Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
РАЗВИТИЕ СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ОФФШОРНЫХ ЗОН
Эта тема привлекает в последние годы до вольно значительный интерес^, что вполне за кономерно. Свободные экономические и офф шорные зоны прочно вошли в мировую хозяй ственную практику и представлены в различ ных странах. Между тем в отечественной эко номике к концу четвертого реформационного года они по-прежнему остаются явлением «эк зотическим», вокруг которого ведутся острые,
но далеко не всегда плодотворные дискуссии. До сих пор нельзя считать проясненным: в ка кой мере зоны, о которых идет речь, смогут по лучить развитие в России, как именно должна при этом сказаться ее специфика? Целесооб разно и возможно ли вообще их широкое соз дание в наших переходных условиях? Не явля ются ли свободные и оффшорные зоны преро гативой и своеобразной «естественной моно-
Георгий Виссарионович Семенов, доктор экономических наук, профессор Казанского государственного университета.
^ В данной связи хотелось бы, в частности, выделить статью Л.Васильева «Свободные экономические зоны: от эйфории к продуктивной работе» (Российский экономический журнал. —199?. — №№ 11—12), материалы которой использованы при подготовке предлагаемой вниманию читателей публикации.
34
полией» приграничных районов Российской Федерации? Насколько обширными могут быть их границы? И еще: кто должен прини мать решение об образовании таких зон, какие процедуры при этом целесообразно приме нять? Для ответа на подобного рода вопросы требуется внимательно ознакомиться с суще ствующей мировой и отечественной практи кой, проанализировать накопленный опыт. Это, помимо всего прочего, очевидно, помогло бы избавиться от ряда закрепившихся в обще ственном сознании мифов и предубеждений относительно возможностей и перспектив со здания и развития свободных экономических зон в российской экономике.
1. Содержание и виды свободных эконо мических зон. В соответствии с документами Киотской конвенции (1973 г.) под свободной зоной (или «зоной-франко») понимается часть территории страны, на которой това ры рассматриваются как объекты, находя щиеся за пределами национальной таможен ной территории (принцип «таможенной экс территориальности») и поэтому не подверга ются обычному таможенному контролю и на логообложению. Иными словами, свободная экономическая зона (СЭЗ) — это часть тер ритории страны, с особым действующим режи мом. Выражающее последний специальное за конодательство, которое регулирует деятель ность хозяйственных агентов в СЭЗ (по пол ной схеме), охватывает следующее: 1) тамо женное регулирование экспортно-импортных. операций; 2) налогообложение; 3) лицензиро вание; 4) визовое оформление; 5) банковскую деятельность; 6) имущественные и залоговые отношения (в том числе касающиеся прав соб ственности на землю); 7) предоставление кон цессий; 8) управление свободной зоной. Оп ределенную специфику в СЭЗ могутиметь акты трудового и социального законодательства.
Как правило, создание и развитие сво бодных экономических зон ориентировано на решение конкретных приоритетных экономи ческих задач, реализацию стратегических про грамм и проектов. При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в СЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми на ее террито рии программами и проектами.
Замечу, однако, что в сложившейся миро вой практике первоначальные цели и задачи, декларированные при создании СЭЗ, почти всегда не совпадают с тем, что происходит в ре-
зультате фактического развития, и реализуют ся, следовательно, лишь частично. Полного совпадения с первоначальным планом на деле еще никогда не добивались.
Существует множество разновидностей СЭЗ, только основных насчитывают свыше двадцати. К числу таких разновидностей, причем особо значимых, относятся и оффшор ные зоны . Первоначально они ориентирова лись на развитие туризма. Сегодня понятие оффшорной зоны расширилось и часто ис пользуется как синоним свободной экономи ческой зоны, в связи с чем возникают термино логические проблемы. В данной статье офф шорные зоны понимаются как специфические; о них говорится как о существующих наряду со «свободными», точнее, всеми прочими из числа последних, не отнесенными к оффшор ным (отсюда, кстати, и указание на «свободные и оффшорные» зоны в самом заголовке).
Помимо особого случая, касающегося «off-shore», обычно выделяются следующие основные виды СЭЗ: свободная таможенная территория («консигнационные склады»); сво бодная торговая зона; производственно-экс портная зона; зоны предприятий (Enterprise Zones, США); научно-техническая зона («тех-нопарки», «технополисы»); районы технико-экономического развития городов; открытый город; открытые экономические районы; зоны, в основе которых лежат концессионные согла шения.
Завершая краткие предварительные за мечания, следует обратить внимание и на то, что создание СЭЗ — капиталоемкий процесс. В то же время из более чем 700 действующих в мире зон (около 400 — торгово-складского и свыше 300 — производственного типа) всего только 30 функционирует вполне успешно. Это означает, в частности, что при решении вопро са о создании СЭЗ далеко не излишни повы шенные осторожность, терпеливость и скрупу лезность в проведении предварительных рас четов.
2. Мировая практика функционирования СЭЗ. Ныне около 130 свободных таможенных зон находится в Европе, более 180 — в США. Зоны экспортного производства в основном сосредоточиваются в развивающихся странах. Предполагается, что в них совокупный объем экспорта в 1995 г. составит 25 млрд. долл., а число занятых превысит 3 млн. человек.
Впервые СЭЗ были созданы в США по ак ту 1934 г. в виде зон внешней торговли
«Off-shore» переводится как «за пределами морской границы»; «морской»; «не подпадающий под национальное регулирование»; «осуществляемый (о хозяйственной деятельности) в других странах».
