Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
81
Оглавление
Введение 3
Глава 1. Социально-экономическое значение бюджета в условиях рыночной экономики 6
1.1. Бюджет как экономическая категория 6
1.2. Нормативное регулирование бюджетных отношений в РФ 16
Глава 2. Роль бюджета в социально экономическом развитии территории 25
2.1. Характеристика основных параметров бюджета 25
2.2. Социальные расходы бюджетов в условиях становления социально-ориентированной рыночной экономики 34
Глава 3. Проблемы финансового обеспечения и социального развития территории РФ 41
3.1. Основные направления бюджетной политики 41
3.2. Межбюджетное регулирование территориального развития 61
Заключение 70
Список использованной литературы 73
 íàñòîÿùåå âðåìÿ â Ðîññèè ïðàêòè÷åñêè íåò ïîëèòèêà, êîòîðûé áû íå îñîçíàâàë, ÷òî ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò è îáåñïå÷åíèå ñîîòâåòñòâóþùèõ òåìïîâ ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà - ãëàâíàÿ çàäà÷à ëþáîãî ãîñóäàðñòâà2. Только экономический рост может решить все известные общественные проблемы. Об этом четко заявлено в послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 года3.
Совокупность финансовых отношений в рамках национальной экономики образует финансовую систему государства. С точки зрения социально-экономических отношений, она складывается из централизованных, децентрализованных финансов и финансов домохозяйств.
Централизованные финансы —это государственная бюджетная система, государственный кредит, специальные внебюджетные фонды, фонды имущественного и личного страхования. Они используются в качестве инструмента регулирования национальной экономики в целом, решения целого ряда важнейших экономических и социальных задач.
Децентрализованные финансы —финансы фирм и предприятий различных форм собственности. Это финансовые отношения между юридическими лицами, юридическими лицами и государством, юридическими и физическими лицами. В своей стимулирующей функции они используются для регулирования экономических и социальных отношений в рамках отдельных хозяйственных субъектов. Финансы фирм, предприятий и отраслей народного хозяйства составляют основу финансов. Здесь формируется подавляющая часть финансовых ресурсов. От состояния финансов предприятий различных форм собственности во многом зависит общее финансовое положение страны.
Каждое звено финансовой системы представляет собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом —совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств.
С точки зрения макроэкономического анализа и роли государства в развитии национальной экономики, особое значение имеют государственные финансы, основу которых составляет государственный бюджет.
Государство призвано выполнять важнейшие функции, без которых существование общества невозможно, среди которых наиболее важными являются управление в области обороны, общественной безопасности, социальная политика и др. Для выполнения своих функций государство ежегодно принимает бюджет, в котором расписываются доходы, которые планирует получить государство в предстоящем году, и направления, на которые оно эти средства собирается потратить (расходы).
В зависимости от соотношения доходов и расходов бюджет может иметь дефицит (расходы больше доходов) или профицит (доходы большое расходов). Основным источником доходов является налоговые поступления от предпринимательской деятельности субъектов экономической деятельности. Существуют и некоторые другие источники доходов. В Российской Федерации основные источники доходов и направления расходов бюджетов различных уровней определены Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»4 и другими предусмотренными ими правовыми актами.
При формировании бюджета государство зачастую сталкивается с ситуацией, когда предполагаемые доходы не могут покрыть планируемых расходов. С этой ситуации, как правило, государства прибегают к внутренним или внешним заимствованиям с целью покрытия расходов. Несмотря на то, что после 1998 г. бюджет Российской Федерации планируется и исполняется со значительным профицитом, проблема бюджетного дефицита остается чрезвычайно актуальной.
Это объясняется тем, что несмотря на профицитные бюджеты последних лет, внешний и внутренний государственный долг России не уменьшается. Кроме того, чрезвычайно важен вообще ответ на вопрос: что лучше для государства –дефицит или профицит бюджета, за счет чего образуется профицит. Эти вопросы требуют как теоретического , так и практического решения. Их исследование является целью данной работы, для достижения которой решены следующие задачи:
Информационной базой выполнения дипломного исследования явились данные Госкомстата РФ, показатели федерального бюджета 2001-2004 гг.
Структура дипломной работы обусловлена необходимостью темы и содержит введение, три главы, заключение и список использованной литературы.
Áþäæåò ãîñóäàðñòâà, à ãîñóäàðñòâî âûðàæàåò èíòåðåñû îáùåñòâà, â ñèëó íåîáõîäèìîñòè ÿâëÿåòñÿ êàê áû ñâÿçóþùèì çâåíîì âñåõ ôèíàíñîâûõ îòíîøåíèé, â çíà÷èòåëüíîé ìåðå è îáùåñòâà â öåëîì. Îí —óïðàâëÿþùàÿ è óïðàâëÿåìàÿ ñèñòåìà â ìàñøòàáàõ âñåãî îáùåñòâà.
Áþäæåò êàê èñõîäíàÿ ñôåðà áþäæåòíîé äåÿòåëüíîñòè ìîæåò ðàссматриваться с двух точек зрения - экономической и юридической5. По экономической сущности бюджет - это совокупность экономических (финансовых) отношений, возникающих по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В юридическом аспекте - это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований в целях их социально-экономического развития.
Чрезвычайно важное значение для экономического развития любого государства имеет юридическое закрепление тех или иных понятий. Бюджетно-правовые понятия и категории предназначены для систематизации процесса исследования бюджетных отношений, выделения наиболее значимых аспектов этого явления. В понятиях и категориях точное определение объекта нацелено на выявление сущности бюджетной деятельности и, следовательно, обязательно требует выявления места одной бюджетно-правовой категории в системе других категорий. Системный подход к анализу бюджетно-правовых категорий позволяет полно познать бюджетную деятельность государства6.
Основополагающей категорией бюджетного права является бюджет. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст.6); бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Федерации (ст.15). Подобное определение не несет в себе должной смысловой нагрузки и способствует возникновению коллизий норм бюджетного права. Например, вызывает сомнения вид бюджета, определяемого ст.6 БК РФ. Исходя из лингвистического толкования, можно предположить, что имеется в виду консолидированный бюджет, так как именно он включает в себя всю совокупность бюджетов различных территориальных уровней.
Правовое значение бюджета определяет юридическое выражение его как планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке. Правовая форма бюджета раскрывается в ст.11 Кодекса, устанавливающей разработку и утверждение федерального бюджета в форме федерального закона, бюджета субъекта Федерации - в форме закона субъекта Федерации, местного бюджета - в форме правового акта представительного органа местного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Однако данная норма не дает разграничений самого бюджета и закона (правового акта) о его утверждении. На несовпадение бюджета с законом о его утверждении указывали видные ученые7, одновременно отмечая точки соприкосновения этих категорий. Существование бюджета как особой категории правового акта позволяет сравнивать общую сумму доходов с общей суммой расходов, классифицировать расходы по статьям и определять их относительную важность и срочность.
В связи со сказанным представляется целесообразным определить бюджет следующим образом:
Рис. 1.1. Роль бюджета в перераспределении валового национального продукта
Бюджет - это публичные экономические отношения, опосредующие процесс образования, распределения и использования определенного государственно-территориального или муниципального образования централизованного денежного фонда, находящегося в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач территории и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом.
При функционировании государственных финансов возникают два тесно взаимосвязанных процесса: мобилизация финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении публичной власти, и использование аккумулированных в бюджете денежных средств на различные государственные потребности. Первый из этих процессов находит свое выражение в понятии государственных доходов, второй - государственных расходов8.
Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ - федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - подразделяются на налоговые и неналоговые (ст.41 БК РФ). В свою очередь налоговые и неналоговые доходы бюджетов могут быть как собственными, т.е. закрепленными на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами (ст.47 БК РФ), так и регулирующими. С точки зрения теории финансового права критериями такой классификации являются порядок и условия зачисления доходов9.
Между тем, рассматривая законодательное определение этих понятий в БК РФ, вряд ли можно считать их удачным.
Определение доходов бюджета имеет важное теоретическое и практическое значение, ибо на ее основе формируется один из наиболее важных объектов бюджетных отношений - распределение бюджетных доходов.
По мнению ученых - специалистов в области налогообложения, «оптимальное распределение налоговых доходов между бюджетами всех уровней, преимущественно путем законодательного закрепления на постоянной (долговременной) основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами разного уровня, позволит сократить дотационность в бюджетной системе РФ, повысить заинтересованность, а также ответственность на каждом уровне этой системы за собираемость налогов, рост налогового потенциала, обозначит сужение сферы перераспределительных процессов, уменьшит необходимость оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам... сосредоточит внимание органов государственной власти и органов местного самоуправления на тех субъектах РФ и тех муниципальных образованиях, где имеющийся налоговый потенциал не позволяет перекрыть минимально необходимые бюджетные расходы»10.
Доходы бюджета в БК РФ определяются как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст.6 БК РФ).
Во-первых, признаки безвозмездности и безвозвратности соответствуют не всем доходам бюджета, на что в науке неоднократно обращалось внимание11
. Безвозвратные средства (налоги) представляют бoльшую часть бюджетных доходов, однако их безвозвратный характер несколько условен, поскольку налоги имеют публичную возмездность и возвращаются к плательщику как общественные услуги. Более того, в доход бюджета поступают средства во временное пользование, которые государство обязано возвратить полностью и в определенный срок (государственные кредиты, займы и т.д.). Определенные признаки возмездности также присутствуют у неналоговых платежей обязательного характера: лицензионных и регистрационных сборов, государственной пошлины, арендной платы и т.п.
Во-вторых, вызывает сомнение установление доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы только законодательством РФ. Действие принципа федерализма в государственном устройстве России обусловливает правотворчество и субъектов Федерации, в том числе в бюджетной сфере. Установление общих принципов налогообложения Конституция РФ относит к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что реализуется также через механизм правотворчества регионального уровня. Нормативные акты, регулирующие определенные виды доходов местных бюджетов, принимаются и на муниципальном уровне.
В-третьих, законодатель неоправданно сузил сферу всеобщности доходов бюджета, определив их принадлежность органам власти. Доходы бюджета принадлежат общественно-территориальному образованию в целом: Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям, а соответствующие органы власти (самоуправления) только реализуют бюджетную компетенцию от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.
Основным источником доходов бюджета составляют налоги и налоговые платежи, которые представляют собой обязательные платежи, взимаемые государством с юридических и физических лиц на основе специального налогового законодательства. Налоги выполняют три важнейших функции: стимулирующую, распределительную и фискальную12.
Сколько веков существует государство, столько же веков существуют и налоги, и столько же государство ищет принципы и способы оптимального налогообложения, т.е. как организовать сбор налогов таким образом, чтобы налогоплательщики платили налоги, а казна получала все больше доходов. Один из основоположников современной экономики А. Смит сформулировал четыре основополагающих (ставших классическими) принципа налогообложения, желательных в любой экономической системе:
. Подданные государства должны участвовать в содержании правительства соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства.
. Налог, который обязан уплатить отдельный субъект налога, должен быть точно определен (срок уплаты, способ платежа, сумма платежа).
. Каждый налог должен взиматься в то время и тем способом, когда и как плательщику удобнее всего оплатить его.
. Каждый налог должен быть задуман и разработан таким образом, чтобы он брал и удерживал из кармана народа возможно меньше сверх того, что он приносит казначейству государства13
.
На основе этих принципов к настоящему времени сложились следующие концепции налогообложения:
. Субъекты налога должны уплачивать налоги пропорционально тем выгодам, которые они получают от государства, т.е. те. кто получил большую выгоду, платят налоги, необходимые для финансирования создания этой выгоды. Например, те, кто желает пользоваться хорошими дорогами, должны оплачивать затраты на поддержание и ремонт этих дорог.
