Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
27
Тема 7: Система социальной защиты населения
1. Содержание, история, модель
Историческое оправдание происходящему в России реформированию, воз можно видеть в его конечных целях: активизация экономики, вывод ее на современные рубежи, с тем, чтобы дать народу более высокие стандарты по требления, близкие к существующим в развитых странах.
Государство, способное обеспечить благосостояние населения, как мы знаем, базируется не только на рыночной конкурентности, стимулирующей личную предприимчивость и вариантность экономической деятельности, но и на созданном комплексе цивилизованных прав и гарантий социальной безо пасности условий жизни человека. Однако эта сторона современного рыночно организованного западного устройства нашими реформаторами с самого начала событий не была принята во внимание, а, напротив, рассматрива лась как чужеродный рудимент — наследие казарменного социализма, нена вистная уравнительность, нежелательный государственный патернализм и пр.
В нормально развивающейся экономике и тем более в переходный к ней период (с его общим разломом для подавляющего числа людей) отношения государства с населением строятся с двух позиций. С одной стороны, населе ние — активный субъект отношений: оно владеет собственностью, трудится, создает ВВП и собственные доходы, платит налоги, покупает товары и услу ги и т.д. С другой, — оно является объектом той функции государства, кото рую теперь принято обозначать термином «социальная защита». И если в норме преобладает первая система взаимоотношений, в которой государство и на селение являются, по сути, партнерами, то в кризисное время необычайно возрастает значение покровительственных действий государства по отноше нию к населению, неизбежно подвергающегося рискам от разрушений пере ходного периода (его защита, его поддержка, его сохранение как самоценно сти любой нации).
Таким образом, под социальной защитой мы понимаем политику государ ства по обеспечению социально-экономических прав и гарантий человека, неза висимо от его места жительства, национальности, пола, возраста и других об стоятельств. Тем самым речь идет о глобальном и современном понятии социальной защиты, родившемся во второй половине XX века и базирую щемся на выдвинутой нашим временем категории прав человека и самоценности жизни.
Иногда понятие социальной защиты ограничивают исключительно соци альной помощью государства в отношении нетрудоспособных и других соци ально слабых категорий общества, которые не могут самостоятельно обес печить себя необходимыми условиями жизни. Безусловно, эти люди, прежде всего, нуждаются в государственном иждивении. Однако дело не только в этом. Практически каждый человек, живя среди себе подобных, постоянно под вергается определенным объективным рискам и негативным воздействиям сре ды, природы, неблагоприятных ситуаций. Среди них есть неизбежно наступаю щие для каждого в силу чисто физиологических закономерностей: старость болезнь, ограниченная дееспособность в детстве. Но есть и социальные факто ры: потеря рабочего места; отсутствие возможностей для получения требуемо го образования и квалификации; преступность всех видов — от покушения на собственность до угрозы для жизни; глубокая дифференциация в распределе нии получаемых доходов, ведущая к гипертрофированной доле в националь ном богатстве одних и массовой бедности других и т.п. Задача государства, осо бенно государства социальной направленности, — задействовать и развивать механизм смягчения указанных рисков и неблагоприятных коллизий.
При таком широком толковании социальной защиты в ней, по сути, нуж даются практически все конституционные права и свободы личности: от пра ва на имущество и свободу занятий до личной неприкосновенности и эколо гической безопасности. Поэтому обычно используется более узкое понятие социальной защиты — соответствующая политика государства по обеспече нию прав и гарантий в области уровня жизни: право на минимально достаточ ные средства на жизнь, на труд и отдых, на социальное обеспечение по старости, болезни и в случае потери кормильца, для воспитания детей, на защиту от без работицы, охрану здоровья, образование, жилище и т.п. В настоящем тексте мы придерживаемся именно такого толкования.
В нашей стране многое приходится начинать в новых, и хуже того, в кри зисных условиях, с нуля. Прежние экономические возможности в сфере рас пределения и перераспределения доходов на нужды социальной политики базировались на господстве общественной собственности и унитарной орга низации страны, судьба которых определилась в ходе приватизации и федера лизации. Теперь иное: многообразие и суверенизация форм собственности, а, следовательно, и доходов, резкая регионализация власти. И хотя другого пути, кроме неизбежного укрепления социально защитных функций, у власти, по лагаем, нет, тем не менее, эффективность социальной защиты для настояще го и будущего общества во многом зависит от избираемой модели.
Как известно, в мире сложилось в основном две таких модели, различаю щихся в зависимости от степени вмешательства государства в экономику:
а) модель социально-демократической ориентации с высокой ролью госу дарства в обобществлении доходов и существенным значением общенацио нальных социальных механизмов управления (шведская модель);
б) неолиберальная модель (американская) с меньшей степенью государ ственного вмешательства в социально-экономические процессы вообще.
Кроме того, избираемый модельный уровень различен, исходя из главно го посыла формирования социальной защиты населения в целом. Или обще ство так организует свою экономику и распределение основных доходов (за труд, предпринимательство, социальные трансферты), что их будет доста точно для самообеспечения семей, и социальная помощь потребуется толь ко в экстремальных, особых жизненных случаях, для узко определенных групп людей с осложненными обстоятельствами. Или макрополитика делается на низкой зарабатываемости доходов, недостаточности их для потребления и необходимости массированной государственной помощи для выживания семей не в экстремальных, а в стандартных условиях и не для отдельных групп, а для весьма значительной части населения.
Понятно, что с учетом исторической и национальной компоненты соци альная защита обусловливается большим числом разнообразных факторов. Она, несомненно, зависит от уровня экономического, политического и культурно го развития общества, от переживаемого им конкретного состояния. После днее очень четко мы наблюдаем сейчас в нашей стране, когда в условиях пере ходного периода, падающего национального производства и сокращающихся ресурсов государства, возможных к перераспределению, социальная защита сводится исключительно к обеспечению минимальных государственных стан дартов поддерживания выживания населения. Безусловно, это всего лишь вы нужденный неблагоприятными обстоятельствами вариант системы. Причем ми нимум здесь, к сожалению, означает не относительное количество, а абсолютное качество — тот предел, за которым рано или поздно наступает деградация и разрушение человека вначале как социальной, а затем как физи ческой личности. Задача заключается в объективном преодолении подобного ограничительного действия социально-защитной роли государства, что требует интенсивного производства ресурсов на социальные цели.
В числе ресурсов соцзашиты можно назвать следующие.
Налоги, уплачиваемые в госбюджет, уровень которых, по всеобщему мне нию, достаточно высок; их дальнейшее повышение, скорее всего, может привести к худшей их собираемости.
Взносы на обязательное государственное социальное страхование, которое ныне присоединилось к дефицитности бюджета из-за низкой тарифообразующей базы — недостаточных темпов роста и размеров заработной платы по сравнению с программами страхования. Они могут быть пополнены взносами из личных доходов самих застрахованных.
Частные средства — расходы предприятий и организаций на социальные нужды своих работников, которые сокращаются и не могут не сокращаться в пери од кризиса, и частная благотворительность, не получившая развития и недо статочно поощряемая сегодня.
Скажем здесь также и об источниках так называемого «третьего» (неком мерческого сектора), производящего социальные услуги, в том числе за счет государственного заказа, и направляющие в социальную сферу свои издерж ки и прибыль. Наконец, резервом социальной защиты в широком, обществен ном смысле слова является слабо пока развитое у нас волонтерство, т.е. без возмездный труд, используемый в делах социальной помощи и поддержки.
Нехватка ресурсов приводит к избранию определенной организационной модели социальной защиты: государство стремится поддерживать только не трудоспособных и бедных и в основном не косвенными способами (активная политика занятости, поддержка национального производителя по всему фронту), а прямыми — различными пособиями на цели выживания: на детей в семьях с доходами ниже прожиточного минимума; прямая выплата по бедности в местной социальной службе; ограниченное по прожиточному минимуму пособие по безработице; ограничивающий коэффициент в исчислении пенсий и т.п. Подобная идеология защитной политики государства обусловлена экономико-социальными итогами, сложившимися в обществе в пореформенный период. Причем, если падение экономики будет продолжаться, то вполне вероятно наступление момента применения исключительно одномерной модели, когда вся действующая система социальных прав и гарантий будет сведена к одной единственной форме — адресной помощи по бедности, неизбежно сопряжен ной с принципом всеобщей платности социальной сферы для любого гражда нина, любой семьи, чьи доходы оказываются на рубль выше фиксированной на чрезвычайно низком уровне границе прожиточного минимума.
