Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ФИНАНСОВАЯ БАЗА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ'
В 1992-1996 гг. доля муниципальных бюджетов в расходах кон солидированного бюджета возросла с 28,5 до 31,6% при одновремен ном сокращении их доли в его доходах с 27,6 до 21,4°о'. В результате бюджеты органов местного самоуправления стали в основном дефи цитными, что не могло не отразиться на осуществлении функций мест ных властей. Через муниципальные бюджеты финансируется 64,9 °о расходов консолидированного бюджета на образование, 61,6-на жи лищно-коммунальное хозяйство, 57,8 и 50,6"о соответственно на здра воохранение и социальную политику^. Причем и в наиболее финансо во благополучных крупных городах, имеющих формально сбаланси рованные бюджеты, как, например, в Москве, в течение 1993-1996 гг. объем неисполнения утвержденных бюджетов неуклонно нарастал даже с учетом принимаемых корректировок (см. табл.).
Из данных таблицы четко видно ежегодное удвоение масштабов неисполнения бюджета г. Москвы по доходам начиная с 1994 г. В 1994 г. бюджет недополучил 2,39%, в 1995 г. - 5,96, а в 1996 г. - уже 12,36% запланированных доходов. Естественно, сократились и бюджетные расходы. В 1994 г. они были недофинансированы на 4,51% от общего
Таблица Фактическое исполнение бюджета г. Москвы в 1993—1996 гг.
|
Годы |
Профщит (в % к расходам) |
Исполнение бюджета по доходам (& *А к плану) |
|
1993 1994 1995 1996 |
4,79 2,26 0,32 0,72 |
104,52 97,61 94,04 87,64 |
Источник, расчеты авторов по данным бюджетного законодательства г. Москвы за 1993-1996 гг.
' Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фон да, проект № 98-02-02140.
'Львов Н., Трунов С Местные финансы и формирование бюджетов муници пальных образований. - Финансы, 1997, № II, с. 14.
^ Лавров А Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр, 1997, с. 33.
3 "Вопросы экономики" №3 33
А. Барский, А. Данков, М. Микулин
объема запланированных расходов, в 1995 г. -на 6,99, а в 1996 г. -на 12,99%. Особенно резко это сказалось на финансировании капиталь ных вложений и расходов на капитальный ремонт, которые составля ют значительную и быстро растущую часть городского бюджета. Финан сирование статей бюджета г. Москвы в среднем составляло в 1995 и 1996 гг. 89,94 и 82,67% соответственно, тогда как капитальные вложе ния в указанные годы были профинансированы только на 89,42 и 77,40%. Аналогичные процессы наблюдаются и в других российских муниципальных образованиях, в первую очередь в крупных городах.
В условиях неисполнения бюджета по доходам типичным являет ся опережающее сокращение капитальных расходов по отношению к текущим расходам. Однако необходимо учитывать, что недофинансиро-вание инвестиционных расходов, в частности, расходов на капитальный ремонт, на практике приводит к прогрессирующему росту расходов на текущий ремонт разрушающейся муниципальной инфраструктуры.
Структурное несоответствие доходов и расходов муниципальных бюджетов
Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпыва ются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отча сти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, отчас ти слабой активностью местных властей в проведении реформ. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие муниципаль ных доходов и расходов.
Первый аспект такого несоответствия заключается в том, что в структуре муниципальных доходов наблюдается явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования, на долю которых в 1996 г. пришлось 68,5% всех налоговых доходов местного самоуправления^. Для правильной оценки этого факта нужно учитывать, что россий ские муниципальные образования заметно различаются как по уровню фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу. В этой связи можно выделить группу муниципальных образований -областных и республиканских центров-столиц субъектов Федерации, финансовое положение которых в значительной степени отличается от финансового положения остальных 14 тыс. российских муници пальных образований. Органы местного самоуправления администра тивных центров субъектов Федерации, как правило, имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами собственно субъектов Феде рации (без бюджетов муниципалитетов), и не являются получателя ми средств из региональных фондов финансовой поддержки муни ципальных образований. Доходы бюджетов 23 областных центров (по выборке из 80 субъектов Федерации) превосходят доходы бюджетов соответствующих субъектов Федерации^. Бюджеты областных цент-
" Игудиц А. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отно шениях. - Финансы, 1998, №2, с. 9. ^Муниципальныефипапсы. Вып. 2. М.: Фонд "Институтэкономикигорода", 1998.
