Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Общие принципы регионального управления. Компетенция субъектов РФ. Порядок разграничения предметов ведения и полномочии. Основ ные направления государственной региональной политики. «Северная» политика. Федеральные округа и ассоциации экономического взаимо действия. Наукограды. Свободные и особые экономические зоны. За крытые административно-территориальные образования. Муниципаль ные образования и местное самоуправление. Управление региональными финансами.
Под регионом понимается часть территории, характеризующаяся общ ностью природных, социально-экономических, национально-культур ных и иных условий. Региональное деление совпадает с ад министративно-территориальным и национально-территориальным. Ре гион находится в границах субъекта федерации. Совпадение зон ответственности органов административного управления с подведомст венностью территорий финансовым, судебным, силовым структурам обеспечивает независимость представительств центральных органов от местных властей.
Регионализация государственного управления имеет объективные политические (демократия) и экономические (рынок) основы. Федера тивное устройство государства, природные, хозяйственные различия между регионами предопределяют актуальность регионального управле ния, поиска оптимального варианта разграничения прав и ответствен ности между федеральным центром и регионами. Успешное проведе ние реформ возможно лишь при активной государственной политике, учитывающей специфику каждого региона. Неприемлемы ни чрезмер ный централизм, не способный учесть многообразие местных условий, традиций, ни местничество, игнорирующее общенациональные инте ресы. Приоритет той или другой стороны может быть лишь временной мерой, обусловленной сложившимися конкретными обстоятельствами. Федеральный центр обеспечивает общность экономического и по литического пространства единством системы управления, денежной, бюджетной, налоговой политики. Регион вправе применять свою так тику реформ в рамках единого правового поля с соблюдением обще государственных интересов и без нанесения прямого или косвенного ущерба другим регионам. На региональном уровне успешнее решают ся многие вопросы использования природных ресурсов, охраны окру жающей среды, поддержки малого предпринимательства.
Субъектами общественных отношений выступают организации, предприятия и граждане, принимающие хозяйственные и другие решения исходя из своих интересов в рамках установленных общих для всех пра вил. Тем не менее с органов Государственной власти и управления регио нов не снимается обязанность регулирования экономического и соци ального развития на своей территории, использования имеющихся рычагов воздействия.
В пределах своей компетенции регионы предоставляют предприяти ям независимо от формы собственности заказы на коммерческой осно ве, льготы по уплате налогов в местный бюджет, по тарифам за пользо вание электрической и тепловой энергией, по арендной плате. Они уча ствуют инвестициями в сооружении объектов федеральной собственно сти, в федеральных программах. Центр тяжести реализации социаль ном политики переносится на региональный уровень, особенно в час ти жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, обра зования, здравоохранения, социальной защиты уязвимых слоев насе ления, повышения занятости. Расширяются их возможности в регули ровании оплаты труда на основе соглашений между объединениями профсоюзов, работодателей и органами исполнительной власти.
Региональное управление базируется на принципах обеспечения государственной целостности страны, единства системы государст венной власти, разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Оно предполагает регулирование экономического и социального развития с помощью активной региональной политики.
В состав Российской Федерации входят 86 субъектов РФ, в том чис ле 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, автономная область и 7 автономных округов. Среди федераций в Рос сии наибольшее число субъектов (США — 50, Индия — 25, ФРГ — 16, Канада — 10). Россия — государство многонациональное, хотя доля титульной русской нации составляет более 80%; это больше, чем в лю бой другой стране. Однако республики, округа выделены по национальному признаку, хотя титульная нация в них не является преобла дающей в структуре населения. В ряде субъектов РФ сочетаются вер тикаль территориального построения по принципу «матрешки» (внут ри одного субъекта РФ размещается другой субъект РФ) с горизон тальным построением власти по принципу «мозаики» (субъекты рав ноправны и независимы друг от друга).
На состоявшемся референдуме 7 декабря 2003 г. население Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа высказалось за объединение указанных субъектов РФ в один регион — Пермский край.
Федеративным договором установлены предметы ведения и пол номочия федеральных и региональных органов власти. К предметам ведения Российской Федерации отнесены около 50 позиций; совмест ного ведения — 40; предметы ведения субъектов РФ не фиксированы, к ним отнесены все предметы ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения. В своих нор мативных актах субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственно го ведения. В каждом предмете ведения содержатся полномочия и законодательного регулирования, и государственного управления.
Предметы ведения, установленные федеративным договором, подтверждены Конституцией РФ.
В ведении Российской Федерации находятся следующие вопросы общегосударственного значения:
• Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных за конов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство.
• Защита прав и свобод человека.
• Организация федеральных органов власти.
• Управление федеральной собственностью.
• Разработка основ федеральной политики.
• Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика.
• Федеральный бюджет.
• Федеральные энергетические системы, федеральный транспорт; деятельность в космосе.
• Внешняя политика, оборона и безопасность.
• Судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, арбит ражное законодательство.
• Метеорологическая служба, стандарты, официальный стати стический и бухгалтерский учет.
Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также кон ституцией республики, уставом края, области, города федерального зна чения, автономной области, автономного округа, принимаемыми за конодательным (представительным) органом соответствующего субъ екта РФ. Отношения автономных округов, входящих в состав края,
области, могут регулироваться федеральным законом и договором ме жду органами государственной власти автономного округа и соответ ственно органами государственной власти края, области. Статус субъ екта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы между субъ ектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.
Законом от 17 декабря 2001 № 6 установлен порядок изменения со става Федерации. В состав России может быть принято иностранное государство или его часть. Образование нового субъекта Федерации воз можно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образова ние новых субъектов осуществляется только на добровольной основе.
К примеру, в Канаде, являющейся федеративным государством, предметы веде ния распределены соответственно следующим образом: 29 — 3 — 16.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся следующие вопросы:
• Обеспечение соответствия конституций, законов, иных право вых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.
• Режим пограничных зон.
• Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водны ми и другими природными ресурсами; охрана памятников.
• Разграничение государственной собственности, общие принци пы налогообложения.
• Общие вопросы образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения; социальная защита.
• Борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий.
• Законодательство административное, трудовое, семейное, жи лищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды.
• Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.