. Согласно другой концепции, юридические и физические лица должны уплачивать налоги в прямой зависимости от размера полученного дохода. Данная концепция отличается большей рациональностью и справедливостью, поскольку, естественно, существует разница между налогом, который взимается с предполагаемых расходов на предметы роскоши, и налогом, который удерживается из их предполагаемых расходов на предметы первой необходимости.
Известно, что при высокой ставке подоходного налога (выше 50%) резко снижается деловая активность фирм и населения в целом, что и пытались теоретически доказать американские экономисты во главе с профессором А. Лаффером. Графически так называемый эффект Лаффера отображается кривой, которая показывает зависимость поступающих в бюджет сумм налогов от ставок налога (рис.1).
Рис.1.2. Кривая Лаффера
На кривой Лаффера отмечают следующие критические точки:
При всех остальных значениях r налогоплательщики будут платить налоги, а государство их получать. При ситуация r в точке А при значении ra достигается максимум поступлений налогов в бюджет, а ra считается оптимальным уровнем ставки налога. Ta —максимальная сумма налоговых поступлений в бюджет.
Суть «эффекта Лаффера» заключается в следующем: если экономика находится справа от точки А (например, в точке В), то уменьшение уровня налогообложения до оптимального (ra) в краткосрочный период приведет к временному сокращению налоговых поступлений в бюджет, а в долгосрочном периоде —к их увеличению, поскольку возрастут стимулы к трудовой и предпринимательской деятельности, произойдет переход из «теневой» в легальную экономику.
Иными словами, если ставки завышены, то подрываются стимулы к нововведениям, снижается экономическая активность. часть предпринимателей уходит в «теневую экономику». Конечно, трудно рассчитывать на то, что можно теоретически обосновать идеальную шкалу налогообложения. Она должна быть основательно откорректирована на практике.
Разработчики современной российской системы налогообложения исходили из того, что лучше иметь много источников пополнения бюджета со средней ставкой налога, чем один-два источника —с высокой.
Учитывая накопленный наукой опыт исследования государственных доходов, можно предложить ввести в научный оборот и закрепить в Бюджетном кодексе РФ следующее определение доходов государственного бюджета: это определенные нормами бюджетного права экономические отношения по поводу поступления части финансовых ресурсов в бюджет государства (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, субъекта муниципального образования или местного самоуправления) с целью создания его финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей.
Далеко не совершенное законодательное определение имеет и категория «расходы бюджета». Бюджетный кодекс РФ расходы бюджета понимает как денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления (ст.6).
Во-первых, данное определение необоснованно сужает круг участников правоотношений в сфере бюджетных расходов, так как в отношения вступают само государство или его субъекты (являющиеся субъектами бюджетного права) в лице соответствующих органов. Более того, указание на финансовое обеспечение задач и функций только органов государственной власти игнорирует принцип публичности бюджетного права, поскольку расходование бюджетных средств осуществляется в интересах всего Российского государства или субъекта Федерации. Во-вторых, Бюджетный кодекс РФ раскрывает лишь материальное содержание расходов бюджета. Безусловно, такое понимание имеет значение, например, для учета бюджетных средств, анализа произведенных расходов и планирования их перспективы, но не показывает всей сущности бюджетных расходов.
Представляется целесообразным дополнить ст.6 Бюджетного кодекса РФ в части определения расходов бюджета юридическим аспектом, учитывая имеющийся в финансово-правовой науке опыт изучения государственных расходов. Следовательно, можно предложить ввести в научный оборот следующее определение расходов государственных бюджетов - это публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации и ее субъектов).
На основе данного определения можно выделить следующие юридические признаки расходов государственного бюджета:
они представляют собой публичную категорию, так как идут на покрытие основных направлений государственной деятельности, необходимы всему государству в целом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства.;
они не подлежат, как правило, возврату, не создают и не погашают финансовых требований. В большинстве случаев государство производит отпуск денежных средств из бюджета для удовлетворения своих потребностей на безвозвратной основе. Выделенные средства не нуждаются в возмещении, поэтому возникшие здесь правоотношения не означают появления или прекращения каких-либо финансовых обязательств у сторон. Расходы государства в основном направлены на оплату труда государственных служащих, социальные программы и обслуживание государственного долга. Однако в последнее время расширяется и сфера предоставления государством своих денежных средств на возвратной и возмездной основах, например, в качестве бюджетных ссуд и кредитов;
они осуществляются государством непрерывно. Выполнение государством своих функций и задач требует, с одной стороны, бесперебойного, регулярного и повседневного финансирования, с другой - расходы бюджета являются одной из сфер финансовой деятельности государства и неразрывно взаимосвязаны с аккумуляцией денежных средств в централизованные фонды. Названные посылки и обусловливают наличие у государственных бюджетных расходов признака непрерывности;
они являются бюджетно-правовой категорией, выражающей урегулированные правовыми нормами экономические отношения по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств. Общественные отношения, складывающиеся в процессе распределения и использования централизованных фондов денежных средств, будучи урегулированы нормами бюджетного права, становятся правоотношениями и строятся только в соответствии с законодательством;
они призваны на строго правовой основе обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций государства. Регулярное поступление денежных средств является одним из важнейших условий эффективного выполнения как отдельных государственных программ, мероприятий, так и в целом государственной политики. Все действия государства, его органов и должностных лиц связаны с материальными затратами, которые выражаются в денежной форме. Объем и направления государственных расходов определяются государственными программами и конкретными задачами, решаемыми в каждом конкретном финансовом году. Существование бюджетных расходов именно в правовой форме позволяет государству защищать свои интересы, связанные с расходованием денежных средств.
Áþäæåòíàÿ ñèñòåìà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â ñîîòâåòñòâèè ñ Áþджетным кодексом РФ, включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов), местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские (их число составляет 29 тыс.). При этом формальные местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты включены в единую бюджетную систему РФ14.
В силу федеративного устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными органами в соответствии с действующей правовой базой.
Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации.
Следует отметить, что трехуровневость бюджетной системы не является характерной чертой федеративных государств. Бюджетная система является трехуровневой и в таких странах, как Великобритания, Канада, США, ФРГ, Франция15
. При этом федеративным из этих государств является только ФРГ.
Схематично модель бюджетной системы Российской Федерации можно представить в виде, представленном на рис.2.
Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидированном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона.
Рис. 1.3. Модель бюджетной системы Российской Федерации
Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объединения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты —в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Консолидированный бюджет РФ используется для характеристики показателей и анализа данных всей бюджетной системы, например, при определении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации. Он является важным макроэкономическим показателем, применяемым при прогнозах развития хозяйства и финансовой системы и при анализе всех финансовых проблем экономики. Такие вопросы, как тяжесть налогообложения, общий объем социальных расходов, нельзя обсуждать без данных консолидированного бюджета страны.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год. В этом законе определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, проводится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, обозначаются пределы государственных заимствований и государственного долга, направление бюджетных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и других мероприятий. Таким образом, предусматривается денежное обеспечение в течение года выполнения функций и задач государства.
В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 года16.
Бюджетная классификация Российской Федерации (ст.18 БК РФ) является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицита этих бюджетов. Она используется для составления и исполнения бюджетов, обеспечивая сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы.
Федеральный закон «О бюджете развития Российской Федерации»17 от 26 ноября 1998 года предусматривает составной частью федерального бюджета составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и др.
Подробная характеристика отдельных сторон современной бюджетной системы содержится в Бюджетном кодексе. Надо признать, что этот федеральный закон далек от совершенства. Один из главных его недостатков - нечеткость формулировок, что часто придает положениям кодекса не юридический, а обшеописательный характер.
Бюджетная система Российской Федерации имеет законодательное определение, которое, к сожалению, затрудняет решение вопроса о критерии отнесения составных частей к этой системе. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ устанавливает: «...бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Относительно местоположения целевых внебюджетных фондов в составе бюджетной системы существуют различные точки зрения. Так, Ю. Петров, анализируя сложившийся порядок создания и использования средств внебюджетных фондов, делает вывод, что «они выведены за рамки финансовой системы»18. По мнению А.А. Жданова, «наличие внебюджетных фондов не противоречит единству бюджетной системы Российской Федерации»19.
В науке принято считать целевые внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы, что аргументируется следующими доводами: а)фонды создаются и используются на строго определенные публичные цели, имеющие значение для конкретной территории или всего государства в целом; б) правовое положение фонда определяется Положением о фонде, утвержденным соответствующим представительным органом; в)денежные средства фонда обособлены от бюджета и на покрытие бюджетных расходов не используются, равно как и средства бюджета не перечисляются во внебюджетные фонды20. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ обособляет внебюджетный фонд от бюджета, определяя, что «государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации».
В основе построения любой системы (бюджетной в том числе) лежит совокупность определенных принципов. Главной целью принципов построения бюджетной системы должно быть отражение федеративного устройства Российского государства в сочетании с самостоятельностью органов местного самоуправления. Между тем бюджетный федерализм, занимая основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее теоретически разработанных и нормативно закрепленных.
Таким образом, нормативное закрепление бюджетной системы Российской Федерации не вполне отражает федеративные начала государственного устройства. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года обоснованно отмечается, что Россия «формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий».
Проблемы с формулировкой в Бюджетном кодексе касаются, к примеру, и характеристики свойств бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ выделяет единство, самостоятельность, полноту, достоверность и другие признаки бюджетной системы. Разъяснение их иногда сводится к элементарному повторению (ст. 32), непонятно, в чем различие между принципом сбалансированности бюджета (ст. 33) и принципом общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Конечно, знание и исполнение Бюджетного кодекса необходимы как основного закона для данной сферы финансовых отношений, но, учитывая время и обстановку его принятия, он неизбежно имеет и слабые стороны и, несомненно, в дальнейшем будет пересмотрен и улучшен.
Этот процесс пойдет скорее всего по линии сокращения числа общих декларативных положений и заменой их более конкретными, наглядными нормами, отражающими суть повседневности. Возьмем, к примеру, принцип единства бюджетной системы, сформулированной в Кодексе. Поскольку в силу своей значимости и сложности бюджет образует автономную систему, включающую в себя и организационные структуры, и административные органы (часть государственного аппарата), то, естественно, он обладает и определенным единством. Всякая система, коль скоро она возникла, обладает каким-то единством, иначе бы она не существовала. Но в сложных системах единство не может быть абсолютным, оно дополняется в определенных пределах «неединством», автономией, свободой принятия решений на уровне подсистем.
Поэтому, возвращаясь к Бюджетному кодексу, можно заметить, что главное заключается не в провозглашении единства как такового, а в указании конкретных соотношений единства и «неединства» на разных уровнях управления бюджетной системой. Нужна качественная правовая база, обеспечивающая нормальное функционирование ее. Это тем более важно, что следом за «единством» выделяется как существенный признак бюджетной системы «самостоятельность», причем имеется в виду самостоятельность отдельных бюджетов. Но если единство бюджетной системы предполагает единую правовую базу и поскольку сам бюджет является законом, то создается мнение, что бюджеты всех уровней принимаются на основе одних и тех же законов, и тогда не очень понятно, в чем заключается их самостоятельность.
При такой нечеткой постановке вопроса возникает противоречие между «единством» и «самостоятельностью». Очевидно, для того чтобы его устранить, нужно прежде всего уточнить, что такое правовая база бюджетной системы и как разделяется сфера действия законов федерального и регионального уровня. Ибо если субъекты Федерации принимают бюджеты только на основе федеральных законов, то тогда самостоятельность их бюджетов является весьма относительной; если только на основе своих собственных законов, то тогда единство Федерации становится относительным.
Для единства бюджетной системы очень важна соответствующая информационная система, особенно в условиях сплошной компьютеризации и автоматических систем переработки данных. Здесь нужно требовать жесткого единства и по части форм документов, и по срокам предоставления информации, и, видимо, по программному обеспечению. Необходимо также согласование систем информации между различными ведомствами; Министерством финансов, внебюджетными фондами, Министерством по налогам и сборам, Таможенным комитетом, Центральным банком, коммерческими банками, иностранными контрагентами и др.