Реформы и особенно сопровождающий их кризис привели к новым явле ниям, качественно отличающимся, прежде всего, резко возросшей неустой чивостью и неопределенностью в положении большинства людей, резкой дифференциацией в этом положении.
Нужда стала устойчивой и воспроизводимой реальностью для миллионов людей, не только оказавшихся в экстремальных условиях (безработные, бе женцы, многодетные, одинокие малообеспеченные родители, недееспособ ные пенсионеры и т.п.), но и для тех, кто ранее мог заработать на себя и на своих иждивенцев — для работников бюджетных и кризисных отраслей: обо ронной, машиностроения, легкой, сельского хозяйства. Это российские «но вые бедные», малообеспеченность которых сформировалась из-за традици онно заниженной (а сейчас особенно — в связи с падением производства, бюджетным дефицитом, неплатежами, узостью внутреннего рынка и т.п.) цены рабочей силы, не обеспечивающей большинству работающих даже ми нимальных средств для содержания себя и семьи.
Серьезную озабоченность вызывает также ситуация в социальной сфере, прежде всего в образовании и здравоохранении. Постоянная дефицитность бюджета сказывается здесь самым отрицательным образом и постоянно гро зит разрушить еще работающие учреждения. Между тем эффективную соци альную защиту нельзя представить вне этих сфер: возможность получить об разование, профессионально обучиться, быть здоровым — важнейшие факторы сокращения дифференциации положения людей различных соци альных слоев и групп на жизненном старте, база для будущего зарабатывания дохода на достаточное потребление и сокращения тем самым круга соци альных иждивенцев у государства.
Иначе говоря, становление пореформенной социальной структуры об щества в России идет не по западноевропейскому типу, характеризующемуся мощным средним классом и умеренной дифференциацией в доходах, а по латиноамериканскому образцу, для которого типичны массовая бедность, граничащая с нищетой, наличие очень узкой группы богатых и немногочис ленного среднего класса. Этот процесс гигантски расширяет круг населения, нуждающегося в социальной защите, подъем которой возможен только на фоне стабилизации производства.
Однако тревогу внушает продолжающийся отрыв социального от экономи ческого, что, к сожалению, просматривается в среднесрочной программе пра вительства: в социальной области предполагается политика сдерживания дохо дов, сокращение интенсивности пересмотра минимальной заработной платы, а с нею и остальной оплаты труда, усиление платности социального страхова ния и жилья (хотя в цене рабочей силы они не предусмотрены), перенос тяже сти налогообложения на физические лица — словом, по-прежнему население официально рассматривается всего лишь как донор преобразований, в то вре мя как ныне назрел вопрос о действительном усилении социальной компо ненты реформ, с тем чтобы не получить всеобщего в них разочарования.
Необходима социально-экономическая стратегия, предполагающая актив ную заинтересованность населения в дальнейших поступательных преобразо ваниях в стране. Такая стратегия, направленная на максимальное использо вание всех экономических инструментов в целях поощрения отечественного производства, и будет лучшим способом социальной защиты населения по всему ее комплексу: от снижения инфляции, обеспечения рабочим местом, доступными социальными услугами до предоставления прямой материаль ной помощи бедным для выживания.
2. Основы организации и функционирования
Социальная защита как любая действующая общественная система имеет правовые, организационные и финансово-экономические основы своей дея тельности, позволяющие ей действительно «работать» на население и с на селением.
Как известно, наиболее фундаментальные права человека в области уров ня жизни, требующие социальной защиты, формулируются Конституцией и федеральным законодательством. В их числе: право на заработанный доход не ниже минимальной заработной платы, на государственную помощь при отсут ствии прожиточного минимума, на социальное обеспечение и социальное стра хование по возрасту, болезни, утрате кормильца и рабочего места, в случае рождения и воспитания детей, а также право на жилище, на охрану труда и здоровья, на основное общее и среднее профессиональное образование.
Не имея в виду перечислять многочисленные законодательные акты РФ, можно назвать некоторые наиболее важные разделы социально ориентиро ванного законодательства: по труду и заработной плате (КЗОТ, законы о за нятости, об охране труда, о размерах минимальной оплаты и др.); по дохо дам (о прожиточном минимуме, об индексации, о восстановлении сбережений и др.); по пенсионным делам (закон о государственных пенсиях, о порядке их индексации и назначения и др.); по социальному страхованию (основы соци ального страхования, по медицинскому страхованию, страхованию здоровья на производстве, о негосударственных пенсионных фондах и др.); по детям (о пособиях граждан, имеющих детей, о поддержке многодетных семей, семей ный кодекс и др.); по системе социального обслуживания населения (законы об образовании, охране здоровья, социальному обслуживанию населения, инвалидов и пенсионеров); по жилью и коммунальным услугам (жилищный кодекс, государственное регулирование цен на энергоносители и др.) и пр. Права, прописанные в этих актах являются обязательными на всей террито рии страны и не могут быть снижены или ограничены в регионах.
Когда конституционные и другие высокие федеральные права определены не только формально, но имеют реально обеспеченный механизм их соблюдения на практике, тогда они приобретают новое качество — выступают как гарантии. Подобные механизмы включают в себя ряд структурообразующих аспектов:
— специализированные регулирующие юридические нормы, уточняющие характер, форму и порядок действий каждой гарантии или их комплекса, рас пределяющие ответственность по системе управления;
В отношениях по социальным гарантиям в рыночной экономике есть не сколько участников — государство, включая уровень местного самоуправле ния; хозяйствующие субъекты и юридические лица, действующие в простран стве гражданско-правовых отношений (предприятия и организации всех форм собственности и видов деятельности); индивиды (человек, частные лица), у государства главный инструмент предоставления гарантий — бюджет, у хо зяйствующего субъекта — его доход, имущество, у индивида — личная само деятельность и личная собственность.
Стоит отметить, что мы рассматриваем государственные гарантии, а есть еще и сверх них — частные гарантии, которые предоставляют людям допол нительные возможности в границах правоспособности собственника. Приме ром являются выплаты и льготы предприятий и фирм, предоставляемые сво им работникам за собственный счет — питание, медобслуживание, дополнительное пенсионное страхование, детские учреждения, частные сти пендии, обеспечение жильем и т.д. Безвозмездная форма социальной защиты населения со стороны частного лица рассматривается обществом как благо творительность — филантропия, если речь идет о материальной помощи и волонтерство, если речь идет о бесплатном трудовом участии в помощи.
Сами гарантии могут устанавливаться на весь круг участников отноше ний; но может быть и особо выделена та или иная группа их получателей, тогда речь идет о льготах и преимуществах. Так, если пенсия предоставляется всем женщинам с 55 лет, а многодетным матерям с 50 лет, то первое есть общая гарантия, а второе — льгота в ее пределах.
Отношения по гарантиям регулируют действия обоих участников: сторо ны, которая предоставляет гарантию (гарант) и стороны, которая получает гарантию (контингент, клиент, получатель, объект и пр.). Определяющей стороной, естественно, является гарант, однако в своих действиях он не свободен: они зависят от объективных возможностей гарантодателя (донора) и от состояния и потребностей гарантополучателя.
В настоящее время у нас действуют три основных вида социальных гаран тий. Это — выплаты (минимальная заработная плата, единая тарифная сетка бюджетников, социальные трансферты — пенсии, пособия, стипендии); льготы (скидки по квартплате, лекарствам, транспорту и т.п.); бесплатные услуги (образование, здравоохранение, услуги социальных учреждений). Указанное многообразие гарантий в России не есть только наследие советской системы, многие гарантии родились в пореформенный период как реакция на низкие доходы населения (прежде всего низкую цену рабочей силы), не позволяю щие типичному россиянину иметь достаточный уровень потребления.
Организационными институтами реализации государственных гарантий яв ляются органы управления социального блока — федеральные и региональ ные. Сейчас укрепляются структуры местного самоуправления. Возглавляет федеральные органы социального управления Министерство труда и соци ального развития. На местах за эти вопросы отвечает один из заместителей главы администрации, который действует через соответствующие местные органы социальной защиты, занятости, различные специализированные ко миссии и комитеты (по молодежи, по опеке и пр.).