• Общие принципы организации государственной власти и ме стного самоуправления.
• Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются фе деральные конституционные законы и федеральные законы, имею щие прямое действие на всей территории России. По предметам со вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные норма тивные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Рос сийской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Так, в области внеш неторговой деятельности они имеют право:
• формировать и реализовывать региональные программы внеш неторговой деятельности;
• заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами федеративных государств, административно-территориаль ными образованиями иностранных государств;
• содержать представителей при торговых представительствах Рос сии в иностранных государствах за счет своих бюджетов.
Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия по предметам ведения Российской Фе дерации и совместного ведения действует федеральный закон. В слу чае противоречия по предметам ведения субъектов РФ действует нор мативный правовой акт субъекта РФ.
Несоответствие конституций, уставов, законов, других норматив ных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам устраняется рассмотрением вопросов государственного строи тельства в конституционном судопроизводстве.
Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспа ривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия правовых актов министерств и ве домств Российской Федерации, которые регулируют вопросы, отне сенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев.
Субъекты Российской Федерации обладают полнотой государст венной власти, за исключением тех вопросов, которые решает собст венно Российская Федерация. Республика имеет следующие отличи тельные признаки:
• конституция республики, республиканское законодательство;
• система республиканских государственных органов;
• территория, изменить границы которой нельзя без ее согласия;
• республиканское гражданство;
• государственный язык и собственные символы.
Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, как и республики, обладают всей полнотой власти вне пределов полномочий Российской Федерации. Правовое положе ние — статус данных видов субъектов определяется Конституцией России и уставами. Конституции республик и уставы остальных субъ ектов имеют одинаковую юридическую силу.
Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами организации государственной власти, установ ленными федеральным законом, учреждают систему представительных и исполнительных органов с учетом разграничения полномочий меж ду Российской Федерации и субъектами РФ. За субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий, которым наделяются их ор ганы государственной власти.
При разграничении используется принцип делегирования полномо чий, субсидиарности. Высшая инстанция берет на себя те функции, кото рые не может самостоятельно выполнять низшая. Права принятия решений передаются на тот уровень, который ближе к заинтересованному населе нию. В свою очередь субъекты РФ делегируют на более высокий уровень те функции, которые не могут выполнять самостоятельно. Так обеспечи вается взаимодополняемость управленческих функций.
Сфера ведения определяется на основе федерального закона и за ключения между Российской Федерации и субъектами РФ двусторон них договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и пол номочий. Договора и соглашения заключают субъекты РФ, которых не удовлетворяют рамки действующих положений и имеющие намерения их конкретизировать при соблюдении принципа верховенства феде рального законодательства и недопустимости ущемления интересов России и других субъектов РФ.
Договорные отношения признаны Конституцией РФ в качестве механизма разграничения предметов ведения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подза конный, вспомогательных характер.
Договора между органами государственной власти Российской Фе дерации и органами государственной власти субъекта РФ являются пра вовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти.
Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ является правовой формой передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу части своих полномочий.
Сторонами договора являются федеральные органы государствен ной власти и уполномоченные законом субъекта РФ органы государ ственной власти субъектов РФ. Сторонами соглашения являются фе деральные органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов РФ.
Ниже приводится перечень предметов договора и соглашения.
|
Предметы договора |
Предметы соглашения |
|
1. Конкретизация предметов ведения и полномочий, установлен ных Конституцией РФ и федеральными законами |
1. Передача осуществления части полномочий |
|
2. Условия и порядок осуществле ния разграниченных договором полномочий |
2. Условия и порядок передачи осу ществления части полномочий |
|
3. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора |
3. Материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий |
|
4. Иные вопросы, связанные с исполнением положений договора |
4. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения |
|
5. Иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения |
При Президенте РФ образована Комиссия по подготовке дого воров и соглашений, утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ.
В Комиссии образовано восемь рабочих групп со следующей специализацией:
• общие вопросы органов федеральной власти;
• обеспечение прав и свобод граждан;
• управление и распоряжение материальными ресурсами;
• межбюджетные отношения;
• социальное и культурное развитие;
• экономическое развитие;
• безопасность среды обитания;
• процедура заключения договора
Проекты договоров и соглашений вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта РФ и направляются для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и Совет Федерации. Феде ральные органы исполнительной власти обязаны представлять в Комиссию свои заключения и предложения по этим проектам.
В договоре конкретизируются предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, на циональными и иными особенностями субъекта РФ.
Договор не может изменять конституционный статус субъекта РФ. Не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией РФ. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя России, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод граждан, а также иные полно мочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целост ности России, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны.
Договор подписывают Президент РФ и уполномоченное лицо субъекта РФ. После подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совестного ведения, если эти полномочия не установлены федеральным законом. Соглаше ние подписывает руководитель соответствующего федерального ор гана исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ. Соглашения о передаче федеральными органами исполнительной власти части полномочий органам исполнительной власти субъекта рф и о передаче органами исполнительной власти субъекта РФ части полномочий федеральным органам исполнительной власти подписывают Председатель Правительства РФ либо уполномочен ный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.
Если федеральными актами устанавливаются права, льготы, преимущества для субъектов РФ большие, чем установленные дого вором, то применяются положения указанных правовых актов. В слу чае принятия федеральными органами государственной власти в одностороннем порядке подзаконных правовых актов, противореча щих договору, подлежат применению нормы договора.
Договоры служат механизмом выравнивания и отстаивания инте ресов, прав и обязанностей субъектов РФ. Они разнородны по со держанию, предусматривают определенные льготы и привилегии. В пе риод отсутствия закона о порядке разграничения полномочий дого вора выполняли роль политического инструмента предотвращения региональных и национальных конфликтов.
В августе 1990 г. Верховным Советом Татарской АССР была при нята Декларация о государственном суверенитете. Земля, природные ресурсы, предприятия и учреждения, находящиеся на территории республики, объявлялись собственностью республики. В 1994 г. после трехлетних переговоров был подписан договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Кроме того, заключены с Россией 12 межправительственных соглашений, определивших меха низм реализации договора. Из-под юрисдикции федерального центра выведены нефтедобыча, нефтепереработка, энергетика и др. Принят Закон «Об иностранных инвестициях», предоставивший внешним ин весторам более широкие права, чем аналогичный закон России.
