Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Индивидуальное задание по предмету:
Государственное управление и работа с персоналом государственной службы
На тему:
Качественные и количественные критерии и показатели эффективности государственного управления
Работу выполнил: студент 407 группы Института Прокуратуры
Хасанов Ринат Радикович
Оглавление
1.Эффективность государственного управления. Введение…………………4
1.1 Управление, как социальное явление……………………………………...6
1.2 Специфика государственного управления…………………………………9
1.3 Цель, функции и принципы государственного управления………………11
1.4 Особенности государственного управления в современной России …….17
2.Механизмы повышения эффективности государственного управления
2.1 Социально-политический аспект эффективности…………………………23
2.2 Практически-правовой аспект эффективности государственного управления……………………………………………………………………….26
2.3Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления……………………………………………………………………….41
2.4 Эффективность, как способ антикризисного существования
и развития………………………………………………………………………...45
2.5 Субъективный фактор повышения эффективности государственного управления……………………………………………………………………….49
2.6 Информационный аспект повышения эффективности государственного управления……………………………………………………………………….58
2.7 Региональный аспект повышения эффективности государственного управления………………………………………………………………………63
Заключение……………………………………………………………………….67
3.Основы эффективности государственного управления……………………..70
3.1KPI как инструмент повышения эффективности системы государственного управления России………………………………………………………………75
3.2Аутсорсинг в органах государственной власти……………………………77
Заключение
4.Теоретико-методологические аспекты понятия эффективности государственного управления
4.1.Введение……………………………………………………………………80
4.2Понятие эффективности государственного управления, его виды и основные характеристики………………………………………………………83
4.3.Основные подходы к эффективности государственного управления……87
4.3.1.Социальная эффективность государственного управления…………….89
4.3.2. Методологические аспекты оценки эффективности государственного управления……………………………………………………………………….93
-общая социальная эффективность……………………………………………..95
-Специальная социальная эффективность……………………………………..99
-Конкретная социальная эффективность……………………………………104
5.Эффективность государственного управления
в Российской Федерации………………………………………………………109
5.1Кадровый аспект проблемы эффективности
государственного управления…………………………………………………112
5.2 Противодействие коррупции как фактор повышения эффективности государственного управления…………………………………………………122
Выводы
-Повышение эффективности государственного управления, основные перспективы…………………………………………………………………….138
-Электронное правительство в России в системе мер по повышению эффективности государственного управления……………………………….144
состояние и перспективы
6. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ:
ПРОБЛЕМЫ, МЕТОДЫ, ОСНОВНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ.
-Государственные акты, регламентирующие пути оценки эффективности органов государственной власти
-Основные методы и технологии оценки эффективности деятельности органов государственной власти
-Административные регламенты - как основные регуляторы эффективной деятельности органов государственной службы
7.Эффективность государственного управления на региональном уровне: основные модели и критерии.
Введение
Глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного и регионального управления
1.1 Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности
1.2 Критерии эффективности государственного управления
1.3 Подходы к оценке эффективности системы регионального управления
Глава 2. Направления и факторы повышения эффективности государственного и регионального управления
2.1 Поиск путей повышения эффективности государственного и регионального управления в зарубежной и отечественной практике
2.2 Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне
2.3 Государственное управление в регионах: новые подходы к повышению эффективности деятельности властных структур
2.4 Содержание достигнутых критериев эффективности деятельности
исполнительных органов власти субъектов РФ
8.Критерии эффективности управления государственной собственностью
-Содержание процесса государственного управления собственностью
-Цели, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью
-Основные критерии эффективности управления государственной собственностью
заключение
9.Особенности и проблемы государственного управления в Российской
Федерации в 2008 году. Недостаток способностей государства в условиях
экономического кризиса
Эффективность государственного управления
Введение.
Реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества , а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой . Cледует подчеркнуть, что для решения данной задачи государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления.
Безусловно, что данная проблема является наиболее острой и фундаментальной, а, как следствие, почти неразрешимой в контексте мировой политики. Люди страдали, страдают и будут страдать от неэффективности государственных организаций. Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой мысли в организации структуры государственного управления или, вернее сказать, эффективного государственного управления. Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов наш основной закон-Конституция является квинтэссенцией мирового опыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можно охарактеризовать как обычную, бездумную кальку.
В данном контексте напрашивается весьма резонное умозаключение, и здесь уместно перефразировать слова гениального М.Булгакова, вложенные в уста профессора Преображенского - “разруха начинается с головы!” Если рассматривать государство с точки зрения социального механизма, то данная метафора является оптимальной для оценки актуальности темы " Эффективность государственного управления".
В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г.В Атаманчук, В.Игнатов. Относящиеся к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государ-ственного управления являются использованные в данной работе труды М.Хольцер, Мэри Е.Гай, Даниэль В. Мартин. Сразу хочу оговориться, что западная литература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления в рамках России, точнее западные авторы не интересуются этой спецификой в должной мере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает даже на первый взгяд, что недопустимо подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно, знание и применение западного опыта там, где это возможно, является необходимым. Литература же наших авторов позволяет выявить специфику государственного управления в России, провести глубокие исторические изыскания и выявить те факторы, которые влияют на государственное управление. Таким образом, сочетание и аналитический подход к данным источникам дает благодатную почву для глубокого научного исследования.
Целью данного научного исследования является поиск и обозначение ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая специфику нашего государства.
Для достижения данной цели мною были поставлены следующие задачи:
Определить само понятие “управление”.
Рассмотреть специфику государственного управления.
Выявить составляющие эффективности государственного управления.
Дать характеристику процесса формирования и факторам, исконно влияющим на государственное управление в Российской Федерации.
Обозначить пути повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.
Предметом исследования является - специфика государственного управления, как фактор определяющий бескризисность существования и будущего развития Российской Федерации.
Обьектом исследования является - управление, как социальное явление и государственное управление в Российской Федерации.
При разработке данной проблемы мною были использованы следующие методы: исторический, метод анализ, метод синтез.
Глава 1. "Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления."
1.1 Управление, как социальное явление.
Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо прежде всего определить, что же такое управление?. Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:
Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.
Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.
Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.)
Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них:
1. Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности и определенные коллективы и организационно их оформляет.
2. Социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).
3. Социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это - критерии сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.
4. Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.
5. Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда - властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения.
Социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.
Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).
1.2 Специфика государственного управления.
Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субьектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник) (8,с.34). Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:
1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществленно управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.
2. Опредеделяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, обратясь к современной "Краткой философской энциклопедии" государство понимается как " структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области". Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.
3. Это, безусловно, границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены, как проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой является " распространенность государственного управления на общество", так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, от способности его к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество , но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.
Итак, Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.
1.3 Цель, функции и принципы государственного управления.
Оценка и анализ состояния государственного управления РФ и поиски решений по повышению производительности государственного управления в сложившейся в Российской Федерации ситуации затруднены непроясненностью ряда общественно-политических и особенно обострившихся экономических проблем, которые выступают обьективными основаниями для самого государственного управления. В данный момент мы должны ответить на принципиальные вопросы, без ясного понимания ответов на которые государственное управление как технология их реализации не имеет большого значения. Нужно определиться в следующих моментах:
1. В каком направление мы движемся?
В данном контексте следует ответить на вопросы, являющиеся концептуальными, системообразующими: Определиться, какое общество мы желаем построить и действительно можем. Определить адекватность ресурсов, которыми мы располагаем и охарактеризовать ту политическую волю, которой мы обладаем. Да, безусловно, на данном этапе идет реструктуризация общественно-экономической формации, произошел переход к частной собственности, мы находимся в плоскости рыночных отношений и живем в демократической стране со всеми недостатками этой модели в рамках нашего, специфического общества. Но данные ценности и завоевания являются общим выбором и весьма неопределенным. На основе выбора в пользу данных ценностей нельзя построить и сформулировать новую концепцию государственного управления. Надо определиться в специфике нашего общества и выделить общее и частное в рамках мирового опыта. Здесь следует принять во внимание огромный спектр факторов: от исторической специфики до особенностей менталитета.
2. В чем истоки преобразуемого нами общества?
Как мы видим, этот вопрос органически перекликается с предыдущим, так как выбор пути включает в себя отбор и сохранение элементов накопленных знаний и их целевое использование.. Ведь нельзя полностью отторгать идеи социализма и считать, что они не востребованы. Немало от идей и принципов социализма взято и практически реализовано во многих странах. Как пример можно взять идеи "нового" курса Ф.Д Рузвельта. Значит нам нужен более глубокий и критический анализ, необходимо вычленить то, что является функциональным для развития будущего общества, а что выявило свою несостоятельность. Нам необходимо ранжировать общественные элементы, произвести селекцию элементов, которые могут быть адаптированы. Уже более 10 лет мы живем в переходном обществе и систему государственного управления необходимо адаптировать к интересам всего социального состава общества и ни в коем случае не допускать социального антагонизма.
3. Какие действия нужно совершать в переходный период?
Этот вопрос является вполне логичным, так как достижение любых целей всегда связано с использованием соответствующих средств, ресурсов, форм и методов и в определенной мере они накладывают свой отпечаток на конечный результат. Можно говорить о большом количестве подобного рода опыта в современном обществе и рассматривать историю совершения действий по выходу из кризисного, переходного общества через призму аналогий, но данное рассмотрение теряет свою проблематику, так как потеряна специфика нашей страны, на материале которой происходит рассмотрение.
Итак, целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества.
Цели государственного управления в современной России.
Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.
Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.
Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.
Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.
Поддержание позитивной экологической обстановки.
Поддержание рыночных механизмов.
Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.
Это лишь весьма общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное управление. Но архиважным является создание "древа целей", в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.
Функции государственного управления - объективно обусловленые виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют по крайней мере 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и ,безусловно, место и роль государства в обществе. Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной стороны тем элементом, который осуществляет насилие, т.е так называемым " легитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции ( я имею ввиду " насилие " ). Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос, произвол.
Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализацию. Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора ( приватизация в данный момент рассматривается одним из основных способов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.
Функции государственного управления.
Функция планирования. (При этом нужно ответить на вопрос чем, как, где, когда достигается цель. Стратегически важная функция.)
Функция организации. (Создание условий по взаимодействию людей, приносящих желаемый результат.)
Функция регулирования. ( Функция направленная на то, чтобы человек в рамках организации выполнил соответствующий обьем деятельности.)
Функция работы с персоналом. (В мировой практике данной функции уделяется все большее и большее внимание.)
Функция контроля. (Так называемая обратная связь для всех перечисленных функций.)
К сожалению, постулат неоконсерваторов о всеобщем, пронизывающем все сферы общественной жизни рыночном регулировании в рамках нашей страны не может найти подтверждение. Здесь важно определить специфические функции государства, чтобы данные функции не ушли на откуп рыночным механизмам, а сделать так, чтобы государство определило объем данных функций на федеральном уровне и на уровне рыночных механизмов. Результативность в данном случае должна осуществляться на уровне налогов, льгот, инвестиций - это и есть контроль в сфере рыночной экономики. К специфическим функциям я отношу: научно-техническое развитие, контроль и регулирование за сферой трудовых отношений и, естественно, финансовая система. Данные функции стоят особняком и требуют строжайшего контроля со стороны государства, так как в противном случае можно говорить об угрозе безопасности страны. То есть при их реализации необходимо учитывать все особенности развития страны, ее специфику.
Не секрет, что многие трансформации и преобразования в государственном управлении проходят хаотично и весьма субъективно. Методологически целостного подхода к государственному управлению нет и это следует признать. Мы поставлены в ситуацию, когда нет комплексного механизма в создании, трансформации структур как на федеральном, так и на местном уровне. В данном контексте необходимо поговорить о принципах государственного управления. Итак, принцип (от лат. "principium" - первоначало, основа ) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами. То есть, те закономерности и отношения общественно-политической жизни, содержания, организационной структуры и жизнедеятельности компонентов государственного управления, выраженные в виде определенных научных положений, закрепленных в большинстве своем правом и применяемых в теоретической и практической управленческой деятельности людей. Прежде всего, в проблеме принципов государственного управления можно выделить 3 взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта:
* Онтологический ( этот аспект включает в себя генезис прин-ципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отражают.)
* Гносеологический ( анализ характера принципов, языка, логики и структуры их адекватной научной интерпретации )
* Методологический ( указывает на механизмы теоретического и практического применения принципов )
Очевиден тот факт, что на данный момент нельзя говорить о полном познании всех закономерностей, отношений и взаимосвязей и описании их посредством принципов. Практическое же осуществление принципов государственного управления не зависит от них самих, а определяется отношением к ним людей. Не столь важно знать принципы, а уметь ими пользоваться в практической деятельности, в практическом управлении. Поскольку принцип государственного управления призван вначале в научной, а потом в правовой форме выражать закономерности, отношения, взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционировании. Говоря о технологии выявления и обоснования принципов государственного управления, можно предложить следующие индикаторы, требования:
- Отражать существенные закономерности, отношения и взаимосвязи.
- Закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть устойчивыми
- Закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть присущи государственному управлению, как целостному социальному явлению.
- Отражать специфику государственного управления.
Рассматривая систематизацию принципов государственного управления, можно наблюдать некую неоднородность, что свидетельствует о больших трудностях в данной области. В данной работе использована систематизация, позаимствованную из труда Г.В Атаманчука " Теория государственного управления ":
Принципы государственного управления.
Общественно-политические (сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития)
Функционально-структурные (раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий)
Организционно-структурные (отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий)
4. Государственно-управленческой деятельности ( раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций.)
Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами государственной власти является для России на всех этапах ее развития концептуальным, центральным, так как он аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем:
Обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны.
Федеративное построение государственного управления.
Целостность, рациональность, эффективность государственного управления.
Единство законодательного регулирования и дифференцации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств.
Прочность государственно-правовых устоев.
Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства носит конъюнктурный характер, характер носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа. В данном контексте можно выделить два актора этой, так называемой, игры: это федеральный центр и региональные власти. Как мы видим, в поставленной проблеме четко прослеживаются исторические аналогии, что подтверждает тезис о плохой исторической памяти тех, кто еще недавно видел панацеей от всех бед ликвидацию союзного центра.
Поскольку проблемы построения работоспособной по большей части системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются на федеральном уровне, тем самым это проецируется на региональный, а дальше на местный уровень.
Таким образом, вопрос о целях, функциях и принципах государственного управления является важнейшим при попытке создать систему эффективного государственного управления.
1.4 Особенности государственного управления в современной России.
Ранее в работе был выдвинут и доказан тезис о исторической составляющей государственного управления и ее несомненном влиянии на всю действительность. Тем самым, перед нами встает новая проблема исследования - это вопрос о специфике государственного управления в России и ее выражении. Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Но уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы. Но данные намерения легко декларируются и далеко не легко достигаются. Исходя из этого, попробуем вычленить эти особенности, так как без определения оных анализ проблематики эффективного государственного управления является вряд ли возможным.
Итак, попытаемся выделить несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России
1. Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правящей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рассматриваемой проблемы. Не обязательно, чтобы эти традиции определяли процесс государственного управления. Несомненно, однако, что неучет их, возможный на относительно коротком историческом отрезке времени, в конечном счете создает ситуацию, не дающую право для научного анализа. Государственное управление России имеет многовековую историю, в которой просматривается набор определенных констант, постоянно действующих тенденций. Россия практически всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное управление. Соотношение властно-управленческих функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата. В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями, административными единицами). Последним отводилась роль непосредственного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий местных управленческих фигур (наместников, воевод, губернаторов, первых секретарей).
Возникает резонный вопрос: “ Не является ли эта традиция непреодолимой и оправданной? “Правомерен вопрос и о том, не есть ли централизация необходимое и естественное состояние для страны.
* Такой же, очевидной чертой российской традиции государственного управления является встроенная в общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов, компромиссов и сделок как нормы политического процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных, автономных, авторитетных, соперничающих на политической сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.
* Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В этом плане следует прежде всего учитывать, что генетически население России - это люди, исторически вышедшие из сельской среды, сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни.
* Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.
* Историческое наследие России породило также определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением российских владений по территории Евразии, стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.
* Российская государственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями. Многонациональный характер российской государственности содержит как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать. Государственная практика управления страной постоянно имеет дело с национальным фактором, требует внимательно учитывать его, вырабатывать политику и решения с его учетом; видеть постоянно альтернативу дестабилизации в условиях, чреватых ухудшением общей социально-экономической обстановки в стране; учитывать в принятии решений, в управленческой практике факторы различий в культурном наследии, в религиозных конфессиях населения, в цивилиэационных критериях.
2. Что тоже не подлежит сомнению - это учет реалий жизни на нынешнем этапе развития. Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления.
Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшнего дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся ситуации
* Как мы знаем, в недавнем прошлом перед Россией стояла важная задача демонтажа предшествующего строя и замены его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной стандарт: С одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи. Здесь хотелось бы привести банальный пример. Ратуя за свободу и равенство, люди не увидели того, что имея оные, им придется отказаться от существенной доли социальной защищенности, что весьма естественно. Следует отметить, что наша страна накопила значительный ресурс образованности, интеллектуальный потенциал. По ряду показателей, например грамотности, охвате обучению точными науками, этот потенциал выше среднемирового. Однако и этот фактор стал стимулом кризиса, воспринимаясь образованными кругами, носителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем, что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества труда, не подкреплялся соответствующими организационно-управленческими условиями .
* Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления должна особенно касаться регионального звена государственного управления Российской Федерации. Необходимость отхода от предельной концентрации власти и ресурсов вокруг центра, механизмы передачи ресурсов и полномочий сверху вниз освоены лишь "в первом приближении". Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали. Вместо управления процессами децентрализации идет стихийная борьба за захват власти у центра в пользу регионов, субъектов Федерации.
* Российская Федерация в настоящее время испытывает на себе воздействие наследия СССР. Практически от советского унаследован аппарат государственного управления как в плане личном (симптоматично сохранение появившегося в 30-х годах термина "кадры" для описания персонала государственного аппарата) , так и в значительной мере управленческих структур и их качеств. Сохранены менталитет и привычки прежнего аппарата, вместе с тенденциями к коррумпированности, бюрократизации, стремлении подминать под себя и граждан, и нарождающиеся институты гражданского общества. Аппарат управления действует в обстановке слабой регламентированности, бесконтрольности со стороны общества; он не защищен нормативами, обеспечивающими ему "иммунитет" при политических изменениях во властных структурах. Государственная служба как социально-правовой институт не создана.
* Сейчас мы особо отчетливо видим, после кризиса 17августа, что главной задачей государственного управления становится задача эффективного управления производством. Эта дата как бы стала "рубиконом" понимания.
* Массовые настроения отмечены значительной долей апатии, отстраненности от политических институтов и элит. Связи правящих групп, политических партий с населением развиты слабо. Выражены попытки навязывать обществу умозрительные схемы, манипулировать общественным мнением, что усиливает нигилизм общественности в отношении цинизма структур власти. Доверие населения к политике, к политическим лидерам после опыта последнего года придется зарабатывать в течение длительного времени. В то же время несомненны ожидания в массе, построенные вокруг возможности появления харизматического лидера, способного разом решить проблемы общества.
* Ломка общественного устройства=ломке целеполагания дан-ного общества. Возникает исконно русский вопрос: "Что делать?"
Когда социалистически-коммунистические ориентиры утрачены, сколько-нибудь значимого консенсуса в общественном мнении относительно того, что следует выдвинуть в качестве их замены, нет. То же самое касается и жизненных ценностей индивида. Распространившееся увлечение коммерцией, бизнесом, а вернее сказать просто легкой наживы едва ли может претендовать в моральном аспекте на универсальность целей в российском обществе. К тому же медленный и трудный переход к рынку девальвирует его ценности, вместе с идеалами демократии. И уже все чаще и чаще слышны разговоры о "сильной руке".
Это далеко не весь перечень тех недугов, которые поразили наше общество, а точнее, перманентно присутствующих в нашей жизни уже в течении второго десятилетия.
3. Учет решения задач государственного управления в контексте общемирового аспекта. Мировой опыт дает не только и не столько знание возможных решений конкретных управленческих задач. Глобальный контекст позволяет выстраивать предлагаемые решения так, чтобы "угадать" прокладывающие себе путь во всем мире тенденции, сохранить российскую самобытность и использовать действительно оптимальные варианты решения проблем государственного управления.
Исторически и геополитически Россия - это решающий фактор процессов на евразийском континенте. Ее влияние на населяющие этот ареал народы велико и неизбежно. В российском обществе достаточно остро дебатируется вопрос о применимости к России известных в мире моделей развития и устройства. Обвинения в слепом копировании той или иной модели весьма распространены и достаточно обоснованы. Методологически неверно считать возможным применение какой-либо конкретной макромодели государственного или социально-экономического устройства к иной стране, кроме той, на почве которой сложилась рассматриваемая модель: каждая из них несет на себе неповторимый отпечаток страны, ее породившей. Очевидно, что и российская модель будущего устройства будет конкретной и оригинальной. В то же время методологически ценно использовать зарубежный опыт для поиска выхода из кризисной ситуации, решения задач, стоявших перед страной.
В этой связи мы опять возвращаемся к вопросу, поставленному в начале работы - "К чему мы движемся?". Ответ на данный вопрос дает возможность сконцентрировать усилия на пути реформирования. В русле этого концепцию государственного управления России следовало бы базировать на решении стратегически ключевой задачи развития общества - на рациональном использовании созданного в стране интеллектуального, технологического, хозяйственного потенциала для выхода на мировой рынок высоких технологий, завоевания там конкурентоспособных позиций, рынков сбыта.Такая стратегия предполагает подведение под современный интеллектуальный и технологический потенциал страны соответствующей информационной базы, новых технологий, без которых неизбежны отставание и проигрыш конкурентам. В свою очередь, стратегически важным представляется сохранение тех позиций, на которых строится интеллектуальный и технологический потенциал меняющейся России: инфраструктура, традиционные институты, потенциал образования, науки, техники. Здесь необходимы опережающее государственное мышление, помощь и управленческие решения в смысле политики протекционизма.
Выводы к первой главе
Государственное управление имеет свою ярко выраженную специфику.
Государственное управление - это социальное управление. Система эффективного государственного управления должна обладать четко целями, функциями и принципами.
4. Неэффективность государственного управления имеет свой глубокий исторический подтекст.
5. Государственное управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.
Глава 2 " Механизмы повышения эффективности государственного управления.”
2.1 Социально-политический аспект эффективности.
Эффективность государственного управления, как уже отмечалось, это не чисто технологическая проблема, а проблема, имеющая исторический подтекст. То есть, неэффективное государственное управление является следствием того общественного устройства, которое не способно включить в активные социальные механизмы большинство людей.
Понять сущность общественного строя важно, ибо это означает понять содержание, расстановку и соотношение общественных сил в стране, соотношение их интересов, суть социальных противоречий и вытекающих из этого понимания задач, стоящих перед обществом в целом (в целях его выживания и устойчивого, стабильного развития) и перед общественными политическими силами, способными решать эти задачи. В нашей политологической литературе наиболее распространены два доминирующих способа определения содержания общественного строя, у истоков которых, по общему мнению, стоят Маркс, с одной стороны, и Токвиль - с другой. Первый способ: видеть содержание, суть, корневую систему общественного строя - в экономике, в отношениях собственности. В этом случае основными «идеальными типами» современного строя выступают: общество частной собственности - «капитализм» и общество общественной собственности - «социализм» (с возможными вариациями между этими двумя основными полюсами). Различия форм политической власти, особенностей политических режимов в этой системе теоретических координат - малозначимы. На такой точке зрения стояла официальная общественная наука страны "реального социализма".И другой способ определения: видеть основу, суть общественного строя - в политике, в политической системе, в режиме власти. Исходить из «главенства политики» - как призывает Раймон Арон. И тут - свои два «идеальных типа»: «демократия» и «тоталитаризм». В этой системе теоретических координат второстепенными и малозначащими для понимания сути общественного строя выступают отношения собственности.
Реальное содержание, действительное лицо общественного строя определяется комбинацией этих двух факторов (экономики и политики, типа собственности и типа власти). Причем речь идет о факторах, не находящихся в состоянии односторонней детерминации по отношению друг к другу. Они (и их конкретное соотношение) определяются другими, более глубоко лежащими обстоятельствами (в основе их взаимодействия лежит, разумеется, некое ”третье общее” - то, что, возможно, может быть обозначено как “культура”. Указанные факторы, взаимодействуя друг с другом (в разные эпохи по-разному) и определяют, в первую очередь, специфическое лицо общественного строя, характер социальных общностей и тип их взаимодействия. В этой связи нам нужно проанализировать этапы становления общественного строя в нашей стране и тогда перед нами откроется сущность, специфика того, что мешает повышению эффективности государственного управления:
1. 20е годы общественный строй складывался, отлаживался, проходили испытание те или другие его варианты: военный коммунизм, НЭП, государственный капитализм (в той его своеобразной трактовке - когда государство «пролетарское», а в экономике «разрешается» частная собственность, элементы рынка и капитализма), смешанная многоукладная экономическая система и т.п. К концу 20-х годов исторический выбор был сделан. 2. 1930е - 1953г. - Это была система, с точки зрения экономической, государственно-номенклатурной собственности, и с точки зрения политической - система тоталитаризма.
3. 1953 - 1985г. - Экономические подвижки в рамках номенклатурного рынка, так как не только занимаемое место приравнивается к количеству услуг, а происходит обмен привилегиями и благами. Экономическое изменение влекло за собой и изменение политическое: тоталитаризм смягчался, превращался в «авторитаризм» (с некоторым обособлением названных «рыночных» отношений от идеологии и политики).
4. Середина 80х годов - сложились две «реформаторские» тенденции, которые тогда еще не отделялись друг от друга и вместе поддерживали горбачевское руководство. Это - течение «номенклатурного реформаторства» и движение реформаторства народного, демократического. Внешне, в общем виде, их требования совпадали: изменение экономических отношений, форм собственности, определявшееся как разгосударствление собственности, приватизация, рынок; и изменение политических отношений от тоталитаризма (и авторитаризма) к демократии.
5. Конец 80х - начало 90х годов. Здесь заключается существенный, концептуальный просчет, который стимулировал то устройство общества, когда большинство населения превратилось в социальных аутсайдеров. Реформы были необходимы, декларируемые задачи не совпали с реальностью. Е.Гайдар в своей книге "Государство и эволюция" так охарактеризовал свои реформы: "переход от бюрократического к открытому рынку", "от скрытой, номенклатурной к открытой, демократической, приватизации", "от государственно-монополистического капитализма к открытому капитализму". И в результате мы перешли от "номенклатурного" к "полудемократическому капитализму". Приватизация, что и подтверждают сейчас ее авторы, была недостаточно продумана и не учитывала специфики нашей страны. Получился вариант, когда приватизация не только не была формой преодоления "номенклатурного капитализма", но, напротив, способом его закрепления и упрочения. Она закрепила уже не просто де-факто (как это было прежде), но и де-юре громадные массивы собственности в руках номенклатуры и осуществила отчуждение подавляющего большинства населения от собственности.
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что одной из существенных причин неэффективности государственного управления является отсутствие включенности большой массы людей в экономическую, политическую, социальную деятельность, что проецируется на всю социальную действительность.
2. Практически-правовой аспект эффективности государственного управления
2.1 Критерии эффективности государственного управления
Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используется критерии и показатели, отражающие результат управления и полученный эффект .
Определив понятие «эффективность государственного управления», необходимо перейти к выяснению основного вопроса - о критериях эффективности. В нем - суть проблемы 3.
Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин «оценка». Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.
Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности - это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.
Оценка как ядро понятия «критерий эффективности» - термин, производный от понятия «ценность». Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются «предметными ценностями». Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу «субъективных ценностей». Их следует отличать от «предметных ценностей»4
Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимно зависящих друг от друга процессов и явлений, при определении эффективности государственного управления используется многокритериальный подход.
Критерии, выступающие в качестве основного мерила, и показатели, описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности.
Таким образом, можно попытаться выделить следующие критерии эффективности государственного управления:
· степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника;
· законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, так как соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления;
· реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат и реального функционирования и развития;
· глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей;
· характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность;
· авторитетность решений и действий управленческих структур и работников;
· правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками.
Таким образом, эффективность государственного управления оценивается на основе вышеперечисленных критериев. К сожалению, данная система имеет множество недостатков, которые также нуждаются в подробном рассмотрении и анализе. Именно проанализировав ошибки современной критериальной системы оценки эффективности государственного управления можно выявить основные проблемы и соответственно исправить их.
Говоря о сегодняшней государственной системе, можно сделать печальный, но весьма честный и адекватный ситуации вывод - государственное управление в современной России является образцом невысокой эффективности. 5
В нашей стране эффективность работы государственных служащих оценивается совсем недавно и не на всех уровнях государственного управления. Работа по внедрению системы оценки качества и продуктивности государственных служб началась с региональных органов власти. В июле 2007 г. Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ6.
Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825
"Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"
C изменениями и дополнениями от:
28 апреля 2008 г., 13 мая 2010 г.
ГАРАНТ:Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. N 1199 настоящий Указ признан утратившим силу с 1 января 2013 г.
В целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" постановляю:
1. Утвердить прилагаемый перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия:
а) разработать и утвердить до 1 августа 2007 г.:
перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;
методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
форму доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;
б) утратил силу.
Информация об изменениях:См. текст подпункта "б" пункта 2
Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 606 в пункт 3 настоящего Указа внесены изменения
См. текст пункта в предыдущей редакции
3. Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 мая года, следующего за отчетным, представлять в Правительство Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе дополнительных показателей, утверждение которых предусмотрено настоящим Указом, и их планируемых значениях на 3-летний период.
Доклады за 2006 год представить до 1 сентября 2007 г.
Информация об изменениях:Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 606 в пункт 4 настоящего Указа внесены изменения
См. текст пункта в предыдущей редакции
4. Правительству Российской Федерации:
а) обеспечить включение показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе дополнительных показателей, утверждение которых предусмотрено настоящим Указом, в федеральную программу статистических работ на 2008 год и последующие годы с учетом установленных настоящим Указом сроков представления докладов;
б) утвердить порядок выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
в) представлять Президенту Российской Федерации ежегодно, до 1 сентября, доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
г) вносить изменения в перечень дополнительных показателей, методику оценки, форму доклада, предусмотренные подпунктом "а" пункта 2 настоящего Указа, по результатам рассмотрения доклада об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Президентом Российской Федерации.
5. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.
Перечень
показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
(утв. Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825)
(информация об изменениях )
C изменениями и дополнениями от:
13 мая 2010 г.
1. Объем валового регионального продукта.
2. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека.
3. Реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом.
4. Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных):
учреждений здравоохранения;
учреждений образования;
учреждений социальной защиты населения;
учреждений физической культуры и спорта;
учреждений культуры и искусства
к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона.
5. Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума.
6. Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год.
7. Смертность населения:
младенческая;
от 1 года до 4 лет;
от 5 до 9 лет;
от 10 до 14 лет;
от 15 до 19 лет;
материнская;
в трудоспособном возрасте - всего, в том числе по трем основным причинам;
в результате дорожно-транспортных происшествий.
8. Средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего.
9. Удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности учащихся государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений.
10. Удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных).
11. Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене.
12. Доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений начального и среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профессии в первый год, в общей численности выпускников таких учреждений.
13. Удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных).
14. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, - всего, в том числе:
переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи);
находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.
15. Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом.
16. Обеспеченность спортивными сооружениями в субъекте Российской Федерации.
17. Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений.
18. Количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения.
19. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, - всего, в том числе введенная в действие за год.
20. Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации.
21. Доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными.
22. Доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе:
непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со 100-процентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности).
23. Доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства.
24. Время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство.
25. Заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства.
26. Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества.
27. Доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям.
28. Уровень криминогенности (процент от числа опрошенных).
29. Доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений.
30. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций.
31. Доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта.
32. Удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе.
33. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции.
34. Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
35. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона.
36. Объемы просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами.
37. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий).
38. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, из них средства обязательного медицинского страхования.
39. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в расчете на одного обучающегося:
на общее образование;
на начальное и среднее профессиональное образование.
40. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы.
41. Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений:
применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи;
переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности;
переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.
42. Доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных:
на нормативное подушевое финансирование;
на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.
43. Удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).
Информация об изменениях:Указом Президента РФ от 13 мая 2010 г. N 579 настоящий перечень дополнен пунктом 44
44. Энергоемкость валового регионального продукта.
Информация об изменениях:Указом Президента РФ от 13 мая 2010 г. N 579 настоящий перечень дополнен пунктом 45
45. Доля энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ), расчеты за потребление которых осуществляются на основании показаний приборов учета, в общем объеме энергетических ресурсов, потребляемых на территории субъекта Российской Федерации.
Информация об изменениях:Указом Президента РФ от 13 мая 2010 г. N 579 настоящий перечень дополнен пунктом 46
46. Доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации.
Информация об изменениях:Указом Президента РФ от 13 мая 2010 г. N 579 настоящий перечень дополнен пунктом 47
47. Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека).
Информация об изменениях:Указом Президента РФ от 13 мая 2010 г. N 579 настоящий перечень дополнен пунктом 48
48. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на реализацию региональной программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
Впоследствии, в апреле 2009 г., Постановлением Правительства РФ утвержден ряд документов по реализации норм Указа, внедрению системы оценки эффективности управления на региональном уровне7. Однако эти документы в средствах массовой информации незаслуженно были обделены вниманием, не получили должной оценки, а в немногочисленных статьях сообщалось только об избыточном количестве показателей для оценки деятельности руководителей субъектов Федерации.
В то же время, эти документы свидетельствуют о важном инновационном тренде в сфере управления государством. Последовательное и повсеместное внедрение системы оценки эффективности персонала государственного аппарата может способствовать переходу от ручного, реактивного к системному, превентивному управлению, от текущего к целевому, стратегическому управлению, от повседневного к целевому, периодичному контролю. Если намеченный тренд получит дальнейшее развитие, мы можем быть свидетелями исторических, масштабных изменений в сфере государственного управления: деятельность государственных органов и его служащих будет оцениваться категориями «производительность», «эффективность», т.е. правильными, проверенными экономикой, практикой других государств категориями.
Несмотря на то, что пока не существует показателей эффективности работы всего государственного аппарата, всех государственных служащих, появление показателей эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ имеет колоссальное значение для создания системы оценки деятельности всех уровней государственного управления. По крайней мере, утвержденный Перечень показателей для оценки эффективности деятельности для высших руководителей субъектов РФ последними будет трансформироваться в критерии эффективности работы для нижестоящих должностей региональных администраций в соответствии с их полномочиями и сферой деятельности. В противном случае, без включения ключевых сотрудников региональных администраций в общую систему оценки нововведение не будет внедрено успешно, а показатели, установленные высшим руководством страны перед руководителями регионов, не будут достигнуты.
Созданная система оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ имеет ряд недостатков, существенными из которых являются следующие:
1. Любая оценка деятельности подразумевает предварительное установление критерия (стандарта), достижения которого определяет уровень эффективности. Эти критерии в будущем сравниваются с фактическим положением, показателями и делается вывод об эффективной или неэффективной деятельности. Критерии разрабатываются на основании управленческих заданий для конкретного подразделения, должностного лица и определяют результаты, которые они должны достигнуть. Изложенные критерии в цифрах есть конкретные ожидания вышестоящего руководителя, сообщенные подчиненному до начала периода, в течение которого будет осуществляться деятельность. А показатели отражают полученные результаты. Именно наличие возможности сравнения критериев и показателей позволяет оценивающей стороне сделать объективные выводы о качестве проделанной работы и принять обоснованное управленческое решение о соответствующей оценке. К сожалению, сегодняшняя система не предусматривает таких критериев эффективности, а предписывает только предоставление статистических показателей. В бизнесе предоставление статистических данных по определенным категориям и сферам деятельности называется информационным обеспечением вышестоящего должностного лица и не более того.
2. Для оценки деятельности не менее важным условием является точное установление ключевых направлений деятельности для каждого региона. Эти направления определяются стратегическими возможностями, целями, состоянием социально-экономического развития конкретного региона. Существующие различия регионов между собой по своему экономическому, научному потенциалу, человеческим, природным ресурсам, климатическим, географическим условиям предопределяют наличие разных возможностей, целей и соответственно разных направлений деятельности. Унифицированный, единый перечень показателей для всех регионов при существующих объективных различиях между ними не может стимулировать руководителей регионов на реализацию собственных стратегических уникальных возможностей и не позволяет объективно оценивать профессиональные компетенции, достигнутые результаты по их реализации. В системе оценки не учтены особенности, различия регионов, все они поставлены в один ряд, все оцениваются по одним и тем же показателям. Москва, Санкт-Петербург, северные регионы наряду с сельскохозяйственными регионами должны также предоставить показатели по сельскому хозяйству. В то же время регионы, имеющие огромный потенциал, стратегические возможности для развития туризма, промышленных, добывающих, перерабатывающих отраслей соответствующие показатели не предоставляют. В сфере бизнесе было бы странным, если разнородные бизнес-единицы, входящие в одну корпорацию, имели одинаковые показатели для оценки их эффективности.
3. Как известно, оценка деятельности включает в себя функцию контроля, принципами которого являются простота и экономичность. Избыточное количество показателей, их сложность дезориентирует контролируемого, не дает ему ясного сигнала об ожиданиях вышестоящих руководителей. Кроме того, большое количество контролируемых точек вынуждает создавать сложный механизм контроля, приводит к неоправданным затратам, отвлечению человеческих и временных ресурсов всей управленческой цепи. Каково же оптимальное количество показателей? Однозначного ответа нет. Но есть общие правила: все показатели должны удерживаться в голове для того, чтобы на них ориентироваться в повседневной деятельности; их не должно быть больше необходимого количества, позволяющего судить о прогрессе в достижении целей в контролируемой сфере; там, где поддаются измерению результаты, нет необходимости измерять процесс их достижения. В Перечне, утвержденном Указом, определено 47 показателей, а документами, утвержденными Постановлением Правительства РФ, количество этих показателей увеличено до 295. Неслучайно, что Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности изложена на 129 страницах. Количество всех показателей для оценки деятельности только в сфере здравоохранения и здоровья населения составляет более 50. Некоторые показатели расшифровывают, по сути, дублируют другие показатели, в каждом случае оцениваются и результаты, и процесс, в ходе которого они достигаются.
4. Стремление к тотальному, повсеместному контролю всегда приводит к тому, что упускаются, не устанавливаются ключевые показатели или они «теряются» среди многочисленных менее значимых показателей, в результате «трудно видеть лес за деревьями». П. Друкер писал: «Никогда не следует оценивать мелкие, незначительные события. Обеспечить эффективный контроль можно, только контролируя всего несколько событий, которые могут оказать значительное воздействие на качество работы и конечные результаты. Попытки контролировать бесчисленное количество событий, не играющих особой роли при повышении эффективности работы или достижении поставленных целей, могут привести к полной утрате контроля» 8
В Перечне наряду с важными показателями приведены показатели, являющиеся промежуточными, незначительными, не позволяющими оценивать ключевые характеристики деятельности. В отдельных сферах деятельности не выявлен ключевой показатель эффективности, а совокупность большого количества неважных показателей сигнализирует только об общей ситуации, не сообщая ничего об эффективности. Например, деятельность в сфере здравоохранения оценивается такими показателями, как объем оказанной медицинской помощи в расчете на одного жителя, в том числе амбулаторная медицинская помощь (количество посещений); стационарная медицинская помощь (койко-дни); скорая медицинская помощь (количество вызовов). А в следующих строках приведены показатели затрат на единицу этих услуг. Возможно, эти данные сообщают что-то о состоянии здоровья населения или целевом использовании бюджетных средств в сфере здравоохранения, но не сообщают о ключевом результате деятельности и его эффективности в этой сфере. Предполагается, что такие статистические данные в деталях нужны руководителю субъекта Федерации для оценки деятельности соответствующей службы его администрации. А для оценки деятельности самого руководителя региона нужны более значительные данные, сообщающие о ключевых показателях деятельности по улучшению качества услуг здравоохранения и соответствии результатов деятельности критериям эффективности. А критерии эффективности могут быть предварительно установлены нормативами бюджетных затрат на душу населения (они могут быть разными в разных регионах). Такой подход не только значительно упростил бы систему контроля, но и способствовал возможности концентрироваться над ключевыми задачами, достижением целевых результатов эффективными способами.
5. Создание эффективной системы оценки, характеризующей все ключевые направления, предполагает предварительную систематизацию многогранной деятельности по целям, следующим из ее характера, а также задачам, поставленным вышестоящим руководителем. Такой подход позволяет выявить связи между различными видами деятельности и понять степень их влияния на достижение конкретной цели и выполнение задач, поставленных руководителем. К примеру, какое влияние имеет такой вид деятельности, как организация государственных закупок, имеющий цель удовлетворение государственных, общественных нужд, на решение задачи по искоренению коррупции, поставленной Президентом. Если мы допускаем, что по своему характеру, масштабу влияние государственных закупок на уровень коррупции может быть определяющим, то у этого вида деятельности должны быть дополнительные показатели, отражающие выполнение поставленных Президентом задач.
Классификация видов деятельности по целям и поставленным задачам позволяет также выбирать, что должно контролироваться - результат деятельности или процесс достижения результата. В отдельных случаях вышестоящий орган управления вынужден контролировать не результат, а процесс достижения поставленных целей: когда внедряются масштабные, длительные изменения, и невозможно измерить результаты, полученные в течение оцениваемого периода; когда само соблюдение установленных норм и правил является приоритетом для вышестоящего уровня. Полученные показатели из ошибочного объекта оценки (результат или процесс) могут вводить в заблуждение контролирующего о действительном положении дел. Например, если работу по борьбе с коррупцией мы будем оценивать по результатам, по показателям милицейской статистики о количестве раскрытых преступлений, то действительно можем прийти к выводу, что главными коррупционерами являются врачи, учителя и милиционеры. Анализ опубликованных документов показывает, что при определении показателей эффективности многогранная деятельность региональных органов власти не структурирована по целям деятельности и поставленным задачам вышестоящим уровнем управления. Это привело к тому, что важные виды деятельности упущены и вовсе не оцениваются. К ним, в частности, относятся организация государственных закупок, управление собственными активами, предприятиями.
Если решение этих задач (развитие малого предпринимательства, борьба с коррупцией) действительно является государственным делом, то всего несколько эффективных показателей, контролирующих соблюдение процесса, установленных правил вместе с жесткой законодательной регламентацией могут значительно снизить коррупционную емкость государственных закупок и способствовать развитию эффективных малых предприятий. Такими показателями могли стать: количество жалоб на результаты конкурса; количество заключенных сделок по конкурсам, результаты которых признаны уполномоченными государственными органами, судами незаконными; факты передачи договоров в последующем в значительном объеме на субподряд предприятиям, исключенным из конкурса и, наконец, результаты опроса профильных предприятий.
6. В управлении социально-экономической системой измерение полученного результата в сравнении с запланированным является не целью, а методом оценки. Применяя этот метод, мы только делаем выводы о том, достигаем ли мы поставленные цели, выполняются ли квалифицированно управленческие задания. А целью является конечный этап оценки - принятие решений, способствующих дальнейшему оптимальному достижению целей. Таким образом, без заключительного этапа, т.е. принятия решений, оценка эффективной быть не может. Вариантами возможных решений по итогам оценки могут быть корректировка самого управленческого задания, оставление его в том же виде, предоставление дополнительных полномочий, ресурсов, привлечение к ответственности или поощрение конкретных должностных лиц. Думаю, что каждый менеджер независимо от того, занимает ли он должность на государственной службе или в частном бизнесе, должен знать за недостижение каких критериев ему будет предложено увольнение. Сила системы оценки как раз и заключается в том, что она проводится не случайно, не по результатам проведенных проверок каких-то разовых сигналов, жалоб, а регулярно, по заранее установленным критериям эффективности, и оцениваемая сторона четко знает, за что ее накажут, а за что поощрят. Однако созданная система не предусматривает последствий оценки, вариантов решений, принятых по итогам оценки.
7.Периодичность оценки должна соответствовать характеру деятельности и должна определяться наличием возможности оказать реальное влияние на ожидаемый результат в течение оцениваемого периода. Все показатели, независимо от того можно ли на них оказать влияние за год (например, уровень смертности и др.), предоставляются и оцениваются ежегодно. Очевидно, что оказание существенного влияния на уровень смертности в течение одного года путем улучшения услуг в сфере здравоохранения и здоровья населения не представляется возможным. Если по таким показателям наблюдается значительное колебание в течение одного года, то это происходит не по причинам, зависящим от проведенной работы за этот период. А значит, периодичность для предоставления и оценки таких показателей должна быть другая 9.
Возникает вопрос, почему показатели эффективности персонала государственной службы в России разрабатываются не так долго, а бизнес достаточно давно и успешно пользуется этими категориями. Объясняется это не только недостаточной развитостью демократических институтов, а в большей степени объективной сложностью этой работы. Причем причина сложности заключается не только и столько в большей масштабности государства, многогранности его задач по сравнению с бизнесом. Государство и бизнес находятся в принципиально разных условиях. Бизнес находится в конкурентной, рыночной среде, и критерии оценки показателей эффективности работы его менеджеров определяются, и даже «подсказываются» самим рынком. Без внедрения эффективной системы оценки показателей работы своих менеджеров бизнес не может выживать. Государство же функционирует в иных условиях, находится в особом положении: в большинстве оказываемых сферах услуг оно является естественным монополистом. В отличие от рынка, где функционирует бизнес, производителем, продавцом таких услуг является исключительно государство, или такие услуги оказываются им в значительном объеме. В случае с государством, как правило, у потребителей нет возможности выбора другого поставщика услуг. Особое положение государства становится исключительным в результате того, что оно еще имеет властные полномочия в отношении потребителей своих услуг, оно вправе устанавливать, изменять не только правила, порядок, форму оказания, но и содержание самих услуг. При этом нет никакой опасности в том, что «потребители» могут отказаться от «покупок» из-за низкого качества услуг. Возможность оказания влияния у потребителей на поведение государственных органов с целью улучшения качества покупаемых услуг (выплачивая налоги, мы покупаем услуги у государства) крайне незначительна.
Существование этих объективных факторов исключает простое заимствование у бизнеса способов оценки эффективности и предопределяет создание собственной системы оценки на концептуальной основе. Это означает следующее. Всеобъемлющая, всеохватывающая цель высшего должностного лица государства должна являться ориентиром для различных уровней государственного управления по поиску уникальных возможностей страны и территорий по ее реализации. Такая цель уже сформулирована Президентом страны и звучит так: «Благополучная, комфортная, безопасная жизнь населения». По аналогии с бизнесом и по масштабу такая цель и есть миссия государства, всех его служащих.
Создание и внедрение системы оценки на концептуальной основе - долгая и кропотливая работа, сопряженная с разработкой стратегии развития, организационным проектированием на всех уровнях управления, совершенствованием государственного планирования. Эффективная оценка также предполагает наличие модели компетенции для всех государственных должностей, системы мотивации для государственных служащих и др. Однако и результаты такой работы могут быть впечатляющими, способными оказывать значительное влияние на общественное и государственное устройство. Изменились бы также отношения в обществе: государственный служащий любого ранга воспринял бы сферу своей деятельности не как территорию для собственного правления, а считал бы ее зоной личной ответственности по внесению вклада в улучшение «благополучной, комфортной, безопасной жизни» граждан. В таком случае и общество будет воспринимать государство не как возвышающуюся над ним надстройку, а как собственный институт, служащий ему, честно выполняющий свой долг и умеющий эффективно использовать делегированные властные полномочия исключительно в интересах населения страны .10
2.1. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления
В международной практике используются различные интегральные показатели для оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны международными организациями.
1) Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot)[24] , оценивает эффективность государственного управления в межстрановом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает в себя: а) процессы выбора, контроля и замены правительства; б) способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилась на основе сравнения шести индексов:
– право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы;
– политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) – индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса;
– эффективность правительства (Government Effectiveness) – индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;
– качество законодательства (Regulatory Quality) – значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как: контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса;
– верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;
– контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
2) Показатели (WBES)[25] позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.
3) Показатели (BEEPS)[26] позволяют получить сравнительную оценку качества управления, делового климата, конкурентной среды, уровня коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.
4) Индекс восприятия коррупции (ИВК)[27] . Это составной индекс, который позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах.
5) Барометр мировой коррупции организации «Transparency International»[28] (ТИ). Если целью ИВК является оценка уровня коррупции в мире, то Барометр, прежде всего, ориентирован на восприятие средним человеком уровня коррупции. По данным индекса 48,7% опрошенных в России считает, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (16,6 % – Канада, 7,4% – США, 34,7 % – Великобритания), 21,8% опрошенных считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на личную жизнь и жизнь его семьи (42,5% – Канада, 26,5% – США, 10,9 % – Великобритания).
6) Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street)[29] . Информационной базой ИЭС являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. В 2003 г. ИЭС рассчитывался для 161 страны на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок. Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от одного до пяти: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. С 1995 г. значение этого индекса по России растет, если в 1995 г. этот индекс для России составил 3,4, то начиная с 2000 г. он держится на уровне 3,7.
7) Индекс непрозрачности[30] позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. «Индекс непрозрачности» представлен в виде интегрального «Фактора непрозрачности», составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.
Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR» (от англ. clear – «ясный», «прозрачный», «четкий»). Двумерное измерение (ранжирование стран по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» – увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные непрозрачностью. Значение Индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран ОЭСР, так и стран Центральной и Восточной Европы.
8) Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения.
– индекс институциональной среды[31] , который рассчитывается на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в том числе, в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.
9) Показатели, рассчитываемые на основе проводимых в России обследований (без возможности прямых международных сопоставлений). Данная группа показателей эффективности реализации реформ государственного управления включает широкий круг планируемых и проводимых обследований населения, предприятий и организаций, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти (восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг;, восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям[32] ; влияние мер по дерегулированию российской экономики[33] ).
Следует отметить, что на сегодняшний день не имеется достаточно четко сформулированных стратегии развития, системы построения целевых ориентиров в органах государственной власти. Кроме того, новое позиционирование административных структур происходит в условиях изменения всей системы государственного управления, в условиях нечетких позиций различных субъектов управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В данном контексте особую значимость приобретают вопросы, связанные с созданием комплексной модели управления эффективностью деятельности органов власти, включающей систему целеполагания, обоснованного выбора приоритетов, систему оценки качества управления и мониторинга достигнутых результатов.
Именно потому, что процессы государственного управления становятся крайне многообразными, вариативными и интенсивными, возникает потребность в максимально возможной структуризации с позиций широко понимаемых «ресурсов» и «результатов». С этим связано также активное использование формализованных оценок. Система оценки эффективности неразрывно связана с циклом планирования, в котором планируются, достигаются и оцениваются объем и эффективность деятельности органа власти. Система оценки эффективности побуждает к определению различного рода целей, за выполнение которых ответственен орган власти, и к определению временного периода, в течение которого эти цели будут достигнуты. Обязательства по достижению результатов фиксируются в показателях эффективности деятельности. В связи с этим система оценки профессиональной деятельности государственных служащих, основанная на системе сбалансированных показателей, должна быть связана с уровнем достижения стратегических и оперативных целей органа в целом, а не привязываться только к оценке качества выполнения отдельных управленческих процедур и операций.
2.4 Эффективность, как способ антикризисного существования и развития.
В исследованиях, которые проводила Северо-Кавказская академия государственной службы, эффективность государственного управления рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический факторы. С такой точки зрения эффективность власти должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: "Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата"
Таким образом, можно попытаться выделить следующие критерии эффективности социального управления:
- степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника.
- законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления.
- реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат и реального функционирования и развития;
- глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей
- характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность;
- авторитетность решений и действий управленческих структур и работников;
- правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками.
Таким образом, можно сделать печальный, но весьма честный и адекватный ситуации вывод - государственное управление в современной России является образцом невысокой эффективности. В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положению в России в заключении Конституционного судя РФ "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации", направленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: "Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства".(28) Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.
В этой связи представляется необходимым выявить те черты, которые наиболее сильно влияют на невысокую эффективность государственного управления и, которые могут усугубить то кризисное положение, сложившееся в России.
1. В сентябре 1997 г., выступая на первом заседании осенней сессии Совета Федерации, Президент РФ Б.Н. Ельцин сделал весьма важное заявление о необходимости "нового экономического порядка", в соответствии с которым механизм рынка и государственное регулирование работали бы слаженно. К сожалению, однако, 6 лет понадобилось для того, чтобы убедиться в неэффективности разрушительных мер и сделать очевидно вытекающий из истории нашей страны и развитых капиталистических стран вывод: "...надо повышать роль государства в экономике... От политики невмешательства решительно переходим к политике упреждающего регулирования экономических процессов, контроля за жизненно важными отраслями и эффективностью расходования бюджетных средств. Это... возвращение государства к продуманной экономической стратегии. Теперь именно оно начинает определять основные направления экономической деятельности".(29) Хотя декларируемые намерения в 1997году не привели к реальным действиям, тем не менее время показало правоту данного суждения и необходимость действий в данном направлении, но увы, в нашей действительности понимание, как правило приходит после.
2. Часто продолжающаяся конфронтация представительной и исполнительной властей на всех уровнях. Нередко разногласия между исполнительными и законодательными органами приходится решать в Конституционном суде РФ и в местных органах судебной власти. Здесь следует отметить многочисленное использование права вето президентом, что свидетельствует о разном понимании пути эффективного развития государственного управления, а, следовательно, и развития государства в целом.
3. Все чаще всплывает вопрос о взаимоотношениях центра и субьектов федерации, их пересмотра. Принятие Конституции РФ 1993 г. и подписание договоров между РФ и субъектами Федерации во многом ослабили внутриполитическую напряженность в сфере федерализма. Однако подписание их шло без согласия других субъектов Федерации, без учета их интересов, при недостаточной разработанности принципов разграничения полномочий и предметов ведения. В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны, эффективность деятельности федеральных и региональных органов власти и управления.
4. Это извечные проблемы России, которые так емко и весьма четко отметил президент РФ Б.Н Ельцин в своем выступлении в Федеральном собрании." Преступность сегодня нагло вползает в политику и диктует там свои законы. Сомнительные личности рвутся к власти. Им в этом помогают нечистые на руку чиновники".(29) Проблема коррумпированности чиновников - это общемировая проблема, особо затронувшая Россию и приобретшая в России гипертрофированные размеры.
5. Данная проблема опять таки была обозначена, а, точнее, ее насущность была воспроизведена еще в 1995году высшим должностным лицом РФ в своем послании к Федеральному собранию:
" Власть в России будет эффективна только тогда, когда она станет открытой, понятной и предсказуемой, когда она научится отзываться на боли людей, когда современные технология, культура и демократические традиции власти не оставят брешей для бездарности и недобросовестности. И, наконец, когда сумеем мобилизовать гигантский потенциал российских людей и природных богатств, потенциал завоеванной нами свободы". А уже спустя два года президент констатирует усугубляющееся положение: " Главная причина неэффективности власти несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления"
Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности государственного управления. Решение данных задач позволит сдвинуть громадный ком проблем:
- пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Не увеличивая нынешние бюджетные расходы, обеспечить рост эффективности труда управленцев и на этой основе ограничить рост численности государственного аппарата.
- выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы
- создать нормативную основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих.
- установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства.
2.5 Субъективный фактор повышения эффективности государственного управления.
Обозначение данных проблем выводит нас на субъективный фактор государственного управления, то есть на людей, на персонал, который должен обеспечивать проводимость тех решений, которые созревают в недрах властных структур.
Реформирование государственной службы РФ объективно потребовало обеспечить органы власти надежными, инициативными, профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции.
Необходимым условием решения поставленной задачи является нормативно-правовое регулирование деятельности государственной службы и функционирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов подбора, перемещения, оценки кадров...
Управление персоналом государственной службы является важной основной частью государственного управления. Однако, в Конституции РФ, принятой в 1993 г., отсутствует термин “государственное управление”, что привело к появлению точки зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории.
Такие суждения нельзя признать объективными. Дух и буква таких статей Конституции предполагают активное влияние государства на экономические, политические, социально-культурные процессы. Особенно это касается органов государственной власти, их персонала, что получило юридическое выражение в принятии Федерального закона “Об основах государственной службы РФ”. Закон позволяет поставить работу с персоналом органов государственной власти на прочную законодательную основу и научный фундамент.
Среди двенадцати (12) принципов государственной службы, содержащихся в ст.5 Федерального закона, к проблемам управления персоналом относится семь:
равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
единство основных требований, предъявляемых к государственной службе.
профессионализм и компетентность государственных служащих;
гласность в осуществлении государственной службы;
ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо не надлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
внепартийность государственной службы.
стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.
С одной стороны, закон четко определил требования к чиновнику, с другой - определил права и гарантии служащего в отношениях с государством. Управление персоналом государственной службы - явление сложное и слабо изученное. Почти не выявлена его специфика и приоритетные направления в условиях демократизации общества и перехода к рынку. Управление персоналом - это внутреннее качество системы (государственной службы), основными элементами которой являются субъект - управляющий элемент (руководитель органа государственной власти и кадровая служба этого органа) и объект - управляемый элемент (персонал органа государственной власти), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации. Проблема не так проста и очевидна, как может показаться на первый взгляд.
Эффективность управления персоналом может быть обеспечена только на основе четкого определения субъектов и объектов этого воздействия, разграничения функций руководства и кадровой службы в решении кадровых вопросов, тем более преувеличение роли последнего.
Именно руководство органа государственной власти решает главные кадровые значения, утверждает состав аттестационных и конкурсных комиссий, принимает по их выводам управленческие решения, освобождает от занимаемых должностей сотрудников.
В подготовке и нормативном оформлении этих решений велика роль кадровых служб органов государственной власти, но их функции в управлении персоналом сводятся к проблемам улучшения качества персонала, его профессионального развития, подготовки, переподготовки, консультирования.
Следовательно, управление персоналом государственной службы выступает как целенаправленное упорядоченное воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемые непосредственно субъектом управления.
В серьезном научном обосновании нуждаются функции управления персоналом. Функции управления - важный элемент понятийного аппарата, теории управления. Однако различные источники дают разное их толкование. Но большинство исследователей придерживаются той точки зрения, что функции управления связаны с деятельностью и являются отражением свойств функционирующего объекта (субъекта управления), конкретной формой проявления по сущности.
Применительно к сфере управления персоналом государственной службы можно считать, что функции - это основные направления содержания управленческой деятельности органа государственной власти, его кадровой службы. Правомерно выделить функции универсальные, пригодные для любого процесса управления, и конкретные специфические функции кадровой службы, выражающие содержание ее управленческого воздействия.
К универсальным функциям относятся: планирование, организация, координация, регулирование, контроль. Именно они отражают сущность процесса управления.
К специфическим функциям кадровых служб и служб управления персоналом относятся: административная, функция прогнозирования, социальная, повышения качества служебной деятельности мотивации, информационно-аналитическая.
Специфики функции являются рабочим инструментом осуществления общих функций. Принципиально важно подчеркнуть, что специфические функции подвижны.
С изложением социально-политических условий, места и роли государства в обществе они расширяются или сужаются в зависимости от общественных потребностей и возможностей государства.
Управление персоналом государственной службы явление многогранное. Оно одновременно выступает как система организации, как процесс, как структура.
Проблемы реформы государственной службы РФ
Анализ действующего законодательства и современных тенденций развития государственной службы в РФ позволяет сделать основные выводы относительно направлений реформы государственной службы.
1. Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций от профессионального и точного осуществления которых зависит существование всей общественно-политической системы. Поэтому оно должно включать в свой организм профессиональный служебный корпус, организации и деятельность которого регламентируются законодательными актами. Очевидно, что в данном случае речь идет о таком обязательном государственно-правовом институте, который называется “государственная служба”, во многих странах ее именуют “публичная служба” (ФРГ, Испания, Бельгия), а в некоторых - “гражданской службой”. В России употребляется термин “государственная служба”.
В царской России наряду с понятием “государственная служба” использовался термин “общественная служба” (последнюю можно было рассматривать эквивалентом “публичной службы”). Термин “государственная служба” распространен также в Англии, Ирландии.
Бывшая советская государственная служба по своим критериям и существенным признакам противоречила концепции рациональной бюрократии. Во многом она базировалась на абстрактных, следовательно второстепенных и не важных для практики принципах. Изменение социализма и государственно-правовой ситуации в стране обусловило необходимость реформирования государственной службы.
Современная государственная служба России представляет собой с юридической точки зрения правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. В этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения. Современное законодательство позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме,
способностях политическом нейтралитете служащих и качественным исполнением ими служебных обязанностей, обеспечивает во многих странах стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и позитивного развития государственности.
2. Реформа государственной службы в РФ началась вместе с принятием 1990-94 гг. новых законов и других нормативных актов. На необходимость проведения реформы государственной службы ученые постоянно обращали внимание. Однако эти мероприятия осуществлялись до последнего времени без достаточно разработанного плана реформирования государственной службы, без четких представлений об этапах и сути нововведений в сфере государственной службы. И только в конце 1993 года одновременно с утверждением указа Президента РФ от 22 декабря 1993 года “Положения о федеральной государственной службе”(44) были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы в России. В научной литературе уже появились критические заметки по поводу этих тезисов. В 1992 году в специальном издании Российских кадров России были также опубликованы тезисы концепции развития государственной службы.
Авторы программы (тезисов) реформы государственной службы определили несколько этапов реформы. Однако в этих тезисах трудно увидеть конкретную цель правовой реформы и модель будущей государственной службы: реформировать старую государственную службу (с какими целями и на каких принципах) или создавать новую (отвечающую каким требованиям). Каковы цели правового регулирования отношений в сфере государственной службы Очевидно, что с юридической точки зрения до сих пор не установлена цель реформы и правовая модель государственной службы в России.
Социально-политическая цель реформы, показывающая практический желаемый результат, предельно ясна: “Основной смысл реформы государственной службы заключается в том, чтобы, с одной стороны, образовать количественно небольшой корпус профессиональных служащих, а с другой - осуществлять порядок и управление не нарушая прав и свобод граждан”.
Однако остается без ответа вопрос: какова правовая оболочка будущей государственной службы . Ведь трудно согласиться с такой, доминирующей в общественном сознании целью реформы как “создание небольшого корпуса государственных служащих, которые умеют качественно осуществлять государственные функции”.
Думается, что целью реформы является создание эффективной государственной службы и профессионального чиновничества, организация и деятельность которого регламентируется законодательными актами традиционного для этой сферы правового содержания.
Например, в Польше законодатели избрали путь выделения из всех государственных служащих такой категории, как чиновники. Предполагается, что другие законы будут регулировать правовой статус “простых” служащих и технического персонала занятых работой в органах публичной власти. В зависимости от выбора модели государственной службы необходимо формировать систему законодательства о государственной службе, которая должна устанавливать признаки (обязательные черты) понятия государственного служащего, виды служащих, классификации государственной должностей и критерий их замещения, вопросы прохождения службы и повышения по службе, привилегии чиновников и многое другое.
Существовавшая в СССР и ныне действующая классификация государственных служащих (руководители, специалисты и технические исполнители) является принципиально неверной, так как она неэффективна и порождает на практике множество проблем. Ведь кроме указанных видов служащих потребовалось обоснование установления в законодательстве таких категорий служащих как “должностные лица”, “представители власти”, “ответственные работники”. На практике же этим создавались часто непреодолимые трудности. Несовершенство нынешнего законодательства о государственной службе также является причиной многих проблем в законотворческой деятельности.
Например, проект закона РФ о борьбе с коррупцией (октябрь 1991 г.) расплывчатостью и нечеткостью страдает чуть ли не каждая статья, так как в законодательстве о государственной службе основные понятия должным образом не определены.
Правовое регулирование государственных служебных процессов в настоящее время отстает от уровня развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Ведь государственная служба как правовой институт или отрасль права (служебное право) должна обеспечить стабильное управление. Она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешении действий различных политических сил. Очевидно, что решение отдельных политических и экономических проблем во многом зависят от создания и улучшения правового механизма регулирования служебных отношений.
3. Государственная служба представляет собой систему правоотношений, которые регулируются не только административно-правовыми нормами, но и нормами других отраслей права: государственного, муниципального, трудового...
В связи с этим, очевидно, будет усиливаться также тенденция по выделению сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к том, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права - служебное право - со своим предметом правового регулирования, то есть как система правовых нор, регулирующая отношения в области государственной службы. Итогом реформирования государственной службы станет, очевидно, возникновение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современной публичной службы.
Служебное право должно стать регулятором государственных служебных отношений, не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Конечно, в системе государственной службы остается много места и для отношений, регулируемых частным правом. Ведь определенные государственные функции будут осуществлять служащие, имеющие отличное от правового статуса профессиональных чиновников правовое положение.
Чиновники - это служащие со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших политических полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта.
4. Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других
государственных служащих, состоящих в трудовых (частно-правовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфических государственных задач и функций, которые находятся в компетенции только Высшей категории служащих. Государствено-служебные отношения “простых” государственных служащих будут возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации - путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (например, трудовым). Начало реформе всей системы государственной службы может положить реформирование административного права, регулирующего отношения публично-правового характера. В будущем предстоит развитие и конституционно-правовых норм о государственной службе. В 1991 году в одном из проектов Конституции России содержалась глава, посвященная государственной службе. Следует отметить, что все проекты Конституции России 1991-93 гг. включали в текст статью о равном доступе граждан к государственным должностям (для поступления на государственную службу). Современный уровень конституционно-правового регулирования вопросов государственной службы является весьма не полным и страдает неопределенностью.
На основе политического консенсуса о необходимости единой федеральной государственной службы (и, следовательно, единого федерального служащего законодательства и служебного права), федеральным органам государственной власти нужно предпринять все возможное по реализации установленных в Конституции РФ полномочий с целью создания так называемого “рамочного законодательства” о государственной службе. Все субъекты РФ, основываясь на разработанных и принятых на федеральном уровне законодательных актах, будут разрабатывать и принимать собственные нормативные акты, регулирующие государственно-службные вопрос.
Концепция реформирования государственной службы РФ определяет следующие этапы реформы:
Конституирование института федеральной государственной службы.
Установление статуса федерально-государственного служащего.
Систематизация и спецификация процесса прохождения федерально-государственной службы.
Формирование единой системы государственной службы.
Крупный специалист в области управления персоналом профессор К.С.Бельский определяет три этапа реформирования государственной службы:
Начальный этап охватывающий 1993-94 гг. должен был характеризоваться по его мнению утвержденном указами Президента РФ ряда важнейших норм правовых актов о государственной службе:
положение о федеральной государственной службе;
типовых положений о государственной службе субъектов РФ и органов местного самоуправления (многие из которых к сожалению, в этот период не были приняты).
2. Основной этап охватывает 1993-97 гг. В течение этого времени реформа государственной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и на других управленческих уровнях: в аппарате управления субъектов РФ и в органах местного самоуправления
5 июля 1995 г. “Закон об основах государственной службы РФ” Российская газета 1995 г. 3 августа.(41)
3. Завершающий этап охватывает все последующее время до конца 90-х годов. Главное мероприятие на этом этапе - координация всего нормативно-уровневого материала о государственной службе, сведения всех законодательных актов в один и создание Кодекса гражданской службы, нормы которые могли бы регламентировать весь круг государственных служебных отношений в РФ.
Реформирование государственной службы до планируемых пределов - длящийся процесс, связанный (а во многом и зависимый от других обстоятельств с другими реформами со многими дополнениями и изменениями, происходящими внутри самого государства и законодательства). Серьезный государственный подход к проблемам государственной службы требует учета многих факторов управленческих, политических, экономических, правовых. Изменения, происходящие в обществе, экономике и политике, непременно будут влиять на формирование новой системы государственной службы. Реформа государственного управления и реформа государственной службы взаимосвязаны между собой. Надо учитывать дореволюционный опыт советский, международный. Реформирование государственный службы в других государствах - бывших социалистических, подтверждают, что этот процесс очень медленный.
Можно сказать, что уже сформировалась общемировая закономерность, которая выражена в том, что место государства и его позиции на мировой арене от двух взаимоопределяющих факторов- качества подготовки специалистов и условий, создаваемых для раскрытия и использования их потенциальных возможностей и способностей. Стратегическая задача государственной кадровой политики - формирование высокопрофессионального, стабильного и оптимально сбалансированного аппарата управления. Его призвание - эффективно решать задачи и выполнять функции федеральных органов.
2.6 Информационный аспект повышения эффективности государственного управления.
Мировая обществоведческая мысль второй половины двадцатого столетия рассматривает все происходящее в мире в рамках парадигмы: аграрное общество - индустриальное общество - информационное общество (постиндустриальное). Можно сказать, что мы живем сейчас в информационном обществе, где ценность информации трудно переоценить, а, точнее, она является одной из базисных основ, которые цементируют общество."Кто владеет информацией, тот владеет миром" - это аксиома. Особо важное значение она приобретает в органах государственного управления, обеспечивая его рациональность и эффективность. Информационное обеспечение является базой, на которой строится управленческая деятельность государственного аппарата. Информацию здесь следует рассматривать как некую совокупность различных сообщений, сведений, данных о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях и т.д. Эти сведения, будучи собранными, систематизированными и преобразованными в пригодную для использования форму, играют в управлении исключительную роль. Информация, циркулирующая в органах государственного управления, разнородна и разнообразна. Она может относиться к внешнеполитической, экономической, социально-политической и экологической обстановке. Информация этих видов имеет самостоятельную ценность также для соответствующих региональных управленческих структур, когда они выступают как органы, принимающие решения в пределах своей компетенции. Кроме того, она служит в качестве основы для нормативных документов.
Информацию в органах государственного управления можно классифицировать по разным основаниям и признакам. В литературе уже делались попытки классификации социально-управленческой информации при изучении проблем информатизации и технологизации социального пространства (Г.Атаманчук,М.Рассолов,Ю.Батурин и др.). Поскольку управленческая информация представляет собой определенное отражение социальной действительности (а также природной в той мере, в какой она вовлечена в орбиту общественной человеческой деятельности), признано, что ее следует классифицировать прежде всего в зависимости от степени соотнесения с этой действительностью, реальными процессами, протекающими в ней
Информация может быть как официальная, так и неофициальная, общая и отраслевая, горизонтальная и вертикальная. При разделении информации внутри органа управления на первое место ставится информация для руководителя, на второе - для должностных лиц.
Попробуем определить главную цель государственного управления. Таковая состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить вторичную, обработанную информацию, которая служит основой для принятия управленческих решений. Достижение этой цели складывается из решения ряда частных задач, таких, как сбор первичной информации, ее хранение, распределение между структурными подразделениями органа управления и их работниками, подготовка к переработке, собственно переработка, предоставление органу управления в переработанном виде, обеспечение прямых и обратных связей в ее циркуляции.
Говоря о классификации информации в органах государственного управления, целесообразно воспользоваться классификацией, данной весьма квалифицированным специалистом в области управленческой информации Т.Закупень, эксперта Департамента по вопросам СНГ Аппарата Правительства РФ." Представляется, что информацию, циркулирующую в органах государственного управления, надо классифицировать вначале на уровне структурных подразделений. Затем следует выделить и рассмотреть специфические виды социальных сведений, данных, сообщений и фактов, которые характеризуют информацию, проходящую через органы управления. Далее, основываясь на так называемых конкретных, частных классификациях, можно ставить вопрос о классификации информации на уровне всех управленческих структур.
Информацию в структурных подразделениях органа управления можно классифицировать по следующим основным признакам:
* функциональному назначению и характеру деятельности структурных подразделений;
* отношению сообщения к субъекту, управляющему структурным подразделением;
* типу связи структурного подразделения и внешней среды (осуществляется прямая и обратная связь по обмену информацией путем налаживания постоянных контактов, проведения пресс-конференций, брифингов, информационных встреч.)
* отношению к целевой функции структурного подразделения.
* логическому содержанию. Информация структурного подразделения может подразделяться на три самостоятельных подмножества - о субъектах органа управления, объектах его управленческого воздействия (регионах, предприятиях и организациях, гражданах) и присущих им свойствах и отношениях.
* физической форме представления
* процедурам преобразования (вероятностные, социологические, моделирующие, аналитические, вычислительные и т.д.).
* степени преобразования (основная, или вновь поступающая; обработанная в аналитические и прогнозные записки, теле-радио-фотоматериалы; сгруппированная в информационные еженедельники и бюллетени)
Данная классификация является отнюдь не бесспорной, но представляется наиболее полной. Следует остановиться на другом важном моменте, связанным с классификацией информации - это ее необходимость. В целом классификация позволяет получать весьма ценные сведения об информации, содержащейся в структурных подразделениях госаппарата, способствует решению многих принципиальных вопросов проектирования информационной системы гос.управления и анализа соответствующего обеспечения структурных подразделений. Не располагая исчерпывающими данными о важнейших свойствах и характеристиках информации, нельзя оптимизировать ее, обеспечивать заданную точность, надежность и эффективность использования.
Требование к информации как к средству повышения эффективности государственного управления:
1. Информация - это стратегический ресурс. Она должна быть полной, актуальной, достоверной, охватывать весь спектр интересующих госструктуру проблем, собираться регулярно, с определенной периодичностью и в необходимых объемах.
2. Информация должна отвечать комбинации целей, которые ставит управленческая структура, с теми средствами, которыми она намерена их добиваться. Ее качественность и достаточность позволяют госструктуре иметь перед собой действенный план, определять реальные и точные цели управленческих воздействий.
3. Систематизация, обработка, аккумулирование и экспертиза. Организацию этой работы, а также анализ поступающей информации, ее объемов, качества и актуальности можно возложить на соответствующий орган, например информационно-аналитический отдел или аналитическую группу. Такое подразделение наряду с определением результативности поступающей информации должно прогнозировать ее влияние на деятельность органа управления. Говоря о функциональных обязанностях данной службы можно выделить следующие пожелания:
отслеживание информации
обобщение информации по конкретному вопросу
систематизацию оценок конкретной проблемы
формулирование выводов
В качестве приоритетного направления в организации данной службы должно быть правовое регулирование вопроса, касающегося ответственности за информационное обеспечение в органах государственного управления. В противном случае велика вероятность, что информация, направляемая в управленческую структуру, будет искажена. Поскольку от достоверности, своевременности и полноты информации зависит качество принимаемых решений, эти акты должны также предусматривать конкретную жесткую ответственность за предоставляемую информацию. Введение таких мер позволит существенно повысить качество информационного обеспечения и управляющего воздействия органов государственной власти.
4. Помимо официальной информационной системы должна использоваться и неформальная система. Неформальная система в отличии от формальной не связана структурными ограничениями и последовательностью отдельных операций.
5. Аксиомой является тот факт, что информация обладает только потенциальной возможностью стать полезной для пользователя. Действительная цена информации выявляется после ее использования, часто через несколько лет. Следовательно, принцип, которого придерживаются японские менеджеры, является единственно верным - не делить первичную информацию на нужную и ненужную, а собирать всю. В органах государственного управления данное умозаключение приобретает особенно глубокий смысл.
6. Среди технологических нововведений, обещающих рост производительности труда как рядовых сотрудников, так и руководящего звена, хотелось бы отметить следующее новшество - расширение возможности управления базами данных. Система управления базами данных - это пакет программ, предназначенный для того, чтобы обеспечить системный и гибкий подход к организации данных и доступ к ним. Существует технология, позволяющая накапливать данные в одной центральной базе и обеспечивать доступ сотрудников-специалистов к сведениям, относящихся к их компетенции.
К сожалению, наряду с рецептом повышения эффективности информационных потоков, возникают проблемные моменты, связанные с информацией:
- Некоторые виды информации с большим трудом поддаются количественной оценке (к примеру, мотивация)
- Информационная система способна учитывать только формальные информационные связи (в то же время большое значение имеют неформальные контакты)
- Несмотря на повышение гибкости информационных систем путем децентрализации, по-прежнему сфера их применения ограничена определенными внутренними и внешними условиями
Безусловен тот факт, что информационные системы, информационные технологии могут привести к повышению производительности государственного управления. Однако, технология - это не сам успех, необходимо компетентное, энергичное, ответственное руководство. Важно оценить варианты предполагаемого использования информационной технологии с точки зрения организационной системы в целом. В свою очередь, ответственность и эффективность управления находятся в тесной связи и взаимозависимости. Ответственность - это субъектная составляющая эффективности управленческой деятельности. Фиксируя эту взаимозависимость, можно дать следующее ее определение: ответственность - это нацеленность и способность субъекта к эффективному (результативному) выполнению обязанностей и достижению целей его деятельности в соответствии с разделяемыми им общественными ценностями.
2.7 Региональный аспект повышения эффективности государственного управления.
П.А. Столыпин, выступая 8 июня 1906 г. в Государственной Думе, говорил: "Власть не может считаться целью. Власть - это средство для охранения жизни, спокойствия и порядка. Поэтому, осуждая всемерно произвол и самовластие, нельзя не считать опасным безвластие правительства. Не нужно забывать, что бездействие власти ведет к анархии, что правительство не есть аппарат бессилия и искательства"
Перед определением механизмов повышения эффективности государственного управления следует еще раз определить критерии эффективности - это способность государственных структур на различном уровне успешно решать экономические, социальные, финансовые, организационные и другие задачи, достигать поставленных целей, согласовывать и координировать экономические и политические интересы различных групп населения, действуя при этом в строго определенном правовом пространстве.
Для России, как для федеративного государства существует вполне оправданная модель развития, заключающаяся в следующем: в переходный период, в реформируемом обществе особенно нужна сильная центральная власть, располагающая надежными рычагами управления. Тем не менее, нельзя не давать себе отчет в том, что жизнедеятельность данной стадии должна быть ограничена и на смену ей должны прийти сбалансированные механизмы в модель: Мощный федеральный "центр" с его властными полномочиями и финансовыми ресурсами должен взаимодействовать с сильными регионами, способными эффективно решать самостоятельно или совместно с "центром" основные вопросы, связанные с жизнедеятельностью людей. Придерживаясь такой точки зрения возникает вопрос о распределении полномочий в рамках этой модели. Здесь можно выделить 3 уровня взаимоотношений "центра" и регионов :
Экономические и социальные проблемы находятся в ведении регионов.
Выделяется круг проблем для совместного решения.
Собственно вопросы государственной важности ( оборона, внешняя политика и.т.д ) находятся в ведении федерального "центра".
В контексте мировой теории управления все чаще проявляется тенденция к делегированию полномочий при общем контроле, что представляет собой весьма здравое зерно и является способом разгрузки "центра" от региональных проблем, тем самым сконцентрировавшись на проблемах стратегического значения.
Делегировать полномочия можно по следующей схеме, то есть все, что касается работы с регионом должно быть распланировано следующим образом:
Приоритетность, то есть все проекты должны быть поделены на три категории:
а.. Важнейшие.
б. Насущные.
в. Второстепенные.
Структура решения вопросов.
Промежуточные " летучки " (коррекция позиций).
Точная дата решения вопросов.
Личная ответственность в проекте.
" Раб нерадив. Не принудь господин повелением строгим к делу его - он сам не возьмется с охотой" - эта античная цитата четко отражает человеческую природу и природу управленческого воздействия. Действуя в соответствии с этой схемой, можно предположить, что взаимоотношения "центра" и регионов перейдут на качественно новый уровень, когда будет определена ответственность, рамки выполнения задач и круг ведения задачами с каждой стороны. Тогда взаимные обвинения должны перейти уже в правовое поле, которое будет регламентировать данные взаимоотношения и споры, возникающие в их ходе.
Правильно делегируя полномочия, можно создать безупречный механизм, который будет поражать своей эффективностью.
Тем не менее, нельзя говорить о универсальности данной схемы ведь между регионами существуют различия и нужно разработать таких схем с определенными нюансами пропорционально количеству регионов. Но основной мыслью в данном контексте является то, что одним из направлений повышения эффективности государственной власти в целом может стать укрепление ее региональной составляющей.
В столь непростой ситуации представляется лишь один выход из данной ситуации - укрепление экономической и финансовой основы регионов. Это действенный путь повышения эффективности региональной власти, которая получает возможность формировать нормальный бюджет и внебюджетные фонды и тем самым решать стоящие перед ней вопросы, не выпрашивая деньги у Федерального "центра". Такие подходы могут быть реализованы на практике применительно к депрессивным регионам. Им важно дать помощь на старте, предоставить на целевой основе капитал для запуска экономики , оживления производства. Но для этого нужны хорошо проработанные программы с четко поставленными целями и задачами. С этой целью возможно придется даже структурно перегруппировать финансовые ресурсы из федерального финансового фонда поддержки регионов. Их целесообразно разделить на две составляющие: фонд текущей поддержки (дотации через систему трансфертов) и фонд развития. Сегодня дотации, идущие на удовлетворение сиюминутных потребностей регионов, доминируют. Но они кардинально не решают проблему. К тому же нередки случаи, когда эти средства используются не по назначению. Во всяком случае, в нашей печати постоянно сообщается о том, что деньги «не дошли» до регионов, где-то «затерялись» и многочисленные контролирующие органы начинают их искать.
Нужно предоставлять регионам не безвозвратные дотаций, а предоставлять кредиты под конкретные проекты. Для этого есть условия. Регионы располагают природными ресурсами, многие имеют развитую добывающую и перерабатывающую промышленность, владеют собственностью, имеют акции. Это означает, что кредиты есть чем материально обеспечивать. Такой порядок повысит ответственность регионов за более рациональное и эффективное использование финансовых ресурсов, заинтересует их самостоятельно зарабатывать деньги, а не ждать дотаций из федерального бюджета.
Еще один ресурс, пожалуй, наиболее эффективный, если его реализовать. Превратить часть доходов населения в инвестиции. Ведь население сегодня каждый месяц покупает валюты на сумму в несколько миллиардов долларов. На эти цели расходуется примерно четверть всех доходов. То есть деньги либо не работают, либо находятся в спекулятивном секторе экономики.
Успешное экономическое и социальное развитие регионов - это центральный аспект повышения эффективности государственного управления. Именно на этой почве региональные структуры власти обретут уверенность, устойчивость и необходимую динамику. А это главные составляющие эффективности государственного управления.
Выводы ко второй главе:
Механизмами повышения эффективности государственного управления являются:
Умеренная децентрализация.
Улучшение использования информационной составля-ющей государственного управления
Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения.
Необходимость включения масс в активную жизнедея-тельность.
Реформирование государственной службы и развитие
человеческих ресурсов.
Заключение.
Перестройка государственного управления требует прежде всего восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни , ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено народом, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.
Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели.
1. Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей - с другой.
2. Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.
3. При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая ситуация, а значит все время преобразовываются потребности и интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, раз заданным: оно будет постоянно нарушаться и должно столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.
4. Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть , без ее введения в управленческие процессы, является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве.
Конец XX столетия актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня, при всей значимости накопленного опыта, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство - интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом взаимодействии многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.
Еще одно важное общественное требование к государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, или, как чаще называют, технократического подхода к организации общественной жизни и, естественно, к государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода идеи Возрождения и Просвещения, взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух ипостасях: как производитель и как потребитель, с применением к нему одного - экономического - критерия оценки развития. Фактически в системе таких координат со времен Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А это возможно при широкой гуманизации государственного управления, при внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний.
С позиций именно интересов человека, его самосохранения, продления рода людского придется, наверное, государственному управлению анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимые технологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качество продукции, образ жизни, условия быта и многое другое.
И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не "спешащим следом" за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.
Хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и "работать" на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.
3. Основы эффективности государственного управления
Введение
Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления.
Многие суждения об эффективности государственного управления следуют в русле выработанного в рамках современной теории управления понимания, адаптируя его к условиям деятельности государства как управленческой системы. Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как «…результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического блага».
К вопросу об эффективности государственной политики и способах её оценки
При всей точности и лаконичности данного определения оно восходит к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Вместе с тем на современном этапе отсутствует единый подход к определению сущности эффективности государственного управления и государственной политики и их оценке, существуют различные концептуальные модели.
Простейшим вариантом системы оценки с многоаспектными показателями является сочетание целевых (стратегических) и затратных (тактических). С помощью первых отражают меру достижения целей организации, а с помощью вторых – степень (цену) затрат тех или иных ресурсов, средств на достижение поставленных целей. В таком случае общая схема методики оценки эффективности деятельности (и управления деятельностью) выстраивается в соответствии с формулой:
Эд = Р/Ц * Зо / Зп,
где: Ц – цель деятельности; Р – результат деятельности; Зо – оптимальные затраты; Зп – произведенные затраты; Эд – показатель эффективности деятельности.
Однако здесь следует отметить, что можно предложить достаточно объективную и комплексную методику оценки эффективности, но она потребует переработки таких объемов информации, что сама оценочная деятельность станет сопоставима по громоздкости с оцениваемой деятельностью.
В отдельных субъектах РФ предпринимаются достаточно удачные попытки создать системы показателей социально-экономического положения региона. Однако предлагаемый ими набор критериев не всегда отражает эффективность работы собственно региональной власти и, как правило, не учитывается соответствие проводимой политики и предоставляемых государственных услуг требованиям и ожиданиям граждан.
Есть попытки количественного подсчета эффективности государственного управления – по конечным результатам изменения качества жизни в отчетный период (в частности, методика, предложенная для г. Москвы А.М. Брячихиным). Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации существуют показатели и системы показателей, используемых для комплексной оценки социально-экономического положения региона. Подобные системы используются в Республике Карелия, Санкт-Петербурге, Пермском Крае и др.
К общим недостаткам данных методик следует отнести то, что, во-первых, при оценке эффективности проводимой властью политики не учитывается мнение населения, то есть отсутствует «качественный компонент». Во-вторых, в целом система частных показателей часто имеет чисто экономический характер и сводится к оценке лишь экономической эффективности. Еще одна принципиально важная черта заключается в том, что оценке, как правило, подлежит эффективность государственного управления, а не государственная политика.
Таким образом, анализ имеющихся исследований по проблемам эффективности государственной политики свидетельствует, что вопросы методологии и технологии оценки эффективности государственной политики не нашли достаточного отражения. Современные социальные и политические реалии требуют нового качественного уровня осмысления данного вопроса, поиска эффективных оценочных технологий в системе социально-политического взаимодействия «общество – власть».
Проблема, на наш взгляд, состоит в том, чтобы грамотно объединить количественные и качественные показатели в единую систему оценки эффективности государственной политики.
В ходе выполненного автором диссертационного исследования предлагается следующая методика оценки эффективности государственной политики.
Оценивая государственную политику, выделяется несколько направлений данной политики (групп показателей). По каждой группе подбирается максимальное количество показателей эффективности данного направления и с помощью метода экспертных оценок отбирается по 5 в каждой группе. Необходимо отметить, что число показателей в каждой группе должно быть одинаковым. Система должна быть сбалансирована по числу количественных (измеряемых, объективных) и качественных (неизмеряемых, субъективных) показателей.
При подборе критериев учитывались следующие параметры:
�. конкретность;
�. для количественных показателей – простота вычисления;
�. непосредственная зависимость данного критерия от работы органов власти.
Корпоративные механизмы в административной реформе
Предлагаемые Концепцией Административной реформы мероприятия нацелены на следующие преобразования: сокращение штата чиновников, минимизация условий для возникновения коррупции, сокращение бюджетных расходов и нацеленность на основного потребителя государственных услуг – население. Реформа ставит своей целью изменения, которые позволят не только повысить эффективность работы государственных учреждений, но и свой статус среди граждан.
Проведение реформ государственного управления, порождает ряд проблем, связанных с недостаточным пониманием инновационных действий и изменений в деятельности органов государственной власти, как исполнителями реформы, так и самими реформаторами. Функции и услуги, которые государство предоставляет обществу, не нацелены на результат и зачастую оборачиваются для самого общества рутиной и постоянной потерей времени и денег. Административная реформа проводится в целях изменения и реструктуризации деятельности органов государственной власти.
Однако те положения, которые закреплены в Концепции, имеют множество побочных эффектов. Например, блок, обозначенный в самой концепции как «оптимизация функций органов государственной власти и противодействие коррупции», отнесен к единому механизму повышения эффективности деятельности государственных структур. Однако, как с точки зрения методологии, так и в практическом аспекте, данные механизмы несколько различны. Концепция не совсем точно определяет понятия «оптимизация» и «антикоррупционные программы» и не раскрывает полностью сущность определяемых терминов. Так, понятие оптимизация определяется как процедура «исключения избыточных и дублирующих функций органов государственной власти, организационном разделении правоустанавливающих функций, функций контроля и надзора и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг». Представляется необходимым также включить в данное определение такое понятие как «финансовая оптимизация» и, таким образом, связать проводимые мероприятия с бюджетной реформой.
Основной проблемой проведения Административной реформы является, прежде всего, то, что огромное количество понятий и механизмов, используемых в западных странах и активно заимствуемых отечественными управленцами, не определены ни самой Концепцией Административной реформы, ни Федеральными нормативно-правовыми актами. Поэтому, исследователи вынуждены самостоятельно трактовать данные понятия, отталкиваясь от научных трудов западных коллег, что, во-первых, порождает недопонимание, а, во-вторых, приводит к их искаженному использованию в практике государственного управления. Необходимо помнить, что данные механизмы изначально были предназначены для корпоративного управления, и их применение в сфере государственной власти требует детального пересмотра и доработки.
Попытки частично сформировать общее видение приводят только к путанице. Так, например, в определение типов функций органов государственной власти следует внести некоторые уточнения, чтобы не нарушать классические правила логической дефиниции. К примеру, в настоящее время контрольно-надзорная функция органов государственной власти объясняется как «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти <…> установленных <…> нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения…». Представляется целесообразным, переформулировать данное определение следующим образом: «Под функциями по контролю и надзору понимается проведение мероприятий по мониторингу исполнения органами государственной власти нормативно-предписанных правил».
Другим примером недопонимания может служить использование таких терминов как «функция», «полномочие» и «услуга». Федеральное законодательство определяет, что услуга – это часть функции, а сущность самих понятий не раскрывает. В экономической теории, однако, четко даны определения, как функции, так и услуги, которые, тем не менее, не принимаются во внимание в практике государственного управления. Так, в некоторых Положениях об органах государственной власти, термин «функции» используется наряду со словом «полномочия». С управленческой точки зрения, это не совсем верно, так как полномочие – это возможность осуществления деятельности, а функция – текущая деятельность органа государственной власти
Для успешного функционирования любого предприятия необходимо вначале разработать смысл его существования – миссию, разработать цели – т.е. те результаты, которые предприятие стремится достичь за определенный период времени. Затем следует разработать задачи – т.е. те механизмы, с помощью которых достигаются заданные цели. После этого определяются функции и распределяются роли для выполнения задач. В государственных органах понятие «задачи» присутствуют лишь в немногих Положениях. Если же говорить о целях и миссии, то во многих случаях они не обозначены в документах, определяющих деятельность органа государственной власти.
Отсутствие единых трактовок порождает недопонимание и на региональном уровне. Руководители и специалисты региональных органов исполнительной власти и государственных учреждений не видят различий между понятиями, которыми оперируют в повседневной работе: «функции и услуги», «цели и задачи». Руководители во многих случаях не видят целей своих структурных подразделений и в результате не всегда могут четко поставить задачи своим подчиненным. Такое положение дел может говорить о том, что многие руководители не вполне понимают смысла своей деятельности, а Федеральные органы зачастую не могут поставить цели регионам по причине отсутствия четкой формулировки самих целей. Государственные изменения должны начинаться с понятий и определений, необходимых для дальнейшей работы, а не с самих мероприятий. После этого, Федеральными органами государственной власти должна быть выработана методология проведения работ и обозначены основные направления изменений. Органы государственной власти должны понимать смысл инноваций, иметь четкое представление о проводимых мероприятиях, понимать цели перемен. Формирование представлений об изменениях должны взять на себя ответственные за проведение реформы Федеральные органы власти.
Таким образом, Административная реформа, проходящая в Российской Федерации, не подготовлена соответствующим образом, чтобы возыметь должный эффект на работу государственных органов. Результат внедрения корпоративных механизмов в деятельность государственных структур без необходимых поправок на государственное управление, приведет только к большей путанице. Следовательно, без необходимой специальной подготовки государственных служащих проводимые изменения обречены на неэффективное использование.
3.1 KPI как инструмент повышения эффективности системы государственного управления России
Вопрос реформирования системы государственного управления и повышения её эффективности продолжает оставаться одним из самых актуальных для России в свете её активного экономического и политического развития, наметившегося в последние годы.
Правительства многих стран в конце двадцатого столетия были вынуждены начать активный процесс реформирования собственных систем управления под напором возрастающих требований гражданского общества. Большинство из них попытались разработать новые методики и инструменты, позволяющие повысить эффективность функционирования государственной службы, либо адаптировать и внедрить теории, наиболее успешно применяемые в современном корпоративном управлении.
В рамках данной работы более подробно была рассмотрена проблема отсутствия эффективной системы оценки деятельности госслужбы. В качестве возможного механизма построения эффективной системы оценки госслужбы был проанализирован такой теоретико-прикладной инструмент современной науки управления как KPI (Key Performance Indicators). Теория KPI была разработана в рамках общего теоретического направления науки менеджмента известного как Performance Measurement, и впоследствии получила широкое применение как в теории, так и на практике.
Система ключевых показателей деятельности, либо в другом варианте перевода система ключевых показателей эффективности / результативности – это в самом общем понимании система показателей, характеризующая результаты деятельности организации по конкретным направлениям в соответствии с поставленными целями организации.
В России проблеме применения системы ключевых показателей эффективности посвящено достаточно много научных работ. Наряду с этим многие коммерческие организации стали активно внедрять данный инструмент в своей деятельности. В последнее время в рамках административной реформы, проводимой в РФ, были заложены первые законодательные предпосылки для формирования системы оценки деятельности госсужащих и госслужбы в целом. В ряде субъектов РФ, таких например как Архангельская область, были предприняты первые попытки внедрения данной системы в деятельность госорганов. В утвержденной в 2007 году Президентом РФ системе показателей оценки эффективности деятельности исполнительной власти субъектов РФ наряду с общими показателями эффективности имеют место и такие показатели, как удовлетворенность населения доступностью и качеством государственных услуг, что несомненно является положительной тенденцией.
При внедрении система КПЭ может служить как для оценки деятельности государственного органа в целом, так и для оценки деятельности государственных гражданских служащих. Однако, на наш взгляд, использование системы КПЭ лишь для оценки работы госслужащих не даст существенного положительного эффекта без её применения на уровне всей государственной организации в целом. Одним из важнейших условий внедрения системы КПЭ должно быть её тесная взаимосвязь со стратегией организации, что будет способствовать реализации целей организации.
Система КПЭ может включать в себя как количественные, так и качественные показатели. При разработке КПЭ на госслужбе должны учитываться следующие требования:
�. сбалансированность количественных и качественных показателей;
�. реалистичность, чёткость, понятность, доступность и измеримость показателей, максимально возможная объективность показателей;
КПЭ должны быть прописаны в правовом акте государственного органа, в котором также должно быть закреплено правило в соответствии с которым, исполнение норм по КПЭ не должно быть в ущерб исполнению ежедневных обязанностей госслужащих; показатели должны учитывать результаты индивидуальной деятельности государственных служащих, а также их вклад в достижение общезначимых для государственного органа целей.
Одним из критических факторов успеха внедрения системы КПЭ является её тесная взаимосвязь с системой вознаграждения труда, а также с системой мониторинга и контроля за деятельностью госслужащих. Ведь если они не будут своевременно и эффективно взаимодействовать, то весь положительный эффект внедрения КПЭ пропадёт, поскольку у работника не будет никакой мотивации к достижению поставленных перед ним целей. Также учитывая специфику российской ментальности, немаловажным фактором успешного внедрения системы КПЭ является личный пример руководителей и поощрение госслужащих, перевыполняющих нормы по своим КПЭ. В свою очередь нормы по КПЭ также должны быть реалистичными и могут быть увеличены лишь при наличии на то объективных предпосылок.
3.2 Аутсорсинг в органах государственной власти
Наличие у органов государственной власти значительного числа избыточных и неэффективно реализуемых полномочий снижает качество принимаемых решений, подрывает доверие к государственной власти. В последнее время актуализация вопроса о качестве и эффективности осуществления государственного управления во многом обусловлена проведением в Российской Федерации широкомасштабной административной реформы. Административные и управленческие процессы в органах государственной власти недостаточно или слабо организованы. Очень часто встречается ситуация, когда государственный орган одновременно выступает в нескольких ролях – в роли инициатора, исполнителя и потребителя результатов отдельных видов работ. Подобное сочетание ролей может обуславливать высокие затраты при низком качестве самих результатов. Поэтому одним из направлений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах в рамках оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и внедрение системы аутсорсинга.
Аутсорсинг в органах государственной власти выступает одной из форм контрактации, основными характеристиками которой являются устойчивое и регулярное взаимодействие со сторонней организацией на основе договора, заключенного на длительный срок, при сохранении ответственности и контроля за результатами выполнения работы у органа государственной власти. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах аутсорсинг применительно к органам государственной власти выступает в качестве механизма выведения отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе (Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н., 2006, С. 50).
Анализ тенденций развития аутсорсинга показал, что данная технология активно используется в государственных органах различных стран: аутсорсинг выступает как одна из стратегических альтернатив для совершенствования повседневной деятельности государственных организаций. Используя аутсорсинг, государственные органы стремятся в первую очередь повысить эффективность и качество исполнения административных и управленческих процессов, сконцентрировать усилия на основных направлениях деятельности, а также высвободить ресурсы и сократить издержки на осуществление отдельных видов работ. Аутсорсинг может стать ответом на вопрос, как обеспечить снижение затрат при сохранении высокого качества выполнения работы. При этом международный опыт свидетельствует, что широкому распространению аутсорсинга препятствуют законодательные ограничения, изменения в политическом курсе, ограниченные бюджетные ресурсы, сопротивление и низкая мотивация самих государственных служащих.
Для успешного применения данной технологии в российских органах государственной власти необходимо учитывать не только встречающиеся в мировой практике ограничения и трудности при использовании аутсорсинга, но и специфику российских условий, в том числе такие ограничения, как низкий уровень развития рынка услуг, несовершенство законодательства, административная культура российской бюрократии. В настоящее время в российской практике государственного управления для привлечения независимых организаций к выполнению отдельных видов работ используется механизм государственных закупок. Аутсорсинг может осуществляться через размещение государственного заказа, то есть через финансирование потребностей органов государственной власти в работах и услугах, необходимых для осуществления функций государственного управления. Данный механизм не является достаточно гибким, что в свою очередь обуславливается пробелами и ограничениями, вызванными характером бюджетного процесса и содержащимися в законодательстве о государственных закупках. Во многом развитие аутсорсинга сдерживается также отсутствием методической базы по реализации аутсорсинга, закрепленной в нормативных правовых актах. Фактически органы власти продолжают решать задачи по обеспечению своей деятельности за счет собственных сил, используя аутсорсинг на несистемной основе.
Системный подход к использованию данной технологии заключается в выстраивании и постоянном анализе соответствия целей и задач органа государственной власти и целесообразности использования аутсорсинга. Для использования технологии аутсорсинга необходимо принять соответствующее стратегическое решение. При этом для приобретения на договорной основе услуг внешних организаций, необходимых органу власти для реализации полномочий и для осуществления своей деятельности, следует провести ряд обязательных мероприятий. В частности, необходимо провести учет всех расходов на выполнение процессов, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга и определить целесообразность продолжения их выполнения. Другими словами, необходимо проанализировать всю совокупность решаемых органом государственной власти задач, чтобы четко определить круг работ, который имеет смысл передавать на исполнение сторонней организацией. Особое внимание необходимо уделить разработке процедур реализации аутсорсинга, механизмов контроля и мониторинга выполнения условий договоров. После того как принято решение об использовании услуг стороннего исполнителя, производится выбор организации путем организации конкурса и оценки предложений по заранее определенным критериям.
После выбора сторонней организации и заключения контракта сторонняя организация приступает к выполнению контракта. В рамках выполнения контракта осуществляется взаимодействие с аутсорсером, координация совместной деятельности. При этом необходимо проводить постоянный анализ хода выполнения условий контракта. По итогам выполнения всех условий контракта проводится анализ результатов работы и их сопоставление с запланированными показателями. На основании данной работы делаются выводы о целесообразности продолжения использования технологии аутсорсинга.
Таким образом, с утверждением Концепции административной реформы в Российской Федерации политическая база для применения аутсорсинга появилась. Однако для широкого использования аутсорсинга необходимо провести значительную подготовительную работу по формированию соответствующего законодательства и методических материалов, проведению пилотных аутсорсинг-проектов.
Заключение
На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации одновременно проводится ряд фундаментальных реформ государственного управления – административная, бюджетная, социальная, – а также ключевые Федеральные целевые программы. На этом фоне необходимым становится повышение эффективности деятельности органов государственной власти. Данные меры направлены на создание предпосылок для устойчивых темпов экономического роста, сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации, оптимизации деятельности государственных органов и др.
Основной особенностью Административной реформы является то, что, фактически, органы исполнительной власти, которые по специфике своей деятельности «диктовали свои условия» другим структурам и организациям, изменяют сами себя. Таким образом, Административной реформой считают только те преобразования и изменения, которые «организованы и на законных основаниях проводятся высшими органами власти в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти».
Таким образом, можно сделать вывод о том, что внедрение ключевых показателей деятельности в органах государственной власти является одним из возможных и наиболее эффективных способов повышения эффективности и подотчётности системы государственного управления, который уже был частично апробирован в зарубежных странах и может быть в той или иной степени успешно использован при реформировании Российской системы государственного управления.
4. Теоретико-методологические аспекты понятия эффективности государственного управления.
Введение
Государство выступает институтом управления обществом в целом в зависимости от поставленных целей. Оно является субъектом управления или регулятором, осуществляющим управление в случаях, когда необходимо вмешаться в функционирование объекта, реализующего некоторую цель
Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает управлению общественными делами свойство системности, которое приобрело принципиальное значение. Только при наличии государства в обществе возможно достижение необходимой согласованности, координации, субординации, целеустремленности, следовательно, рациональности и эффективности в управлении 11.
Сегодня реалии существования нашего общества, суровая действительность, к которой это общество вынуждено приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что для решения данной задачи государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления, и как следствие, во всех областях жизнедеятельности общества существуют проблемы в управленческих сферах. Сегодня организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества государства и общества требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления
Безусловно, что данная проблема является наиболее острой и фундаментальной, а, как следствие, почти неразрешимой в контексте мировой политики. Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой мысли в организации структуры государственного управления или, вернее сказать, эффективного государственного управления. Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов, наш основной закон - Конституция является квинтэссенцией мирового опыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можно охарактеризовать как обычную, бездумную кальку.
Актуальность данной темы диктуется, прежде всего, наличием большого количества управленческих проблем в самых различных сферах жизнедеятельности общества и необходимостью их структуризации и поиска путей их непосредственного решения. Кроме того, актуальность темы данной курсовой работы обусловлена тем, что происходящие в России преобразования пока не достигают должного уровня и не повышают эффективность государственного управления. Вместе с тем, неразработанность проблем организационно-управленческих отношений существенно тормозит развитие управленческой практики, зачастую ведет к неверным оценкам ситуации, выбору неэффективных решений.
Кроме того, актуальность работы обуславливается и тем, что проблема эффективности государственного управления сегодня, по праву, может быть названа важнейшей составляющей в понимании современного государства. Она охватывает большинство частных проблем реализации государственного управления, служит основой для определения форм и методов управленческой деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для его организации и функционирования.
Рассматривая демократическое правовое государство как базовую основу эффективного государства, способного обеспечить использование своей власти в интересах индивида и общества в целом, нельзя не затронуть проблемы взаимосвязи эффективного государства и гражданского общества, прав и свобод человека и гражданина. Весьма актуальны вопросы экономической, социальной, политической и культурной основы эффективного государства.
Сегодня особенно важны попытки анализа, изучения и обобщения основных проблем управленческой практики, направленных на поиск оптимальных путей развития социально-экономической, политической и культурно-религиозной сфер. Одной из таких попыток является данная курсовая работа.
По данной проблеме существует довольно много литературы, поскольку на современном этапе проблемы государства как субъекта управления, становятся все более актуальными и требуют немедленного решения, для повышения эффективности управления в различных сферах российского общества. Очень многие авторы в своих работах уделяют внимание подробному рассмотрению этих проблем, а также рассматривают пути их преодоления.
В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г.В Атаманчука, В.Игнатова, Галиуллина Т.Т. Относящиеся к новейшим исследованиям западных и российских ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды Батчикова С.А., Глазьева С.Ю., Друкер П., Озорнину Ю.П. Необходимо отметить, что западная литература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления в рамках России, точнее западные авторы не интересуются этой спецификой в должной мере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает, что подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей недопустимо, это может привести к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно, знание и применение западного опыта там, где это, возможно, является необходимым.
4.2 Понятие эффективности государственного управления, его виды и основные характеристики.
Факторы эффективности государственного управления
Проблема факторов эффективности государственного управления многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различными. Соответственно и решения - разновариантными. Различные проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход, учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и стратегических факторов. На уровне подсистем - экономической, социальной, политической, правовой - и субъектов Федерации общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со спецификой целей, стратегий и структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней.
Попытаемся сформулировать общесистемные факторы эффективности государственного управления. По нашему мнению, ее определяют четыре группы факторов:
· базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс;
· организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространства;
· состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности; профессионализм; уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством;
· экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.
Рассмотрим названные факторы. Выше отмечалось, что каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности - это обобщенные цели государства: они составляют духовную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это - целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения и деятельности - необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы.
Другим главным фактором эффективности государственного управления является организация системы власти и управления, ее функционирование как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается, во-первых, реальной целостностью систем государственного управления, единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих субъектов; во-вторых, правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; и наконец, в-третьих, высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления. Естественно, что в нашем государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие организационные связи и формы управления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остается нереализованным. Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления.
Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к властям - не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Понятие «государственный аппарат» в настоящем контексте используется в узком смысле в отличие от широкого, идентичного категории механизма государства. Государственный аппарат - это аппарат государственного управления; совокупность исполнительно-распорядительных управленческих органов 12. Он часть механизма государства, обеспечивающая вместе с другими государственными органами реализацию его функций управления.
Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной бюрократии, обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом.
Экономическая, политическая и социальная стабильность общества - один из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления. Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных функций при изменяющейся социальной среде.
Опаснейшим дестабилизирующим фактором является криминализация российского общества и государства. Общеизвестно, что преступность не только продолжает расти, но и пронизывает теперь уже многие сферы общественной жизни, включая политическую.
Экономический кризис, социальная поляризация населения и обнищание его большинства, криминализация общества порождают политическую нестабильность. Первичная причина всех этих явлений, ускоренная капитализация страны, а непосредственная -- реализуемая тактика проведения либерально-демократических общественных отношений.
Итак, эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации - до местного общества, от местного уровня - до регионального, от регионального сообщества - до социальной системы и ее политической организации - государства. На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями, характеризующими соотношение целей и результатов, а в иной плоскости соответствие результатов интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях. Высшим критерием эффективности системы государственного управления в целом служит полнота реализаций ее функций. В обобщенном выражении - это сохранение данных политической системы и общества, обеспечение их целостности, единства и безопасности, а также защита интересов всех групп населения, прав и свобод граждан.
Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Отсюда фундаментальное значение общесистемной формы организации власти и управления .
Актуальность оценки эффективности государственного управления проявляется в условиях постиндустриального общества. Постиндустриальное общество определяется как общество, в экономике которого приоритет перешел от преимущественного производства товаров к производству услуг, проведению исследований, организации системы образования и повышению качества жизни; в котором класс технических специалистов стал основной профессиональной группой и, что самое важное, в котором внедрение нововведений во все большей степени стало зависеть от достижений теоретического знания Постиндустриальное общество предполагает возникновение нового класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экспертов или технократов.
Все это предопределило отказ от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.
Объектом исследования является эффективность государственного управления, а предметом исследования - система критериев оценки эффективности государственного управления.
Цель исследования - установление системы направлений и показателей оценки эффективности государственного управления. В соответствии с данной целью сформулированы следующие задачи исследования:
1. определение понятия эффективности государственного управления, в том числе специального понятия социальной эффективности;
2. сравнительный анализ критериев оценки эффективности государственного управления за рубежом и в России (с введения их в 2003 году по настоящее время).
В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях - проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления.
Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффективного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: 1) "классической школой",
2) кибернетическим подходом и
3) синергетическим подходом.
Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответственно для организационных систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим.
Адаптивный тип организационной системы характеризуется приспособлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют post factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный.
Креативный тип организационной системы характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Организации такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.
Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили также и новые условия эффективности:
· необходимость отказа от искусственного навязывания направлений развития сложноорганизованных систем;
· актуализация "чувствительности" к начальным условиям, заключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется "личной" истории организации);
· определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследования качественного распределения управленческого воздействия (конфигурации административного воздействия);
· признание множественности потенциальных сценариев развития сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффективного управления учитывать максимальное количество такого рода сценариев или моделей);
· ускоренный качественный рост системы определяется включением механизмов положительной обратной связи, приводящим к "режимам с обострением".
Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как исторические, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.
Проблема концептуализации понятия эффективности государственного управления, выбора принципов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более сложной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного производства и рыночного обмена. Это объясняется прежде всего отсутствием универсального и объективного оценочного механизма работы системы государственного управления. В частном секторе таковым являются цены, устанавливаемые в ходе свободного рыночного обмена, а основным критерием эффективности работы фирмы является соответственно ее прибыль.
В системе государственного управления, как правило, применяется единственный способ оценки эффективности -- самостоятельная разработка стандартов измерения эффективности. Иными словами, деятельность государства оценивается, исходя из выработанной им же оценочной шкалы и методов измерения. При этом открываются широкие возможности для извращения или подмены общественных целей, и интересов целями и интересами самой бюрократической системы. Следствием этой и ряда других причин стали активные административные реформы, проводимые с конца 70-х годов практически во всех странах Запада. Основной ориентацией в выборе стратегии повышения эффективности государственного управления была избрана ориентация на рыночные (менеджериальные) формы и методы управления. Сущность менеджериализации государственного управления заключается в том, чтобы обеспечить более широкий выбор услуг, предоставляемых муниципальными службами населению и стимулировать конкуренцию между ведомствами, предоставляющими эти услуги. В конечном счете, речь идет о повышении эффективности в поставках услуг. В наиболее радикальных вариантах такая стратегия может привести к приватизации целых отраслей государственного управления. Более сбалансированный подход заключается в косвенном воздействии на поставщиков услуг посредством предоставления гражданам большей информации о ценах, условиях и качестве этих услуг.