Можно сказать, что правовая и информационная составляющие - главные элементы проявления единства бюджетной системы, понимаемого как предпосылка существования ее самой. Как сложный комплекс она содержит в себе несколько структур, каждая из которых охватывает систему целиком. Главная структура и главная функция бюджетной системы - доходно-расходная, т.е. сбор доходов государства и распределение их в соответствии с потребностями общества, поскольку бюджетная система выполняет роль посредника в перераспределении финансовых ресурсов. Фактически бюджетная система - это часть государства как основной структуры управления обществом. При расхождениях между величиной доходов и расходов бюджета возникает особая подсистема его —государственные кредитные отношения.
Другая важная структура бюджетной системы - финансовая сторона государственной системы управления в условиях федеративного устройства общества. Речь идет о соотношении между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Эту структуру условно можно назвать уровневой. В отношении ее наблюдаются накал страстей и определенное противостояние уровней власти, что в значительной мере объясняется и непреодоленным экономическим кризисом, и соответственно малым объемом доходов, создаваемых в обществе.
Сотрудничество и согласие в стране во многом зависят от финансовых отношений уровней государственной власти, и главная задача по обеспечению этого согласия лежит на федеральном уровне, иначе говоря, на центральном правительстве. Сейчас в России четче проявляется тенденция к централизации финансовых ресурсов по сравнению с 90-ми гг. ХХ века, происходит повышение доли федерального бюджета в общем консолидированном. Это можно оправдать ситуацией кризиса, в котором все еще пребывают и экономика и финансы. Но практика показывает, что в современном распределении финансовых ресурсов между уровнями государственной власти наблюдается определенное повышение роли центра. Вместе с тем, отмечается и усиление финансовой помощи, направляемой «сверху» помимо жестко закрепленных пропорций деления доходов. Другими словами, федеральное финансовое устройство страны предполагает существенную «заботу» центра о более низких уровнях управления.
Ïðè ñðàâíåíèè áþäæåòà ëþáîãî ñóáúåêòà ëþáîãî ôåäåðàòèâíîãî ãосударства невозможно рассматривать тенденции в его отрыве от федерального бюджета. Наличие общих тенденций свидетельствует прежде всего о наличии общих проблем и поиски путей их решения.
Рассмотрим сначала основные тенденции, прослеживающиеся в динамике сбалансированности федерального бюджета.
В годы после распада СССР в динамике государственного бюджета России можно выделить два этапа: до 1999 г. и после. Эти два этапа характеризуются тем, что на первом этапе государственный бюджет России был дефицитным, а на втором профицитным.
После кризиса 1998 г. можно отметить следующую динамику. В 1999 г. бюджет был дефицитным: дефицит составил 51398,5 млн. руб. (8,35% от доходной части бюджета)21. По существу именно 2000 год стал первым послекризисным, поскольку любой кризис –это не однодневное явления, а кризис, который начался 17 августа 1998 года закончился фактически в 1999 год, когда произошла стабилизация прежде всего курса рубля, а также относительное снижение инфляции.
Все следующие годы бюджета уже профицитный: в 2000 г. профицит составил 102898,5 млн. руб. (9,1% от доходной части бюджета)22, в 2001 г. профицит составил 272075,4 млн. руб. (17% от доходной части бюджета)23. Таким образом, налицо абсолютная неспособность власти прогнозировать ситуацию. 17% в 2001 г. превышение доходной части над расходной –этому яркой подтверждение.
В отличие от федерального бюджета, бюджет Ростовской области все последние года является дефицитным (2,7% от доходной части в 2002 г., 0,8% от доходной части в 2003 г., 0,4% от доходной части в 2004 г.). Таким образом, нужно отметить, что несмотря на свою дефицитность бюджет, сам дефицит бюджета Ростовской области постепенно снижается. Можно предположить, что если такая тенденция сохранится, то в 2005 года бюджет Ростовской области может быть и профицитным.
Нужно отметить, что отмеченное соотношение между федеральным и областным свидетельствует лишь о том, что федеральный бюджет составляется с запасом, а областной нет, при этом незначительное разница между доходами и расходами свидетельствует о большей сбалансированности областного бюджета. В какой-то мере об этом свидетельствую показатели, приведенные в таблице 2.124.
Таблица 2.1.
Динамика основных показателей сбалансированности консолидированного бюджета РФ 1992-2000 гг.
млрд. руб.
|
1994 |
|||||||||
|
Консолидированный бюджет РФ: доходы расходы дефицит (-), профицит (+) |
,33 ,97 -0,64 |
,7 ,7 -8,0 |
,4 ,4 -58,0 |
,0 ,1 -49,1 |
,7 ,4 -96,7 |
,6 ,5 -123,9 |
,8 ,1 -155,3 |
,6 ,0 -44,4 |
,5 ,0 +146,5 |
|
Федеральный бюджет: доходы расходы дефицит (-), профицит (+) |
,02 ,98 -0,96 |
,5 ,4 -9,9 |
,7 ,7 -61,0 |
,1 ,2 -41,3 |
,3 ,0 -79,7 |
,4 ,6 -93,2 |
,9 ,2 -146,3 |
,3 ,9 -51,4 |
,1 ,2 +102,9 |
|
Консолидированный бюджет субъектов РФ: доходы расходы дефицит (-), профицит (+) |
,67 ,35 +0,32 |
,1 ,2 +1,9 |
,6 ,6 +3,0 |
,0 ,0 -6,0 |
,9 ,9 -17,0 |
,4 ,1 -34,7 |
,5 ,5 -9,0 |
,8 ,8 +7,0 |
,9 ,1 +33,8 |
Из этой таблицы видно, что практически все годы с 1992 по 2000 гг. федеральный бюджет оставался дефицитным, причем со значительным дефицитом, а консолидированный бюджет субъектов профицитным (кроме предкризисных лет 1996 и 1997 гг., а также 2000 г., когда был значительный профицит как на федеральном, так и на региональном уровне). Это также свидетельствует о большей сбалансированности бюджета на региональном уровне. Однако, этот показатель является далек на самым главным. Как было отмечено выше, это лишь свидетельствует о том, делается запас с бюджете или нет. Учитывая тенденции последних лет (в первую очередь то, что показатели, запланированные на начало года значительно превышаются на самом деле, например, в 2001 году доходы областного бюджета планировались в размере 12,182 млрд. руб., а в действительности составили 13,129 млрд. руб.), такая позиция является неоправданной, поскольку запас необходим, если есть риск невыполнения доходной части, чего не отмечается в последние годы.
Таблица 2.2
Сравнительный анализ основных показателей Федерального бюджета РФ за 1999-2004 гг.
млрд. руб.
В таблице плановые данные взяты из Федеральных законов «О Федеральном бюджете» за 1999-2004 гг. и законов об их исполнении, остальные данные взяты из расчетных показателей25. Такая же тенденция прослеживается и на региональном уровне.
Как видно из таблицы 2, только в 2000 г. плановые показатели практически соответствовали реальным. В остальные же годы прогнозы не соответствовали реальности. Превышение в 1999 г. на 30% и в 2001 г. более чем на 33% фактических доходов над плановыми свидетельствует о полном провале Правительства РФ в прогнозировании ситуации. Предварительные результаты на 2002 г. и плановые на 2003 г., а также прогнозы развития ситуации на основе принятого Государственной думой бюджета на 2004 год свидетельствуют о еще большем разрыве плановых и фактических показателей. Причем экономисты перед началом каждого финансового года предупреждают о том, что заложенные в бюджет показатели существенно занижены и не соответствуют реальности и оказываются правы26.
Таким образом, как если по сбалансированности бюджета, региональные бюджеты выглядят более предпочтительно, то в аспекте планирования и прогнозирования доходов такого сказать нельзя. Здесь важно отметить, что член-корреспондент РАН РФ С.Ю. Глазьев ежегодно со страниц «Российского экономического журнала» и в Государственной Думе РФ говорит об очевидном недостаточном планировании доходов бюджета, а также о возможности существенного их пополнения за счет взимания природной ренты, однако есть все основания полагать, что и на федеральном, и на региональном уровне ситуация в 2004 году снова повторится.
Наиболее важным и показательным при анализе бюджетного процесса является сравнение тенденций в формировании доходной и расходной части федерального и регионального бюджета.
Таблица 2.3
Изменение доходной и расходной части федерального бюджета и бюджета Ростовской области в 2001-2004 гг.
млрд. руб.
Как видно из таблицы, в целом присутствует довольно сходная тенденция в развитии расходной и доходной части федерального бюджета и бюджета Ростовской области. Однако, самым важным из всех показателей, является анализ структуры доходов бюджета. Говоря о доходах главными показателями являются сравнение налоговых и неналоговых доходов бюджета.
Из таблицы 2.4 видно, что главное отличие в формировании доходной части между федеральным и областным бюджетом является то, что в областном бюджете довольно значительную часть составляют безвозмездные перечисления (в первую очередь от федерального бюджета), что является естественным для регионального бюджета. Говоря же о соотношении налоговых и неналоговых доходов, можно отметить, что несмотря на некоторые их колебания, в федеральном и областном бюджете их соотношение остается примерно одинаковым и колеблется вокруг 18 раз на федеральном уровне и 20 раз на областном (это отличие объясняется тем, что в структуре неналоговых доходов областного бюджета нет таких статей как таможенные пошлины и т.п.).
Таблица 2.4
Налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета РФ в 2001-2004 гг.
млрд. руб
Таким образом, сравнительный анализ федерального и регионального (Ростовская область) бюджета свидетельствует о том, что в целом в динамике бюджетного процесса на обоих уровнях существуют сходные тенденции.
Сопоставляя доходы бюджета с ВВП (на федеральном уровне) и ВРП (на областном) можно отметить, что доля доходов и расходов к ВВП после 1998 г. постепенно увеличивается. Как справедливо отмечает доктор экономических наук А. Селезнев, в ситуации динамичного экономического роста и повышения эффективности производства растет рентабельность, а значит, и доходы производителей продукции и услуг. Ежегодный прирост доходов является основой увеличения доходов всех уровней бюджетной системы, а значит, и расходов бюджетов, изменения их структуры в соответствии с приоритетами бюджетной политики при некотором росте абсолютных величин расходов, не являющихся приоритетными. Рост доходов бюджета может быть базой постепенного сокращения бюджетной нагрузки на экономику, поскольку даже при относительном снижении доли доходов в объеме ВВП (ВРП) абсолютно они растут по мере более быстрого роста ВВП (ВРП). В такой ситуации растут и расходы27.
В то же самое время абсолютные и относительные величины дефицита или профицита бюджетов отражают качество работы по реализации установленного Бюджетным кодексом принципа сбалансированности бюджетов, т.е. равенства доходов и расходов, покрытия планируемых расходов мобилизуемыми в бюджет доходами. А в этом отношении, как показывает проведенный общий анализ развития бюджетной ситуации в России в последние годы, Правительство РФ, в отличие от региональных властей, очевидно не способно адекватно прогнозировать ситуацию, что имеет существенный негативный эффект.
Обусловленное конъюнктурными факторами слабо выраженное оживление экономического роста после кризисной ситуации 1998 г. проявляется в том, что в 1999 г. прирост ВВП составил 5,4%, в 2000 г. –%, в 2001 г. - около 5%, в 2002 г. –около 4% к предыдущему году. В 2003 г. около 4,4%. В Ростовской области эти показатели выше, но тенденции аналогичны. Скромный экономический рост, характеризуемый как существенное достижение курса «дерегулирования» экономики, сопровождается углублением структурной деформации: снижается крайне низкая доля инвестиций по отношению к ВВП, закрыты десятки угольных шахт, добыча первопередельных ресурсов и энергоносителей значительно сориентированы на экспорт, часть доходов от которого остается за рубежом и «работает» во благо наших конкурентов. При критическом износе основных фондов бюджетное финансирование отраслей реального сектора экономики, в которых государство еще остается собственником, сведено к символическим величинам.