Договор с отдельной частью страны без согласования с осталь ной Россией порождает недоверие, настороженность соседей. Со гласно Конституции РФ все субъекты РФ равноправны, иначе и не может быть в федеративном государстве. Исключение возможно для республик, несущих дополнительные обязанности по сохранению язы ка, литературы, культуры малых народов и некоторые другие.
Всего было заключено 42 договора и 260 соглашений. С 1999 г. сфера действия и льготы по договорам стали сужаться. Ощутимые привилегии оставались для Татарстана, Башкортостана, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии.
Проводимая административная реформа призвана создать более прочную основу взаимоотношений центра и регионов. Госсовет под готовил Концепцию государственной политики но разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными, региональ ными и муниципальными органами власти. В связи с этим договора теряют свое значение и актуальность. Многие из них уже аннули рованы, так как их цели уже достигнуты.
Например, договор о разграничении предметов ведения и пол номочий между органами государственной власти Российской Феде рации и Республики Марий Эл, подписанный 20 мая 1998 г., 31 де кабря 2001 г. прекратил действие ввиду достижения своих целей.
В составе субъекта РФ обычно в качестве административно-территориальных единиц выделяются города и районы. Конституци онный Суд РФ подтвердил право создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включе нием их в единую систему исполнительной власти Российской Феде рации.
Территориальные единицы иного уровня (город районного подчинения, другие городские и сельские населения, районы города в городах республиканского значения) не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уров не публичная власть осуществляется посредством местного само управления и его органов, не входящих в систему органов государ ственной власти.
Органы власти на уровне административно-территориальных единиц субъекта РФ по статусу, полномочиям, функционированию, взаимодействию с вышестоящими органами должны соответство вать основам конституционного строя РФ, принципам демократии независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного значения или муниципальными органами.
Для управления регионами действует система органов государ ственной власти и местного самоуправления. Государственные ор ганы формируются на федеральном и региональном уровнях. Пол номочия центра в регионах выполняют федеральные министерства и ведомства, их территориальные органы на местах, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Субъекты РФ устанавливают свою систему органов государственного управ ления самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных фе деральными законами. Поэтому системы органов власти достаточно разнообразны.
Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными орга нами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на территории Российской Федерации, сочетание интересов Федерации и субъек тов Российской Федерации в системе исполнительной власти. По предметам ведения Российской Федерации и полномочиям Россий ской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации главы администраций подчиняются Прези денту и Правительству Российской Федерации. Контроль за осуще ствлением полномочий глав администраций осуществляется Пред седателем Правительства Российской Федерации.
В России центральная и местная власти всегда воспринимались как единая государственная власть. В этом единстве центральная власть имеет приоритет, так как синтезирует государственную идею, задает па раметры, определяет пути развития и контролирует местную власть, что население всегда одобряет.
Разграничение полномочий не должно приводить к ослаблению центральной власти. Наоборот, ее нужно укреплять. Центральную власть в настоящее время олицетворяет президентская власть. Чтобы в пол ной мере реализовать эффект президентской власти, усиливается кон троль Центра за использованием собственности, региональным зако нотворчеством, внешними связями.
В основу административно-территориального деления Российской империи было положено удобство управления. Различались общее административно-территориальное деление и специальное: общее — для целей общегосударственного управления, специальное — управления отдельны ми ведомствами, группами территориальных единиц. Страна делилась на генерал-губернаторства, губернии, области, градоначальства, округа, уез ды, волости, станы. В начале XX в. в России было: 8 генерал-губер наторств, 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губерна торства (г. Кронштадт, Николаев).
Губернии делились на две группы. В губерниях первой группы действовали новые земские и городские органы самоуправления, при этом традиционные администрации уступали им часть своих функций.
В губерниях второй группы в руках губернаторов по -прежнему сосре доточивались все полицейские, административно -хозяйственные и фи нансовые рычаги управления.
Все должностные лица от генерал-губернатора до станового при става назначались.
В соответствии с Конституцией РФ установление общих прин ципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ само стоятельно в соответствии с основами конституционного строя и об щими положениями, вводимыми федеральным законом. В отсутствие необходимых законов функционирование органов государственной вла сти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ и законода тельством субъектов РФ. Субъектам РФ предоставлено право само стоятельно устанавливать дату прямых выборов органов государствен ной власти на основе принятия собственных постановлений.
Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти;
2) высший исполнительный орган государственной власти;
3) иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть уста новлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).
Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осу ществляется при соблюдении следующих принципов.
• Государственная и территориальная целостность России.
• Распространение суверенитета России на всю ее территорию.
• Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.
• Единство системы государственной власти.
• Разделение государственной власти на законодательную, испол нительную и судебную.
• Разграничение предметов ведения и полномочий между орга нами государственной власти России и субъектов РФ.
• Самостоятельное осуществление органами государственной вла сти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежа щих им полномочий.
Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Законодательный (представительный) орган государственной вла сти субъекта РФ является постоянно действующим органом. Наиме нование органа, его структура устанавливаются конституцией (уста вом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
Число депутатов законодательного органа устанав ливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Так, Московская го родская Дума состоит из 35 депутатов, а Верховный хурал Республики Тува — из 160(бюджет региона дотационный, примерно 46% бюджета тратится на выплаты народным избранникам) . Срок полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на постоянной ос нове, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Все го избрано около 4 тыс. региональных депутатов, из них одна тысяча работают на постоянной основе.
Законодательный (представительный) орган государственной вла сти субъекта РФ:
• принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним;
• утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъекта РФ;
• устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления собственно стью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
• устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ;
• регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномо чиям субъекта РФ.
Постановлением законодательного органа назначаются на долж ность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) руководи телям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный орган принимал участие. Законодатель ный орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ.
Принятые законодательным органом законы направляются выс шему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в срок, не превышающий 14 календарных дней. В случае отклонения закона он может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный таким образом закон не может быть повторно отклонен высшим долж ностным лицом субъекта РФ и подлежит опубликованию в установ ленный срок.
Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:
• принятия решения о самороспуске;
• роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ;
• вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава Депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно прекра тить полномочия законодательного органа в случае принятия им нор мативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, феде ральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие про тиворечия установлены соответствующим судом и не устранены зако нодательным органом. Президент РФ вправе предупредить законода тельный (представительный) орган, а при повторном нарушении вне сти в Государственную Думу проект закона о его роспуске и прекра щении полномочий.
В большинстве законодательных органов отсутствуют депутатские фракции, и политические страсти не мешают работе. В соответствии с новым законом о выборах 50% депутатов региональных парламен тов должны избираться по партийным спискам. Сейчас в регионах партии мелкие (30—40 чел.) или их вообще нет. Лишь две-три пар тии на местах смогут преодолевать 5%-ный барьер. Это усилит роль таких партий и политизацию власти.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.
Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнитель ного органа государственной власти) субъекта РФ избирается насе лением на основе всеобщего равного и прямого избирательного пра ва при тайном голосовании на срок не более 5 лет и не может изби раться более двух сроков подряд. В случае признания выборов несо стоявшимися, недействительными, не избрания ни одного из балло тировавшихся кандидатов повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев.
Высшее должностное лицо субъекта РФ:
• представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
• обнародует или отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта РФ;
• формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания законода тельного органа государственной власти субъекта РФ; участвовать в его работе с правом совещательного голоса;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с законодатель ством России и субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (распоряже ния), обязательные к исполнению в субъекте РФ.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в определен ных случаях прекращаются досрочно, в том числе в связи с выражением недоверия ему законодательного органа государственной власти субъекта РФ, признания судом недееспособным, утраты гражданства России и др. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе вы разить недоверие высшему должностному лицу в случаях издания им ак тов, противоречащих законодательству России и субъектов РФ, если противоречия установлены судом и не устранены в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного грубого нарушения за конов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение зако нодательного органа о недоверии влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ может применить к высшему должностному лицу субъекта РФ меры воздействия: предупре ждение, отрешение от должности. В случае отрешения от должности, а также временного отстранения Президент РФ назначает временно ис полняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования выс шего исполнительного органа устанавливаются конституцией (уста вом) и законами субъекта РФ.
В республиках органом исполнительной власти общей компетен ции чаще всего является правительство (совет министров) во главе с президентом республики или председателем правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции явля ется администрация субъекта РФ во главе с губернатором (хотя воз можны и другие формы, например, мэрии и др.).
Законодательный орган по представлению исполнительного органа (администрации) утверждает схему управления субъектом РФ и струк туру исполнительных органов. Глава администрации устанавливает штаты, назначает и освобождает от должности руководителей структур ных подразделений, т.е. комитетов, департаментов, управлений, отделов и т.д. Полномочия их определяются уставами субъектов РФ и положе ниями, утверждаемыми главой администрации.
Организация исполнительной власти в городах федерального зна чения имеет особенности. В систему органов исполнительной власти Москвы входят: мэрия, Правительство Москвы, отраслевые, межот раслевые и территориальные органы.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки,
образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабаты вает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечива ет исполнение бюджета и программ социально-экономического разви тия; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заклю чает договоры с федеральными органами исполнительной власти о раз граничении предметов ведения и полномочий; формирует иные орга ны исполнительной власти субъектов РФ.
Законодательный и высший исполнительный органы государст венной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения. Правовые акты исполнительной власти направ ляются в законодательный орган, который вправе предложить внести в них изменения или дополнения или отменить их, а также вправе об жаловать указанные акты в судебном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган с пред ложением о внесении изменений и дополнений в постановление зако нодательного органа либо об их отмене, а также вправе обжаловать ука занные постановления в судебном порядке. Законодательный орган на правляет высшему должностному лицу планы законопроектных работ и проекты законов субъекта РФ. На заседаниях законодательного органа могут присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти или уполномоченные ими лица. На заседаниях органов исполнительной власти могут присутствовать депу таты или работники аппарата законодательного органа.
Законодательный орган может участвовать в формировании высше го исполнительного органа субъекта РФ, согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного ор гана. Он вправе выразить недоверие руководителям органов исполни тельной власти, в назначении которых принимал участие, что влечет их немедленное освобождение от должности.
Возможные споры между законодательными и высшими исполни тельными органами по вопросам осуществления их полномочий разре шаются в соответствии с согласительными процедурами либо в судеб ном порядке.
Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах государственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах, принимае мых в области, крае. В каждом субъекте РФ эти и другие вопросы пол номочий решаются по-своему.
По Уставу Московской области законодательная власть формиру ет правовое пространство, в котором действует и администрация области. Власти самостоятельны, но в пределах компетенции, установ ленной законом, который принимает областная Дума.
В структуру администрации входят:
• правительство, наделенное общей компетенцией;
• органы специальной компетенции по отраслям и сферам гос управления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);
• территориальные органы специальной компетенции, действую щие на территориях районов и городов.
Глава администрации имеет право законодательной инициативы, подписания и опубликования законов, отлагательного вето на законы, исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития, структуре администрации и т.д. Наделив администрацию властными рычагами, Дума оставила за собой право утверждения заместителя Главы администрации, структуры адми нистрации, расходов на ее содержание.
В Воронежской области приняты Закон «Об органах государствен ной власти» и Устав области. Областная Дума определяет структуру управ ления областью, утверждает бюджет, назначение руководителей на клю чевые посты. Глава администрации ежегодно представляет Думе доклад о деятельности областной администрации. Определены случаи поста новки вопроса о досрочном прекращении полномочий Главой админист рации: отзыв избирателями, болезнь, не позволяющая полноценно рабо тать, выезд на жительство за пределы области, совершение преступле ния. Правовые акты, принятые Думой, Глава администрации может предложить Думе приостановить, отменить, изменить, а также обжало вать в судебном порядке. Дума может любому лицу администрации вы разить недоверие и 2/3 голосов освободить от занимаемой должности.
Для выполнения функций исполнительной власти в админист рации создаются структурные подразделения. В каждом субъекте РФ их состав определяется с учетом местных конкретных условий. Реко мендована следующая примерная структура, разработанная специ ально созданной для этого комиссией.