Таким образом, свободный выбор и конкуренция бесспорно являются центральными целями движения за эффективность, которые легко обнаружить в национальных программах административных реформ по всему миру.
Однако первый опыт реализации в Великобритании, США, Канаде и ряде других государств менеджериальных стратегий вызвал множество дискуссий о перспективах административно-государственного управления как особого социально-политического института, поскольку он в ходе этих реформ был, по сути, подменен сервисной службой с неясной легитимностью, степенью ответственности и подотчетности населению. В контексте ориентированных на рынок реформ гражданин превратился в потребителя, а представитель государственной власти в менеджера сферы услуг. Западные исследователи оценивают это явление, с одной стороны, как кризис традиционных институтов либеральной демократии, с другой, как объективно существующее противоречие между экономической эффективностью (efficiency) и демократией.
Экспансия государства с ее директивным способом распределения ресурсов и благ подменялась экспансией рынка с доминированием "права сильнейшего" и очевидными прорехами в социальной политике. Отсюда наиболее актуальной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оценке эффективности. Это доказывает растущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.
В последние годы в западной и отечественной литературе проявляется тенденция говорить о "социальной экономии" и "социальной эффективности", противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Очевидно, это связано с ограниченностью применения рыночных методов оценки в сфере государственного управления, сменой управленческой парадигмы, актуализацией анализа социальных взаимодействий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управленческих решений. В западной и, в особенности, в англоязычной литературе по вопросам административно-государственного управления понятие "социальная эффективность" в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и производительности.
Другой подход к интерпретации социальной эффективности, также довольно часто встречающийся в литературе, связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распределением общественных благ. Такая трактовка обычно вписана в анализ становления и развития так называемого социального государства, или государства всеобщего благоденствия (welfare state). Критический подход к рыночному механизму распределения, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического механизма его коррекции, актуализировал значение социальной эффективности как более справедливого распределения благ. Однако такой подход также представляется не вполне правомерным, поскольку имплицитно содержит в себе противоречие между максимизацией общественного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного образования, медицинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффективностью, требующей достижения оптимального (по Парето) размещения ресурсов. Таким образом, проявляется определенное напряжение между социальной составляющей термина (в данной конкретной интерпретации) и эффективностью.
Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпретации термина "социальная эффективность". Он заключается в следующем противопоставлении "эффективность" - "бюро" - versus социальная "эффективность" и базируется на методологии теории рационального выбора и неоклассических предпосылках. Вкратце изложим его суть. Государственная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выгоды стремится к увеличению собственного бюджета и масштабов конкретной управленческой организации. Эти цели на определенном этапе экспансии бюрократии становятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник "существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потребляет, отобрано у производителей". Социальная эффективность в данном случае определяется как разница между произведенным данной организацией общественным продуктом и затратами общества на ее содержание. Безусловно, такая трактовка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмотрена как вполне самостоятельная, поскольку предусматривает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу. "Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух механизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность".
Однако все вышеприведенные подходы актуализируют проблему распределения ресурсов и методологически ближе к политической экономии или менеджменту организаций (в последнем случае). Поэтому попытаемся дать собственное определение понятия "социальная эффективность".
Социальная эффективность - это функция минимизации трансакционных издержек. Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий. Наш подход к концептуализации понятия "социальная эффективность" строится на следующих основных предпосылках:
Данное определение имеет по крайней мере три преимущества. Во-первых, оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зависимости от уровня анализа: на уровне сообществ государств, отдельных национальных государств, организаций, их подразделений и т.д. Во-вторых, оно в значительной степени позволяет избежать идеологической окраски, оставаясь нейтральным по отношению к различным формам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим. Наконец, в-третьих, оно одинаково применимо к оценке управления, как в частном, так и в общественном секторах. Изменение акцентов в административно-государственном управлении с процесса и правил на качественное удовлетворение потребностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективности административно-государственного управления: уровня удовлетворения граждан предоставляемыми услугами, уровня доверия к центральному правительству и местной администрации, степени вовлечения в процесс принятия решений и т.д. Это, в свою очередь, потребовало изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.
Исторически доминировавшим в оценке эффективности государственного управления выступал критерий экономической эффективности; современные подходы строятся на более широком -- социальном -- подходе, не только апеллирующем к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывающем стадии производства и потребления общественного продукта. Не случайно в исследовательской литературе последних десятилетий получило разработку понятие социальной эффективности в качестве альтернативы экономической (или механической) эффективности.
Обращаясь к методологическому аспекту исследуемой проблемы, следует отметить, что оценка эффективности системы государственного управления представляет собой самостоятельную и сложную проблему теории административно-политического управления. Сложность этой проблемы предопределена отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в коммерческом секторе является прибыль, а также тем, что "продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции". В рамках подходов Всемирного банка, осуществляющего на протяжении многих лет изучение эффективности, используется понятие потенциала государства, определяющего способность государства производить и пропагандировать коллективные действия; понятие "эффективность" характеризует использование потенциала для удовлетворения потребности общества в соответствующих благах.
Кроме того, сложность оценки эффективности госуправления определена также тем, что она предполагает как непосредственные, так и опосредованные результаты и включает значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.). Вследствие этого, а также в силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и пр.), адекватная оценка эффективности предполагает рассмотрение системы взаимодействий "субъект управления - взаимодействия - управляемые объекты" и включает такие критерии, как состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов. В наиболее общем плане понятие эффективности в данном контексте понимается как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при минимальных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора.
Многообразие измерений управленческой эффективности определяет ее внутреннюю дифференциацию (организационная, экономическая, политическая и др.); востребованность того или иного измерения и критерии оценки различных видов эффективности определяются сферой потенциального применения понятия "эффективность". В особенности это справедливо применительно к сфере государственного управления, целью которого является достижение трудно артикулируемого понятия общего блага - понятие, в содержании которого существенен удельный вес социальной составляющей, включающей, в свою очередь, значительное число измерений.
Понятие социальной эффективности в данном контексте определяет функцию минимизации трансакционных издержек и непосредственно связано с эффективностью функционирования механизма координации социальных взаимодействий. Концептуализация понятия "социальная эффективность" в современной литературе строится на следующих предпосылках:
1.Социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, формулировке четких правил игры и контроле за их исполнением.
2.Социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в повышение способности государства "эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия".
3.Ключевым способом повышения потенциала государства и, соответственно, социальной эффективности как результата использования этого потенциала является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски разного рода.
Сложившиеся в современной исследовательской литературе подходы к оценке социальной эффективности обоснованно строятся на разведении категорий общей, специальной и конкретной социальной эффективности:
1. Общая социальная эффективность
Объективация государственного управления, как уже отмечалось, имеет разнообразные проявления, которые только в совокупности дают комплексный результат управления, приносящий тот или иной эффект. Логично, что в таких условиях определить результат управления и оценить приносимый им эффект весьма сложно. Нужны известные критерии, на основании которых можно было бы измерять объективацию управления и высказывать по поводу нее достоверные и обоснованные суждения. Это тем более необходимо, поскольку в обществе, среди людей весьма распространенными являются субъективистские ("вкусовые") подходы к государственно-управленческим явлениям. И если для определения длины или веса есть эталоны — метр и килограмм, то на управление почти у каждого свой взгляд, причем непременно "истинный".
Критерий в общепризнанном смысле, отмечал когда-то Марко Марков, означает "признак, на основе которого оценивается факт, определение, классификация, мерило". Действительно, критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. В этом их отличие от показателей, раскрывающих меру, количественные параметры соответствующих признаков, граней и т.д.
В опубликованных мною ранее работах выделялось несколько уровней критериев социальной эффективности государственного управления, которые в известной степени отражают и раскрывают результаты и эффекты управления. О них и пойдет речь в данной теме.
Наиболее обобщающий и определяющий класс составляют критерии общей социальной эффективности государственного управления, раскрывающие результаты функционирования системы, т.е. совокупности субъекта и управляемых объектов государственного управления. Такие критерии, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (как общенационального, так и регионального), а с другой — дают возможность видеть (и измерять) достигаемую посредством^ государственного управления меру удовлетворения (осуществления, реализации) искомых (назревших) потребностей, интересов и целей. На их основе можно определить самое главное: связанность государственного управления и общества и подготовленность первого к обеспечению динамики и гармоничности последнего 13.
Хотелось бы особо подчеркнуть в противовес моде последних лет, что эффективность управления (любого!) вовсе не состоит в постановке все новых и новых проблем, тем более в острой, драматизируемой, противоборствующей форме, чем заняты власть имущие и стремящиеся к ней. Скорее, наоборот, ведь сам факт возникновения той или иной проблемы, даже и доведенной до кризиса, не всегда является, как показывает история, следствием закономерных процессов развития (можно развиваться и без трагедий), но чаще всего бывает результатом того, что вовремя не были замечены новые потребности, интересы либо условия и факторы общественной жизнедеятельности. В большинстве случаев, за исключением разве что природных аномалий либо экстремальных ситуаций, не зависящих от людей, как раз слабость, инертность, косность, злонамеренность, бездарность, некомпетентность управления выступают причинами и самих проблем, и степени их обострения, и глубины поражающего воздействия на общество. И хорошо, конечно, что управление (его компоненты) видит (обнаруживает) проблемы и обосновывает пути и средства их разрешения, но еще лучше, когда оно выявляет проблемы в самом их зародыше, профилактирует их и не допускает разрастания.
Для этого крайне необходимо, чтобы государственное управление (прежде всего и больше всех) постоянно и объективно изучало, анализировало и оценивало развитие общественных, коллективных и индивидуальных потребностей, интересов и целей и находило средства, ресурсы и рациональные формы их осуществления. С точки зрения рациональности и эффективности государственного управления очень важно, чтобы удовлетворение потребностей и решение порождаемых ими проблем происходило с должной полнотой и в надлежащее время, при оптимальном использовании общественных ресурсов, устойчивым, надежным и необратимым образом. Плохо, когда потребность или проблема отодвигается на задний план, загоняется "в угол", ведь она рано или поздно все равно выйдет оттуда и заявит о себе, нередко весьма болезненно.
Критерии общей социальной эффективности и призваны выводить государственное управление на потребности и проблемы общества и характеризовать управленческий уровень их разрешения. Они логично включают в себя не только результаты общественного (совокупного) производства, но и социальные последствия потребления соответствующих продуктов (материальных и духовных), не только экономические явления, но и социальные (в узком смысле слова), духовно-идеологические, психологические, политические, исторические, экологические, демографические явления, короче говоря, весь спектр явлений, отношений и процессов, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей. Следует подчеркнуть, что социальный эффект, на который призвано ориентироваться государственное управление, предполагает не только постоянно воспроизводящийся уровень функционирования управляемого явления, процесса, отношения, но и наличие, сохранение в последнем источников и тенденций активного повышения достигнутого уровня, т.е. обеспечение его развития.
К повсеместно применимым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести: а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам; б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН; в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран; г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.
Данные, обобщающие критерии общей социальной эффективности государственного управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности. Так, если посмотреть на процессы, происходящие в экономике динамично развивающихся стран, то легко обнаруживается, что главным здесь выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере, при сведении всех проблем к какой-то интегрированной, очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере, по крайней мере среди думающих людей, зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и самосостояться как личность свободного, демократического общества. Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие для него из политической сферы. Это, скорее, не критерии для анализа результатов управления, а критерии-средства, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества. Ведь, как уже неоднократно отмечалось, средства, в том числе политические, тоже весьма важны для результатов управления. Нет политики ради политики, есть политика ради общества.
С точки зрения критериев общей социальной эффективности государственного управления, к тому же в конце XX века, процессы, происходящие в России и других государствах на территории бывшего СССР, противоречивы и неоднозначны. По направлениям и тенденциям, по идее, замыслу, мировым парадигмам они являются вроде бы положительными, обоснованными и призванными оправдать возлагаемые на них надежды, но формы и методы их проведения в большинстве случаев таковы, что негативные, разрушительные моменты длятся слишком долго. Преобразования напоминают печально известные кампании времен социалистического строительства, типа индустриализации, коллективизации, химизации и т.п. Они отличаются порой самодовлеющим характером, несущим цели как бы в самих себе: надо с истинно российским размахом, да побыстрее осуществлять разгосударствление, приватизацию, конверсию, акционирование и т.п. Социальные же результаты всех этих мер, в том числе и близкие, наблюдаемые простым глазом на каждом шагу, мало волнуют многие государственные структуры. Идет убаюкивание общества заверениями в том, что, мол, в будущем потери будут компенсированы и экономический рост России гарантирован.
Но если оборудование не обслуживается годами, заводские здания и коммуникации ветшают, научно-конструкторские, технологические и производственные коллективы разбредаются куда глаза глядят, если нет целенаправленной подготовки новых поколений квалифицированных работников и всего того, что понадобится в будущем, то при любых формах собственности и экономических регуляторах только на восстановление утраченного и разрушенного потребуются большие ресурсы и время, которые будут, естественно, отобраны у развития. Кстати, остальной-то мир не стоит на месте и не ждет, когда же мы поумнеем. Поэтому критерии общей социальной эффективности государственного управления должны применяться не только к будущему, которое — увы! — никому не ведомо, и не только к прошлому, которое легко критиковать, осуждать и прочее, но нельзя никак переделать, но прежде всего к настоящему, когда еще есть шанс своевременно обнаружить ошибки, заблуждения, обман и что-то изменить к лучшему. Рано или поздно, но все равно надо будет прийти к такому положению, при котором бы критерии общей социальной эффективности государственного управления действовали постоянно и использовались для измерения и оценки государственной политики, управленческих решений и действий. В частности, речь идет и о том, чтобы выбрать такой способ проведения реформ, при котором создание нового качества не приводило бы к потере и снижению уже достигнутого уровня жизни людей. В этом коренное отличие реформ от революций и войн, несущих с собой несчастья и бедствия. Повседневное соотнесение получаемых результатов государственного управления с критериями его общей социальной эффективности позволяет видеть смысл и значение управленческих усилий, социальную ценность, актуальность и действенность самого управления.
2.Специальная социальная эффективность.
Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего: государства, его органов и служащих, и общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур. Эта эффективность носит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов.
Часто именно поведение и поступки людей, входящих в состав управляемых объектов, их терпеливость, смекалка, работоспособность и многое прочее, обеспечивают успех того или иного дела, но его результаты нередко приписываются исключительно управляющим компонентам (органам государственной власти и местного самоуправления, их должностным лицам), особенно высокого уровня. Следовательно, необходимы анализ и оценка состояния организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами.
Этой цели служит следующий класс критериев, которые мною обозначены в качестве критериев специальной социальной эффективности государственного управления. Может быть, термин и не очень адекватен, но, поскольку он используется мною в разных публикациях и никто пока не предложил более удачного, я его сохраняю в таком же виде.
Если буквально следовать смыслу критериев .специальной социальной эффективности государственного управления, то они раскрывают и характеризуют качество (уровень) всей совокупности (системы) органов государственной власти и местного самоуправления в единстве их целеполагания, организации и функционирования. Какие проблемы решают управляющие компоненты, каким образом (формы, методы), какие затрачивают общественные ресурсы — вот вопросы, на которые эти критерии призваны давать более-менее достоверные ответы. Таких критериев имеется пять.
Прежде всего, это целеориентированность (иными словами, целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Реально проявляющаяся, ощутимая, воспринимаемая и оцениваемая обществом через соответствующие результаты цель функционирования государственно-управляющей системы или ее отдельных частей имеет принципиальное значение при анализе и оценке поведения и действий субъекта государственного управления. Причем речь идет не только и не столько о целях, зафиксированных в правовых статусах управляющих структур, других политических документах либо законодательных актах, сколько о целях, которые практически, на самом деле реализуются в жизни. Ведь без конца говоря о правах и свободах человека и гражданина, проводя по этому поводу душещипательные акции, можно на практике вести ситуацию к такому положению, когда богатые становятся неимоверно богатыми, а жившие в достатке — бедными. Или, закрепив даже в наименованиях министерств и ведомств одни цели (для общественного успокоения), заставлять их осуществлять совсем иную политику. Конкретные примеры по данному поводу способен привести каждый читающий эти строки.
Целеориентированность организации и функционирования управляющих систем (подсистем) определяется путем изучения и оценки их организационной, нормативной и другой деятельности с точки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной для них. Таким способом можно не только познавать смысл активности любой структуры государственного управления, но и избегать дублирования, параллелизма, а также тех положений, при которых какие-нибудь участки общественной жизнедеятельности остаются вне необходимых управляющих воздействий.
Анализ целеориентированности управляющих компонентов предполагает: выбор в качестве исходных "координатных", объективно обусловленных и общественно актуальных целей, рассмотрение соответствующих целей в развитии, с учетом изменяющихся общественных потребностей и интересов (а не как нечто, данное на многие годы); измерение целей по конкретным результатам на "выходе" управляющего компонента, т.е. по характеру и полноте их воплощения в управленческих решениях и действиях.
Ко второму критерию специальной социальной эффективности государственного управления относятся затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций. Это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленческой информации от "входа" до "выхода" в государственно-управляющей системе в целом (в государственном аппарате), соответствующих подсистемах и организационных структурах. Исторически давно выведен закон экономии времени, характеризующий очень многое в жизни людей и созданного или общества. Ведь чем меньше затраты времени на выполнение единицы той или иной работы, тем выше ее производительность. А для этого, что вполне понятно, должны быть введены в соответствующий процесс работы знания, опыт, организация, дисциплина, стимулы, санкции и другие социальные элементы. Экономия времени есть слагаемое многих условий и факторов, и во всем мире идет постоянный поиск путей движения в данном направлении.
Учитывая иерархический характер государственного управления, его широкую горизонтальную специализацию, актуальность комплексного подхода с его стороны к общественным процессам и другие особенности, параметры затрат времени на собственно управленческую жизнедеятельность его субъекта имеют для общества исключительное значение. Дело в том, что любое управленческое решение свою актуальность и рациональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует "схваченным" условиям и факторам, так сказать, моменту дня. Такое решение, тем более принятое на высшем или центральном уровнях, необходимо как можно быстрее "пропустить" и дифференцировать по соответствующей иерархии и довести до исполнителей, в том числе находящихся в управляемых объектах. Здесь задержка или промедление с движением управленческой информации каждый день уменьшают значение управленческого решения, сужают его потенциал, постепенно низводят на нет его цели и ресурсы.
Сложность, динамизм и неустойчивость общественной жизнедеятельности усиливают значимость затрат времени на решения и действия органов государственной власти и местного самоуправления, требуют сохранения, уплотнения, решительной экономии времени. В государственном аппарате должны быть установлены жесткие нормативы затрат времени на выработку и прохождение любой управленческой информации, основанные на современных технических средствах и строго соблюдаемые.
В качестве третьего критерия специальной социальной эффективности государственного управления следует назвать стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур. Стилю в курсе лекций посвящена отдельная тема (IV. 17), но о нем приходится говорить и с позиций критерия эффективности, ибо от того, какие и как используются формы, методы, средства и ресурсы для достижения поставленных целей, напрямую зависят результаты их практической реализации. И опять же в данном случае речь идет не о нормативно установленных правовых, организационных формах, а также методах осуществления соответствующей компетенции тех или иных органов, а о реальной практике управленческого поведения конкретных должностных лиц. Эффективность всегда измеряется по действительности, а не по тому, что должно быть или вменено кому-то в обязанность. Можно иметь много прекрасно описанных обязанностей, в том числе в конституциях и иных нормативных правовых актах, но не исполнять их либо исполнять не лучшим образом.
На стиль, как уже отмечалось, очень сильно влияют возможности личности (государственных деятелей, руководителей, государственных служащих и т.д.). Одновременно он зависит от уровня организации и функционирования соответствующей управляющей структуры. Тем самым понять и оценить стиль функционирования отдельной структуры, не говоря уже конкретного управленца, можно не путем "снятия" индивидуального или группового психологического портрета, а только на основе всего многообразия фактов, действующих в данной системе (подсистеме) управления и влияющих на конкретный стиль исполнения государственных должностей. Здесь особенно актуален комплексный подход, который и способствует раскрытию эффективности государственного управления по данному критерию.
Четвертый критерий специальной социальной эффективности государственного управления отражает сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев. На первый взгляд (и многим) кажется, что сложность не имеет непосредственного отношения к социально-экономическим и функционально-организационным характеристикам государственного управления. Но это большое заблуждение, ибо сложность той или иной организационной структуры непосредственно влияет на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функций) и формирование управляющих воздействий (осуществление внешних функций). Приведем для примера и размышлений, организацию исполнительной власти на федеральном и субъектов Федерации уровнях: Президент Российской Федерации со своей Администрацией, Председатель Правительства Российской Федерации, первые заместители Председателя Правительства, заместители Председателя Правительства, федеральные министры и руководители иных федеральных органов исполнительной власти числом около 70, президенты республик, губернаторы, мэры или иные главы субъектов Федерации (с разным наименованием), правительства субъектов Федерации со своими первыми заместителями, заместителями, членами правительства и руководителями соответствующих органов исполнительной власти общим числом до 40 — 50 в каждом субъекте Федерации.
Любой, представив в уме эту "лестницу", может просчитать, как трудно двигаться и обрабатывать управленческую информацию, сколько необходимо пройти согласований для принятия того или иного управленческого решения, какие возникают проблемы при попытках его практического исполнения. Ведь каждый уровень стремится по меньшей мере к тому, чтобы доказать актуальность своего существования. Если к этому добавить широкую горизонтальную расчлененность государственного аппарата, то столь же просто обнаружить большие препятствия в деле координации функционирования множества узкоспециализированных органов исполнительной власти.
В свое время, при критике авторитарной бюрократии, очень многими аналитиками обращалось внимание на чрезмерную громоздкость и усложненность государственного аппарата, снижавшие уровень рациональности и эффективности государственного управления? Ведь доказано, что в любой динамической системе сложность организации субъектов управления, их подсистем и звеньев призвана не только соответствовать сложности управляемых объектов (не превышать данную сложность), но по возможности уступать ей, так как координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого. Но это правило постоянно игнорируется с соответствующими последствиями для государственного управления. Сложность продолжает подавлять инициативу и творчество в управленческих процессах.
Важное общественное значение принадлежит пятому критерию, отражающему общие (совокупные) — экономические, социальные, технические, кадровые и другие — издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда логично входят расходы на содержание персонала управления, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и ЭВМ и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на общественное развитие.
Становление правового государства с принципом разделения власти, некоторое упорядочение и демократизация финансовых и бюджетных процессов привели к тому, что расходы на государственное управление стали выделяться в бюджетных расходах более четко. Но дальше общих сумм дело пока не двинулось. Все сводится к тому, чтобы вписаться в отведенные пределы. Социальная ценность и социальная эффективность государственного управления пока не определяются. Еще хуже положение в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, переведенных на коммерческие начала и ориентированных на рынок. Здесь какой-либо контроль за расходами на управление практически отсутствует. Поэтому роль этого критерия в перспективе будет возрастать.
Значит, взятые во взаимосвязи критерии "цели — время — стиль — сложность —' затраты" и рассмотренные под углом зрения содержания и силы порожденных ими управляющих воздействий способны достаточно емко характеризовать организацию и функционирование государства как субъекта управления общественными процессами.
3.Конкретная социальная эффективность
Важная роль в измерении государственного управления принадлежит критериям конкретной социальной эффективности деятельности каждого управленческого органа (органа государственной власти и местного самоуправления) и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Эти критерии необходимы потому, что общая и специальная социальная эффективность государственного управления является следствием ("суммой") конкретной социальной эффективности отдельных управленческих усилий. Кроме того, в условиях сложной, многозвенной и иерархической организации субъекта государственного управления возможны случаи, когда общая и специальная социальная эффективность достигается за счет активности одних управляющих компонентов при определенной пассивности, инертности других. Как и наоборот: на фоне общей неблагоприятной социально-экономической или политической ситуации могут быть органы и должностные лица, которые в рамках своей компетенции успешно справляются с управленческими проблемами. Между тем обществу, государству, людям нужны данные о характере и уровне функционирования не только системы государственного управления в целом (общая социальная эффективность), государственно-управляющей системы и ее крупных блоков (специальная социальная эффективность), но и соответствующих единичных (конкретных) элементов.
В государственном управлении каждый из его органов обладает своей компетенцией, характеризующей цели, содержание, возможности и пределы его деятельности, а в нем каждая государственная должность — своими квалификационными признаками, отражающими ее роль и участие в реализации компетенции соответствующего органа. Это нормативная модель управленческой деятельности, которую вполне можно рассматривать в качестве средства упорядочения, рационализации и обеспечения эффективности управления. Поэтому степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности, является исходным (первым) критерием конкретной социальной эффективности. Из такого критерия следует, что любое отклонение от компетенции органа, функций и правомочий должностного лица иди проявление активности в другом направлении либо в иной сфере не должно признаваться рациональным и эффективным. В системе государственного управления каждый должен заниматься своим делом.
Следующий (второй) критерий конкретной социальной эффективности видится в законности решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Как уже отмечалось (III. 12.1), законность представляет собой не только правовое явление, но и социологическое, связанное с обеспечением и защитой всеобщих и частных интересов, с проведением в жизнь принципов гражданского общества. Соблюдение законности придает государственному управлению определенную целенаправленность и упорядоченность. Тем самым всякие нарушения принципов законности, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались (сиюминутной экономической выгодой, стремлением решить проблему, необходимостью удовлетворения чьих-то интересов и т.д.) с точки зрения общества и самого государственного управления, не могут признаваться эффективными. Во всех случаях, когда орган или должностное лицо стоят перед выбором — нарушить закон во имя групповых либо временных интересов или, наоборот, поступиться ими ради утверждения закона, надо идти, конечно, по пути законности.
Деятельность управленческих органов и должностных лиц находит внешнее выражение в правовых и организационных формах, которые призваны нести соответствующий "заряд" целеориентации, организации и нормативного регулирования для управляемых процессов — совершенствования управляющих компонентов субъекта и особенно управляемых объектов. Жизнь требует, чтобы такой "заряд" был не мнимым, представленным в виде добрых пожеланий и красивых формулировок, а реальным, действительно влияющим на управляемые процессы, переводящим их из одного состояния в другое, более высокое, рациональное, эффективное. Реальность управляющих воздействий есть один (третий) из критериев конкретной социальной эффективности государственного управления.
Государственное управление посредством деятельности своих управляющих компонентов обязано представлять и обеспечивать в реализации коренные и комплексные потребности, интересы и цели жизни людей. В принципе, каждое управленческое решение и действие должно служить людям, помогать им в их проблемах. Тем самым содержание любых управленческих актов (решений, поступков, действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие может выступать критерием (четвертым) конкретной социальной эффективности государственного управления.
С указанным критерием непосредственно связан следующий (пятый), состоящий в характере и объеме взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населения. Этот критерий "схватывает" уровень демократизма управленческой деятельности. Ведь чем теснее и многообразнее взаимосвязи управленцев с гражданами, чем шире демократизм их деятельности, тем больше объективных предпосылок для рациональности и эффективности этой деятельности.
Государственная должность, особенно высокого уровня, пользуется в обществе значительным престижем. Часто человек, занимающий такую должность, ассоциируется с ней и получает от нее свой авторитет. Нужно порой длительное время, чтобы наступило различение должности и личности. Мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа соответствующих органа и государственной должности служит наглядным критерием (шестым) конкретной социальной эффективности государственного управления.
Многое в управленческой деятельности раскрывает такой критерий (седьмой), который характеризует правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими органами и должностными лицами. Обманувшему раз больше верить нельзя. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых неблагоприятных для управленческого органа или должностного лица, в систему государственного управления шла только достоверная, объективная информация, иначе все процессы, где используется такая информация, извращаются.
Последним (восьмым) критерием конкретной социальной эффективности государственного управления является нравственный, состоящий в морально-идеологическом влиянии управленческой деятельности на "внешнюю" среду, на людей, с которыми управленческие органы и должностные лица соприкасаются, взаимодействуют, совместно решают различные проблемы. Здесь управленческое поведение, как позитивное, так и негативное, формирует многие ценности и установки людей, предопределяет их отношение к государству.
Системное использование названных критериев позволяет многое увидеть и оценить в управленческой деятельности. Было бы только желание это делать.
Существенной сложностью оценки выступает конвенциональный характер критериев оценки эффективности - отсутствие общепринятых и однозначных оснований оценки.
Обращаясь к разработкам методик оценки эффективности государственного управления применительно к органам управления национального уровня, следует отметить их определенное практическое значение. В ряде стран эти оценки встроены в систему исполнительной власти и являются элементами мониторинга и контроля функционирования ее органов. В США оценки качества государственного управления организованы как некоммерческий проект (GPP - government performance project), финансируемый донорскими организациями. Оценке подлежат система управления по результатам, уровень финансового менеджмента, управление персоналом, информационными технологиями, капитальными расходами. По этим разделам сравниваются администрации штатов и графств.
По мнению экспертов, позитивным качеством данного проекта является разработка критериев лучшей практики и условий обеспечения качества исполнительной власти, но не ее конечной эффективности. Условиями достижения высокой эффективности, по мнению разработчиков, являются: финансовый менеджмент; управление персоналом; эффективное управление информационными технологиями; эффективное управление капитальными расходами (долгосрочный формат использования капитальных расходов; постоянный мониторинг и контроль эффективности капитальных вложений); управление, ориентированное на результат (использование технологий бюджетирования по результатам; применение и совершенствование индикаторов результативности деятельности; корректная организация тендеров и аукционов; вовлечение граждан в управление).
Проект GPP не носит прикладного характера и нацелен на привлечение внимания к проблеме повышения качества исполнительной власти и выработки критериев лучшей практики, создание банка данных для обмена информацией об организационных инновациях.
Комплексная методика оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг разработана сотрудниками другого американского учреждения - Института государственного управления Кэмпбел (США). Начиная с 1996 года данная методика была использована для оценки эффективности управления всех штатов, нескольких десятков крупных городов и округов США. Данная методика предполагает оценку эффективности государственной администрации по следующим сферам деятельности: управление капиталом; управление человеческими ресурсами; менеджмент по результатам; управление информационными технологиями.
Позитивную в целом оценку получили разработанные правительствами штата Вирджиния и провинции Альберта (Канада) методики. В странах Западной и Центральной Европы применяется методика измерения качества CAF - Common Assessment Framework, разработанная специалистами государств - членов ЕС в конце 1990-х годов. Основными принципами данной методики являются совместимость с различными организационными моделями государственных администраций и применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора.
В Швеции для сравнительной оценки качества финансового менеджмента и административных процессов используется рейтинг качества финансового управления органов исполнительной власти посредством рейтинга Национального финансового управления. Данный инструмент нацелен на мониторинг финансовых процедур и их соответствия установленным нормам, а также на процесс администрирования со стороны органов исполнительной власти. Результаты рейтингования учитываются при обсуждении заявок ведомств на очередной бюджетный период, при определении задач в области улучшения системы управления и при решении кадровых вопросов.
Помимо национальных методик оценки, применимых и для международных сравнений, существуют индикаторы, нацеленные на сопоставление межстранового опыта государственного управления. Индикаторы, отражающие качество государственного управления, разрабатывают многие международные правительственные и неправительственные организации.
В России сложившаяся система оценки эффективности государственного управления определялась основными направлениями административной реформы, проводившейся в стране с 2003 года. Следует заметить, что на эту систему повлияли как конкретные установки, связанные с параллельной бюджетной реформой, реформой государственной службы и реформой местного самоуправления, так и общие идеологические установки, определяющие общий характер реформирования различных направлений деятельности государства. Если проанализированные в первой главе общие подходы к оценке эффективности государственного управления в мире складывались сначала под влиянием идеологии "нового государственного менеджмента", а затем корректировались концепцией "публичного правления" (public governance), то в России наблюдается более сложная идейная картина реформ. При доминировании идеологии экономического подхода к государственному управлению ("новый государственный менеджмент", "качество государственного производства услуг", "экономия ресурсов") система оценки эффективности формировалась под влиянием также идеологии рационального управления (принцип бюрократии), патернализма, "реактивного государства" и др. То есть система оценки эффективности не была однородной и не учитывала узость "экономизма" применительно к государственному управлению. С этим связан и слабый интерес именно к социальной эффективности государственного управления, о которой говорилось выше. Однако положительным шагом было стремление перенести идею эффективного государственного управления в плоскость выработки национальной модели оценивания и ее внедрения в практику государственного управления.
Системы оценки эффективности государственного управления. В предыдущие годы оценка эффективности государственного управления осуществлялась на основе введения в ходе бюджетной реформы системы бюджетирования, ориентированного на результат, БОР (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 года). В рамках этой системы сформировался механизм оценки эффективности, связанный с подготовкой докладов о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти (ДРОНД). В 2007 году Указом Президента РФ от 28 июня были определены система и перечень показателей для оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ. В 2008 году Указом Президента от 28 апреля система показателей была определена для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. При этом в центре внимания находились вопросы повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Существенными изменениями в этом подходе к эффективности были следующие моменты:
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1663-р утверждены "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года". Ключевым условием успеха в решении определенных этим документом задач "является повышение качества работы системы государственного управления и местного самоуправления. При этом основной акцент делается на конечной результативности и эффективности исполнения функций и полномочий Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на мотивациях государственных и муниципальных служащих в достижении поставленных целей. Одновременно на всех уровнях власти будет развернута борьба с коррупцией и бюрократизмом". В разделе "Эффективное государство" были выделены пять основных задач для достижения соответствующих целей управления:
Общая структура оценки представляет собой комплексный инструмент оценивающий влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в целом. К ключевым критериям оценки относятся качество управления человеческими ресурсами, потенциал лидерства, а также полноту использования внешних ресурсов и партнерских отношений. Это свидетельствует об актуализации социально-психологической составляющей управления, попытки оценить, прежде всего, качество и результативность управленческих отношений.
5.1 Кадровый аспект проблемы эффективности государственного управления
Осуществление стратегии централизации привело к существенным трансформациям политико-административных отношений в госаппарате и расширению бюрократией своего влияния на весь спектр властных отношений. Прежде всего это сказалось на состоянии экономического сектора общества, благодаря чему качественно повысилась зависимость хозяйственно-производственных процессов от административных структур.
Постоянные за последние годы политические инвестиции в административный ресурс неизбежно привели к принципиально иной капитализации должностных статусов бюрократии. В настоящее время ее новое позиционирование в системе государственного управления определяется активной ролью административного рынка, где должностные статусы, связи и влияние обмениваются на различные экономические и политические преференции. Внешним проявлением формирования такой ситуации стало превращение административной ренты в важнейший механизм разработки государственных стратегий, а пресловутого «отката» — в решающий инструмент хозяйственно-распорядительных процессов и экономического проектирования. Одновременно такое положение резко активировало в госаппарате теневые и коррупционные перераспределительные процессы.
Можно констатировать, что сохранение линии на политическую капитализацию административных статусов высшей и части средней бюрократии превратило административную ренту в важнейший механизм выработки государственных целей, а бюрократию — в мощного игрока на политической арене. Таким образом, высшая и часть среднего уровня госаппарата из субъекта административного регулирования превратилась в агента политического контроля за принимаемыми государственными решениями. Другими словами, чиновники не только способны создать процедурные препятствия невыгодным для них решениям, но и самостоятельно определять пути и векторы развития крупных общественных сегментов, отраслей. И симптомы такой социальной ситуации демонстрируют, что жизненный цикл политизированной бюрократии может оказаться выше временного интервала действия нынешней политической команды. Оценивая современное качество управленческого аппарата, с сожалением приходится констатировать, что современный управленческий аппарат в РФ весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенные практики клиентелизма, закрытости и непрозрачности; невысокое в целом качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции. Наиболее распространенным упреком в адрес отечественной бюрократии обычно является ее избыточная численность. Насколько оправданны такие оценки? По данным Росстата, общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления по состоянию на конец сентября 2008 года составила 1657,6 тыс. человек (из них 523,8 тыс. человек — в органах местного самоуправления). При этом в общую численность работников включены сотрудники, имеющие специальные звания, и работники вспомогательных видов деятельности (персонал охраны и обслуживания зданий), не включены — военнослужащие. Увеличение численности работников за предшествующий год составило 33,7 тыс. человек, или 2% (по сопоставимому кругу органов, без центрального аппарата Минобороны России, которое впервые представило сведения о численности и оплате труда гражданских служащих в 2008 году). В 2007 году по сравнению с 2006 годом численность возросла на 46,7 тыс. человек, или на 3%; в 2006 году — на 115, 5 тыс. человек, или на 7,9%; в 2005 году — на 105, 6 тыс. человек, или на 8%.
Доля работников органов гос.власти и местного самоуправления в численности занятого населения РФ на конец сентября 2008 года составила 2,4%. В среднем на тысячу человек постоянного населения России приходилось 12 работников органов гос.власти и местного самоуправления всех ветвей власти и уровней управления.
При этом в федеральных органах гос.власти было занято 847,4 тыс. человек, увеличение к 2007 году (по сопоставимому кругу органов) составило 8,6 тыс. человек (1%). Наибольший прирост численности в 2008 году был отмечен в органах законодательной власти — на 44,6%; в органах судебной власти и прокуратуры прирост составил 1,6%; в органах исполнительной власти — 0,5%. Численность работников федеральных органов исполнительной власти на федеральном уровне составила 33,6 тыс. человек. На региональном уровне общая численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти составила 630,1 тыс. человек (увеличение к 2007 году на 0,6%).
Комментируя эти данные, можно отметить, что, несмотря на живучесть мифа об избыточной численности российской бюрократии в исторической и современной России, численность аппарата управления в РФ в составе занятого населения и в соотношении с населением ниже, чем в большинстве развитых стран*.
Несмотря на хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы была незначительной вплоть до второй половины ХХ века**. Много было сказано о взрывном росте численности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990 году численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек; в 2002 году — 1252 тыс. человек без учета военных, аппарата МВД и спецведомств (но с учетом работников органов местного самоуправления)***.
К 2005 году число сотрудников органов госвласти и органов местного самоуправления, по данным Росстата, достигло 1462 млн. человек. В 1994 году их было около 1 млн. При этом население страны за тот же срок сократилось примерно со 148 до 143 млн. человек. В результате доля управленцев в населении страны выросла с 0,7 до 1%. В структуре занятого населения удельный вес управленцев не превышал нескольких процентов. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель не выглядит избыточным.
«В целом удельный вес управленцев в странах ОЭСР составляет примерно 10,0 процента занятых, тогда как в странах Восточной Европы и постсоветских государствах — 3,9 процента. В целом удельный вес управленцев в структуре работающего населения в странах ОЭСР примерно в 2,5 раза больше, чем в постсоветских странах Восточной Европы. Это несколько противоречит неконсервативным ожиданиям негативной корреляции между экономической эффективностью и параметрами управленческого класса», — отмечают эксперты****. Таким образом, даже с учетом различий в исчислении приводимых данных существующая в России численность бюрократов ближе к соответствующим показателям стран
Новейшей тенденцией является заметный прирост численности управленцев на государственном и муниципальном уровне в РФ в последние годы. По данным Росстата, начиная с 2002 года этот показатель ежегодно увеличивался: в 2002 году прирост составил 5%; в 2003 году — 3,8%; в 2004 году — 1%; в 2005 году — 8%; в 2006 году — 7,9%; в 2007 году — 3%; в 2008 году — 2%. В результате к 2008 году численность аппарата госуправления возросла на 30,8% по сравнению с 2002 годом. Однако даже при этом росте удельный вес числа управленцев (включая работников органов местного самоуправления) в структуре занятого населения составляет 2,4%, что ниже соответствующих показателей развитых стран. Тем не менее, если применительно к первому постсоветскому десятилетию эксперты Всемирного банка отмечали, что «сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность», то сейчас на первый план выходит задача эффективного использования управленческого персонала. Известный лозунг «не числом, а умением» по-прежнему актуален в России.
Таким образом, не численность (которая не выглядит избыточной) является главной причиной упреков в адрес управленческого аппарата в России. На наш взгляд, можно выделить следующие причины неэффективности аппарата управления в стране.
Во-первых, неоптимальная система рекрутирования кадров государственной службы в связи с размытостью критериев набора и отсутствием продуманной системы ее организации. Неартикулированность критериев, их непубличный характер, нивелировка меритократических принципов и широкое развитие клиентелизма — вот главные недостатки процесса рекрутинга госслужащих и в органы местного самоуправления. Широкое распространение патрон-клиентных отношений в аппарате стало одной из наиболее болезненных проблем в функционировании государственной службы в постсоветской России.
Состояние этой проблемы, к сожалению, не характеризуется позитивной динамикой. Изучение отечественными социологами установок и практик постсоветского чиновничества на основе эмпирических исследований в 1990-е годы выявило ключевое значение отношений клиентелизма в процессе рекрутирования на госслужбу. Результаты недавних аналогичных исследований, в том числе того, что было проведено в рамках данного проекта, близки к тем, что были получены десятилетием ранее. Большинство госслужащих в качестве важнейшего фактора карьерного продвижения рассматривает связи личного покровительства со стороны вышестоящих лиц. Профессиональная компетентность, качество
Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. — М.: РОССПЭН, 2008.образования и т. п. факторы, конечно, имеют значение, но поддержка сильных мира сего представляется чиновникам более значимым фактором карьерного продвижения. Ведущим среди факторов, определяющих карьерное продвижение чиновника по службе, большинство считает не интеллектуальную состоятельность, повышение квалификации или управленческую эффективность, а поддержку той или иной экономической и/или административной структуры: связи личной преданности и покровительства выступают в представлении современного чиновничества важнейшим фактором успешной карьеры.
При этом было выявлено, что формирование являющихся сущностью клановых связей патрон-клиентных отношений было характерно не только для высших уровней управления, но также для средних и низших.
Заслуживают безусловной поддержки шаги Президента Д. Медведева по обеспечению современного качества корпуса госслужащих (формирование первой «сотни», первой «тысячи» и т. д.). Несомненно, востребованным является новое поколение управленцев, обладающих современным образованием и владеющих новыми технологиями администрирования. Однако нельзя не отметить, что предлагаемые шаги по преодолению неэффективности кадрового состава государственной службы пока носят не вполне концептуального характера. Констатировав в июле 2008 года значительную нехватку квалифицированных кадров, Д. Медведев назвал «отвратительной» практику продажи должностей и предложил создать новую систему с базой данных об управленцах высокого уровня. При этом Президент заявил, что личные профессиональные достижения этих людей будет оценивать сам. Комментируя данный сюжет, нельзя не отметить амбивалентность этой позиции, определенную его ситуативным — ad hoc — характером; неартикулированностью принципов рекрутирования и ротации кадров; неконкурентным характером подобного подбора кадров, чреватого возможным доминированием принципа личной преданности.
Еще одна важная позиция также получила весьма противоречивое звучание. С одной стороны, Президент констатировал, что на госслужбе вряд ли возможно использовать приемы бизнеса, однако предположил, что на госслужбу могут переходить и «работники негосударственного сектора». Президент предположил, что госслужба и работа в частном бизнесе должны быть сообщающимися сосудами. «Стены не должно быть», — подчеркнул Д. Медведев. Между тем одной из установок административных реформ в различных странах (в том числе в России) было стремление учесть специфику государственной службы, с тем чтобы предотвратить утечку квалифицированных кадров. Большинство опрошенных в рамках данного и иных исследований весьма сдержанно оценивали позитивный эффект массового привлечения кадров из бизнеса на госслужбу. «Сейчас во власть приходит бизнес именно с той целью, чтобы переделить собственность, получить некие куски этой собственности»; «Вот такая была школа, и люди шли на нулевую зарплату, просто чтобы нахвататься связей и получить соответствующую запись в трудовой книжке», — таково мнение опрошенных в ходе исследования.
В данном контексте представляется адекватной реалиям отечественной госслужбы французская модель взаимосвязи каналов рекрутирования госслужбы и бизнеса, для которой специальная подготовка госслужащих является обязательной, а госслужба —престижной и относительно высокооплачиваемой сферой деятельности. Заслуживают поддержки принятые в РФ меры по использованию позитивного зарубежного опыта в данном отношении (например, использование опыта Великобритании, где чиновник после ухода с государственной службы в течение двух лет не имеет права трудоустройства в той организации, которую он курировал в качестве государственного чиновника).
Существенным фактором неэффективности нынешней системы подбора кадров являются противоречия в системе подготовки и переподготовки госслужащих. Существенные недостатки этой системы определены слабостью концепции обучения и переобучения госслужащих. Особо следует отметить негативные последствия, возникшие в результате рассогласования положений новой редакции Трудового кодекса РФ, Федерального закона «О государственной гражданской службе» и Федерального закона «Об образовании», вследствие которого государственные служащие утратили право на получение второго высшего образования. В условиях востребованности постоянной переподготовки кадров подобная ситуация чревата заметным ухудшением качества образовательной подготовки корпуса управленцев, что, несомненно, скажется на качестве государственного управления.
Негативную роль в ослаблении регулятивных возможностей госаппарата играет и особый, условно говоря, «поголовный» тип сменяемости кадров, когда отраслевой руководитель уходит или переходит на другое место работы практически со всем аппаратом, наиболее квалифицированными сотрудниками. Такое оголение административных позиций существенно затрудняет деятельность органов управления, мешает последовательной подготовке кадров. Неудивительно, что в этом контексте наглядно проявилась и другая особенность становления и эволюции отечественного госаппарата: практически каждая новая волна реформированного чиновничества, во многом ориентируясь на свои групповые интересы, по сути заново, «под себя» переписывала многие законодательные и нормативные акты («А у нас каждая новая волна чиновников фактически полностью переписывает всю законодательную базу», — отметил один из респондентов в ходе опроса).
Во-вторых, следует отметить неоптимальное сочетание мер поощрения и контроля по отношению к госаппарату. Вопреки распространенному мнению, отечественное чиновничество вполне рационально строит свое поведение в заданных рамках. Из мировой практики известно, что обеспечение эффективного функционирования госаппарата строится на сочетании высоких норм вознаграждения и активных форм контроля (общественного со стороны институтов гражданского общества, например, в странах Скандинавии и жестких мер административного контроля в странах Юго-Восточной Азии). Российское чиновничество поставлено в ситуацию прямо противоположную, сочетающую низкую оплату труда и отсутствие эффективных мер контроля. Неэффективность управленческого аппарата в РФ не в последнюю очередь определена его недостаточным финансированием.
Зарплата основной массы чиновников выросла максимум на треть*, при том что оплата госслужащих в среднем в 2,5–3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Государство спасло чиновников от бедности, но все равно не платит им столько, сколько они стоят на рынке». Закономерным итогом данного положения становится широкомасштабная коррупция (о мерах борьбы с коррупцией в качестве фактора повышения эффективности госуправления см. ниже): «Нет, это не землячество… Это преданность людей по принципу “они со мной работали”. Сколько нужно проработать вместе, чтобы считалось... Ровно столько, чтобы научиться “заносить”. Как только увидят, что ты умеешь “заносить”, — будешь в клане. В смысле? В смысле, умеешь зарабатывать деньги и заносить наверх. Тебе дают возможность заработать, но если ты забываешь занести наверх — все, ты никогда не будешь в клане. Не научишься это делать — все, ты никогда не будешь в структуре» (из интервью в ходе опроса). Подобно тому, как в исторической России формирование коррупционных практик начиналось по причине нехватки средств для содержания госаппарата, так и недостаток материального обеспечения основного костяка среднего и низшего персонала госслужбы подпитывает коррупционные практики в современной России.
В более широком плане представляется неоптимальной система социального обеспечения и социальных гарантий управленцев в целом, не позволяющая привлекать наиболее квалифицированные кадры в аппарат. Особо следует отметить дестимулирующую роль системы замещения пенсий, при которой коэффициент замещения рассчитывается от оклада, составляющего незначительную долю в реальной оплате труда работающего чиновника.
Это обстоятельство отмечали в той или иной мере большинство опрошенных авторами этих строк госслужащих.
В-третьих, следует назвать низкий престиж государственной службы и наличие негативного образа чиновника в массовом сознании. По словам одного из респондентов, имеющего значительный опыт государственной службы, «в итоге следующим по негативизму в восприятии общественного мнения после бандита идет чиновник. Между тем в ходе работы в госструктурах я встречал немало чиновников, вполне квалифицированных и притом не ворующих или ворующих ровно столько, сколько недоплачивает им государство в соответствии с их квалификацией». Из других интервью: «Я, в отличие от многих коллег, не верю в тотальную коррупцию. Существуют люди, с которыми вполне возможно разговаривать на профессиональном языке. И решать вопрос исходя из объективных интересов той работы, которой они занимаются»; «Пришел [на госслужбу] по конкурсу, совершенно со стороны человек, и даже плохо представляющий, в чем состоят функции государственного чиновника. Быстро сделал карьеру, и не я один. Такая была процедура, которая поддерживала молодых толковых людей».
Несомненно, мало способствует эффективности госуправления постоянство изменений административного аппарата, что сформировало атмосферу нестабильности и неопределенности во всей системе государственного управления. Вкупе с недостаточным материально-финансовым обеспечением чиновников, изменением условий их профессиональной подготовки (переподготовки) такой климат осуществления профессиональной деятельности чиновников не только интенсифицировал переток наиболее квалифицированных кадров в предпринимательские структуры. Нестабильность ситуации и неясность перспектив госаппарата сыграла свою роль и в активизации корпоративных притязаний чиновничества при осуществлении своих профессиональных функций, в снижении качества документооборота, в других направлениях работы бюрократии.
Все так же в полной мере сохраняется и задача создания политически беспристрастной государственной службы. За отчетный период практически полностью сохранился круг существенных проблем, который оказалось невозможно решить за счет исключительно организационных преобразований, централизации власти или повышения исполнительской дисциплины чиновников. Речь идет о сложившейся культуре бюрократии. К сожалению, в данном контексте государство не только не смогло найти каких-либо эффективных инструментов трансформации ценностных и профессиональных стереотипов чиновничества, но и зачастую своими действиями само провоцировало потерю госслужащими элементарного самоуважения. Неудивительно, что чиновники не только не любят отвечать за возможные ошибки, но и боятся допустить какие-либо просчеты в своей деятельности.
Таким образом, 2008 год показал, что административные преобразования не смогли добиться поворота в повышении качества кадров государственной гражданской службы. Рост компетенции, освоение новых знаний, выработка современных подходов к управлению — все это относится к не решенным еще задачам и пролонгирует усилия государства с сегодняшнего на завтрашний день. Протекционизм, незначительный удельный вес отбора по квалификационным данным (экзаменам) — все это реалии сегодняшнего дня, которые существенно влияют на качество государственного управления. Лояльность и личная преданность все еще остаются определяющими механизмами отбора и продвижения кадров.
Следует признать, что государству в настоящее время пока не удалось задействовать эффективный человеческий резерв, способный компенсировать институциональные изъяны системы государственного управления. В полной мере осознавая длительный характер решения этого вопроса, отметим, что прежние решения относительно условий переподготовки кадров дают основания сомневаться в получении скорого результата. Сегодня следует сосредоточиться на том, чтобы приостановить переток квалифицированных кадров в предпринимательские структуры, усилить социальное обеспечение кадров государственной службы, повысить общественную значимость чиновничьего труда и привлекательности этого вида профессиональной деятельности.
Совокупная оценка системы государственного управления через призму становления институтов российского государства показывает, что в настоящее время достигнутые результаты демонстрируют слабую чувствительность отечественной государственности к распространяющейся в передовой части мира модели «активизирующегося государства». «В
той сфере, с которой я сталкивалась, жесткая вертикаль власти существует преимущественно в негативном варианте — то есть совершенно четко полномочий достаточно, чтобы препятствовать делать то, что верх делать не хочет. Но абсолютно недостаточно для того, чтобы побудить нижние этажи действовать в том русле, в котором действуют верхние», — еще одно мнение по данному вопросу. Проблема дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно — как концептуально, так и практически. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что полномочия государства в ряде сфер несколько уже, чем в развитых странах (например, в сфере борьбы с оргпреступностью), тогда как интересы, функции и полномочия административно-политической бюрократии гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первая представляет собой препятствие для нормального функционирования социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложенийпо уходу государства из управления может привести на практике к росту коррупции и падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления.
Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции дальнейшего реформирования государственной службы: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.
5.2 Противодействие коррупции как фактор повышения эффективности государственного управления
Одним из наиболее значимых факторов снижения эффективности государственного управления является коррупция*. В своем выступлении перед журналистами в феврале 2008 года, названном «прощальным» в качестве Президента РФ, В. Путин на вопрос о том, какая нерешенная проблема больше всего беспокоила его восемь лет, ответил: коррупция. «Нет такой таблетки от коррупции: раз, проглотил — и все, государство выздоровело», — заявил В. Путин. Это заявление не случайно — оно стало констатацией весьма сложной ситуации, сложившейся в РФ в сфере коррупции. В период 2000–2008 годов обвиняемыми, подозреваемыми и уже осужденными по конкретным уголовным делам, связанным с различными злоупотреблениями, стали 15 губернаторов, глав республик, председателей региональных правительств; 22 вице-губернатора; 15 мэров краевых, областных, республиканских центров и 9 их заместителей; 2 спикера городских дум. Иными словами, свыше 60 руководителей высшей региональной иерархии из 34 субъектов федерации были замешаны в различных махинациях с бюджетными средствами, фактах коррупции, экономических преступлениях, не говоря о десятках привлеченных к уголовной ответственности мэров и их заместителей из городов областного, краевого и республиканского подчинения, а также о руководителях муниципальных образований, депутатах всех уровней, руководителях и сотрудниках аппаратов региональных и местных администраций 14.
Несмотря на принятые в течение последних лет меры, коррупция и в 2008 году продолжала оказывать негативное влияние на эффективность государственного управления. В докладе генерального прокурора РФ Ю. Чайки «Об итогах работы органов прокуратуры за 2008 год и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению законности и правопорядка», представленном на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 25 февраля 2009 года, отмечалось, что в 2008 году выявлено более 208 тыс. нарушений законодательства о противодействии коррупции, что почти в два раза больше, чем в 2007 году; почти 30 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной и административной ответственности. По материалам органов прокуратуры, в 2008 году следственными органами возбуждено более 3300 уголовных дел коррупционной направленности, что почти в три раза больше, чем в 2007 году*. Только в Центральном федеральном округе в течение 2008 года к ответственности за коррупцию привлечены 122 должностных лица органов госвласти и местного самоуправления. В отношении руководителей правоохранительных органов судами рассмотрено 282 уголовных дела. А всего вынесено более 1400 приговоров по делам о преступлениях коррупционной направленности. Осуждено 3 должностных лица судебной системы и 6 депутатов разных уровней**.
Коррупционные практики охватывают целые отрасли, не минуя и те, в которых коррупционные проявления особенно опасны. Так, в выступлении главного военного прокурора С. Фридинского на упомянутом расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 25 февраля 2009 года отмечалось, что в 2008 году за совершение коррупционных преступлений к уголовной ответственности привлечено более 500 офицеров, в т. ч. 370 старших, среди которых 117 командиров воинских частей и 20 генералов. Ущерб, причиненный коррупционными посягательствами, вырос вдвое и превысил 2 млрд рублей.