Правильные акценты в финансовой политике, содержащиеся в посланиях Президента Российской Федерации за последние годы, в действительности не реализуются. Бюджетная политика, к сожалению, не подчинена преодолению этих деформаций. Однако в содержании правительственных программ и в материалах к проектам бюджетов последних лет появились понятия, создающие лишь видимость принципиально новых подходов в ее проведении. В частности, дефицитные федеральные бюджеты почти целого предыдущего десятилетия реформ сменились «результативным» профицитом бюджетов последних лет. Создается видимость благополучия, все чаще речь идет о максимально «амбициозных» сценариях социально-экономического развития. Так, при подготовке проекта федерального бюджета на 2003 г. сценарий, в который заложены темпы прироста ВВП на 2003 г. на уровне 4,4%, был назван «оптимистическим»28.
С 1999 г. обозначился рост экономики страны: индекс физического объема производства по промышленности в целом составил 111% к уровню 1998 г., в том числе по машиностроению и черной металлургии — 117, цветной металлургии —, легкой индустрии —, по пищевой промышленности —,8%. За период 1999—гг. физический объем промышленного производства вырос на 21%, а ВВП —более чем на 18%; однако эти показатели в 2002 г. составили соответственно всего 62,5 и 72% к уровню 1990 г.29
Внешне неплохие темпы роста российской экономики в последние годы не могут, однако, считаться удовлетворительными. Во-первых, сам рост во многом обусловлен постдефолтной и мировой конъюнктурой. Во-вторых, он происходит на фоне допущенного ранее огромного спада в экономике. В-третьих, остается крайне низким жизненный уровень населения.
Профицит или дефицит бюджетов —это отражение качества работы по реализации установленного Бюджетным кодексом принципа сбалансированности бюджетов, т.е. покрытие расходов мобилизуемыми в бюджет доходами. В ситуации динамичного экономического роста и повышения эффективности производства растет рентабельность, а значит —и доходы производителей продукции и услуг. Ежегодный прирост доходов способствует увеличению доходов всех уровней бюджетной системы, что служит прочной основой абсолютного увеличения расходов бюджетов, изменения структуры их расходов в соответствии с приоритетами бюджетной политики. При этом возможно постепенное сокращение бюджетной нагрузки на экономику, поскольку даже при относительном снижении доли доходов в объеме ВВП абсолютно они растут. А это означает, что абсолютно растут и расходы.
Как правило, эффективная бюджетная политика предполагает рост расходов при совершенствовании их структуры в расчете на то, чтобы активизировать создание макроструктурных условий дальнейшего прогресса, укрепление социальных факторов. При этом правительства нередко идут на то, чтобы бюджеты были дефицитными. Изыскиваются источники покрытия дефицита путем перераспределения тех доходов, которые могут быть использованы неэффективно. Позитивный результат дает умеренное увеличение государственного внутреннего долга.
Сбалансированность бюджета является чрезвычайно важным его параметром, однако такая ситуация практически недостижима. Исходя из этого государство должно при выборе бюджетной политики четко осознавать в каком направлении ему двигаться: по пути дефицитного или профицитного бюджета.
Ó÷èòûâàÿ ñîöèàëüíûé õàðàêòåð ãîñóäàðñòâà, ôèíàíñèðîâàíèå ñîöиальной сферы представляет важнейшим направлением бюджетной политики для бюджета любого уровня. При этом, если на федеральном уровне помимо социальной сферы не менее приоритетным является и обеспечение национальной обороны, то на региональном и местном уровне, финансирование социальной сферы является основным направлением.
Переходя к анализу динамики изменений расходной части бюджета на федеральном и региональном уровне, следует отметить, что наиболее важным ее моментом является то, как в этой структуре представлена социальная сфера. Представляется, что данный аспект является наиболее важным, тем более с учетом провозглашенного Конституцией РФ социального характера государства.
В соответствии с федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации»30, к социальной сфере следует отнести
Говоря о приоритетности финансирования социальной сферы следует отметить, что эта приоритетность совсем не означает расходования всех средств, полученных бюджетом на ее обеспечение. Во-первых, государство, регион, муниципальное образование имеет определенные обязательства перед своими кредиторами, которые выражаются в обслуживании внутреннего и внешнего долга. При этом, следует учитывать и то, что эти средства как правило направляются на различные социальные программы, поэтому любые заимствования невозможно отделить от социальной сферы. Во-вторых, бюджетная классификация предусматривает расходование по таким направлениям как финансовая поддержка развития экономики, науки и т.п. Данные направления также невозможно отделить от социальной сферы. Именно от того, насколько развита экономика, которая не может развиваться без развития науки, зависит размер доходной части бюджета, необходимость в заимствованиях и т.д., а от этого и зависит то, насколько эффективно будет проводиться финансирование социальной сферы. Из всех видов расходов, пожалуй, можно сказать, что только финансирование национальной обороны не связано напрямую с социальной сферой. Все остальные направления бюджетного финансирования так или иначе направлены на обеспечение финансирования именно социальной сферы.
Направление всех бюджетных средств на финансирование только национальной безопасности (на федеральном уровне), внутренней безопасности и правоохранительных органов, государственного управления и социальной сферы является, таким образом, неправильной бюджетной политикой. В настоящее время становится все более очевидным, что экономика не может развиваться без соответствующей государственной политики. Это особенно актуально для России в связи с чрезвычайной монополизированностью национальной экономики (прежде всего в форме естественных монополий), очень слабым развитием малого бизнеса и т.д. Развитие малого бизнеса вообще представляется особенно важным, поскольку опыт индустриально развитых стран показывает, что именно в этой сфере занято большинство людей. Малый бизнес создает огромное количество рабочих мест, тем самым выполняя одной из направлений социальной плитки –борьбу с безработицей.
Из сказанного очевидно, что без финансового обеспечения развития экономики невозможно развитие финансирования социальной сферы. Однако, в связи с этим возникает чрезвычайно важный и сложный вопрос: какая часть бюджетных средств должна направляться на финансирование социальной сферы, а какая на все остальные направления.
В этой сфере, в последние годы, признавая чрезвычайно непропорциональное расширение государственного аппарата и чрезмерные расходы на него, следует отметить усилия государства по реформированию государственного аппарата. Здесь необходимо выделить указы президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах»31 и от 11 марта 2003 г. №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»32. В результате первых шагов в осуществлении реформы государственного управления были произведены некоторые изменения: Федеральный закон от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ33 были упразднены налоговая полиция, федеральная пограничная служба и ряд других ведомств. При этом следует отметить, что их упразднение не означает сокращение гос. аппарата. Так упоминавшимся Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. №306 с 1 июля 2003 г. функции налоговой полиции возлагаются созданную на Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации; функции Федеральной пограничной службы РФ были переданы пограничным войскам Федеральной службе безопасности РФ. Таким образом, данная реформа скорее напоминает переименование, а не сокращение (в 2002 году расходу на содержание государственного и муниципального управления составляли 2,9%, в 2003 г. уменьшились всего на 1% и составили 2,9%, а физический объем финансирования вырос с 56,745 млрд. руб. до 67,611 млрд. руб., т.е. вырос на 19,1%). На региональном уровне данная категория расходов увеличилась как в долевом соотношении, так и физическом (с 2,9% в 2002 до 3,3 в 2003 г., и с 493 млн. руб. до 719 млн. руб., т.е. на 45,8%).
Проблема соотношения финансирования социальной сферы и других отраслей в какой-то мере напоминает проблему соотношения производственных приоритетов по соотношению производства товаров для будущего (например, инвестиционные товары) и товаров для настоящего (например, продовольственные товары): если сегодня производить только товары для настоящего и не производить товары для будущего, то завтра не на чем будет делать товары для настоящего, а если сегодня производить только товары для будущего, то сегодня мы останемся без товаров для настоящего и завтра нам уже не понадобятся ни товары для будущего, ни товары для настоящего. Точно также и в социальной сфере: ее недофинансирование в настоящем приводит к постепенной ее деградации и в конечном счете ставит вопрос о ее существовании (как это происходит прежде всего с образованием), а недофинансирование развития экономики и других поддерживающих сфер приведет к тому, что в будущем просто не будет источников финансирования социальной сферы.
Чтобы в какой-то мере разрешить эту проблему, государство законодательно пытается определить долю финансирования отдельных направлений социальной сферы. Так, законом об образовании34 государственное финансирование на нужды образования должно составлять ежегодно не менее 10% национального дохода (на самом деле такие показатели в последние годы не превышают и 5%), Основы законодательства о культуре35
определяют ее финансирование в размере на менее 2% от расходной части федерального бюджета (на самом деле такие показатели не составляли даже 1%).
В этом плане представляет интерес провести общий сравнительный анализ тенденций финансирования социальной сферы в целом и по ее основным направлениям в 2001-2003 годах на федеральном и региональном уровне (табл. 6).
Таблица 6. Тенденции финансирования основных направления социальной сферы на федеральном и областном уровне в 2001-2004 гг.
Как видно из последней таблицы, в течении последних лет происходит неуклонное снижение доли расходов на социальную сферу как на федеральном, так и на областном уровне. Исключение в этом плане составляет образование, доля расходов на которые растет. Причем если на федеральном уровне она выросла незначительно (с 4,99% в 2001 г. До 5,24% в 2004 г.), то на областном уровне рост более существенный (с 3,65% в 2001 г. до 5,92% в 2004 г.). Это, сама по себе, хорошая тенденция, забота только об образовании не является свидетельством роста внимания государства к социальной сфере, о чем свидетельствуют тенденции по остальным направлениям, особенно в здравоохранении.
Сравнивая пропорции на обоих уровнях, можно также отметить по разным направлениям разную приоритетность. Так, если доля расходов на образование примерно сопоставима (причем, как говорилось выше, на областном уровне она довольна значительно выросла), то доля расходов на здравоохранение на областном уровне значительно выше, на социальном политики наоборот, а на культуру примерно одинаково.
Однако, несмотря на эти расхождения и на федеральном, и на региональном уровне можно заметить, одну очень отрицательную черту: общая доля расходов на социальную сферу снижается как на федеральном (с 18,92% в 2001 г. до 15,22% в 2004 г.), так и на областном уровне (с 15,10% в 2001 г. до 14,77% в 2004 г.). При этом как видно по темпам снижения федеральный бюджет значительно опережает областной. Если такими темпами пойдет и дальше, то есть основания предполагать, что в скором времени мы останемся вообще без социальной сферы.
Áþäæåòíàÿ ïîëèòèêà ÿâëÿåòñÿ ÿäðîì ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè ãîñударства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики - ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости.
Бюджетная политика государства регулирует финансовые потоки между секторами национальной экономики, формирует государственные фонды денежных ресурсов и обеспечивает решения социально-экономических задач по предоставлению коллективных и индивидуальных благ в виде товаров и услуг за счет ресурсов бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов. Регулирующим и контролирующим инструментом ее является бюджетный дефицит (профицит). Это сложная финансово-экономическая категория, в которой отражаются и проявляются пропорции бюджетной системы, взаимосвязи между потоками доходов государства и потребностями в государственном финансировании, обеспечивающем эффективную реализацию всех функций государства (регулирующую и управленческую, оборонную, социальную, инвестиционную, внешнеэкономическую). Она является также результатом и критерием эффективности взаимодействия государства с производственной и социальной сферами, банковской системой, финансовым рынком, внешним рынком.
Главными требованиями, предъявляемыми к бюджетной политике можно назвать:
. Реалистичность.
. Федеральный бюджет должен олицетворять ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств.