Функциональные учреждения, непосредственно осуществляющие соци альную защиту, весьма разнообразны: территориальные центры социальной помощи семье и детям, реабилитационные центры для несовершеннолет них, дома временного пребывания, службы срочной социальной помощи, дома инвалидов и престарелых, отделения социальной помощи на дому и пр. — примерно 17 тыс. различных учреждений. К этому следует добавить много численные центры трудоустройства и переобучения безработных, которые хотя формально не входят в региональные структуры социальной защиты, но фактически ими являются.
Следует сказать, что период организационного оформления системы со циальной защиты еще не закончен: так, относительно недавно было ликви дировано одноименное министерство, но дискуссии по рациональности его объединения с министерством труда еще не закончились. До сих пор выдвига ются проекты создания единой пенсионной службы. Есть предложения о лик видации страховых компаний в медицине за ненадобностью для пациентов и возвращении к единому заказчику медицинских услуг в лице органов здраво охранения и ряд других.
Но наиболее актуальна сейчас финансовая сторона государственной со циальной защиты. Последняя имеет два главных источника:
— налоги с юридических и физических лиц и иные поступления в государ ственный бюджет (таможенные сборы, деньги от приватизации);
— страховые взносы в фонды обязательного социального страхования, взимаемые с фондов заработной платы, индивидуальной оплаты труда и не которых других видов доходов1.
В настоящее время можно назвать ряд дополнительных источников финан сирования государственной системы социальной защиты: гуманитарная помощь зарубежных государств, а также связанные с этим кредиты Мирового банка на социальные трансформации. Но эти источники внешние и временные.
О величине наших собственных возможностей обеспечения важнейших социальных гарантий населению, можно судить на основании следующих дан ных (табл. 8.1.1).
По специфически ориентированным программам поддержки в составе об щих расходов на социальные цели можно выделить бюджетные расходы на со циальную политику (90 млрд. руб. на 1999 г. в консолидированном бюджете) плюс выплаты из страховых фондов (более 300 млрд. руб.), что составит сумму порядка 400 млрд. руб. в год. Указанные средства необходимы для жизни 38 млн. пенсионеров, 25 млн. детей из семей, чьи доходы ниже двух прожиточных ми нимумов на душу (так по закону), 2 млн. официальных безработных и пример но 10 млн. наиболее бедных и недееспособных.
Нетрудно понять, что в условиях глубочайшего экономического кризиса все это нашему государству не по плечу. Потому естественно было бы сосредо точить имеющиеся ресурсы на приоритетах, среди которых власть сейчас вы бирает один — низкий доход, недостаточный на проживание.
Таблица 8.1.1
Финансовые ресурсы государственной системы социальной защиты населения РФ на 1999 г. (млрд., руб.)
|
I . Расходы консолидированного государственного бюджета |
|
|
Социально культурная сфера и образования |
309,3 |
|
Федеральный бюджет |
76,7 |
|
Бюджеты территорий |
232,6 |
|
Жилишно-коммунальное хозяйство |
111,1 |
|
Бюджеты территорий |
111,1 |
|
II. Расходы государственных фондов социального страхования |
|
|
Пенсионный |
248,7 |
|
Соцстраха |
42,4 |
|
Медстраха |
29,0 |
|
Занятости |
13,7 |
|
III. Доля государственных социально ориентированных расходов в ВВП (ВВП - 400 млрд. руб. в 1999 г.) |
17%* |
|
* Доля социальных расходов в ВВП в странах ОЭСР в 90-е годы — 27% |
Предлагается вместо всей действующей системы дополнительного распре деления в форме бесплатности или льготности ряда благ и услуг иметь одну — так называемую адресную социальную помощь. Создание системы адресной социальной помощи провозглашается главным направлением социальной по литики, способным радикально решить проблему бедных слоев населения, которых в стране по данным на январь 1999 г. почти 60 млн. человек, или около 40%. Эта система призвана заменить традиционно действующие гарантии насе лению: пособия на детей, социальные пенсии, низкую квартирную плату, сло жившуюся в условиях низкой цены рабочей силы, льготы по проезду и лекар ствам для социально слабых категорий и т.п. Не исключая того, что именно за этой системой будущее, остановимся на ней несколько подробнее.
Субъектами отношений по адресной социальной помощи выступают: ма лообеспеченная семья (одиноко проживающий гражданин) и территориаль ный орган социальной защиты; объект отношений — нуждаемость в матери альной и иной поддержке в трудной жизненной ситуации, из которой семья не может выйти самостоятельно. Главный критерий оказания социальной по мощи — отсутствие дохода на уровне официально признанного на данной территории прожиточного минимума; порядок предоставления — заявительный, временный, бесплатный и при условии контроля над доходами, когда каждый заявитель сообщает о своем материальном положении по официаль но установленной форме, и сообщенные им сведения могут быть проверены. Виды социальной помощи — денежное пособие по бедности, другая матери альная помощь, в том числе продуктами питания, промтоварами, средства ми гигиены, обслуживанием на дому и пр.
Социальная помощь не есть абсолютно новое явление. В большинстве регионов РФ уже действуют те или иные ее виды в соответствии как с федеральными законами о социальном обслуживании населения, граждан пожилого возраста и инвалидов, так и с региональными законами об адресной социаль ной помощи. А Федеральный закон, призванный определить принципы подобной помощи в целом по РФ пока находится в стадии обсуждения в Государственной Думе.
Из анализа действующей системы видно, что не все население, не имеющие прожиточного минимума, может претендовать на помощь, как это определено законом РФ «О прожиточном минимуме». На практике действуют условия — необходимо не только отсутствие дохода, но и статус социальной слабости — не просто бедный человек, а чаше всего бедный инвалид, одинокий пенсионер, семья с ребенком-инвалидом, с сиротой, многодетная семья, реже — хронически больной, беременная женщина, кормящая мать и т.п. Кроме того, действующая система не предусматривает своей целью возмещение дохода до прожиточного минимума. Как правило, помощь предоставляется, если доход ниже 50% прожиточного минимума. Подходы к определению величины получаемого обратившимся за помощью лицом дохода чрезвычайно жестки: в доход включаются не только все виды денежных поступлений, но и оценка натурально получаемых в подсобном хозяйстве про дуктов, а также возможные доходы от капитализации имущества заявителя (квартиры, земли, средств транспорта и т.п.), независимо от их реальной ликвидности. В результате, в проведенных пилотных проектах по организации социальной помощи в Республике Коми, Волгоградской и Воронежской об ластях пособие по бедности получили всего 3—5% населения, в то время как нуждающихся было на порядок больше. Да и размер пособия оказался невы соким: в среднем по перечисленным территориям в 1997 г. от 30 до 65 руб. в месяц на душу (без жилищных субсидий).
Вывод напрашивается сам. На организацию эффективной адресной соци альной помощи, значение которой надо бы давно признать, нужны значи тельные бюджетные средства, способные увеличить потребление бедных сло ев. Отмена действующих льгот не позволит напрямую получить нужные средства, ибо нередко эти льготы не сопровождаются соответствующими фи нансовыми потоками; но даже там, где они есть, не факт, что экономия достанется бедным, а не просто облегчит дефицит бюджета. Здесь, как и в решении других проблем, нужен реальный рост экономики и отдачи ресур сов в пользу общества. Кроме того, абсолютизация самого критерия получе ния помощи исключительно по доходу, не всегда справедлива в условиях мас сового сокрытия доходов.
На самом деле нужда в поддержке шире, чем потребность в пособии, взять хотя бы вопросы об ограниченной дееспособности, асоциальном поведении, о пострадавших в различных конфликтах и пр. Если свести все к пособию по бедности, то, в частности, невозможно будет задействовать резервы третьего (некоммерческого сектора), связанного с производством разнообразных со циальных услуг в зависимости от особых потребностей различных групп нуж дающихся, которые не смогут за мизерное пособие купить эти услуги.
Наконец, отмена всех других направлений социальной защиты, выработан ных практикой переходного периода и кризисом, кроме помощи по нуждаемо сти, приведет к эффекту «сообщающихся сосудов» в социальных отношениях: население, которое за счет ныне отменяемых форм поддержки раньше не яв лялось претендентом на пособие по бедности, теперь становится таковым.
