экономическом развитии отдельных территорий региональная экономическая политика должна являться одним из
Работа добавлена на сайт samzan.net:
Оглавление
Законодательное обеспечение региональной экономической политики*
Ольга Кузнецова
В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения, что при существующих в России огромных диспропорциях в социально -экономическом развитии отдельных территорий региональная экономическая политика должна являться одним из основных направлений деятельности федеральных органов власти. Без решения проблем взаимодействия Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, достижения экономического благополучия всех регионов невозможно сохранение стабильности в обществе и становление федерализма в России.
К сожалению, экономическим проблемам федеративных отношений в Конституции РФ уделяется очень мало внимания. Прежде всего необходимо отметить, что в Конституции вообще нет специальной статьи, где бы формулиро вались цели федеральной экономической политики в отношении регионов. В качестве такой цели могло бы, например, выступать обеспечение равноценных условий жизни на всей территории страны (как, например, в Германии). В Конституции мог бы найти отражение и принцип стимулирования конкуренции между отдельными регионами (субъектами Федерации).
Для развития экономических взаимоотношений Федерации и регионов особое значение имеют две конституционные проблемы.
Первая - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. В контексте рассматриваемой темы наиболее важны следующие ее аспекты.
Во-первых, с необходимой степенью детальности (прежде всего по предметам совместного ведения) не разграничены не только законодательные, но и финансовые полномочия федеральных и региональных властей. На основе Конституции невозможно определить соотношение расходов федеральных и региональных бюджетов и, следовательно, необходимые пропорции разделения доходных источников между Федерацией и ее субъектами. Распределение расходных полномочий между различными уровнями власти регулируется многочисленными законодательными и подзаконными актами. И Министерство экономики, и Министерство финансов неоднократно заявляли о необходимости проведения инвентаризации этих актов. В дальнейшем было бы полезно разработать закон, который бы комплексно регулировал распределение полномочий по финансированию расходов между бюджетами различных уровней.
Во-вторых, Конституция предусматривает возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При существующем фактическом приоритете договоров перед общими правилами нарушается принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром и еще больше усложняется построение бюджетных взаимоотношений между Федерацией и регионами. Представляется, что в ближайшие годы целесообразно вообще отказаться от практики заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, разработав единое законодательство по разграничению предметов ведения и полномочий между центром и регионами.
Другая экономическая проблема обусловлена противоречием между двухуровневостью органов государственной власти и фактической трехуровневостью бюджетной системы. В соответствии с Конституцией в России существует два уровня органов государственной власти. Поскольку бюджеты органов местного самоуправления формируются преимущественно за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (а не за счет собственных источников доходов), фактически существует единый государственный бюджет с тремя уровнями - федеральным, региональным и местным. Причем из местных бюджетов осуществляется финансиро вание реализации значительной части полномочий, относящихся к компетенции субъектов Российской Федерации. Непризнание местных бюджетов частью общей бюджетной системы зачастую приводит к ущемлению прав муниципаль ных образований, поэтому в Конституции было бы правильным подчеркнуть трехуровневый характер российской бюджетной системы.
Российская Конституция не предусматривает конкретные механизмы осуществления региональной экономической политики: они регламентируются другими самыми разнообраз ными нормативно-правовыми актами.
Единственный на сегодняшний день документ, касающийся непосредственно региональной политики, - Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года №803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации". Этим Указом утверждены, в частности, основные положения региональной экономической политики. К сожалению, при провозглашении в целом правильных по своей сути целей и задач региональной экономической политики, методов и форм ее реализации в Указе не рассматриваются конкретные практические вопросы.
В обществе до сих пор нет ясного представления о том, какие именно результаты должно приносить государственное регулирование территориального развития. Нет однозначных ответов на многие вопросы. Например, какая допустима степень неравенства между регионами в их социально-эко номическом положении, в частности в уровне бюджетной обеспеченности? В каких регионах необходимо стимулиро вать экономическое развитие в первую очередь? Следует добиваться ускоренного экономического развития наиболее отсталых или наиболее передовых регионов?