Причем, по оценке С. Фридинского, масштабы «предприимчивости» возрастают и порой поражают. Так, в начале 2009 года были направлены материалы для возбуждения уголовного дела в отношении должностных лиц ВМФ, которые контрабандно вывезли на территорию одной из стран ближнего зарубежья для последующей продажи в Китай за 18 млн долларов 30 противолодочных ракет и около 200 авиационных бомб, которые по бумагам числились утилизированными, это было оплачено 2 млн рублей из казны. Продолжаются коррупционные проявления в военкоматах. Проверками выявлено почти две тысячи нарушений законов в деятельности должностных лиц военкоматов и призывных комиссий, в том числе более 100 фактов взяток. По материалам проверок возбуждено 149 уголовных дел. К уголовной ответственности привлечено 76 военных комиссаров и руководителей структурных подразделений 15.
В целом, по оценке министра внутренних дел РФ Р. Нургалиева, страна теряет из-за коррупции около 40 млрд рублей в год (при очевидной заниженности официальных показателей по отношению к реальным; иностранные эксперты называют цифру в 20 млрд долларов).
Не случайно меры по противодействию коррупции стали одним из приоритетов политики Президента РФ Д. Медведева. Национальный план противодействия коррупции стал его первой крупной программой в качестве Президента. Еще в статусе кандидата на высший государственный пост Медведев предложил масштабную борьбу с коррупцией. По его инициативе в 2008 году был разработан и принят Государственной думой пакет антикоррупционных законов, включающий четыре закона: базовый закон о противодействии коррупции (в котором сформулирована политика государства в сфере противодействия коррупции), федеральный конституционный закон с поправками в закон о правительстве и
еще два закона, вносящие изменения в 25 федеральных законов, в том числе Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ». При этом упор наряду с ужесточением ответственности за преступления в этой сфере делается также на расширение предупреждения и профилактику таких правонарушений.
В качестве основного объекта антикоррупционного законодательства рассматривается управленческий аппарат как государственного, так и муниципального уровня: по отношению к его сотрудникам введены дополнительные ограничения. В частности, предполагается обязательность доклада руководству о фактах правонарушений, ставших известными в процессе служебной деятельности; премьер, его заместители и министры будут обязаны декларировать имущество и доходы (ранее они могли ограничиться предоставлением соответствующих сведений). Предполагается, что обойти действие закона, переписав имущество на членов семьи, будет сложнее, чем ранее. Эта норма распространяется и на членов семей главы правительства, вице-премьеров и федеральных министров. К членам семей будут отнесены супруга и несовершеннолетние дети. Эта норма распространяется на всех государственных и муниципальных служащих. Предполагается также ограничение стоимости подарков, допустимых вгосаппарате: их стоимость будет ограничена суммой в 5000 рублей.
В отношении активов, находящихся в собственности чиновников, предполагается на практике реализовать идею о передаче их в доверительное управление. Формально эта норма существовала и раньше, однако специальные управляющие компании не были созданы.
Одновременно предполагается расширить сферу контроля государства по отношению к достоверности предоставляемых госслужащими сведений. Для проверки данных можно будет применять оперативно-розыскные мероприятия; эти же меры буду использоваться для розыска подлежащего конфискации имущества. Кроме того, нововведения в антикоррупционное законодательство предполагают определенные запреты и после ухода с госслужбы. Радикальные предложения, заключавшиеся во введении моратория на переход чиновника в коммерческую структуру, с которой он был связан во время госслужбы, не прошли, и были приняты более мягкие ограничения: после увольнения с государственной или муниципальной службы бывший чиновник сможет перейти на работу в коммерческую структуру, с которой он был связан на госслужбе, с согласия работодателя — руководителя государственного или муниципального органа, в котором он работал*.
В данном контексте следует упомянуть также ряд иных мер. Так, Министерство юстиции РФ планирует проводить обязательную антикоррупционную экспертизу законопроектов. Заслуживают внимания детально разработанные новации, выдвинутые руководством Счетной палаты РФ. Предложения С. Степашина включают разработку системы индикаторов для оценки уровня риска возникновения коррупции в органах государственного и муниципального управления, фокусируя внимание на контроле крупных объектов и проектов, где вследствие значительных низкоструктурированных расходов бюджетных средств существуют коррупционные риски. Счетной палатой были подготовлены предложения к проекту закона «О противодействии коррупции», а также проекты поправок в федеральные законы, регламентирующие вопросы приватизации государственного и муниципального имущества, деятельность акционерных обществ, аудиторскую и оценочную деятельность, профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. По результатам контрольных мероприятий даны рекомендации о внесении изменений в закон «О недрах» и в Земельный кодекс. Критически оценивая сложившуюся ранее систему госзакупок, Степашин предложил в русле реализации Национального плана противодействия коррупции пересмотреть законодательство о госзакупках в целях создания в рамках исполнения госзаказа ценовых преференций для российских компаний и ввести внешнюю экспертизу контрактов.
Особое значение имеют меры контроля Счетной палаты в условиях кризиса. Это, в частности, меры по ликвидации административных тромбов, мешающих средствам господдержки дойти до реального сектора, и мониторинг реализации программ по выкупу коммерческими банками облигаций крупнейших отечественных компаний и запуску рефинансирования этих банков под залог нового класса «инфраструктурных» и «энергетических» иных ценных бумаг.
Как и ранее, под прицелом Счетной палаты останутся и региональные проекты общегосударственного значения — подготовка к Олимпиаде-2014 и к форуму АТЭС-2012*.
Несомненно, усиление антикоррупционных мер не только назрело, но даже перезрело. Однако эксперты** обращают внимание на неполноту и половинчатость предлагаемых мер. В частности, вступление в силу положения о необходимости представления декларации о доходах чиновников отложено до 1 января 2010 года, из числа членов семей, обязанных представлять декларацию о доходах, исключены совершеннолетние дети. Но есть и более существенные проблемы.
Так, целый ряд известных юристов, среди которых А. И. Алексеев, А. И. Долгова, В. В. Лунеев, С. В. Максимов, В. С. Овчинский и многие другие известные правоведы, поднимают вопрос о необходимости восстановления института конфискации как вида наказания и необходимости изменения содержания института противодействия отмыванию преступных доходов. Эксперты, в том числе опрошенные в рамках данного проекта***, отмечают, что в рамках антикоррупционного пакета не предусмотрено восстановление в полном виде ликвидированного в конце 2003 года института конфискации как вида уголовного наказания. Парадоксальная ситуация: именно в 2003 году, когда происходила разработка проекта нового этапа направленной на повышение качества государственного управления административной реформы, был предпринят шаг, существенно сузивший возможности борьбы с коррупцией. В то время как большинство стран, осуществлявших административные реформы, пошли по пути ужесточения мер по пресечению коррупции, в России был отменен один из наиболее эффективных инструментов борьбы с ним.
Помимо очевидных негативных эффектов для системы государственного управления предпринятый шаг сопряжен с нарушением Россией своих международных обязательств по целому ряду конвенций ООН и Совета Европы по вопросам борьбы с коррупцией, организованной преступностью, отмыванием «грязных» денег и терроризмом. Усеченное восстановление конфискации в 2006 году как некой иной меры уголовно-правового характера лишь по нескольким составам преступлений (среди которых нет ни мошенничества, ни налоговых преступлений как отмывания преступных доходов, то есть тех преступлений, которые и наносят самый большой ущерб) не дает возможности в полной мере бороться с коррупцией, не позволяя возмещать ущерб от экономической преступности.
Экспертный анализ уголовной статистики выявляет последствия отмены конфискации. За 2007 год по оконченным и приостановленным уголовным делам по коррупции общий размер ущерба составил 5 млрд 632 млн рублей. Одновременно общий объем имущества, на которое был наложен арест в целях возможной конфискации, равен 608 тыс. рублей. Иными словами, ущерб от коррупционных преступлений в 9,3 тыс. раз больше арестованного имущества в целях конфискации.
Предпринятые в мае 2008 года попытки восстановления конфискации привели к расколу в среде юристов — депутатов ГД ФС РФ. Одна часть депутатов-юристов (В. Васильев, А. Гуров, М. Гришанков) поддерживает восстановление этой меры. Другая группа — не менее влиятельная и известная часть депутатов (П. Крашенинников, А. Макаров и другие) — занимает, в отличие от своих коллег по «Единой России», иную позицию.
Противники восстановления конфискации в полном объеме полагают, что восстановление института конфискации как вида уголовного наказания будет являться возвратом к советскому «репрессивному» Уголовному кодексу. По их мнению, достаточно иметь конфискацию лишь в отношении вещественных доказательств. Кроме того, они считают, что конфискация как вид уголовного наказания будет активно использоваться «оборотнями» в правоохранительных органах и судах для получения взяток с тех, чье имущество может быть конфисковано. «Следуя логике “антиконфискаторов”, Европа и США пользуются советским Уголовным кодексом, так как конфискация там является именно видом уголовного наказания. Еще один аргумент “антиконфискаторов”: штрафы в УК эффективнее конфискации.
Конфискацию действительно заменили на штрафы от 500 тысяч до одного миллиона рублей. Теперь преступнику, укравшему у государства 100 миллионов евро и отмывшему их в офшорах, достаточно уплатить штраф в размере менее 30 тысяч евро», — отмечает известный специалист, руководитель российского бюро Интерпола в 1997–1999 годах, а ныне советник председателя Конституционного суда В. Овчинский.
В контексте обсуждаемых сюжетов представляет интерес позиция делегации экспертов оценщиков Группы государств против коррупции (ГРЕКО), которые на практике знакомились с системой борьбы с коррупцией в России в ходе визита в РФ. Министр юстиции РФ А. Коновалов в недавнем интервью СМИ сообщил, что среди рекомендаций по итогам визита — разработка на базе Национального плана противодействия коррупции подробной национальной антикоррупционной стратегии, распространяющей свое действие на федеральный, региональный и местный уровни. Рекомендации ГРЕКО напрямую следуют из положений Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и касаются совершенствования системы расследования случаев коррупции, приведения правового института конфискации коррупционных доходов и инструментов коррупционных правонарушений в соответствие с конвенцией, а также установления ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения. В частности, оценщики ГРЕКО рекомендовали властям РФ рассмотреть возможность введения в уголовное законодательство страны так называемой нормы конфискации in rem, основанной на переносе бремени доказывания законности происхождения имущества, в отношении которого имеются подозрения о его коррупционном происхождении, на заинтересованное лицо — процедуры, которая давно применяется в таких странах, как США, Великобритания и т. п.
Экспертный анализ разработанных в 2008 году мер по противодействию коррупции показывает, что в антикоррупционном пакете неадекватно незначительное место уделено мерам по возвращению активов — похищенных, полученных в виде взяток или незаконной прибыли и отмытых в других странах (таково, в частности, мнение председателя Национального антикоррупционного комитета К. Кабанова
Заместитель постоянного представителя России при ООН И. Рогачев, возглавлявший российскую делегацию в работе над Конвенцией ООН, сообщил, что количество выведенных из России средств, полученных преступным путем, по экспертным оценкам, составляет не менее 200 млрд долларов (по неофициальным данным, эта цифра может достигать 5000 млрд долларов). Мировая антикоррупционная стратегия строится именно на развитии института возвращения активов. «Группа восьми» подготовила сводную информацию о принципах и вариантах отчуждения и перевода конфискованных доходов от коррупции в особо крупных размерах, а также об оптимальной практике распоряжения арестованными активами. В 2007 году было завершено исследование о возвращении активов, полученных должностными лицами, которые не могут быть подвергнуты уголовному преследованию. Управление ООН по наркотикам и преступности и Всемирный банк официально объявили 17 сентября 2007 года о начале осуществления Инициативы по возвращению похищенных активов. С начала 2007 года начал функционировать Международный центр по возвращению активов при Базельском институте управления, который тесно сотрудничает с Управлением ООН по наркотикам и преступности. В декабре 2007 года Совет Европейского союза принял решение о том, что каждому государству — члену Европейского союза следует создать или назначить национальный орган по возвращению активов. По мнению В. Овчинского, необходимо под- готовить дополнительный антикоррупционный пакет, касающийся вопросов борьбы с отмыванием преступных доходов и международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства. Проблема осложняется тем, что в Уголовном кодексе РФ не учтены важнейшие положения Конвенции ООН против коррупции, а также тем, что из числа преступлений, в отношении которых применяется институт борьбы с отмыванием, исключены все уголовно наказуемые виды уклонения от налогов и таможенных платежей, а также невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте.
Международная практика идет иным путем. В частности, Нидерланды, Соединенные Штаты, Финляндия и Швеция применяют «всеобъемлющий подход», в соответствии с которым действие законодательства о борьбе с отмыванием денег распространяется на любые полученные нечестным путем доходы. Во Франции основным преступлением считается любое преступление, наказуемое тюремным заключением или штрафом на сумму более 1,5 тыс. евро.
Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма (2005 года) включает все налоговые преступления в число тех, на которые распространяется действие механизмов борьбы с отмыванием.
Указанная Конвенция Совета Европы подписана, но пока еще не ратифицирована Россией. Однако это, по мнению экспертов, мешает привести соответствующие статьи в Уголовном кодексе и законах в соответствие с международно-правовыми требованиями. Кроме того, эксперты обращают внимание на то, что задача противодействия коррупции тесно связана с противостоянием организованной преступности. Однако в Национальном плане по противодействию коррупции проблема оргпреступности не рассматривается. Кроме того, 6 сентября 2008 года Указом Президента России №1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» спецподразделения по борьбе с организованной преступностью в МВД России и МВД, УВД всех субъектов федерации ликвидированы и преобразованы в подразделения по противодействию экстремизму и подразделения по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите. Функции по борьбе с организованной преступностью возложены на подразделения уголовного розыска и подразделения по борьбе с экономическими преступлениями (БЭП). По мнению специалистов, это решение способно снизить эффективность борьбы с организованной преступностью, поскольку уголовному розыску и службе БЭП физически невозможно будет определить зоны ответственности, учитывая универсальный характер деятельности преступных сообществ и организаций и специализированный характер задач уголовного розыска и БЭП. Кроме того, остается неясной судьба функции борьбы с терроризмом, которую ранее выполняло МВД. Ликвидированный департамент в МВД назывался «по борьбе с организованной преступностью и терроризмом». А создаваемый на его месте — только «по борьбе с экстремизмом».
Очевидно, что вопросы противодействия коррупции и оргпреступности должны постоянно входить в число приоритетов государственной политики, но особое звучание эта проблематика обретает в период кризиса, способствующего усилению криминальный активности, что актуализирует необходимость совершенствования государственной политики в этой сфере. Вместе с тем принятые и принимаемые антикоррупционные меры не полностью учитывают более глубинные корни коррупционной деятельности, связанные с не решенными еще проблемами демократического распределения прав и ответственности в обществе.
Обобщим итоговые выводы исследования.
Оценка эффективности государственного управления представляет собой самостоятельную сложную проблему для теории административно-государственного управления. Сложность этой проблемы предопределена, во-первых, отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в частном секторе обычно является прибыль и, во-вторых, результат организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначен для конкуренции. В этих условиях довольно трудно найти показатели деятельности, удовлетворяющие идеальным требованиям содержательности, сопоставимости, ясности, контролируемости, широты охвата, неограниченности, значимости и доступности.
Общая структура оценки должна:
1. служить предварительным инструментом самооценки (тестирования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;
2. способствовать проведению сравнительных исследований эффективности в государственном секторе;
3. обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике
Исходя из поставленной цели и задач оценка эффективности государственного управления основывается на двух ключевых принципах:
1. совместимость с различными организационными моделями государственных администраций.
2. применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора.
В рамках российских практик используются оценки качества институтов исполнительной власти на основе как конечных, так и непосредственных результатов. В частности, для оценок хода административной реформы экспертами была предложена методика оценок хода административной реформы, ориентированная на анализ институтов исполнительной власти с точки зрения эффективности их организации, результативности администрирования, рациональности применяемых механизмов. Такой подход в целом отвечает потребностям административной реформы и может дать информацию для выработки упреждающих управленческих решений, для создания критериев оценки проектов и распределения средств на их реализацию. Однако данная система оценки ориентирована на решение локальных задач оценки состояния государственного управления с точки зрения основных направлений административной реформы, зафиксированных в ее концепции, что оставляет за рамками исследовательского внимания процессы реформирования системы государственной службы, управления бюджетом и другие важные направления.
Государственное управление является сложной по своему элементному составу и связям и многогранной по выполняемым функциям системой. Объем и характер охватываемых им общественных процессов и явлений отражает специфику государственного управления, а системность и организованная целостность являются его неотъемлемой чертой. В совокупности системность и организованная целостность обеспечивают необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность государственного управления.
Потребность в эффективном воздействии государства на динамично развивающиеся современные сверхсложные процессы и явления обусловливает значимость и интерес со стороны общества и его структур к результативности и эффективности государственного управления. Все более актуальными применительно к государственному управлению становятся такие характеристики, как «производительность», «результативность», «качество», «эффективность». Все чаще поднимается вопрос о способности государства, как определяющего субъекта управления, обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом. При этом долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен в государстве определяется реальным повышением производительности и эффективности государственного управления.
Государственное управление, направленное на решение какой-либо проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко приводит к нежелательным последствиям, что делает всегда актуальным вопрос результативности и эффективности государственного управления
Таким образом, эффективность государственного управления, является комплексным понятием, которое требует системного подхода.
Для того чтобы более полно и точно рассмотреть данное понятие, в первую очередь, необходимо рассмотреть понятие государственного управления в целом. Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества; включение в механизм государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.17
Именно с таких разнообразных точек зрения рассматривается государственное управление в целом. Вместе с этим, сколь сложной ни являлась бы система государственного управления, столь же сложной и не менее будет являться определение эффективности государственного управления, выделение его критериев, показателей, а также методологических подходов и методов оценки эффективности.
Непосредственно термин «эффективность» происходит от латинского effectus - эффект, действие и effectivus - эффективный, производительный, действенный. Эффективность обязательно предполагает получение определенного эффекта от деятельности, который должен максимально соответствовать ожидаемому результату. Сам эффект не показывает, каким образом чего он был получен, а один и тот же результат можно достичь различными средствами за счет разных затрат. Кроме этого, эффект от деятельности может быть как позитивный, так и негативный, что не соответствует пониманию эффективной деятельности, которая рассматривается только в положительном значении. Эффективность - это есть мера достижения цели (полученный результат) при наиболее полном использовании условий и факторов, определяющих эту меру. Следовательно, рассматривая исключительно результат деятельности, можно говорить лишь о ее результативности, а для определения эффективности необходимо сравнение полученных результатов и затрат на их достижение
Необходимо заранее просчитывать эффективность управления, исходя из возможности достижения наилучших результатов по возможности в кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов. Важно подчеркнуть, что речь идет не только об используемых ресурсах (материальных, трудовых, финансовых, информационных и др.), но и о сроках реализации управленческой задачи. Запаздывание сроков ее реализации ведет, подчас, вообще к нецелесообразности ее решения.18
Применительно к системе государственного управления в широком смысле эффективность следует рассматривать как комплексную характеристику потенциальных и реальных результатов функционирования системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам ее развития. При этом соответствие полученных результатов целям и задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Кроме того, эффективность государственного управления должна отражать как прямые результаты управления, так и побочные, объективно возникающие результаты. И если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества поставленных целей и задач государственного управления, то побочные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные явления. При этом очень важно отделить получаемые результаты и последствия, как следствие государственного управления, от тех, которые могут возникать в результате действия объективных и, возможно, стихийных механизмов.
Эффективность государственного управления не может отражать результаты только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном и др.). Она должна раскрывать все его многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и явлений. Она должна отражать результаты взаимообусловленных процессов развития человека и общества, их взаимодействие с природой. Это свидетельствует о необходимости комплексного подхода к оценке эффективности государственного управления.
Однако одного понимания того, что должна отражать эффективность государственного управления, недостаточно для решения этого вопроса на практике. И, несмотря на то, что проблема эффективности государственного управления насчитывает многие десятилетия, она остается нерешенной и до сегодняшнего дня. Применительно к каждому объекту государственного управления уточняется понятие эффективности, осуществляется выбор критериев и показателей эффективности и лишь на их основе дается комплексная оценка результатов государственного управления. Чаще всего эффективность государственного управления рассматривается в отношении социального и экономического развития государства.
Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с управлением внутри страны, а также в зависимости от объекта и уровня управления, выделяются различные виды эффективности государственного управления:
Выделяется также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления.
Можно выделить и другие виды эффективности, но все они, по сути, связаны с функциями государства, т.е. с основными направлениями его деятельности, выражающими сущность и назначение государственного управления. Степень реализации этих функций и определяет эффективность государственного управления объектами и процессами.
В современном обществе с демократическим политическим устройством и рыночной экономикой государство выполняет, разумеется, множество функций и обязанностей, которые весьма сложно оценить с формализованных позиций эффективности. Понятно, что, например, функция обеспечения духовного и физического здоровья населения, развития образования, защиты семьи, материнства и детства, воспитания подрастающего поколения, стимулирования развития науки и национальной культуры с трудом подводятся под показатели экономической и даже социальной эффективности. Но это ни в коей мере не должно служить оправданием бездеятельности или самоустранения государства от ответственности за их качественное выполнение.
В последнее время эффективность государственного управления часто рассматривается с позиции двух измеримых составляющих: технической эффективности и экономической эффективности.
Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.
Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.
Как экономическая категория экономическая эффективность отражает отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными при этом затратами. Именно эффективность в наибольшей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства.
Главное требование к государственному управлению экономикой - повышение эффективности производства, которое выступает его важнейшей качественной характеристикой производства и отражает уровень развития производительных сил и степень обеспечения потребностей общества.
Экономическая эффективность может рассчитываться на различных уровнях: на уровне национальной экономики, отдельных регионов, отраслей, предприятий, организаций, фирм, домохозяйств, а также на уровне отдельных проектов.
При оценке экономической эффективности на уровне национальной экономики следует исходить из двух важнейших составляющих: экономической эффективности и социальной приемлемости. Это говорит о том, что выбор эффективной стратегии устойчивого экономического развития должен основываться на реальной ресурсной базе государства и приносить экономическую выгоду всему обществу. В конечном счете, оценка эффективности функционирования экономики должна быть связана с динамикой благосостояния народа, основанной на последовательном подъеме производительных си. При этом производительные силы следует рассматривать в широком их понимании - не только как рабочую силу, средства труда и предметы труда, а как весь производственный потенциал страны, включая научно-творческий потенциал, технологические инновации, предпринимательский ресурс, организационно-структурные факторы и т.д.
Определение любого вида эффективности государственного управления опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны государства.
Подводя итог, необходимо отметить, что эффективность государственного управления это комплексное понятие и рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический факторы. С такой точки зрения эффективность власти должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: «Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата»19
Повышение эффективности государственного управления, основные перспективы
Как уже отмечалось выше, сегодня справедливым будет назвать государственное управление в России недостаточно эффективным для того, чтобы своевременно и качественно предоставлять государственные услуги населению, а также развивать страну в целом в самых различных направлениях. К сожалению, в настоящее время работа российских органов государственной власти требует глубоких изменений, нуждается в различного рода рекомендациях, которые должны быть разработаны по всем направлениям жизнедеятельности общества. Система оценки эффективности государственного управления также должна быть существенно доработана. И только после этих и многих других преобразований, мы сможем увидеть результаты работы государственных органов, эффективность которых будет выражаться в оптимальной и своевременной защите интересов государства и населения, различных социальных групп и каждого человека. В этом и выражается важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата.
В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положению в России в заключении Конституционного судя РФ «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации», направленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: «Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства» 20.
Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.
Основные проблемы неэффективного государственного управления были рассмотрены в п.2.1. Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности государственного управления. Решение данных задач позволит сдвинуть громадный пласт проблем:
· пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Не увеличивая нынешние бюджетные расходы, обеспечить рост эффективности труда управленцев и на этой основе ограничить рост численности государственного аппарата;
· выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;
· создать нормативную основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих;
· установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства 21
Механизмами повышения эффективности государственного управления являются:
1. Умеренная децентрализация;
2. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления;
3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения;
4. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность;
5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.
Чтобы иметь наиболее полное представление о государственном управлении в России на современном этапе необходимо рассматривать не только проблемы в данной сфере, но и перспективы её развития. Невозможно не согласиться, что проблем с области государственного управления существует большое множество и критиковать эти проблемы можно до бесконечности. Это легкое, простое, однако бесполезное дело, если из этих проблем не извлекать уроки, если не учиться на ошибках и заблуждениях наших предков и нас самих. Ценность истории состоит только в научении разумной жизни и полностью определяется способностью людей делать из нее выводы и созидать будущее, опираясь на ее совокупное, как положительное, так и отрицательное наследие. История дает нам основное: знания и опыт, остальное мы должны делать сами.
Это означает, что если в прошлом государственное управление не оправдало возлагавшихся на него надежд, то надо что-то делать так, чтобы в будущем изменить его состояние к лучшему.
В данном контексте вполне можно полагать, что грядущий XXI век предъявит к государственному управлению повышенные и жесткие требования, к которым уже нужно начинать готовиться. Уже имеются основания утверждать, что общество встретится с условиями, которые будут характеризоваться, с одной стороны, ограничением ресурсов планеты Земля, необходимых для человеческого существования, а с другой - ростом спроса на них вследствие расширения цивилизационных потребностей людей. Свидетельством этого являются следующие тенденции: сужение, а по некоторым видам и истощение возможностей добычи минерального сырья желаемого качества и объема; обострение, а кое-где и кризисное состояние природной среды обитания человечества; усложнение, а в ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов, усиливающих антропогенное давление на планету; снижение темпов и одновременно углубление географической неравномерности развития производства с соответствующими социальными последствиями; обеднение человеческой культуры по причине чрезмерной унификации и подражательности распространяемой и массово используемой социальной информации.
Разумеется, вышесказанным не исчерпываются «вызовы» будущего, диктующие новые парадигмы мышления и поведения. Их намного больше, причем как глобальных, так и локальных масштабов. Но и названные убедительно говорят о большой сложности тех проблем, которые стоят перед человечеством и каждым отдельно взятым народом. Они имеют иное свойство, чем даже те проблемы, которые волновали людей в течение всего XX века. И, соответственно, требуют иного подхода к государственному управлению.
Прежде всего, сам характер проблем, их структура, масштабы и вовлекаемые в их решение ресурсы таковы, что лишь свободному предпринимательству, игре рыночных стихий, конкурентной борьбе, динамике спроса и предложения, сугубо общественным силам и регуляторам их не осуществить. Необходимо будет сильное межгосударственное сотрудничество в рамках мирового сообщества с продуманным, согласованным и рациональным государственным управлением в каждой стране. Речь идет не о замене или подмене других видов управления, таких как менеджмент, местное самоуправление, общественное управление и общественное самоуправление, свободное поведение человека, а об исполнении государственным управлением функций координации и интеграции управленческих процессов на территории страны, в пределах регионов и континентов, всей планеты 22
Говоря о государственном управлении, необходимо отметить, что сегодня ему нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных противоречий в субъективном факторе, которая подготовлена для их анализа и разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде государственной власти и осуществляемого посредством ее государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.
Исходя из вышесказанного, можно вывести и такую перспективу государственного управления, как «опережающее состояние», которую при правильном подходе к осуществлению госуправления вполне можно сделать основным критерием, определяющим его эффективность.
«Опережающее состояние» государственного управления означает, что в его системе, главным образом, в его субъекте будет широко использоваться современная научная мысль, будет принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, будет идти открытое сравнение результатов управления с общественными потребностями, управление начнет служить интересам общества и продвигает его развитие.
Государственное управление в «опережающем состоянии» обладает следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений; ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей; тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности персонала управления на уровне современного общественного знания; открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем; гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.
Главное в «опережающем состоянии» государственного управления видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, общественная направленность исповедуемых ценностей, высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократического управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа. Со временем такое осознание придет и укорениться в России, если уже сегодня начинать серьезно реформировать сферу государственного управления.
В результате анализа процессов, происходивших в нашем обществе и особенно в системе государственного управления, было выделено семь видов ресурсов, использование которых в будущем позитивно скажется на обеспечении рациональности государственного управления.
Речь идет об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало говорится и об усилении системности государственного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставится вопрос об углублении демократизма государственного управления, который необходим в любом современном обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашенной модели весьма далеко. Обращается внимание на улучшение информационного обеспечения государственного управления, без которого в условиях огромного массива перерабатываемой управленческой информации просто нельзя рационально управлять в масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривается развитие человеческого потенциала государственного управления, поскольку к эффективному ведению управленческих процессов должны быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного управления, так и управляемых объектов. Акцентируется внимание на совершенствовании стиля государственного управления, который как бы аккумулирует и практически реализует науку, искусство и опыт управления. В завершение говорится об измерении эффективности государственного управления, посредством механизмов которого общество не только оценивает результаты управления, но и формирует обратные связи для выявления ошибок и слабых мест.
Для развития государственного управления в будущем важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений по всем аспектам развития, были заинтересованы в том, чтобы научную информацию изучать и осознавать. Необходим налаженный процесс совершенствования государственного управления.
Подводя итог, необходимо отметить, что реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления.
Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Поэтому повышение эффективности управления должно являться одним из приоритетных направлений при реформировании системы государственного управления
Электронное правительство в России в системе мер по повышению эффективности государственного управления: состояние и перспективы.
Современное состояние проблемы
Одним из ключевых элементов мировой практики повышения качества государственного управления выступает реализация проектов Electronic Government (E-Government, электронное правительство). Обычно выделяют узкое и широкое толкование электронного правительства (ЭП). В широком смысле ЭП включает использование всех информационных и коммуникативных возможностей для усовершенствования деятельности правительства. В более конкретном понимании ЭП представляют как инструмент совершенствования доступа граждан не только к управленческой информации, но также к услугам государства и экспертизе негосударственных организаций. Помимо облегчения коммуникации граждан с государственными учреждениями концепция ЭП предполагает усиление контроля граждан за деятельностью органов государственного управления, в результате чего управление должно стать транспарентным и ответственным.
С позиций данного подхода проблема борьбы с коррупцией в государственных органах, с которой, как показывает практика России и других стран с переходной экономикой, невозможно справиться чисто административными методами, получает новую обнадеживающую перспективу. Существует статистически доказанная обратная зависимость между уровнем развития E-Government и масштабом коррупции.
Комплексная модель E-Government объединяет ряд структурно-функциональных моделей, в котором ключевыми являются модель функций правительства и его рабочих процессов и модель результативности правительственных органов. Их разработка и реализация позволяет выявить и устранить все слабые места административной системы — ее избыточные и дублирующие функции и элементы, т. е. оптимизировать систему управления, и, что весьма существенно, сделать это независимо от ведомственных и частных интересов чиновников и их далеко не всегда положительного отношения к реформам. Благодаря этому инициативы E-Government стали катализатором и основным рычагом совершенствования государственного управления. Их реализация способствовала не только повышению эффективности управления, но и созданию новых каналов политического участия граждан, трансформации концепции государства — от «государства над гражданами» через «государство для граждан» (государства всеобщего благоденствия) к «государству граждан».
Электронное правительство включает три вектора взаимодействия: государство-граждане (G2C), государство-бизнес (G2B), государство-государство (G2G).
Вектор G2C связан прежде всего с оказанием электронных государственных услуг населению. По состоянию на 2008 год более 75% интернет-ресурсов федеральных органов исполнительной власти не продвинулись в этом направлении дальше первого, минимального этапа — этапа информирования. Другие ведомства и вовсе находятся в данном вопросе в состоянии, близком к нулевой отметке, поэтому можно констатировать, что госуслуги в электронной форме в настоящее время практически не предоставляются. Причины этого видятся в несовершенстве законодательной базы и неосуществлении широкого спектра работ силами самих органов государственной власти*.
Вектор G2B связан с созданием единых площадок для поставщиков и заказчиков продуктов и услуг в России. С этой целью создан и функционирует «Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов» (http://www.zakupki.gov.ru/).
Представленные ниже в таблице официальные данные сайта свидетельствуют о том, что проведенные в электронной форме открытые аукционы позволили разместить заказы почти на 1 млрд 20 млн рублей, позволив сэкономить 85 млн рублей (8%), что в масштабах страны не так много.
Вектор G2G связан прежде всего с реализацией государственного межведомственного электронного документооборота. Состояние этого вектора наиболее точно можно охарактеризовать словами самого Президента Д. Медведева: «Сегодня практически все федеральные структуры обеспечены современными компьютерами, подключены к сети интернет. Практически во всех государственных органах сформированы базы данных, но и только. У нас внутренний документооборот как велся, так и ведется на бумаге, а компьютеры в основном используются как пишущие машинки, только более удобные. Уже 5 лет мы все занимаемся электронным документооборотом. За редким исключением, нет вообще возможности отправить с личного компьютера никакого заявления или проследить за прохождением своей бумаги в том или ином ведомстве, получить электронную справку по системе электронного единого окна. Мы должны были создать единый портал государственных и муниципальных услуг, он должен был заработать с 1 января наступившего года. Этого тоже не произошло 23.
По оценкам экспертов, переход в электронный вид ежегодно может экономить правительству до 10 млрд рублей, а чиновникам — до 50% времени работы с населением*. Правительство РФ еще в 2002 году приняло ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 гг.)», которая должна была «повысить эффективность работы госучреждений» и, как было амбициозно заявлено на ее информационном портале, «помочь сделать Россию одной из ведущих информационных держав мира». За это время было создано множество административных и консультативных структур, принято стратегий, концепций (интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия», управления государственными программами реформ, совершенствования государственного управления на основе использования информационно-компьютерных технологий, административной реформы и создания электронного государства...), планов, потрачено средств из государственного бюджета. Только на приобретение компьютеров и программного обеспечения федеральными, региональными и муниципальными властями расходуется в год в среднем больше 1200 долларов на человека.
В июле 2007 года была утверждена «Стратегия развития информационного общества в РФ», содержащая ориентиры развития до 2015 года, и учреждена комиссия по вопросам развития информационного общества при президиуме Совета по науке, технологиям и образованию. В августе 2007 года правительство одобрило «Концепцию формирования электронного правительства до 2010 года». В апреле 2007 года Государственная дума приняла в первом чтении законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Независимый экспертный анализ данного законопроекта дает негативную оценку ряда его положений. Так, отмечается, что, вопреки декларированной цели обеспечения новой степени открытости для граждан органов власти и управления, его состав включает положения, обеспечивающие большую закрытость властных структур. В частности, «вместо того чтобы закрепить перечень обязательных для размещения на официальных сайтах сведений, законопроект приводит список информационных источников, которые могут быть на них размещены» 24. В 2008 году задача формирования электронного правительства и внедрения ИКТ в сферу государственного управления начинает сочетаться с проведением административной реформы, которая была продлена до 2010 года (первоначально планировалось закончить второй ее этап в 2008 году).
Запланированный объем финансирования программы из федерального бюджета в период с 2007-го по 2010 год составит более 13 млрд рублей. Предполагается, что финансирование программы будет осуществляться в необходимом объеме, в то время как с 2002 года до настоящего времени объем финансирования мероприятий ФЦП «Электронная Россия» не превышал 25% от предусмотренного объема. С экономической точки зрения, по расчетам Мининформсвязи РФ, социально-экономическая и бюджетная эффективность реализации мероприятий программы в период 2007–2010 годов может составить около 74 млрд рублей*.
Однако анализ предпринятых усилий в период до 2008 года и в течение 2008 года показывает их фактический провал. Летом 2008 года эта оценка была озвучена официально — Президентом РФ Д. Медведевым. 17 июля 2008 года на заседании президиума Госсовета оценка Президента Д. Медведева была определенна: он констатировал, что реальных успехов в этом вопросе нет. Причину такого неприятия на государственном уровне информационных технологий Медведев видит в низком уровне компьютерной грамотности государственных служащих, что определило его предложение увольнения со службы чиновников, не владеющих современными информационными технологиями. В этой связи Медведев предложил организовать преимущественно электронный документооборот уже к 2010 году и обеспечить широкую доступность электронных государственных услуг, в том числе посредством унификации страниц госучреждений в интернете. Для более эффективного претворения этих предложений в жизнь Медведев предложил создать Совет при Президенте по развитию информационного общества, а также высказался за скорейшее принятие плана реализации «Стратегии развития информационного общества»**. 12 февраля
2009 года заседание Совета по развитию информационного общества состоялось; оценку состояния электронного правительства в России дал Президент Д. Медведев: «По индексу развития электронного правительства в 2005 году мы были на 56-м месте, а в 2007-м — на 92-м. У нас нет никакого электронного правительства, все это химера»***.
Исследования подтверждают, что информационные технологии в российском обществе пока распространены достаточно слабо. По последним данным Левада-Центра (январь 2009 года), компьютера нет у 67% россиян, никогда им не пользуются 59%, интернетом не пользуются 67%, электронной почтой — 74%****. Это при том, что за последние годы информационные технологии и информационные услуги стали достаточно существенной статьей российского несырьевого экспорта, достигнув уровня приблизительно в 1 млрд долларов.
Однако по ключевым показателям Россия еще далека от большинства развитых государств: по индексу готовности к электронному правительству Россия в 2008 году занимала 59-е место в мире, причем по сравнению с предыдущим показателем индекса, подсчитанным в 2005 году, она опустилась на девять позиций. В 2007 году начинается процесс разработки российской модели оказания ряда государственных услуг через создание многофункциональных центров (МФЦ). Реализация проектов по созданию МФЦ была предусмотрена решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 22 февраля 2007 года (протокол №61), в соответствии с которым создание МФЦ признано в качестве одного из приоритетов реализации административной реформы в 2007 году. В 2008 году этот проект относился к одному из основных направлений административной реформы и реализовывался в 18 субъектах Российской Федерации в качестве эксперимента. Данная форма внедрения ИКТ в сферу государственного управления по принципу одного окна требует еще своего изучения, однако свидетельствует о поиске наиболее эффективных способов реализации электронного правительства в российских условиях и сочетания этой задачи с проводимой административной реформой.
О том, что развитие электронного правительства может стать рычагом повышения качества государственного управления, свидетельствует опыт Китая. Руководство КНР считает, что внедрение ИКТ в госуправление является отправной точкой экономического развития и модернизации страны, отвечающей вызовам современности, и что Китай таким путем сможет догнать индустриально развитые страны, минуя промежуточные стадии (теория leapfrogging). Еще в 1993 году в КНР был образован Объединенный комитет информатизации национальной экономики и приняты три «золотых проекта» в сфере налоговой и таможенной систем, которые должны создать национальную государственную систему экономической информации и положить начало унифицированной платежной системе. Их реализация позволила повысить собираемость налогов и уменьшить коррупцию, что принесло ощутимый экономический эффект. 1999 год был объявлен годом «правительства онлайн», которое должно объединить все административные и государственные департаменты в единую сеть и, таким образом, повысить эффективность административного аппарата и уменьшить трения между властью и гражданами. В 2001 году был принят десятый Пятилетний план на 2001–2005 годы, основными приоритетами которого являются развитие национальной экономики и информатизация общества. В ежегоднике-2008конкурентоспособности стран мира Международного института развития менеджмента (IMD) Китай занял 17-е место, тогда как Россия — 47-е. Международный опыт внедрения электронного государства общедоступен и хорошо известен лицам в российских ведомствах, отвечающим за модернизацию государственного управления и политику использования ИКТ в государственном аппарате. Они регулярно участвуют во всех крупных мероприятиях, организуемых по линии ООН, ЕС, Всемирного банка и других международных структур, где этот опыт обсуждается и распространяется. По просьбе российского правительства Всемирный банк подготовил в свое время ряд аналитических материалов по реформам государственного управления и анализу их эффективности, однако практические результаты исследования этих и иных рекомендаций пока неудовлетворительны.
Причины сложившейся ситуации
1. Недостаток политической воли, поскольку повышения эффективности государственного управления от внедрения технологий электронного правительства невозможно достичь без принятия, реализации и контроля исполнения соответствующих решений органами государственной власти. Информационные технологии, позволяющие фиксировать и контролировать действия чиновников и дистанцирующие их от потребителей государственных услуг, невыгодны чиновникам. Заказчик-монополист упорно сопротивляется внедрению новинок, которые заставят его работать иначе. Информатизация российского государства, его отношений с гражданами, бизнесом, повышение эффективности государственного управления — задача более политическая, чем инженерно-технологическая.
2.Недостаточное развитие нормативно-правовой базы. Например, нет закона, регулирующего электронный документооборот; электронное взаимодействие граждан с органами власти немыслимо без обмена персональными данными, передачу которых ограничивают законы. Из-за юридических коллизий реализация векторов электронного правительства продвигается очень медленно.
9 февраля 2009 года Президентом России Д. Медведевым был подписан ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Проект закона, внесенный в Государственную думу еще в январе 2007 года, был неожиданно быстро принят во втором и третьем чтениях в декабре 2008-го — январе 2009 года, и теперь в отношении доступа и защиты информации законодательство России вполне соответствует мировому уровню. При внесении соответствующего законопроекта в Государственную думу в 2007 году комитет ГД по информационной политике указал в финансово-экономическом обосновании законопроекта, что принятие этого закона «не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета». Вместе с тем международный опыт показывает, что прозрачность и открытость государственной машины требует немалых трудозатрат и обходится недешево; так, например, в Великобритании средняя стоимость исполнения запроса в орган государственной власти составляет порядка 270 фунтов*.
Наличие такого закона, с одной стороны, закладывает нормативно-правовую основу функционирования электронного правительства, и скорость его принятия свидетельствует о том, что, возможно, власть наконец-то обратила внимание на ситуацию с нормативно-правовым обеспечением электронного правительства в России. С другой стороны, именно этот закон, особенно в сочетании с законодательством о защите персональных данных, способен доставить крупные неприятности государственным и муниципальным органам и потребовать дополнительного финансирования, что в условиях кризиса может привести к его частичному исполнению или неисполнению.
3. Неэффективность реализации ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 гг.)», которая, по сути, является проектом, реализующим электронное правительство России. По состоянию на конец декабря 2007 года было выполнено лишь 13% целевых мероприятий этой программы.
По словам тогдашнего главы Минсвязи Л. Реймана, «основной причиной задержки в освоении бюджетных средств стали бюрократические проволочки, допущенные МЭРТом и Минфином»**. В настоящее время на федеральном уровне и в большинстве субъектов РФ из-за недостаточной бюджетной обеспеченности, тем более в нынешний период экономических затруднений и кризиса, нет реальных возможностей решить задачу создания электронного правительства региона. Судя по озвученным на заседании Совета при Президенте РФ по развитию информационного общества 12 февраля 2009 года решениям, проблема внедрения средств автоматизации в новой редакции ФЦП «Электронная Россия» будет в очередной раз решаться новым назначением по местам тех же чиновников (новые рабочие группы со старым функционалом), а также очередной попыткой оптимизации оборота имеющихся в управлении документов***.
4. Неравномерность развития ИКТ в регионах существенно затрудняет внедрение технологий электронного правительства. Цифровой разрыв (различие в доступе к ИКТ) между субъектами федерации, по оценке губернатора Тверской области Д. Зеленина, достигает 100 раз и больше*. Стратегией развития информационного общества в России поставлена амбициозная цель: к 2015 году сократить в два раза цифровой разрыв между субъектами федерации.
5. Недооценка возможностей и значимости электронного правительства для повышения эффективности государственного управления, низкий уровень компьютерной грамотности государственных и муниципальных служащих, низкая компетентность большинства чиновников в рассматриваемом вопросе.
Сегодня советник Президента и секретарь Совета по развитию информационного общества в России, бывший руководитель Министерства информационных технологий и связи, ответственного за выполнение ФЦП «Электронная Россия», Л. Рейман обещает, что Россия в среднесрочной перспективе войдет в число первых двадцати стран мира по уровню развития информационного общества. Однако экстраполяция существующего тренда на среднесрочную перспективу не позволяет ожидать получения такого результата, если только не будет изменена нынешняя бюрократическая парадигма управления.
Направления коррекции существующей ситуации
Сопротивление бюрократии внедрению электронного правительства — проблема не только сугубо российская. Но многим странам удается ее решить. В частности, большой интерес представляет опыт США, которые приступили к созданию E-Government одновременно с Россией. Президент Дж. Буш летом 2001 года обратился к Конгрессу с посланием, в котором излагалась «Программа расширенных реформ» государственного управления на основе E-Government. Во исполнение программы в 2002 году Административно-бюджетным управлением президента, обладающим всеми необходимыми властными и финансовыми полномочиями, с участием представителей от 46 правительственных ведомств была разработана «Стратегия создания E-Government», вк лючающая 24 конкретных проекта, отобранных по критериям: важность для граждан, улучшение деятельности правительства, реализуемость в сжатые сроки (полтора-два года), экономический эффект (более 1 млрд долларов). Конгресс США принял в 2002 году закон об E-Government, в котором скрупулезно прописаны политические, финансовые и административные аспекты его создания. Все проекты были реализованы уже к середине 2003 года. Успеху способствовало то, что:
• задача создания E-Government стала общенациональной и одной из приоритетных;
• были четко сформулированы цели и принципы создания;
• властные полномочия были максимально сконцентрированы как на федеральном уровне,
так и на уровне ведомственных учреждений; в структуре Административно бюджетного управления президента было создано подразделение E-Government, глава которого назначается непосредственно президентом;
• создана система персональной ответственности за информатизацию госорганов, включающая институт Chief information officers;
• политика и практика создания ЭП были прозрачными и подотчетными.
Следует особо отметить введение в каждом из реформируемых ведомств должности
Chief information officer (CIO), который персонально отвечает за успех реализации программы E-Government в данном подразделении и обладает необходимой для этого квалификацией (информационные системы плюс MBA), что позволило избежать дорогостоящих ошибок в процессе внедрения ИКТ. Закон учредил также специальную программу подготовки кадров
для E-Government, учитывающую специфику конкретных ведомств и предусматривающую различные формы (очные, заочные, дистанционные, на рабочем месте) обучения персонала. (В России курсы по электронному правительству для управленческих специальностей вузов носят преимущественно ознакомительный характер и не рассчитаны на подготовку специалистов, способных взять на себя ответственность за внедрение электронного правительства в государственном управлении.)
Необходимо также отметить, что E-Government не ограничивается выполнением отдельной программы — это, скорее, непрерывный процесс модернизации государственного управления на основе постоянно совершенствующихся ИКТ, моделей «виртуального государства » и механизмов внедрения.
Проблемы, связанные с внедрением и развитием E-Government и подготовкой кадров для него, находятся в центре внимания академического сообщества США. Национальный научный фонд создал специальный Национальный центр изучения электронного правительства при Университете Массачусетса. В Американской ассоциации политической науки создана специальная проблемная секция, насчитывающая более 300 членов, которые ведут исследования по программам Национального научного фонда; работают в исследовательской службе Конгресса США, обеспечивающей законодательный процесс, и в неправительственных организациях, представляющих интересы гражданского общества и бизнеса; консультируют структуры исполнительной власти на всех уровнях, продвигая результаты исследований в практическую сферу; готовят специалистов для электронного правительства в учебных заведениях.
Главными условиями успеха реализации электронного правительства являются наличие политической воли лидеров государства реализовать электронное правительство; обеспечение соответствующего финансирования; развитие нормативно-правовой базы; осуществление процедур контроля за ходом реализации, включая общественный; поддержка общественных инициатив и участия крупного бизнеса. Представляется целесообразным принятие закона об электронном государстве. Централизация административных полномочий по внедрению и создание института, аналогичного CIO, будут способствовать преодолению ведомственного эгоизма и сопротивления бюрократии построению электронного государства и успеху проекта. Для реализации проекта и его дальнейшего развития необходимо создание системы подготовки специалистов по электронному государству для правительственных ведомств. Сложность проблем и высокая цена ошибок в сфере создания и развития электронного государства делают необходимым создание специализированного научного и исследовательского центра.
Важно разработать механизм поддержки регионов, предусматривающий прямую государственную поддержку дотационных регионов для создания электронного правительства. Практической поддержкой регионов также будет являться и разработка типовых программ технических решений, именно типовых, в сфере региональной информатики. Необходимо добиться регулярной работы информационного канала взаимодействия между различными уровнями власти, включая муниципалитеты.
В технико-технологическом плане необходимо расширить инфраструктуру электронного правительства за счет развития, удешевления и более широкого внедрения мобильной связи, которая стала доступной для большинства населения. Мобильная связь открывает доступ к данным компьютерной инфраструктуры с использованием различных быстро развивающихся технологий обмена данными (GPRS, Wi-Fi, в перспективе WiMAX и др.).
Последняя характерная тенденция — массовое тиражирование нетбуков, полнофункциональных компьютеров со сверхнизкой ценой и развитыми коммуникационными возможностями*.
Необходимо в ближайшее время создать базовые компоненты электронного правительства: государственный портал как единое окно доступа ко всей информации и услугам электронного правительства; государственные системообразующие базы данных с совместимыми форматами данных, единую систему межведомственного электронного документооборота, а также национальный удостоверяющий центр, который будет отвечать за выдачу организациям и гражданам электронных цифровых подписей.
Необходимо также обеспечить легальность электронных услуг, а это потребует законодательного обеспечения, создания реестров населения и юридических лиц, а также реестра недвижимости**. Поручение разработать проекты актов Правительства РФ о порядке формирования и ведения реестра государственных функций и услуг, а также проекты закона об электронном документообороте, актов о перечне массовых общественно значимых государственных услуг, предлагаемых для оказания с использованием информационных и телекоммуникационных технологий к 2010 году, было дано Правительственной комиссией по проведению административной реформы, но их нет до сих пор. Специалисты утверждают, что нынешнее промедление уже поставило под угрозу сам факт формирования единой информационнотехнологической и телекоммуникационной инфраструктуры электронного правительства***, ведь проект плана мероприятий по реализации «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», который должен был быть готов еще к 1 сентября 2
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ, МЕТОДЫ, ОСНОВНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ
2.1. Государственные акты, регламентирующие пути оценки эффективности органов государственной власти
Анализируя нормативно-правовые акты РФ, мы можем видеть, что в них затрагиваются вопросы эффективности и результативности деятельности, так. в п. 8 ст. 47 в ФЗ «О гражданской государственной службе» несколько раз затрагивается проблема эффективности, также предусматривается обязательное включение в должностной регламент гражданского служащего показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, но нормативного отражения данным понятиям не дано.
В 2008 году был издан Указ Президента № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно данному акту, деятельность исполнительных органов субъектов РФ оценивается по 43 основным и 39 дополнительным критериям Оценка осуществляется в социально-экономической сфере по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, политика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика. Оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона,степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления.
Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.
По результатам данной оценки выявляются и поощряются регионы, достигшие наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Формирование данной системы показателей признается весомым шагом в развитии системы опенки деятельности государственных органов Но стоит отметить, что данная система оценок не лишена недостатков Опираясь на анализ, проведенный российскими научными деятелями отметим некоторые из них.
К примеру, в названном Указе наличествует лишь перечень критериев без группировки показателей по отраслевым признакам. Очевидно, что не сгруппированному перечню критериев невозможно оценить эффективность работы администрации субъекта Российской Федерации комплексно по отдельным отраслям регионального управления.
Кроме того, в Указе предполагается универсальное оценивание по разработанным критериям всех регионов. Однако в условиях значительной региональной социально-экономической поляризации и. соответственно, различных «стартовых» условий для вновь назначаемых губернаторов, сложно оценить вклад в развитие региона его руководства.
При этом нельзя не заметить, что положительная с точки зрения оценивания динамика некоторых социальных показателей, обратно пропорциональна уровню развития региона.
В целом, для предложенного в Указе Президента перечня критериев характерны проблемы несбалансированности показателей, их несоотносимости между собой. При этом заметим, что при наличии обширного перечня показателей, разные индикаторы явно имеют различное влияние в сводной линии критериев, что серьезно затрудняет как общую оценку работы ОИВ по каждой из областей регионального управления, так и интегральную оценку развития региона (отражающую эффективность работы региональных руководителей) по общей совокупности показателей.
В современном законодательстве прописаны меры поощрения за достижения хороших показателей деятельности исполнительных органов власти, но отсутствует какие-либо меры санкционирования при негативных показателях, что на мой взгляд также является неправильным.
В целом для внутриорганизационной системы мониторинга эффективности деятельности органов государственного управления в России на федеральном и региональном уровнях характерна проблема как отсутствия системы унифицированных показателей опенки эффективности работы ОИВ со схожей компетенцией, так и отсутствия единой методологии формирования подобных индикаторов, что в будущем должно быть исправлено.
В 2008 году Указом Президента[2] был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, включающий 30 показателей.
Следует отметить, что нормативно-правового акта, подобного принятым в отношении субъектов РФ и местного самоуправления, в отношении федеральных органов исполнительной власти не было принято.
Начиная с 2007 года принятая система показателей оценки эффективности деятельности государственных органов начала применяться в субъектах РФ на практике в соответствии с утвержденной на тот момент методикой.
По итогам года Министерством регионального развития был подготовлен доклад «об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». В результате произведенной оценки были выделены субъекты, которые достигли наилучших результатов и получившие в связи с этим гранты в форме дотаций из федерального бюджета. Также Министерством
были сформулированы основные предложения по повышению эффективности деятельности органов государственной власти субъектов.
Таким образом, в настоящее время государственная политика в отношении оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти получила практическую реализацию.
Создание эффективной системы государственного управления и профессионального чиновничества — одна из основных задач, стоящих перед государством. При реформировании системы органов государственной власти необходимо учитывать те негативные процессы, которые происходят внутри нее, подрывают ее авторитет в глазах населения и значительно снижают эффективность функционирования. Наиболее серьезными проблемами в деятельности российской системы органов государственной власти являются: неэффективность функционирования, недостаточный образовательный уровень государственных служащих, широкое распространение неформальных связей, коррупция, отчужденность чиновнического аппарата от потребностей населения, а вследствие чего и критическая оценка населением работы государственного аппарата. В этой связи первоочередными задачами модернизации органов государственной власти становятся управление эффективностью, обеспечение подконтрольности обществу.
Эффективность, как интегральная и структурированная характеристика деятельности, является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и управлять.
Оценка эффективности представляет собой непрерывный процесс, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности, разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности, измерение показателей эффективности, сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.
На мой взгляд, для понимания внутренней сущности оценки и эффективного ее применения, необходимо различать оценку как функцию, оценку как процесс и оценку как результат. Понятие оценки как процесса лежит на поверхности, именно процессный подход является преобладающим в современных исследованиях. Оценка осуществляется на основе сравнения двух объектов между собой (недостатки — многоступенчатость и субъективность) или с каким-то третьим объектом, играющим роль эталона (здесь измеряется степень отклонения или приближения к нему), либо путем определения частоты проявления каких-то качеств. В действительности, оценка безотносительно к определенной области решений предполагает наличие некой нормативной модели (ситуации, явления, процесса) и фактической (реальной ситуации, явления или процесса). Первая служит эталоном (с чем сравниваем), а вторая — объектом (что сравниваем).
Сравнение происходит с помощью социальных методов, приемов и процедур. Но сравнивать эталон и объект в целом часто представляется невозможным, поэтому в них выделяются некоторые параметры, характеристики, показатели, которые отражают сущность объекта. В дальнейшем именно они сравниваются друг с другом.