Примерная структура органов краевой (областной) администрации
Управления:
• юстиции;
• внутренних дел;
• финансовое;
• по вопросам инвестиций;
• сельского хозяйства.
Комитеты по:
• архитектуре и строительству;
• экономике и прогнозированию;
• управлению государственным имуществом;
• вопросам обороны, мобилизационной подготовки и ликвида ции последствий стихийных бедствий;
• труду и занятости населения;
• печати и информации;
• кинофикации.
Отдел записи актов гражданского состояния.
Архивный отдел.
Исполнительная власть региона по определенным направлениям деятельности контролируется законодательной властью, что обуслов лено ее сущностью, как власти, призванной исполнять законы. Фор мами контроля могут быть доклады администрации по итогам работы на заседаниях законодательного органа, обязательное присутствие гла вы администрации на сессиях, назначение и освобождение ключевых руководителей администрации по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган утверждает отчеты администрации об исполнении бюджета, использовании бюджетных средств и внебюд жетных фондов, реализации программ социально-экономического раз вития. Руководители администрации отвечают на запросы и обра щения депутатов.
При Правительстве РФ открываются представительства субъектов РФ В их задачи входят осуществление связи и координация исполнительной и
законодательной власти федерального уровня с аналогичными ветвями власти региона, согласование по вопросам разработки регионального бюджета, выполнения целевых программ и т.д. Для их выполнения многое зависит от руководителя представительства — он должен обла дать необходимыми качествами: быть дипломатом, проявлять настой чивость, умение поддерживать добрые отношения и контакты и т.д. И представительстве образуются отделы, штаты — не более 30 человек.
Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) образуют в регионах свои подразделения — территориальные органы.
Территориальные органы министерств и ведомств России выпол няют как общегосударственные, так и региональные функции. Они представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание территориального органа производится соответствую щим органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Руководитель территориального ор гана назначается и освобождается соответствующим министерством и ведомством по согласованию с субъектом РФ.
Свою деятельность территориальные органы осуществляют под ру ководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компе тенцию субъекта РФ, во взаимодействии с их соответствующими ис полнительными органами. Для предотвращения зависимости террито риальных органов от администраций субъектов РФ, сращивания цен тральных региональных элит в интересах удовлетворения собствен ных корыстных интересов создаются межрегиональные, общие для нескольких субъектов РФ представительства.
Основными принципами деятельности территориальных органов являются разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполни тельной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблю дение законности. Их функции определяются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств России с уче том конкретных особенностей регионов. Они участвуют в государст венном регулировании экономического и социального развития субъ ектов РФ, разработке вариантов межрегиональной кооперации, реа лизации мер по углублению экономических реформ и т.д.
Возможен альянс капитала с местной властью. Капитал получает квоты, льготы, а чиновники — дивиденды. В США, в ФРГ существуют подразделения, контроли рующие и расследующие деятельность местных руководителей.
В России до 1917 г. территориальные органы обслуживали по несколько регио нов, при этом управление отдельными структурами находилось в разных губерниях.
Информацию для осуществления деятельности они получают от министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, предприятий и организаций независимо от форм собственно сти, органов статистики.
Число территориальных подразделений федеральных органов ис полнительной власти определяется количеством федеральных мини стерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте Фе дерации, и может составлять несколько десятков. Основными из них являются подразделения силовых министерств, экономические служ бы, органы надзора.
Финансирование деятельности территориальных органов произ водится, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и других источников. Устанавливаются пре дельная численность и фонд оплаты труда работников территориаль ных органов. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказы вают помощь территориальным органам в создании необходимых условий для работы.
Деятельность территориальных органов координирует полномоч ный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исклю чает необходимость частого обращения в Москву при решении регио нальных вопросов.
Для более гибкого взаимодействия федеральных и региональных органов количество территориальных органов можно сократить, пере дав их функции субъектам РФ. Например, не нужен федеральный ста тус санэпидемстанциям, рыбинспекциям, пожарной охране и т.д.; они с большей ответственностью могут работать как подразделения адми нистраций субъектов РФ. Так как территориальные органы практиче ски в отрыве от администраций субъектов РФ работать не могут, целе сообразно рассмотреть вопрос о их двойном подчинении (кроме сило вых структур).
Образована комиссия при Президенте РФ по взаимодействию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. На ко миссию возложены обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия зако нов и других нормативных актов субъектов РФ, выработка мер по обеспе чению соответствия законов субъектов РФ Конституции и законам Рос сийской Федерации, устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъек тов РФ, подготовка предложений по применению Президентом РФ со гласительных процедур для разрешения таких разногласий.
В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органа ми государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагиваю щим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседа ние Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъ ектов РФ.
Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов госу дарственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руко водителями органов государственной власти субъектов РФ в соответ ствии с утверждаемым на полугодие графиком.
Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей дея тельности и принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству. Установлена их ответственность за нарушение Кон ституции РФ, федеральных законов, игнорирование решений судов, в результате которых были созданы препятствия работе федеральных органов власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не принял мер по исполнению решения суда об отмене акта, Президент РФ выносит предупреждение законода тельному органу. Если в течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа. Госдума обязана в течение двух месяцев рассмотреть указанный проект.
Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же на рушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может от решить его от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному представле нию Генерального прокурора РФ Президент РФ также вправе времен но отстранить главу субъекта РФ от исполнения полномочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого преступления.
Усилился также финансовый контроль за деятельностью регио нальных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федераль ные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.
Главы субъектов РФ — должности, выборные населением, но они являются и государственными служащими, т.е. обязаны быть эффек тивными проводниками государственной политики в регионе. Эта Двойственность имеет смысл, если выборность налагает дополнитель ную ответственность перед населением и государством.
В регионах укрепляется экономическая власть администраций. Во Многих из них создается собственная денежно-кредитная база. От крываются банки с преобладанием в уставных капиталах средств ме стных администраций. Свои банки имеют Москва, Башкортостан, Татарстан, Якутия и т.д. Это полугосударственные коммерческие банки они обслуживают, кредитуют крупные предприятия региона, аккумулируют расчетно-кассовое обслуживание по соглашению с местной администрацией; выполняют и социальные функции; держат контрольные пакеты акций местных предприятий. Это надежные, стабильные банки, у них нет проблем с возвратом кредитов, банкротство им не грозит (не допустит местная власть). Таким образом, они далеки от биз неса чисто коммерческих частных кредитных учреждений.