. Федеральный бюджет должен быть действенным инструментом политики финансового оздоровления экономики, не допустить роста инфляционных ожиданий.
. Необходимо акцентировать внимание на увеличении доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет более решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской инициативы.
. Цели бюджетной политики должны быть максимально детализированы.
Долгое время бюджет России имел дефицитный характер. В последние годы бюджет не только не дефицитен, но и формируется исполняется с довольно большим профицитом.
Дефицит государственного бюджета не является однозначно негативным явлением. Его характер и роль должны оцениваться с учетом причин возникновения, направлений и целей использования мобилизуемых дополнительных финансовых ресурсов, источников и методов финансирования. Довольно распространена, как отмечаем профессор В.Д. Камаев, точка зрения, что рост бюджетного дефицита и государственного долга, направленного на его покрытие, влекут за собой реальные негативные последствия36
. Согласно этой точке зрения:
Во-первых, выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована в руках у наиболее состоятельной части населения. Погашение государственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным, т.е. те, кто владеет облигациями, становятся еще богаче.
Во-вторых, повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложениям в новые рискованные программы и т.д., а также усилить социальную напряженность в обществе,
В-третьих, существование внешнего долга предполагает передачу (при погашении этого долга) части созданного внутри страны продукта за рубеж.
В-четвертых, рост внешнего долга безусловно снижает международный авторитет страны.
В-пятых, когда правительство берет займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки, в свою очередь, влечет за собой снижение капитализированной стоимости, сокращение частных плановых инвестиций. В результате этого последующие поколения могут унаследовать экономику с уменьшающимся производственным потенциалом и всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями.
В-шестых, можно отметить и чисто психологический эффект: с ростом государственного долга усиливается неуверенность населения страны в завтрашнем дне.
Но есть и другая точка зрения —точка зрения «рикардианской школы»37, в соответствии с которой бюджетный дефицит и государственный долг могут и не повлиять на рост процентных ставок, уменьшение инвестиций и т.д.
«Нейтральность» бюджетного дефицита и государственного долга является следствием того, что снижение налогов при неизменном уровне государственных расходов само по себе может и не повлиять на рост расходов потребителей.
Это утверждение вытекает из теории поведения потребителей, в соответствии с которой потребители при выборе линии поведения учитывают не только текущий интерес, но и интерес будущего, т.е. будущий доход.
Снижение налогов при неизменных государственных расходах, с точки зрения потребителя, думающего о будущем, означает, что правительство финансирует данное снижение за счет роста государственного долга. В свою очередь, рост государственного долга подразумевает, что в будущем для его покрытия необходимо будет увеличивать налоги. Таким образом, фактически налоги не изменяются, а просто перераспределяются во времени.
Ожидания налогоплательщиков относительно будущего роста налогов и снижения доходов приведут к тому, что сегодняшнее потребление не увеличится, увеличатся лишь сбережения потребителей как защищая мера по поддержанию в будущем «привычного» уровня жизни. Прирост частных сбережений позволит реализовать государственные ценные бумага, предназначенные для покрытия бюджетного дефицита без увеличения нормы процента.
Или иначе —рост частных сбережений будет равен по величине снижению государственных сбережений, которое явилось следствием уменьшения налоговых поступлений. Объем сбережений в рамках национальной экономики останется в целом неизменным, изменится лишь их структура (доля частных и государственных сбережений в общем объеме национальных сбережений). Поэтому в данном контексте снижение налогов не приведет к последствиям, описываемым традиционной точкой зрения. Изложенные рассуждения означают, что финансирование государственных закупок за счет государственного долга равнозначно их финансированию за счет налогов.
Бюджетный дефицит имеет распределительную (перераспределительную), фондообразующую, стимулирующую и контрольные функции. В функции распределения (перераспределения) его роль состоит в регулировании и направлении некоторой части ресурсов общества в распоряжении государства сверх устоявшихся и заранее установленных финансовых пропорций. Фондообразующая функция проявляется в формировании определенного добавочного фонда централизованных бюджетных ресурсов за счет перераспределения финансовых ресурсов других звеньев финансовой системы, стимулирующая - реализуется в заинтересованности государства, общественных и частных субъектов экономических отношений в эффективности всей бюджетно-финансовой системы и использования источников бюджетного дефицита и мобилизуемых через этот механизм финансовых ресурсов. Контрольная функция отражает необходимость сбалансированности финансовых потребностей и возможностей государства, ограничения централизации и огосударствления финансовой системы, изъятия ВВП посредством налогов, установленных государством.
На федеральном уровне бюджетный дефицит может сокращаться, а на уровне субъектов Федерации - расти. Такая тенденция наблюдается в 2001-2002 гг. вследствие повышения доли централизации налоговых доходов и появления выпадающих доходов у бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Это связано с принятием решения о полном зачислении поступлений от налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет (раньше 15-25% налога направлялось в территориальные бюджеты), а также из-за снижения ставки налога на прибыль с 35 до 24%.38
Поэтому, несмотря на относительную самостоятельность бюджетов, регулирование бюджетных дефицитов в Российской Федерации должно строиться на единой концептуальной основе и решаться при эффективном взаимодействии бюджетов всех уровней.
Налоговая политика Российской Федерации в последние годы далека от совершенства. Каждый год в бюджетном послании Президент говорит, что необходимо «Ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Доходы скрываются, капиталы перетекают из легального сектора в теневую экономику, вывозятся за границу» (1999 г.39),«первый приоритет бюджетной политики - принятие налоговых законов, составляющих основу части второй Налогового кодекса Российской Федерации. Федеральный бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе» (2000 г.40), «увеличение доходов федерального бюджета должно происходить не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса, сокращению нелегального теневого оборота» (2001 г.41), «следует сделать налоговый учет максимально удобным как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов» (2002 г.42), «продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательному снижению налогового бремени остается среди приоритетных задач бюджетной политики» (2003 г.43).
Аналогично из года в год повторяются одни и те же цели бюджетной политики в области расходов: сокращение чиновничьего аппарата и как следствие сокращение управленческих расходов, а также увеличение доли расходов на социальную сферу.
Однако, кроме профицитности бюджета ничего не удалось в реальности добиться. Уже одно то, что ежегодно ставятся одни и те же цели свидетельствует о полном провале бюджетной политики, проводимой в государстве.
В бюджетном послании на 2004 года Президент в очередной раз сказал о том, что «доходная база федерального бюджета в значительной степени формируется за счет добычи и экспорта сырьевых ресурсов. В связи с этим высока зависимость финансовой системы от внешнеэкономической конъюнктуры. Налоговая система пока не в полной мере подстроена под цели обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности. Затянулись подготовка и принятие ряда глав Налогового кодекса Российской Федерации. Проблемой остается сложность налогового учета». При этом тут же он рассуждая о достижениях, он говорит, что «налоговая система становится более рациональной, сокращается число налогов, снижаются налоговые ставки»44.
Таким образом, невозможно определенно сказать, что лучше дефицит или профицит. Очевидно, что самым лучшим вариантом является сбалансированность бюджета, т.е. или небольшой дефицит, или не большой профицит.
В этой ситуации интересно, что в течение последних лет доктор экономических наук, член-корреспондент РАН С.Ю. Глазьев говорит о том, что предлагаемые Правительством параметры бюджета не могут привести к необходимым результатам и предлагает свою альтернативную бюджетную политику, реализация которой, как мне представляется, действительно может изменить существующие негативные тенденции45. По всей видимости в сентябрьском номере «Российского экономического журнала» вновь можно ждать подобной статьи С.Ю. Глазьева (на момент написания работы в декабре 2003 г. номер еще не вышел).
Концептуальные установки макроэкономической и бюджетно-налоговой политики бюджета 2003 года, также как и предыдущих, касаются источников бюджетных доходов и приоритетов бюджетных расходов, включая императив первоочередного обслуживания и погашения внешнего долга, при отказе государства от выполнения своих бюджетных обязательств перед гражданами. Бюджет на 2003 г. в концентрированном виде отражает суть социально-экономической политики федеральных властей. Ее основные принципы, а потому и структура государственных доходов и расходов, параметры налоговой системы, мало менялись в последние годы. Некоторые корректировки в параметрах бюджета обусловливаются колебаниями мировых цен на нефть и другие сырьевые товары российского экспорта, графиком платежей по внешнему долгу и иными подобного рода факторами, не контролируемыми российскими властями.
Это, разумеется, не дает оснований квалифицировать социально-экономическую политику Правительства как пассивную или бесцельную: ее четкий общий вектор —дальнейшее дерегулирование экономики в контексте присоединения России к ВТО (что является чрезвычайно опасной угрозой для сохранения экономического и политического суверенитета страны, если о нем после этого вообще можно будет говорить46), ее последовательно реализуемые конкретные направления —снижение импортных и экспортных пошлин (влекущее за собой падение бюджетных доходов), приближение внутренних цен на энергоносители к мировым, расчленение естественных монополий, развитие купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения, «дебюрократизация экономики» (в том числе радикальное сокращение сферы лицензирования видов экономической деятельности), развертывание налоговой реформы, призванной заменить гражданско-правовые отношения государства как собственника недр с недропользователями отношениями государственно-правовыми (неналоговыми), подпадающими под многие технические и договорные ограничения.
В этой ситуации очевидно, что необходима совершенно другая бюджетная политика. Представляется, что политика, разработанная С.Ю. Глазьевым, может развитию экономики. Суть этой политики состоит в увеличении доходов бюджета за счет природной ренты, получаемой за счет перераспределения сверхприбыли естественной монополии. Такая практика существует практически во всех современных государствах, обладающих значительными природными ресурсами, что способствует решению множества социальных проблем этих государств. То, что осуществление этой политики назрело в России и требует своего незамедлительного решения свидетельствует успех блока «Родина» во главе с С.Ю. Глазьевым на думских выборах 2003 года.
Повышение бюджетных доходов может быть достигнуто, по мнению Глазьева, не только за счет изъятия в доход бюджета большей части природной ренты, но и пресечения нелегального вывоза капитала и уклонения от уплаты налогов по экспортно-импортным операциям, повышения эффективности использования госимущества и других контролируемых государством источников. Потенциал повышения бюджетных доходов консолидированного бюджета по этим источникам сверх планируемой российским правительством величины —свыше одного триллиона рублей. Из них непосредственно в доходах расчетного альтернативного бюджета 2003 года около 500 млрд. руб. (вместо 2417,8 млрд. руб. –,4 млрд. руб.)47. Не вдаваясь в подробности приводимых Глазьевым экономических обоснований этой суммы, следует признать их вполне обоснованными.
Важно сказать и о том, что при указании направлений расходов, на которые могут пойти дополнительные доходы (478 млрд. руб.), Глазьевым в первую очередь выделяется социальный блок: наука (61 млрд. руб.), образование (85 млрд. руб.), здравоохранение (25 млрд. руб.), культура и искусство (21,6 млрд. руб.), детские пособия, льготы инвалидам и ветеранам (50 млрд. руб.), Фонд софинансирования социальных расходов (27 млрд. руб.), повышение заработной платы других отраслей бюджетной сферы (101,1 млрд. руб.) и т.д. Данные направления расходов приведут к повышению минимальной заработной платы с 450 руб. в 2002 г. до 1000 руб. (с 1 октября 2003 года МРОТ была повышена лишь до 600 руб.48).
Вообще профицитность бюджета при явно заниженной сумме доходов даже без отмеченных Глазьевым дополнительных источников их повышения, выглядит странно, тем более в условиях тяжелого социального кризиса, когда минимальная зарплата (600 руб.) более чем в три раза ниже прожиточного минимума (2121 руб. в III квартале 2003 года49).
Глазьев, определяя приоритеты своей социально-экономической программы справедливо говорит о необходимости финансирования повышения инвестиционной активности, без чего невозможен рост производства, а следовательно и экономический рост.