Измерение и оценка эффективности являются базой для планирования, контроля и повышения количественных и качественных показателей деятельности властных структур. Качественная оценка требует значительных средств и усилий, в том числе затрат рабочего времени на разработку адекватных критериев, сбор, обработку и анализ информации, перевод полученных данных в выбранные критерии, составление и распространение отчетов, их исследование и интерпретацию. Интегральным критерием эффективности управленческой деятельности, которая складывается из ежедневных обязанностей, является степень реального достижения поставленных целей и задач. Наряду с оценкой эффективности системы управления в общем аспекте, следует определить эффективность основных компонентов управления - функций, организационных структур, технологий, то есть внутренних факторов самого управления.
Оценка эффективности и результативности деятельности исполнительных органов власти является важнейшим инструментом развития этих органов, но специфика сферы государственного управления сразу позволяет нам выявить заключающуюся сложность данной оценки.
Так, большие сложности вызывает определение стоимости результатов деятельности государственного органа. Эта сложность обусловлена тем, что органы исполнительной власти, как правило, являются бюджетными учреждениями, которые выполняют возложенные на них государственные функции и оказывают государственные услуги. При этом результатом данной деятельности является некий итог, который не всегда можно выразить в деньгах Г. В. Атаманчук отмечает, что он (результат) может:
Проблему оценки вызывает и общественно значимый результат деятельности органа исполнительной власти, который рассматривают как обобщающий итог реализации государственной функции (выполнения государственной услуги) в стоимостном выражении, показывающий полезность деятельности органа исполнительной власти для общества и государства. К тому же комплексная оценка эффективности деятельности органов власти должна проводиться с учетом следующих двух аспектов: Целевой аспект - эффективность оценивается исходя из динамик продвижения к нормативным значениям целевых показателей социально экономического развития в соответствии с критерием «затраты - результаты». Критерии оценки: степень продвижения к актуальным целям; динамика показателей, характеризующих общие цели социально экономического развития; соблюдение экологических и социальных ограничений развития, эффективный рост ВВП; качество жизни населения: эффективность проектов и программ, реализуемых с участием органа власти.
Функциональный аспект - опенка эффективности базируется на показателях качества исполнения основных функций управления и наличии условий для их осуществления Критерии оценки: качество системы целевого стратегического планирования и управления; законодательное, нормативное и методическое обеспечение; наличие и качество работы функциональных подразделений целевого планирования и управления, наличие информационно-аналитической системы оценки социально-экономической ситуации; наличие неформальных институтов рыночной инфраструктуры: наличие системы обучения и повышения квалификации работников органов государственного управления.
Кроме всего вышеперечисленного показатели оценки должны соответствовать определенным требованиям, таким как: четкость, полнота, комплексность, непротиворечивость, конкретность, измеримость, релевантность, привязанность к определенному периоду и др.
Проблема оценки эффективности деятельности органов государственной власти, оказывается напрямую связанной с проблемой оценки эффективности данной деятельности, как самими государственными служащими, так и обществом. Возвращаясь к вопросу об оценке эффективности деятельности органов государственной власти, отметим, что этот вопрос имеет много аспектов, так как речь идет о социальном развитии общества и роли в нем государства.
Перечень качественных показателей эффективности работы государственных органов власти, можно наглядно представить в виде схемы (рисунок 2).
^ Качественные показатели эффективности работы государственных органов власти
результативность принимаемых решений
прозрачность и открытость
ориентация на потребителей
использование информационных технологий и скорость работы
качество услуг и доступность их для граждан работы
уровень координации работы
Рисунок 2 - Качественные показатели эффективности работы государственных органов власти
Что касается количественных показателей, то оценку проводят по уровню затрат (численность персонала, расходы на госуправление).
Наиболее объективная оценка управленческой деятельности может быть достигнута при условии всестороннего их рассмотрения с нескольких позиций: экономических и социальных; количественных и качественных; текущих и перспективных. Чтобы организовать процесс оценки, необходимо определить методы, технологии и процедуры. Технология как целостная динамическая система, включает средства, операции и процедуры деятельности, управление этой деятельностью, необходимые для этого информацию и знания, ресурсы, а также совокупность последствий, определенным образом влияющих и изменяющих среду данной системы; совокупность процессов целенаправленного осознанного изменения, которые образуют взаимосвязанные циклы логически обусловленных изменений.
Сложность данного вопроса заключается, в первую очередь, в невозможности слепого копирования и применения зарубежных методик, так как российская система государственного управления обладает определенным набором специфических характеристик, принципиально отличающих ее от других. Кроме того, введение той или иной системы оценки эффективности государственной управленческой деятельности затрудняется, по нашему мнению, и отсутствием единого научного подхода в теории данного вопроса. Обилие точек зрения, зачастую кардинально отличающихся, в области определения сущности понятия «эффективности» государственного управления, необходимости и критериев ее опенки, на ряду с отсутствием должного отечественного опыта в сфере разработки и применения методик оценки эффективности деятельности органов государственной власти создает в конечном итоге значительные проблемы на практике.
Многообразие, новизна и острота существующих проблем определяет необходимость перестройки традиционного механизма управления. В основу управленческой концепции развития страны должны быть положены современные технологии государственного управления, наиболее значимые инновационные технологии. Оценку результатов реформ в политике, особенно в экономике, нельзя сводить лишь к экономическим показателям,так как важен и социальный эффект, а также изменение норм и ценностей в государственной власти и роли государства в обществе в целом. Одно из основных условий успеха реформ - наличие институциональных механизмов мониторинга и контроля над реформами, а также система показателей выполнения стратегических и оперативных планов деятельности органов государственной власти. Анализ результатов должен также распространяться на систему использования полученных продуктов и услуг, насколько она эффективна и оптимальна.
^ 2.2. Основные методы и технологии оценки эффективности деятельности органов государственной власти
Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в государственном управлении — замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть государственных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом в управленческую практику внедрятся новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешнийаудит, обменные фонды.
Проблема качественных изменений и управления, преобразование системы управления неразрывно связано с выработкой механизма согласования интересов управляемых и управляющих, которые должны получить основание в законодательстве, в общественном сознании и политической культуре государственных служащих, политиков и граждан. Объективные потребности общественного развития на современном этапе органично связаны с необходимостью формирования нового типа государственного управления, выработки новой стратегии взаимоотношений между государством и обществом, построенных на основе диалоговых, партнерских отношений.
Важным аспектом является улучшение управления государственными финансами и бюджетом, внедрение механизма разработки бюджета сверху вниз; введение практики финансового менеджмента, применяемой в частном секторе; более широкое использование среднесрочных показателей и оценок при разработке бюджетов. В модернизации системы государственного управления особую роль играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие повышению и прозрачности деятельности органов государственной власти в целом и его отдельных звеньев.
Если на первоначальном этапе решалась задача по информатизации органов государственного управления, обеспечение техникой, то в настоящее время акцент смещается на повышение отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур, повышение коммуникативной компетентности государственных служащих, развитием информационно-коммуникативной культуры в органах государственной власти.
В конце XX - начале XXI века большинство государств мира осуществили крупномасштабные реформы, направленные на кардинальное преобразование систем государственного управления Основной причиной осуществления этих реформ явилась необходимость решения следующих задач:
^ 1) повышение эффективности и результативности работы органов государственной власти;
2) усиление доверия к государству со стороны населения и бизнес сообщества;
^ Под административной реформой в большинстве стран понимаются на первый взгляд сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления. Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административной реформы:
Первые две реформы не входят в содержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти, и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти - избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу).
Разработка административных регламентов и на их основе установления конкретных критериев и показателей эффективности деятельности гражданского служащего в их должностных регламентах может стать значительным шагом на пути построения комплексной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти в Российской Федерации.
Главная цель проведения оценки состоит в том, чтобы собрать и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, определить происшедшие изменения и современное состояние в данной сфере, оценить выгоды и затраты, установить области будущего совершенствования политики, а затем использовать эти данные для решения последующих задач.
В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном секторе экономики — прибыль), затем — затраченные на это ресурсы, а уже потом соотнести их.
Однако применительно к деятельности органов государственной власти данная схема, «идеально» работающая в частном секторе, не может быть полноценно применена в связи со спецификой управленческой деятельности в публичной сфере. Ресурсы, затрачиваемые для получения управленческого результата, могут быть материальными, организационными, информационными. Как правило, большую часть расходов органов государственной власти составляют трудозатраты, но в настоящее время проявляется тенденция к увеличению затрат, связанных с использованием информационных ресурсов. Оценка затрат является наиболее простым методом оценки эффективности. Тем не менее, методы оценки по затратам являются и наиболее неточными, так как не позволяют получить никакой значимой для субъекта управления объективной информации о состоянии и изменении объекта управления. Это формальный метод, который используется в развитых странах мира в основном для оценки внутриорганизационной деятельности.
Применительно к оценке деятельности государственных органов и госслужащих методы оценки затрат практически не применяются и постепенно вытесняются методами оценки по результатам. В подавляющем большинстве случаев результат управления не только не выражается прибылью, но и не проявляется непосредственно и, кроме того, может выступать в таких формах, которые очень сложно оценить в соотношении с затраченными ресурсами (например, результат может быть не только экономическим, но и социальным, политическим, социально- психологическим).
Важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. В этой связи возникают определенные проблемы, связанные с тем, что к этой группе результатов относится и профилактическая, превентивная деятельность органов государственной власти и госслужащих.
Как правило, невозможно дать оценку этим результатам в текущей перспективе (конечный результат такой деятельности проявляется лишь в долгосрочном периоде).Кроме того, можно выделить и внутренние «косвенные» результаты (повышение квалификации, переподготовка кадров, ремонт оборудования, создание творческой обстановки в коллективе, обновление компьютерных сетей), которые могут оказывать значительное, хотя и не прямое, воздействие на эффективность служебной деятельности.
Оценить в полной мере внешние «косвенные» результаты применительно к конкретному госслужащему практически невозможно (в отличие, скажем, от государственного органа или его подразделения), поэтому в этом случае объектом оценки будут цели, поставленные перед госслужащим в соответствии с его компетенцией и должностными обязанностями, установленными в должностном регламенте.
Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Существует и более широкое определение технической эффективности, в котором под целями понимаются в первую очередь «общественные цели», а основным критерием эффективности является соответствие деятельности потребностям и желаниям клиента, пользователя или потребителя государственных услуг и, в конечном счете, всего общества. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью.
Специалисты в сфере государственного управления используют ее для учета внешних «косвенных» результатов служебной деятельности. Отдельной сложной и комплексной проблемой является соотношение количественных и качественных показателей деятельности органов государственной власти и их оценка. В последние годы качество стало главной характеристикой деятельности не только частного, но и государственного сектора в ряде зарубежных стран. Проблемы перехода от количественных критериев при оценке деятельности госслужащих к качественным активно исследовались в 70-ые годы в США. Для этого предлагалось оценивать не столько «выпуск» продукции/услуг, сколько результаты служебной деятельности. Кроме того, исследователи пришли к выводу, что хотя оценка качественных параметров деятельности на основе критериев экономической эффективности в некоторых случаях возможна, предпочтительнее и дешевле осуществлять эту оценку на основе программно-целевых методов в тесной связи с оценкой удовлетворенности и мнения «клиентов» (объектов управления, потребителей государственных услуг). Основным критерием эффективности, как уже было указано, является достижение заранее установленных, четко определенных и реалистичных целей. Данный критерий позволяет оценивать не только любые «косвенные» результаты, но и «прямые результаты» (в случае, если необходимо оценить их социальный эффект или качественный уровень).
Выбор того или иного метода оценки на уровне отдельных органов государственной власти неразрывно связан с выбором методов оценки эффективности государственного управления в целом. На сегодняшний день, как представляется, наиболее эффективным среди методов оценки является метод управления по целям. Он, как было установлено, в наибольшей степени соответствует современным тенденциям оценки эффективности в зарубежных странах, позволяет дать объективную оценку не только экономической, но и управленческой и социальной эффективности, и, в отличие от многих других методов, может быть применен не только на уровне отдельных органов государственной власти, но и в целом по стране.
Материалы социологических исследований свидетельствуют, что происшедшие за последние годы институциональные и структурные перемены в сфере административного управления и политической системе российского общества оказали существенное влияние на самоидентификацию государственных служащих в качестве основных реализаторов модернизации системы государственного управления, на оценки и установки значительной части населения, связанные с ролью государства в обществе, наконец, на политическую культуру общества в целом.
Оценка процесса выполнения и результатов деятельности органов государственной власти позволяет определить, в какой мере деятельность существующих государственных институтов соответствует провозглашенным целям и общенациональным интересам, как органы государственной власти справляются с выполнением своих функций и полномочий. Прикладной аспект оценки состоит в том, что на основе полученной аналитической информации разрабатываются предложения и рекомендации по совершенствованию управления государственными финансами, оптимизации механизма реализации целевых программ, качеству государственных услуг. В конечном итоге оценка дает основу для принятия оптимальных политических и управленческих решений.
Таким образом, главная задача данного инструмента управления состоит в том, чтобы дать оценку, а) деятельности государственных структур; б) содержанию проводимой политики или реализуемым программам; в) результатам и последствиям политики для целевых групп и/или общества в целом.
Оценка дается работе государственных органов по выполнению, акцент смещается в сторону изучения процессов функционирования организационных структур. На практике обычно выбор модели оценки и методов проведения оценочных исследований связан с конкретной ситуацией и зависит от следующих факторов:
- целей и задачи оценки;
- интересов организации, отдельных групп или лиц;
- политических условий;
- наличия необходимых ресурсов и времени для ее проведения.
Кроме того, оценка может проводиться на различных уровнях, что связано с масштабом работы и объемом используемых ресурсов. Как правило, на макроуровне — это оценка государственной политики в отдельной общественной области или при решении крупной социально- экономической проблемы. Например, дается оценка результатов государственной политики в области борьбы с экономической преступностью, ликвидации бедности или миграционной политики в стране. Другой, средний (мезо) уровень связан с оценкой государственных программ, когда анализируются результаты конкретных действий государственных или региональных властей по реализации целевой программы. На микроуровне оцениваются проекты, направленные на решение достаточно узких, локальных проблем. Оцениваться могут проекты по внедрению новых информационных технологий сбора налогов с хозяйствующих объектов, использованию единого государственного экзамена для школьников в отдельных регионах. Оценка проводится по таким показателям, как качество, временной цикл, производительность, издержки.
Подчеркнем, что планирование и проведение работы по оценке результатов деятельности органов государственной власти требуют ответа на ряд сложных методологических вопросов, среди которых можно назвать выбор показателей и критериев, целесообразность применения количественных и качественных оценок, обеспечение точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований, влияние политических и иных факторов.
В целом проведение оценочных исследований предполагает разработку специальной программы и состоит из нескольких последовательных этапов.
^ 1. Планирование оценочного исследования:
- выбор оцениваемой государственной программы/политики или законодательства в определенной сфере;
- определение программных целей исследования и оценочных показателей;
- выбор стратегии проведения исследования, методов и средств оценки;
- подготовка технического задания и плана проведения оценки (цели, проблемы, методы сбора и анализа, график, смета расходов, состав экспертов, схема отчета).
^ 2. Подготовка оценочного исследования:
- уточнение технического задания;
- разработка вопросов и индикаторов;
- определение источников информации.
^ 3. Подготовка базы данных:
- измерение результатов;
- сбор и обработка информации.
4. Анализ и оценка результатов программы или политики
5. Подготовка информационного или аналитического отчета
^ 6.Представление выводов и рекомендаций
Одним из методов повышения качества работы также является использование стандартов — соответствующих методик и моделей для достижения «Лучших ценностей в госслужбе». Философия этой концепции означает обязанность властей обеспечивать качественными услугами всех граждан в соответствии со стандартами наиболее экономным и эффективным путем. Стандартизация охватывает различные стороны, но основными направлениями являются:
- стандарты услуг, оказываемые органами исполнительной власти гражданам и организациям;
- стандарты управления и документооборота;
- стандарты подготовки и повышения квалификации государственных служащих;
- стандарты этического поведения государственных и муниципальных руководителей и служащих.
Обсуждение стандартов услуг должно происходить между различными категориями и группами, а именно: политиками и гражданами; гражданами и государственными чиновниками; политиками и чиновниками; представителями центральных и местных органов власти. С точки зрения клиентов качество услуг, как правило, оценивается по таким показателям, как время услуг, их соответствие потребностям граждан, право на обжалование, влияние на поставщиков услуг. Одним из инструментов являются регулярные опросы населения для оценки уровня удовлетворенности услугами — качеством услуг, их выполнением, стоимостью, разнообразием.
Стандартизация качества услуг позволяет довести до потребителя государственной услуги информацию о том, каково должно быть качество оплаченной им услуги, тем самым создает основу для оценки эффективности каждого государственного служащего. Индикаторы оценки качества услуг необходимы для оценки деятельности органов государственной власти и их подведомственных учреждений в динамике (ежеквартальной, ежегодной). В то же время индикаторы служат основой для принятия управленческих решений о сферах приложения усилий системы в целом, помогают выявить сферы неэффективной деятельности.
В контексте рассматриваемой проблемы эффективности деятельности органов государственной власти принципиальное значение имеет оценка качества государственных услуг. Оказание качественных услуг населению является одной из самых актуальных проблем реформирования государственного управления в России, так как по их уровню и качеству граждане оценивают работу органов государственной власти.
Важным аспектом является уменьшение административных барьеров для граждан. Одним из эффективных средств, позволяющих сократить время и затраты населения на получение услуг, является система «одного окна» или «Покупка с одной остановкой» (One-stop shop). Эта система используется во многих странах и призвана помочь гражданам, использующим услуги государственных учреждений. Суть этой популярной системы заключается в том, чтобы граждане могли получать различные виды услуг или информацию о них в одном месте (одном окне). Система «Одна остановка» может быть двух типов: реальной, когда человек приходит в определенное место для получения услуг или информации; виртуальной, когда используют телефон или Интернет.
Эта технология ведет к более эффективному использованию ресурсов теми, кто обеспечивает услуги, а также сокращает число издержек населения при получении ими государственных услуг, способствует уменьшению бюрократизма в госаппарате. Одним из показателей качества государственных услуг является удобство их использования конечными потребителями, то, насколько они подходят пользователю для решения определенной проблемы. Появился даже специальный термин — юзабилити, то есть набор определенных свойств, которые влияют на эффективность их использования.
Одной из современных и представляющей значительный интерес технологий оценки эффективности деятельности органов власти выступает менеджмент-аудит, который является инструментом, способствующим повышению открытости системы государственного управления, при этом открытость рассматривается как способность органов государственной власти к изменениям, направленным на получение большего социального эффекта. Любой орган государственной власти имеет определенный управленческий потенциал и, соответственно тому, большие или меньшие возможности обеспечить исполнение декларируемой политики, достижение связанных с этим целей, исполнение всех договорных обязательств и требований законодательства. Наличие соответствия между имеющимся потенциалом и объемом принятой ответственности является объектом для аудита.
Менеджмент-аудит может быть предназначен для выяснения фактической модели организации деятельности администрации; получения объективных свидетельств необходимости усовершенствований в определенных сферах; оценки наличия и дееспособности организационных процедур; выяснение того, какие необходимы усовершенствования существующих процедур и процессов для лучшего использования ресурсов.
Аудит факторов эффективности может быть разделен на части, соответствующие аспектам, которые непосредственно зависят от менеджмента и влияют на эффективность деятельности органов государственной власти:
На мой взгляд, важно отметить, что технологии оценки эффективности деятельности органов власти не могут быть представлены только как набор методов и процедур, используемый при контроле и улучшении организации работы органов власти. Основу применения этих технологий составляет понимание сущности, содержания и роли органов власти как особого типа организованности. Использование технологий оценки эффективности деятельности будет эффективно в той степени, в какой будет понят смысл и функции организационной эффективности.
На наш взгляд, повышение качества услуг, предоставляемых органами государственной власти, неразрывно связано с совершенствованием системы управления и контроля. В этой связи необходимо:
1. Внедрение системного подхода. Ориентация на постоянное совершенствование деятельности всей системы разработки политики или деятельности органов государственной власти, а не отдельных частей или подразделений.
2. Использование методов оценки на всех уровнях государственного управления. Основной задачей является определение показателей конечного результата и стандартов услуг.
3. Создание условий для предоставления услуг на нижних уровнях управления, внедрение в управленческую практику инновационных технологий, например, «одного окна».
4. Получение объективной информации на всех уровнях управления
^ 2.3. Административные регламенты - как основные регуляторы эффективной деятельности органов государственной службы
В 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, которая была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (далее – Концепция административной реформы). За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг, сформированы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.
В качестве целей административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах были зафиксированы: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Важным результатом этих лет стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), которым впервые на законодательном уровне заложены основы для реализации основных мероприятий административной реформы.
В соответствии с Концепцией административной реформы работа велась в рамках следующих направлений:
1)Внедрение управления по результатам и проектного управления;
2)Результативные принципы организации деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в основном внедрялись в рамках реформы бюджетного процесса;
3)Ежегодно разрабатывались доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
4)В 2008 году утверждены основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, целевые показатели и перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;
5)Была заложена законодательная база по формированию системы государственного задания в отношении услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями;
6)Утверждены ведомственные целевые программы по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций;
7)Проведена регламентация и стандартизация государственных (муниципальных) функций и услуг;
8)Разработка административных регламентов государственных (муниципальных) функций и услуг позволила систематизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.
В настоящее время административный регламент является основным документом, регулирующим порядок предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций. Административные регламенты служат основной для оптимизации государственных и муниципальных функций и услуг.
В связи с этим довольно остро встает вопрос систематического мониторинга выполнения и, в случае необходимости, сущностной корректировки данных регламентов. Цель данных мероприятий подготовка комплексных предложений по совершенствованию регламентации государственных функций (услуг) по результатам исследования и анализа качества внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в целях повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Результаты данных исследований позволят обеспечить:
Типичные недостатки проектов на стадии их рассмотрения Рабочей группой заключаются в следующем:
Так же рядом типичных недостатков обладают регламенты, которые уже прошли Правительственную комиссию и одобрены Комиссией, а так же зарегистрированных в Минюсте России. К ним можно отнести:
В административном регламенте исполнения Минэкономразвития России государственной функции по проведению расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер в отношении импорта товаров, подготовке и представлению в установленном порядке предложений о целесообразности введения, применения, пересмотра или отмены указанных мер отсутствуют адреса официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет, содержащих информацию об исполнении государственной функции; отсутствует перечень документов и сведений, представляемых заявителем; отсутствует подраздел, содержащий перечень оснований для приостановления исполнения государственной функции либо отказа в исполнении государственной функции; отсутствует подраздел, описывающий требования к местам исполнения государственной функции.
Исходя из изложенного, типичными недостатками регламентов, зарегистрированных в Минюсте России, следует определить такие как:
На сегодняшний день практика внедрения административных регламентов не новость, Как правило, субъекты Российской Федерации копируют порядок разработки административных регламентов с Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года №679. Происходит типичная процедура разработки документа по схеме: разработка проекта – размещение проекта на сайте – получение заключения независимой экспертизы - учет замечаний и результатов публичной экспертизы – получение согласования органа исполнительной власти уполномоченного в сфере проведения административной реформы – обсуждение на Комиссии по проведению административной реформы – утверждение нормативным правовым актом высшего должностного лица / нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В то же время, есть любопытные исключения. На мой взгляд, целесообразно применение приведенных ниже практик в других субъектах страны. Синергия данных практик позволит найти наиболее эффективные пути разработки, внедрения и оценки эффективности административных регламентов, как основных индикаторов повышения качества государственных услуг.
Новацией Тульской области явилось установление более детальных требований к порядку предоставления государственной услуги за счет разделения этого раздела на две части: «Стандарт услуги», «Стандарт обслуживания». В соответствие с п. 16 Постановления Тульской области от 29 декабря 2006 г. N 648 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) и стандартов государственных услуг»[1] в стандарт государственной услуги включаются разделы "Общие положения", "Стандарт услуги", "Стандарт обслуживания".
Также оригинальный подход к регулированию порядка разработки и утверждения административных регламентов применен и в Тверской области. Его отличие лежит в формализации порядка разработки и утверждения административных регламентов. Постановление Администрации Тверской области от 16 марта 2007 г. N 66-па «Об утверждении порядка разработки и утверждения стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» предусматривает принципиально иной подход в области регулирования порядка разработки и утверждения административных регламентов.
В целом же, регулируя порядок разработки и утверждения административных регламентов, большинство субъектов как уже указывалось выше, пошло по пути неполного воспроизведения порядка, закрепленного на федеральном уровне.
В то же время, определяемый в субъектах Российской Федерации статус административного регламента закладывает существенные риски дискредитации административной реформы.
В соответствие с данными, приведенными на рисунке 3, только в 14% случаев административный регламент утверждается полноценным нормативным правовым актом региона (Постановление Правительства /губернатора). В иных случаях регламент так и не приобрел статуса нормативного правового документа.
Рисунок 3 - Доля субъектов РФ, административный регламент в которых утверждается нормативным правовым актом
Количество субъектов РФ, в которых административный регламент утверждается ведомственным актом, в два раза больше (см. рис. 4.)
Порядки разработки административных регламентов в большинстве случаев не закладывают стимулов для проведения коренной оптимизации деловых процессов в органах исполнительной власти.
Институциональные гарантии оптимизации оценивались, в том числе, по таким маркерам, как требование внесения регламента вместе с пояснительной запиской и установление детальной процедуры проведения независимой экспертизы.
Рисунок 4 - Доля субъектов РФ, административный регламент в которых утверждается актом ведомственного нормотворчества
В соответствие с данными, приведенными на рис. 5 требование внесения регламента вместе с пояснительной запиской установлено в 15% региональных порядков, в то время как детальный порядок проведения независимой экспертизы установлен только лишь в 5% субъектов Российской Федерации (рис. 6.).
Рисунок 5 - Доля субъектов РФ, в которых установлено требование внесения проекта административного регламента вместе с пояснительной запиской
Рисунок 6 - Доля субъектов РФ, в которых установлено требование внесения проекта административного регламента вместе с пояснительной запиской
В Порядках разработки административных регламентов практически полностью отсутствуют правила управления пакетом уже принятых административных регламентов.
Процедура постоянного мониторинга административных регламентов установлена только в 8% регионов, а ключевой для поддержания инфраструктуры регламентации в рабочем состоянии принцип постоянной коррекции регламентов по результатам анализа практики их применения и того меньше – в 5% субъектов Российской Федерации.
Текущая нормативно-правовая инфраструктура регламентации и стандартизации на уровне субъектов Российской Федерации чрезвычайно пробельная. Во-первых, в большинстве российских регионов нормативная правовая база по регламентации и стандартизации не принята до сих пор, хотя за последний год значение показателя «доля регионов, утвердивших порядок разработки административных регламентов» возросло на треть.
Те регионы, которые принимают порядки разработки и утверждения административных регламентов, формально относятся к сути вопроса, допуская в процессе копирования нормальных актов федерального уровня существенные ошибки.
Данные обстоятельства порождают существенные риски дискредитации проведения административной реформы на региональном уровне и требуют вмешательства на основе статьи 72 Конституции Российской Федерации.
Подводя итог, необходимо отметить, что подход к повышению эффективности системы государственного управления рассматривается как междисциплинарная методологическая проблема, основанная на целом комплексе теорий данной проблемы и использовании различных принципов и современных технологий. Таким образом, рассмотрев основные методологические подходы и возможные модели оценки эффективности деятельности органов власти, необходимо подчеркнуть, что конкретная структура показателей выводится из анализа факторов, обусловливающих эффективность исследуемой системы. Роль каждого отдельного фактора при общей оценке эффективности зависит от специфики исследуемого госоргана и внешней среды. Это, однако, не является препятствием для сравнительного анализа эффективности близких или разнородных органов управления. Их качество и адекватность в значительной мере зависят от совершенствования системы показателей эффективности деятельности и развития общества в целом, а также от их связи с показателями эффективности функционирования взаимодействующих с ними органов власти и других служб.
Таким образом, можно сделать следующие выводы. Оценка эффективности деятельности органов власти предполагает использование различных методов и инструментария. Основными моментами при проведении оценки и разработки технологии является четкое определение целей оценки в контексте управленческой деятельности, которая не может рассматриваться в отрыве от социально-политических изменений, происходящих в российском обществе. Проводимая оценка, прежде всего, должна быть связана с потребителем услуг — населением, так как именно степень удовлетворенности населения являются важнейшим критерием оценки. В тоже время важно отметить, что население может оценивать только конкретные продукты, результаты, которые не всегда полностью зависят именно от конкретного органа власти, при этом в стороне остаются вопросы, связанные с остальными элементами управленческой деятельности: цели деятельности, знания, персонал, управленческие процессы, технологии.
Поэтому комплексная оценка представляет собой сложную систему методов и технологий.
Эффективность государственного управления на региональном уровне: основные модели и критерии
Введение
Глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного и регионального управления
1.1 Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности
1.2 Критерии эффективности государственного управления
1.3 Подходы к оценке эффективности системы регионального управления
Глава 2. Направления и факторы повышения эффективности государственного и регионального управления
2.1 Поиск путей повышения эффективности государственного и регионального управления в зарубежной и отечественной практике
2.2 Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне
2.3 Государственное управление в регионах: новые подходы к повышению эффективности деятельности властных структур
ВВЕДЕНИЕ
Определение эффективности и выявление результатов управления социально-экономическими системами остается одной из наименее исследованных областей науки управления. Еще больше сложностей этот вопрос вызывает в практической деятельности органов власти и управления. Вместе с тем совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит. Надо отметить, что ориентация на конечные результаты (предвидение в деятельности ее результатов, расчет каждого действия и формирование центров ответственности за конечные результаты, которые наделяются соответствующими полномочиями и самостоятельностью, но при условии достижения заранее оговоренных результатов) становится подлинным веянием времени и встречается не только в финансовом менеджменте, но и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции управления.
Понятие эффективности широко используется в экономике, конкретных науках для оценки степени полезности затрат в ожидаемом результате. В теории организации и административного управления эффективность деятельности определяется как «отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках или если результат получен при самых низких издержках выбора» 25.
Вместе с тем возникает вопрос: насколько применимо понятие эффективности для характеристики государственного управления? И не являются ли данные характеристики отчасти метаморфическими, обозначающими лишь полноту реализации функций государства? А если нет, то чем она может измеряться? Что характеризует эффективность государства не только в целом, но и на региональном уровне?
Если эффективность, скажем экономической деятельности или социального управления может быть определена по соотношению осуществленных затрат и полученных результатов, то что может служить критерием эффективности политической власти?
Поставленные вопросы связаны еще и со стремлением самих государственных деятелей повышать эффективность госуправления, находить эффективные решения. На практике производятся реорганизации системы государственного управления с целью улучшить управление.
Особенно интенсивно этими проблемами занимаются Президент и Правительство, которым как никогда оказались необходимы надежные и эффективно действующие властно-управленческие механизмы. Сразу они не возникали. Потребовалось некоторое время для того, чтобы их создать, апробировать, откорректировать на основе первого опыта деятельности, и ввести в существующее правовое поле. По такому алгоритму создавались федеральные округа.
Проблемам эффективности уделяется достаточно большое внимание в менеджменте. Особенно значительное внимание поиску в этом направлении стало уделяться в последний период и выдающимися практиками (П. Друкер, Д. Обри, Д. Нортон, Дж. Стэк, Э. Гроув, Ч. Ханди, К. Албрехт) См.: У. Дж. Дункан. Основополагающие идеи в менеджменте. М., 1996; Э. Гроув. Высокоэффективный менеджмент. М., 1996; П. Друкер. Эффективное управление. М., 2001. и теоретиками См.: Дж. К. Лафта. Эффективность менеджмента организации. М., 1999; Дж. К. Грейсон, К. О'Делл. Американский менеджмент на пороге XXI века. М., 1991; Т. Питерс, Р. Уотермен. В поисках эффективного управления. М., 1986..
В теории и практике управления, благодаря сделанным разработкам, стали применяться общие модели эффективного управления: модель Т. Парсонса, модель Р. Квина-Дж. Рорбаха, модель Г. Шварца-С. Дэвиса, модель Р. Лайкерта.
Как показано крупнейшими специалистами в области административного управления Г.А. Саймоном, Д.У. Смитбургом и В.А. Томпсоном См.: Г.А. Саймон, Д.У. Смитбург, В.А. Томпсон. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 249-272. , при определенных допущениях вышеназванные модели эффективного управления могут использоваться и при изучении проблем государственно-административного управления.
Следует отметить разработки О.Ф. Шаброва, М.Г. Анохина, Г.В. Атаманчука, В. Архипова, В. Граждана, М. Лебедева, поставившие общие проблемы эффективности современного российского государственного управления, поиска действенных критериев его оценки.
Однако в работах указанных авторов были подняты далеко не все насущные проблемы. Кроме того, предлагаемые ими меры могли способствовать значительному сокращению возможностей для дальнейшего развития демократического и федеративного процесса в России. На эти аспекты было обращено внимание в работах ученых Северо-Кавказской академии государственной службы, которые затронули прежде всего уровневый аспект организации государственной власти и его влияние на ее эффективность. В ряде работ ростовских авторов (Игнатов В.Г., Зеркин Д.П., Понеделков А.В., Старостин А.М.), а также в материалах проведенных здесь представительных конференций были вычленены и проанализированы основные аспекты и факторы, влияющие на эффективность современной государственной власти в России 26
Таким образом, актуальность данной проблемы и наличие малоразработанных ее аспектов обусловили выбор темы дипломного проекта.
Теоретико-методологическую основу дипломного проекта составляют общенаучные методы анализа и обобщения, представляющие основополагающие подходы, выработанные наукой и являющимися актуальными при исследовании проблем связанных с обеспечением экологической безопасности, монографические издания и труды. В ходе изучения поставленной проблемы привлекались различные методы, выбор которых определялся поставленными задачами.
Объектом исследования является система современного российского государственного и регионального управления.
Предметом исследования выступает эффективность функционирования регионального уровня современной российской государственной власти.
Цель исследования - определение условий и факторов, способствующих эффективному функционированию российской государственной власти на региональном уровне, а также выделение критериев эффективности государственного и регионального управления.
Данная цель, актуальность и недостаточная разработанность темы в литературе определили необходимость решения следующих конкретных задач:
1. указать подходы к определению эффективности управления;
2. уточнить подходы к оценке эффективности системы регионального управления;
3. выделить критерии эффективности государственного управления;
4. провести анализ зарубежной и отечественной практики поиска путей повышении эффективности деятельности властных структур;
5. выделить факторы повышения эффективности деятельности государственной и региональной власти в России;
6. проанализировать целесообразность применения новых подходов и методик с целью повышения эффективности государственного правления на региональном уровне .
Исходя из поставленных задач, была определена соответствующая структура дипломного проекта, которая включает: введение, две главы, разбитые на параграфы, заключение, список использованных источников и приложение.
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности
Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Этой проблеме посвящены многие аналитические суждения Президента РФ в его текущих и программных выступлениях. Материалы всех его Посланий Федеральному Собранию РФ содержат постановку задач в этой области.
В частности, в Посланиях 2000-2010 гг. непосредственно включены оценки неэффективности государственного аппарата, указывается на необходимость повышения эффективности самоуправления, без чего трудно добиваться общей эффективности государственной власти.
При всей ситуативности и злободневности данных суждений в них содержится важная проблема стратегического характера - построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Между тем, очевидна и сложность данной задачи, связанная, прежде всего с определением сущности эффективности управления и переходом от ситуативного к системному его пониманию. Следует также подчеркнуть недостаточную проработанность в теории государственно-административного управления данной проблемы.
Многие суждения об эффективности государственного управления следуют в русле выработанного в рамках современной теории управления понимания, адаптируя его к условиям деятельности государства как управленческой системы. В современной же теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется «... действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п.» 27.
Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как «...результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического лага»
При всей точности и лаконичности данных определений они восходят к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Этим системам уделялось основное внимание на всех этапах развития теории менеджмента. На современном этапе ее развития достаточно распространенной моделью выступает модель эффективной организации Р. Лайкерта и А. Этциони, в которых используются элементы системного подхода, и учитывается первостепенная значимость человеческого фактора.28 Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.
Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.
Несомненно, что исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось, по меньшей мере, два основных подхода или две парадигмы.
Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Известный представитель теории административного менеджмента Г. Саймон считает, например, что «В административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне, и обнаружить, что его функции практически не изменились» 29
Поэтому разработки традиционной теории эффективности могут быть адаптированы к государственному управлению. С учетом тех моделей, которые предложены, скажем А. Этциони или Р. Лайкертом.
Вместе с тем, не следует отождествлять эффективность как достаточно строгое понятие с его метафорическим употреблением, достаточно распространенным в политике и государственном управлении, но не несущего в этом аспекте определенного содержательного смысла. Как отмечает Г. Саймон «Мы убедились, что термин «эффективность» употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно. В обычном разговоре сказать, что нечто «эффективно», часто равносильно утверждению, что это «хорошо» или «желательно». Термин двусмыслен, поскольку, что такое «хорошо», зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их приудерживаются.
Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о «эффективности» -- это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.
В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления».
Данный подход является, вместе с тем, одним из важных направлений, способствующих повышению эффективности госуправления в ряде развитых стран. И он применяется здесь отнюдь не на метафорическом уровне.
В отечественной литературе мы также встречаемся с последователями подобной точки зрения. Например, в работе, выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х тт. Учебник М.: "Статус", 2002. - С. 117. практикуется именно такая модель анализа эффективности государственного правления. Авторы, в частности отмечают: «Можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов, привлеченных для этого ресурсов.
Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.
Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем (принудительная) со специфическими целями (порядок - по А. Этциони), а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно - правовой аспекты.30
Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности, она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.
С точки зрения А. Этциони Lickert R. New Patterns of Management. N.Y. 1961; Etzioni A. A Comparative Analysis of complex organizations. N.Y. 1961. эффективность организации достигается в случае соответствия типа ее структуры с базовыми целями. Однако поиск эффективности усложняется в случае если структура системы и характер целей имеют смешанный (составной) характер.
В области государственно-административного управления мы как раз и сталкиваемся именно с таким случаем.
Общие подходы, связанные с поиском дифференцированных моделей организаций, в современной теории менеджмента дополнены детализацией, направленной на создание более локальных и конкретных (отраслевых) моделей эффективности. Систематизируя эти результаты, Дж. Лафта дает целый перечень разновидностей эффективности Лафта Дж. К. Эффективность менеджмента организации. М., 1999..
· внутренняя эффективность -- эффективность с точки зрения использования внутренних возможностей организации или с точки зрения управления внутренними ресурсами (затратами и капиталом);
· внешняя эффективность -- эффективность с точки зрения использования внешних возможностей организации;
· общая эффективность -- эффективность в качестве композиции двух ее составляющих: внутренней и внешней эффективности;
· рыночная эффективность -- насколько полно удовлетворяются запросы потребителя по сравнению с альтернативными способами их удовлетворения;
· идеальная эффективность -- вопреки усилиям менеджмента по оптимизации организационной структуры такая эффективность недостижима ни при каких обстоятельствах;
· целевая, или стратегическая эффективность отражает меру достижения целей организации;
· затратная, или тактическая эффективность отражает экономичность способов преобразования ресурсов в результате производственной деятельности организации;
· глобальная эффективность экономики -- последствие способов функционирования экономической системы (в том числе международной) на организации микроуровня (фирмы).
Помимо этих видов эффективности организации, существуют локальные виды эффективности инвестиционных проектов организации. Эффективность инвестиционного проекта характеризуется системой показателей, отражающих соотношение затрат и результатов применительно к интересам его участников.
Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в современной теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.
Анализ деятельности государств современного мира показывает, что одновременная разновекторная (ориентированная на разные кратические модели) нацеленность на государственную эффективность, практически недостижима. Преобладающими в современном мире выступают модели экономической и социальной эффективности. В этом контекстуальном русле и происходит, как правило, обсуждение проблем государственной эффективности и, видимо, это разумно.31
Эффективность должна быть заложена уже в миссии организации, которая предназначена служить неоспоримым доказательством - существование этого ведомства социально оправдано, или иными словами «мы нужны!».
В государственном управлении очень важно перед каким-нибудь значимым правительственным предприятием предварительно взвесить все за и против и оценить так называемый «NPV» (чистый приведенный эффект) и его относительную ценность, но не в финансовых, а в социальных показателях. Это важно потому, что приведенный эффект заглядывает в далекую перспективу.
Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но явно выделяются и некоторые проблемы. Во-первых, оценка эффективности административной реформы предполагает трансформацию без трансформации, то есть сохранение жёсткой структуры управления, которая обеспечит константность целевых и ценностных установок акторов системы государственного управления. Во-вторых, в системе мониторинга эффективности реформирования государственного управления показатели, предполагаемые для оценки использования более проработанных моделей принятия решений, применяются для оценки моделей принятия решений начального уровня. В результате применения подобных методов оценки эффективности при несовпадающих модельных условиях результаты мониторинга могут показать прямо противоположные результаты.
Таким образом, можно говорить об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы государственного управления в России. Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но применяются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, что загоняет понимание эффективности всё дальше и дальше в рамки рационального подхода, жёстко расписывающего полномочия, но не приспособленного для развития и учёта состояния внешней среды. Перефразируя Г. Саймона можно говорить о единственной ценности данной модели - решения для решений, управление для решений. Далее кризис усугубляется в попытках перенесения западного понимания эффективности управления без учёта трансформации целевых и ценностных установок на российской почве.
Указанный кризис лежит, прежде всего, в области практического государственного управления, где новации в России приживаются наиболее трудно. Для его разрешения необходимо разработать комплексную трактовку эффективности государственного управления, минимизирующую риск дальнейшего расширения бюрократических схем управления в Веберовском понимании и в понимании классической теории менеджмента. Центральным понятием модели может стать именно эффективность государственного управления, которая разворачивается как движущая сила развития управления, учитывающая изменчивость целей и ценностей, чувствительная к инкрементальным воздействиям внешней и внутренней среды, имеющая развитой механизм взаимодействия с управляемым социумом как в вертикальной плоскости, так и горизонтальной. Необходимо признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, но выйти за его рамки для развития творческого потенциала лиц, принимающих решений.
Модель эффективности государственного управления ориентирована на его публичность. По этой причине эффективность трактуется как способность реализовать в рамках государственного управления публично заявленные цели и ценности. При этом не исключается их трансформация, а также динамика внутренних целевых и ценностных установок управленческой команды, которая разворачивается в методиках, применяемых для раскрытия критериев расширенного понимания эффективности.
Несмотря на то, что модель выглядит иерархичной, существуют многочисленные сетевые взаимодействия между критериями понимания эффективности. Адекватность и реалистичность, по сути, представляют собой требования формирования и управления целевыми и ценностными установками по отношению к внешней и внутренней среде политической системы. Безопасность обеспечивает стабильность функционирования в динамике изменчивости политического процесса. Профессионализм вбирает в себя методики принятия решений, обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена. Социальный гуманизм - естественное требование управления в социальных системах, позволяющее отслеживать взаимовлияния управляющей и управляемых подсистем.
Естественно, предложенная трактовка эффективности не является всеобъемлющей и требует развития, но она позволяет учитывать проблемы, появляющиеся в государственном управлении при развитии т.н. бюрократического типа управления. Более того, она приближена к комплексному характеру и позволяет оценивать взаимовлияния управляющей и управляемой подсистем. Это взаимовлияние может быть оценено в динамике изменения целевых и ценностных установок, не исключается и управление ими.
В работе предложена только «верхняя часть айсберга» проблем государственного управления, возникающих при его реализации. Для дальнейшей развёртки необходимо развитие новой модели критериев эффективности государственного управления.
1.2 Критерии эффективности государственного управления на региональном уровне.
Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ Атаманчук Г. В. Управление - социальная ценность и эффективность. М.: 1995; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: 1997.; Эффективность государственного управления., под ред. С. А Батчикова, С.Ю Глазьева: Пер. с англ. М.: 1998; Аганбегян А. Г Управление и эффективность М.: 1981; Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть, 1997, № 5; Эффективность государственной власти и управления в современной России. под ред. Игнатова В., Р-на-Дону: 1998; Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: Пер. с англ. М.: 1986; Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М.: Дело, 1998. и др.. Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. С экономической точки зрения достижение эффективности можно определить как механизм управления издержками или соотношением затрат на выпуск единицы товара (услуги). Подобный подход не чужд и управленческой науке, в которой эффективность можно трактовать как производную от издержек при достижении целей (как на уровне управленческих команд, так и на уровне организаций в целом, персональном и интерперсональном уровнях).
Прежде чем подробно обратиться к изложению сути вопроса, необходимо определить, что следует понимать под эффективностью. Эффективность - это степень реализации целей; соотношение результатов целенаправленной деятельности и затраченных на них ресурсов.32. Критерий, в свою очередь, понимается как признак, на основании которого производится оценка, определение чего-либо.. Из предложенных определений видно, что в основе эффективности лежит критерий целеполагания. Цель как прогнозируемый результат деятельности может быть как ситуативной, т.е. временной, а может быть и системной, долговременной.33 Эффективность управления может быть оценена по различным взаимодополняющим критериям.
В первую очередь в качестве критерия эффективности следует указать логический критерий, или проверку здравым смыслом. Оцениваться может как в целом деятельность соответствующего органа с точки зрения оправданности самого его существования и определения общей и конкретной социальной пользы от его деятельности, как в целом, так и от отдельных мероприятий или направлений его деятельности, внедряемых проектов, принятия новых задач и функций. При этом требуется ответить на вопрос «а что это дает?». В действительности, несмотря на всю тривиальность данного критерия, на практике его несоблюдение оборачивается неожидаемыми результатами (unprecedented consequences). В случае масштабных государственных мероприятий все обстоит еще сложнее. Обыватель привык руководствоваться «логичным» объяснением: «если звезды зажигают, значит это кому-то нужно». Но, в том-то и вопрос: кому? Известно, что еще древние римляне в случае, когда кто-то выступал с интересной инициативой, или происходило нечто неоднозначное по своим социальным последствиям, задавались вполне закономерным вопросом «кому это выгодно?». В наши дни не стоит быть наивнее римлян. В сфере социальных отношений нередки такие решение, которые исходят из удовлетворения узкогрупповых или даже индивидуальных интересов, и при этом наносят ущерб общественному благополучию. Не зря из политического лексикона почти не сходят термины «бюрократия» и «коррупция».
В качестве оценки результатов деятельности с незапамятных времен принято использовать показатели, характеризующие степень выполнения поручений или плановых (иногда прогнозных) заданий. В этом случае мы имеем дело с методом «отношение «факт/план», которое легко определяется методами статистики. Когда происходит превышение плана, то это оценивается как позитивный (похвальный) результат.
Главное, что требуется уяснить в понятии эффективность управления, это то, что она состоит из двух самостоятельных аспектов, первый из которых - целевая эффективность или эффективность целеполагания (правильность выбора и постановки целей), а второй - исполнительская эффективность (или качество и степень достижения поставленных целей и задач).
Целевая эффективность отвечает на вопрос ? «насколько задачи соответствуют действительным потребностям, имеющимся в обществе». Она может сводиться к разрешению проблем, удовлетворению текущих нужд на должном уровне и открытию перспектив, означающих выход на новые уровни удовлетворения общественных потребностей и означающих его новое более прогрессивное состояние. Целевая эффективность может быть выражена также в вопросах: что нужно делать? и насколько это нужно делать? какие неприятности с этим могут быть связаны? что нам это даст?
Проблема состоит в том, что коэффициенты к оценке целевой эффективности почти не применимы.
Кроме количественных измерителей все же можно использовать и такие характеристики как: удобство, надежность, быстрота, стабильность. Хотя в общем случае, эффективность общественной деятельности - это объем услуг, которые получают граждане. Но они, как правило, не имеют стоимостного измерения и не могут быть легко суммированы. Важно отметить, что от деятельности госорганов граждане могут часто испытывать неудобства, поскольку на них возлагаются многочисленные обязанности и требования соблюдения формальностей.
Интегрированным показателем, который будет учитывать правильность целеполагания и точность выполнения поставленных сверху заданий будет общая (или интегральная) эффективность.
Реактивная эффективность - эта разновидность эффективности определяет точность, адекватность, скорость и четкость реакций на вызовы окружения и стоящие перед государственной организацией проблемы.
Сравнительная эффективность (или неэффективность) - соответствие стандартам или наилучшим образцам, принятым в мировой практике, или среднему уровню, соответствующему данному уровню развития производительных сил в обществе, достигнутому в настоящий момент времени. Этот показатель очень часто используется в российской практике, правда, неявно. Именно к нему мы постоянно апеллируем, когда ссылаемся на то, как у них там, в Америке или на Западе, все хорошо, а у нас тут, все плохо (что в целом характеризует объективную картину отставания во многих областях, отсутствие высокотехнологической техники в производстве, не говоря уже о бытовом уровне).
Сравнивать можно как с ближайшими соседями, так и по более модному варианту, с соседями заморскими. А лучше делать и то и другое, это расширяет кругозор оценки. Заметим, что оценивать лучше и общее, и частности.
В качестве ориентира для оценки эффективной деятельность можно также избрать направленность движения по пути к прогрессу, или откат вспять. Простой на месте, или пробуксовка в государственной деятельности, часто связывается с застойными явлениями в обществе.
Кроме того, бывает полезно различать финансовую эффективность и предметную эффективность. Если подсчет ведется в деньгах, то обычно возникает соблазн считать, что чем больше денег потрачено, тем больше сделано. Практика показывает, что это далеко не так. Допустим, количество плитки, которое закопали в землю при благоустройстве городских улиц, ничего не говорит нам о том, сколько пользы в ней заключается. Ведь если материал недолговечен, то она прослужит не долго, ее скоро придется менять… Кроме того, нужно оценить эстетический облик этой плитки. Вместе с тем, финансовые документы, по которым соответствующие городские службы привыкли отчитываться о проделанной работе лишены подобных характеристик. В них лишь зафиксировано, что на закладку такого-то количества плитки затрачено столько-то миллионов рублей. Целесообразно оценить хотя бы срок, который прослужат потраченные миллионы.
Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.
В условиях клановой организационной культуры особое внимание уделяется поддержанию атмосферы гибкости и удовлетворенности членов организации, позволяющей им восприимчиво относиться к эмоциональным переживаниям клиентов. В организации с клановой культурой сотрудники воспринимают себя как одну семью или круг хороших друзей, где каждого связывает друг с другом много общего. Для организации характерны высокий уровень согласия и взаимной лояльности, а также приверженность традициям. В организации данного типа придается особое значение выгоде от долговременного развития персонала.
Сильными сторонами клановой культуры можно считать: способность носителей управленческого лидерства поддерживать атмосферу согласия и нравственного единства членов; последовательное вовлечение в организационную деятельность всех подчиненных; проведение открытых дискуссий по актуальным проблемам организации. Для этой организационной культуры характерны следующие особенности управления:
* Управление командами.
* Управление межличностными взаимоотношениями.
* Управление развитием человеческих ресурсов. В организациях этого типа, как правило, востребованы лидеры, выполняющие роли покровителя, фасилитатора.
Критериями эффективности организации являются единство и сплоченность ее членов, их восприимчивость к нуждам клиентов.
Организация с отчетливо выраженной ориентацией на внешнюю среду (при высоком уровне гибкости и индивидуализма) имеет эдхократическую организационную культуру. Для нее характерны динамизм, предпринимательство и творчество. Представители данной культуры готовы рисковать ради возможности удовлетворить свои потребности и цели. Они проявляют готовность к переменам и стойко принимают вызов. Данный тип организации в перспективе нацелен на дальнейшее развитие и получение новых ресурсов.
Организация с иерархической культурой более ориентирована на поддержание внутреннего порядка и стабильности при стремлении к экономической результативности. Как правило, этот тип организационной культуры характеризуется высоким уровнем формализма и структуризации. Носители данной организационной культуры являются строгими приверженцами процедуры. От подчиненных они требуют надежности, предсказуемости поведения и результата.
Сильными сторонами иерархической организационной культуры является четко отлаженное управление информацией на операционном уровне и ведение документации, контроль организационной деятельности. Для этой организационной культуры характерны следующие особенности управления:
* Управление координацией.
* Управление контролем.
В подобных организациях лидеры, как правило, выполняют функции координатора, организатора, аналитика и наставника.
Критериями эффективности организационной деятельности можно считать финансовую эффективность, своевременность, низкую цену, надежные поставки и спокойное функционирование.
Рыночная организационная культура характеризуется ориентацией на внешнюю среду при весьма высокой потребности в стабильности и контроле. Основным критерием оценки представителей данной культуры служит результат выполнения задания, поэтому большинство сотрудников организации подобного рода ориентированы на достижение цели в условиях конкуренции.
Главная цель -- победа в конкурентной борьбе, а в качестве символов успеха можно воспринимать расширение доли рынка и завоевание новых рынков. Долгосрочная стратегия основана на развитии конкурентоспособности и достижении измеримых целей.
Сильные стороны рыночной организационной культуры -- способность менеджмента добиваться ясности целей и планирования деятельности по их результативному достижению; продуктивность деятельности. Для этой организационной культуры характерны следующие особенности управления:
* Управление конкуренцией.
* Управление услугами.
* Побуждение подчиненных к действиям. Здесь лидеры, как правило, выполняют роли инициатора и генератора, конкурента, бригадира, надсмотрщика, или продюсера.
Критериями эффективности организационной деятельности являются: определенная доля рынка; достижение целей; проигрыш конкурента.
Согласно Р. Квину Quinn R.E. Beond Rational Manegment. San Francisco, 1988., ни одна из выявленных моделей управления не является эффективной (или неэффективной) при всех обстоятельствах.
Существует позитивная зона, в рамках которой организация может достигать эффективности, и негативная зона, где особенно ярко проявляется неэффективность организационной деятельности. Если носители управленческого лидерства компетентны в использовании сильных сторон доминирующей организационной культуры и в минимизации ее деструктивного потенциала, то деятельность организации становится эффективной.
1.3 Подходы к оценке эффективности системы регионального управления
Эффективность регионального управления может быть рассмотрена в разных аспектах. В настоящее время на региональном уровне чаще всего используются индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Комплексная оценка эффективности регионального управления должна быть многосторонней и представлять собой систему показателей, характеризующих региональное управление в различных аспектах.
В настоящее время проблемы оценки эффективности системы регионального управления исследуют многие российские ученые, внося определенные уточнения в сущность понятия эффективности, методологические подходы к оценке эффективности, в выбор альтернативных критериев и показателей оценки. Данная проблема решается и на законодательном уровне в виде регламентации процедуры оценки, определяющей содержание процесса оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ и показателей оценки. Обобщая результаты работ методологического характер, Волкова М.А.34 предлагает эффективность государственного управления региональной экономикой представить как обобщающую категорию в следующем ряду понятий:
производительности как соотношения достигнутых результатов и использованных региональными органами государственной власти ресурсов (финансовых, имущественных, кадровых, информационных);
· экономичности как соотношения между затраченными ресурсами и минимально возможными с учетом соответствия качества государственных услуг принятым стандартам (административным регламентам), а, в конечном счете, потребностям бизнес-сообщества региона;
· результативности как соотношения достигнутых за определенный период изменений социально-экономической ситуации в регионе с планируемыми или прогнозируемыми.