35
(Foreign Trade Zones). Целью их была активи зация внешнеторговой деятельности посред ством использования эффективных механиз мов снижения таможенных издержек. При этом главным образом предполагалось сокра щение импортных тарифов на детали и компо ненты для производства автомобилей. В зоны внешней торговли были превращены склады, доки, аэропорты. Предприятия, действующие в указанных зонах, выводились из-под таможен ного контроля в США, если импортируемые в зону товары затем направлялись в третью стра ну. Таможенные издержки снижались и тогда, когда в зоне осуществлялась «доводка» про дукции фирм США для последующего экспор та. Коль скоро же товары из зоны шли в США, они в обязательном порядке проходили все та моженные процедуры, предусмотренные зако нодательством страны.
Зоны внешней торговли подразделяются на два основныхтипа: зоны общего назначения (GP) и субзоны специального назначения (SP). Зоны общего назначения функционируют за пределами таможенного пространства образу ющей их страны и находятся под наблюдением соответствующей национальной таможенной службы. Субзоны специального назначения в свою очередь предоставляют компаниям (обычно крупным), не адаптирующимся к ре жиму зон общего назначения, возможность все же участвовать в зональной программе GP.
Развитым вариантом свободной эконо мической зоны стало создание зоны благопри ятствования в Ирландии в 1957 г. с центром в аэропорте «Шеннон». Территория зоны сос тавляла всего 15 га. Цель ставилась скромная: получить дополнительно 300 новых рабочих мест. Здесь, однако, тот случай, когда результа ты значительно превзошли ожидания. Еще один удачный пример свободной экономичес кой зоны, центром которой являлся аэропорт, — «Дог-Айленд» (Англия, 1982 г.). Площадь этой СЭЗ составила 2000 га. Под реализацию намеченной программы было привлечено бо лее 1 млрд. ф.ст.
В 1967 г. в Бразилии была создана сво бодная экономическая зона иного типа — «про мышленный округ свободной зоны Манаус» (Амазония). Выделенная для этой СЭЗ пло щадь — 3,6 млн. кв. км; цель — стимулирова ние развития промышленного производства; основное средство достижения цели — налого вые льготы. Эта зона получила быстрое разви тие, что в значительной степени повлияло на оздоровление экономики всей Бразилии. Ядро СЭЗ составили примерно 30 сырьевых и топ ливно-энергетических отраслей, продукция
36
которых потреблялась в самой Бразилии. Экс порт зоны достигал только 3—5% производст ва.
В 1978 г. в Китае были созданы свободные экономические зоны в 14 прибрежных горо дах. Цель — развитие внешней торговли. Ос новной инструмент — налоговые и таможен ные льготы. На каждый гектар зоны в период ее становления ежегодно вкладывалось пример но 15—17 млн. долл. США. Всего с момента создания по 1987 г. в СЭЗ Китая было привле чено приблизительно 22 млрд. долл. Через них проходило 2/3 внешнего товарооборота стра ны. В 1990 г. экспорт только одной зоны Шень-чжень составил 3 млрд. долл. При этом в рам ках структуры затрат в свободные экономиче ские зоны на прямые бюджетные вложения приходилось 2—3%; на прямое финансирова ние из бюджетов провинций — 12—15; на льготный государственный кредит — 30—35; на финансирование за счет коммерческих структур и иностранных инвесторов — 47— 56%. Сегодня на 1 кв. км зоны экспортного производства (при территории не более 3 кв. км) ее создание требует затраты от 25 млн. до 50 млн. долл. (в Китае — до 70 млн. долл.).
Несколько слов следует также сказать о расположенных в Южной Корее, Малайзии, Сингапуре, Гонконге «точечных» зонах, ориен тированных на экспорт товаров: ими охватыва ется до 90% всего его объема в развивающихся странах мира.
Происходит ускоренное развитие и науч но-технических зон. В 1973 г. в США их насчи тывалось 84; здесь было занято 142 тыс. рабо чих и 45 тыс. ученых. Наиболее крупная в США научно-техническая зона — «Силикон-Вэллс». Она генерирует 20% мирового производства средств вычислительной техники и компьюте ров. В ближайшее время в США планируется создать до 1000 СЭЗ. Объем инвестиций дол жен при этом составить более 3 млрд. долл., а число дополнительных рабочих мест — 100 тыс.
В Голландии и ФРГ в 1985 г. было соот ветственно 45 и 50 технопарков, причем планировалось образовать еще по 100 в каж дой стране. В Японии в 14 районах создается 18 технополисов на базе ведущих научных под разделений. Крупнейший технополис «Цику-ба» обеспечивает работой 145 тыс. человек. В Англии имеется более 25 зон и технопарков, за счет чего создано в общей сложности 18,4 тыс. рабочих мест.
Наконец, еще раз выделю особо офф шорные зоны, которые служат своего рода «фискальными оазисами», обслуживающими
международные финансовые операции. Офф шорными центрами являются: Антильские ос трова, Багамские острова, Бермудские остро ва, Виргинские острова, Каймановы острова, Барбадос, Гонконг, Делавер, Вайоминг, Запад ное Самоа, острова Гернси и Джерси, Ирлан дия, Либерия, Кипр, Мальта, Ливан, Лихтенш тейн, Мадейра, Панама, Сингапур, Швейцария. В настоящее время насчитывается приблизи тельно 3 млн. оффшорных компаний, из них примерно 60 тыс. российских (но за предела ми самой России).
