Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Российский закон “О национально-культурной автономии”
и политическая практика (ситуация в Башкортостане).
Принятие Государственной Думой федерального закона "О национально-культурной автономии" 22 июня 1996 г.,1 одобренного Советом Федерации 5 июня 1996 г., вызвало несколько серьезных последствий. С одной стороны, сторонники жесткой централизации России критиковали как сам принцип национально-культурной автономии, так и его воплощение в данном конкретном законе, не направленного, как бы они хотели, против национальной государственности.2 С другой стороны, отдельные организации национально-культурной автономии, в частности, Федеральная национально-культурная автономия татар (ФНКАТ),3 выступили в предложением изменить принятый закон в направлении допуска органов национально-культурной автономии к местным органам власти и управления, а также к контролю над расходами в сфере культуры и образования.4 Ясно, что тут мы имеем дело с линией напряжения между Центром и национальными группами. Однако, на самом деле выявилась еще одна такая линия, находящаяся на уровне отдельного субъекта РФ - в данном случае, в Республике Башкортостан. Именно на рассмотрении вопроса о проблемах, возникших при попытке реализации федерального закона "О национально-культурной автономии" в рамках данного субъекта, я и хочу сосредоточиться далее.
* * *
Внешняя канва политической практики, связанной с этим законом, в Башкортостане выглядит следующим образом. 21 августа 1999 г. в г. Уфе прошел учредительный съезд национально-культурной автономии татар Республики Башкортостан", созванный татарскими общественными объединениями (Татарским общественным центром РБ, Исполкомом съезда татар РБ., Общественным объединением "Союз татарской молодежи" "Азатлык" РБ, Меджлисом татарских мурз, объединением "Мирас"). Съезд прошел при участии 68 делегатов из 24 районов и 11 городов республики.5 После съезда соответствующие документы были поданы инициаторами создания НКАТ РБ для регистрации в Министерстве юстиции республики. Однако, после довольно продолжительного изучения вопроса, 12 декабря 1999 г. этим ведомством было отказано в регистрации "Национально-культурной автономии татар РБ" с такими формулировками: 1) "Действующим законодательством РБ не предусмотрено создание на территории РБ национально-культурных автономий"; 2) "В соответствии со ст. 1. Закона РБ "О национально-культурных объединениях граждан в РБ" формой национально-культурного самоопределения граждан в РБ, относящих себя к определенным этническим общностям, является национально-культурное объединение граждан".6 Затем последовал ответ татарской стороны: на Совете ФНКАТ, состоявшемся 24 декабря 1999 г. в Казани, вхождение НКАТ РБ, кстати, учрежденной как региональное отделение федеральной структуры, было узаконено делегированием одного представителя в состав Совета со следующей формулировкой: "с правом совещательного голоса на 1 год до регистрации Устава на основании федерального закона".7
Таким образом, предварительный анализ обстановки, сложившейся в Башкортостане при попытке реализации федерального закона "О национально-культурной автономии", показывает, что данный закон на территории республики оказался не действующим. При этом, естественно, запретить функционирование КНАТ РБ в республике на самом деле невозможно, так как эта организация является частью общефедеральной структуры, которая уже прошла регистрацию при Министерстве РФ 25 сентября 1998 г. (регистрационный № 3577). Но в реальной практике деятельности НК АТ РБ такое положение все-же будет мешать. Особенно, при учете целей и задач этой организации, зафиксированной в ее уставном документе.