По мнению М.А. Волковой, все указанные составляющие взаимосвязаны и равнозначны.
Эффективность регионального управления может быть рассмотрена в разных аспектах: с позиции управляющей и управляемой подсистем, с позиции субподсистем управляющей подсистемы, с позиции отдельных функций регионального управления и т.п. Комплексная оценка эффективности регионального управления должна быть многосторонней и представлять собой систему показателей, характеризующих региональное управление в различных аспектах.
В настоящее время на региональном уровне чаще всего используются индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления.
Наиболее используемым в настоящее время является индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории Скопина И.В.35
Примером использования индикативного подхода могут служить методические рекомендации по расчету индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в соответствии с переданными государственными полномочиями в республике Татарстан Методические рекомендации по расчету индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в соответствии с переданными государственными полномочиями.
Таблица 1. Индикаторы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в республике Татарстан.
|
№ п/п |
Наименование показателя, индикатора, единица измерения |
|
|
1 |
2 |
|
|
1 |
Денежные доходы на душу населения в среднем за месяц, рублей |
|
|
2 |
Минимальный потребительский бюджет на члена типовой семьи, рублей |
|
|
3 |
Доля населения с доходами выше минимального потребительского бюджета (МПБ), % |
|
|
4 |
Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год, % |
|
|
5 |
Естественный прирост (убыль) на 1000 человек населения, (+,-) |
|
|
6 |
Смертность населения трудоспособного возраста, |
|
|
7 |
Размер подушевого финансирования в здравоохранении, рублей |
|
|
8 |
Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, % (по результатам обследования) |
|
|
9 |
Расходы бюджета на физическую культуру и спорт в расчете на одного жителя, рублей |
|
|
10 |
Удельный вес учащихся, получивших оценки «хорошо» и «отлично» по итогам единого государственного экзамена (ЕГЭ), к общему количеству учащихся, сдававших ЕГЭ,% |
|
|
11 |
Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений образования к среднемесячной заработной плате занятых в сфере экономики муниципального района (городского округа),% |
|
|
12 |
Расходы бюджета на обучение в расчете на одного обучаемого, рублей |
|
|
13 |
Обеспеченность общей площадью жилья на одного жителя, кв.метров |
|
|
14 |
Цена одного квадратного метра общей площади жилья на вторичном рынке жилья, рублей |
|
|
15 |
Удовлетворенность населения качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, % (по результатам обследования) |
|
|
16 |
Доля собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, % |
|
|
17 |
Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых муниципальными организациями культуры, и в работе любительских объединений, % (по результатам обследования) |
|
|
18 |
Расходы бюджета на культуру в расчете на одного жителя, рублей |
|
|
19 |
Индекс техногенной нагрузки |
|
|
20 |
Качество питьевой воды по санитарно-химическим и микробиологическим показателям: |
|
|
20.1 |
удельный вес нестандартных проб по химическим показателям |
|
|
20.2 |
удельный вес нестандартных проб по бактериологическим показателям |
|
|
21 |
Расходы на охрану окружающей среды в расчете на одного жителя, рублей |
|
|
22 |
Доля муниципальных автомобильных дорог, не отвечающих нормативным требованиям, % |
|
|
23 |
Уровень развития маршрутной сети |
|
Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход.
Например, Волкова М.А. в качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендует следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов (см. табл. 2).
Таблица 2. Критерии эффективности механизма государственного управления региональной экономикой
|
Наименование группы критериев |
Содержание критерия |
|
|
Показатели конечного эффекта |
1. Уровень социально-экономического развития регионального хозяйства (на примере сектора малого предпринимательства): количество субъектов малого предпринимательства; доля занятых в малом предпринимательстве в общем количестве занятых в экономике региона; уровень средней заработной платы занятых на малых предприятиях; доля продукции/услуг субъектов малого предпринимательства в валовом региональном продукте; доля малых наукоемких предприятий в общем количестве субъектов малого предпринимательства. 2. Состояние доходной базы регионального бюджета: процент роста налоговых поступлений за счет роста числа субъектов малого предпринимательства и увеличения заработной платы занятых в малом бизнесе. 3. Оценка деятельности региональных органов власти представителями бизнес-сообщества региона: доля респондентов, давших положительную оценку деятельности региональных органов власти |
|
|
Показатели промежуточного результат |
1. Степень реализации мероприятий по поддержке субъектов малого предпринимательства: процент реализации по отношению к плану. 2. Финансирование мероприятий по поддержке субъектов малого объем и доля средств регионального бюджета. 3. Степень участия субъектов малого предпринимательства в программах доля субъектов малого предпринимательства, воспользовавшихся государственной поддержкой |
|
|
Показатели рабочих процессов |
Соблюдение сроков и процедуры мероприятий, проводимых в рамках реализации региональных программ поддержки малого предпринимательства |
|
|
Показатели затраченных ресурсов |
Затраты времени и средств регионального бюджета на выполнение государственной функции/процедуры (трудоемкость и экономичность) |
|
Формирование указанных групп критериев, по мнению Волковой М.А. 36 осуществляется на различных уровнях властной иерархии государственных структур. На уровне главы субъекта Российской Федерации, законодательного органа субъекта Федерации (стратегический уровень), как правило, используются показатели конечного эффекта, которые служат целевыми индикаторами реализации программ социально-экономического развития региона. На уровне отдельных органов исполнительной власти региона (тактический уровень) - показатели промежуточного результата, которые содержатся в ведомственных целевых программах. На уровне подразделений ведомственных структур и отдельных государственных гражданских служащих, осуществляющих свою деятельность в органах исполнительной власти региона (операционный уровень) - показатели рабочих процессов и затраченных ресурсов.
По мнению Зуева С.Э., Васецкого А.А. 37, при оценке эффективности государственной региональной политики следует представить позицию и функциональную роль каждого конкретного министерства (департамента) в контексте реализации всех зон региональной ответственности (политик) и -- далее -- конкретные показатели, фиксирующие эту деятельность. При этом критерием оценки выступает уровень реализации всех зон региональной ответственности (политик), а наиболее общими интегральными показателями являются индекс качества жизни («внутренняя» региональная среда) и индекс капитализации территории («внешняя» интеграция в национальные и мировые процессы развития), каждая из ключевых политик характеризуется собственными параметрами и, соответственно, может быть детализирована в показателях нижележащего слоя.
Оценивая уровень реализации всех зон региональной ответственности (политик), Зуев С.Э., Васецкий А.А. предлагают в новых условиях переход к новым показателям оценки и утверждают, что новые показатели эффективности как бы «поглощают» традиционные отраслевые индикаторы -- не отрицая их, но, при этом, вводя в рамки стратегической целесообразности.
Дубровина Н.А.38 предлагает в качестве критерия оценки эффективности управления развитием региона уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона, который может быть рассчитан следующим образом:
где - эффективность управления развитием i-того региона;
- индекс социально-экономического развития i-того региона;
- ресурсный потенциал i-того региона.
Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей подсистемы.
Первые шаги к формированию комплексного подхода к оценке эффективности системы регионального управления были положены в методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. Данная методика определяет единый порядок проведения во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отчетный период в целях подготовки ежегодного доклада Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322.:
Социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
Конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
Эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;
Ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.
Данной методикой предложен перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Использование методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации достаточно объективно оценивает эффективность органов исполнительной власти, но принцип системности в ней реализован в недостаточной мере. Результаты, полученные в ходе оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по данной методике не позволяют объективно оценить эффективность управляющей подсистемы с целью ее оптимизации.
Предлагаем в целях обеспечения объективности комплексный подход к оценке эффективности системы регионального управления, включающий в себя оценку и управляемой и управляющей подсистем системы управления.
Каждая из подсистем состоит из определенных элементов и связей между ними, которые могут быть оценены комплексами показателей эффективности. В частности управляющая подсистема системы регионального управления может быть оценена с помощью комплекса показателей: показателей эффективности подсистемы общего линейного менеджмента, показателей эффективности функциональных, целевых и обеспечивающих подсистем.
Управляемая подсистема может быть оценена с помощью комплекса следующих показателей: показателей эффективности использования ресурсов и показателей уровня социально-экономического уровня развития региона.
Предложенный комплексный подход к оценке эффективности системы регионального управления охватывает все грани управления, как системы и как процесса регионального управления. Он позволяет оценивать не только косвенное влияние действий субъектов управления на объект управления, но и в комплексе оценивать эффективность непосредственно управляющей подсистемы системы регионального управления. Это способствует оценке не только роли субъекта управления, но эффективности его управляющих воздействий. Результаты комплексной оценки системы регионального управления позволят оптимизировать состав, структуру управляющей подсистемы, а также рационализировать развитие управляемой подсистемы.
Глава II. Направления и факторы повышения эффективности государственного и регионального управления
2.1 Поиск путей повышения эффективности государственного и регионального управления в зарубежной и отечественной практике
В современной теории и практике государственного управления в последние 15-20 лет идет интенсивный поиск путей повышения эффективности государственной власти. Этому посвящено большое количество работ, освещающих или проблему в целом, либо отдельные ее аспекты. Часть из них ориентирована на зарубежный опыт 39 где можно найти апробированные модели эффективного управления. Не обойдена вниманием и отечественная практика40 Основываясь на уже имеющихся разработках, попытаемся выделить среди них те направления развития управленческой практики, которые, с одной стороны определяют главные тенденции, а, с другой, могут быть использованы в России. государственный управление оценка
Прежде всего, необходимо вычленить современный контекст проблемы. Ведь зарубежный опыт и отечественная практика являются ответами на разные вызовы. Зачастую поиски в развитых странах обусловлены сменой фаз в глобальном развитии. Как подчеркивают авторы фундаментального исследования: «Социально-экономическая эффективность: опыт США система саморазвития»: «Общественный прогресс с начала человеческой истории и до наших дней осуществлялся в рамках двух способов удовлетворения потребностей - социально-экономического и неэкономического» 41. Социально-экономическая формация включила в себя всю многовековую историю человечества. Она не была следствием развития товарного производства или классового деления общества, а возникла с того самого времени, когда человек осознал экономическую целесообразность максимизации добавочного времени при удовлетворении своих потребностей.
Базовыми чертами социально-экономической формации стала частная собственность, развитие эффективных натуральных и товарно-денежных отношений, эквивалентность обмена, доминирование ручного, мануфактурного и индустриального труда и отчуждение как результат подчинения людей всевластию экономических законов.
Восходящее развитие экономических отношений в рамках социально-экономической формации было главной чертой многовекового исторического процесса. Однако в середине XX в. в развитых странах начался переход к социально-ориентированному типу развития. Его начало было положено развитием массовых нематериальных потребностей -- в социальных услугах, социальном обеспечении, гуманизации условий труда, участии в управлении. Их удовлетворение раздвинуло границы соответствующих видов деятельности. Важное значение в ней приобрели специфические «социальные силы»: зрелая демократия, общая культура, информированность, компетентность государственного управления, гражданская активность и гуманизация идеологических установок людей.
Серьезные сдвиги произошли и в традиционной сфере труда: монотонные ручные операции повсеместно устраняются, а труд приобретает все более творческий характер. Уже многие отряды трудящихся развитых стран считают главным для себя занятия интересной и творческой работой и не ставят заработки на первое место. Но это свидетельствует о начавшемся радикальном подрыве экономических начал в человеческой жизни. В дальнейшем согласно уже обозначившемуся вектору гуманизации эти процессы приведут к радикальной качественной трансформации общества -- переходу от доминирующей социально-экономической к преимущественно неэкономической детерминации и эпохе истинно человеческого развития. Новый интерес человека к наиболее полному развитию собственной личности отчетливо свидетельствует о движении общества в этом направлении. Однако ни в США, ни в других развитых странах мира экономическая деятельность еще не утратила своей доминирующей роли, а высшие потребности в самоосуществлении человека еще не приобрели адекватной основы в виде свободного от трудовой деятельности времени, т.е. современное развитие продолжается в рамках социально-экономической детерминации при укреплении социально-гуманитарных основ жизни общества.
Что касается России, то для нее характерна другая тенденция, ориентированная не на постматериальные, а на материально-потребительские ориентиры. Но это не отменяет возможности рационального использования эффективного опыта госуправления.
В этом плане европейский и американский опыт дают различные модели эффективности и делают упор на разных аспектах.
Что касается опыта США, то нередко у нас можно встретить такую точку зрения: в США нет государственного сектора экономики, поэтому их опыт государственного управления может быть использован разве что на уровне макроэкономического регулирования основных тенденций развития народного хозяйства, и (в ограниченных пределах) в области правового регулирования предпринимательской деятельности. Думается, она базируется на, мягко говоря, устаревших представлениях, согласно которым экономика отождествляется со сферой материального производства. Сегодня в индустриально развитых странах основная доля новых рабочих мест в экономике возникает сегодня именно в сфере услуг, образовании и науке, здравоохранении, социальной сфере. Потому значение государственного сектора даже в США возрастает и будет возрастать. Правда, процесс этот развивается неоднозначно. В силу известных исторических причин в США очень сильна точка зрения, что государственные структуры ни при каких условиях не могут быть эффективнее, производительнее частных. Поэтому государство обязано в максимальной степени передавать все, какие только можно, функции частному сектору. Оно не умеет распоряжаться деньгами столь же эффективно, как частный предприниматель, поэтому должно заключать контракты на производство товаров и услуг для государственных и общественных нужд не только в таких традиционных сферах, как обеспечение армии или снабжение электроэнергией, но и, например, при уборке улиц и оказании услуг социального характера. В последнее время все слышнее голоса и в пользу того, что есть сферы (помимо собственно органов государственного управления), где частные структуры никогда не смогут заменить государственные.
Общественное мнение США непрерывно подогревается скандальными историями, связанными с коррупцией государственных чиновников, расточительным или просто неэффективным расходованием средств налогоплательщиков. Это, а также традиционное отношение среднего американца к государству как к неизбежному злу, вытрясающему приличные налоги, порождает в обществе как бы устойчивую «идиосинкразию» к огосударствлению различных сфер жизни, берущему начало от антикризисного «нового курса» администрации президента Рузвельта в 30-е годы. Поэтому в США не случайно в последнее время все больший интерес и в научной литературе, и в практической деятельности уделяется вопросам производительности и эффективности функционирования структур государственного сектора.
По американским данным, сегодня около 40% всех занятых в стране -- работающие в государственном секторе. Что же он собой представляет? В отличие от стран Западной Европы, Японии и подавляющего большинства других стран с развитой и развивающейся рыночной экономикой, в США государственным структурам никогда не принадлежали крупные промышленные объекты, предприятия по добыче и переработке полезных ископаемых, транспортные компании. Даже энергетика и связь, т.е. отрасли, которые многими экономистами рассматриваются в качестве отраслей естественной монополии, находятся в США в ведении частных компаний. Казалось бы, о каком государственном секторе экономики можно в таких условиях говорить? Что остается на его долю? Как выясняется -- очень многое. Это объекты инфраструктуры (федеральные дороги, крупные аэропорты и т.д.), вся сфера социальных услуг (службы занятости, поддержка отдельных социальных групп -- малоимущих, инвалидов, ветеранов, национальных меньшинств и т.д.), органы государственного управления всех уровней (от федерального правительства до муниципалитетов маленьких населенных пунктов), службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия (включая огромные предприятия по обслуживанию и текущему ремонту сложнейшей современной военной техники), полиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое.
Деятельность этих структур финансируется из средств бюджетов различного уровня (федерального, бюджета штата, местного); из бюджета финансируются и государственные закупки у частных корпораций (например, вооружений и всего, что необходимо для армии). Важно подчеркнуть, что все они находятся в прямом административном подчинении органов государственного управления различного уровня. Не случайно в английском языке существует общепринятый термин для обозначения управленческой деятельности в этой сфере-- «public administration» -- «государственное администрирование» (в отличие от «business administration» -- «деловое администрирование», т.е. управление бизнесом).
Впрочем, в США не проводят непроходимой границы между этими отраслями управленческой деятельности, а, напротив используют огромный накопленный опыт менеджмента для «менеджерализации» госуправления.
Полезным ориентиром в этой работе может послужить весьма успешный опыт программы реинновации госаппарата США (с 1993 г. по настоящее время). Она проводилась под руководством вице-президента А. Гора и исходила из принципов распространения на госаппарат и мероприятия критериев социально-экономической ответственности, основанных на соизмерении затрат на госучреждения с результатами их работы. Данная программа дала беспрецедентные и истории страны положительные результаты. Произошла стабилизация доли федеральных расходов в ВВП (на уровне 22%), была проведена рационализация административных процедур, вследствие чего достигнуто абсолютное сокращение занятости госслужащих. Гражданская занятость в федеральном правительстве уменьшилась с 1970 по 1997 г. на 300 тыс человек (до 2,7 млн). Если в 1970 г. на 10 тыс. населения приходился 101 служащий федерального правительства США, то к 1997 г. - 76. В рамках реинновации было принято более 30 законов общего характера и по отдельным ведомствам, включая контрактную систему госзакупок и таможенную службу, министерства обороны, сельского хозяйства и многие другие. В результате сплошной проверки федеральных ведомств было приостановлено действие сотен неэффективных программ и проектов, упразднены многие тысячи страниц подзаконных административных регулирующих документов. Под давлением массовых жалоб населения на нарушение прав граждан была реорганизована налоговая служба. В ответ на крутой рост издержек избирательных процедур правительство поручило Федеральному ведомству связи обеспечить предоставление бесплатного или льготного телевизионного времени для кандидатов, добровольно укладывающихся в лимиты избирательных издержек. В процессе реинновации государство энергично освобождалось от несвойственных ему функций. Согласно Закону о финансовом менеджменте 1994 г. начался перевод хозяйственной деятельности правительственных органов с самообслуживания на контрактную основу с частным сектором, резкое сокращение бесконтрольности расходования средств. Эти меры сознательно ограничиваю круг административной деятельности госучреждений и заимствуют практику менеджмента в частном секторе.
Детализируя основные направления и подходы в реформе А. Гора, отметим, что здесь просматриваются и общие черты реформирования госуправления в направлении большей эффективности. Так для оценки квалификационных требований к поступающим на эти должности, Федеральным управлением по кадрам США было проведено социологическое исследование, включавшее 50% представителей службы высших руководителей, а также руководителей других уровней (всего около 20 тыс. человек). Это позволило выделить пять сфер компетенции, составивших ядро квалификации высших руководителей, и построить модель «Основы эффективного лидерства» применительно к основным звеньям государственно-административного управления: высшему, среднему, низшему42 С 1994 г. эта система стала применяться в службе высших руководителей, что значительно упростило прием на работу и оценку их деятельности.
Каждой из сфер квалификации соответствует набор ключевых характеристик, определяющих профессиональную деятельность человека, а также ряд качеств, взятых из модели «Основы эффективного лидерства», на которой базируется данная схема. В ядро квалификации высших руководителей входят:
- стратегическое видение;
- управление человеческими ресурсами;
- развитие и оценка программ;
- планирование и управление ресурсами;
- представление интересов организации и взаимодействие.
Процедурно методика оценки уровня и потенциала эффективности руководителя выглядит следующим образом:
Каждый кандидат, претендующий на высокую должность, обязан соответствовать модели «Ядро квалификации высших руководителей» или представить план но достижению уровня квалификации, заключенному в этих требованиях. В данную модель не включают технические и профессиональные знания и навыки, оцениваемые отдельно.
Для оценки квалификационного ядра кандидат на должность заполняет специальную форму, где отражает свою деятельность, контекст, в которой она протекала, и пример из своего профессионального опыта, подтверждающий самооценку по каждому из 22 качеств, составляющих основу эффективного лидерства. Затем специальный совет проверяет компетентность кандидата и дает заключение в соответствии с требованиями ядра квалификации высших руководителей.
Таким образом, методика включает в себя 3 основных компонента:
1) государственный стандарт, содержащий требования к знаниям, умениям, квалификации управленца;
2) самоотчет и самооценку кандидата на должность;
3) экспертную оценку и заключение о соответствии претендента модели эффективного лидера.
Новым компонентом для отечественной практики являются; наличие стандарта эффективности деятельности руководителя. Основой его может выступать приведенный выше скорректированный стандарт, прошедший апробацию в госслужбе США.
Оценивая потенциал отечественных руководителей государственно-административных органов с помощью приведенных выше подходов, мы обратили внимание на существенное их несоответствие 3 основным позициям модели эффективного лидерства: стратегическое видение; управление человеческими ресурсами; развитие и оценка программ. Причем первая и последняя позиции тесно связаны между собой. Еще в исследованиях проф. Охотского Е.В. в 1994-1996 гг. обращалось внимание на то, что главы областных, городских, районных администраций сами редко участвуют в разработке программ социального развития, надеясь на квалификацию ученых и специалистов. Таким образом складывается известная зависимость от методологических и социокультурных позиций привлекаемой группой специалистов. Руководители регионального звена подавляющую часть времени и усилий затрачивают на оперативные задачи. Что касается такой позиции как управление человеческими ресурсами, то исследования по программе СКАГС «Персонал технологии в работе руководителя» показали, что капитал знаний и умений, сложившийся в условиях командной системы, продолжает довлеть. Выросла потребность в овладении манипулятивными методами управления. В то же время востребуемость в знаниях методов мотивационного и косвенного воздействия остается на уровне 5-15% 43
Наиболее востребуемые и используемые из перечисленных технологий в современной административно-управленческой практике, на которые указывают руководители - это:
- технологии оценки при приеме на работу;
- технологии аттестации персонала;
- технологии диагностики и разрешения конфликтов.
Наименее востребуемые:
- технологии психологической разгрузки;
- технологии оценки психологической совместимости и ее учета;
- технология воспитательной работы.
Значительный интерес с точки зрения эффективности функционирования государственной власти представляет опыт развитых европейских стран.
Одной из таких стран является Великобритания, имеющая не только старейший в мире парламент, но и один из самых стабильных и эффективно действующих партийно-политических режимов нашего времени 44. Эта стабильность во многом результат реализации принципа взаимодействия властей и обеспечивающих их деятельность кадров. Причем этот принцип закреплен в британской системе властей не как некая абстрактная формула, а институционально. Таким специальным связующим звеном между представительной и исполнительной ветвями власти является кабинет министров, где проходит принятие важнейших политических решении.
Рассмотрение политико-государственной системы Великобритании позволяет сделать вывод, о том, что аппарат как законодательной, так и исполнительной власти должен иметь высокую теоретическую и практическую подготовку.
Аппарат не является пассивным исполнителем воли парламента. Он вполне официально признан в качестве инстанции, активно участвующей в законотворческом процессе. Как отмечалось, большинство биллей (законопроектов) после одобрения их кабинетом вносятся в парламент министрами. Однако прежде, чем билль достигнет такой степени готовности, он проходит исключительно важную стадию предварительной экспертизы и доработки в основном в тех же министерствах, которые затем, после принятия Законопроекта, должны будут обеспечить его неуклонное выполнение. Причем, делается это, как правило, с помощью тесных консультаций с теми организациями и группами, чьи интересы законопроект так или иначе затрагивает. К разработке законопроектов привлекаются представители различных общественных ассоциаций и авторитетные эксперты. Такого рода процедура не только обеспечивает высокое качество законопроектов с профессиональной точки зрения, но существенно облегчает их реализацию, принятие теми, от кого зависит их выполнение.
При всей оригинальности британская система отнюдь не является чем-то исключительным. Заложенные в ней принципы составляют основу систем государственной власти подавляющего большинства стран, где утвердилась представительная демократия.
Существующая система исполнительной; власти во Франции складывалась в течение почти двух веков, для нее характерны: высокая степень централизации с присущей ей анонимностью принятия решений, исключительно высокая бюрократизация, при которой государственные служащие только назначаются и никогда не избираются, жесткая стратификация и ограниченная связь государственных служащих с политическими партиями.
Взаимосвязь с общественными объединениями исполнительная власть Франции осуществляет через систему кабинетов, существующих не только при президенте, главе правительства, министрах, но и часто при директорах департаментов. Кабинет президента, как и премьер-министра, состоит из их доверенных лиц. В большинстве своем это высокопоставленные госслужащие, а также деятели политических партий, профсоюзов, видные представители финансового мира, промышленники и др. Их роль заключается прежде всего в налаживании общественных связей.
Кабинеты образуют особую систему, действующую наряду с обычной иерархической системой, и в обход ее. Иерархия кабинетов дополняет иерархию остальных органов исполнительной власти и политических партий, обеспечивая согласованность их действий в управлении обществом. Такой широко разветвленной и пронизывающей весь аппарат исполнительной власти резервной системы объединения исполнительной власти и политики нет ни в Великобритании, ни в США, ни в другой стране развитой демократии.
Французская система «соучастия» различных общественных групп в управлении государством способствует повышению эффективности исполнительных органов власти. Специалисты по проблемам управления считают, что деятельность исполнительной власти Франции основана на так называемой «не координации», что обеспечивает отражение в государственных решениях интересов различных слоев граждан и их общественных объединений.
Наряду с кабинетами в системе органов исполнительной власти Франции на всех уровнях действуют консультативные органы, то есть инстанции, призванные давать заключения по требованию органа исполнительной власти. К их числу относятся Государственный совет, Экономический и социальный совет и ряд других специализированных консультативных советов внутри различных министерств. В состав советов также входят представители различных общественных объединений. «Экономический и социальный совет состоит из представителей профессиональных, экономических и социальных кругов. Частично они назначаются президентом в силу их особых полномочий, частично -- профессиональными организациями (профсоюзами рабочих и предпринимателей, действующими в крупнейших сферах национальной экономики)» 45. В компетенцию этого совета входит подготовка обязательного заключения по программным законопроектам, а также законопроектам в области планирования или любому другому проекту закона или указа, касающихся экономических и социальных вопросов.
Обеспечение работы правительства возложено на Генеральный секретариат, важный аспект этого органа составляют взаимоотношение премьер-министра с парламентом. Ближайшим помощником премьер-министра в отношениях с парламентом является министр или государственный секретарь, которому премьер-министр делегирует свои полномочия по повседневным отношениям с парламентом. Генеральный секретариат оказывает этим лицам техническую помощь. С этой целью в его состав включаются лица, следящие за прохождением дел в парламенте и за соблюдением законодательной процедуры с тем, чтобы не были нарушены предусмотренные конституцией и регламентом палат парламента приоритеты рассмотрения предложений правительства.
В Федеративной Республике Германии (ФРГ) прослеживается четкая тенденция к усилению исполнительной власти, расширению ее функций и распространению влияния на все стороны общественной жизни 46. Несмотря на то, что бундестаг выбирает главу правительства и обладает рядом прав по контролю за его деятельностью о зависимости правительства от парламента говорить не приходится. Это объясняется тем, что правительство формируется партийным большинством бундестага и противостоит ему лишь парламентская оппозиция.
Бундестаг выбирает главу правительства - федерального канцлера, но все остальные члены кабинета назначаются и увольняются по его представлению.
Для отношений исполнительной власти ФРГ и парламента характерно создание специальных институтов, расширяющих возможности ее влияния на парламентские учреждения. Одной из форм влияния правительственного механизма на парламент является учреждение в 1967 году должности парламентских статс-секретарей, действующих сейчас при всех министерствах ФРГ. Создание этой должности мотивировалось необходимостью установления более тесных связей между парламентом и правительством. Парламентские статс-секретари назначаются из членов бундестага по предложению отраслевых министров. Они связаны в работе указаниями своих министров и не имеют права давать директивы министерским чиновникам.
Оценивая в целом отношения между парламентом и правительственным аппаратом, можно отметить характерную особенность, что обратная связь, идущая от аппарата к парламенту, сильнее, чем прямая, соединяющая парламент и правительство. Этот вывод подтверждается более чем в два раза большим количеством внесенных и принятых парламентом законопроектов, инициированных правительством.
Президент ФРГ не играет в системе власти той роли, которая присуща ему в США или во Франции, а потому не оказывает и существенного влияния на работу государственного аппарата.
Во всем, что касается формирования, роспуска и деятельности федерального правительства, президенту ФРГ принадлежит лишь формальная роль. Кандидатура федерального канцлера, назначаемого президентом, определяется господствующими в бундестаге партийными фракциями, а кандидатуры на министерские посты - самим федеральным канцлером.
Реальной роли президента соответствует и сравнительно небольшая роль его канцелярии - федерального органа управления, обеспечивающего деятельность президента и приравненная в правовом отношении к министерству.
Важнейшим звеном всего, политического механизма ФРГ является федеральный канцлер. Его высокий статус, предопределяемый обширными полномочиями, позволяющими воздействовать на все важнейшие институты власти ФРГ, - одна из характерных черт государственного аппарата этой страны.
Характеризуя принципы, в соответствии с которыми строится организация германского правительства и государственного аппарата, германские государствоведы и политологи выделяют из них следующие; канцлерское руководство, отраслевое управление, коллегиальность. Причем именно в такой последовательности. Касаясь вопроса взаимодействия канцлера и правящих партий большинство германских политологов считает, что в условиях парламентской демократии они обречены на сотрудничество.
В ФРГ формирование кабинета не что иное, как оформление коалиции политических партий на правительственном уровне. Существенной характеристикой кабинетов министров ФРГ является их партийность. Главы правительств всегда являются лидерами партий. Именно на правительственном уровне принимаются важнейшие решения по реализации политических установок руководства правящих партий. Отсюда особая важность принципа партийности при формировании кабинета. Беспартийные министры -- большая редкость. Очень редки переходы министров из одной фракции в другую. Все правительства ФРГ были коалиционными, причем обычно имеет место так называемая малая коалиция, то есть формирование правительства из представителей одной крупной, ведущей партии и одной небольшой.
По общему правилу члены федерального правительства являются депутатами бундестага, однако это правило нигде не зафиксировано. Министры без депутатских мандатов - в большинстве эксперты или высшие правительственные чиновники, в помощи которых нуждается федеральный канцлер.
Так же, как и в других демократических государствах, в ФРГ приняты совещания главы правительства, с узким кругом наиболее влиятельных лидеров политических сил, которые пользуются его доверием. На этих совещаниях проводятся консультации по различным политическим и экономическим вопросам и принимаются ответственные решения. Особенно часто использовал эту форму К. Аденауэр.
Известно о так называемом «чае у канцлера» Л. Эрхарда, на который приглашались ведущие публицисты и политологи. Он же организовал «встречи по понедельникам» лидеров фракций ХДС/ХСС, а позднее и коалиционной СвДП.
В период работы правительства «большой коалиции» активно функционировал так называемый Крайсброннский кружок -- неофициальный орган лидеров обеих коалиционных партий. Эти лидеры выступали и в роли ведущих деятелей правительства.
Не вызывает сомнений, что все эти неформальные группы политических лидеров и представителей общественных объединений оказывали и оказывают решающее влияние на деятельность всего механизма исполнительной власти.
Взаимодействует с общественными объединениями и Ведомство федерального канцлера (ВФК), представляющее собой аппарат правительства ФРГ, находящийся в распоряжении главы правительства и разрабатывающий рекомендации бундесканцлеру по вопросам, требующим его решения. ВФК готовит эти решения и контролирует их исполнение. Для подготовки таких рекомендаций сотрудники ВФК учитывают установки-партийного руководства не только той партии, к которой принадлежит глава правительства, но и другой партии коалиции, а также политические намерения оппозиции.
Важной политической фигурой является также государственный министр (аналог парламентского статс-секретаря) при бундесканцлере.
Существенную роль в системе взаимодействия исполнительной власти с общественными объединениями: выполняет служба прессы и информации федерального правительства (СПИ). В ее структуре существует отдел, на который возложены задачи взаимодействия с молодежными, женскими, религиозными и другими. общественными объединениями, а также контакты с парламентом и средствами массовой информации. В СПИ действуют аналитические структуры, занимающиеся изучением общественного мнения.
Важным структурным элементом, в системе госслужбы ФРГ являются разнообразные комитеты, комиссии, экспертные советы, рабочие кружки при министерствах и самом правительстве. Эти структуры чаще всего не обладают определенным правовым статусом, не требуют для своего создания какой-либо четко административной процедуры, могут ликвидироваться и создаваться по мере надобности. Сфера их ведения практически не ограничена. Они существуют при всех министерствах, осуществляя консультативные, организационные, научно-исследовательские, пропагандистские, а в ряде случаев и непосредственно управленческие функции. Их правовая гибкость и организационная подвижность сделали именно эти структуры одной из наиболее удобных форм взаимодействия между органами исполнительной власти ФРГ и различными общественными объединениями.
Наиболее четко такие формы прослеживаются на взаимодействии с союзами промышленников и предпринимателей. В ФРГ существует около пяти тысяч различных объединений предпринимателей, консолидируемых рядом головных и федеральных объединений. Наибольшую политическую активность среди них проявляют Федеральный союз германской промышленности (БДИ), Федеральное объединение союзов немецких работодателей (БДА) и Немецкий конгресс промышленности и торговли (ДИХТ) О системе предпринимательских союзов в ФРГ подробнее см.: Симон В. Всесилие союзов предпринимателей: Союзы в экономической и политической системе ФРГ. М., 1979. - С. 85.. Руководство германских союзов предпринимателей считает своей прямой обязанностью отстаивание политических интересов промышленников и предпринимателей перед правительством страны.
В ФРГ с ее системой «приглушенного парламентаризма» и чрезвычайно сильными позициями канцлера и федеральных органов исполнительной власти контакты с правительством и органами исполнительной власти весьма привлекательны для предпринимательских союзов в их стремлении оказать влияние на работу государственного механизма.
Особое внимание правительство ФРГ уделяет специфическим формам связей и институционализации отношений между органами исполнительной власти, предпринимательскими организациями и профсоюзами. Начало таким формам контактов было положено в 1965 г., когда на основе закона приступил к действию назначаемый президентом по предложению правительства Совет экспертов для оценки основ экономического развития. В него входят научные работники и практики, представляющие предпринимателей, профсоюзы и главные партии. Основная задача совета -- подготавливать заключения для правительства о перспективах экономического развития и давать свои альтернативные предложения. Присутствие в совете представителя профсоюзов позволяет заранее оценить их намерения противодействовать правительственной линии в экономической политике.
Еще более важную, роль в интеграции профсоюзов и взаимодействии их с правительством и союзами предпринимателей играет Комитет согласованных действий (КСД). Этот орган создан в соответствии с Федеральным законом о поддержании стабильности и развития экономики 1967 г. В одном из правительственных заявлений его цели определялись следующим образом: «Социальный диалог будет, разумеется, идти не только по вопросам политики, заработной платы, но и по всем другим важным проблемам, касающимся в ближайшей и отдаленной перспективу уровня занятости, политики инвестиций и цен, проводимой предпринимателями, конкуренции, административно поощряемого регулирования, внешнеэкономического равновесия, а также распределения доходов и имущества» 47
В условиях ряда европейских стран и, в особенности в развивающихся государствах, наибольшее признание получила концепция полюсов и центров роста, в соответствии с которой правительство Франции сосредоточило преимущественные усилия на развитии избранных региональных столиц - полюсов (центров) роста. Это, как полагают французские регионалисты, дало возможность сэкономить часть национальных средств.
Она аккумулировала многие идеи их предшественников и так или иначе связана с теорией центральных мест В. Кристаллера, идеями Дж. Шумпетера и Т. Хэгерстренда о диффузии нововведений (в последнем случае считается, что экономический прогресс в условиях рыночной экономики в значительной степени связан с эффективностью процесса распространения нововведений, группирующихся вокруг лидирующей (пропульсивной) отрасли. Последняя, оказывая положительное мультипликационное воздействие на окружающую территорию, образует, по мнению авторов концепции, «полюс роста»).
Что касается основных приоритетов региональной политики, то например, для стран Западной Европы и США они направлены на смягчение пространственных социально-экономических диспропорций и улучшение социально-экологической среды. Вот уже более полувека ведущие западноевропейские государства в условиях развитого рынка с разной степенью удачи экспериментируют с регионами, преследуя две главные цели: упорядочить территориальную структуру хозяйства и обеспечить социально-политическую стабильность в обществе.
Наряду с воздействием государства на размещение производства наблюдается усиление его вмешательства и в решение вопросов размещения и использования трудовых ресурсов.
Что касается организационных подходов и управленческих схем, то в литературе отмечается две модели управления региональными процессами (С.С. Артоболевский). В одном случае речь идет о более или менее специализированных региональных ведомствах (типа агентства «Юга» в Италии или Делегации территориального устройства - ДАТАР - во Франции), в другом - о нескольких министерствах и государственных органах, занимающихся региональной проблематикой как бы по «совместительству». На практике руководство региональными мероприятиями часто распылено среди десятков учреждений и ведомств.
В опыте Франции для реализации целей регионального развития еще в 50-х гг. в стране было образовано 22 экономико-планировочных районов (rayon), границы которых оказались весьма близки к рубежам исторических провинций. Причем в каждом районе были учреждены органы (департаментские и междепартаментские комитеты экономического развития), призванные осуществлять подготовку программ их экономического и социального развития, планировку территории и контроль за реализацией этих программ. В свою очередь экономико-планировочные районы сгруппированы в 7 крупных экономических районов: Парижский, Северный (Нор-Па-де-Кале), Восточный, Лионский (Центр-Восток), Западный, Юго-Западный и Средиземноморский.
Другая модель регионального воздействия и управления сформировалась в Великобритании в эпоху «тэтчеризма». Она ассоциируется с уменьшением государственного вмешательства в экономику и, в общем, - с уменьшением значения региональных приоритетов.
Таковы основные тенденции повышения эффективности разных секторов и уровней власти, которые просматриваются в современной зарубежной практики государственного управления. Они далеко не во всем применимы в современной России. Для части таких моделей нет соответствующих условий в системе организационной культуры или соответствующей правовой базы, но часть опыта может найти применение, дабы избежать многолетних собственных поисков и экспериментов.
Вместе с тем у России имеется уже свой собственный опыт, опирающийся на традицию, либо родившийся в ходе поисков, в которых шла апробация зарубежных моделей или реконструкция аналогов собственного исторического опыта.
В России имеется опыт воздействия на эффективность процессов управления в регионах через институт полномочных представителей Президента РФ.
Оценивая эффективность деятельности института полномочных представителей Президента в федеральных округах в первые прошедшие полгода, Президент РФ отметил, что «институт состоялся». Свою положительную оценку данного института Президент подтвердил, подводя итоги года своего президентства: «Я уверен, что решение о создании семи федеральных округов было обоснованным и дает свои положительные результаты» 48.
Что касается оценок специалистов, то они не столь однозначны.
Оценивая перспективы данного института, высказываются различные точки зрения. Аналитики Центра политической конъюнктуры России считают, что представители Президента поставлены перед выбором -- либо резко активизировать свою деятельность, пользуясь относительной «свободой рук» (из-за реорганизации надзиравшего за ними главного территориального управления Администрации Президента), либо смириться с существенным понижением своего статуса, и в перспективе, номенклатурной деградацией до уровня бывших представителей президента субъектах РФ Наместники // Известия. 2001. 22 февр..
Особое место в создании эффективных механизмов государственно-административного управления занимает отладка технологий взаимодействия с местными (муниципальными) структурами власти, поддержка местного самоуправления.
2.2 Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне
Рассматривая концептуальные проблемы эффективности и поиск эффективных подходов к системе госуправления, важно отметить значимость ценностно-целевых и инструментально-функциональных составляющих. По существу, мы сталкиваемся с двумя взаимозависимыми группами факторов, определяющих эффективность. Одна группа влияет на формирование системы целей, ожиданий населения и элиты, а другая - на систему реагирующих на эти цели государственных органов и институтов.
Вместе с тем, коль скоро сами цели и программы общенационального развития могут быть долговременными, среднесрочными или связанными с суммой обстоятельств, то и на практике мы сталкиваемся с разными видами эффективности: эмерджентной, отраслевой, ситуативной. Соответственным образом складывается действие факторов, влияющих на эффективность государственной власти и управления.
Для современной российской государственности актуальным является ныне поиск эффективных координирующих механизмов в системе государственной власти. Это важно, по меньшей мере, по двум обстоятельствам. Во-первых, российская государственность развивается в условиях, когда она не является единственным довлеющим началом. За годы постсоветского периода сформировались весомые внегосударственные центры влияния: различные группы бизнес-элиты, общественные организации и партии, руководящие группы СМИ, профсоюзы, религиозные конфессии. Соответственно и в системе государственной власти появляются секторы, ведущие работу с этими центрами влияния. Но недостает координирующих механизмов, которые бы интерпретировали усилия государства и помогали реализовывать программы общенациональной безопасности.
С другой стороны, разрастание органов исполнительной, представительной и судебной власти в Центре и в регионах зачастую происходит механически, без должных связей между ветвями и уровнями государственной власти. Что приводит к расфокусированию самой государственной власти, потере согласованности между действиями разных ее органов, дублированию, распылению средств.
Поэтому актуальным является как анализ и формирование сценариев и долговременных программ общенациональных программ, определяющих целевую сферу деятельности государственной власти, так и поиск механизмов, координирующих и оптимизирующих деятельность государственного аппарата.
С системой ценностей, приоритетов и целей управления в первую очередь связано выделение индикаторов результативности и факторов эффективности управления. На наш взгляд, ныне в России реально осуществляются или практически реальны несколько сценарных вариантов социального развития, основанных на соответствующих ценностно-целевых матрицах.
Вариант 1 «Развития» -- связан с реализацией задач межрегиональной интеграции, выравнивания (или в ближайшей перспективе - сокращения контрастов) уровня развития регионов и местных территорий и восстановления единого экономического, политического и духовно-культурного пространства страны. Реализация этого сценария также приводит к возобновлению развития (экономического роста) и переструктурированию производительных сил страны сообразно новым (рыночным) экономическим отношениям.
В российских условиях реализация этого сценария всегда была связана с усилением центральных органов власти и тенденциями централизации. В ряде направлений в этом случае возможно возвращение к частично-мобилизационной модели развития (перемещение части производительных сил, государственные программы строительства портов, дорог, коммуникаций, перемещение трудовых ресурсов и т.п.).
Вариант 2 «Стабилизации» - связан с сохранением и восстановлением ресурсов центральной власти. Он требует перераспределения системы властных полномочий и компетенции между федеральными, региональными и местными органами власти. Основная направленность реорганизации -- расширение возможностей вышестоящих органов власти в области контроля, санкций и принятия решений, касающихся нижестоящего уровня.
В области социально-экономического развития ставятся задачи квотной поддержки (в пределах квот, выделенных каждому региону и, скажем, не превышающих 50% его бюджетного потенциала) территорий. Продолжается курс экономически свободного (в пределах правового поля) развития регионов и территорий. Этому же должна содействовать федеральная макроэкономическая политика.
Вариант 3 «Поддержки» - связан с дифференцированной политикой Центра по отношению к регионам. Центр реализует общегосударственные функции, связанные с деятельностью силовых министерств, поддержанием единого правового, денежно-финансового поля, защитой прав и свобод личности. Задачи развития производительных сил, трудовой занятости, социального обеспечения и культурного развития реализуются в пределах возможностей регионально-территориальных органов. Центр также предоставляет регионам (а регионы -- территориям) кредитные возможности и помогает (на долевой основе) реализовывать межрегиональные программы.
В рамках каждого из сценариев работает своя система индикаторов результативности и критериев эффективности усилий центральных и региональных органов власти.
В первом случае она более сдвинута в область показателей экономического роста и социального благосостояния.
Во втором более приоритетными выступают критерии межрегиональной политической напряженности.
В третьем - они связаны с показателями аудита целей, функций и результатов функционирования центральных и межрегиональных органов.
В настоящее время российское развитие осуществляется по гибридному сценарию, включающему элементы 2 («Стабилизация») и 3 («Поддержка») из них.
Поэтому и выбор индикаторов оценки эффективности в рамках данных сценариев достаточно сложен и требует предварительного обсуждения и обоснования. Вообще определение результативности и эффективности управления является не только сложной теоретической, но и чрезвычайно важной практической задачей.
Что касается поиска фокусирующих и координирующих механизмов, то пока наиболее интенсивно в этом направлении идет работа по пути создания межрегиональных и надрегиональных структур (федеральных органов), которые способны фокусировать деятельность органов государственной власти в макрорегионах, стать проводниками решений Центра и обеспечить движение общества к формированию единого экономического, правового и информационного пространства на территории государства.
Сейчас, по прошествии более десяти лет работы федеральных округов, на наш взгляд, практически доказана та теорема, которая была сформулирована в конце 90-х годов и которую очень образно удалось выразить устами известного режиссера А.С. Михалкова-Кончаловского: «Дело не в том, кто сидит в Кремле. Важно, как обстоят дела на местах, кто там контролирует процесс. Голова может работать прекрасно, но если ноги поражены гангреной, то всему организму хана» 49
Если ценностный аспект эффективности власти в значительной мере вытекает из субъективно-средовых факторов ее функционирования, то организационно-управленческий аспект связан с объективно-функциональными ее проявлениями. Политико-управленческая эффективность зависит от уровня и полноты реализации таких основных функций, как защита государственного строя; предотвращение и устранение социально-опасных конфликтов и социальной напряженности; регулирование экономических и социальных отношений; осуществление общенациональных программ экономико-финансового, культурного, научного, образовательного развития; решение проблем социальной защиты и безопасности граждан; осуществление внешнеполитических и оборонных функций.
Следует заметить, что данный аспект эффективности в современном обществе складывается в качестве результирующей организованного взаимодействия различных уровней и ветвей политической и государственной власти. На эффективность влияет баланс власти на общенациональном, региональном и местном уровнях. В государствах, где этот баланс складывается в пользу общенационального уровня при недостаточной развитости регионального уровня и самоуправления, наблюдается «перегрев» властей на этом уровне и постепенное увязание в нарастающем объеме социальных и экономических проблем. К тому же нарастает и объем патерналистски-эгалитаристских ожиданий. С другой стороны, передача значительных властных полномочий на региональный и местный уровень при недостаточности ресурсного, кадрового обеспечения и управленческих навыков и непроработанности правовой базы создает эффект бессилия власти в осуществлении социально-экономических функций и обеспечении внутренней безопасности. И то и другое мы наблюдаем в процессе становления новой системы политической власти в России.
Что касается другого ракурса, оказывающего существенное воздействие на эффективность власти, то он связан с горизонтальным распределением властных полномочий между различными ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Основные проблемы неэффективности в этом ракурсе связаны с недостаточным уровнем организации каждой из ветвей и их взаимодействием между собой. Между тем, функционирование каждой из ветвей власти вполне может быть оценено относительно автономно с точки зрения уровня ее эффективности и согласно исполнения основных ее функций.
Инструментальный аспект эффективности связан с выработкой и реализацией управленческих решений. Он может оцениваться, прежде всего, на основе таких показателей, как своевременность или темп в подготовке решения, полнота его исполнения по объему, времени, используемым средствам. Естественно, что при этом учитывается и степень ресурсной обеспеченности.
Президент РФ, правительство, региональные органы власти и большинство населения высказывают особую озабоченность состоянием именно этого аспекта государственной и региональной власти. Машина управления должна быть отлажена, вертикаль власти выстроена. Не должно быть каких-то параллельных структур управления или сильных групп влияния, оказывающих дисфункциональное воздействие на систему государственного управления. В таком случае и показатели инструментальной эффективности нормализуются.
Одним из основных механизмов оценки инструментальной эффективности выступает аудит функционирования госуправления. Вспомогательными механизмами могут служить экспертные оценки крупных специалистов, экспертных групп, самих государственных служащих.
Что касается анализа сдвигов в эффективности российской государственной власти, связанной с организацией федеральных округов, то сопоставление сдвигов, фиксируемых объективными показателями и экспертных оценок со стороны научной и политической элиты, показывает наметившуюся здесь позитивную динамику. Она стала результатом восстановления единства правового и информационного поля в регионе, установлением контроля за кадровой политикой на руководящем уровне. Вместе с тем, следует отметить, что здесь мы все еще не вышли за рамки ситуационной эффективности. А речь идет о достижении долговременной эмерджентной (связанной с взаимодействием всех уровней и ветвей власти) эффективностью.
Для этого органам федеральных округов предстоит переместить акценты на создание механизмов координации ветвей власти на окружном уровне, развернуть скоординированную систему контроля проведением кадровой политики в органах власти и управления регионов, целевой расходованности бюджетных средств и использованием госимущества.
2.3 Государственное управление в регионах: новые подходы к повышению эффективности деятельности властных структур
Повышение авторитета и престижности государственной службы, создание надлежащих экономических и социально-правовых условий, пресекающих такие раздражающие общество явления, как коррупция и взяточничество, приток “случайных” людей в региональный аппарат власти, автоматически выталкивающих оттуда достойных специалистов, приобретают особую значимость. На фоне “отпущенной вольной на свободу” в ходу протекционизм, местничество, слухи, инновационная боязнь, самореклама, и, порой, узурпация власти. Ставка на интеллект, компетентность и профессионализм чиновников - один из главных путей повышения эффективности государственного регионального управления в условиях происходящей трансформации общественного строя в России. Однако современный управленец-профессионал - не только опытный работник, но и владеющий умениями и навыками применения новых информационных технологий, препятствующих бюрократизму. Центральным механизмом формирования кадрового резерва, аттестации кадров государственной службы, а также точкой отсчета, мощным и рациональным средством интеллектуальной и информационной поддержки и принятия управленческих решений является региональный банк кадровой информации (РБКИ). Поэтому его создание и развитие в региональном аппарате сегодня - актуальная проблема.
Современное состояние государственного регионального управления тесно связано с происходящими преобразованиями в России. Стратегический курс проводимых реформ общества направлен на формирование рыночных отношений в экономике, что в свою очередь, отражается на политических и социальных институтах общества.
Государственное управление, существующее тысячелетия, не является стереотипной, инертной системой, имеющей аналоги, - оно постоянно претерпевает радикальные изменения и находится сегодня в стадии становления, апробирования его различных моделей. Суть проблемы состоит в совершенствовании государственного управления в регионах на основе профессионализма и компетентности кадров, использования ими средств автоматизации управленческих процессов и внедрения усовершенствованного информационного обеспечения, что связано с переходом от рутинных примитивных социальных технологий к качественно новым информационным технологиям, играющим решающую роль в поддержке принятия решений.
Однако воспринимается она неадекватно, что обусловлено рядом противоречий, главным среди которых является противоречие между организацией государственного управления, его новыми задачами и во многом сохранившимися старыми подходами, технологиями, формами и методами управленческой деятельности. Это, в свою очередь, обусловливает особый интерес к социологическим оценкам рассматриваемого реального процесса. В итоге, центральной проблемой становятся, прежде всего, управленческие кадры, от степени способности, компетентности и профессионализма которых зависит эффективность государственного управления. Результативная работа с кадрами является одним из ключевых моментов современного этапа экономических реформ в России, а профессионализм государственных служащих - острейшей проблемой современности. Одна из трудностей, с которой новое государство сталкивается, заключается в неподготовленности значительной части кадров к эффективной работе в новых условиях. Поэтому цели реализации экономических реформ во многом зависят от качества поиска, оценки, отбора, выдвижения и продвижения кадров, то есть от результативности и информационного обеспечения государственного управления.
На региональном уровне совершенствование государственного управления требует особо внимательного анализа. Конструкции и механизмы региональной власти не обрели еще адекватного соответствия изменившимся условиям и характеру экономических, социальных, политических и духовно-нравственных отношений в обществе. Отсутствие, к примеру, в ряде регионов научно-обоснованного информационного обеспечения государственного управления, системного подхода к построению научно-организационных основ регионального банка кадровой информации (механизма информационного обеспечения) показывают на актуальность рассматриваемой проблемы.
Значительным препятствием в этом направлении, на наш взгляд, является низкий уровень управляемости экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, проявляющийся в отсутствии стабильности государственного управления, частых сменах представителей власти, идеологизированности их политики, основанной на узкогрупповых интересах, протекционизме, местничестве, негативных проявлениях землячества, в результате чего профессионалы уходят из структур управления, освобождая место приближенным к новой смене власти людьми - временщиками, зачастую некомпетентными, не имеющими элементарных знаний о государственной службе, стремящимися к ее использованию, как правило, в корыстных целях. При подобном положении совершенствование государственного управления в регионах на основе новых информационных технологий является не только актуальной, но и насущной потребностью.
Учет сложившейся сегодняшней кадровой ситуации в регионах совершенно очевиден. Использование конкретного эмпирического материала при анализе современного состояния кадров позволяет оценить уровень их способности решать перспективные и текущие задачи, выявить скрытые резервы, его информационное обеспечение.
Задачи формирования и использования кадров государственного регионального управления являются неотъемлемой частью общей проблемы - создания сильной российской демократической государственной и авторитетной власти. Говоря словами Президента Российской Федерации, “это зона особого внимания”, приоритетных направлений текущей политики в плане разрешения основных противоречий. Такая постановка вопроса обусловливает особый интерес к социологическим оценкам региональных кадров.
В различных регионах России, набирают силу новые управленческие структуры, рыночные отношения обретают реальные контуры, укрепляются базовые принципы нового государственного устройства. Практически заново создается законодательная правовая база регулирования общественных отношений. Формируется новый корпус политиков, сфера управления пополняется специалистами новой ориентации. Регионы предлагают немало новых проектов, часть из которых имеет общероссийское значение. Уже сегодня можно сказать о том, что накоплен определенный опыт организации государственной службы. Однако социологические исследования показали, что он противоречив, неоднозначен и несет в себе как позитивные, так и негативные черты. Многие властные структуры и должностные лица не работают оперативно, творчески, инертны, постоянно ждут указаний и поручений. В результате интересные идеи и принятые решения нередко остаются незамеченными. Поэтому логична отрицательная оценка нынешнего кадрового корпуса государственного регионального управления.
На наш взгляд, целесообразно выделить факторы повышения эффективности деятельности органов регионального управления:
· усиление общественного контроля за деятельностью аппарата;
· повышение заработной платы;
· привлечение достойных людей;
· привлечение к руководству профессионалов;
· сокращение числа чиновников, упрощение структуры аппарата;
· увольнение недостойных, позорящих власть людей;
· борьба с бюрократизмом;
· выборность руководителей всех уровней.
Как показывает анализ данных целого ряда социологических исследований, рейтинг информационного обеспечения достаточно высок, чтобы сделать вывод о том, что качественно новые информационные технологии не только - основа совершенствования управления, способная разрешить его противоречия, но и призваны стать насущной потребностью кадров государственного управления.
Результаты анализа социологических исследований позволяют корректировать методологию создания и внедрения информационных технологий, гибко и оперативно совершенствовать методы и средства обработки информации при подготовке и принятии решений в зависимости от внешних и внутренних условий функционирования информационных систем. Данные проведенных исследований позволили сделать следующие выводы:
Придание республикам статуса суверенных в составе Российской Федерации потребовало изменения принципов регионального функционирования, социально-экономического взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, уровней и методов информационного обеспечения.