Оффшорные зоны дают использующим их хозяйственным агентам следующие преи мущества: а) налоговые льготы; б) значитель ную свободу, практическое отсутствие валют ного контроля; в) возможность проведения операций с резидентами в любой иностранной валюте; г) списание затратив месте; д) аноним ность, секретность финансовых операций (главным образом действует лишь требование информировать власти о сомнительных опера циях, связанных с наркобизнесом). При этом внутренний рынок ссудных капиталов зоны изолируется от счетов резидентов. Дело в том, что классический вариант оффшора предпола гает хозяйственную и финансовую деятель ность в оффшорной зоне только нерезидентов.
По налоговым льготам, в свою очередь, возможны варианты. В оффшорных зонах Ир ландии, Либерии налоги не взимаются. В Швейцарии взимаются, но явно низкие. В оффшорных зонах Лихтенштейна, Антильских островов и Панамы в момент регистрации фирм в качестве налога выплачивается единая сумма (паушальный налог). В таких зонах обычно также взимаются ежегодные регистра ционные взносы компаний, сборы за предо ставление банковских и страховых лицензий, лицензий на трастовую деятельность. Добавлю к этому, что если в Ирландии, Швейцарии от оффшорных компаний требуется лишь мини мальный бухгалтерский учет, то на Антильских островах, в Либерии, Панаме, Лихтенштейне отсутствует даже такое требование. В Западном Самоа форма и порядок бухгалтерского учета не регламентированы и выбираются владель цем компании.
Типичным примером финансового офф шора являются расположенные в проливе Ла-Манш острова Гернси и Джерси. На этих ос тровах с населением 60 тыс. человек функцио нируют 74 банка и свыше 30 тыс. финансовых компаний. Объем банковских депозитов со ставляет свыше 160 млрд. долл. при размере финансовых активов в 55 млн. долл.; 40% де позитов находится в банках, контролируемых
из Швейцарии. На данную зону не распростра няются законы Великобритании и Европейско го союза, регулирующие деятельность банков и налогообложение. На островах активизируют ся и быстро расширяются страховые операции.
Интересен и опыт Венгрии. В этой стране был реализован режим классического оффшо ра. Оффшорные компании получают скидку на налог на прибыль в размере 85%, что позволяет сократить реальную ставку налога до 5,4%. Оффшорной компании предоставляется право вести операции с иностранной валютой; полу чать иностранные займы и кредиты без специ ального разрешения властей, регулирующих операции с иностранной валютой; иметь счета в иностранных банках при условии, что опре деленная доля счетов приходится на Венгер ский банк. Посредническая деятельность таких компаний в Венгрии ограничена внешней тор говлей с Россией, а также посредничеством междуроссийскими компаниями. Принцип та кого ограничения простой — ориентировать оффшорные льготы на основные, преобладаю щие во внешней торговле товарные потоки и широкий круг хорошо известных деловых пар тнеров. Аналогичная идея вполне может быть использована и при создании оффшорных зон в регионах России. Так, для оффшорных ком паний льготы могут быть целенаправленно ориентированы на основныхторговых партне ров того или иного региона (для Республики Татарстан это, например, Германия, США, Венгрия, Швейцария, Австрия, Китай, Турция, Великобритания, Нидерланды, Финляндия); данная рекомендация, разумеется, небесспор на и нуждается в дополнительной проработке.
Вариант посредничества оффшорных компаний в торговых сделках между зарубеж ными партнерами позволяет аккумулировать в таких компаниях значительную прибыль. Схе ма здесь следующая. Производитель страны^ продает партию товаров (по бумагам) дружест венной оффшорной компании по заниженной цене, уходя в значительной степени от налого обложения прибыли. Оффшорная компания продает эту партию товара покупателю страны Х или У по достаточно высокой цене. Прибыль, оседающая в оффшорной компании, может быть реинвестирована в деятельность произ водителя партии товаров и услуг, сотрудничаю щего с данной компанией. Тем самым за счет указанной прибыли как бы генерируется до полнительный спрос на товары, что способст вует оживлению производства как в оффшор ной зоне, так и за ее пределами. В настоящее время, следуя опыту Венгрии,, все страны
37
Балтии приступили к регистрации оффшорных компаний, ориентированных на Россию.
По наблюдениям специалистов, многие СЭЗ «прошли свой путь», трансформируясь сначала из складских и транзитных зон в экс портно-производственные, а затем — и в ком плексные. Мировой опыт свидетельствует, что при отсутствии экспортных зон рост вывоза из страны товаров и услуг увеличивается в сред нем в год на 7%, при наличии же их—на 20%.
3. Свободные экономические зоны в РФ, их опыт и перспективы. В нашей стране про цесс создания СЭЗ отличался непомерными амбициями и избыточной политизацией. Толь ко с июля 1990 г. по июнь 1991 г. Верховный Совет России официально закрепил статус СЭЗ за II регионами общей площадью 1 млн. кв. км (7% всей территории) с 13% населения (18,5 млн. человек) России. В 1992 г. реги страция зон была временно приостановлена. Более того, в январе 1992 г. Правительством РФ из-за низкой эффективности функцио нирования СЭЗ была предпринята попытка инициировать президентский указ, отменяю щий все решения об их создании. Однако столь крутая мера не прошла. Между тем инвестиро вание долгосрочных программ развития СЭЗ за счет федерального бюджета в результате же сткой бюджетной и кредитной политики Пра вительства и Центробанка России было прек ращено. В ответ руководство зон провело организационную работу по формированию их объединенной банковской системы. Управле ние лицензирования при ЦБР даже определило статус Головного коммерческого банка СЭЗ (с выдачей генеральной лицензии на валютные операции), в котором доля государственного капитала в уставном фонде не превышала 25%.