Но до перехода к их рассмотрению, хочется обратиться к одному весьма непростому вопросу: почему в данном субъекте РФ федеральный закон оказался неприемлемым? Ответ на него содержится в работе Д.В.Воробьева и Д.В.Грушкина "Идея национальной государственности и проблемы этнической дискриминации в Республике Башкортостан" (М., 1999).8 Согласно выводам указанных авторов, само понятие "автономия" вызывает у башкирских общественных организаций, а также у государственного аппарата, также контролируемого башкирской элитой, "резкое неприятие и отторжение". Так, во время беседы авторов этой книги с представителем Народной партии Башкортостана (сентябрь 1996 г.), последний заявил, что национально-культурная автономия"... исподволь ведет к подрыву ... башкирской нации. Если культурная автономия будет доступна, то произойдет расчленение Башкортостана на ряд территориальных автономий под видом культурных автономий". Ему вторит представитель Президента Республики Башкортостан (август-сентябрь 1996, май 1997 гг.), полагающий, что НКА "предполагает наличие органов самоуправления, которые ведут к созданию надтерриториальных структур. А это очень опасно". Затем он, и это важно, говорит следующее: "Этот закон хорош для башкир в Оренбургской области и для татар в Пензенской области".9 Последнее замечание показывает, что представители правящей элиты Башкортостана видят какие-то принципиальные различия в путях реализации федерального закона "О национально-культурной автономии" в национально-государственных образованиях в данном конкретном случае, в Башкортостане - и административно-территориальных образованиях (областях). К сожалению, отмеченная разница ими детально не раскрывается. Ясно, однако, что башкирскую элиту беспокоят два момента: а) создание надтерриториальных органов самоуправления; б) возможность превращения культурных автономий в территориальные автономии. Следует полагать, что именно с целью противодействия такому развитию событий в Башкортостане был специально разработан и принят 10 февраля 1998г. Законодательной Палатой Государственного Собрания10 закон РБ "О национально-культурных объединениях граждан".
Детальное ознакомление с отмеченным законодательным актом показывает, что его отличия от федерального закон "О НКА" немногочисленны:
1. В республиканском законе термин "автономия" заменен понятием "объединение".
2. По этому закону НКО могут создать как юридические, так и физические лица (по федеральному - НКА учреждается только юридическими лицами).
3. В отличие от федерального закона, предусматривающего три уровня НКА - местный, региональный и федеральный, республиканский закон предусматривает более дифференцированную структуру (местные НКО (сельские, поселковые), районные, городские, районные в городе и республиканские), не выходящую однако за пределы республики.
4. Если в федеральном законе "О НКА" для национально-культурных автономий предусмотрено право получать финансовую поддержку со стороны органов государственной власти - правда, без указания каких-либо его механизмов, то в башкортостанском законе "О НКО" аналогичное право заменено формулой, что финансовая помощь "может быть оказана".
5. В башкортостанском законе ничего не сказано о доступе к государственным аудивизуальным СМИ, тогда как в российском законе об этом говорится, хотя и тут механизм доступа прописан крайне абстрактно (отмечено лишь, что это делается "на основе договоров с учредителями и редакциями").11
6. В республиканском законе предусмотрена возможность участия НКО в выборах в органы госвласти и местного самоуправления, чего нет в федеральном законе.
Сравнение двух законодательных актов позволяет заключить, что их идеологии в целом совпадают.12 Содержательные различия также не существенны (исключением является, пожалуй, предусмотренная в башкортостанском законе возможность участия НКО в выборах). Для чего же тогда республиканский закон был принят? Может быть, исходя из стремления предотвратить превращение культурной автономии в территориальную? Действительно, в рассматриваемом законодательном акте есть ст.6, гласящая: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоуправление". Но эта статья слово в слово переписана из федерального закона "О национально-культурной автономии" (ст.4). А раз это так, то остается предположить, что авторы башкортостанского закона исходили из другой задачи. Какой? Возможно, они стремились не допустить образования в республике такой НКА, которая могла бы стать частью федеральной НКА. Но тогда конфронтация с федеральным законом, как показывает татарский случай, была заложена с самого начала. Да и вряд ли этот случай будет единственным: в республике имеются и другие достаточно крупные национальные группы, у которых есть многочисленные сородичи за пределами Башкортостана. Но кроме данного предположения, создатели рассматриваемого закона, конечно, исполнявшие определенный социальный заказ, сознательно (или подсознательно) стремились предохраниться еще от какой-то угрозы - воображаемой или реальной, не так важно. В чем же она заключается? Чтобы об этом вести предметный разговор, необходимо обратиться к уставным и программным документам, принятым на учредительном съезде НКАТ РБ.13