Правильным, по нашему мнению, был бы подход к социальной защите как к полисистеме, комплексу различных объективно необходимых форм и направлений. Другое дело — очередность и масштабы мер из этого комплекса.
3. Главные приоритеты и направления
Социально-защитная функция государства в настоящий момент и в обо зримый период должна исходить из необходимости поддержки реального со держания потребительских доходов и содействия их росту как основного сред ства преодоления падения уровня жизни, главного способа борьбы с бедностью и другими социальными негативами переходного периода.
При этом можно трактовать меры социальной защиты в более расшири тельном и в более специальном направлении. Расширительная трактовка озна чает, что макрополитика экономической стабилизации (антиинфляционная, полной занятости, поощрения инвестиций, рационализации кредитно-бюджетной сферы) создает самое важное — фундамент для поддержания социальных прав и гарантий населения в благополучном государстве. Здесь действуют хоро шо известные зависимости. Так, связанная с ростом доходов заинтересован ность населения в реформах, оживление трудовой и экономической активнос ти, усиление платежеспособного спроса и рост личных накоплений, наряду с мерами по поощрению отечественного производителя в области цен, налогов, кредитов и т.п., позволит оживить производство, улучшить финансовое поло жение предприятий, увеличить прибыль массовых предпринимателей; в резуль тате увеличится спрос на рабочую силу и цена на нее.
Обустройство деятельности приватизированных предприятий и окончание периода бесхозности государственных предприятий даст возможность и тем и другим заняться нормальной работой, а, следовательно, должно улучшиться и положение их работников. Усиление инвестиций предъявит спрос на иннова ции, науку, образование, продукцию высоких технологий, а для этого потре буется труд ученых, инженеров, квалифицированных работников, которые ныне прямо дискриминируемы по уровню оплаты. Доходы малых предпринимателей и самозанятых, в значительной мере зависимых от состояния крупного произ водства, могут быть дополнительно простимулированы особым отношением к ним общества, если малый бизнес, самозанятость будут отделены по методам налогового, страхового, ценового регулирования от крупного производства, и если, наконец, будет всесторонне оформлено существование так называемого некоммерческого сектора экономики, способного дать дополнительные рабо чие места и заработки за социальные услуги населению. В свою очередь поступ ления за труд и предпринимательство при действующей системе налогообло жения обеспечат выплату пенсий и других социальных трансфертов, достойное содержание учителей, врачей, специалистов бюджетной сферы.
На этом фоне можно будет укрепить основные направления и формы сис темы социальной защиты. Представим их комплекс, сложившийся на практике.
1. Индексация доходов населения. Это меры по повышению реального содер жания основных доходов населения (заработной платы, пенсий, пособий, стипендий) в связи с ростом цен. По закону «Об индексации доходов и сбере жений населения» (1991 г.) индексация должна проводиться либо путем пря мых пересчетов и компенсаций, либо путем изменения минимальных разме ров заработной платы (на них ориентированы все социальные трансферты) и минимальных размеров пенсий. Наиболее регулярно индексация проводится в отношении пенсий и очень редко — по заработной плате. Последний раз минимум оплаты был пересмотрен в первом полугодии 1997 г., а на 1998 г. подобное мероприятие вообще не намечалось проектом бюджета.
2. Обеспечение минимальных социальных гарантий по доходам. Среди них глав ная — прожиточный минимум. Данная категория окончательно утверждена од ноименным законом 1997 г. В нем предусмотрено, что минимум зарплаты и пенсий будет постепенно выведен на обусловленный нормативный уровень. Для тех же категорий, которые не имеют дохода по прожиточному минимуму, уста навливается право на социальную помощь государства. Эта помощь в общефеде ральном порядке должна быть введена специальным законом, который ныне подготавливается. В настоящее время минимальная заработная плата составля ет менее 20% от прожиточного минимума, минимальная пенсия с учетом ком пенсаций должна составлять, по указу Президента, не менее 80% от него.
3. Регулирование социальной сферы с помощью государственных минимальных стандартов и нормативов. Это, прежде всего минимальные расходы бюджета на образование и здравоохранение, жилье, социальное обслуживание нетру доспособного населения и т.п. В настоящее время эти нормативы действуют в бюджетном планировании и регулировании на фактически сложившемся уров не, который не отражает даже минимальные потребности указанной сферы. И поскольку учреждения этой сферы находятся в совместном ведении цент ра и регионов, постольку для их поддержания существует система социальных трансфертов из федерального бюджета. Однако основные затраты на содер жание социальной сферы все же несут местные власти. Предполагается, что в ближайшем будущем должен быть принят специальный закон о государствен ных минимальных социальных стандартах, который укрепит правовую осно ву данного государственного управления.
4. Предоставление льгот (скидок и субсидии). Льготой называется особое по сравнению с общим действующим порядком преимущество, распространяе мое на отдельную группу населения. Примерами типичных льгот являются бес платные и со скидкой лекарства для инвалидов, участников Великой Отече ственной войны, бесплатный и льготный проезд на транспорте пенсионеров и т.п.; наиболее массовая льгота сейчас — скидка на детей по подоходному нало гу. Однако в стране существуют льготы не только для нетрудоспособных и со циально слабых слоев и групп населения в целях поддержки, но и для ряда категорий работающих, что связано со спецификой их работы (военные, гос-служащие, суд, прокуратура и т.п.), а также нередко с должностным положе нием. Такие льготы, строго говоря, не выполняют социально-защитную функ цию, а скорее являются признаком социальной стратификации. Корневая проблема льгот — их финансовая необеспеченность, поэтому в настоящее время просматривается тенденция перевода льгот в форму адресных субсидий. Одним из новых видов подобной субсидии является жилищная, призванная снизить бремя растущей квартирной платы малообеспеченным слоям общества
5. Обязательное социальное страхование. Этот способ социальной защиты ши роко развит в экономически благополучных странах, особенно европейских, более всего — в скандинавских. Обязательное страхование распространяется на работающих членов общества, в нем участвуют три стороны: работодатель, работник, государство. Задачей системы является поддержание уровня жизни в случае утраты трудоспособности и заработка по основаниям, предусмотрен ным законом: старость, болезнь, травма, материнство, безработица. Роль обя зательного социального страхования в настоящее время огромна: средства на него составляют суммы не меньшие, чем тратит на социальные цели консолидированный государственный бюджет. За этот счет содержатся более 90% пен сионеров, покрываются 60% медицинских расходов, практически 100% расхо дов на трудоустройство и поддержку безработных. Кризис затронул и социаль ное страхование, источники которого в виде фондов заработной платы облагаемых страховыми тарифами, ограничены известными отрицательными тенденциями. Наблюдается стремление покончить с самостоятельностью этой сферы, подчинить ее общефинансовым механизмам, превратить из целевых социальных рычагов в разновидность налогообложения. Другой наметившийся аспект — введение критерия малообеспеченное™ при предоставлении выплат и услуг по страхованию из-за дефицитности средств; еще одно направление — увеличение участия самих работников в формировании источников (фондов) страхования. Наметились также отказ от принципов страхования и переход к чисто накопительным системам (в частности, в области пенсий).
6. Социальное обеспечение и социальная помощь. Социальное обеспечение на правлено на содержание нетрудоспособных членов общества: престарелых, инвалидов, потерявших кормильца, детей. Это содержание осуществляется в соответствии с законом из двух источников: бюджета (а, следовательно, нало гов) и фондов социального страхования. За счет бюджета обеспечиваются категории нетрудоспособных, не застрахованных в обязательном порядке (престарелые, не имеющие трудового стажа, дети и т.п.), или имеющих про фессиональные особенности трудовой деятельности и положения (военнос лужащие и приравненные к ним категории, государственные служащие в ча сти специфики пенсионирования, чернобыльцы и пр.). За счет страховых средств выплачиваются трудовые пенсии и пособия застрахованным, как правило, это наемные работники. В систему социального обеспечения за счет бюджета входит и социальное обслуживание пожилых, инвалидов, детей: дома преста релых и инвалидов, различные центры пребывания, реабилитации, медицин ских услуг, протезирования, бесплатные лекарства.