В настоящее время в РФ число свободных экономических зон увеличилось до 18. Они разноплановые. Это свободные порты (Наход ка, Калининград), технопарк (Зеленоград), экспортно-производственные зоны (Выборг, Сахалин), концессионные участки (Горный Алтай, Чита, Кемерово). В канун 1995 г. была зарегистрирована и приступила к формирова нию инфраструктуры СЭЗ «Шерри-зон» (аэро порт «Шереметьево»). Ее проект предусматри вает создание на компактной территории (око ло 100 га) промышленных технопарков, наце ленных на обслуживание международных гру зопассажирских авиаперевозок, с особым ви-зовым, таможенным, валютным и налоговым режимом.
Однако специалисты отмечают, что дей ствительно свободных экономических зон в РФ сегодня лишь две: «Янтарь» и «Находка»
38
(правда, и они в основном действуют как экс-портовывозящие).
В СЭЗ «Находка» функционирует более 470 совместных предприятий. Кредитная мас са инвестиционных средств превысила 200 млн. долл. В гостиничный комплекс и средства телекоммуникаций вложено около 80 млн. долл. В рамках проекта создания российско-корейского индустриального парка планирует ся дополнительно привлечь 700 млн., россий ско-американского парка — 200 млн. долл. Безработица в зоне «Находка» составляет 0,19% от уровня безработицы в крае. Доля на лога на доход с физических лиц равна, по ито гам первого квартала 1995 г., 40% всех бюд жетных доходов. Дефицит бюджета сократился с 10% до нуля.
Распад СССР привел к ситуации, когда из 72 морских портов 32 оказались за пределами России. Из более чем 1500 транспортных су дов РФ сохранила за собой свыше 800 (при близительно столько же имеют и Англия, и Франция). В результате нагрузка на морские порты, несмотря на спад производства, резко возросла. Инвестиционные же возможности существенно ограничены. Это требует созда ния приблизительно десятка зон, аналогичных СЭЗ «Находка». Однако соответствующее за конодательство по-прежнему отсутствует. А Россия по показателям инвестиционного климата занимает на мировом рынке 153-е ме сто.
Международная ассоциация развития СЭЗ в России в подготовленном «Временном положении о свободных экономических зо нах» предлагает ограничивать СЭЗ пределами завода, нескольких производственных объек тов, авиа- или морского порта, в исключитель ном случае — небольшими по территории го родами. Уже в ближайшем будущем ожидается создание на базе ряда предприятий ВПК заво-дов-СЭЗ в Нижнем Новгороде.
Определенный интерес представляет опыт создания в РФ оффшорной зоны «Ингу шетия». В основе ее лежит достаточно подроб но проработанная программа стратегических приоритетов развития республики, прошед шая экспертизу в соответствующей Комиссии ООН. Согласно Постановлению Правительст ва РФ «О зоне экономического благоприятй-вия на территории Ингушской Республики», принятому в июне 1994 г., функционирование оффшорной зоны на территории республики предусматривалось лишь в пределах от 1 июля 1994 г. по 1 июля 1995 г., в качестве своего рода эксперимента. В соответствии с Указом Президента Республики Ингушетия (август
1994 г.) «О системе налогообложения пред приятий, зарегистрированных на правах вхож дения в зону экономического благоприятство вания «Ингушетия» этот крупномасштабный эксперимент поддается пролонгированию. По Положению, в период осуществления экспе римента в зоне может быть создано и зареги стрировано не более 15 тыс. предприятий. При этом каждое из них для предоставления юри дического адреса и налоговыхльгот должно за платить единовременный регистрационный сбор (паушальный налог) в размере 3953 долл. США, а если речь идет о совместных пред приятиях со стопроцентными иностранными инвестициями — 4953 долл. (оплата произво дится в рублях по курсу ММВБ на день поступ ления суммы или передачи платежного пору чения в уполномоченный акционерный банк зоны «БИН»). Добавлю к этому, что ежегодная плата за продление регистрации (плата за получение соответствующих льгот) затем сос тавляет 2953 долл. США, а для совместных предприятий и предприятий со стопроцентны ми иностранными инвестициями — 3953 долл.
Совокупный сбор с участников зоны в первый год планируется в размере 59295— 74295 тыс. долл.; в последующие годы — 44295—59295 тыс. долл. В свою очередь Минфин РФ предоставляет Совмину Ингу шетии бюджетную ссуду (в объеме отложенных ожидаемых налоговых и иных платежей) с индексацией на соответствующий период: в 1994 г. в сумме 150 млрд. руб., в 1995 г. — до 500 млрд., в 1996 г. — до 300 млрд. руб.
Нетрудно заметить, что эта ссуда практи чески на 50% и более обеспечена регистраци онным сбором, даже если исходить из ставки рефинансирования в 200% по выделяемой бюджетной ссуде. Еще надо учесть, что феде ральные структуры сохраняют за собой в сред нем 13% налога на прибыль (и выигрывают по этим поступлениям при заметном оживлении в зоне деловой активности). Замечу, что и НДС сокращается в зоне только вдвое. Поскольку в структуре доходов Ингушетии основную роль играет налог на прибыль и с учетом того, что 90% расходов консолидированного бюджета республики в предыдущие годы покрывалось за счет федерального (республиканского) бюджета, выигрыш в налогово-бюджетном от ношении федеральных структур очевиден.
Положительным моментом в функциони ровании зоны является стимулирование с по мощью налога на прибыль развития неболь ших и средних предприятий, что способствует формированию нормальной устойчивой кон курентной среды. Так, при квартальном объеме
реализации (выручки) до 500 млн. руб. налог на прибыль вообще не взимается. При объеме реализации от 500 млн. до 1 млрд. руб. он сос тавляет 10%; от 1 до 5 млрд. руб. — 15; свыше 5 млрд. — 20%.