Финансовая база местного самоуправления
ров составляют в основном от 10 до 30% консолидированных бюдже тов субъектов Федерации, включающих бюджет самого субъекта Фе дерации и бюджеты муниципальных образований.
Различия между областными центрами и другими муниципаль ными образованиями проявляются и в структуре бюджетных дохо дов. Большую долю доходов областных центров составляют налоговые поступления (72,7% в 1995 г.), тогда как доходы прочих муниципаль ных образований формируются в основном за счет трансфертов из областных фондов финансовой поддержки муниципальных образова ний (51,4°о в 1995 t.y. Например, в Калининградской области из 22 муниципальных образований 21 является дотационным, причем раз мер дотации колеблется от 35 до 80°о доходов соответствующего бюд жета. Доля расходов областного бюджета, направляемая на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям, превышает 40%''.
Напомним, что в числе налоговых доходов учитываются как мест ные, так и регулирующие налоги. По некоторым оценкам, в 1995 г. доля доходов от последних превышала 70°о доходов местных бюдже тов^. По другим оценкам, доля местных налогов, вводимых решения ми представительных органов местного самоуправления, составляет лишь 18% доходов^ Поскольку регулирующие налоги закрепляются вышестоящими органами за муниципальными образованиями, как правило, на срок в один год, данные налоги по степени воздействия на муниципальные финансы можно приравнять к трансфертам. Та ким образом, реальный уровень финансовой самостоятельности мест ного самоуправления при существующей налогово-бюджетной систе ме определяется уровнем доходов от местных налогов (18-30%). Сле довательно, подавляющее большинство муниципальных образований находится в финансовой зависимости от региональных властей, что не позволяет на практике обеспечить им самостоятельное и ответ ственное решение вопросов местного значения.
Второй аспект структурного несоответствия - различный характер доходов муниципальных бюджетов и их расходов, среди которых нужно выделить текущие расходы и расходы, связанные с развитием. Доля последних быстро возрастает. Так, например, в Перми в 1995 г. расходы городского бюджета составляли 906 млрд. руб., из них на капитальные вложения и капитальный ремонт приходилось свыше 108 млрд. руб. (12%), а в 1997 г. аналогичные расходы составили 356 млрд. руб. (около 16% совокупных расходов городского бюджета). Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов - налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недостаточности бюджетных доходов это приводит как к неоправданному сокращению текущих, так и к не полному финансированию капитальных расходов.
^Лавров А. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма, с. 32. ^Финансовые проблемы региона. - Финансы, 1998, № 4, с. 7-8. "Богачева О., Амиров В. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федера ции и местного самоуправления. - Финансы, 1997, № 9, с. 17.
"Муниципальные финансы. Вып. 2.
3* 35
А. Барский, А. Данков, М. Микулин
Очевидно, переход муниципальных образований на траекторию развития требует поиска принципиально иных источников финанси рования. Если уровень текущих муниципальных расходов определя ется величиной текущих доходов, то привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления перейти к целевому планированию расходов - принимать новые муниципальные програм мы и финансировать их за счет займов. Такой подход представляется справедливым: поскольку создаваемые в рамках инвестиционных проектов объекты муниципальной инфраструктуры функционируют в течение десятков лет, то использование займов дает возможность не только в короткие сроки обеспечить финансирование проектов, но и равномерно распределить бремя расходов между всеми поколения ми жителей, пользующихся созданной инфраструктурой,
Вместе с тем во многих муниципальных образованиях за счет заимствований и доходов от приватизации муниципальной собственно сти финансируются текущие расходы. Подобное использование, по сути, чрезвычайных доходов также свидетельствует о несоответствии структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов. В то же время, по данным В. Шипова (Союз российских городов), доля заемных средств и кредитов, используемых муниципальными образованиями для покрытия текущих расходов, в последние годы постоянно возраста ла и достигла в 1997 г. 3-3,5°^. С учетом существующих процентных ставок это означает фактическое удорожание издержек функциони рования муниципального хозяйства, снижение его эффективности.