Как им справедливо отмечается, «вечный экспортер сырья и импортер готовых изделий, не союзник и не равноправный партнер, а сателлит с плохо определенными правами и без гарантий их упрочения в будущем —такова ныне перспектива России в американоцентричном мире XXI столетия. Если послевоенным Японии и Германии, воспринимавшимся Соединенными Штатами в качестве «непотопляемых авианосцев», было позволено догнать лидеров, то России рассчитывать на снисхождение не приходится; сохранение противоречий с Западом и Японией —непреложный факт. Нарастают и противоречия с вступившим в ВТО Китаем, требующим, в частности, свободного доступа своих граждан в Россию50.
Ясно, что мирохозяйственная глобализация в перспективе позволит выжить лишь активно поддерживаемым государством транснациональным корпорациям, а также обслуживающим их средним и малым предприятиям. Отечественные «гиганты индустрии» без господдержки, сопоставимой с той, которую получают западные корпорации, обречены. Сравнение расходов США, стран ЕС и Японии на НИОКР, госзакупки, помощь сельскому хозяйству, импортные тарифы и т.п. с аналогичными российскими затратами не оставляет сомнений в том, что никаких равных условий конкуренции у российского бизнеса нет и в помине. Поэтому заклинания о «дерегулировании экономики» при уровне госрасходов, на порядок более низком, чем в «цивилизованном мире», на глазах обесцениваются. В этом контексте показательно явное изменение «модуса уверенности» в высказываниях руководства Минэкономразвития России о необходимости срочного вступления нашей страны в ВТО год назад и сегодня, когда против подобной срочности выступили не только «банковское лобби», но и многие влиятельные «мануфактурщики». Да и вообще, мысль о недопустимости стремительной либерализации российской экономики по навязываемым извне алгоритмам, еще вчера абсолютно отвергавшаяся «истеблишментом», сегодня все чаше звучит в официальных заявлениях правительственных чиновников разного уровня. Свою роль в этом, равно как и в соответствующем сдвиге в общественном сознании, явно сыграли независимая экспертиза официальных программ и проектов, принятых правовых актов, дискуссии в парламенте, средствах массовой информации, на различных форумах и конференциях с участием оппозиционных сил»51.
В области стимулирования повышения инвестиционной и инновационной активности Глазьевым вполне обоснованно предлагается направить 74,9 млрд. руб. из дополнительных 478 млрд. руб. по таким направлениям как формирование лизингового фонда господдержки здравоохранения (2,5 млрд. руб.) на закупку отечественного медицинского оборудования; создание лизингового фонда господдержки воздушного транспорта (9 млрд. руб.) на закупку отечественных воздушных судов; образование лизингового фонда господдержки водного транспорта (7 млрд. руб.) на закупку отечественных морских и речных судов; финансирование капитальных вложений, обеспечивающих реализацию приоритетных направлений структурной перестройки экономики (3 млрд. руб.); финансирование модернизации жилищно-коммунального хозяйства в целях энергосбережения и снижения эксплуатационных затрат (2 млрд. руб.); поддержку развития малых городов (2,5 млрд. руб.); ассигнования на проведение эффективной конверсии оборонных предприятий (8,0 млрд. руб.).; увеличение взносов в уставной капитал Банка развития (5 млрд. руб.); господдержка экспорта высокотехнологичной продукции, предусмотрев предоставление экспортных кредитов предприятиям-экспортерам (8,4 млрд. руб.); увеличение ассигнований на развитие космической отрасли на 8,5 млрд. руб.; поддержку малого предпринимательства (1 млрд. руб.) для совершенствования соответствующей инфраструктуры, связанной с функционированием офисных центров, оказанием услуг по ведению бухгалтерской отчетности, расчетно-банковскому обслуживанию, снабженческо-сбытовых услуг и т.д.
Нет никаких сомнений в реалистичности указанных Глазьевым направлений и самое главное в ее экономической эффективности. Необходимо политическая воля руководства страны. Одной относительной победы блока «Родина» (менее 10%) для этого конечно недостаточно.
Главным способом покрытия бюджетного дефицита являются государственные заимствования, образующие государственный долг. Особая роль государственного долга обусловлена публичным характером последнего, который подтверждается нижеследующим.
Во-первых, социальной обусловленностью целей создания и использования рынка долговых обязательства (погашение дефицита бюджета, межбюджетное регулирование, финансовая поддержка государственно значимых отраслей и сфер экономики и другие общезначимые для государства и его граждан цели); во-вторых, прямой связью с экономической безопасностью государства (государство-должник стоит перед угрозой выполнения любых требований государств-кредиторов); и, наконец, в-третьих, прямой зависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества (угроза неплатежей работникам бюджетной сферы, роста налогов, сборов, других общеобязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды)52
.
Столь значительная роль государственного долга в его непосредственном влиянии на развитие государства была оценена и российским законодателем. Не случайно в условиях серьезнейших экономических и политических преобразований, которые произошли в нашей стране в 90-х годах, проблемы правового регулирования государственного (муниципального) кредита и долга стали одновременно одним из самостоятельных направлений осуществления правовой реформы и, прежде всего такого ее направления, как право-(нормо) творчество.
В условиях СССР, несмотря на то что теоретическое понятие государственного долга исследовалось в научной литературе, не говоря уже о фактическом «присутствии» и функционировании названной категории в экономике страны (причем как практически неотъемлемого атрибута экономики всех стран, в том числе и с развитой индустрией), ничего подобного нельзя было сказать о определении данного понятия в актах федерального либо регионального уровней. В законах и в подзаконных актах СССР понятие государственного долга закреплено не было, не говоря уже об отсутствии специального законодательного акта о государственном долге СССР.
Условия, в которых формировались показатели развития рынка государственного внутреннего долга Российской Федерации а 2002 г., были связаны прежде всего с фактическим преодолением последствий финансового кризиса августа 1998 г. и восстановлением организационного рынка государственных ценных бумаг, что характеризуется увеличением объемов заимствований на внутреннем рынке при сохранении стабильного уровня доходности по государственным ценным бумагам.
Таблица 3.1.
Соотношение расходов по государственному долгу и по пополнению государственных запасов и резервов в 1998-2003 гг.
|
РАСХОДЫ |
г. |
г. |
г. |
г. |
г. |
г. |
||
|
% к итогу |
% к итогу |
% к итогу |
% к итогу |
% к итогу |
сумма, млрд. руб. |
% к итогу |
изменение структуры по сравнению с 2001 г. |
|
|
Обслуживание государственного долга |
24,8 |
,0 |
,7 |
,09 |
,64 |
,5 |
,84 |
-2,8 |
|
Пополнение государственных запасов и резервов |
1,3 |
,0 |
,0 |
,04 |
,03 |
,0 |
,9 |
+0,87 |
|
ИТОГО расходов |
100,0 |
,0 |
,0 |
,0 |
,0 |
,6 |
,0 |
- |
При этом, как уже было отмечено выше, правительства различных государств нередко идут на то, чтобы бюджеты были дефицитными. Изыскиваются источники покрытия дефицита путем перераспределения тех доходов, которые могут быть использованы неэффективно. Позитивный результат дает умеренное увеличение государственного внутреннего долга. В России вследствие высоких темпов и криминализации процесса приватизации государственной собственности эффективные собственники в этой сфере не преобладают. В этой ситуации особое значение имеет создание механизма эффективного правового регулирования государственного долга.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под государственным (муниципальный) долгом следует понимать обязательства:
) возникающие из государственных (муниципальных) займов (заимствований),
) принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц;
) другие обязательства;
) а также принятые но себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих лиц.
Государственный долг включает в себя три составляющие: государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг. Государственный (муниципальный) долг полностью и без условий обеспечивается соответственна всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим казну Российской Федерации, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим козну субъекта Российской Федерации, и муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.
Государственный (муниципальный) долг представляет собой совокупность долговых обязательств соответствующих публичных образований. Причем долговые обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут существовать только в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
К числу таких форм относятся:
) кредитные соглашения и договоры,
) государственные (муниципальные) займы;
) договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
) договоры о предоставлении гарантий;
) соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 102 устанавливает важное правило. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательством субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательство не были гарантированы Российской Федерацией; субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.
Управление государственным (муниципальным) долгом осуществляет Правительство Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченный орган местного самоуправления.
Для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для погашения государственных (муниципальных) долговых обязательств Бюджетный кодекс Российской Федерации предоставляет публичным образованиям право на осуществление государственных внешних государственных (муниципальных) внутренних заимствований.
Под государственным (муниципальным) заимствованием Бюджетный кодекс Российской Федерации понимает передачу в собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.
Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключение договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит исключительно Российской Федерации. Право осуществления государственных (муниципальных) внутренних заимствований и выдачи государственных (муниципальных) гарантий другим заемщиком для привлечения кредитов (займов) принадлежит соответственно Российской Федерации, субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию в лице их уполномоченных органов власти [например, Правительство Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и др.).
Бюджетный кодекс Российской Федерации требует, чтобы при утверждении соответствующих бюджетов на очередной финансовый год представитель.
В условиям кризисного состояния экономики внешний долг России является серьезной угрозой национальной безопасности. Существенные проблемы экономического развития Российской Федерации и слабое правовое сопровождение проводимых реформ являются одними из основных причин отсутствия доверия инвесторов и кредиторов к России, как международному заемщику. Как следствие —наблюдается серьезное политическое обострение проблемы внешнего долга России, что требует поиска наиболее оптимальных средств по управлению внешней задолженности.
Государственный долг является прямым следствием кредитной политики государства, и его состав зависит от форм государственного кредита, используемых для привлечения временно свободных денежных средств в распоряжение публичной власти. В этой связи ст. 98 БК РФ обоснованно включает в объем государственного долга Российской Федерации только суммы основного долга по кредитам, номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам и объем обязательств по выданным Россией гарантиям. Не образует состава государственного долга выплата процентов и непроцентных доходов по государственным заимствованиям, поскольку согласно ст. 69 БК РФ они являются самостоятельной формой расходов федерального бюджета. Следовательно, состав государственного долга образуют не все долговые обязательства Российской Федерации, а только те из них, которые послужили объектами правоотношений по государственному кредиту.
Гарантом платежеспособности государства по своим кредитным обязательствам выступает государственная казна, за счет имущества которой полностью и без условий обеспечивается государственный долг. Несмотря на то что кредитные отношений государства обеспечиваются его казной, погашение долговых обязательств и их обслуживание осуществляются за счет доходов федерального бюджета. БК РФ предписывает федеральным органам государственной власти использовать все полномочия по формированию доходов федерального бюджета в целях погашения долговых обязательств и обслуживания государственного долга Российской Федерации.
Современная кредитная деятельность Российской Федерации показывает усилившееся взаимодействие внешнего и внутреннего долга. Так, часть внутреннего долга по государственным краткосрочным облигациям была трансформирована в краткосрочный внешний долг, в то время как для погашения внешнего долга эмитируются новые государственные ценные бумаги, размещаемые на внутреннем фондовом рынке,
Однако справедливо отметить, что содержащиеся в БК РФ критерии разграничения государственного долга на внутренний и внешний требуют серьезной доработки.
Являясь следствием кредитной деятельности государства, имеющей юридическую форму, государственный долг также может существовать только в определенных формах, выработанных экономической практикой и зафиксированных законодательством (ст. 98 БК РФ).
Государственный долг представляет собой комплексное экономико-правовое образование, особый механизм финансовых отношений, требующий регулирования системой различных методов.
Управление государственным долгом —это совокупность финансовых операций государства по обеспечению единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований, а также относительно предоставления государственных гарантий.
Основными методами регулирования государственного долга являются: реструктуризация, конверсия, пролонгация и уступка права требования.