Все конкретные механизмы реализации региональной экономической политики можно разделить на административные и бюджетные. Административные меры, как не играющие по сравнению с бюджетными почти никакой роли, в дальнейшем не рассматриваются. Бюджетные инструмен ты реализации региональной политики, в свою очередь, тоже можно условно разделить на две группы. Первая - перераспределение доходов между бюджетами различных иерархических уровней - федеральным, региональными и местными (более употребляемый термин - межбюджетные отношения или бюджетный федерализм). Вторая - оказание финансовой помощи регионам, не связанная (или преимущественно не связанная) с выделением финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
До конца 1999 года межбюджетные отношения регулировались целым рядом законов: "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправ ления", "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербур гу". Принятые в начале 90-х годов, они не отвечают современным требованиям регулирования взаимоотношений бюджетов различных уровней.
Начиная с 2000 года, основным документом, регулирующим межбюджетные отношения, будет Бюджетный кодекс России (в нем есть соответствующий раздел). Однако и Кодекс преимущественно ограничивается провозглашением общих принципов организации бюджетных отношений, носит большей частью декларативный характер. Целесообраз ность ряда положений Бюджетного кодекса вообще вызывает сомнение - например, право централизации части доходов вышестоящим бюджетом без каких-либо согласова ний (часть 2 статьи 39), нарушающее принцип самостоятельности бюджетов разных уровней.
Конкретные вопросы бюджетных взаимоотношений Федерации и ее субъектов регламентируются, в основном, ежегодно принимаемыми законами о федеральном бюджете, где устанавливаются пропорции разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами, объемы предоставляемой из федерального бюджета финансовой помощи региональным бюджетам, причем методика распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов ежегодно меняется. Таким образом, организация межбюджетных отношений является предметом ежегодных дискуссий.
Не менее сложна ситуация с бюджетными взаимоотно шениями субъектов Федерации и муниципальных образований. Федеральное законодательство, регулирующее межбюджетные отношения внутри регионов вплоть до 1997 года носило очень общий характер. В сентябре 1997 года был принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который достаточно детально регламентирует процесс формирования доходной части местных бюджетов. В частности, в законе устанавливаются минимальные нормативы зачисления федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, а также вводится положение о формирова нии фондов финансовой поддержки муниципальных образований.
Факт принятия подобного законодательного акта сам по себе очень важен, однако реально Закон не внес каких-либо принципиальных изменений в процесс формирования местных бюджетов. Установленные в Законе доли местных бюджетов в налогах оказались, за очень редкими исключениями, ниже фактически существующих, методики распределения средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований имеют много недостатков. В целом ряде регионов после принятия Закона нормативы отчислений налогов в местные бюджеты были не только не увеличены, но даже сокращены.
Фактически формирование местных бюджетов, особенно по каждому конкретному муниципальному образованию, в значительной степени зависит от властей субъектов Федерации и продолжается ущемление прав муниципальных образований.
Причины сложившейся (в целом негативной) ситуации в сфере бюджетных отношений как между Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, когда не существует стабильного и достаточно конкретного бюджетного законодательства, в большей мере носят не правовой, а экономический характер. Система межбюджетных отношений находится в стадии становления, и подчас экономисты просто не могут предложить необходимые решения. Уже говорилось, что установленные в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" нормативы зачисления налогов в местные бюджеты ниже фактических. Это объясняется тем, что между регионами велики различия в степени децентрализации расходов, а следовательно, и в нормативах отчислений от налогов, поэтому федеральное законодательство вынуждено ориентироваться на регионы с наименьшей ролью местных бюджетов.
В таких условиях перспективным представляется формирование рамочного федерального законодательства, но содержащего по возможности конкретные параметры межбюджетных отношений (возможно, целесообразно принятие специального закона по межбюджетным отношениям).
Применительно к бюджетным взаимоотношениям федерального и региональных бюджетов рамочное законодательство должно затрагивать следующие вопросы.
Во-первых, можно было бы оговорить права Федерации и ее субъектов на покрытие бюджетного дефицита, исходя из которых определять нормативы разделения налогов. Например, в Основном законе Германии устанавливаются равные права Федерации и земель на покрытие дефицита. В России о равенстве прав говорить, скорее всего, преждевременно (у федеральных и региональных органов власти разные возможности осуществлять заимствования), однако установле ние некоторой пропорции в распределении дефицита может быть вполне оправданным.