Согласно "Уставу",14 НКАТ РБ претендует на получение части бюджетных средств, направленных на реализацию государственных программ национально-культурного развития татар. Об этом в документе сказано: НКАТ РБ имеет право "получить финансовую или иную поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления", "получать льготы.. по налогам, сборам и кредитам" (п.3.1). Анализ программного документа этой общественной организации, точнее, приложения к нему (оно называется "Практические мероприятия по решению этнических проблем татарского народа"), показывает, что из 87 конкретных позиций, заложенных там, 51 позиция рассчитана на госбюджетное финансирование, на частичное дотирование из этого же источника - 7 позиций; лишь остальные 27 позиций предполагается реализовать за счет собственных средств. Далее, по "Уставу" НКАТ РБ предоставляются права создавать негосударственные (общественные) учреждения татарской культуры (театры, культурные центры, музеи, библиотеки, клубы, студии, архивы и др. учреждения культуры и науки); национальные школы и вузы; организовать творческие союзы, коллективы профессионального и самодеятельного искусства; учреждать СМИ; разрабатывать учебники по татарскому языку, литературе, истории и культуре татар с участием государственных учреждений; добиваться выделения электронного времени на государственных электронных СМИ и т.д. (п.2.11; п.3.3.) Все эти пункты в отмеченном выше приложении к программе конкретизированы так, что сфера интересов НКАТ РБ выходит далеко за пределы лишь негосударственных учреждений образования и культуры. В частности, в качестве задач этой организации предусматриваются: создание педагогических, культурно-просветительных и иных колледжей с татарским языком обучения; организация факультетов: татарского языка, литературы, истории и культуры - в Башгосуниверситете, Башгоспединституте, Бирском и Стерлитамакском госпединститутах (включая открытие кафедр истории и культуры татарского народа; издание художественного общественно-политического журнала на татарском языке; открытие драмтеатра в г.Салавате; организация труппы татарской песни и танца в филиалах Башгосфилармонии (в городах: Уфе, Туймазы, Салавате, Кумертау); подготовка однотомной и многотомной истории татар Башкортостана, научно-популярной книги "Татары Башкортостана", книг "Быт татарской семьи", "Антология народного фольклора татар", "Татарские сказки" и др.; объявление конкурса и издание учебников для вузов: по татарскому языку, литературе, истории татар Башкортостана; культуре татарского народа; увеличение на телевидении и радио времени передач на татарском языке с выходом к 2025 г. и на круглосуточное вещание на татарском языке (1.1.7; 1.1.8; 5.1; 5.2).
Теперь вернемся к НКАТ РБ как организации определенного типа. Еще до ее учредительного съезда на Пленуме ТОЦ РБ, была принята резолюция " О НКАТ РБ", в которой было сказано: "Создание НКАТ РБ - это последняя соломинка, за которую хватается татарская общественность в целях защиты своего языка и культуры&qot;.15 В программном документе, утвержденном на этом съезде, можно прочитать: " ... "Национально-культурное саморазвитие татарской этнической группы в Башкортостане может быть реализовано в форме культурно-национальной автономии, которая станет действенным организационным общественным механизмом для решения национальных проблем татар Башкортостана с учетом их ... реального положения в республике".16 Не лишним будет напомнить, что перед съездом татар Башкортостана (первый съезд состоялся 28 июня 1997 г.) Исполком этого съезда татарской общественностью также представлялся как "Национально-культурная автономия татар РБ".17 Наконец, в передовой статье под названием "Нужна ли нам национально-культурная автономия?", вышедшей в октябре 1999 г. в газете татарского национального движения Башкортостана "Идел-Урал", говорилось: "...через национально-культурную автономию можно было бы более твердо отстаивать интересы татар перед чиновниками как республиканского, так и российского уровней, в том числе и используя суды Башкортостана и России..."18
Если принять во внимание, что одно из ключевых задач, провозглашаемых НКАТ РБ - это изменение статуса татарского языка, т.е. придание ему статуса государственной, а стратегическая цель - достижение "равноправности всех народов Башкортостана",19 подразумевающая прежде всего татар, то изложенные выше материалы позволяют сделать следующее заключение - в Башкортостане татары стремятся конституироваться в один из титульных этносов. Во всяком случае, в лице своих идеологов они конструируют именно такую ситуацию.
Вот тут-то возникает вопрос, представляющий общетеоретическое значение: может ли национально-культурная автономия стать механизмом создания территориальной автономии? Как это не парадоксально звучит, на мой взгляд, при определенных условиях - может. Что я имею в виду? Главные условия - наличие компактно расселенной, значительной по численности национальной группы, как, например, татары в Башкортостане. В этих условиях, сеть органов национально-культурной автономий, если таковая создается, оказывается настолько густой, а решаемые ими задачи - столь значительными, что автоматически они поднимаются на государственный уровень - не только в финансовых аспектах, и приобретают территориальное выражение. При этом, на переходном этапе неизбежно формирование альтернативных существующим административным структурам, национальных структур. Классический пример такого хода развития - это постепенное превращение наиболее последовательно проводившейся в жизнь модели "национально-культурной автономии тюрко-татар мусульман внутренней России и Сибири" в 1917 г., которая быстро эволюционировала в направлении превращения в Штат Идель-Урал.