Обращают на себя внимание и крайне сжатые сроки регистрации предприятия (с на званием предприятия по выбору клиента в те чение одного дня, с готовым названием — в те чение одного часа).
В июле 1994 г. ГТК РФ издал приказ «Об особенностях таможенного оформления това ров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Феде рации предприятиями, созданными и зареги стрированными на территории зоны «Ингуше тия». При заполнении таможенной декларации соответствующим перевозкам присваивается специальный код. Этим приказом разрешается проблема фактического отсутствия таможен ной границы по периметру оффшорной зоны. Однако если зона «Ингушетия» используется лишь для транзита грузов, импортные пошли ны взимаются в полном объеме.
Ряд позиций функционирования зоны «Ингушетия» вызывает сомнения. Имеется в виду прежде всего порядок предоставления ссуд при осуществлении предприятиями зоны внешнеторговых операций. В частности, ее ад министрацией определяется список предприя тий, располагающих правом на получение таких ссуд, который сообщается в ГТК России. Фактически это означает утверждение списка своих спецэкспортеров. Однако, думается, бо лее оправданно вести речь о таможенной ссу де, включаемой в общий объем бюджетной ссуды. Далее, в соответствии с принятым поло жением на территории зоны временно приос танавливается регистрация коммерческих бан ков, что создает сильные монопольные пози ции для обслуживающей зону финансовой корпорации «БИН» и в значительной степени «консервирует» финансовую структуру СЭЗ. Не совсем понятно и введение ограничений сверху на число регистрируемых в оффшорной зоне предприятий. Наконец, в известной сте пени несправедливой представляется льгота, в соответствии с которой предприятия зоны ос вобождаются от платежей в фонды социально го страхования (5,4%), медицинского страхо вания (3,6%), занятости (2,0%).
Заслуживает особого рассмотрения опыт Калмыкии. В этой республике не стали вести переговоры с федеральными органами о соз дании оффшорной зоны и пошли более про стым путем. В соотвествии с Законом Калмы кии «О предоставлении налоговых льгот от-
39
дельной категории плательщиков» от 18 января 1995 г. для предприятий, пользующихся льго тами, отменены все местные и республикан ские налоги, вместо которых введен ежеквар тальный сбор в 600 долл. (что эквивалентно поступлениям в консолидированный респуб ликанский бюджет 2400 долл. ежегодно с каж дого такого предприятия). Выплаты по феде ральным налогам были сохранены.
Вместе с тем, с использованием механиз ма агентских отношений, указанные льготы были предложены предприятиям, работающим в любом регионе России. Схема следующая: то или иное предприятие (или их группа) «созда ют» в Калмыкии новое предприятие оффшор ного типа, назначая номинального директора без права подписи. Такое предприятие заклю чает со своими «создателями» агентское согла шение на оказание услуг и сбыт продукции. Фирма, зарегистрированная в данном субъекте Федерации, таким образом, при осуществле нии операций выступает лишь посредником; и, следовательно, платит в бюджет соответствую щей территории налог лишь с процента комис сионных, не показывая свой основной оборот. Последний, в свою очередь, фиксируется на расчетном счете юридического лица, «создан ного» в Калмыкии, и с него платятся налоги только в федеральный бюджет плюс ежеквар тально 600 долл. паушального налога в бюджет Калмыкии.
Таким образом, де-факто в Калмыкии возникает оффшорная зона при отсутствии юридического закрепления этого статуса.
4. Особенности функционирования предприятий в СЭЗ и оффшорной зоне. Раз витие свободных и оффшорных экономиче ских зон показывает, что логика их функцио нирования и выбор направлений деятельности чаще всего не сводятся к традиционному ана лизу «затраты—результаты» в терминах кратко срочной и среднесрочной эффективности. Вы игрыш при их создании и успешном развитии, как правило, долговремен. Он заключается в более успешной диффузии новых технологий, более глубоких рыночных институциональных преобразованиях, лучшем развитии объектов производственной, транспортной и социаль ной инфраструктуры, преодолении отсталости в развитии отдельных регионов. При этом основная финансовая нагрузка падает на госу дарство: в среднем примерно 60% при соз дании объектов транспортной, социальной и бизнес-инфраструктуры в СЭЗ.
Вместе с тем в СЭЗ обычно создается уполномоченный банк зоны, который осущест вляет расчетно-кассовое обслуживание охва-
40
тываемых ею предприятий в любой валюте (своего рода «центральный банк» зоны). При этом во многих свободных и оффшорных зонах действует собственное специальное регулиро вание банковской и финансовой деятельности, участникам которой гарантируется аноним ность финансовых операций. Тем самым при создании и функционировании СЭЗ предпола гается делегирование ей ряда прав норма-тавно-законодательного характера, позволяю щих сформировать свое специальное зональ ное «законодательство». Параллельно произ водится и постоянно уточняется разгра ничение функций и прав между местной госу дарственной администрацией и Советом сво бодной экономической зоны.
Свободные экономические зоны обычно создаются по инициативе крупного акционер ного общества (действующего или образуемо го для реализации долгосрочной программы развития СЭЗ) и государства. Совместно с уполномоченным банком СЭЗ они образуют специальный залогово-страховой инвестици онный фонд для гарантии привлечения рубле вых и валютных займов и инвестиций пред приятиями-участниками зоны.