Во-вторых, необходимо более четко разграничить полномочия в сфере налогового законодательства и распределения налогов по уровням бюджетной системы. Такое разграничение важно для ясного понимания того, что является или не является собственными доходами бюджета определен ного уровня. Часто утверждают, что к собственным доходам бюджета можно относить только те налоги, в отношении которых соответствующим органам власти предоставлены достаточно широкие законодательные полномочия. Однако предоставление таких полномочий может нарушить единство налоговой системы страны. Более того, как показал опыт предыдущих лет, региональные и местные органы власти подчас оказываются недостаточно компетентными для разработки налогового законодательства.
Представляется, что разрешить противоречие между сохранением в стране единого налогового пространства и обеспечением самостоятельности бюджетов различных уровней можно посредством изменения статуса налогов. В соответствии с действующим законодательством в России налоги делятся на федеральные, региональные и местные исходя из разграничения законодательных полномочий между органами власти разных уровней. В уже приводившейся в качестве примера Германии, систему разделения налогов между бюджетами которой вроде бы скопировали в России, налоги классифицируются совершенно иным образом. Федеральными, земельными (региональными) и общинными (местными) налогами считаются налоги, которые поступают в бюджеты только одного уровня (соответственно, федеральный, земельный или общинный). Помимо этого, существуют так называемые совместные налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Причем пропорции эти по всем налогам, за исключением НДС, закреплены в Основном законе Германии, а НДС делится исходя из уже указывавшегося равного права федерации и земель на покрытие бюджетного дефицита. При таком подходе не возникает сомнений в том, что считать собственными доходами бюджетов.
В-третьих, в законодательстве целесообразно более четко определить общие принципы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации, прежде всего масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (есть ли необходимость ставить все дотационные субъекты Федерации в равные условия; должны ли дотационные регионы получать средства не только на текущие расходы, но и на инвестирование и т.д.). В настоящее время критерии выравнивания меняются Министерством финансов России достаточно произвольно.
Наконец, возможно, что с политической точки зрения имеет смысл законодательно определить такие понятия, как регион-"донор" и регион-"реципиент". Наиболее часто встречающееся понимание региона-"донора" как субъекта Федерации, не получающего трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, не отражает суть бюджетных взаимоотношений Федерации и регионов. Выделение "доноров" и "реципиентов" правильнее осуществлять на основе сопоставления доходов, собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет, и расходов федерального бюджета, осуществленных в регионе. При таком подходе оказывается, что субъектов Федерации-"доноров" гораздо больше, чем это принято считать. При сравнении зачисленных с территории региона доходов в федеральный бюджет и финансовой помощи региональным бюджетам насчитывается всего лишь около 30 субъектов Федерации -"реципиентов" (которые получают из федерального бюджета больше, чем в него отдают).
Применительно к бюджетным взаимоотношениям региональных и местных бюджетов рамочное законодательство могло бы предусматривать:
- минимальную величину доли налоговых и неналоговых доходов;
- недопустимость установления в результате перераспределения средств между бюджетами доходов на душу населения в муниципальных образованиях-"донорах" ниже, чем в муниципальных образованиях-"реципиентах";
- запрет на установление для муниципальных образований, получающих дотации (или трансферты), пониженных нормативов отчислений от налогов;
- предельную величину дефицита местных бюджетов;
- определение величины фонда финансовой поддержки муниципальных образований в процентном отношении к общей сумме налоговых поступлений (за исключением налогов целевого характера).
Таким образом, в сфере межбюджетных отношений остается еще много нерешенных проблем, однако им уделяется достаточно много внимания, и, возможно, в среднесрочной перспективе ситуацию удастся изменить к лучшему. Совершенно иначе обстоит дело с другими направлениями региональной экономической политики, законодательное регулирование которых практически отсутствует и судя по всему не разрабатывается.