Я не хочу сказать, что в Башкортостане уже сегодня вектор этнополитической ситуации способен дорасти до такого логического конца. Нет, для этого там еще нет многих предпосылок. Но теоретическая вероятность такого хода событий в Башкортостане в будущем, впрочем, не слишком отдаленном, достаточно высока. Мне кажется, именно это обстоятельство устрашает современную правящую башкирскую элиту. Наиболее проницательные из башкирских интеллектуалов уже поняли, что необходимо искать варианты будущего внутреннего обустройства Башкортостана как многонациональной республики. Имею в виду доклад Б.Х.Юлдашбаева "Этнореспублика и титульный ее этнос в составе федеративного государства", прозвучавший на II Международном конгрессе этнографов и антропологов России (Уфа, 1-5 июня 1997г.).20 Основная идея этого доклада заключается в том, что в рамках республики необходимо образовать "национальные автономии" или "автономные национальные союзы" трех наиболее крупных этнических общин (русские, башкиры, татары), но без территориального их разграничения. Хотя конкретное воплощение этой идеи в докладе не было освещено, к тому же имеется существенная оговорка о том, что такой вариант развития "зависит от волеизъявления самих национальностей", некоторые из которых, например, русские или башкиры, могут и не захотеть выбрать такой путь, все же этот доклад показателен сам по себе, так как предлагаемый в нем путь требует конституционного переустройства Республики Башкортостан. Можно предположить, что реально этот путь все равно приведет к определенной территориализации этничности, близкой к "бельгийской модели", но эту тему следует оставить для специального обсуждения.
1 Федеральный закон "О национально-культурной автономии"//Российская газета, 24,06.1996.
2 См., например: Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. Специальный выпуск. По материалам научной конференции "Многонациональная Россия: история и современность." -М., 1998. -с.75-83.
3 ФНКАТ была создана 20 мая 1998 г.четырьмя региональными НКА татар (Санкт-Петербурга, Свердловской, Саратовской и Ульяновской областей). Руководящий орган - Совет, находится в г.Казани. В настоящее время в ФНКАТ вошли 13 региональных НКА. Еще 2 НКА находятся на стадии регистрации.
4 Письмо от ФНКАТ Председателю Государственной Думы РФ Г.Н.Селезневу от 24 июня 1999 г. //Текущий архив ФНКАТ. Информацию об этом письме см.: Уразаев Ф. Татар деньясынын милли-медени учаклары// Медени жомга, 1.10.1999.
5 Автор присутствовал на съезде. Данные получены в его ходе.
6 Копия ответа Министерства юстиции РБ Представителю инициаторов создания национально-культурной автономии РБ от 17.12.1999 за №16-01-6587.
7 Устная информация ответственного секретаря ФНКАТ Ф.Уразаева.
8 Работа была подготовлена в рамках программы "Дискриминация по этническому признаку" (руководитель - А.Г.Осипов).
9 Идея государственности и проблемы этнической дискриминации в Республике Башкортостан. -М.: "Звенья", 1999. -с.50.
10 Палатой Представителей Госсобрания закон был одобрен 26 февраля 1998 г., Президентом РБ подписан 17 марта 1998 г.
11 См. тексты соответствующих законов. Часть из этих различий была отмечена в: Идея национальной... -с.51-52.
12 Идея национальной ... -с.51.
13 На учредительном съезде в качестве программного был принят документ под заголовком "Возрождение и развитие татарского народа Башкортостана".
14 Его полное название: "Устав национально-культурной автономии татар РБ регионального отделения ФНКАТ".
15 Текст резолюции "О НКАТ РБ". Личный архив автора.
16Возрождение и развитие татарского народа Башкортостана. Раздел "Государственной программы РБ "Народы Башкортостана" - Уфа, 1999 (рукопись). -п.1.1.4.
17 Идел-Урал, 1999, №4 (71).
18 Там же.
19 Возрождение ... -п1.1.6. Этот статус они предполагают обрести через принятие специального закона или внесение дополнения к уже принятому закону; -п1.1.4.
20 Текст доклада был опубликован в: Советская Башкирия, 1997, 6 марта. Статья называется "К возможной концепции национальной политики по Башкортостану и башкирскому народу".