Реструктуризация означает основанное на соглашении сторон прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. В процессе реструктуризации может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга.
В условиях долгового кризиса реструктуризация задолженности становится одним из первичных механизмов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика погашения или обслуживания эмитированных ценных бумаг. Промежуточным итогом реструктуризации является предоставление должнику льготного периода, в течение которого выплачиваются только проценты по долговым обязательствам. Предоставление льготного периода выгодно не только должнику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий погашения государственного долга. В частности, в 1996 г. внутренний долг Российской Федерации в иностранной валюте был переоформлен в государственные облигации53.
Условия проведения реструктуризации внутреннего долга определены БК РФ и заключаются в погашении долговых обязательств путем выпуска новых долговых обязательств в объеме погашаемых с одновременным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга.
Реструктуризация внешнего долга возможна, как правило, с согласия международных финансовых организаций —кредиторов при наличии условий, выработанных международной финансово-кредитной практикой.
Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государства-должника на грани банкротства. В частности, внешние кредиторы могут предложить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую Международным валютным фондом, программу совершенствования системы государственного управления, программу повышения эффективности экономической политики, разработанные и финансируемые Meждународным банком реконструкции и развития.
Конверсия государственного долга означает совокупность финансово-правовых механизмов, направленных но сокращение долга. В результате конверсии происходит замена внешнего долга но другие виды обязательств, как финансово-правовые, так и гражданско-правовые. В отличие от реструктуризации конверсия направлена не на отсрочку платежей, а на сокращение денежного объема государственного долга.
Новация государственного долга означает прекращение обязательства соглашением сторон о замене первоначального кредитного договора другим обязательством. Новое обязательство предусматривает иной предмет или способ исполнения. Главным условием новации является сохранение субъектного состава обязательство.
Пролонгация государственного долга означает продление срока действия долгового обязательства.
Уступка права требования представляет собой замену одного кредитора другим. Данный метод регулирования государственного долга может выражаться в продаже государством своей дебиторской задолженности третьим лицам.
В настоящее время, несмотря на профицитность бюджета, продолжает расти внутренний и внешний долг России. Так в 2000 г. на начало года внутренний долг составлял 43,376 млрд. руб., а на конец –,892 млрд. руб., внешний соответственно 34,623 млрд. руб. и 86,158 млрд. руб.54, в 2001 г. если внутренний долг практически не изменился (87,734 млрд. руб.), то внешний вырос 115,789 млрд. руб.55
Таким образом, несмотря на кажущуюся стабилизацию в виде профицитности бюджета долг как внутренний, так и внешний растет.
Ñîâðåìåííûé ýòàï ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ Ðîññèè õàðàêòåðèçóåòñÿ ÿðêèìè ïðîÿâëåíèÿìè íàðàñòàþùåãî êðèçèñà ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé. Îïðåäåëÿþùèìè ôàêòîðàìè ýòîãî ïðîöåññà âûñòóïàþò íå ïîëèòè÷åñêèå, ñîöèàëüíûå, à ýêîíîìè÷åñêèå ïðè÷èíû56. Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться и механизм межбюджетных отношений.
Отличительная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие во многом определяется реформами экономики. Нельзя не согласиться с тем, что проводимые экономические преобразования должны основываться на качественно новой бюджетно-налоговой политике.
С практической стороны одним из основных условий эффективной реализации бюджетной политики является включенность какого-либо определенного бюджета в бюджетную систему с целью распределения доходных и расходных источников, что актуализирует постановку и рассмотрение вопроса о бюджетном устройстве Российской Федерации. Формирование и развитие системы бюджетного устройства отнесено Правительством РФ к стратегической цели развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года57. Бюджетное устройство имеет особую значимость для России и в силу концентрированного отражения принципа федерализма в государственном устройстве, поскольку показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня системы.
Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем. Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. В этой ситуации чрезвычайно необходима эффективная политика бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм, занимая основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее теоретически разработанных и нормативно закрепленных.
В первом разделе части второй Бюджетного кодекса РФ, который именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации», содержание этого термина не раскрывается. Анализ указанного раздела позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и самоуправления, принципов бюджетной системы. Отвечает ли общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности такое определение?
Содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного термина, поскольку включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права. В итоге понятийные и концептуальные недостатки могут привести к негативным последствиям в практической бюджетной деятельности. В финансово-правовой науке аргументировано и устоялось понимание бюджетного устройства как внутреннего строения бюджета государства, выражающегося в совокупности бюджетов, виды и принципы взаимной связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны58. Важным юридическим признаком бюджетного устройства является обусловленность типом и формой государства. Поэтому представляется, что более рациональное содержание на законодательном уровне в термин «бюджетное устройство» вкладывалось Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который определял бюджетное устройство как «организацию бюджетной системы и принципы ее построения»59.
Одной из важнейших проблем современного бюджетного федерализма в России является проблема самостоятельности бюджетов, которая провозглашена, как было отмечено выше, одним из свойств бюджетной системы РФ (ст.31 БК РФ). Принцип самостоятельности бюджетов означает право федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы.
Самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако действующее бюджетное законодательство не гарантирует субъектам Федерации и муниципальным образованиям необходимого уровня собственных доходов60.
В перспективе доля финансовой помощи из федерального бюджета остается значительной, о чем свидетельствуют данные таблицы.
Таблица 3.2
Основные параметры межбюджетных пропорций в Российской Федерации
|
Показатели |
г. |
г. |
г. |
г. |
-2005 гг. (прогноз) |
|
Доля финансовой помощи федерального бюджета субъектам РФ |
|||||
|
к ВВП |
1,6 |
,3 |
,4 |
,8 |
,2-2,5 |
|
в доходам консолидированных региональных бюджетов |
11 |
-18 |
В частности, в структуре доходов бюджетов муниципальных образований регулирующие доходные источники значительно преобладают над собственными доходами. Местные бюджеты формируются в основном за счет отчислений от федеральных налогов по ежегодно устанавливаемым ставкам. Уровень доходов от местных налогов и сборов практически во всех муниципальных образованиях составляет 15-20%. Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Кроме того, в последние годы четко прослеживается тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. На эту тенденцию указывает сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов, свидетельствующий о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета61.
Вместе с тем бюджетная самостоятельность не исключает наличия определенных бюджетных взаимоотношений между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления. Система межбюджетных отношений предполагает: наличие единых принципов и механизмов регулирования межбюджетных отношений; недопустимость индивидуальных льгот, привилегий и согласований по вопросам разграничения расходных полномочий, доходных источников и распределения финансовой помощи; объективное распределение финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности62
.
В 2002 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г., в том числе связанный и с развитие системы финансовой помощи бюджетам других уровней. Этот этап направлен на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов). При одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого общий объем финансовой помощи бюджетам других уровней в 2002 г. составит 265 406,6 млн. руб. В частности, в составе расходов федерального бюджета на 2002 г, были утверждены (ст. 54):
Таблица 3.3.
Финансовая помощь бюджетам других уровней в 1998-2003 гг.
|
РАСХОДЫ |
г. |
г. |
г. |
г. |
г. |
г. |
||
|
% к итогу |
% к итогу |
% к итогу |
% к итогу |
% к итогу |
сумма, млрд. руб. |
% к итогу |
изменение структуры по сравнению с 2001 г. |
|
|
Финансовая помощь бюджетам других уровней |
10,4 |
,5 |
,1 |
,64 |
,63 |
,6 |
,48 |
+16,85 |
|
ИТОГО расходов |
100,0 |
,0 |
,0 |
,0 |
,0 |
,6 |
,0 |
- |
Порядок предоставления и расходования средств указанных фондов определяется Правительством РФ.
Проблема правового регулирования разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы для Российской Федерации является в настоящее время также чрезвычайно напряженной. На пути ее решения сделан только первый шаг - Бюджетный кодекс РФ установил в общих чертах перечень видов бюджетных доходов по территориальному уровню.
Действующее законодательство оперирует категориями «закрепленные» и «регулирующие» доходы бюджета (ст.47, 48 БК РФ). Однако вызывает недоумение, что термин «закрепленные доходы» используется в качестве определяющего элемента категории «собственные доходы», поскольку поступившие в нижестоящий бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся собственностью соответствующего территориального субъекта бюджетного права (субъекта Российской Федерации или муниципального образования), расходуются на материальное обеспечение функций этого субъекта и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет. Приведенные аргументы дают основания для соответствующей корректировки ст.47 Бюджетного кодекса РФ.
Следует полагать, что необходимо более четко законодательно разделить бюджетные доходы на закрепленные и регулирующие, поскольку именно эта группировка наиболее полно отражает федеративное устройство России. В целях построения России на подлинно федеративных началах особенно необходимо нормативно закрепить механизм разграничения регулирующих доходов между бюджетами субъектов РФ, поскольку именно этот вопрос является краеугольным в государственном устройстве вообще и в сфере бюджетного регулирования в частности.
Регулирующие доходы бюджетов определяются ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса РФ как «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также долговременной основе (не менее, чем на три года) по разным видам таких доходов». Предложенное законодателем определение, несущее в себе минимальную информационную нагрузку, выглядит не вполне корректной.
В науке выработаны определения регулирующих доходов, которые оправдывают себя в практической бюджетной деятельности63. Наиболее полно отражающим сущность анализируемой категории является определение, данное Н.И. Химичевой: «Регулирующие доходы - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования) в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год»64.
В настоящее время образовалась очевидная коллизия в финансовом законодательстве, поскольку бюджетное законодательство допускает возможность возникновения правоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по поводу зачисления в региональные бюджеты долей федеральных налогов в качестве регулирующих доходов. На мой взгляд, необходимо восстановить в бюджетном законодательстве институт регулирующих налогов и иных платежей, поскольку данный метод бюджетного регулирования имеет определенные положительные стороны, в частности, повышает заинтересованность субъектов РФ в сборе федеральных налогов и позволяет более точно осуществлять планирование поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ.
Учитывая изложенное, необходимо, как представляется, внести изменения в определение регулирующих доходов, данную ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса РФ, с учетом следующих моментов:
а) регулирующими доходами бюджетов субъектов РФ являются не федеральные налоги и иные платежи, как определяет законодательство, а отчисления от них, ибо закон о ежегодном бюджете утверждает именно нормативы отчислений в виде процентов от федеральных доходов. В сфере бюджетного регулирования термин «отчисления от федеральных налогов и иных платежей» более точен и с точки зрения макроэкономических процессов, поскольку систематическое межбюджетное перераспределение доходов осуществляется не в форме прямого зачисления федеральных налогов и иных платежей в доходы бюджетов субфедерального уровня, а методом «отщепления» от них определенной части;
б) целью установления регулирующих доходов является сбалансирование доходов и расходов бюджетов субъектов РФ.
Регулирующие доходы государственных бюджетов следует понимать как закрепленные Бюджетным кодексом РФ и утверждаемые законом о федеральном бюджете на предстоящий год процентные отчисления от федеральных налогов и иных платежей, которые на долговременной основе передаются в бюджеты субъектов Федерации, а также формы прямой финансовой поддержки субъектов РФ, предназначенные для бюджетного регулирования. Из этого определения выводится главная юридическая особенность регулирующих доходов - наличие их только в составе бюджетов субъектов РФ.
Òàêèì îáðàçîì, â ôèíàíñîâîé ñèñòåìå öåíòðàëüíîå ìåñòî çàíèìàåò ãîñóäàðñòâåííûé áþäæåò —ñàìûé êðóïíûé äåíåæíûé ôîíä, êîòîðûé èспользует правительство для финансирования своей деятельности. За счет государственного бюджета содержатся армия, полиция, значительная часть здравоохранения, с его помощью государство оказывает воздействие на экономические процессы.