5. Проблемы законодательного обеспе чения процессов создания и функционирова ния свободных экономических зон в Рос сийской Федерации. Перспективы создания и развития таких зон в российской экономике сегодня во многом зависят от формирования в сравнительно сжатые сроки эффективного специального законодательства. В начале 1995 г. было подготовлено четыре варианта проектов Закона РФ «О свободных экономиче ских зонах»: Правительства РФ; депутатской фракции «Яблоко»; инициативный проект де путатов Госдумы И.Г.Устинова и ЮЛЛковле-ва; законопроект Международной ассоциации развития свободных экономических зон. Кон цептуально они различаются.
Правительственный вариант предусма тривает лишь три вида СЭЗ: зоны экспортного производства, свободные таможенные зоны (производственного и торгового типов), сво бодные склады (производственного и торгово го типов). В рамках предложенного законода телям проекта все СЭЗ создаются решением Правительства РФ по предложению уполномо ченных федеральных органов по СЭЗ и в стро гом соответствии с федеральной программой формирования СЭЗ в РФ, хотя и предполагает ся согласование с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами самоуправ ления. Положение о каждой зоне, определяю щее ее границы и режим хозяйственной дея-
тельности, утверждается Правительством РФ. Другими словами, СЭЗ создаются «сверху».
Такой порядок, скорее всего, приведет (с учетом сложившихся традиций) к формирова-ниюСЭЗ как чисто административных образо ваний со всеми вытекающими отсюда пос ледствиями. Роль субъектов РФ в создании свободных экономических зон на своих терри ториях будет ничтожно мала. А череда бюрок ратических согласований и лоббирования сде лает эффективное решение вопроса создания и развития СЭЗ в российской экономике весь ма проблематичным. Непонятно также, как быть с реализацией того факта, что отношения федеральных органов законодательной и ис полнительной власти с отдельными субъек тами РФ (Татария, Башкирия и ряд других) строятся на основе договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Так, в частности, в соответствии с соглашением, подписанным Татарией и Правительством РФ «О разграни чении предметов ведения в области внешних экономических связей», вопрос о создании свободных экономических зон на территории Татарии отнесен к исключительному ведению Республики Татарстан (с федеральными орга нами согласуются только размеры таможенных и федеральных налоговых льгот). Если в ближайшем будущем разделение таможенных доходов между федеральным и региональными бюджетами (на чем решительно и справедливо настаивают экспортовывозящие регионы РФ) станет реальностью, то при принятии законо дателями правительственного проекта потре буются существенные корректировки в зако нодательстве о свободных зонах, эквивалент ные принятию нового закона.
Замечу также, что законодательство ряда республик РФ в настоящее время уже самосто ятельно регулирует многие вопросы пользо вания и распоряжения землей, движимым и недвижимым имуществом (кроме объектов федеральной собственности), привлечения иностранных инвестиций, предоставления га рантий от принудительных изъятий, социаль ного обеспечения.
Правительственный проект вместе с тем предусматривает норму, в соответствии с кото рой глава администрации СЭЗ утверждается Правительством РФ (для зон экспортного про изводства и свободных таможенных зон про изводственного типа) либо назначается упол номоченным федеральным органом по СЭЗ (для свободных таможенных зон торгового типа). Финансирование создания и развития СЭЗ в части строительства объектов производ-
ственной и транспортной инфраструктуры планируется осуществлять за счет средств фе дерального бюджета (прямое финансирова ние, бюджетные ссуды и отсрочки платежей) в соответствии с федеральной программой по СЭЗ и из региональных бюджетов. Последнее означает существенное возрастание нагрузки нафедеральныйбюджет,чтонеизбежноусилит асимметрию российской налогово-бюджет ной системы. Иной вариант преимуществен ного использования средств региональных бюджетов представляется малореальным, пос кольку решать в этом случае должны одни (центральные органы), а платить — другие (регионы).
Вариант проекта Закона РФ «О свободных экономических зонах», представленный депу татами Госдумы фракции «Яблоко», более либе рален. Он предусматривает создание в РФ пяти основных видов зон. Отдельно выделяются ло кальные или «точечные» СЭЗ (площадью в не сколько квадратных километров). К ним отне сены зоны экспортного производства, свобод ные таможенные и технико-внедренческие зо ны. Также в проекте закона определяются осо бые экономические зоны (в границах муници-пальныхх образований) и международные зо ны (в местах сочленения приграничных участ ков России и других стран).
При этом имеется в виду, что локальные СЭЗ создаются по решению Правительства РФ как по его собственной инициативе, так и по инициативе субъектов РФ, органов местного самоуправления, российских юридических лиц. Предварительно данная инициатива дол жна быть одобрена уполномоченным феде ральным органом по СЭЗ. Особые экономиче ские зоны, согласно рассматриваемому зако нопроекту, могут быть созданы только на осно ве соответствующей федеральной программы, для введения которой в действие требуется принятие Федеральным Собранием отдельно го закона. Международные СЭЗ, в свою оче редь, образуются по международному договору Российской Федерации.
Более либерален указанный вариант про екта закона и в отношении вопросов управле ния свободной зоной. Предусматривается, что в локальных зонах управление осуществляет Компания развития. Ее организационно-пра вовая форма может бытьлюбой. Компания раз вития выступает как обыкновенное юридичес кое лицо. Причем во взаимоотношениях с Пра вительством РФ она подотчетна уполномочен ному федеральному органу по СЭЗ в части вы полнения программы развития зоны. В особых экономических зонах управление осуществля-
41
ется администрацией СЭЗ в лице органа мест ного самоуправления территорией, в границах которой образована зона.