Для устранения указанных недостатков и создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пере смотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. Во-первых, необходимо обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на связанные с развитием и текущие^. Во-вторых, каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы. Как отмечал крупнейший отечественный специалист в области муници пальных проблем профессор Л. Велихов: "...Обыкновенные расходы коммуны должны быть покрываемы обыкновенными ее доходами ... чрезвычайные расходы коммун должны быть покрываемы за счет их чрезвычайных доходов"". В-третьих, учитывая многолетний характер муниципальных инвестиционных расходов, в рамках бюджетного про цесса нужно задействовать механизм, обеспечивающий долгосрочное планирование развития муниципального образования, а значит, и му ниципальных финансов. Такое планирование должно охватывать не только постановку и обоснование целей, но и анализ возможностей
" Приводится по стенограмме международной конференции " Практика деятель ности органов местного самоуправления, пути ее совершенствования. Участие орга нов местного самоуправления в решении экономических и социальных задач". Москва, 22-24 апреля 1998 г.
'° Расходы как инвестиционные, так и текущие, но возникающие вследствие решений вышестоящих государственных органов и финансируемые за их счет, могут быть отнесены к группе расходов по реализации отдельных государственных полно мочий и должны рассматриваться отдельно. " Велихов Л. Основы городского хозяйства. М.-Л.: Госиздат, 1928, с. 376.
Финансовая база местного самоуправления
осуществления затрат как капитальных, направленных на создание объектов инфраструктуры, так и операционных, связанных с их функ ционированием. Кроме того, необходимо обеспечить устойчивое фи нансирование инвестиционных расходов, не допуская использования финансовых ресурсов, предназначенных для инвестиций, на цели фи нансирования текущих расходов. Подходы к решению указанных за дач должны максимально соответствовать действующим инструмен там и механизмам, заложенным в Бюджетном кодексе РФ", преду сматривающем формирование в муниципальном образовании теку щего бюджета и бюджета развития.
Организация бюджетного процесса
Решить вышеназванные задачи возможно при организации бюд жетного процесса на муниципальном уровне в рамках трехступенча той схемы: долгосрочное планирование развития муниципального об-•разования - составление перспективного бюджета - составление и исполнение годового бюджета муниципального образования, включа ющего бюджет развития и бюджет текущих расходов.
Функционирование подобной схемы бюджетного планирования в отношении расходов, связанных с развитием, может основываться на составлении трех документов, имеющих статус нормативно-право вых актов муниципального образования: плана долгосрочного разви тия; перспективного бюджета; годового бюджета развития. При этом краткосрочные планы должны в методическом и информационном отношении подчиняться более долгосрочным, что будет способство вать реализации задач перспективного развития.
План долгосрочного развития, как показывает мировая практи ка, обычно разрабатывается на десятилетний срок и регулярно пе ресматривается, что позволяет корректировать его в соответствии с ходом исполнения и с учетом возникающих новых проблем. Для обеспечения преемственности важнейших инвестиционных решений при смене состава представительного органа муниципального обра зования, возможно, следует установить законодательный запрет на пересмотр плана в первый год после перевыборов. Долгосрочный план должен содержать десятилетний прогноз экономического, фи нансового и социального развития муниципального образования и включать долгосрочные экономические программы муниципального образования, совокупность отраслевых, территориальных и объект ных программ, а также сводные показатели.
Для обеспечения тщательной и сбалансированной оценки по требностей и ресурсов, достаточности объема предполагаемых затрат для достижения конкретных целей проекты муниципальных программ проходят техническую и экономическую экспертизы, важнейшими задачами которых на этой стадии являются:
"Федеральный закон от 30.07.98 № 145-ФЗ (Бюджетный кодекс Российской Федерации).
А. Барский, А. Данков, М. Микулин
оценка непротиворечивости и взаимной дополняемости от дельных проектов в техническом и финансовом плане;
- оценка возможности обеспечения их собственными, привле ченными или заемными ресурсами;
- оценка стоимости и разработка перспективной политики за имствований на российском и зарубежных финансовых рынках.
Таким образом, план долгосрочного развития должен определять на ряд лет основные направления инвестиций, формируя тем самым базовую структуру перспективного бюджета и бюджетов развития.