Социальная помощь не является постоянной и не распространяется на всех нуждающихся в социальном иждивении и поддержке. Это сугубо конкрет ная, временная помощь, которая имеет в виду сумму признаков, определен ных законом. Предполагает заявительный характер и проверку нуждаемости, величины доходов и имущества. Оказывается людям в кризисной ситуации, объективно нарушающей жизнедеятельность гражданина (малообеспеченность, безнадзорность, недееспособность, отсутствие постоянного места жи тельства, конфликты в семье, одиночество и потребность в постороннем уходе и т.п.).
Приведенная классификация направлений социальной защиты может быть расширена, сужена или сгруппирована по иному признаку, но основные ее элементы в любом варианте должны присутствовать, адаптированные каж дый раз с современных позиций. Так, снижение темпов инфляции может не сколько снизить относительно других способов роль механизма индексации доходов. Но, тем не менее, проблема остается вплоть до стабилизации, а затем восстановления уровня жизни. Нынешние тенденции на ограничение социальных трансфертов (детских пособий, пособий по безработице и т.п.) невольно коррелируются с введением ранее отсутствующего элемента, та кого, как особое пособие по бедности, что позволяет усилить прочность всей конструкции социальной помощи наиболее нуждающимся. С улучшением экономического положения в стране возможен перенос акцентов с методов пря мой денежной помощи на косвенные, к примеру, усиление налоговых льгот и скидок; также возможно относительное сужение значимости расходов из бюд жета и расширение расходов за счет социального страхования. В последнем, видимо, будут в большей мере, чем ныне, сочетаться принцип солидарности и накопительный принцип. А приближение исходных основных доходов — ми нимальной заработной платы и пенсий — к прожиточному минимуму спо собно вообще сократить потребность населения в социальном иждивении на основе зарабатывания доходов, одновременно с ростом приоритета мер го сударственного программирования, усилением объективных условий для об щей адаптации и развития.
4. Объективные предпосылки и условия возникновения социального партнерства
Социальное партнерство представляет особую систему отношений, воз никающих между наемными работниками и работодателями при посредни ческой роли государства, по согласованию экономических интересов в соци ально-трудовой сфере и урегулированию социально-трудовых конфликтов. Систему социального партнерства называют «трипартизмом», так как в регу лировании социально-трудовых отношений участвуют три стороны: органи зации, представляющие интересы наемных работников, объединения рабо тодателей и государство.
Как механизм регулирования социально-трудовых отношений, система социального партнерства получила развитие после Второй мировой войны, окончательно утвердившись лишь в 60—70-е гг. XX столетия и то не во всех странах. Сегодня наиболее развитая система социального партнерства суще ствует в таких европейских странах как Германия, Австрия, Швеция и других. В меньшей степени она развита в южно-европейских странах, США, Японии. Системы социального партнерства не существует в слаборазвитых странах. В России она только формируется.
Тот факт, что система социального партнерства как особый механизм регулирования социально-трудовых отношений сложилась лишь во второй половине XX столетия и существует в настоящее время не во всех странах, позволяет сделать вывод о том, что формирование социального партнерства возможно только при определенных условиях. Рассмотрим их.
Необходимость регулирования социально-трудовых отношений возникает одновременно с возникновением капиталистического товарного производ ства, когда в качестве основных субъектов трудовых отношений окончатель но оформляются два основных класса — собственники средств производства и наемные работники, лишенные средств производства и потому вынужден ные продавать свою рабочую силу, чтобы как-то обеспечить свое существо вание.
Уже на начальном этапе развития капиталистического товарного произ водства, при взаимодействии двух классов достаточно четко проявился про тивоположный характер их интересов. Рабочий, свободный от средств произ водства и, не имея земли, был вынужден наниматься на работу к собственнику средств производства — капиталисту. Его главный интерес состоял в том, чтобы собственник предоставил ему работу и платил как можно больше. Напротив, собственник (капиталист) был заинтересован в том, чтобы заданный объем работы выполнялся наименьшим числом рабочих и с наименьшей оплатой, поскольку для собственника заработная плата рабочих — это часть общих издержек, понижающих прибыль.
Таким образом, уже само по себе наличие двух субъектов, интересы кото рых в социально-трудовой сфере не совпадают, ставит вопрос о создании механизма их согласования, разработки системы процедур урегулирования конфликтов, которые неизбежно возникают в случае столкновения разнонаправленных интересов.
Первоначально такой механизм складывался стихийно и ограничивался борьбой рабочего класса за сокращение продолжительности рабочего дня и повышение заработной платы2. В таком противостоянии у рабочих было куда меньше сил и возможностей, чем у нарождающегося капитала. Хотя в эпоху становления капитализма, капитал также был, слаб, но его активно поддержи вало государство. Именно государство помогало капиталу в насильственном удлинении рабочего дня путем установления так называемой «разумной цены» и закрепления в законодательно-принудительном порядке определенной про должительности рабочего дня3. Лишь только тогда, когда система капиталисти ческих отношений окончательно утвердилась, государство, по образному вы ражению К. Маркса, превратилось в «ночного сторожа», который наблюдал за тем, чтобы никто и ничто не нарушало сложившегося порядка вещей.
Если в период становления капиталистических отношений рабочие не мог ли рассчитывать. На поддержку государства, поскольку оно всецело находилось на стороне нарождающегося капитала, то в сложившейся системе капиталис тического хозяйства они тем более не могли рассчитывать на государство, ко торое все громче заявляло о своем нейтралитете.
Поэтому для того, чтобы защитить себя, рабочие были вынуждены объеди няться. Им приходилось не только противостоять капиталу, но и давить на го сударство, заставляя издавать такие законы, которые учитывали бы не только интересы капитала, но и интересы наемных работников. Само развитие капи тализма, таким образом, провоцирует рабочих к объединению. Но само же развитие капитализма всячески препятствует этому, так как капитал боится сплочения рабочих. Это, в частности, объясняет тот факт, почему на протя жении длительного времени во многих странах существовали законы, запре щающие профсоюзы. Только в конце XIX века профсоюзы наконец-то легали зовали свою деятельность.
В 1868 году был образован Британский конгресс тред-юнионов, в 1898 году Бельгийская рабочая партия образовала профсоюзные комиссии Бельгии. 1906 год — начало организованного профсоюзного движения в России. В США рабо чие организации были законодательно признаны только в 30-е годы XX столе тия (Закон Вагнера 1936 г. и Закон Норриса— Ла Гардена 1932 г., легализовав ший коллективные договоры). По мере того как крепло профсоюзное движение, стали возникать и объединения работодателей.
В конце XIX — начале XX вв. в индустриальных странах постепенно фор мируется трудовое законодательство. Так, в 1907 году был принят Датский гражданский кодекс, в 1911 году — Швейцарский кодекс обязанностей, в 1,915 году появилось специальное законодательство в Норвегии, в 1918 году анало гичные законы принимаются в Германии, в 1919 году — во Франции. В 1Я19 году была образована Международная организация труда (МОТ). Однако со циального партнерства еще не существовало. С начала XX столетия потребо валось примерно полвека, чтобы в теорию и практику регулирования соци ально-трудовых отношений между наемными работниками и работодателями прочно вошло понятие «социальное партнерство». Какие же наиболее суще ственные изменения в социально-экономическом развитии стран произошли в этот период?
Прежде всего, капитализм вступил в новую фазу развития. Усилилась кон центрация капитала, увеличились масштабы производства. Капитал вышел за рамки национальных границ, получила развитие международная кооперация труда, интернационализация производства. Одновременно усилилась конку ренция как внутри страны, так и на внешнем рынке. В этих условиях забастов ки рабочих, временное приостановление производства оборачивались для ра ботодателей куда более серьезными потерями, чем это было 20—30 лет назад. Они снижали конкурентоспособность их продукции, уменьшали прибыль.
Кроме того, впервые за многие годы относительно стабильного развития, серьезные экономические потрясения охватили развитые капиталистические страны. Это и мировой экономический кризис 1929--1933 гг., и Вторая миро вая война. В результате этого позиции капитала в развитых странах были подо рваны, что заставило его искать пути сотрудничества с профсоюзами.