В силу своего особого положения государственный бюджет взаимодействует с другими звеньями финансовой системы, оказывая им при необходимости «помощь». Она производится, как правило, путем передачи денежных средств из центрального государственного фонда муниципальным финансовым фондам, фондам государственных предприятий и специальным правительственным фондам.
Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязанных и взаимодополняющих частей: доходной и расходной. Доходная часть показывает, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов. Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулируемые государством средства.
В каждой стране структура бюджета имеет свои особенности. Она определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач, решаемых государством на данном этапе развития, ролью государства в экономике, состоянием международных отношений и рядом других факторов. Источниками государственного бюджета являются налоги, государственные займы, эмиссия (выпуск) бумажных и кредитных денег.
Каждое правительство в своей деятельности стремится к тому, чтобы доходная часть бюджета равнялась расходной, т.е. к сбалансированности бюджета.
В реальной действительности расходная часть, как правило, превышает доходную. Такое состояние бюджета называется «бюджетным дефицитом». Его возникновение обусловливается многими причинами, среди которых следует выделить спад производства и рост теневого сектора экономики. Наличие этих причин приводит к уменьшению налоговой базы.
Сам по себе дефицит бюджета не может быть чем-то чрезвычайно негативным для развита экономики и динамики жизненного уровня населения. Даже самые экономически развитые страны, как правило, постоянно имеют дефицитный бюджет. Все зависит от причин его возникновения и направлений расходов государственных денежных средств. Если финансовые средства, составляющие превышение расходов над доходами, направляются на развитие экономики, используются для финансирования приоритетных отраслей, т.е. используются эффективно, то в будущем рост производства и прибыли в них с лихвой возместит произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет. Если же правительство не имеет четкой программы экономического развития, а превышение расходов над доходами допускает с целью латания «финансовых дыр», субсидирования нерентабельного производства, то бюджетный дефицит неизбежно приведет к росту отрицательных моментов в развитии экономики, главным из которых является усиление инфляционных процессов.
Для покрытия дефицита бюджета правительства, как правило, прибегают к государственным займам. В результате появляется и растет государственный долг. По долгам надо обязательно рассчитываться. Если покрытие дефицита таким способом производится постоянно (рефинансирование), то рост государственного долга может привести к банкротству государства. Кроме того, рост государственного долга является ярким свидетельством безразличия правительства к судьбе будущих поколений, ведь им придется рассчитываться за нынешние долги правительства.
Таким образом, постоянный бюджетный дефицит, вызывая рост государственного долга, может иметь самые серьезные последствия для развития экономики. Поэтому правительство при наступлении очередного финансового года стремится «разгрузить» бюджет, т. с. уменьшить его дефицит. Практика принятия бюджетов показывает, что «разгрузка» бюджета осуществляется за счет широких слоев населения страны. Обычно «урезаются» социальные ассигнования: на образование, здравоохранение, жилищное строительство, социальное обеспечение.
Экономические трудности развития Российской Федерации и сопровождающие данный процесс пробелы правового регулирования не способствуют повышению международно-правового статуса России. В сложившихся условиях, существенно отягощенных наличием большой внешней задолженности, требуется системное реформирование национального финансового законодательства, приведение в соответствие с международными стандартами многих дефиниций и принципов, содержащихся в федеральных законах, введение реальных гарантийных механизмов, устранение коллизий между различными отраслями законодательства, регулирующих кредитные отношения. Основой же системных изменений действующих нормативных правовых актов должны стать реальные экономические расчеты и прогнозы.
Представляется, что большинство недоработок текста Бюджетного кодекса РФ обусловлено отсутствием учета имеющихся ко времени его принятия теоретических исследований и обобщения практики бюджетной деятельности. В процессе кодификации необходимо было максимально полно и предельно точно закрепить содержание базисных бюджетно-правовых категорий. Разработка Бюджетного кодекса в тесном контакте с наукой бюджетного права помогла бы восполнить пробелы нормативного регулирования бюджетных отношений, устранить несогласованность между отдельными правовыми нормами.
2 Нестеренко Т. Реформа расходов бюджетной системы как фактор экономического роста // Финансовая газета. 2002. №21.
3 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета 19 апреля 2002 г.
4 Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с изменениями от 2, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №34. Ст.4030; 1998. №10. Ст.1144; №13. Ст.1462; 2000. №32. Ст.3338; 2001. №33 (Часть II). Ст.3437; 2002. №19. Ст.1796; 2003. №19. Ст.1751.
5 Конюхова Т. В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. №6.
6 Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права. 2002. №2.
7 Пискотин М.И. Советское бюджетное право: основные проблемы. М.: Юридическая литература, 1971. С.19; Основин В. С. Государственно-правовые отношения. - М.: Юридическая литератруа,1965. С.158; Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 1995. С.109-110; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1997. С.139-140.
8 Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Экономика, 1994. С.240.
9 Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 1997. С.126.
10 Пронина Л.И. О налоговых доходах местных бюджетов во второй части Налогового кодекса Российской Федерации // Финансы. 2000. №9. С. 24.
11 Химичева Н.И. Понятие и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов // Финансовое право: Учебник. М.: Норма, 1999. С.257; Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР: Правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1973. С.45-46.
12 Камаев В.Д. Экономическая теория. М.: Владос, 1998. С.378.
13 Смит А. Исследование о природе и причинах богатств народов // Классика экономической мысли. М.: ЭКСМО-Пресс, 2000.
14 Лушин С. Актуальные проблемы бюджета // Экономист. 2002. №7. С.63-71.
15 Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. №5.
16 Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с изм. и доп. от 2, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №34. Ст.4030; 1998. №10. Ст.1144; №13. Ст.1462; 2000. №32. Ст.3338; 2001. №33 (Часть II). Ст.3437; 2002. №19. Ст.1796; 2003. №19. Ст.1751.
17 Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. №181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.. 1998. №48. Ст.5856
18 Петров Ю. Бюджетно-налоговая реформа от фискального прессинга к необходимому оптимуму // Российский экономический журнал. 1995. №11.
19 Жданов А.А. Правовой режим внебюджетных фондов // Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С.158-159.
20 Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 1998. С.3; Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. М.: Изд-во Московского гос. ун-та, 1996. С.26-27
21 Федеральный закон от 19 июня 2001 г. №80-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 1999 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №26. Ст.2584
22 Федеральный закон от 23 апреля 2002 г. №39-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №17. Ст.1602
23 Федеральный закон от 7 июня 2003 г. №67-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №23. Ст.2176.
24 Селезнев А. Качество сбалансированности федерального бюджета (анализ материалов проекта закона о бюджете на 2004 год) // Экономист. 2003. №10. С.18-28.
25 Селезнев А. Качество сбалансированности федерального бюджета (анализ материалов проекта закона о бюджете на 2004 год) // Экономист. 2003. №10. С.18-28.
26 Пансков В. Бюджет-2001 чреват серьезными экономическими коллизиями // Российский экономический журнал. 2000. №10. С.3-10; Глазьев С., Петров Ю. Бюджет-2002: выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2001. №9. С.3-16; Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. С.3-14; Селезнев А. Качество сбалансированности федерального бюджета (анализ материалов проекта закона о бюджете на 2004 год) // Экономист. 2003. №10. С.18-28 и др.
27 Селезнев А. Качество сбалансированности федерального бюджета (анализ материалов проекта закона о бюджете на 2004 год) // Экономист. 2003. №10. С.18-28
28 Воронин Ю. От дефицита начала реформ к профицит «дерегулирования» // Экономист. 2002. №12. С.3-12.
29 Экономический рост в Российской Федерации: проблемы и перспективы (доклад рабочей группы Национального экономического совета к обсуждению на VIII Российском экономическом форуме) // Российский экономический журнал. 2003. №3. С.10-24.
30 Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с изменениями от 2, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. №34. Ст.4030; 1998. №10. Ст.1144; №13. Ст.1462; 2000. №32. Ст.3338; 2001. №33 (Часть II). Ст.3437; 2002. №19. Ст.1796; 2003. №19. Ст.1751.
31 Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. №30. Ст.3046
32 Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №12. Ст.1099.
33 Федеральный закон от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ. 2003. №27 (Часть I). Ст.2700
34 Федеральный закон от 13 января 1996 г. №12-ФЗ «Об образовании» (с изменениями от 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10 января, 7 июля 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. №3. Ст.150; 1997. №47. Ст.5341; 2000. №30. Ст.3120; №33. Ст.3348; 2001. №1 (Часть I). Ст.2; №53 (Часть I). Ст.5030; 2002. №7. Ст.631; №12. Ст.1093; №26. Ст.2517; №30. Ст.3029; №52 (Часть I). Ст.5132; 2003. №2. Ст.163; №28. Ст.2892.
35 Закон РФ от 9 октября 1992 г. №3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изм. и доп. от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №46. Ст.2615; СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3172; 2001. №1 (Часть I). Ст.2; №53 (Часть I). Ст.5030; 2002. №52 (Часть I). Ст.5132.
36 Камаев В.Д. Экономическая теория. М.: Владос, 1998. С.392-393.
37 Рикардо Д. Начала политической экономии // Классика экономической мысли. М.: ЭКСМО-Пресс, 2000.
38 Любимцев Ю. Бюджетный дефицит как фактор экономической политики // Экономист. 2002. №7. С.55-62.
39 Послание Президента РФ Б.Н. Ельцина Правительству РФ от 12 апреля 1999 г. «О бюджетной политике на 2000 год» // Российская газета. – 13 апреля 1999 г.
40 Письмо Президента РФ от 31 мая 2000 г. №Пр-1100 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» // Российская газета. – 3 июня 2000 г.
41 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Российская газета. – 24 апреля 2001 г.
42 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике в 2003 году» // Справочная правовая система «Гарант»
43 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» // Справочная правовая система «Гарант»
44 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» // Справочная правовая система «Гарант»
45 Глазьев С. Инструментом какой социально-экономической политики быть бюджету-2001? // Российский экономический журнал. 2002. №9; Глазьев С., Петров Ю. Бюджет-2002: выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2001. №9.; Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9.
46 Петров Ю. Присоединение России к ВТО – новый раунд шокотерапии? // Российский экономический журнал. 2002. №3.
47 Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. С.7.
48 Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (с изменениями от 29 апреля, 26 ноября 2002 г., 1 октября 2003 г.) // СЗ РФ. 2000. №26. Ст.2729; 2002. №18. Ст.1722; №48. Ст.4737; 2003. №40. Ст.3818.
49 Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. №672 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2003 г.» // Российская газета. – 11 ноября 2003 г.
50 Не случайно Китай рисует Сибирь на своих картах как часть Китая, а о фактической оккупации Дальнего Востока Китаем и говорить не приходится.
51 Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. С.13.
52 Покачалова Е.В. Государственный и муниципальный долг: проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2002. №1. С.23-28.
53 Указ Президента РФ от 31 января 1996 г. №126 «О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным долгом Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 августа 1996 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №6. Ст.534; №34. Ст.4071
54 Федеральный закон от 23 апреля 2002 г. №39-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №17. Ст.1602
55 Федеральный закон от 7 июня 2003 г. №67-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №23. Ст.2176.
56 Фадеев Д.Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Журнал российского права. 2001. №11.
57 Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №34. Ст.3503
58 Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов: Изд-во Саратовского гос. ун-та, 1979. С.18, 37.
59 Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. №1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (с изменениями от 18 декабря 1991 г., 7 февраля 1992 г., 5 ноября 1994 г., 31 июля 1995 г., 10 июля 1996 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №46. Ст.1543; 1992. №4. Ст.136; №12. Ст.605; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст.2989; 1996. №29. Ст.3454.
60 Перова О.А. Комментарий отдельных статей бюджетного кодекса Российской Федерации // Гражданин и право. 2001. №6.
61 Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. №5.
62 Бушмин Е.В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу // Финансы. 2000. №6. С.4.
63 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: Владос, 1999. С.47.
64 Химичева Н.И. Финансовое право. М.: Норма, 1998. С.157.