Утвержденный представительным органом муниципального об разования план долгосрочного развития является основанием для разработки перспективного бюджета - ежегодно продлеваемого фи нансового документа. Срок, на который составляется перспективный бюджет, должен учитывать среднюю продолжительность инвестици онного цикла муниципальных проектов и установленную законом периодичность обновления состава представительного и исполнитель ного органов власти. Перспективный бюджет пересматривается и ут верждается представительным органом местного самоуправления од новременно с законом о бюджете на следующий финансовый год.
В отличие от плана долгосрочного развития в перспективном бюджете представлены не все программы, поддерживаемые муници палитетом, но лишь те, которые требуют его финансового участия, включая финансовые гарантии и заимствования от имени муници пального образования. Кроме того, в перспективном бюджете долж ны найти отражение проекты, осуществляемые самим муниципали тетом или при его протекции и дающие доход в бюджет, даже если нет необходимости в привлечении дополнительных ресурсов. Иначе говоря, в перспективном бюджете нужно учитывать не только все ожидаемые расходы, но и все ожидаемые доходы.
По каждой программе рассчитываются совокупные сметные расхо ды и устанавливается распределение расходов по каждому году в при нятой бюджетной классификации (функциональной, ведомственной и предметной). Обобщающая информация должна включать сводную ин формацию о муниципальном бюджете за весь период и информацию по каждому году, в том числе обоснованные данные о планируемых дохо дах и перечень запланированных расходов исходя из принятых обяза тельств. Особо должны выделяться программа заимствований и расхо ды по обслуживанию долга муниципального образования.
Если в перспективный бюджет вносятся коррективы, они не дол жны выходить за границы, установленные бюджетным законодатель ством. В случае превышения лимитов необходимо задействовать про цедуру пересмотра и изменения плана долгосрочного развития. Ука занную процедуру следует также применять при значительном (сверх установленных лимитов) отклонении от бюджетных показателей.
Утвержденный перспективный бюджет является базой для раз работки годового бюджета развития. Бюджет развития - часть бюд жета, которая включает ассигнования на финансирование инвестици онной и инновационной деятельности и представляет собой "срез" перспективного бюджета на конкретный финансовый год с учетом
Финансовая база местного самоуправления
ожидаемых результатов исполнения бюджета текущих расходов и внесенных предложений. Утвержденный бюджет развития, как и бюд жет муниципального образования в целом, служит законодательной основой для кассового исполнения бюджета и должен содержать все необходимые для этого данные.
Наряду с особым порядком формирования доходов, обеспечи вающих связанные с развитием расходы муниципального образова ния за счет доходов от приватизации муниципальной собственнос ти и заимствований, разрабатываются специальные условия взаи модействия с бюджетом текущих расходов, что дает возможность рассматривать бюджет развития как инструмент гарантированного финансирования предусмотренных инвестиционных расходов. Кро ме того, целесообразно во избежание прямого разрушения муници пальной инфраструктуры из-за хронического недофинансирования перевести в бюджет развития финансирование капитальных ремон тов и реновации жизненно важных для муниципального образова ния объектов инфраструктуры. Финансирование подобных расхо дов через бюджет развития позволит защитить их от угрозы недо финансирования и сузит возможности нецелевого использования бюджетных средств. Реализация последнего положения требует при менения специальных механизмов, ограничивающих перераспреде ление средств между бюджетами. Такие механизмы могут строиться на основе одного из двух подходов:
- открытие единого бюджетного счета, на который поступают все доходы и с которого финансируются расходы текущего бюджета и бюджета развития в рамках принятого закона о бюджете на очеред ной финансовый год. Такую схему можно было бы реализовать, если бы все доходы поступали на бюджетный счет равномерно в течение года, а в России существовала практика безусловного и скрупулезно го исполнения закона от первого до последнего дня бюджетного года;
- открытие двух бюджетных счетов со своими специфическими доходными источниками. В этом случае все плановые источники до ходов закрепляются за бюджетом текущих расходов или бюджетом развития и поступают на соответствующие бюджетные счета.