В рассматриваемом варианте финанси рование строительства объектов производст венной и транспортной инфраструктуры зоны осуществляется за счет собственных и заемных средств учредителей Компании развития, а так же, если в состав учредителей входят Прави тельство РФ, региональные и муниципальные органы исполнительной власти, — за счет средств бюджетов соответствующего уровня. Для особых экономических зон финансирова ние создания и развития осуществляется из бюджета СЭЗ (который формируется ана логично муниципальному бюджету) и за счет средств федерального бюджета, обеспечиваю щих выполнение федеральной программы в части формирования данной зоны.
Наиболее реалистичным в концептуаль ном плане мне представляется проект закона, представленный депутатами Госдумы 'Т.Г.Ус-тиновым и Ю.НЛковлевым. Он предусматри вает шесть видов «точечных» СЭЗ и четыре вида комплексных СЭЗ. Под «точечными» СЭЗ понимаются свободные таможенные зоны, свободные воздушные и морские (речные) порты (последние, как правило, включают тер риторию порта и прилегающую к ней аквато рию), технополисы, научные парки, конверси онные парки и иные монопрофильные терри ториально-хозяйственные образования с охра няемым периметром, служащим таможенной границей СЭЗ. Комплексные зоны, в свою оче редь, подразделяются на торговые, сервисные, внедренческие и специальные. Размеры комп лексных зон при этом могут быть такими же, как территория соответствующих муниципаль ных образований, и большими, чем последнее.
По мнению авторов данного законопро екта, большинство СЭЗ должно создаваться по соглашению между Правительством РФ, орга нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Такое со глашение определяет статус, режим хозяйст венной деятельности и систему управления СЭЗ. Думается, именно такой концептуальный подход, когда заключается соглашение между всеми основными участниками процесса соз дания и развития СЭЗ и происходит компро миссное отражение в ходе переговоров их ин тересов, позволит формировать свободные экономические зоны в соответствии не с политической конъюнктурой, а с реальной эко номической потребностью. Вместе с тем, что бы создать СЭЗ в границах хотя бы одного субъекта РФ, требуется, по данному проекту,
42
принятие Федеральным собранием отдельного закона. Учитывая размеры предоставляемых при этом льгот, трудно не согласиться со спра ведливостью такой идеи.
В свою очередь, функции управления в свободной зоне предусматривается закреплять за органом управления СЭЗ, организационно-правовая форма которого в рассматриваемом проекте закона жестко не регламентируется (в частности, управлять СЭЗ может в виде АО и Компания развития). Предполагается лишь, что статус, полномочия и взаимоотношения данного органа с государственными структура ми власти полностью определяются соглаше нием о создании СЭЗ, а также (для зон в гра ницах одного или более субъектов РФ) отдель ным федеральным законом. Для финансирова ния строительства объектов производствен ной и транспортной инфраструктуры свобод ной экономической зоны образуется Инве стиционный фонд развития СЭЗ. Источником его пополнения являются средства бюджетов всехуровней, учредителей и заемные средства.
Наконец, концептуальный подход к зако нодательному регулированию в четвертом проекте — Международной ассоциации разви тия свободных зон (МАРСЭЗ) — заключается в том, что на федеральном уровне в отношении свободных зон целесообразно принять лишь рамочный закон с некоторыми элементами прямого действия. Данный закон должен опре делять главным образом «правила игры» (по рядок, процедуру создания и функционирова ния СЭЗ, органы, координирующие и контро лирующие их деятельность), а также содержать гарантии равныхусловий создания и функцио нирования для всех российских СЭЗ. На регио нальном уровне соответственно должны при ниматься по каждой создаваемой СЭЗ индиви дуальные законы прямого действия. В послед них фиксируются ее экономико-географиче ские границы, определяются цели, статус и нормы преференциального режима. Иными словами, процессы создания и развития сво бодных экономических зон в концепции МАРСЭЗ должны регулироваться не одним фе деральным законом, а системой законов раз личных уровней, что отвечает федеративному устройству российского государства. В данном отношении показателен опыт Китая, где соз дание и развитие СЭЗ регулируется весьма пухлым сводом законов (федеральных, зако нов провинций, специальных правовых актов городов).
В апреле 1995 г. рассматриваемые зако нопроекты обсуждались и сопоставлялись на парламентских слушаниях в Совете Федера-
ции. В результате проведенной дискуссии большинством участников резюмировалось следующее.
Федеральный закон «О свободных эконо мических зонах» должен быть законом рамоч ного характера, включающим некоторые нор мы прямого действия. Вопросы создания и раз вития свободных экономических зон с учетом происходящей эволюции федеративного ус тройства не могут быть предметом исключи тельного ведения РФ. Задача федерального за кона — обеспечить в рамках единого правового российского пространства юридическое регулирование принятия решений об образо вании и развитии СЭЗ в России, законодатель но закрепить соответствующие процедуры. В рамках данного закона регионы могли бы по каждой конкретной образуемой на их террито рии зоне подготовить и принять законы прямо го действия, согласовав последние с утверж даемыми нормами местных (городских, район ных) исполнительных органов (например, в вопросе предоставления льгот по местным на логам).
Вместе с тем, как уже говорилось, созда ние и развитие СЭЗ почти всегда бывает ори ентировано на решение вполне конкретных социально-экономических задач, реализацию стратегических программ и инвестиционных проектов. При этом система льгот оказывается в значительной степени индивидуальной, кон кретно привязанной к реализуемым на терри тории СЭЗ программам и проектам. К тому же, как уже отмечалось, существует определенная «своя» логика развития свободных экономиче ских зон в зависимости от выбранного типа и соответствующей конфигурации. Поэтому, ду мается, не следует в Законе РФ «О свободных экономических зонах» существенно ограничи вать их виды и целевую ориентацию. Любые зо ны, развитие которых может рассматриваться в качестве своеобразных точек роста (пусть и локального значения), способствующих повы шению конкурентоспособности российской экономики, очевидно, имеют право на сущест вования.