Эффективность создания и внедрения новых информационных технологий для подготовки и принятия управленческих решений сдерживается рядом причин, основными из которых являются:
· динамика происходящих преобразований в регионах существенно опережает темпы перестройки систем информационного обеспечения республиканских органов управления;
· несоответствие существующей структуры управления в республике условиям решения задач различных сфер (экономической, социальной, политической, финансовой, материально-ресурсной, национальной), отсутствие эффективного механизма создания и использования специальных баз данных и баз знаний общего пользования;
· существующий процесс информатизации управленческих структур, внедрение в их повседневную деятельность новых информационных технологий находится в стадии осмысления, формирования заказа на его реализацию. При этом, управленческая задача формулируется слабо, либо не формулируется совсем;
· информационное обеспечение ориентировано в основном на решение задач информационно-справочного и сводно-группировочного характера;
· отсутствие в действующих системах информационного обеспечения единых моделей по реализации полного цикла процесса подготовки и принятия управленческого решения, простых и удобных методов и средств взаимодействия лиц, принимающих решения;
· государственный служащий как центральное звено в управляющей системе, потребитель и источник информации, не готов ни в организационном, ни в экономическом, ни в социальном плане к внедрению новых информационных технологий в повседневную деятельность госаппарата.
Своевременная ликвидация наметившихся негативных тенденций требует дальнейших социологических исследований по вопросам совершенствования территориального управления, разработки методов и средств интеграции информационных систем различных структур региональных органов власти.
Одним из оптимальных вариантов решения перечисленных проблем информационного обеспечения госуправления является создание мощного средства системы информационной и интеллектуальной поддержки и принятия решений (СИИППР) - регионального банка кадровой информации (РБКИ).
Нельзя однозначно сказать, что идеи создания подобной базы данных являются сегодня “ноу-хау”. На федеральном уровне государственного управления подобная система успешно функционирует, например, в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, отдельных силовых министерствах. Однако в регионах отсутствуют научно-обоснованные подходы к их проектированию и они практически не внедрены по разным причинам. С одной стороны, это отсутствие финансирования и стандартов. С другой, - просто нежелание ее создания, так как, на наш взгляд, отдельные представители очередной смены власти (немалая доля среди которых - не имеющие элементарного представления об управлении) на фоне своей “серости” противоречат передовым технологиям. К тому же, ум и энергия квалифицированных специалистов слишком явно будут вступать в это противоречие. И, поэтому (как это ни прискорбно), нынешняя региональная власть попросту не нуждается в подобных кадрах и предложениях о путях ее совершенствования, что безусловно сказывается на эффективности регионального управления далеко не лучшим образом.
РБКИ представляет собой совокупность информационных и программно-технических комплексов, созданных для накопления, хранения, обработки, анализа и обеспечения руководства администрации региона необходимой информацией по организации и проведению кадровой политики 50
Работая с подобным "банком", происходит минимальная загрузка времени и при высокой эффективности работы. Банк данных легко читается, копируется, правится, распечатывается, в нем легко выделяются фрагменты, ведется поиск информации и т.д. В этом случае текстовые файлы служат наиболее удобным, а иногда и единственно возможным хранилищем разнообразной информации.
Процесс информационного обеспечения государственного управления в определенной степени носит стихийный характер. Создание же регионального банка кадровой информации позволит сделать его управляемым и регулируемым.
Целесообразность создания РБКИ связана, в первую очередь, с обеспечением возможности для руководства регионального госаппарата проводить свою кадровую политику на основе объективной оценки профессионально-деловых и личностных качеств персонала, исключая или ограничивая вероятность субъективизма, ведомственного или местнического влияния.
Эффективным механизмом реализации кадровой политики может стать независимый от министерств и ведомств кадровый мониторинг на статическом и персональном уровне, особенно в связи с ведением Государственного реестра служащих. Одним из средств должен стать централизованный учет руководящих кадров государственной службы в рамках РБКИ. Именно эти кадры представляют особый интерес для формирования резерва кадров на региональном уровне.
Необходимость такого механизма оправдывает даже дублирование кадровой информации в РБКИ по отношению к данным ведомственного кадрового учета, ибо у них различные цели и потребители. Кроме того, относительно большое количество государственных служащих, подлежащих учету, необходимость оперативной актуализации кадровой информации требуют создания распределенной базы ее данных с дублированием этой информации в централизованный РБКИ. Вопросы определения объема учитываемого контингента на каждом уровне, порядка сбора и обмена кадровой информацией определяются нормативными актами. Централизованный учет руководящих кадров в рамках РБКИ также позволит обеспечить эффективный подбор и расстановку руководящих кадров, их ротацию между ведомствами.
Наконец, основанием для создания РБКИ во всех субъектах Российской Федерации, как автоматизированной информационной системы, являются высокие требования к качеству анализа кадровой информации для высшего политического руководства субъектов Федерации. Эти требования, с одной стороны, оправдывают даже относительно высокие расходы на создание и ведение РБКИ, а, с другой, не могут быть оперативно удовлетворены иным способом без применения новых информационных технологий, без использования, "безбумажной" технологии. Региональный банк кадровой информации явится средством создания, ведения и развития информационных ресурсов регионального государственного управления.
Проведение политики "централизации" и интеграции в регионе с использованием информационных ресурсов может значительно повысить эффективность деятельности администрации.
Создание РБКИ позволяет обеспечить политическое руководство региона, управления региональной государственной службы справочными и другими информационными материалами по вопросам проведения кадровой политики, включая вопросы создания резерва управленцев на высшие должности. Для этого необходимо иметь при РБКИ группу квалифицированных аналитиков-специалистов по кадровой деятельности.
Обеспечение высшего качества аналитической обработки кадровой информации, в свою очередь, возможно на основе:
· расширения базы учитываемого контингента государственных служащих;
· определения оптимальных показателей на каждого субъекта учета, особенно отражающих качественные признаки;
· унификации состава и формы представления данных для различных категорий работников;
· включения неформализованных показателей;
· унификации и согласованности методов и средств ведения федеральных и региональных баз данных и средств анализа;
· обеспечения целостности системы кадровых данных и др.
Удовлетворение подобных требований возможно лишь в условиях применения прогрессивных информационных технологий. То есть речь идет о создании централизованной в рамках региона системы кадровой информации, работающей на основе единых принципов, методик, стандартов и критериев.
Учитывая, прежде всего, финансовые трудности, РБКИ предлагается место в составе новой структуры - единого управления кадровой политики региона, информация о кадрах в котором будет закладываться по степени иерархичности, начиная от высших органов государственной власти и кончая муниципальным уровнем.
Основным предназначением РБКИ является централизованное хранение кадровой информации, унификация методов, данных и процедур обработки данных по работе с кадрами, использование инструментария профессионально-психологической диагностики, включая профессиограммы, методики прогноза индивидуальной служебной перспективы с учетом личного потенциала кадров при ведении баз данных, информирование региональных государственных органов об информационных ресурсах банка.
Исходя из вышесказанного, было бы крайне полезным создание и применение РБКИ в государственном управлении. Это особенно важно при формировании резерва кадров, их подборе и аттестации. Внедрение регионального банка кадровой информации в территориальном управлении будет способствовать упорядочению работы госаппарата в целом, установлению четких требований к кадрам по каждой должности, стимулированию профессионального развития и духовно-нравственного укрепления государственной региональной власти.
Таким образом, совершенствование государственного регионального управления на основе новых информационных технологий, интеллекта, компетентности и профессионализма его кадров - мощное и рациональное средство построения новой системы государственного управления, так необходимой для сегодняшней России.
Эффективность деятельности органов исполнительной власти в субъектах РФ является объектом пристального внимания не только со стороны общественности, но и федеральных органов исполнительной власти. Именно эффективность деятельности исполнительных органов власти в субъектах РФ показывает эффективность государственного управления в целом по стране. Так, Председатель Правительства Владимир Путин на заседании комиссии по вопросам регионального развития 13.11.2008 г. отметил, что цель работы по оценке эффективности - «объективно проанализировать состояние дел в регионах. Поощрить лучших. Помочь органам власти субъектов Федерации выявить недостатки в своей работе, подсказать пути их решения».
Говоря об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо, прежде всего, руководствоваться Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 (с изм. от 28.04.2008 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 51. В нем утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации оценивают на основе официальных данных, содержащихся в ежегодных докладах о достигнутых значениях показателей оценки эффективности деятельности субъектов Российской Федерации, представляемых руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации в соответствии с п.3 Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» . В докладах содержатся официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, ведомственной статистики и результаты социологических опросов населения 52
По результатам оценки формируются:
1) доклад Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об оценке эффективности деятельности субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года;
2) предложения по распределению грантов субъектам Российской Федерации, достигшим наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подготовленные в соответствии с п.2 постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.2008 № 608 «Об утверждении правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» 53.
Таким образом, оценка эффективности государственного управления в регионах РФ проводится на основе методики по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, которая была утверждена комиссией при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. Цель настоящей методики- проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления. Результаты оценки должны определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных властей, а также выявить внутренние ресурсы для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.
Вместе с методикой комиссия при Президенте утвердила перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности региональных властей- их всего 43, они охватывают, по словам премьер-министра В.В.Путина, «ключевые зоны ответственности» регионов: состояние системы образования, здравоохранения, ЖКХ, а также создание условий для развития экономики, роста валового регионального продукта, сохранения и открытия новых рабочих мест.
К этим показателям относятся:
1. Объем валового регионального продукта;
2. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека;
3. Реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом;
4. Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных): учреждений здравоохранения; учреждений образования; учреждений социальной защиты населения; учреждений физической культуры и спорта; учреждений культуры и искусства к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона;
5. Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума;
6. Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год;
7. Смертность населения: младенческая; от 1 года до 4 лет; от 5 до 9 лет; от 10 до 14 лет; от 15 до 19 лет; материнская; в трудоспособном возрасте - всего, в том числе по трем основным причинам; в результате дорожно-транспортных происшествий;
8. Средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего;
9. Удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности учащихся государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений;
10.Удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных);
11.Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене;
12.Доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений начального и среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профессии в первый год, в общей численности выпускников таких учреждений;
13.Удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных);
14.Доля детей, оставшихся без попечения родителей, - всего, в том числе: переданных не родственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи); находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов;
15.Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом;
16.Обеспеченность спортивными сооружениями в субъекте Российской Федерации;
17.Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений;
18.Количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения;
19.Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, - всего, в том числе введенная в действие за год;
20.Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации;
21.Доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными;
22.Доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со 100-процентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности);
23.Доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства;
24.Время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство;
25.Заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства;
26.Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества;
27.Доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям;
28.Уровень криминогенности (процент от числа опрошенных);
29.Доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений;
30.Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций;
31.Доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта;
32.Удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе;
33.Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции;
34.Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
35.Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона;
36.Объемы просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами;
37.Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий);
38.Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, из них средства обязательного медицинского страхования;
39.Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в расчете на одного обучающегося: на общее образование; на начальное и среднее профессиональное образование;
40.Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы;
41. Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений: применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи; переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности; переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат;
42.Доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных: на нормативное подушевое финансирование; на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.
43.Удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных)
Этот перечень был дополнен Указом Президента РФ от 13 мая 2010г. №579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" следующими пунктами:
44. Энергоемкость валового регионального продукта;
45. Доля энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ), расчеты за потребление которых осуществляются на основании показаний приборов учета, в общем объеме энергетических ресурсов, потребляемых на территории субъекта Российской Федерации;
46. Доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации;
47. Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека);
48. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на реализацию региональной программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации [3].
13 ноября 2008 г. на заседании Правительства России Министр регионального развития Виктор Басаргин выступил с докладом, в соответствии с которым, Министерством регионального развития Российской Федерации впервые была проведена оценка значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достигнутому уровню эффективности по итогам 2007 года, результаты которой были подвергнуты экспертизе. Осуществлялся анализ качества управления социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации в следующих сферах: экономический рост, доходы населения, здоровье населения, общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, обеспечение безопасности граждан, организация государственного и муниципального управления, а также анализ эффективности расходования бюджетных средств.
Результаты проведенного экспертного анализа и предложения по корректировке оценки значений показателей деятельности органов исполнительной власти были рассмотрены и одобрены на проведенном 16 сентября 2008 г. заседании Экспертной группы, в состав которой вошли представители Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации и ряд независимых экспертов по соответствующим сферам.
Далее приведены выдержки из доклада «Об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации по итогам 2007 года», которые наглядно представляют содержание определенных критериев эффективности государственного управления.
Таким образом, оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ проведена по достигнутому уровню и динамике показателей социально-экономического развития регионов, эффективности расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, результатам опросов населения, проводимого в регионах.
Основные тенденции и проблемы социально-экономического развития регионов:
1. В 2007 году наблюдалось улучшение основных показателей экономического развития. Валовой региональный продукт на душу населения вырос на 18,7% и составил в среднем 185,7 тыс. рублей. Рост ВРП наблюдался в 80 регионах. Частные инвестиции в основной капитал в расчете на душу населения выросли в 2007 году на 22,2% в сопоставимых ценах, рост наблюдался в 66 регионах.
На высоком уровне остается региональная концентрация объемов ВРП и инвестиций: на 10 регионов приходится 53,5% совокупного ВРП, 10 крупнейших регионов по инвестиционной активности концентрируют 44,3% всего объема частных инвестиций. Вместе с тем, наблюдается сокращение межрегиональной дифференциации по душевому размеру ВРП и частных инвестиций, что свидетельствует об опережающем экономическом развитии субъектов Российской Федерации с невысоким уровнем социально-экономического развития (далее - проблемные субъекты Российской Федерации).
В условиях построения инновационной экономики важнейшим элементом государственной политики является обеспечение развития человеческого потенциала на основе обеспечения роста доходов населения, модернизации систем здравоохранения, образования, а также создания комфортных условий проживания граждан путем развития жилищно-коммунального хозяйства, жилищного строительства и обеспечения безопасности граждан.
2. За отчетный период отмечено определенное улучшение показателей, характеризующих развитие человеческого потенциала и качество жизни населения. Так, продолжают расти номинальные и реальные доходы населения - рост составил 26,5 и 15,6%, сокращается уровень бедности. Почти на 20% увеличился ввод жилья. Произошло улучшение основных показателей, характеризующих состояние здоровья населения: смертность во всех основных группах - в трудоспособном возрасте, материнская и младенческая - снизилась соответственно на 9, 8, 6 %.
Смертность населения, снизившись в 79 регионах, в опережающем темпе сокращалась в проблемных субъектах Российской Федерации, в результате чего разница между десятью регионами с высоким уровнем социально-экономического развития и проблемными регионами сократилась с 2,4 до 2,2 раз. Сокращение межрегиональной дифференциации наблюдается по большинству ключевых показателей, что свидетельствует о некотором сглаживании межрегиональных пропорций.
Достигнутые успехи в социальной сфере во многом связаны с улучшением социально-экономической ситуации в целом и ростом финансовых возможностей бюджетов, в том числе на региональном уровне.
3. Объем средств региональных бюджетов в 2007 году увеличился более чем на 27,4% и составил 4,8 трлн. рублей. При этом объем текущих расходов увеличился на 30%, и превышает темпы роста ВРП более чем 1,5 раза. Доля капитальных расходов возросла незначительно - с 19,0 до 19,1%. При этом в 25 субъектах Российской Федерации расходы на увеличение основных средств составляют менее 10% от общих расходов консолидированных бюджетов регионов. Таким образом, субъекты Российской Федерации не в полной мере используют доходы, вызванные благоприятной экономической конъюнктурой, для снижения инфраструктурных ограничений роста.
4. Несмотря на существенное увеличение текущих расходов и рост фонда оплаты труда остается нерешенной задача доведения размера заработной платы в отраслях социальной сферы до уровня средней заработной платы в экономике. Так, оплата труда работников социальной сферы по-прежнему отстает от заработной платы в экономике (13,9 тыс. рублей) в образовании - на 40,9%, здравоохранении - на 27,4%, культуре и искусстве - на 48,2%, физкультуре и спорте - на 25,4%. Разрыв заработных плат увеличился: в сфере образования и здравоохранения - в 59 регионах, в сфере социальной защиты населения - в 52, в учреждениях физической культуры и спорта - в 58, в учреждениях культуры и искусства - в 47.
Такая ситуация приводит к низкой удовлетворенности работников социальной сферы уровнем своей жизни и невозможности привлечения и «удержания» в отраслях высококвалифицированных специалистов.
5. Сложилась избыточная численность работающих в бюджетной сфере, а также неэффективная структура занятости. Численность работающих в здравоохранении за прошедший год увеличилась на 1,1%, а в остальных сферах либо незначительно сократилась, либо осталась на прежнем уровне.
По прежнему существенным остается дисбаланс в структуре кадров в сфере общего образования и здравоохранения. При этом в целом по стране прослеживается определенная положительная динамика. Так, численность управленческого и обслуживающего персонала в образовании, непосредственно не связанного с оказанием образовательных услуг, сократилась на 14,4 %, а численность среднего медицинского персонала увеличилась на 1%. Численность врачей и учителей сократилась на 3%.
В связи с избыточной численностью персонала и несбалансированностью кадровых ресурсов в целом по регионам в 2007 году объем неэффективных расходов составил по отраслям общего образования и здравоохранения свыше 148,4 млрд. рублей
Вышеназванные недостатки являются следствием сохранения старой административной системы управления сетью подведомственных учреждений, которая обязывает органы власти финансировать данные организации исходя из фактических затрат, не связанных с результатами их деятельности. Вследствие этого бюджетные учреждения оказываются заинтересованы в увеличении затрат, в первую очередь за счет роста численности работающих, а не за счет повышения эффективности использования имеющихся ресурсов. В результате материально-технические ресурсы используются с низкой результативностью: объем неэффективных расходов в целом по регионам в 2007 году составил по отраслям образования, здравоохранения и ЖКХ, а также в сфере организации государственного управления 437,3 млрд. рублей, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 14,3%.
Таким образом, в случае непринятия мер по реформированию бюджетной сферы и сферы жилищно-коммунального хозяйства, которая во многом остается также «бюджетной», будет продолжаться нарастание неэффективных бюджетных расходов, снижение объема и качества предоставляемых услуг, ухудшение кадрового состава и материальной базы.
Решение вышеназванных проблем возможно только путем внедрения современных финансово-экономических моделей управления, часть из которых апробирована в рамках реализации приоритетных национальных проектов. Помимо этого требует изменения подход к предоставлению помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации - выделение средств должно быть обусловлено проведением институциональных преобразований в сферах государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации, обеспечения здоровья , образования и жилищно-коммунального комплекса 54.
Подводя итог, необходимо отметить, что выработка механизмов оценки эффективной деятельности органов исполнительной власти в регионах имеет важное значение. Без четкой системы показателей оценки деятельности глав субъектов Федерации, работать очень сложно. Вышеприведенный доклад - это один из первых шагов оценки эффективности государственного управления, но этот процесс еще нуждается в доработке и дальнейшем развитии.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В последнее время очень актуальной для представителей власти разных уровней стала проблема повышения эффективности управления. Более того, повышение эффективности государственного управления является существенным элементом национальной конкурентоспособности. Внедрение механизмов повышения эффективности, безусловно, требует времени и осмысленного подхода, но непреодолимых сложностей эти механизмы не содержат. На практике же существует несколько серьезных проблем, которые тормозят внедрение механизмов повышения эффективности как административного, так и финансового управления. Одним из ключевых вопросов в этой связи является правильное понимание термина «эффективность».
В основополагающей для нашей темы работе Питера Дракера «Эффективный управляющий» проводится очень четкое разделение между терминами результативность, производительность (efficiency - то, обычно называют исполнительской эффективностью) и эффективность (effectiveness).
В случае производительности, «работник физического труда должен быть способен правильно выполнять поставленные перед ним задачи, но его не касается сама их адекватность. Деятельность работника физического трудя всегда можно оценить по количеству и качеству легко поддающейся определению и учету продукции, как, например, обуви. За последнее столетие человечество научилось определять результативность и качество физического труда». В случае с эффективностью, работник «производит знания, идеи и информацию»… «Сама по себе эта "продукция" бесполезна. Ее практическая реализация происходит на следующем этапе, когда кто-то воспользуется ею, с тем чтобы добиться конкретных результатов. Самая блестящая идея, если ее не применить на практике, останется бессмысленной. Таким образом, работник, занимающийся интеллектуальной, творческой деятельностью, должен делать что-то такое, чего работнику физического труда делать не нужно. Он обязан придавать работе эффективность. В отличие от изготовителя ботинок, его не должна волновать потребительская полезность результатов его деятельности»… «Такой человек обязан принимать решения; его деятельность не может сводиться к исполнению приказов. Он должен нести ответственность за свою деятельность. Предполагается, что в силу своих знаний он более чем кто-либо другой способен принимать правильные решения». Иными словами производительность означает "делать что-то как следует" (цель уже поставлена), тогда как эффективность - "делать что следует" (цели еще нужно определить).
Впрочем, на этот счет мнения различных исследователей в сфере управления, теоретиков и практиков существенно разнятся.
В англоязычной литературе понятие эффективности управления выражается двумя ключевыми терминами: 1) managerial effectiveness - т.н. "системная" эффективность; 2) management efficiency - т.н. "операционная" эффективность. Как мы видим, вновь используется понятие исполнительной эффективности или производительности, но уже в качестве «операционной» разновидности эффективности.
Правда, есть некоторое различие в ее толковании: «системная эффективность зависит от того, насколько рационально организовано управление, т.е. от состава и количества звеньев, их подчиненности, распределения функций. Иными словами, эффективность системы управления определяется качеством организационной структуры, процессов управления, а от качеств конкретных управленцев не зависит. Операционная эффективность, т.е. соотношение между результатами управленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями, напротив, в первую очередь определяется деловыми качествами менеджеров, а также тем, насколько рационально используется их потенциал».
На наш взгляд, представляется возможным сформулировать следующий критерий оценки эффективности государственной власти - это соотношение полученного результата деятельности государственной власти к затраченным ресурсам для получения этого результата. Сформулированный критерий подходит как для оценки уже совершенных действий, так и для оценки будущих. Так как результат - это достигнутые цели и задачи, следовательно, для оценки будущих программ критерий эффективности представляется следующим -- соотношение намеченных целей и задач к ожидаемым затратам на их осуществление.
Целесообразно эффективность государственной власти представить как систему отношений, рассматривая ее как единство социальной, политической и управленческой эффективности. Именно в рамках такой модели эффективности государственная власть в полной мере выполняет свои функции по обеспечению жизнедеятельности всего общества.
Реформирование государственной власти с целью повышения ее эффективности в ближайшей перспективе должно проводиться по следующим трем основным направлениям: во-первых, сбалансированность ветвей власти, во-вторых, укрепление федерализма и развития местного самоуправления, в-третьих, реформа административно-государственного управления.
Современная структура власти должна быть ориентирована на результативность работы и рациональность затрат общества на ее обеспечение. Только тогда она будет обладать всеми признаками эффективной государственной структуры, а ее работа высоко ценилась бы гражданами, получателями услуг государственной службы.
Рассматривая проблему эффективности функционирования государственной власти, необходимо подчеркнуть, прежде всего два ее противоречиво, но органично связанных аспекта: властно-доминирующий и инструментально-управленческий. И тот, и другой могут быть оценены с точки зрения эффективности, определяя вместе с тем результирующую эффективность государственного управления. Управленческая составляющая политической власти измеряется степенью ее организованности и результативности, целеориентированности и затратности. Естественно, что политическая результативность отличается от социальной, экономической, духовной и связана, прежде всего, со степенью достижения выдвинутых политических целей и задач и реализацией основных функций политической власти. Если в реализации политических целей имеется заметное отклонение или наблюдаются дисфункции, то и следует говорить о неэффективности политической власти. Однако сами дисфункциональные проявления существенно связаны с другим важным аспектом политической власти - конвенциональным, который проявляется в таком важном ее качестве как легитимность.
В отечественной практике оценки эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях потребительской динамики. Это просматривается и в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах Правительства и Думы. Данные показатели рекомендуются в качестве основных оценочных и в ряде последних монографических исследований.
Применение данной методики в сочетании с методикой оценки баланса используемых бюджетных средств дает известную иерархию регионов на донорские и дотационные, «богатые» и «бедные». Вместе с тем, в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не может претендовать на универсализм. В число универсальных претендует войти методика, основанная на оценках показателей человеческого развития (ИРЧП).
Применение ИРЧП к оценке регионов позволяет дать иную картину их ранжирования, перспектив развития и, как следствие, эффективности управления.
Методика оценки эффективности управленческой деятельности должна быть ориентирована на комплексный подход. Существо комплексных критериев состоит, во-первых, во всестороннем учете и оценке продуктивности всех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) и уровня их согласованности; во-вторых, в сбалансированном сочетании аналитических, экспертных и оценочно-экспертных факторов (основным из которых выступают показатели целеориентированности управленческой деятельности, ее социальной затратности, степени удовлетворения социальных потребностей и социальной динамики); в-третьих, в оценке персонального уровня эффективности управления. Необходимо также вводить повышающий коэффициент в оценку социальной затратности. Возрастающий уровень издержек - характерная черта управления - в условия конфликта и социальной напряженности.
Особо отметим, что проблема повышения эффективности государственной и региональной власти в России требует дальнейших исследований с позиций методологии современной политической науки с привлечением новых источников, позволяющих раскрыть основные тенденции преобразования сферы государственной власти Российской Федерации.
Завершая анализ проблемы, отметим, что в оценке эффективности власти далеко недостаточно исходить из общего положения дел в обществе. Оно может быть достаточно плохим, но деятельность властей может иметь при этом положительную динамику результатов и поддержку населения.
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение № 1
Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на примере сферы экономического развития.
|
Укрупненные группы показателей |
Показатели оценки |
|
|
1. Показатели, характеризующие социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации |
1) объем валового регионального продукта в расчете на 1 жителя субъекта Российской Федерации (рублей); |
|
|
2. Показатели, характеризующие деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации |
26) отношение заявленной мощности, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, к общему объему мощности, заявленной для технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства в отчетном году (процентов); |
Критерии эффективности управления государственной собственностью
Введение
Проблемы эффективности государственного управления собственностью в первом ряду тех, которые находятся в центре внимания современной науки и практики. Подтверждением тому, в частности, служит энциклопедический труд американских ученых и специалистов -- «Эффективность государственного управления» (Marcel Dekkerins. 1992. М. 1998).
Авторы, в том числе зарубежные, подчеркивают значительную актуальность проблемы для современной России. Нельзя не согласиться, например, с высказыванием проф. М. Хольцера: «Будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от их способности обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом... Долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен определяется реальным повышением производительности... тем, что эффективнее работают государственные структуры».
Тема представляет актуальность, поскольку эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации -- до местного общества, от местного уровня -- до регионального, от регионального сообщества -- до социальной системы и ее политической организации -- государства.
На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями, характеризующими соотношение целей и результатов, а в иной плоскости соответствие результатов интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях.
В данной работе предстоит выяснить круг вопросов, составляющих содержание проблемы эффективности государственного управления собственностью; обобщить некоторые имеющиеся в литературе наработки и попытаться разобраться в вопросах, еще недостаточно освещенных.
Содержание процесса государственного управления собственностью.
Формирование реальных схем управления государственной собственностью следует осуществлять исходя из принципов эффективного менеджмента, используя базовые положения гражданского и хозяйственного законодательства. Практическая реализация этих задач одновременно может служить своеобразной проверкой создаваемых механизмов управления, которые осуществляются в рамках единого замкнутого процесса управления Атаманчук И.Г. Критерии социальной эффективности управления.55
Одна из главных особенностей управления федеральной собственностью заключается в том, что эта собственность отличается абсолютным масштабом обобществления, затрудняющим реализацию оперативных управляющих воздействий собственника на объекты собственности.
Поэтому при управлении федеральной собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным юридическим или физическим лицам, что позволяет локализовать управляющие воздействия на них.
Проблема -- в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления, прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан.
Поэтому содержательное определение понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты -- выпуск”, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.
“Общественные цели” -- в конечном счете -- это политически значимые цели; “результаты” -- объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); “государственные ресурсы” -- экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.
Специфическое содержание понятия “эффективность государственного управления” можно также определить через модель -- соотношение “вход-выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления как ее части 56
На “входе” системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта -- легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений.
На “выходе”: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной модели “вход-выход” формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную в применении к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней -- по отношению к обществу или его части.
В таком контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная эффективность”.
Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая -- показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта.
Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как “полная эффективность”.
2.Цели, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью
Функция управления федеральной собственностью имеет несколько аспектов. С одной стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим нормы хозяйственного законодательства. Эта часть функции управления экономикой определяется как нормативная.
С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты собственности которого функционируют в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций государства определяется как продукционная.
Реализация нормативной функции управления достигается формированием институциональных объектов, к числу которых относятся органы федерального управления (в т.ч. функциональные министерства), организации и некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной собственности обеспечивает решение различных задач, к числу которых можно отнести поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной власти и т. д.
Одна из главных задач управления госсобственностью - обеспечить формирование предпосылок научно-технического прогресса в виде комплекса общеприменимых технологий, которые после их коммерческой адаптации могут создать стратегические конкурентные преимущества отечественным фирмам 57
Продукционное управление объектами госсобственности должно быть направлено на их структурное развитие (в том числе через взаимодействие с негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной активности и повышения конкурентного потенциала путем формирования соответствующих конкурентных структур.
Это обстоятельство сегодня является одним из наиболее значимых для повышения инвестиционной привлекательности таких фирм. Необходимый толчок в системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных, факторов дает система государственных интересов, вводя соответствующие ограничения природопользования.
С учетом этого вывода может быть сделана конкретизация задач управления федеральной собственностью 58 Содержательно эти задачи должны быть направлены на достижение стратегических и тактических целей развития национального хозяйства.
Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется особенностями текущего состояния экономики на современном этапе. Денежные доходы государства как владельца в виде части прибыли и платежей в бюджет входят в доходную часть федерального бюджета; другая часть дохода, выраженная в форме приращения ценности имущества, соответствует росту ценности федерального имущества без инвестиций из федерального бюджета.
3 Основные критерии эффективности управления государственной собственностью
Определив понятие “эффективность государственного управления”, необходимо перейти к выяснению основного вопроса -- о критериях эффективности. В нем -- суть проблемы.
Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта Иванова О.Д. Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. // Экономика и жизнь, 2008, № 6. .
Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности -- это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.
Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” -- термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).
Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.
Базовые ценности современного Российского государства -- это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.
Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.
В основе критериев эффективности -- принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных ранее принципов управления мы ни взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной рациональности, единства централизации и децентрализации власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может выступать критериальным признаком оценивания эффективности.
Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта -- политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп.
Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их, прежде всего, от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы -- все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности.
Предел ему -- естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации -- один из универсальных показателей эффективности управления.
Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания -- это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций.
Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.
Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.
Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь -- показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям, в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.
В зависимости оттого, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием.
Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу -- “затраты-выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.
Представим следующую схему критериев государственного управления:
Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими, в том смысле, что могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах.
Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода.
Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.
Целерациональный критерий -- также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель -- соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”.
Хотя понимание государственных интересов -- тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан -- избирателей, состояния здоровья.
Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназии, колледжей и лицеев.
Главное -- в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.
Относительно прагматического критерия эффективности. Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов.
Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом.
Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это -- база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства.
Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа.
Еще пример. СМИ (не без инициативы отдельных околовластных кругов) последовательно внедряют в общественное сознание россиян, не обладающих достаточной демократической культурой, представление о Государственной Думе Федерального Собрания РФ как о дорогостоящем для налогоплательщиков органе.
Периодически информируется общественность о финансовых излишествах, якобы затрачиваемых на служебную деятельность депутатов. Некоторые политологи пытаются, оперируя математическими формулами, подсчитать эффективность законотворчества. Несомненно, высшие государственные институты (президент, Федеральное Собрание) должны жить так же экономно, как и все государство. Количество законопроектов, разрабатываемых и принимаемых Государственной Думой, как сотен тех, которые блокируются президентом РФ, -- важный показатель эффективности деятельности данных институтов власти и управления и затраченных на их содержание средств.
Едва ли, однако, можно оценить в рублях (или в долларах) законы, получившие жизнь, подсчитать стоимость затраченного коллективного интеллекта и той практической пользы, которую приносят обществу добротно отработанные законы, соответствующие современным достижениям правовой теории и правоприменительной практике. Следует напомнить тем, кто на рубли оценивает законотворчество высшего законодательного органа государства, что они рискуют допустить ошибку, ибо речь идет об оценке эффективности деятельности не только интеллектуальной, но и архисложной и ответственной, результаты которой могут жить десятилетия.
Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др.
В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления -- это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального -- обеспечение повышения качества жизни и т.д.
Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения “чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат” может успешно “работать” при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям.
Такие решения “можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора”. Оценка же результатов решений по преобразованию экономических отношений в масштабах страны на основе только названного критерия проблематична. Главная трудность -- определить параметры “ временных” и “самых низких издержек”. Не обойти и вопроса о содержании понятия “издержки”.
Глобальные экономические решения (да и не только) так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется возможным посчитать “чистые положительные результаты”, равно как и “допустимые” или “заданные временные”, “самые низкие издержки”. Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более -- с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности.
Практика российских реформ показывает, что подмена общего (комплексного) критерия оценки их эффективности критериями “чисто” экономическими или политическими, а еще хуже, идеологическими не позволяет объективно судить о реальных проблемах, возникающих и существующих в стране, и является источником прямо противоположных выводов о перспективах развития.
Более убедительным подтверждением данного тезиса, чем взаимоисключающие оценки осуществленной в стране приватизации, нет.
Вот только два суждения. Официальное -- из Послания президента РФ Ельцина Б.Н.: “Приватизация увела Россию от неэффективной государственной экономики, но конкурентная частная пока не появилась”. Мнение ученого-экономиста С. Глазьева и председателя правления Российского торгово-финансового союза С. Батчикова противоположное. Практическим результатом политики приватизации государственной собственности “стал беспрецедентный в современной экономической истории парадокс: в течение шести лет самый богатый собственник... не только лишился более половины своего имущества, ..но и умудрился стать наиболее крупным в мире должником”. “Потери на приватизации достигли огромных размеров. Произошло обильно обесценение сбережений граждан в государственном Сбербанке. Втрое увеличились долги страны”.
Приведенные взаимоисключающиеся оценки результатов приватизации основываются на едином критерии -- экономической эффективности. Согласно первому (президентскому) суждению, эффективность приватизации положительная, а по мнению оппонентов, -- отрицательная. За противоположными оценками кроются соответствующие подходы. Для президента важен непосредственный, по его мнению, положительный результат: разрушение экономики, основанной на общественной собственности как неэффективной. Колоссальные потери -- экономические и социальные -- не учитываются.
Они оправдываются ожиданиями будущего подъема страны. Оппоненты, напротив, свою негативную оценку приватизации связывают с ее разрушительными последствиями для экономики и огромными материальными потерями, понесенными населением. Возможные потенциальные прогрессивные тенденции, обусловленные приватизацией, не рассматриваются. Односторонность официальной оценки проведенной приватизации исключительно с учетом критерия экономической эффективности в перспективе очевидна. Однако нельзя не отметить и некоторую крайность другой позиции.
Эффективность государственных решений судьбоносного значения (осуществление приватизации именно таково) может проявляться, как уже отмечалось, не только в настоящем, но и в будущем. Это следует учитывать в научном анализе. Так же, как и то, что современники подобных решений живут в настоящем и ожидают от государства действий, которые улучшают их благосостояние уже сегодня 59 Показательно, что большинство молодежи с самого начала не приняло передел собственности, По данным опросов, проводимых Институтом молодежи, 60% респондентов (к числу опрошенных) высказались против того, чтобы в нашей стране частным лицам принадлежали крупные заводы, фабрики и земельные участки. Но они согласны с тем, чтобы частные лица владели небольшими объектами собственности. С существованием частной собственности на крупные промышленные и сельскохозяйственные объекты согласны (соответственно) 30% и 36,4% респондентов.
Пример неоднозначной оценки эффективности приватизации государственной собственности подтверждает необходимость применения в управлении комплексных показателей эффективности (экономических, социальных и т.д.), а также показателей, характеризующих эффективность результатов решений, проявляющихся в настоящем, и последствий, ожидаемых в обозримом периоде.
Проводимые в России реформы могут быть оценены объективно только с учетом обобщенных критериев. Утверждается общественная система, противоположная бывшей советской; все законодательные акты, начиная с Конституции РФ, все государственные решения, принятые после августа 1991 г., -- это акты, направленные на разрушение прежней и на создание принципиально иной социальной системы. Идут ее роды, сопровождающиеся всеобъемлющим кризисом.
Оценивать эффективность (позитивную или негативную) отдельных процессов деятельности правящей власти вне связи с другими, пытаться, скажем, экономическую стратегию рассматривать обособленно от социальной, а последнюю -- вне зависимости от государственного строительства, значит, заведомо обрекать себя на ошибки. В переходный период влияние изменений, происходящих в одних сферах общества, на процессы в других сферах особенно велико.
Прежде всего, это проявляется во взаимозависимости преобразований в политике, экономике и социальной сферах. Тем и объясняется необходимость в комплексных критериях оценки эффективности управления: политико-экономических, социально-экономических и социально-политических. В практической же деятельности органы власти и управления тяготеют к критериям, ограниченным отдельными областями общественной жизни или даже видами решений.
Значение общих комплексных критериев эффективности управления не умаляет роли критериев специфических. В литературе последнего времени активно обсуждаются вопросы эффективности государственной службы, законодательной деятельности, проблемы эффективности технологий государственного управления. В частности, всесторонне анализируются понятие эффективности государственной службы, его критерии и модели в работе ученых Северо-Кавказской академии государственной службы. Акцентируется подход в аспекте общего критерия эффективности государственного управления. “Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче -- важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата”.
Согласно такому подходу, эффективность госслужбы выражается в расширении возможностей активной гражданской жизни членов общества, их участия в управлении общественными делами и в самоуправлении. Она обеспечивается отлаженной системой государственных органов, способностью артикулировать и защищать в законном порядке общественные интересы, реализовывать государственную социально-экономическую политику.
Учитывая особую значимость ресурсного обеспечения государственной службы, обращается внимание на весьма распространенную модель оценки эффективности: “ресурсное обеспечение управленческой деятельности -- затраты- результат”. Эта модель позволяет сравнивать эффективность российских управленческих структур с западными.
Объективность оценки предполагает необходимость введения при их сопоставлении поправочного коэффициента, учитывающего экологические условия и другие виды ресурсного обеспечения управления.
Измерение эффективности управленческой деятельности государственной службы по соотношению затраченных ресурсов и результатов целесообразно дополнять определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными, хотя и нужными для решения поставленной задачи.
Так, к примеру, в настоящее время в стране значительная часть предприятий не действует и миллионы гектаров пахотных земель не используются для производства сельскохозяйственной продукции. Между тем импортируются промышленные и продовольственные товары (пусть даже лучшие и дешевые).
Это означает одно: государственное управление экономикой неэффективно. Такая ситуация не способствует ни рациональному использованию материально-технических, трудовых и интеллектуальных ресурсов страны, ни обеспечению экономической независимости государства. Не говоря уже о поддержании в обществе благоприятного социально-политического климата.
Ученые отмечают еще одну особенность оценки эффективности деятельности государственной службы, проявившуюся в международной практике. Она смещается в сторону факторов социокультурного и духовного характера, что отражает изменение в иерархии ценностей управленческой деятельности.
Положительные ценностные показатели технико-технологического и экономического характера отодвигаются показателями социокультурными.
Заключение
Оценка эффективности тех или иных государственных программ (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расходами; реализации официально установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр.
Эффективные конкретные решения государственных организаций -- это, значит, оптимальные. Такие, которые обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не связаны с большими затратами; те, которые приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших потерь для другой стороны. Оптимальное решение -- это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон; решение, обеспечивающее достижение сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность последних.
В заключение обратим внимание на стремление зарубежных теоретиков и практиков управления постоянно подчеркивать “критически важную составляющую” в “успешном изменении” организации управления -- обеспечении более высокой степени участия людей в этом процессе на всех уровнях.
Особенности и проблемы государственного управления в Российской Федерации в 2008 году. Недостаток способностей государства в условиях экономического кризиса
На наш взгляд, сложившаяся к началу 2008 года система управления весьма успешно функционировала как инструмент воспроизводства базовых социально-экономических параметров. Позитивные характеристики функционирования системы управления в 2008 году определены прежде всего тем, что этот инструмент обеспечил социальную стабильность и относительно высокий в целом уровень доверия граждан к политической системе. О высоком уровне доверия свидетельствуют, в частности, результаты единого дня голосования 1 марта 2009 года, когда выборы различного уровня прошли в 77 субъектах Российской Федерации. Полученный партией «Единая Россия» (которая в значительной степени ассоциируется с действующей властью) результат — 66% поддержки (что символично близко масштабу конституционного большинства в Государственной думе РФ) — определенно свидетельствует о доверии значительной части общества действующей власти. Значимость данной характеристики для системы управления определена тем, что доверие является не только общесоциологической, но также экономической категорией.
Следует отметить, что система управления продемонстрировала значительную устойчивость в условиях трех серьезнейших вызовов: передачи власти в начале 2008 года, военного конфликта августа 2008 года и экономического кризиса второй половины 2008 года. На наш взгляд, это свидетельствует не только об устойчивости политической системы, обусловленной персонализацией власти (доверием населения лично Владимиру Путину, лично Дмитрию Медведеву), но также об институциональной устойчивости, что, несомненно, является результатом целенаправленно проводимой политики обеспечения социальной стабильности. В свою очередь, существенный потенциал доверия к власти выступает благоприятным фактором функционирования системы государственного управления. В условиях кризиса доверие — дороже денег.
Однако высокий уровень доверия населения не следует переоценивать; анализ политических процессов в современных обществах показывает, что массовые настроения весьма пластичны и подвержены быстрым изменениям. Политическая стабильность на данном этапе развития экономического кризиса может быть связана не в последнюю очередь с тем, что результаты кризиса пока не стали «данными в ощущениях» критической массе населения. Косвенно об этом свидетельствуют и социологические данные. В частности, результаты проведенных группой «Циркон» исследований показывают, что на фоне общей стабильности существуют зоны напряжения.
Базовой технологией обеспечения функционирования системы госуправления в режиме воспроизводства стала пролонгация в 2008 году сложившейся в предшествовавший период общей стратегии на централизацию системы власти и управления, усиление административных составляющих в системе методов управления. В то же время следует констатировать незавершенность предпринятой стратегии. Несмотря на усилия по централизации системы управления государством, ее различные «вертикали» — по линии центррегионального взаимодействия, силового, налогового и прочих блоков государственного управления — пока еще не сложились в единый управленческий «ствол», сохранив множественные расхождения функций различных органов власти и управления, нарушения в их отношениях иерархической (и полицентрической) соподчиненности.
Стремление к централизации процесса принятия политических решений порой превалирует над попытками организационного обеспечения власти, формирования административной вертикали сверху донизу. В то же время фактическая организационная недостроенность вертикали власти способствует усилению разрывов между уровнями принятия решений, нарастанию нескоординированности действий и сокращению влияния согласительных механизмов для кооперации действий различных органов власти и управления. По сути, такое положение находит отражение в рассогласованности и разновекторности ряда значимых политико-управленческих решений, имеющих далеко идущие последствия, и нередко активизирует механизмы, способствующие не всегда оптимальной реализации принятых наверху решений. Так, реформы образования и армии, несомненно, назревшие мероприятия, однако вопрос о своевременности их реализации в условиях кризиса остается открытым — не только в связи с недостатком финансовых средств для реализации упомянутых реформ, но и в связи с тем, что социальные последствия данных реформ могут существенно усугубить негативные проявления и последствия экономического кризиса.
Как показывает опыт, стратегия централизации власти в значительной мере сокращает поле управленческих альтернатив, а в ряде направлений — особенно в финансово-экономической и бюджетной областях — препятствует поисковым формам активности госаппарата. В то же время централизация государственного управления не всегда обеспечивала безусловное соблюдение самим государством им же устанавливаемых законодательных норм и принципов.
Однако дело не только в достигнутом уровне организованности. В складывающихся условиях механизм принятия политических решений в значительной степени приобрел моноагрегатный характер. Такой стиль выработки общественных целей и стратегий обладает ограниченной эффективностью, поскольку ослабляет конкурентные начала в системе управления государством и способность к альтернативным постановкам проблем. Система государственного управления и ее центральное ядро — принятие решений — оказываются все теснее связанными с интересами политико-административных ассоциаций, формирующихся в структуре исполнительной власти. Потому и плюралистичность государственного управления связана не столько с конкуренцией позиций социальных групп или посреднических институтов, а с внутриправительственной полемикой блоков и корпоративных образований, различных «партий» и союзов внутри правящих кругов. Данный формат конкуренции повышает риски политических последствий порой даже незначительных разногласий на верхних этажах государственной власти.
Начавшийся в 2008 году финансово-экономический кризис весьма ясно продемонстрировал известную ограниченность такого стиля принятия решений, формировавшегося под стратегию стабильного развития. Как бы то ни было, но данный стиль выработки общественных стратегий не позволил в полном объеме реализовать антикризисные принципы госуправления (предполагающие формирование новых информационных отношений с общественностью; образование «сетей управления», включающих представителей различных направлений, способных с концептуально иных точек зрения взглянуть на разворачивающиеся события; создание новых управленческих концептов и институтов, завязанных только на решение кризисных ситуаций; поощрение очагов самоорганизации и самоуправления и т. д.), расширить пространство тактического маневра.
Представляется, что данная ситуация в какой-то степени усугубила характерную для любого государства функциональную и территориальную диффузию аппарата управления, отражающую дефицит его организационной целостности. Полученные организационные издержки способствовали расширению слабо институализированных зон во взаимоотношениях
органов власти и управления, сохранив при этом высокий удельный вес директивного регулирования и неформальных приоритетов в аппарате управления и расширив возможности для замещения нормативно неурегулированных деловых коммуникаций органов власти и управления договорными практиками. В конечном счете все это повысило риски подмены общесоциальных ориентиров органов власти групповыми и корпоративными интересами различных объединений бюрократов, бизнесменов и политиков.
Одновременно следует отметить, что достигнутый уровень централизации управления государством, как это ни парадоксально, усиливает способность крупных аппаратных структур действовать автономно, «говорить от лица государства» на основе своих корпоративных интересов. В конечном счете такое положение повышает риски ведомственной трансформации общеполитической линии правительства, что, в свою очередь, неизбежно отражается и в публичной сфере. Другими словами, естественным следствием организационной и функциональной разбалансированности госаппарата может стать существенная дезинтеграция отношений власти и населения, усматривающего в государственной политике лишь разноречивые траектории групповых интересов. И хотя нынешнее положение исключает какие-либо существенные нарушения общеполитической стабильности, понимание гражданами внутренней разобщенности системы государственного управления вполне способно понизить ее (системы) легитимирующие основания.
Стратегия централизации власти и управления, сохранив организационную рыхлость госаппарата, объективно предопределила и возрастание неформальных, политических подходов и коммуникаций, позволяющих компенсировать издержки рациональной организации, построения иерархических связей. Однако естественные для высшего этажа государственного управления политические способы выработки правительственных стратегий, получая широкое распространение на среднем (отраслевом, межотраслевом) уровне госаппарата, стали разрушать его собственно управленческие, административные механизмы.
Другими словами, практика показала, что рационально и совместно выработанные решения де-факто могут замещаться оценками и мнениями, ориентированными на соотношение сил в том или ином министерстве или агентстве. Таким образом, издержки недостаточной институализации нового распределения полномочий между структурами госаппарата могут привести к активизации подходов, девальвирующих рационально-управленческие критерии выработки отраслевых стратегий и целей.
Более того, активизация политических механизмов на среднем уровне государственного управления в известной степени способна снизить возможности влияния на отраслевые органы управления со стороны центральных структур. Причем, как свидетельствуют сами работники отраслевых аппаратов управления, такое регулирование в настоящее время носит двоякий характер.
С одной стороны, происходит снижение административной регулируемости деятельности министерств со стороны центральных органов власти, что, как уже говорилось, ведет к расширению предпосылок для возобладания относительно самостоятельных отраслевых стратегий и тактик, в том числе и отличающихся от общего вектора политического курса. С другой стороны, основной акцент в деятельности высших политических структур переносится на сохранение общего баланса сил, исключающего слишком высокое позиционирование отраслевых структур госаппарата, влияние их руководства на систему государственной власти и управления в целом. Таким образом, общеполитические, стратегические императивы (способные задать те или иные базовые ориентиры развитию отрасли) в значительной степени замещаются тактическими установками на выравнивание позиций министерств и сохранение сложившегося положения дел в системе власти и управления государством.
Наряду с функционированием в режиме воспроизводства в 2008 году были предприняты шаги по переходу к режиму развития: были артикулированы долгосрочные планы социально-экономического развития. В этой связи необходимо отметить выдвижение В. Путиным на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 года «Стратегии-2020», которая впоследствии легла в основу «Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года». Концепция была одобрена кабинетом министров 1 октября 2008 года в качестве основополагающего стратегического документа, которым обязаны руководствоваться региональные власти при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.
В качестве основной стратегической цели Концепции названо «достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века». К 2020 году Россия должна войти в пятерку стран — лидеров по объему ВВП, а уровень дохода и качество жизни россиян к этому времени должны приблизиться к тем, что существуют сегодня в развитых странах.
Главный замысел «Концепции-2020» — переход российской экономики от экспортносырьевого к инновационному, социально ориентированному типу развития. Согласно Концепции, инновационный тип экономического роста имеет две главные особенности. Во-первых, он опирается на модернизацию традиционных секторов экономики (нефть, газ, АПК, транспорт). Во-вторых, предусматривается введение инноваций во все отрасли экономики, за счет чего должна значительно повыситься производительность труда.
Авторы Концепции заложили в документ и конкретные показатели, которых Россия должна достичь, если программа будет реализована без сбоев. Так, показатель ВВП на душу населения должен увеличиться с 13,9 тыс. долларов (2007 год) до более чем 30 тыс. долларов к 2020 году. Ожидается и возрастание средней продолжительности жизни до 72–75 лет, а уровень младенческой смертности будет снижен почти в полтора раза. Предполагается также, что вырастет число граждан, имеющих высшее и среднее специальное образование, а средний уровень обеспеченности жильем к 2020 году должен достичь примерно 30 квадратных метров на человека 60.
Экономический кризис внес существенные коррективы в реализацию этой стратегии. Уже после завершения работы над данным проектом, в марте 2009 года, была принята «Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год», поэтому хронологически анализ содержания и хода реализации принятой программы выходит за временные рамки подготовки данного материала. Упомянем лишь позицию Программы, представляющуюся авторам данного текста принципиальной. В Программе сказано, что кризис — это «не повод отказаться от долгосрочных приоритетов модернизации страны. Такая работа будет активизирована и ускорена. Главная модернизационная задача Правительства — смена сложившейся модели экономического роста. Вместо “нефтяного” роста мы должны перейти к инновационному. Будут поддержаны важнейшие инновационные процессы, включая повышение энергоэффективности экономики. Инвестиции в человеческий капитал — образование и здравоохранение — будут ключевым приоритетом бюджетных расходов. Запланированные
инфраструктурные объекты, необходимые для повышения эффективности
экономики, также должны быть построены, но за меньшие средства» 61. Таким образом, руководство страны подчеркивает свою приверженность поставленным ранее целям, о чем неоднократно заявляли Президент РФ Д. Медведев и премьер-министр РФ В. Путин. В данном контексте следует упомянуть также выступления на действующем под эгидой «Единой России» форуме «Стратегия-2020» 8 февраля и 2 марта 2009 года первого заместителя главы Администрации Президента РФ В. Суркова, который на фоне прогнозов коллапса мировой и российской экономики сформулировал задачу модернизации экономики в качестве стратегической: «Кризис может замедлить, но не должен остановить движение к долгосрочным целям развития. Цели “Программы-2020” не должны быть утеряны и размыты… Нашей целью не может быть экономический кризис. Даже борьба с кризисом не должна быть целью нашей жизни. Это — слишком мелкие цели для великой страны» 62.
Принципиальность данной постановки вопроса определена тем, что закономерностью всех догоняющих модернизаций (а именно эта модель является реальной для России) является активная роль государства в формате государства развития. «Главным в экономическом развитии “тигров” была не торговая, а промышленная политика; именно в ней проявилась ведущая роль государства в развитии азиатских новых индустриальных стран», — отмечают авторы сравнительного исследования опыта зарубежных модернизации 63.
Выдвижение «Концепции долгосрочного развития» и иных стратегических инициатив имеет тем большее значение, что в предшествовавший период наибольшей проблемой государственного управления в стратегическом плане была и пока остается слабая эффективность государства в качестве субъекта развития, и прежде всего в сфере экономики.
Функция управления экономическим развитием в качестве целевой функции в государственном управлении была в значительной мере размыта, что расценивается экспертами в качестве изъяна существующей системы управления экономикой. По оценке ряда специалистов, в том числе опрошенных в ходе реализации данного проекта, полноценным стратегическим планированием и целеполаганием в сфере экономического развития в настоящее время в России не занимается ни один федеральный орган государственной власти, а политика экономического развития растворена в политике финансовой стабилизации. Между тем отрицательный опыт латиноамериканских стран 1980-х годов
показывает, что само по себе регулирование кредитно-финансовой сферы недостаточно, чтобы обуздать инфляцию и стабилизировать экономику*****; тем более такая политика недостаточна для реализации задач модернизации. Несомненно, спектр субъектов модернизации не может быть сведен и не сводится к государству, однако, как свидетельствует мировой опыт, вне активной государственной политики модернизация невозможна. Сложившаяся в предшествующий период модель управления российской экономикой была моделью выживания, а не развития, и в этом ее принципиальная уязвимость: стратегия выживания в условиях формирования значительных финансовых резервов должна была быть заменена стратегией развития (мерами по реструктуризации экономики с упором на развитие высокотехнологических отраслей и т. п.), однако этого не произошло. Мировой экономический кризис высветил последствия упущенных возможностей, что было признано и руководителями экономического блока российского правительства. Так, министр экономического развития Э. Набиуллина признала, что «мировой экономический кризис, который только разворачивается, показал исчерпанность той модели роста российской экономики, которая была в предыдущие годы». Речь идет о модели роста без развития. Директор Института экономики РАН Р. Гринберг полагает, что «важен не только экономический рост, но и его качество. Пусть даже будет ноль процентов, но если мы увидим что-то похожее на реструктуризацию экономики, это будет намного лучше, чем пять с половиной и никаких сдвигов. Рост без развития только ухудшает ситуацию, загоняя Россию в технологическое захолустье» 64. По мнению депутата Государственной думы доктора экономических наук О. Дмитриевой, сложившаяся ранее модель управления экономикой стала одной из причин осложненных форм проявления экономического кризиса в РФ**.
Кроме того, по мнению ряда опрошенных экспертов, несмотря на абсолютное доминирование внешних факторов возникновения экономического кризиса, ошибки управления российской экономикой также сыграли определенную роль. В частности, чрезвычайно низкий уровень средне- и долгосрочного внутреннего кредитования в РФ на протяжении последнего десятилетия побуждал отечественных предпринимателей обращаться за длинными и дешевыми деньгами в зарубежные кредитные организации, что привело к внешнему корпоративному долгу объемом 550 млрд долларов во второй половине 2008 года и, в свою очередь, в условиях падения цен на энергоносители и девальвации национальной валюты в конце 2008 — начале 2009 годов усугубило последствия кризиса и потребовало чрезвычайных спасательных мер, осуществленных правительством за счет бюджета. Таким образом, издержки управленческих просчетов и неэффективности корпоративного менеджмента были в значительной мере оплачены рядовыми налогоплательщиками.