Несомненно, вторая схема усложняет бюджетный процесс. Однако ее использование становится оправданным, если в доходы бюджета развития включаются средства от заимствований. Последние неизбеж но увеличивают будущие муниципальные расходы, а значит, возможное нецелевое использование средств может привести к возникновению нео беспеченных расходов. Риски и убытки от нецелевого использования средств, предназначенных для бюджета развития, будут возрастать с увеличением доли заимствований в его доходах.
При формировании механизма бюджетной системы необходимо учитывать возможность финансирования через бюджет развития как самоокупаемых инвестиционных программ, так и неприбыльных про грамм социального характера. При использовании заимствований в первом случае реализация данных программ не требует невозврат ных бюджетных расходов, тогда как во втором случае придется при влекать средства из бюджета текущих расходов для обслуживания и
А. Барский, А. Данков, М. Микулин
погашения займа. В связи с этим нужно разработать механизмы, обес печивающие нормальное обслуживание и погашение долга.
1. При использовании заемных ресурсов для осуществления са моокупаемых проектов, включенных в долгосрочный план и перспек тивный бюджет, они финансируются в соответствии с установленны ми правилами и условиями за счет привлеченных ресурсов, аккуму лируемых в бюджете развития.
2. При финансировании социальных проектов возникает про блема взаимоотношений с бюджетом текущих расходов, аккумулиру ющем средства от постоянных источников доходов, которые будут ис пользованы для возмещения плановой убыточности этих проектов.
Возможны два способа организации расчетов между бюджетом текущих расходов и бюджетом развития при формировании дохо дов последнего за счет заимствований в ходе реализации социальных проектов. Первый способ (см. рис. 1) предполагает передачу заемных средств на единый бюджетный счет, с которого финансируются расхо ды, включенные в бюджет развития муниципального образования. Погашение и обслуживание займов для финансирования неприбыль ных программ осуществляются за счет регулярных доходов городско го бюджета, при этом соответствующие средства в обусловленное вре мя изымаются из бюджета текущих расходов.
Второй способ (см. рис. 2) предполагает прямое финансирова ние всех расходов, предусмотренных в бюджете развития, с отдель ного бюджетного счета. В случае, если заемные средства использу ются для финансирования неприбыльных программ, в бюджете те кущих расходов должно предусматриваться выделение средств не рентабельным (планово дотационным) предприятиям и организа циям на погашение инвестиционных займов, полученных ими в рам ках утвержденного бюджета развития.
Обе приведенные схемы имеют свои преимущества и недостат ки. Согласно схеме 1, расчеты упрощаются, но из них исключаются непосредственные получатели инвестиций. В результате ухудшается "прозрачность" финансовых потоков и уменьшается ответственность
Рис. 1
Финансовая база местного самоуправления
получателей ресурсов. В соответствии со второй схемой значительно усложняется финансовая система.
И в том, и в другом случае все расчеты с кредиторами городско го бюджета должны проходить через единый счет заимствований. Так как большая часть заимствуемых средств направляется в настоящее время на финансирование прибыльных инвестиционных проектов, а обслуживание займов предполагается производить за счет доходов от этих проектов, то обслуживание долга на начальном этапе для упро щения организационного взаимодействия целесообразно осуществлять через бюджет развития. Впоследствии оно должно, по нашему мне нию, производиться через бюджет текущих расходов.
Множественность и разнонаправленность интересов групп, вклю ченных в планово-бюджетный процесс, превращает его, по сути, в про цесс политический, на каждой стадии которого необходима апроба ция достигнутых результатов политическими институтами и в пер вую очередь органами представительной власти. Это выводит процесс разработки плана долгосрочного развития и перспективного бюдже та за рамки чисто технических процедур. Очевидно, он нуждается в жесткой законодательной регламентации. В этих целях должны быть приняты нормативно-правовые акты муниципальных образований:
- о порядке разработки плана долгосрочного развития;
- о порядке разработки перспективного бюджета. Рассмотренная трехступенчатая схема бюджетного планирования будет способствовать реализации задач стабильного долгосрочного развития муниципального образования, сделает открытой и предска зуемой финансовую политику, обеспечит жесткий контроль за исполь зованием финансовых ресурсов, а также позволит адекватно оцени вать финансовые потребности и планировать необходимые доходы, осуществлять эффективное управление долгом.