Параллельно, на фоне этих изменений, набирало мощь профсоюзное дви жение. Так, с октября 1949 года было восстановлено профсоюзное движение в ФРГ, когда было создано Объединение немецких профсоюзов (ОНП). В 1945. году произошло слияние профсоюзов Бельгии, и была образована Всеобщая, федерация труда Бельгии (ВФТБ). Набирало мощь профсоюзное движение и в южно-европейских странах (Италия, Греция, Португалия). В Испании на базе; рабочих комиссий (аналогия профкомов на предприятиях), выросших в 60-е годы, была образована Профсоюзная конфедерация рабочих комиссий (ПКРК), В Великобритании при содействии профсоюзов была образована Лейбористс кая партия Великобритании, которая после Второй мировой войны трижды находилась у власти (1945-1951 гг., 1964-1970 гг., 1974-1979 гг.,).
После Второй мировой войны в развитых капиталистических странах ра бочее и профсоюзное движение все более заявляло о себе как о реальной силе, с которой уже нельзя было не считаться. Такому положению профсою зов в немалой степени способствовали укрепление международных позиций СССР, распространение советской системы на страны Восточной и Цент ральной Европы, а также освободительные движения в странах третьего мира.
Таким образом, после Второй мировой войны авторитет и влияние профоюзов в развитых странах усилились, а в мире капитала сложилось новое соотношение сил между наемными работниками и работодателями. Одновременно изменялась и роль государства.
В первой половине XX века в силу ряда объективных условий {усиление концентрации производства, усложнение экономических связей, обострение социальных проблем и усиление милитаризации экономики) произошло расширение экономических функций государства. "Ночного сторожа" сменило экономически активное государство. Именно на этой волне, после Второй мировой войны сформировалась идеологии "государства всеобщего благоденствия" (Welfare State - государство благоденствия).
Создание в 1919 году Международной организации труда и ее целенаправленные усилия по содействию внедрения в практику регулирования социально-трудовых отношений коллективно-договорных форм, также сыграли роль своеобразного катализатора развития системы социального партнерства. МОТ выработала около двух десятков конвенций и рекомендаций, реализация ко торых позволила многим странам выстроить свой механизм коллективно-до говорного регулирования социально-трудовых отношений. Среди них Реко мендация №92 (1951 г.) о добровольном примирении и арбитраже, Рекомендация № 113 (1960 г.), о консультациях в отраслевом и национальном масштабе, Конвенция МОТ № 144 и Рекомендация №152 (1976 г.) о трехсто ронних консультациях, Конвенция №154 (1981 г.) и Рекомендация №163 (1981 г.) о коллективных переговорах и другие.
Становлению новой системы регулирования социально-трудовых отноше ний в развитых странах в немалой степени способствовало развитие в после военный период институтов гражданского общества, формирование и разви тие демократических процедур принятия решений как на уровне общества в целом, так и на уровне отдельных предприятий. Как показывает опыт разви тых стран, только тогда, когда развиты демократические' процедуры приня тие решений на уровне общества, существует эффективная связь между ру ководством страны и его населением, достигаемая с помощью гласности. В этом случае правительство реагирует на критические выступления трудящих ся, а трудящиеся могут надеяться на то, что их голос будет услышан и их выступления не окажутся напрасными. С другой стороны, наличие демокра тического правового государства является гарантией того, что работодатели в случае нарушения обязательств, зафиксированных в коллективных догово рах с рабочими, понесут полную ответственность за их невыполнение.
Таким образом, возникновение в 60—70-е годы XX столетия в развитых странах договорной формы регулирования социально-трудовых отношений явилось результатом длительного экономического и социально-политического развития и стало возможным благодаря целому ряду объективных и субъективных условий. Среди них: усиление концентрации и централизации капитала и как следствие этого изменение форм организации труда и ха рактера взаимоотношений наемных работников и работодателей в процессе
производства; рост сплоченности рабочего и профсоюзного движения; активная социальная политика государства; развитие демократических процедур управления обществом.
Немалую роль в утверждении коллективно-договорной формы регулиро вания социально-трудовых отношений сыграли также конкретно-историчес кие условия, сложившиеся в развитых странах в послевоенный период и зна чительно ускорившие процесс формирования социального партнерства. Это - экономические последствия Первой и Второй мировых войн, мировой эко номический кризис 1929—1933 гг., «холодная война» и усиление социально-политического антагонизма классов и социальных групп после Второй миро вой войны на фоне успехов советской системы в области решения социальных проблем. Все эти факторы в совокупности и составили основу, фундамент возникновения новой формы регулирования социально-трудовых отношений каким является социальное партнерство.
Существует два прямо противоположных представления о том, что такое социальное партнерство.
Первое. Социальное партнерство есть система взаимоотношений между наемными работниками и работодателями, которая приходит на смену клас совой борьбе. Согласно такого рода представлениям, в настоящее время в силу ряда социально-экономических изменений, произошедших в развитых странах, достаточно отчетливо проявилась неконструктивность классово-антагонисти ческого подхода к социально-трудовым отношениям. Поэтому наметился уход от классовых противоречий. Классовой конфликт постепенно превращается в конфликт между организациями, представляющими разные интересы в обще стве, которые можно погасить путем переговоров и достижения компромисса. Социальное партнерство в данном случае рассматривается как один из способов согласования интересов, представленных в обществе.
Второе. Социальное партнерство — это способ согласования противоположных интересов, метод решения социально-экономических проблем и, ре гулирования конфликтов между классом наёмных работников и классом соб ственников. Несмотря на изменения, произведшие в экономической и социальной сферах современного западного общества, противоречия инте ресов наемных работников и работодателей сохраняются, как, сохраняются классовые различия. В этом случае социальное партнерство представляет спо соб смягчения классовых противоречий; условие политической стабильнос ти и социального перемирия в обществе.
Сторонники и первого, и второго направления признают необходимость существования социального партнерства, но они по-разному определяют при роду этого явления. Те, кто рассматривает социальное партнерство как анти под классовой борьбы, исходят из того, что современный капитализм уже не является капитализмом в классическом его понимании. Это новое общество, где больше нет капиталистов и наемных рабочих, а есть равноправные партнеры, которые могут договориться между собой в случае возникновения разно гласий. В таком понимании современная социал-демократия рассматривает со циальное партнерство как наиболее привлекательную форму регулирования социально-трудовых отношений, как способ, обеспечивающий мирную эво люцию капиталистического общества в такое его состояние, где классовый конфликт превращается в конфликт между организациями — профсоюзами и объединениями работодателей. Социал-демократы считают, что главным усло вием формирования партнерских отношений является совпадение целей наем ных работников и капиталистов. Причем, если совпадение целей происходит на уровне перспективных целей, то возможно длительное и достаточно устойчи вое партнерство. Если на уровне частных целей, — то такое партнерство будет временным. Но в любом случае социальное партнерство невозможно без со впадения целей. Наемные работники и работодатели представляют, по их мне нию, стороны одного целого. Они не могут существовать друг без друга. И если даже между ними возникают конфликты, то в интересах обеих сторон найти действенные способы их своевременного и эффективного разрешения.
Разделяющие вторую точку зрения, напротив, считают, что современный капитализм по своей сути ничуть не отличается от капитализма прошло го столетия. Наличие частной собственности на основные средства производ ства сохраняется, а потому сохраняется антагонизм интересов наемных работников и капиталистов. Несовпадение интересов наемных работников и работодателей проявляется ежеминутно, ежечасно, не говоря уже о более отдаленной перспективе. Преодолеть конфликт, интересовав рамках рыночно- капиталистического типа хозяйства невозможно эволюционным путем через
реформы и переговоры. В таком понимании социальное партнерство — это
лишь одна из форм согласования непримиримых, по сути, и противоположных
по содержанию интересов наемных работников и работодателей. Поэтому
переговорный процесс не может не быть не конфликтным. Переговоры — это
немирная по своей сути процедура. И даже тогда, когда сторонам удается
договориться, такая договоренность имеет компромиссный Характер. Достичь
же компромисса можно только при условии относительного равенства сторон. Однако всегда необходимо помнить, что сам по себе факт ведения пере говоров и заключения коллективного договора не устраняет противоречий интересов собственников и наемных рабочих.
Выявление двух противоположных точек зрения относительно существа социального партнерства является очень важным, так как разному понима нию сущности социального партнерства соответствуют и разные представле ния о его содержании и механизме.