Что касается федеральной программы формирования СЭЗ в РФ, то, как мне кажется, в нее целесообразно включать лишь свобод ные экономические зоны стратегического ха рактера (приведенный выше пример свобод ных портов). Это позволит сконцентрировать средства федерального бюджета на решеции проблем таких зон, как «Находка», «Янтарь» и т.п. В то же время отказ от требования обяза тельного «присутствия» каждой СЭЗ в феде ральной программе не будет сковывать ини-
циативу российских регионов в решении внутренних проблем с помощью СЭЗ.
Участники парламентских слушаний со шлись также в оценке того, что при нынешней сверхнапряженной ситуации с федеральным бюджетом проекты СЭЗ следует рассматривать как преимущественно коммерческие. А это означает, что в ближайшие шесть — семь лет развитие получат, скорее всего, только точеч ные зоны, ориентированные на реализацию локальных стратегических программ.
6. Перспективы развития свободных эко номических зон в Республике Татарстан (РТ) и других регионах Российской Федерации. Стре мление регионов самого разного уровня обра зовать на своей территории свободные эконо мические зоны, как показывает практика, в основном мотивировано получением налого вых, таможенных и иных финансовых и адми-нистративныхльгот. В частности в РТ есть око ло десятка предложений по созданию СЭЗ. В качестве примеров можно привести варианты свободной торгово-таможенной зоны в Ка зани, Альметьевской свободной экономичес кой (концессионной) зоны, свободной эконо мической зоны «Камские Поляны» (гг. Нижне-камск, Набережные Челны), проект торгово-таможенной зоны и Центра логистики на базе зеленодольского транспортного узла. На роль свободных таможенных зон претендуют Ка занский аэропорт, Казанский и Набережно-челнинский речные порты, консигнационные и дистрибуционные склады Министерства тор говли, Татглавснаба (в этом случае при обра ботке товаров и грузов таможенные пломбы ставятся в самой СЭЗ и на государственной границе РФ проверяется только их сохран ность). Между тем за редким исключением (Центр логистики) по каждому из указанных вариантов практически полностью отсутству ют технико-экономическое обоснование, про грамма развития зоны, четкое определение границ и иные важные атрибуты, отражающие степень глубины проработки поставленной проблемы. То же самое, по оценкам специали стов, наблюдается в других российских регио нах,
Ясно, что при таком подходе к созданию СЭЗ последние либо будут представлять собой чисто государственно-протекционйстские экономико-территориальные образования, либо не будут организованы вовсе. Поэтому па раллельно сегодня крайне необходимы пред принимаемые соответствующими государст венными органами исполнительной власти на местах встречные проработки с привлечением соответствующих групп специалистов «свер-
43
ху». Такого рода подход позволит на первом этапе усилиями образованных при исполни тельных органах власти временных рабочих групп дать всестороннюю предпроектную оценку всех выдвигаемых проектов. На втором этапе работ по созданию свободных эко номических и оффшорных зон было бы целе сообразно на основе предпроектных оценок, сделанных соответствующей рабочей группой, определить два—три приоритетных варианта зоны в регионе с привязкой к конкретному ге ографическому месту. Затем по каждому из вы деленных вариантов следовало бы образовать соответствующую проектную группу из числа специалистов-экспертов рабочей группы, спе циалистов-практиков, хозяйственников и ру ководителей исполнительной власти на мес тах, в которых предполагается создание зоны. На третьем этапе работ предложил бы оцени вать финансово-ресурсные возможности госу дарства (бюджетов всех уровней) на предмет одновременного «запуска» разработанных проектов. При недостаточности ресурсов сле довало бы готовить финансово-организацион ную схему их поэтапного «запуска». И лишь после этого оформлять Положение о той или иной свободной экономической или оффшор ной зоне и принимать соответствующее реше ние исполнительных и законодательных орга нов власти.
Если говорить о РТ, то здесь представля ются интересными следующие варианты сво бодных экономических (оффшорных) зон. Это научно-технические парки (научно-техниче ские свободные зоны) на базе двух — трех де-
прессионных предприятий. Надо, однако, учи тывать: создание таких зон означает реоргани зацию структуры власти на предприятиях, что делает идею СЭЗ данного вида малопривлека тельной для тех из них, которые находятся «на плаву». В то же время в регионе достаточно широк выбор предприятий ВПК, оказавшихся в тяжелейшем положении и едва ли поддаю щихся экономическому спасению. Стоит осо бо отметить, что часть таких предприятий имеет специальные подъездные железнодорожные пути. Надо подчеркнуть также, что на роль на учно-технических парков не могут претендо вать предприятия, все еще выполняющие во енный заказ и связанные с режимом секрет ности.
Другим вариантом зонального развития в РТ могут стать оффшорные зоны (одна или не сколько), ориентированные на глубокую про мышленную переработку сельскохозяйствен ной продукции и качественное продовольст венное снабжение крупных индустриальных центров региона. Наконец, правомерны и ва рианты свободных торгово-таможенных зон «Аэропорт «Казань» (ориентированный на юж ный воздушный коридор), «Казанский речной порт», «Набережночелнинский речной порт», «Центр логистики».
Разумеется, каждый российский регион имеет свою специфику. Однако, и это, хотелось бы надеяться, в данной статье было показано, в решении проблем создания и развития свобод ных экономических (оффшорных) зон у рос сийских регионов достаточно много общего.