Кроме того, представляется резонной позиция тех экономистов, которые усматривают один из специфически российских источников экономического кризиса в монопрофильной структуре экономики. «Нормальная экономика — с мощной инфраструктурой, богатым товарным предложением, сильной конкуренцией — реагирует на рост покупательной способности увеличением производства. А российская — ростом цен. В итоге мы получили две беды одновременно: с одной стороны, консервация примитивной структуры экономики, с другой — разгон инфляции. Собственно, это результат экономической политики..., показавшей сегодня свою несостоятельность. Все эти годы нашу власть волновала исключительно макроэкономическая стабилизация, но ведь главный ее элемент — как раз низкая инфляция... основная причина высокого роста цен в России вовсе не монетарная: дело не в том, что у нас слишком много денег, а в структуре экономики», — считает директор Института экономики РАН академик Р. Гринберг***. Экспертам не представляется также безупречной избранная правительством в предшествовавший период тактика создания подушки безопасности на случай падения цен на энергоносители, которая должна была обеспечить страховку экономики на случай кризиса: «Мы не хуже и не лучше других (подготовились к кризису. — Прим. авт.)... никакого особого запаса прочности у нас нет. Если не считать, конечно, резервов ЦБ, позволяющих отбить атаки на рубль. Но они были накоплены благодаря благоприятной внешней конъюнктуре... Фондовый рынок страны, обладающий запасом прочности, не сдувается в четыре раза за три месяца»*. Согласно оценкам экономистов Мирового банка, повышенное влияние глобального экономического кризиса на Россию усугубляется ее структурной уязвимостью: зависимостью от нефтегазового сектора и узостью промышленной базы со слаборазвитым сектором малых и средних предприятий 65. Очевидно, и первая, и вторая характеристики могли быть несколько иными в случае более целенаправленной промышленной политики отечественного правительства в докризисный период. По мнению известного экономиста Я. Паппэ, «кризис лучше выдержат не те, кто скопил себе запас кэша, а те, кто в период подъема достиг новых рубежей»***. Более эффективной защитой от неблагоприятных последствий мировой экономической конъюнктуры могла бы стать структурная перестройка экономики в пользу высокотехнологических отраслей за счет накопленных значительных поступлений от повышения цен на энергоносители (по экспертным оценкам, за период 2000–2007 годов они составили порядка 700 млрд долларов****). И хотя мнение Я. Паппэ о том, что «за последние девять лет в России правительство сделало для экономики не очень много плохого. Но хорошего, пожалуй, еще меньше» представляется несправедливым, тем не менее очевидно, что технологии экономической политики российского правительства не представляются бесспорными значительному числу экспертов.
Кроме того, экспертам представляется не вполне оптимальной и избранная российским правительством стратегия по преодолению экономического кризиса. Так, О. Дмитриева расценивает эффективность антикризисных мер, принятых Правительством РФ, как невысокую, поскольку приоритетным направлением Правительства РФ по борьбе с кризисом является поддержка банковской системы и финансовых институтов (на что было выделено 75% от 7 трлн рублей, направленных на ликвидацию последствий кризиса). «Подобное “лечение” логично лишь в странах, где первопричиной кризиса стал сбой в работе именно финансовых институтов и кризис развивается именно как финансовый. Кризис в России — это классический экономический кризис, который кроется в резком сокращении мирового спроса на сырьевые ресурсы. Меры по поддержке реального сектора экономики практически отсутствуют. Многие меры могли бы быть приняты на раннем этапе», — таково мнение О. Дмитриевой*****.
К этим суждениям близки оценки антикризисных действий российского правительства экспертов Мирового банка, отмечающих в специальном докладе об экономике РФ, что первоначальные антикризисные меры бюджетной политики в России были большими по объему, чем меры, применяемые во многих других странах G20, а также чем меры, рекомендованные в международной практике (2% ВВП). При этом, «ориентируясь на начальное влияние кризиса, до сих пор антикризисная политика правительства РФ была в основном ориентирована на поддержку финансового сектора и предприятий, с довольно ограниченной поддержкой домохозяйств. Однако, с уже проявляющимися серьезными социальными последствиями кризиса, приоритеты политики должны быть переориентированы на снижение влияния кризиса на бедное и уязвимое к бедности население. Умеренное и временное увеличение расходов по трем программам социальной защиты (в размере около 1% ВВП), сконцентрированных на детских пособиях, пособиях по безработице и пенсионерах с низким уровнем пенсионного обеспечения, — т. е. адресная поддержка наиболее уязвимого перед бедностью населения — может существенно снизить влияние кризиса на бедное население России. Кроме того, поддержка наиболее критических инфраструктурных проектов, а также сектора средних и малых предприятий — с оказанием основной помощи уже в период кризиса — поможет экономике России в процессе выхода из кризиса, а также будет иметь дополнительный эффект для среднесрочного роста и диверсификации экономики. Денежно-кредитная и валютная политика пока не очень эффективна из-за значительного оттока капитала и массового перевода средств населения в иностранную валюту. Кроме того, выделение значительных объемов рублевой ликвидности не возымело действия, поскольку рубль был немедленно сконвертирован в иностранную валюту, что привело к еще большим затратам. В итоге снижение валютных резервов государства составило более 200 млрд долларов… В долгосрочной перспективе России необходимо решить давно стоящие перед ней задачи обеспечения экономической диверсификации и повышения конкурентоспособности. К решению некоторых из этих задач можно приступить уже во время кризиса — например таких, как преодоление наиболее проблемных узких мест в инфраструктуре, укрепление государственного управления и борьба с коррупцией, улучшение инвестиционного климата, поощрение конкуренции и стимулирование малых и средних предприятий для обеспечения роста производительности в долгосрочной перспективе.
Внешнеэкономическая конъюнктура, по всей видимости, будет оставаться неблагоприятной в течение ряда лет, и таким странам, как Россия, придется приложить немало усилий для привлечения иностранного капитала, ноу-хау и технологий и экспортировать свою продукцию в более конкурентных условиях. Это дает возможность для быстрого запуска структурных реформ в целях обеспечения долговременного роста производительности и достижения более диверсифицированной и конкурентной экономики», — отмечается в докладе Мирового банка 66.
Оценивая перспективы реализации модернизационных установок в ситуации кризиса и посткризисной эволюции, следует признать, что, действительно, кризис не отменяет модернизацию, а актуализирует ее. «В настоящее время в РФ отсутствует внутренний спрос на инновации. Выйти из кризиса можно одним способом — диверсифицировав экономику в пользу новых инновационных отраслей, сделав в условиях кризиса то, что не было сделано до кризиса. Моноструктурная экономика крайне неустойчива и чревата кризисом. Применительно к нашей стране это особенно актуально. Из экономической науки известно, что традиционный способ выхода из кризиса заключается в том, чтобы на смену отмирающим отраслям появлялись новые», — отмечают эксперты**. В данном контексте заслуживает упоминания предложенная президентом США Б. Обамой новая стратегия преодоления экономического кризиса в США посредством стимулирования развития новых технологий и поддержки социальных программ.
Слабость функции стратегического планирования и экономического управления тесно связана со слабостью функции прогнозирования, осуществлять которую призваны профильные государственные структуры и лица. Однако в этой деятельности заметна недооценка позиций и мнений неправительственных организаций. На наш взгляд, существенным просчетом в функционировании государственных структур экономического профиля стала недооценка экспертных мнений относительно серьезности экономического кризиса, звучавших уже в начале и середине 2008 года. Так, 14 июля 2008 года на заседании Клуба «4 ноября» был представлен профессиональный и качественный анализ сложившейся на глобальном и национальном уровнях экономической ситуации и представлен прогноз дальнейшего развития кризиса*. Помимо участников Клуба «4 ноября» прогнозы неблагоприятного развития экономической ситуации в докризисный период были представлены и другими экспертами, однако родившиеся вне госаппарата прогнозы кризиса и его диагностика по большей части не принимались во внимание. В сентябре 2008 года помощник
Президента РФ А. Дворкович уверенно предсказывал, что в обозримой перспективе не будет ни сокращений зарплат, ни массовых увольнений, а российский фондовый рынок к весне отыграет утраченные позиции**. Иными словами, государство «не смогло вовремя распознать кризис. Долгое время говорили о стабильности и так далее. С запозданием признало внутренние компоненты его природы и отсутствие точного содержательного диагноза характера кризиса как институционального. В силу этого все попытки бороться с кризисом финансовыми методами — попытки с отрицательным исходом, поскольку используемые средства и существующие институты никак не регулируют влияние используемых средств на конечный результат… Проблема в чем — нет концептуального понимания того, как выстраивать российскую кризисную стратегию, с учетом российской специфики», — таково мнение сопредседателя Совета по национальной стратегии доктора экономических наук И. Дискина, высказанное в ходе предпринятого в рамках данного проекта экспертного опроса.
Таким образом, характеризуя дееспособность госаппарата в условиях кризиса, следует отметить его низкие прогностические способности. Госаппарат не уловил ранних, слабых сигналов надвигающейся финансово-экономической дестабилизации. Конечно, переход власти к новому Президенту страны всегда отнимает много сил у аппарата управления. Думается, однако, что помимо этой причины нечувствительности госаппарата к кризису было и низкое позиционирование мнений экспертов в принятии решений. На наш взгляд, это свидетельствует об относительной слабости обратных связей в системе управления и довольно низкой чувствительности системы к ответным импульсам.
В качестве позитивного в целом шага в направлении усиления стратегических установок системы государственного управления следует отметить продолжение политики концентрации существенных средств на стратегических направлениях развития экономики, способных обеспечить инновационный вектор экономической эволюции в целом. Речь, в частности, идет о продолжении курса на создание государственных корпораций. Эксперты в целом позитивно оценивают данный компонент политики, поскольку одной из важнейших технологий обеспечения конкурентоспособности в мировой экономике становится укрупнение экономических структур в системообразующих отраслях. Однако специалисты обращают внимание на ряд уязвимых экономических и юридических особенностей создания и функционирования госкорпораций, способных снизить их производственно-инновационный потенциал. Относительно экономических аспектов, в частности, речь идет о том, что имущество госкорпораций (масштаб которого огромен: госкорпорации получили около 36 млрд долларов бюджетных денег, а также государственые активы на примерную сумму в 80 млрд долларов*; эксперты полагают, что по своим масштабам эта передача активов сопоставима с основными эпизодами перераспределения собственности 1993–1994, 1996–1997 и 1999–2000 гг.; министр финансов РФ А. Кудрин назвал создание одной из госкорпораций — «Ростехнологии» — «скрытой приватизацией и выводом активов», поскольку средства, вырученные от продажи бывших государственных долей, уже не попадут в государственный бюджет**) не является собственностью государства, соответственно, данную организационно-правовую форму эксперты определяют как «квазигосударственную»***: «Было бы несправедливо сводить логику создания госкорпораций только к личным и групповым интересам. В системном измерении это скорее логика отчаяния, а не наживы. Тот факт, что госкорпорации, а вместе с ними и огромные «куски» собственности и «мешки» с деньгами были фактически выведены из-под юрисдикции правительства, то есть основного аппарата государства, говорит о том, что руководство страны признает неэффективность последнего, его неспособность решать модернизационные задачи. Это означает, что в России не удалось обеспечить надежные гарантии прав частной собственности и провести реформу государства. Вместо этого из него выделяется группа управленцев, которым лично доверяет президент… Опасения критиков, что частные выгоды могут в такой ситуации многократно превысить общественные, то есть, попросту говоря, управленцы обогатятся, а задачи не будут решены, вполне оправданны…»****. Не случайно в докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечалось, что форма госкорпорации создает «идеальные условия для перевода госсобственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и вывода активов 67. Эксперты обращают внимание на то, что переданные значительные объемы имущества и собственности передаются госкорпорациям безвозмездно в собственность; при этом основные средства, например, госкорпорации «Роснанотех» размещены в банках на депозитах (в Россельхозбанке, банке «Санкт-Петербург», «Уралсибе», Номос-банке, Альфабанке,
ВТБ, Банке Москвы, Промсвязьбанке); созданию большинства госкорпораций не предшествовали разработка стратегий развития, оценка передаваемого имущества; большинство госкорпораций не реализуют цели своего создания (которые прописаны предельно нечетко и в самом общем виде), а нацелены преимущественно на вложение временно свободных финансовых средств; отсутствуют какие-либо значимые механизмы контроля за деятельностью госкорпораций)******.
Относительно юридических аспектов функционирования госкорпораций, по мнению экспертов, речь идет о необходимости совершенствования российского законодательства, регулирующего деятельность госкорпораций. Проблема в том, что контроль учредителя за корпорацией может быть практически сведен к нулю законом о создании конкретной государственной организации; нормативное регулирование подменяется индивидуально-правовым. Уязвимость нынешнего статуса госкорпораций определена тем, что существующий формат госкорпораций благоприятствует переводу госсобственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых затратах. Достаточно сказать, что после создания госкорпораций («безвозмездной приватизации» государственного имущества) органы госуправления без согласия госкорпорации не имеют права: запрашивать у органов управления госкорпорации их распорядительные документы; запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, налоговых органов, иных органов государственного надзора и контроля, а также у финансовых организаций; направлять представителей для участия в проводимых госкорпорацией мероприятиях (вплоть до пресс-конференций); проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денег и использованию иного имущества, целям ее деятельности; в случае выявления нарушения закона или совершения госкорпорацией действий, противоречащих ее целям, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения; устанавливать соответствие расходования денег и использования имущества госкорпорацией ее целям. Вывод собственных средств госкорпорации из государственной собственности означает и вывод их из-под надзора Счетной палаты. Естественно, что такое отсутствие госконтроля за госкорпорациями может повлечь развитие коррупционной активности, полагает известный эксперт, руководитель российского бюро Интерпола в 1997–1999 годах, а ныне советник председателя Конституционного суда В. Овчинский*.
Однако главным показателем государственной политики, снижающим эффективность системы государственного управления, является соответствие последней интересам ведущих социально-экономических укладов и, прежде всего, сырьевому профилю отечественной экономики. Институциональная рыхлость госаппарата только усиливает такое соответствие. Помимо изъянов общеполитического характера такая зависимость нашла выражение в кадровом составе управленческих кадров (на уровне заместителей министров, начальников департаментов), протекционизме и скрытой «профилизации» процесса принятия государственных решений (многие из которых прямо или косвенно направлены на обслуживание интересов газонефтяного сектора). Коротко говоря, нефть и газ по сути стали государствообразующими отраслями, а их представители в аппарате государственного управления — важнейшими режиссерами политико-административных процессов.
Применительно к 2008 году данная тенденция проявилась в том, что в 2008 году увенчались успехом многолетние усилия газового монополиста: было принято принципиальное стратегическое решение о повышении внутрироссийских цен на газ до общеевропейского уровня. 6 ноября 2008 года приказом №217/1 Федеральная служба по налогам и тарифам утвердила повышение минимальной ставки внутренних цен на газ в 2009 году в среднем на 27%. Идеологической базой этого решения стало постановление Правительства РФ №333 от 28 мая 2007 года «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ», содержавшее концептуальное решение об изменении механизма ценообразования и резком повышении цен на газ до европейского уровня. По мнению экспертов, данное решение может привести к сворачиванию активности большинства энерго- и материалоемких производств в РФ, сокращению экспорта и росту импорта соответствующих продуктов. При этом переход на новый механизм ценообразования способен проблематизировать стратегию перехода к инновационной экономике, так как в реальности будет означать переток колоссального (до 80 млрд. долларов) объема средств от несырьевых предприятий в «Газпром» (!)*.
Несомненно, это решение ударит по интересам не только промышленных потребителей, но и населения, прежде всего среднего класса. Выравнивание внутренних цен на энергоносители с мировыми вынудит значительную часть населения отказаться от пользования газом и возвратиться к дровяному отоплению. Россия — холодная страна, две трети территории которой составляют северные территории, не пригодные к хозяйственному использованию.
В настоящее время в РФ 12 млн домохозяйств отапливаются дровами**. Это означает, что значительная часть населения живет в «догазовой эпохе». Рост цен на энергоносители не только вернет в доиндустриальную эпоху дополнительный огромный сегмент населения (который не сможет оплачивать газ), но также вызовет резкое понижение уровня жизни большинства населения в результате лавинообразного роста стоимости потребительской корзины в этих условиях. В этих условиях сохранение социальной стабильности весьма сомнительно.
Заслуживает упоминания логика «Газпрома»: дескать, если бы не навязанные нам внутренние потребители, мы смогли бы продать газ с куда большей выгодой на внешнем рынке… Воистину, «что выгодно для “Газпрома”, то должно быть выгодно и России».
При этом находим необходимым специально оговорить, что речь идет не обязательно об отраслевой или личной корысти — скорее, в основе принимаемых решений проявляется стремление к реализации концепции энергетической сверхдержавы***.
Напомним, что термин «энергетическая сверхдержава» определяет тип государства, обладающего большими разведанными запасами нефти, природного газа, угля, урана или, по некоторым определениям, возможностями использования возобновляемой энергии и являющееся крупнейшим экспортером энергоносителей хотя бы одного из перечисленных видов. Энергетические сверхдержавы контролируют мировой рынок энергоносителей, имеют возможность влиять на ценообразование и приобретают ключевую роль в мировой экономике, получая огромные прибыли во время современного потребительского бума при высоком спросе и высокой цене на энергию. Энергетическая сверхдержава должна обладать внутренней стабильностью, в противном случае, как, например, в Нигерии, она теряет способность контролировать свою добывающую промышленность и экспорт. Существуют две общепризнанные энергетические сверхдержавы: Россия, обладающая крупнейшими запасами природного газа, и Саудовская Аравия, занимающая первое место в мире по запасам и добыче нефти.
В настоящее время в качестве критериев корректного подхода к определению понятия «энергетическая сверхдержава», как правило, используются следующие пять критериев. Первый — Россия должна стать крупнейшим и стабильным производителем нефти и газа в мире, что призвано укрепить позицию страны как энергетической сверхдержавы; второй — целенаправленное вовлечение России в процесс формирования цен на нефть на мировом рынке; третий — необходимость закрепиться и расширять присутствие на трех крупнейших рынках сбыта (Западная Европа, США и Юго-Восточная Азия); четвертый — сохранение, по возможности, контроля над транзитом углеводородов из Центральной Азии и Каспийского региона; пятый — расширение присутствия российских компаний за рубежом путем приобретения новых активов, особенно в сегменте downstream, то есть в сфере переработки сырья и сбыта готовой продукции*.
Таким образом, по мнению сторонников концепции энергетической сверхдержавы, сверхзадачей российского ТЭКа является не консервация нынешнего состояния добычи и транспортировки углеводородов, а модернизация этой системы. Более того, именно ТЭК, точнее разворачиваемые с использованием поддерживаемых за его счет инвестиционных программ, рассматриваются в качестве мультипликатора роста и смежных отраслей экономики, и всей отечественной экономики в целом.
Комментируя ход практической реализации принципов «энергетически-сверхдержавной» политики, следует отметить, что отнюдь не все из них удалось воплотить в реальность. В итоге, на наш взгляд, весьма высока вероятность трансформации России из энергетической сверхдержавы в petrostate**. На наш взгляд, данная трансформация представляет одну из наиболее существенных трудностей на пути реализации модернизационных проектов в РФ. Справедливости ради нужно сказать, что оценка эффективности различных моделей развития — как тех, что основаны на модели энергетической сверхдержавы, так и тех, что основаны на безусловном приоритете высокотехнологических отраслей экономики в качестве инструмента модернизации экономики, — требует специального экономического анализа. Отметим лишь, что абсолютное большинство опрошенных в рамках данного проекта экспертов отдавали безусловное предпочтение второму варианту.
Решения, подобные повышению цен на газ для отечественных потребителей, позволяют выявить проблемные узлы отечественной государственной политики. Кризис в полной мере диагностировал высокую степень влияния корпоративных интересов на систему государственного управления, в значительной мере сориентированную на сохранение позиций крупных игроков на финансовом и экономическом рынках. Возможность активного включения в финансово-экономические процессы в качестве заинтересованной стороны диверсифицирует правящие круги, стимулирует кланово-групповую организацию в госаппарате, поддержание у чиновников и политиков соответствующих психологических и культурных стереотипов. Существенным аспектом слабости государственной политики является недостаточная эффективность государственного управления в социальной сфере (являющаяся неизбежным следствием отмеченного выше неоптимального сочетания общественных и партикулярных интересов), следствием чего выступает ухудшающееся качество трудовых ресурсов и человеческого потенциала в целом. Во многом подобная ситуация является следствием не до конца преодоленных традиций отношения к социальной сфере как к «черной дыре» и ориентации системы управления на узко трактуемые показатели экономической эффективности (сводящиеся преимущественно к борьбе с инфляцией) в противовес социальной эффективности.
В частности, представляется неоптимальной политика правительства по отношению к различным социальным слоям. Несомненно, в экономическом плане в ходе кризиса пострадает в той или иной мере большинство социальных страт, хотя масштабы и чувствительность потерь верхних и нижних децилей будут различными. Очевидно, что государство не может спасать всех, что актуализирует нетривиальный и нериторический вопрос
о социальных приоритетах государственной политики. Как по экономическим, так и по социальнополитическим резонам представляется обоснованным заявленный политическим руководством РФ курс на поддержку среднего класса*. Последний в течение 2000-х годов укрепился экономически и численно. Проведенное в 2000 году журналом «Эксперт» совместно с компанией «Комкон-2» исследование определило численность среднего класса примерно в 8 млн человек, или около 7% населения страны. Согласно результатам опубликованного в 2006 году исследования «Реальная Россия. Социальная стратификация российского общества» («Эксперт», Институт общественного проектирования, ROMIR Monitoring),
зафиксирован удельный вес среднего класса в 25% населения страны**. Близкие данные получены в ходе исследования Института социологии РАН «Городской средний класс России» под руководством М. Горшкова и Е. Тихоновой***.
Что касается политики государства в отношении различных социальных страт в период кризиса, опрошенные в рамках данного проекта эксперты неоднократно указывали на то, что приоритетом нынешней государственной политики выглядит фактическое спасение имущественных прав крупных собственников и банковской системы: «Значительная часть мер ориентирована на поддержку крупных структур, что видно, в частности, на примере закона о снижении налогов. Вместо снижения НДС, которое коснулось бы всех, снижается налог на прибыль; между тем в условиях кризиса большинство предприятий эту прибыль не получают, за исключением крупных монополистов-экспортеров»****. С этим мнением солидарен Я. Паппэ, полагающий, что средний бизнес (которым по ряду оценок в значительной мере представлен высокотехнологичный сектор) в период кризиса оказался без поддержки*****.
Аналогично мнение экспертов ГУ — Высшая школа экономики А. Яковлева, Ю. Симачева и Ю. Данилина, которые в аналитическом докладе «Российские корпорации: модели поведения в условиях кризиса» делают вывод о том, что именно успешные средние компании, опиравшиеся в своем развитии в 2000-е годы преимущественно на рыночные, а не административные факторы, могут стать двигателем повышения эффективности и выхода экономики из кризиса. На основании данных профильных проектов ГУ ВШЭ, Всемирного банка и исследования журнала «Эксперт» по средним предприятиям, А. Яковлев, Ю. Симачев и Ю. Данилин полагают, что в общем числе средних предприятий перед кризисом доля эффективных быстрорастущих фирм составляла от четверти до трети. Однако эти предприятия до последнего времени оставались вне фокуса политики федеральных властей. Пока основной акцент антикризисных мер на федеральном уровне был сделан на поддержку крупнейших предприятий. Так, в конце декабря 2008 года правительство утвердило список из 295 «системообразующих» предприятий, декларировав, что они могут рассчитывать на предоставление госгарантий по кредитам, субсидирование процентной ставки, реструктуризацию задолженности по налогам, получение госзаказов и поддержку через экспортные и импортные тарифы. Определяющими критериями для включения в список были объем годовой выручки (более 15 млрд рублей) и количество работающих (не менее 4000 человек), а также градообразующий статус предприятия и размер его налоговых платежей. По мнению экспертов, риски такой политики связаны с тем, что крупнейшие компании в целом сегодня характеризуются низкой эффективностью и отсутствием у собственников и менеджмента достаточных стимулов к реструктуризации: «А льтернативой политике поддержки крупнейших компаний может стать стимулирование спроса через реализацию государством инвестиционных проектов и программ (прежде всего в сфере развития инфраструктуры) — открытых для участия всех экономических агентов, которые удовлетворяют публично сформулированным критериям по параметрам “цена/качество” их товаров и услуг. В рамках такого подхода более вероятным становится предоставление государственной поддержки эффективным предприятиям, которые в условиях кризиса способны выйти на новые рынки и обеспечить рост выпуска своей продукции и услуг»*.
В этом же контексте заслуживает упоминания неоптимальная политика государства в области выравнивания доходов и имущественного положения различных групп населения. В частности, исследования показывают, что действовавшая до сих пор модель роста без развития даже в условиях благоприятной конъюнктуры сама по себе не способна решить проблему социальных диспропорций: неравенство и бедность не только не исчезают, но усиливаются в условиях экономического роста. При этом наибольшие диспропорции в доходах существуют в самых богатых регионах РФ; точечные вливания в пользу наименее обеспеченных слоев не решают проблему бедности и роста неравенства, оставаясь неэффективными вне системного пересмотра распределительных отношений (в частности, усилия по повышению МРОТ и пенсий обеспечивают значительный — на 66% — прирост доходов наиболее обеспеченных слоев по сравнению наименее обеспеченными)**. По данным на ноябрь 2007 года, 77% респондентов национальной выборки считают, что за прошедшие восемь лет разрыв между богатыми и бедными вырос, и только 2% — что уменьшился.
Между тем опыт как развитых, так и развивающихся обществ показывает, что развитие человеческого потенциала выступает механизмом развития. В развитых странах развитие человеческого капитала является ресурсом и фактором создания «экономики знаний» (knowledge-based economy), а в случае развивающихся обществ — инструментом преодоления бедности и разрыва порочного круга «бедность-необразованность-бедность», что отличает современные модернизации от их классических догоняющих версий, основанных, как известно, на представлениях о первоочередности экономического по отношению к социальному: «Сегодня мы наблюдаем инверсию социального и экономического по сравнению с периодом индустриализации: социальное выдвигается на первый план, экономическое подчиняется его императивам»***.
Как было отмечено выше, отечественной бюрократии лишь предстоит непростой путь к осознанию данного императива. На наш взгляд, существуют организационные и концептуальные препятствия на пути его практической реализации. Относительно первого эксперты обоснованно отмечают, что существующая функциональная конфигурация системы управления пока крайне слабо ориентирует на цели социально ориентированного развития: ни одно из трех министерств в структуре российского правительства (Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, Минрегионразвия), содержащих в своем названии понятие развития, не заточено под цели развития. Упомянутые ведомства ориентированы на функционирование исключительно в режиме воспроизводства и выступают в качестве «младших партнеров» Министерства финансов, де-факто выполняющего функции стратегического управления российской экономикой. Подобное соотношение стратегического и тактического не соответствует мировым тенденциям развития указанных сфер. Что касается концептуальных аспектов проблемы, то узловой проблемой в концептуализации функций государственного управления является упрощенное понимание роли государства в современном мире. Последнее нередко интерпретируется как громоздкая и затратная совокупность учреждений и организаций, имманентно не поддающаяся рациональному реформированию. Не последнюю роль в возникновении подобных предубеждений сыграли сложившиеся к концу ХХ века идиосинкразия по отношению к бюрократическому аппарату в социалистических странах и значительные затраты на содержание welfare states в странах Запада. Попыткой преодоления издержек welfare states стало выдвижение новых концепций государства, и прежде всего парадигмы New Public Management (новое государственное управление, НГУ) и осуществление на ее основе на протяжении последней четверти века в нескольких десятках стран широкомасштабных реформ госуправления. Парадигма НГУ стала революцией в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафана предстает поставщиком услуг; на место интерпретации государства как средоточия мирового разума приходит сервисный подход к пониманию государства, представляющий его в качестве организации, ориентированной на оказание услуг гражданам. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом: современное
государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда функции предоставления услуг передаются коммерческому сектору и институтам гражданского общества*. Парадигма НГУ была положена в основу административной реформы в РФ, осуществлявшейся в стране на протяжении 2004–2008 годов. Успешными можно признать лишь отдельные мероприятия реформы. На наш взгляд, существенной причиной провала остальных стала гипертрофия ряда существенных идей реформы, заметно упростившая современную практику государственного управления развитых стран. Современные представления о государстве (и современная политико-административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых эксперты относят обеспечение внутренней и внешней безопасности, административное и общее политическое управление. К категории вторых — политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фундаментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтов на рубеже ХХ-XXI веков стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних. Оно было обусловлено отнюдь не гуманитарными соображениями, а главным образом мотивами экономической целесообразности — стремлением обеспечить конкурентоспособность национальных экономик.
Логика аргументации в этом вопросе достаточно проста. Программные политические документы, включая Послания Президента РФ Федеральному собранию, в качестве ключевой цели государственной политики России постулируют обеспечение конкурентоспособности страны*. Анализ опыта лидеров мировых рейтингов конкурентоспособности (включая столь существенно различные по ключевым параметрам, как США и Сингапур) показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособности стало создание и эффективное функционирование «экономики знаний». Ключевым условием, предпосылкой и инструментом создания «экономики знаний» стало качество человеческого потенциала, развитие которого является исключительной прерогативой государства. Примером успеха шагов в этом направлении может служить политика США по созданию новой экономики посредством инвестирования в человеческий потенциал. В этом контексте заслуживают упоминания действия администрации Б. Клинтона, заявившей о необходимости «изобрести государство заново» и предпринявшей усилия по пересмотру функций государства. Ключевым направлением реформ госуправления (наряду с созданием электронного правительства, сокращением и удешевлением содержания госаппарата) стали меры по стимулированию новой экономики посредством развития человеческого потенциала. В частности, эксперты констатируют увеличение ассигнований на эти цели в течение последних 15 лет. Если в 1990 году совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие социальное развитие, составляли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 году этот показатель достиг 62%. Администрация Дж. Буша, увеличившая военные расходы с 3 до 3,8% ВВП, вместе с тем увеличила и расходы на социальные цели (политика «сострадательного консерватизма»)**. Не характерный в целом для традиционной политики республиканцев рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5% в середине 1990-х до 20,3% к 2004 году отчасти обусловлен увеличением гражданских программ бюджета, которые возросли на 36%. Газета «Лос-Анджелес таймс» констатировала в феврале 2005 года: «Республиканцы сегодня не спорят с демократами о том, какое правительство необходимо США: большое или маленькое. Они спорят о том, каким должно быть большое правительство»***.
Иракская кампания и ряд иных неблагоприятных обстоятельств побудили администрацию Буша снизить социальные расходы, однако их доля в бюджете по-прежнему остается весомой. * Понятие конкурентоспособности включает не только экономические критерии. Составители Глобального индекса
экономической конк урентоспособности Международного экономического форума формулируют конкурентоспособность национальной экономики как набор институтов, политик и факторов, которые определяют уровень производительности экономики, которая обеспечивает непрерывный рост благосостояния граждан (См. The Global Competitiveness Report 2008-2009. World Economic Forum //http://www.weforum.org/documents/GCR0809/index.html). Во Всемирном докладе по конк урентоспособности 2006–2007 гг. было признано, что из девяти критериев конкурентоспособности лишь четыре – сугубо экономические; прочие в той или иной мере имеют «социальное измерение» (см. Global Competitiveness Report 2006–2007
http://www.weforum.org/pdf/Global_Competitiveness_Reports/Reports/gcr_2006/chapter_1_1.pdf; см. также: Иноземцев В. Призрак конкурентоспособности // Независимая газета от 11.04.2007). В аналогичном докладе за 2008-2009 гг. используются 12 показателей, большинство из которых имеют социально-экономический характер. В рейтинге глобальной экономической конкурентоспособности 2008-2009 гг., формирующемся на основе 12 групп показателей, Россия занимает 51-е место из 134 включенных в список государств, находясь в переходной стадии развития между второй, в которую входят развивающиеся на основе факторов «эффективности» экономики, и третьей, объединяющей инновационные экономики (см. http://www.weforum.org/documents/GCR0809/index.html)
Исследования С. Рогова показывают, что подобные установки существенным образом отличают современную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи. До конца XIX века доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в течение 50 лет, предшествовавших Первой мировой войне, составляли около 1,5% (0,6% на образование, 0,3% на здравоохранение, 0,4% на пенсионное обеспечение). Эти соотношения изменились после Первой мировой войны, и еще более существенно — после окончания Второй мировой войны, когда начался резкий рост госбюджета практически во всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии, Италии к 1960 году госрасходы превысили 30% ВВП, в США — 27% ВВП. Анализ удельного веса государственных расходов в ВВП позволяет классифицировать страны по группам (см. таблицу 1).
Главным фактором увеличения доли государства в ВВП развитых стран был рост социальных расходов, достигших, например, в Германии 18% ВВП, в других крупнейших европейских странах — 13%, в США — 7% ВВП. Наивысшими социальные расходы являются в группе скандинавских стран. Социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство (от 50 до 90%) населения развитых стран. В среднем по Европейскому союзу этот показатель составляет 73%*.
Распределение расходов между конкретными статьями социальных расходов отличается по странам мира (см. таблицу 2). При этом, как правило, чем выше уровень экономического развития страны, тем выше уровень социальных расходов и тем ниже расходы по обслуживанию государственного долга.
Характерно, что рост доли госбюджета в структуре ВВП отмечается также в странах третьего мира, и, хотя это соотношение отличается от стандарта развитых стран, тем не менее оно выше, чем было в развитых странах в начале ХХ века. Упомянутая тенденция набрала силу к 1990-м годам, когда в западноевропейских странах доля госрасходов в структуре ВВП достигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии и Германии, 33% в Японии и США. При этом социальные трансферты составили 28% ВВП во Франции, 25% в Италии, 21% в Германии и Швеции, 15% в Великобритании, США и Японии. В среднем за 1960–1996 годы госрасходы в странах Запада выросли с 27 до 48% ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением именно социальных расходов.
Важной причиной увеличения доли государственных расходов в ВВП стала новая роль государства в сфере социального обеспечения и перераспределения доходов с помощью системы налогов и трансфертов. Более 90% общемировых государственных расходов (составляющих порядка 25% мирового ВВП) приходится на развитые государства, в которых проживает примерно 15% населения. Это позволяет экспертам сделать вывод: «Чем более развитой является страна, тем более сильным является государство»**.
Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о существенном изменении соотношения различных государственных функций в пользу активного участия государства в развитии социальной сферы. Именно государство (на которое приходится 87% всех социальных расходов) несет в странах ОЭСР основную ответственность за финансирование социальной сферы***.
Рассмотрение затрагиваемых проблем в более широком контексте показывает, что стимулирование «экономики знаний» соответствует современному пониманию технологий эффективного экономического развития. Известно, что современный экономический рост отличает приоритетная роль интеллектуализации производства — интенсивность НИОКР определяет уровень экономического развития. Согласно прогнозам экспертов, в XXI веке интеллектуализация труда станет главным фактором глобальной конкуренции. На долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании, образовании кадров и организации производства, в развитых странах приходится 70–85% прироста ВВП. В этой связи не случаен постоянный рост доли расходов на науку и образование в ВВП развитых стран, которая сегодня составляет 3%; при этом доля государства в этих расходах составляет 35–40%. Высокая степень участия государства в стимулировании НТП обусловлена спецификой инновационных процессов (значительная капиталоемкость научных исследований и высокая степень риска, зависимость от степени развития научной среды и информационной инфраструктуры, специфика требований к квалификации кадров, необходимость защиты интеллектуальной собственности и т. п.). В этой связи возрастание роли государства в политической и общественной жизни западных стран не в последнюю очередь обусловлено его ролью в обеспечении НТП. В случае России возрастание значения интеллектуализации экономики приобретает еще большее значение, так как внедрение новых технологий, освоение которых обеспечивает экономический рост, является эффективным инструментом преодоления системного экономического кризиса. Это означает насущную востребованность инвестиций в человеческий капитал, являющийся основанием «экономики знаний».
Между тем в РФ на протяжении 1990-х годов и даже в отдельные периоды 2000-х годов нередко объектом редукции выступала социальная сфера: здравоохранение, образование, фундаментальная наука, социальное обеспечение. В этом контексте следует упомянуть реформы 2004 года, предполагавшие широкомасштабную маркетизацию социальной сферы и фактическое сокращение ее государственного финансирования. Эти реформы могли привести к уходу государства из социальной сферы.
В контексте упомянутых тенденций неудивительно отставание РФ по целому ряду ключевых для развития параметров (индекс конкурентоспособности, индекс технологического развития, индекс развития человеческого потенциала, индекс экономической свободы, индекс использования современных технологий). По конкурентоспособности Россия только за 2008 год опустилась на четыре позиции в рейтинге Международного института развития менеджмента (IMD), несмотря на длительную исключительно благоприятную ситуацию на рынке сырьевых ресурсов (теперь уже бывшую). В 2008 году Россия занимала 134-ю позицию из 157 стран по индексу экономической свободы. По индексу развития человеческого потенциала Россия в докладе ООН за 2007–2008 годы хотя и относилась к странам с высоким уровнем, однако занимала 67-е место из 70 перечисленных в этой группе стран.
Сдерживающим фактором развития следует считать такие социальные показатели, как большая доля бедных, серьезный разрыв в доходах наименее и наиболее обеспеченных слоев населения, разрыв в уровне и образе жизни городского и сельского населения, населения крупных и мелких городов, восточных и западных регионов России, молодого и старшего поколений.
Безусловным позитивным достижением последних лет стало выдвижение национальных проектов, существенно скорректировавших вектор государственной политики. Однако объем финансирования национальных проектов, составляющих порядка 10% объема финансирования соответствующих отраслей, пока не позволил радикально переломить ситуацию в социальной сфере.
Таким образом, на состояние системы государственного управления в России в настоящее время существенное влияние оказывают системные мероприятия административной реформы, преобразования в лоне государственной гражданской службы, ряд иных изменений в области государственного строительства. Эти разнообразные структурные преобразования — особенно попытки реформировать аппарат государственного управления — создали за последние годы ситуацию, которую трудно назвать однозначно позитивной.
Как и несколько предшествующих лет, 2008 год показал, что в настоящее время в российском обществе ограничены возможности расширенияпоисковых форм деятельности госаппарата через партийные структуры. Это консервирует институциональные основания развития системы государственного управления. Использование же ряда партийных структур — «Единой России», «Справедливой России» — в качестве политических партнеров государства не всегда дает ожидаемый управленческий эффект. Другими словами, такая связь не расширяет поисковый фундамент оснований разработки государственной политики. С одной стороны, стремление реформировать аппарат государственного управления легко объяснить явными признаками его рациональной недостроенности и низкой функциональности, из-за чего страна ежегодно теряла несколько процентов прироста ВВП. В то же время, как и все посткоммунистические государства, наша страна обладала небольшим опытом в деле такой перестройки госаппарата. Главное, что при осуществлении реформы не было принято во внимание, что в государственных структурах разной степени зрелости последствия реформы будут качественно различными. По этой причине стремление опереться на принципы, успешные в иных институциональных условиях, дало не совсем те результаты, на которые рассчитывали.
Акцент на маркетизации деятельности госаппарата и других принципах корпоративного менеджмента (успешно работавших в развитых странах) определил то, что объектами реформирования стали даже те структуры и отношения, которые еще не обрели начальную степень рациональной организации. Неудивительно, что на фоне такой увлеченности — совмещенной с недостатком ресурсов и знаний, а также существенным сопротивлением значительной части самого аппарата — предполагавшиеся качественные реформы де-факто замещались работой по рутинной рациональной реорганизации аппарата государственного управления, организации его повседневной деятельности.
Коротко говоря, оказалось недостигнутым органическое сочетание реформ организационной структуры государственного управления и преобразований политической системы в целом. Слабостью нынешнего положения системы государственного управления явились и слишком частые структурные перемены. Использование идеологии НГУ в условиях рационально не сформированной системы управления не придало дополнительной эффективности госаппарату, не смогло решить проблемы клиентелизма, не привело к созданию сильного государства.
При этом действительно реформаторские замыслы (в частности, разделение полномочий управленческих структур на правоустанавливающие и правоприменительные) постоянно испытывали недостаток политической воли, занимая при этом и явно несоответствующее место в глазах общественного мнения. Видимо, в недостатке такого внимания присутствовала определенная боязнь руководства, что предпринимаемые шаги могут негативно (в силу позиций реформируемого аппарата) повлиять на их электоральную и социально-политическую поддержку.
Как бы то ни было, но административная реформа, не став приоритетом государственной политики, предопределила возникновение промежуточных, недореформированных структур в аппарате государственного управления. Коротко говоря, в процессе преобразований была нарушена мера соответствия рациональных и маркетинговых форм деятельности аппарата управления. Введение элементов НГУ на фоне рационально недостроенной организационно-административной системы не дало ожидаемых результатов в плане снижения коррупции, сокращения объема полутеневых схем управления и «серых» зон взаимодействия политики и экономики, но, напротив, скорее усилило групповые и теневые ориентиры в деятельности госаппарата. Одновременно предполагавшееся идеологией НГУ расширение инициативы чиновничества сохранилось только на верхних этажах власти.
Можно констатировать, что совмещение действий, ориентированных на дальнейшую рационализацию системы управления государством (условно говоря, здоровое добюрокрачивание госаппарата), с элементами системы нового государственного управления, ориентированной на известную коммерциализацию структур управления и механизмы корпоративного менеджмента, усилило неупорядоченность взаимоотношений во всей системе государственного управления. Обострилась проблема соотношения экономической эффективности и социальной справедливости государственного управления. В последние годы государство предпринимало ряд усилий по сокращению бедности, снижению разрыва в доходах бедных и богатых слоев населения, однако общая установка на утилитаристскую идеологию (стремление к возрастанию общего богатства нации без учета справедливого его распределения) до конца не преодолена.
Существенными оказались и издержки административных преобразований в области перераспределения полномочий между министерствами, правоустанавливающими и правоприменительными структурами. Как показывает практика, перевод блоков функций одного министерства в другие или же на уровень агентств в этой же отрасли сохранил значительные несовпадения и расхождения этих структур в решении своих служебных задач. Такие функциональные изъяны привели к разделению и перекладыванию ответственности друг на друга, что существенно снизило направленность действий отраслевых органов управления. В то же время потребность в создании координирующих и совещательных органов, способных купировать такие разногласия, осталась в значительной мере нереализованной, и многие совместные решения стали замещаться директивами центральных отраслевых структур. Такое положение помимо всего прочего отразило и весьма низкий уровень развития государственного мышления российских чиновников, оказавшихся неспособными придерживаться общегосударственных стратегий.
В данной связи стоит упомянуть и издержки административных преобразований сугубо культурного характера: некоторые министры, уйдя на руководство агентствами, в полной мере сохранили сложившийся стиль мышления, отношение к делу и, используя былые — в том числе и неформальные — связи, пытались расширить свое административное влияние. Но столкновение с иными административными претензиями только увеличивало напряженность в отношениях этих госорганов, повышало риски реализации единой государственной политики.
Следует отметить и еще один недостаток административных реформ, повлиявший на ситуацию в системе государственного управления, а именно — чрезмерный акцент на функционально-организационных параметрах изменения системы государственного управления. Такое положение незаслуженно затемнило и другие, в частности, моральноэтические регуляторы государственной службы (в то время как на Западе на эти цели, как правило, уходит более 70% ресурсов административных реформ). По нашему мнению, это существенно ослабило и потенциал реформирования, и качество государственной службы.
В настоящее время можно констатировать, что правительство пока не вполне оперативно реагирует на то, что в обществе нарастает разрыв между его логикой выхода из кризиса и динамикой экономического спада. Некоторые шаги и принимаемые правительством меры дают основания предположить, что оно не лишено желания «пересидеть» кризис, дождавшись подъема цен на нефть. В любом случае антикризисные меры правительства пока трудно признать однозначными и безупречными. Характер экономической политики и соответствующей активности системы управления консервирует сложившийся характер хозяйственно-перераспределительных процессов, мешая использованию властно-управленческих инструментов для переориентации российской экономики на социально ориентированный путь развития. В то же время достигнутый уровень коррупции демонстрирует, что у сложившейся системы государственного управления повысилась готовность к видоизменению ее общегражданского профиля. Сложившиеся формы политико-административных отношений снижают возможности государственного управления для гибкого и адекватного ответа на вызовы времени и выявляют ограниченность способностей государства в условиях кризиса.
Недостаток способностей государства в условиях кризиса
В целом способность органов власти проводить антикризисную политику определяется не только имеющимися ресурсами, но и условиями организации государственного управления. А это означает преобразование ряда значимых процессов и структур. Российская административная трансформация в условиях кризиса пока слабо ориентирована именно на те преобразования, которые связаны со способностями государства. Именно кризис делает видимой неспособность государства, если последнее кризису не противостоит. Современный кризис выявил недостаток способности как в целом государства, так и отдельных его органов.
Прежде всего, это способность государства обеспечить эффективную структуру управления, способную в полной мере учитывать современный характер задач и тенденций развития, самоорганизующихся областей общественной жизни, автономию государственной власти и ее умение создавать благоприятные политико-административные режимы развития. Российское государство сегодня поражено «бюрократической патологией», когда «чем больше норм, тем больше неэффективности», «чем больше сфер активности, тем меньше эффективности», «чем выше затраты на управление, тем меньше эффективности». Вывести бюрократию из «бюрократической патологии» нельзя (в особенности в условиях кризиса) лишь борьбой с бюрократией, но прежде всего — посредством понимания ограниченности бюрократического решения антикризисных задач. Эффективная политическая консолидация государства в этом отношении возможна на основе политического консенсуса значимых политических элит. В настоящее время существует, на наш взгляд, ослабевающий консенсус политических элит в России, обеспеченный докризисной политикой. В этом смысле российская политическая система сохраняет инерцию стабильности. Но кризис делает свое дело. Антикризисная политика правительства не может опираться просто на «Единую Россию». Она — «приводной ремень», а не мотор.
Важным условием выхода из кризиса с наименьшими потерями является способность государства быть ответственным. Конечно, ответственность обеспечивается институтами: экономическими, политическими, правовыми, моральными. В не меньшей степени она обеспечивается внутренним долгом и этосом ответственного поведения за осуществляемую деятельность. В государственном управлении ответственное поведение является чрезвычайно значимым. В 2008 году принят ряд мер экономического, политико-правового и морального плана для повышения ответственности органов государственной власти и государственных служащих. Однако все еще не преодолен разрыв между потребностью общества в ответственном государстве и уровнем ее осуществления в действительности. Показателем этого разрыва являются данные опросов общественного мнения, которые свидетельствуют о низком уровне доверия населения к органам государственной власти.
Требуют усиления идеологические способности государства, т. е. способности к производству легитимных идей, обеспечивающих легитимацию проводимой антикризисной политики, идентификацию государственных служащих с проводимой политикой и доверие населения к ней. В проведенных в рамках данного проекта интервью с государственными служащими подчеркивается вакуум содержательно-смысловой составляющей деятельности современного российского государства. Пока не ясна и не определена природа кризиса и не сформулированы ясные идеи относительно противостояния ему и/или использования в целях дальнейшего развития, до тех пор политика будет иметь характер «латания дыр», будет политикой «реактивной», «оппортунистической». Между тем производство идей не является прерогативой только государственных чиновников и государственных политиков. Относительная узость публичного пространства обмена идеями в современной России сказывается отрицательным образом на идеологических способностях государства, понижая в целом эффективность государственной антикризисной политики. Антикризисная политика в этом случае сводится в конечном итоге к совокупности антикризисных мер, в которой не всегда ясны цели и взаимоувязаны различные задачи.
К совокупности способностей следует отнести и так называемые технические способности, т. е. умение создать экспертную среду и обеспечить необходимый качественный и количественный состав государственных служащих, их способности работать в новых условиях. Система «кадрового резерва», на наш взгляд, пока является мерой имитации активности в сфере политико-управленческого рекрутирования. Иллюзия быстроты решения этой проблемы скрывает сложность и отсутствие концептуальной политики в области подготовки государственных служащих.
К важным способностям государства относятся и способности к реализации выработанных политик, сочетающих антикризисные меры с развитием, которые бы противодействовали как партикуляристским интересам отдельных социальных групп, так и корпоративным интересам бюрократии. Модификация этих способностей, конечно же, определяется особенностями государственного правления, складывающихся федеративных отношений, уровнем самостоятельности региональной власти, развитостью гражданского общества, сочетанием экономических, социальных, политических и культурных составляющих общественного развития. Важным моментом является также развитие интеграционной составляющей развития общества, его способность учитывать свои связи и вовлеченность в более широкие сети взаимодействий, а также создавать это сетевое взаимодействие, учитывая собственную политику развития, а также политику развития сотрудничающих структур.
3 Кобзаненко В.А. Государственное управление. - СП.: Гамма, 2004. - 366с
4 Галиуллин Т.Т. Понятие и виды эффективности управления государственной службой // Вестник Башкирского университета. - 2009. - № 4. С.1540-1543.
5 Озорнина Ю.П. К вопросу о разграничении типов эффективности государственного управления // Вестник ВЭГУ. - 2011. - № 2. С.142-147
6 Указ Президента РФ от 28.06.2007г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Гарант» 2011г.
7 Постановление Правительства РФ от 15.04.2009г. №322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Гарант» 2011г.
8 Игнатов В.Г., Сулемов В., Радченко А. Кадровое обеспечение государственной службы. - Ростов-на-Дону: Литера-Д, 1994. - 133с.
9 Игнатов В.Г Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. - Ростов-на-Дону: СКАГС, 2004. - 528с
10 Статья Д. Дамирова по теме государственное управление./ http://www.lex-pravo.ru/ru-2740.html
11 Еншбарян Р. В., Краснов Ю. К. Теория государства и права: Учебное пособие. - М.: Юрист, 1999. - 352с.
12 Антонова Н.Б., Захарова Л.М, Вечер Л.С. Теория и методология государственного управления: Курс лекций.
13 Mapкoв Марко. Технология и эффективность социального управления. Пер. с болг. М., 1982. С. 112.
14 http://www.zavtra.ru/cgi/veil/data/zavtra/07/717/34.html
15 http://genproc.gov.ru/structure/military
16 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид.Лит., 2003. - 399с
17 Батчиков С.А., Глазьев С.Ю. Эффективность государственного управления. - М.: Консалтбанк, 1998. - 848с
18 Друкер П. Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения / Пер. с англ. М.Котельниковой. - М.: ФАИР-Пресс, 1998. - 288с.
19 Лапин Н. Модернизация ценностей России // Социс. - 1996. - № 5. С.25-28.
20 Послание Конституционного Суда РФ Верховному Совету РФ от 5.03.1993г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 1
21 Озорнина Ю.П. К вопросу о разграничении типов эффективности государственного управления // Вестник ВЭГУ. - 2011. - № 2. С.142-147
22 Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. - М.: РАГС, 1995. - 265с.
23 Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества. Пресс-служба Президента России. 12.02.2009.
24 Кулик А. Н. Электронное государство в контексте институциональных реформ // Политическая наука. Электронное государство и демократия XXI века. — М., 2007. С.261; Монахов В. Н.
25 Саймон Г., Смитбург Д„ Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 253
26 См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.-Ростов н/Д., 2000; Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность. Ростов н/Д., 1998; Факторы эффективности функционирования федеральных органов власти в регионе. Ростов н/Д., 2001..
27 Управление организацией. Энциклопедический словарь. М., 2001. - С. 813
28 Старостин А.М. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект). Монография. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006..
29 Саймон Г.А., Смитбург Д.Х., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. М., 1995..
30 Политология: Энциклопедический словарь/Общ.ред. и сост.: Ю.И.Аверьянов.- М., 1993.
31 Старостин A.M. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС.-2008. - № 2. - С. 27
32 Большой толковый словарь русского языка. СПб., 1998. - С. 1528.
33 Акульчев А.А. Игнатов В.Г. Понеделков А.В. Старостин А.М. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестник Московского университета. Политические науки, 2004. № 1. - С. 34..
34 Волкова М.А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М.Ф. Решетнева. 2009. № 2. - С. 438-442
35 Скопин О.В. Индикативный, критериальный и комплексный подходы к оценке эффективности системы регионального управления // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. - № 2 (22)..
36 Волкова М.А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М.Ф. Решетнева. 2009. № 2. - С. 438-442.
37 Зуев С.Э., Васецкий А.А. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности // Управленческое консультирование. 2009. № 4. - С. 52-70.
38 Дубровина Н.А. Оценка эффективности регионального управления // Вестник Самарского государственного университета. 2006. № 8. - С. 54-59.
39 См.: Эффективность государственного управления (пер. с англ.). М., 1998; Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежной опыт. Вып. 13. М., 1996; Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия. Реферативный бюллетень. Вып. 6. М., 1999; Социально-экономическая эффективность: опыт США. Роль государства. М., 1999; Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М., 2000.,
40 См.: Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). Ростов н/Д., 1998; Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп-Ростов н/Д., 1999..
41 Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М., 2000. - С. 45.
42 Лобанов В. США: модели компетентности руководителей государственных учреждений // Проблемы теории и практики управления. 1996. №1..
43 Профессионализм в системе государственной службы. Ростов н/Д., 1997..
44 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000.
45 Гримо Ж. Организация административной власти во Франции / Посольство Франции в России. МИД Франции. М., 1996. - С. 33.
46 Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1991. - С. 72-74.
47 См.: Симон В. Указ. соч. С. 215..
48 Путин В. За этот год я стал добрее //Московский комсомолец. 2001. 23 марта. С. 3
49 Ванденко А., Новиков В. Утомленный свободой //Итоги. 2002. 21 мая. С. 43..
50 Киселев А.Г., Кочеткова А.В. Теория и практика связей с общественностью в государственных структурах (информационное обеспечение). Учебное пособие - Москва: АТиСО, 2004. - С. 28..
51 Указ Президента РФ от 28.06.2007г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Гарант» 2011г
52 Усик Н. Проблемы управления и регулирования в экономике России // Проблемы теории и практики управления. - 2008. - № 12. - С. 53-61.
53 Постановление Правительства РФ от 14.08.2008г.№ 608 «Об утверждении Правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Гарант» 2011г.
54 Алексеев С.С. Архипов С.И. Теория государства и права: Учебник для ВУЗов. - М.: Норма, 2005. - 496с.
55 // Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления в современной России”. Ростов н/Д, 2008.
56 Иванова О.Д. Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. // Экономика и жизнь, 2008, № 6. .
57 Лапин Н. Модернизация ценностей России // Социс, 2007, № 5..
58 Атаманчук И.Г. Критерии социальной эффективности управления. // Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления в современной России”. Ростов н/Д, 2008.
59 Игнатов В., Понеделков А. Эффективность государственной службы //Государственная служба: теория и организация, 2007, № 6..
60 «Российская газета». 26.11.2008.
61 http://premier.gov.ru/anticrisis
62 http://www.izvestia.ru/politic/article3125251/index.html
63 Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Под ред. В. Л. Иноземцева. - М.: Центр исследований постиндустриального
общества, 2008. - С.92, 123.
64 Камакин А. Кэш-тест. Интервью с Р. Гринбергом // Итоги. 2008. №44.
65 http://siteresources.worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATION/Resources/rer18rus.pdf
66 http://siteresources.worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATION/Resources/rer18eng.pdf
67 http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.