Согласование интересов наемных работников и работодателей' в сфере социально-трудовых отношений осуществляется Путем переговоров и завер шается заключением коллективных договоров и соглашений. Коллективно-договорное регулирование социально-трудовых отношений является неотъем лемой характеристикой системы социального партнерства независимо от понимания его существа. Однако различные представления о сущности соци ального партнерства находят проявление в содержании коллективных дого воров.
Любой коллективный договор, в конечном счете, фиксирует договорен ность сторон по следующим вопросам:
— размер заработной платы и других денежных выплат;
— механизм регулирования заработной платы исходя из роста цен (индек сация заработной платы и доходов);
— система денежных компенсаций за работу в ночное время или празд ничные дни;
— занятость и переквалификация;
— продолжительность рабочего дня и рабочей недели;
— длительность оплачиваемого отпуска;
— условия труда и охрана труда;
— основные обязанности сторон (администрации и работников);
— контроль за выполнением коллективного договора.
Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что в зависимости от понимания существа социального партнерства, содержание коллективных договоров может меняться.
Те, кто рассматривают социальное партнерство в качестве механизма ре гулирования социально-трудовых отношений, который приходит на смену классовой борьбе, считают, что в коллективных договорах обязательно дол жны быть статьи, связывающие величину заработной платы рабочих с фи нансовым положением предприятия и положением предприятия на рынке. В таких коллективных договорах обычно смещены акценты с определения и фиксации цены рабочей силы на проблемы занятости. В качестве обязатель ных рассматриваются также статьи, предусматривающие участие наемных работников в управлении производством или их участие в прибыли.
При заключении коллективных договоров упор делается не на различие интересов наемных рабочих и работодателей, а на их совпадение. Работников пытаются убедить в том, что они вместе с работодателями представляют еди ное целое и у них один общий интерес — сохранение и развитие предприя тия, на котором они трудятся. Поэтому, по возможности, в процессе перего воров они должны выработать общую систему ценностей, основанных на согласии, уважении и взаимных уступках. На тех предприятиях, где реализует ся такая идеология социального партнерства, интересы наемных работников могут представлять не только профсоюзы, но и любые другие выборные орга ны, вплоть до «рабочих директоров», как это имеет место в Германии.
Как правило, в таких случаях роль государства в системе социального парт нерства ограничивается лишь созданием необходимой правовой основы регу лирования социально-трудовых отношений, созданием общей системы рег ламентации трудовых отношений. При этом государство не только устанавливает «правила игры», но и выступает гарантом свободы действий сторон, соблюдения ими взятых на себя обязательств, разрабатывает проце дуры ведения переговоров и определяет юридический статус соглашений.
Напротив, те, кто рассматривает социальное партнерство как способ со гласования противоположных по сути интересов наемных работников и рабо тодателей, считают, что коллективный договор ни в коем случае не должен включать статьи, предусматривающие участие рабочих в управлении или в при были предприятия. Работники должны самым решительным образом выступать против политики соглашательства с работодателями на их условиях, не вхо дить в положение администрации, выступать против привязки заработной пла ты рабочих к результатам работы фирмы. Они должны более последовательно проводить и отстаивать идеологию классовой противоположности, разнонаправленности и несовпадения интересов наемных работников и работодателей.
В такой ситуации функции государства в системе социального партнерства расширяются. Государство не только определяет общие «правила игры», но и более активно участвует в процессе переговоров как непосредственно, через своих представителей, так и опосредованно, через арбитражные органы, со гласительные комиссии. Государство стремится сгладить противоречия сто рон в процессе переговоров, чтобы избежать усиления социальной напря женности. С этой целью оно более активно призывает стороны к согласию, пытаясь культивировать у них чувство социальной ответственности.
В большинстве стран система социального партнерства реализуется по средством заключения не только коллективных договоров на предприятиях, но и соглашений на уровне общества в целом или на уровне отдельных реги онов (вертикальная система договоров и соглашений). Такие соглашения заключаются между организациями, представляющими интересы наемных работ ников, объединениями работодателей и государством. На уровне общества в целом предметом переговоров становятся основные направления социаль но-экономической политики в целом, включая разработку показателей и индикаторов социального благополучия нации, системы социальных гаран тий для всех слоев населения, а также мер по защите интересов субъектов трудовых отношений.
В России о социальном партнерстве заговорили с конца 1991 года, когда относительно медленное реформирование экономики в рамках прежнего типа политической власти (1985—1991 гг.) сменилось интенсивными «шоковыми» преобразованиями.
В советский период очень активно использовалась почти вся атрибутика социального партнерства — заключение коллективных договоров и соглаше ний, участие трудящихся в управлении производством, консультации и пере говоры по социальным вопросам. Были даже планы социального развития на предприятиях. Однако эти процессы никто не называл социальным партнер ством. Основу советского общества, согласно официальной идеологии, со ставляло моральное, социально-политическое и экономическое единство всех членов общества. И якобы, поэтому не могло существовать противоположных по своему содержанию интересов и не было необходимости в таком механиз ме согласования интересов, как социальное партнерство.
В процессе реформирования российской экономики отношение к соци альному партнерству изменилось. Идеология социального партнерства стала активно пропагандироваться государством. Считалось, что современное ры ночное хозяйство не может возникнуть в России и тем более развиваться, без отлаженной системы социального партнерства. Более того, социальному парт нерству отводилась роль буфера, смягчающего переход к капитализму. Соци альное партнерство должно было обеспечить (гарантировать) гражданский мир в условиях жестких реформ. Поэтому неслучайно реформирование рос сийской экономики сопровождалось интенсивной работой по выработке не обходимых правовых актов, которые могли бы обеспечить возможность фор мирования системы социального партнерства.
Уже 15 ноября 1991 г., Президентом РФ был подписан Указ за № 212 «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)». По зднее, 24 января 1992 г., вышел Указ Президента за № 45 «О создании Рос сийской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых от ношений». На базе этого Указа и соответствующего постановления Правительства от 20 февраля 1992 года № 103, в 1992 году была образована Российская трехсторонняя комиссия по урегулированию социально-трудо вых отношений, куда вошли представители правительства, профсоюзов и пред принимателей. Начиная с 1992 г. в практику регулирования социально-трудо вых отношений вошло заключение на трехсторонней основе Генерального соглашения.
Принятые позднее Закон РФ «О коллективных договорах и соглашениях» (11 марта 1992 г.) и дополнения к нему (20 октября 1995 г.), Закон РФ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (20 октября 1995 г.), Закон РФ «О профессиональных союзах, их правах и, гарантиях деятельности» (8 декабря 1995 г.), а также постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. №468 «О службе по урегулированию коллективных споров», восполнили существующие пробелы в правовой базе социального партнерства. Ведется активная работа по разработке и совершенствованию правового механизма. Так, в г. Москве и Новосибирской области приняты законы «О социальном партнерстве». В настоящее время подготовлен проект федерального закона «Об объединениях работодателей», разрабатываются положения «О службе по регулированию трудовых споров», «О заключении генеральных и отрасле вых тарифных соглашений» и другие.
В соответствии с Законом РФ «О коллективных договорах и соглашениях»
в России на практике уже реализуется так называемая вертикальная система
социального партнерства, охватывающая все уровни общества и предполага ющая возможность заключения генерального, регионального, отраслевого (межотраслевого), профессионального и территориального соглашений, а также коллективных договоров.
Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне. Оно заключается между общероссийским объединением профсоюзов, общероссийским объе динением работодателей и Правительством РФ. Генеральное соглашение вклю чает общие направления социально-экономической политики в области за нятости, оплаты труда, доходов, уровня жизни населения, социальной защиты, социального обеспечения, а также социального страхования,
В отличие от генерального соглашения, региональные соглашения уста навливают общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне отдельных субъектов РФ. Они определяют условия труда, гарантии и льготы, связанные с территориальными особенностями города, района, другого административно - территориального образования и заключаются меж ду представительными органами работников, объединениями работодателей и соответствующими органами местного самоуправления.
Отраслевые (межотраслевые) тарифные соглашения устанавливают нор мы оплаты труда и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников определенной отрасли (отраслей). Они заключаются между представительными органами работников, работодателей, Министер ством труда и социального развития РФ, если речь идет о федеральном уров не. На уровне субъектов РФ интересы государства представляют соответству ющие органы по труду субъекта РФ.