Для России региональная политика имеет первостепенное приори тетное значение. От ее эффективности зависит единство, целостность, стабильность государства, использование потенциала межрегионально го обмена, социальное благополучие населения.
Главными задачами государственной региональной политики яв ляются создание благоприятных макроэкономических условий для саморазвития каждого региона, предпосылок для наиболее полного использования природно-сырьевого и производственного потенциала, преодоление существенных различий по факторам роста, уровню жиз ни. Исходным ориентиром служат права и свободы граждан, которые не должны различаться в зависимости от места проживания.
Задачи региональной политики не могут быть решены в рамках только рыночных отношений. Необходимы формирование эффектив ных пропорций, стратегическое планирование, финансирование, уст ранение барьеров на пути движения товаров и капитала и другие ме тоды участия государства, воздействия с учетом общегосударственных интересов и территориальных аспектов развития.
При разработке и реализации региональной политики учитывают ся предпосылки и факторы долговременного характера и складываю щаяся текущая ситуация в регионах.
К долговременным факторам относятся природно-климатические условия, геополитическое и транспортно-географическое положение регионов, социально-исторические особенности и характер расселе ния, уровень экономического развития. Оцениваются природноресурсный и производственный потенциал, демографическая ситуация, ин вестиционный, научно-технический, экспортный потенциал.
Текущая ситуация характеризуется прежде всего социальной на правленностью. Социальные обязательства возлагаются не только на регионы, но и на федеральный Центр, субъекты хозяйствования. Не противоречивость интересов всех сторон в решении социальных за дач является залогом прочности политических и экономических ус тоев всего государства. В краткосрочном периоде обязательства сводятся к выравниванию
бюджетных доходов во имя социальной спра ведливости по критерию минимальных государственных стандартов. В стратегической перспективе региональная политика ставит более ответственные задачи. Федеративное государство не может нормаль но функционировать при глубоких различиях в уровне жизни между регионами.
В региональной политике необходимо, с одной стороны, сохранять приоритеты для регионов, имеющих особо важное стратегическое зна чение, стимулировать развитие городов и районов с крупным научно-техническим потенциалом, которые могут стать «точками роста» эко номики, предприятий, являющихся основой жизнедеятельности мест ного населения. С другой стороны, требуются специальные методы ре гулирования в отношении регионов со сложными условиями хозяйст вования, экологического состояния, с высоким уровнем безработицы, миграционными проблемами.
После 1992 г. различия в уровне социально-экономического разви тия увеличились, и регионы разделились на депрессивные и недепрес сивные, нуждающиеся и не нуждающиеся в государственной под держке, доноры и реципиенты, проблемные и преуспевающие, а меж ду ними прослойка регионов-середняков, из которых одни ближе к богатым, другие — к бедным.
Уровень развития регионов определяется в основном относи тельными (в расчете на душу населения) показателями производст ва валового регионального продукта (ВРП), промышленной, сельско хозяйственной продукции. Минэкономразвития России использова ло для этого 12 производственных и социальных показателей с выве дением усредненного показателя в баллах. При использовании показа телей нужно иметь в виду, что доходы региона зависят и от межрегио нального обмена в сторону и увеличения и сокращения; продукцию можно произвести в одном регионе, а реализовать в другом и там ос тавить доход.
Соотношение между 10 самыми богатыми и самыми бедными ре гионами в 1990 г. составляло 2,3 раза, в 1998 г. — 16,6, в 2000 г. — 20,7 раз. В ассоциации «Большая Волга» различия между регионами составляют по производству ВРП 40 раз, численности населения — 20, территории — 7 раз. Доходы концентрируются в небольшом чис ле регионов. На 12 регионов-доноров приходится 66% налоговых поступлений, при этом 1/3 остается на месте. Бюджетная обеспе ченность, например, Ханты-Мансийского АО и Тувы в расчете на жителя соотносится как 25:1.
Основным критерием депрессивности регионов признано расчет ное превышение расходов над доходами. В доходы включаются собст венные доходы, трансферты, дополнительная помощь, в расходы — оплата труда, детские пособия, стипендии, субсидии ЖКХ, средства на содержание социально-культурной сферы.
К депрессивным отнесены 28 регионов, в первую тройку вошли Дагестан, Бурятия, Тува.
Проблемными стали регионы, где сосредоточены предприятия ВПК, легкая промышленность, металлообработка, регионы с экстремальны ми природно-климатическими условиями, небольшие поселения.
Богатство и нищета регионов сейчас в решающей степени предо пределяется наличием и освоением природных ресурсов, так как об рабатывающая промышленность находится в кризисном состоянии.
За счет всей страны в советские годы освоены природные ресур сы Сибири, построены крупнейшие предприятия. Доходы от них по ступали на нужды всего народа. Либеральная экономическая политика теперь не препятствует перераспределению от бедных к богатым и от богатых к еще более богатым. В результате доходами от вложенных в прежние годы средств пользуются несколько регионов и олигархиче ских групп. И только инстинкт самосохранения нации все же вынужда ет частично перераспределять доходы в обратном направлении.
С 2000 г. в региональной политике происходят позитивные сдвиги, она стала более целенаправленной и осмысленной, любое направление государственной политики реализуется с учетом региональной специ фики. Удалось добиться самого главного: региональный фактор пере стал быть дестабилизирующим, потерял политическую окраску и пе решел в экономическую сферу, где каждый регион волен формировать свой хозяйственный механизм в рамках единой государственной эко номической политики.
Изменению региональной политики в сторону укрепления федера лизма, ограничения чрезмерных «вольностей» губернаторов способство вали следующие основные мероприятия:
• Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральными законами.
• Преобразование Совета Федерации, его состава и политиче ских функций.
• Создание федеральных округов и изменение политико-геогра фической карты страны.
• Перераспределение налоговых доходов в пользу Центра.