Единственное исключение - Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально -экономического развития Российской Федерации". (Федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов считаются основным инструментом региональной инвестиционной политики.) Но и этот закон носит очень общий характер, и в настоящее время реально не существует единых подходов к разработке и выбору первоочередных программ развития регионов. На практике проблема "решается" за счет того, что средства на выполнение утвержденных программ почти не выделяются. Тем не менее критерии отбора наиболее перспективных программ должны быть разработаны и получить соответствующее правовое оформление: в условиях дефицита бюджетных ресурсов целесообразна экономия любых средств. Известно, что для достижения принципиальных сдвигов в социально-эконо мическом развитии того или иного региона необходимо выделение заранее определенного объема средств, а при недофинансировании проектов все равно не удается достичь желаемых результатов.
Отсутствие критериев выбора регионов приоритетного развития является основной проблемой и для многих других направлений федеральной экономической политики (вложения средств в отдельные инвестиционные объекты, установления особых или свободных экономических зон и т.д.).
В ежегодных законах о федеральном бюджете, по крайней мере частично, утверждается распределение между субъектами Федерации финансовой помощи их бюджетам. Но общий объем этой помощи составляет лишь десятую часть всех расходов федерального бюджета. Примерно половина федеральных расходов не может быть распределена между субъектами Федерации (расходы на покрытие государственного долга, международную деятельность и ряд других). Остальные же средства, составляющие около 40% всех федеральных расходов, поступают в конкретные регионы. Учитывая значимость этой группы расходов, было бы целесообразно готовить проекты федерального бюджета не только в отраслевом, но и в территориальном разрезе.
Гораздо большего внимания заслуживает перераспре деление средств между регионами в рамках государствен ных социальных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования), а также федерального и территориальных дорожных фондов. Суммарный объем средств названных фондов эквивалентен примерно половине бюджетных средств. Взаимоотношения между центральными и территориальными отделениями (или федеральными и территориальными фондами) в рамках внебюджетных фондов аналогичны бюджетным взаимоотношениям Федерации и регионов. Доходы фондов формируются за счет налоговых по своей сути поступлений, которые делятся в определенных пропорциях между центром и территориями, отдельным регионам оказывается финансовая помощь из центральных отделений фондов и т.д. Возникающие при этом проблемы также аналогичны проблемам межбюджетных отношений, однако перераспределение доходов в рамках внебюджетных фондов почти не обсуждается.
Таким образом, в ближайшие годы необходимо разработать и принять целый ряд законов, касающихся не только межбюджетных отношений, но и многих других аспектов федеральной экономической политики в отношении регионов.
Ольга Кузнецова - кандидат экономических наук, начальник отдела Рабочего центра экономических реформ при Правительстве Российской Федерации.
* Законодательно закрепленного или общепризнанного определения региональной экономической политики не существует. Смысл подавляющего большинства определений можно свести к следующему: региональная экономическая политика - составляющая федеральной экономической политики, единственная или основная цель которой - влияние на социально-экономи ческое развитие регионов (все остальные цели, даже если они и имеются, носят второстепенный характер). По сложившейся в России традиции в различных документах, в том числе правительственных программах, к региональной экономической политике относят и развитие федеративных отношений.
Оглавление | В начало статьи
2. М. Иностранные инвестиции- правовое регулирование.
3. тема Фомы была объявлена единственно истинной философией католицизма; таким образом томизм стал идейным ф.html
4. Положенням про операції банків з векселями затвердженим постановою Правління НБУ 28 травня 1999 р.html
5. Проблемы со школьной психологией
6. Структура внешнеэкономического договора Существенные условия внешнеторгового контракта
7. Управление внутреннее свойство сложно организованной системы биологической технической социальной о
8. НАУЧНОИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ ВАКУУМНОЙ ТЕХНИКИ им.
9. Красноярский медицинский техникум группы курса специальности 060501 Сестринское дело
10. - Generl 6 December 2013 Russin Права коренных народов Совет по правам человека Осознавая неп
11. Технические и программные средства обработки информации
12. Реферат- Договір купівлі-продажу за законодавством Федеративної республіки Німеччина
13. Государственное регулирование деятельности предприятий. Персонал организаци
14. очаговые заболевания
15. Конец практики 20 г
16. 2004 Автор- Алла Богданова Корпоративный таймменеджмент ~ это оптимизация времени всех сотрудников компа
17. ЦК Юграпрезент Н
18. Патофизиология (Имуннодефицитные состояния)
19. Манипуляция сознанием
20. Повести о капитане Копейкине Мертвые души