Профессиональные тарифные соглашения определяют нормы оплаты тру да, социальные гарантии и льготы для работников определенной профессии. Они заключаются между соответствующими профсоюзами, объединениями работодателей и органами по труду.
И, наконец, коллективный договор — это правовой акт, который регули рует отношения между работниками и работодателями на предприятиях, в организациях и представительствах. Сторонами коллективного договора явля ются работники организации в лице их представителей и работодатель, пред ставленный руководителем организации или другим уполномоченным, в со ответствии с уставом организации лицом. В коллективных договорах дополняются и развиваются нормы, принятые в отраслевом, территориальном и генеральном соглашениях, но эти нормы не могут быть ниже тех норм, которые предусмотрены другими соглашениями.
Все перечисленное позволяет говорить о том, что социальное партнер ство в России вроде бы существует. На первый взгляд, для этого имеются все необходимые условия: осуществляется переход к рыночным отношениям; существует минимально необходимая правовая основа для развития социаль ного партнерства; есть профсоюзы как организации, представляющие и за щищающие интересы трудящихся; выделился класс предпринимателей; го сударство заявило о своей готовности выступить в качестве посредника в отношениях между наемными работниками и работодателями. Но это лишь видимая (внешняя) сторона социального партнерства. Процессы, которые развиваются сегодня в России под флагом социального партнерства суще ственно отличаются от тех, которые декларируются и пропагандируются.
В России достаточно отчетливо прослеживается формирование модели социального партнерства, основу которой составляет идеология классового мира и совпадения интересов наемных работников и работодателей. Этому в немалой степени способствуют следующие обстоятельства.
Прежде всего, в течение длительного времени в СССР трудящимся вну шалась мысль о том, что именно они являются истинными хозяевами тех предприятий, на которых они трудятся. Интересы директората, администра ции, трудовых коллективов не противопоставлялись. Сложившаяся система хозяйствования ставила администрацию в такое положение, когда она была вынуждена постоянно доказывать свою заботу о трудящихся. За счет средств предприятий строились жилые дома, детские сады, санатории и больницы. Сами работники не противопоставляли себя администрации. Если они и гово рили о директоре как о «хозяине», то в особом смысле. В их понимании хозя ин — это человек, который заботится о своих подчиненных, ему всегда мож но пожаловаться и он обязательно должен помочь.
Когда начался процесс акционирования предприятий, и у большинства из них появились реальные собственники, психология рабочих и их отношение к директорату и администрации почти не изменились. До сих пор большин ство рабочих считают, что директор и администрация должны заботиться о том, чтобы интересы рабочих не ущемлялись, унесли, не выплачивается зара ботная плата, сокращаются рабочие места, то они считают, что в этом ско рее виновата не администрация, а правительство, которое осуществляет не правильную бюджетно-налоговую и финансовую политику.
Несмотря на то, что сегодня уже достаточно отчетливо проявляются про тиворечивость и противоположность интересов наемных работников и рабо тодателей, они довольно часто занимают схожие позиции и выступают еди ным фронтом против правительства. Ссылаясь на бедственное положение трудовых коллективов, работодатели таким образом, решают вопросы ком пенсаций, дополнительного финансирования или установления налоговых льгот. Такая ситуация не способствует осознанию трудящимися своих соб ственных интересов, она замедляет процесс формирования системы соци ального партнерства.
В развитых странах, где основу производства составляет частная собствен ность, коллективный договор является тем документом, который позволяет работникам добиться весьма существенных улучшений своего социально-экономического положения. Коллективный договор — это документ, фиксирую щий результаты договоренности сторон в области заработной платы, усло вий труда и занятости. И то, чего реально могут добиться, работники через коллективный договор, во многом зависит от их силы и умения надавить на работодателя.
В России коллективный договор чаше всего рассматривается как чисто формальный документ, мало, что дающий работникам. И даже если работни кам удается заключить «хороший», с их точки зрения, коллективный дого вор, то нет гарантии, что все его пункты будут выполнены. Хотя Законом РФ «О коллективных договорах и соглашениях» предусмотрены меры ответствен ности за невыполнение пунктов коллективного договора, но они столь не значительные, что вряд ли могут представлять серьезную угрозу для сторо ны, не выполняющей коллективный договор.
Реальная слабость Профсоюзного движения в России породила еще одну
интересную разновидность социального партнерства — «ситуацию особой роли
государства в системе социального партнерства». Слабость профсоюзов, отсутствие реальных объединений работодателей, их нежелание садиться за стол
переговоров в тех случаях, когда речь идет о согласовании несовпадающих
интересов; принуждает государство в условиях России выступать тем звеном,
которое заставляет стороны слушать друг друга. В таком случае процесс фор мирования социального партнерства как бы навязывается сверху, Но одно
временно проявляется и другая тенденция.
Призывая рабочих договариваться с предпринимателями относительно уров ня заработной платы, величины (социальных выплат и т.п., государство пытается тем самым снять с себя какую-либо ответственность в обеспечении тру дящимся достойного уровня жизни. Доказательством тому является, например, новый проект КЗОТа, общая концепция которого состоит в том, чтобы со кратить до минимума права и гарантии, трудящихся в социально-трудовой сфере, обеспеченные обязательствами государства. При, этом расширяется перечень тех вопросов, которые трудовые коллективы должны решать через
заключение коллективных договоров и соглашений.
На первый взгляд, такое поведение государства вполне закономерно, так как именно на предприятии, на конкретном рабочем месте, трудовому кол лективу легче договориться со своим работодателем. Именно здесь наиболее отчетливо видны и те вопросы, которые требуют согласования. Однако опыт других стран показывает, что любая договоренность сторон социально-тру довых отношений может иметь успех только в том случае, если профсоюз на предприятии является сильным и администрация считается с его мнением. Если же профсоюз слабли, не может договориться с администрацией, то имен но государство, а не предприниматель должно выступать гарантом минимально необходимого уровня жизни. С предпринимателем можно договариваться, но только относительно того, что превышает этот минимально необходимый уровень, гарантированный государством.
Говоря о политике социального партнерства, нельзя не учитывать и тот факт, что производство в России продолжает разрушаться. В этих условиях наемные работники и работодатели вряд ли смогут договориться. Работодателям коллек тивные договоры просто не нужны, в то время как работники, из-за боязни потерять рабочее место, опасаются, открыто заявлять о своих требованиях.
Для того; "чтобы договорная" практика регулирования социально-трудовых отношений между наемными работниками и работодателями действительно получила развитие в России, недостаточно одного желания профсоюзов, на личия соответствующей правовой базы и некоторой заинтересованности го сударства. Социальное партнерство как особый механизм регулирования coциально-трудовых отношений предполагает наличие равных по силе сторон. Равных не в смысле своего социально-экономического положения, а в смыс ле возможности противостоять другой стороне в случае возникновения кон фликта. Социальное партнерство невозможно также без отлаженного меха низма согласования интересов и разрешения конфликтов, неизбежно возникающих в процессе такого согласования.
1 Нельзя не упомянуть, кроме того, практику организации местными властями Различных добровольно-принудительных внебюджетных фондов на цели социальной Помощи, как в деньгах, так и в натуре.
2 С момента возникновения классов наемных рабочих и капиталистов — вопросы оплаты труда и продолжительности рабочего дня являлись предметом торга и борьбы. Описывая противостояние капи тала и труда, К.Маркс отмечал, что «... в истории капиталистического производства нормирование рабочего дня выступает как борьба за пределы рабочего дня, — борьба между совокупным капиталис том, т.е. классом капиталистов, и совокупным рабочим, т.е. рабочим классом», когда «право противопо ставляется праву». И далее: «При столкновении двух разных прав решает сила». См.: Маркс, Карл. Капитал. Критика политической экономии. T.I. M.: Политиздат, 1973. С. 246.
3 Начиная с XIV века в ряде стран Западной Европы (Франция, Великобритания, Нидерланды и др.) действовали статуты (законы) о рабочих, которые устанавливали уровень заработной платы наемных рабочих, продолжительность рабочего дня. Эти статуты были отменены только в XIX веке. Например, в Англии рабочие статуты были отменены в 1813 году, когда капитализм прочно встал на ноги.