В настоящее время проблемы взаимоотношений между Центром и регионами не сводятся, как прежде, к очередному перераспреде лению полномочий (т.е. борьбе за власть), доходных статей феде рального бюджета. Во главу угла ставятся реальные потребности выравнивания и повышения уровня экономического и социального развития регионов.
В новых условиях государство может полнее сосредоточиться на решении экономических и социальных проблем развития регионов, распределяя обязательства и ответственность за региональную поли тику на федеральные и региональные органы власти. Федеральный центр берет на себя формирование в приоритетном порядке элемен тов единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, информа тика), организует хозяйственное освоение новых территорий, регули рует размещение производительных сил путем создания специальных фондов регионального развития, содействует эффективной специализации регионов, системой льготного кредитования и налогообложе ния стимулирует их экономическую активность. Капитальные расхо ды регионов финансируются с привлечением федеральных средств, если их значимость выходит за пределы регионов.
В социальной сфере федеральные органы управления принимают меры по обеспечению гарантированных условий и качества жизни во всех регионах и устранению неоправданных различий в возможностях их социального развития, по предотвращению ухудшения демографиче ской ситуации, регулированию рынка труда, внутренней и внешней ми грации, возрождению малых городов, крупных рекреационных зон.
В сфере экологии государство берет на себя ликвидацию последст вий природных катастроф, комплексное развитие регионов, пострадав ших от радиационного загрязнения, обеспечение санитарно-эпидемио логического благополучия населения, устранение кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагрузками на природную среду.
Формой непосредственного участия государства в регулировании развития регионов являются федеральные региональные программы, финансируемые на долевых началах из федерального бюджета, особо важные инвестиционные проекты структурного характера, заказы на поставку продукции для общегосударственных нужд и др. Программы экономического и социального развития регионов выделяют приоритетные направления. В программы включаются меры государственной поддержки социально-экономического развития региона.
Решения Правительства РФ по поддержке регионов (не связанные с единовременной помощью) оформляются соответствующими акта ми об утверждении федеральных программ развития регионов. Для реализации наиболее крупных федеральных региональных программ создаются специальные фонды, например, фонд финансирования программы социально-экономического развития Республики Бурятия. На Центр федеральных программ при Правительстве РФ возлагаются Функции единого заказчика федеральных целевых программ развития регионов.
Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов координирует деятельность федеральных и региональ ных органов власти по стимулированию инвестиционной активности в регионах, эффективности использования выделяемых им бюджетных средств, мобилизации собственных ресурсов организаций всех форм собственности для решения первоочередных проблем экономическо го и социального развития. Комиссия готовит предложения по опре делению приоритетных направлений развития регионов, совершенст вованию мониторинга социально-экономического развития, оказанию помощи в реализации целевых программ.
Инициаторами разработки программ выступают, как правило, ре гиональные власти. Они оценивают состояние региональной экономи ки, сопоставляют показатели с другими регионами, составляют реест ры инвесторов. В настоящее время утверждено около 50 программ, но большая их часть финансируется не в полной мере.
Особое внимание обращается на скорейшее освоение территорий с наиболее благоприятными условиями экономической деятельности, в таких регионах активнее используется частный капитал.
Например, утверждена программа «Стабилизация и развитие экономики Кабар дино-Балкарской Республики (КБР)». Сейчас республика дотационная, хотя, занимая лишь 12,5 тыс. км2 площади, имеет выгодное гео графическое положение, природные условия, транспортные коммуни кации, разнообразные минерально-сырьевые ресурсы. Она обладает запасами ресурсов мирового значения для производства вольфрамово-молибденовой продукции, мощными залежами туфа, запасами нефти, зо лота, обилием горных рек. Предусмотрено привлечение иностранных кредитов под гарантии Правительства РФ.
Реализуются программы преодоления кризисов в депрессивных регионах, развития средних и малых городов.
Мерами политики в отношении кризисных территорий являются:
• структурная перестройка производственного комплекса;
• уменьшение зависимости от вне региональных поставок, импор та с замещением собственным производством;
• перенесение налогового бремени с производства на социально- избыточное потребление, на сверхприбыль;
• создание региональных инвестиционных и инновационных фондов;
• реконструкция предприятий.
Основным источником средств для этого является территориальная рента, возникающая в регионах с более благополучными условиями и льготными государственными капиталовложениями в предыдущие го ды. Средства поддержки используются через совместные программы на паритетных началах с регионами.
Малые и средние города могут более эффективно использовать, прежде всего, собственные природные, трудовые и хозяйственные ре сурсы. Улучшение положения в малых и средних городах положи тельно влияет на все население. Федеральная комплексная програм ма развития малых и средних городов предусматривает решение проблем развития 3066 городских поселений России с населением до 100—150 тыс. чел.
и поселков городского типа с общей численно стью около 45 млн. чел.
Мероприятия по ускорению развития малых и средних городов включают совокупность подпрограмм федерального, регионального и городского значения, учитывают финансовые возможности всех трех уровней. Основные источники финансирования определяются в ре гионах и на местах. Учитываются специфические особенности моно профильных промышленных поселений, городов, научных центров.
Региональная политика предусматривает также привлечение субъ ектов РФ к управлению федеральной собственностью. Федеральные органы исполнительной власти при заключении соглашений о взаимо действии с соответствующими органами власти субъектов РФ преду сматривают процедуры согласования решений о назначении на долж ность руководителей федеральных государственных предприятий и освобождения от должности.
При осуществлении правомочий собственника принадлежащих го сударству акций в уставных капиталах АО и иных предприятий сме шанной формы собственности Министерство имущественных отно шений Российской Федерации и Российский фонд федерального иму щества (РФФИ) включают в число представителей государства в ор ганах управления указанных предприятий должностных лиц испол нительной власти субъектов РФ, на территории которых размещают ся эти предприятия. Проекты решений Правительства РФ о ликви дации федеральных госпредприятий подлежат согласованию с орга нами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых размещаются предприятия.
При образовании финансово-промышленных групп субъекты РФ могут выступать их учредителями, обменивая пакеты акций вклю чаемых в финансово-промышленную группу предприятий, которы ми владеют фонды имущества, на акции центральных управляющих компаний финансово-промышленных групп.
Находящиеся в федеральной собственности и подлежащие прода же акции АО, образованных в процессе приватизации, передаются субъектам РФ. Предложения о передаче готовят уполномоченные ор ганы власти субъектов РФ и согласуют их с федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регу лирование в соответствующей отрасли. В документах указываются: на именование АО и предприятия до его преобразования, регистрация проспекта эмиссии, стоимость акций, сведения о задолженности фе дерального бюджета, в зачет которой передаются акции. Акции пере даются Министерством имущественных отношений на основе реше ния Правительства РФ. Уполномоченный орган власти субъекта РФ принимает акции и обеспечивает их последующую продажу в соответ ствии с планами приватизации предприятий. Передача производится при условии обеспечения органами власти субъектов РФ продажи этих акций на аукционах в первую очередь гражданам.
Стоимость указанных акций засчитывается как поступление средств от приватизации и расходы федерального бюджета по взаимным расче там и другим передаваемым в бюджеты субъектов РФ средствам. Про дажная цена акции не может быть меньше, чем цена соответствующих акций, складывающаяся на фондовом рынке. Используя механизм расплаты с бюджетами субъектов РФ федеральной собственностью, Правительство РФ погашает свои долги перед ними и снимает ответст венность за реализацию пакетов государственных акций.
При передаче федеральных государственных предприятий в соб ственность субъектов РФ средства, перечисляемые из федерального бюджета субъектам РФ, уменьшаются на сумму стоимости переда ваемых предприятий, которая определяется в соответствии с законо дательством, регулирующим оценочную деятельность. Согласно по становлению Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366 стои мость передаваемых предприятий подлежит учету как доходы феде рального бюджета от имущества в госсобственности и как расходы федерального бюджета по взаимным расчетам.
При отсутствии государственной монополии на внешние связи регионы ищут свое место внутри не только российского, но и меж дународного разделения труда. До распада СССР пограничными яв лялись 11 субъектов РФ, в настоящее время — 35, а вместе с при брежными — 43. Регионы выходят на внешний рынок, развивая эко номическое сотрудничество, приграничную торговлю, что усиливает регионализацию общероссийского рынка.
В условиях глобализации даже сильные государства не могут развиваться, рассчитывая только на собственные силы. Стремление их к сохранению самостоятельности сочетается с интеграцией в рам ках единого экономического, политического, культурного пространст ва. Эта объективная закономерность проявляется постоянно и в раз ных формах: ЕС, ОАГ, Лига арабских стран, ОПЕК.
После распада СССР сразу же возродились идеи межгосударствен ных объединений: СНГ, Центрально-Азиатский союз, Союз России и Белоруссии и др. При создании СНГ превалировало стремление к неза висимости, поэтому СНГ стал, с одной стороны, механизмом развода республик СССР, а с другой — интеграции на новой основе.
В настоящее время СНГ представляет собой аморфное объедине ние. Но это не значит, что не появится более серьезная объединяющая идея, способная привести к политическому и экономическому едине нию государств, входящих и не входящих в СНГ.
Например, привлекательными для многих стран являются принципы евразийского союза:
единая оборона; режим наибольшего благоприятствования в сфере земельных, жилищных, трудовых, социальных отношений, признание русского языка языком межнационального общения, свобода переме щения, наднациональные органы управления.
Темпы интеграции во многом зависят от позиции России. И она должна быть в этом очень заинтересована, так как возрастает опасность экономической (а затем и политической) дезинтеграции страны. Дело в том, что народнохозяйственный комплекс СССР создан по принципу замкнутой самодостаточности и под мощным военным щитом. Это вызывало дополнительные транспортные издержки, но компенсирова лось эффектом концентрации ресурсов. Для предприятий эти издерж ки не были обременительными благодаря соответствующей государ ственной тарифной политике.
В условиях рынка регионально-экономическая интеграция не при знает государственных границ. Обмен товаров между европейской и азиатской частями становится невыгодным частному капиталу. На Камчатку зерно лучше ввозить из США, чем с Кубани, Чукотку вы годнее снабжать с Аляски и т.д.
При отказе от государственного регулирования стихийно форми руемые новые мирохозяйственные связи приграничных регионов неиз бежно вызовут у них иные и государственно-политические ориентиры. Несогласные с этим тезисом приводят в пример США, где северные штаты тесно интегрированы с Канадой, Калифорния с Мексикой и ни чего не случается. Однако в России иная геополитическая ситуация.
История России — это непрерывные и настойчивые попытки об жить Север, Сибирь, Дальний Восток. Самый амбициозный в мире социально-инженерный проект начался в XVII в. с завоеваний каза ками-первооткрывателями восточных земель.
После распада СССР Россия пополнила ряд северных стран в прямом и переносном смысле этого понятия. Районы Севера и при равненные к ним территории занимают около 2/3 площади страны в 27 субъектах РФ, в них проживают около 10 млн. чел. Здесь располо жены 70 городов, более 360 поселков городского типа, 1200 мелких поселений. В мире 12 городов, расположенных на Крайнем Севере с населением более 100 тыс. чел., из них 11 — в России.
Ученые признают 11 из 17 млн. км2 территории России мало пригодными для жизни: средняя температура ниже 2°С, высота над Уровнем моря более 2000 м, около 15% территории вообще пока не за тронуты цивилизацией.
В США, Канаде, Дании при районировании для выявления тер риторий, которые действительно можно считать северными, исполь зуют методологию географа Л. Амдена. Она учитывает природные, социально-экономические факторы (всего 10 параметров): толщина промерзания почвы, число относительно теплых дней в году, сумма осадков, наличие растительности, транспортная доступность по земле и воздуху, численность населения и др. По этой методике Архан гельск набирает 231 балл из 1000, Якутск — 302, остров Врангеля — 800, Земля Франца-Иосифа — 875.
Север включает территории и европейской части, и Сибири, и Дальнего Востока. Территории Сибири и Дальнего Востока находят ся в более южных широтах и благоприятнее северных, но также яв ляются труднодоступными для освоения. Так, Дальний Восток оста ется одним из самых малонаселенных регионов Земли, как Тибет или Сахара.
Однако Россия живет за счет Севера, хотя это далеко не все осоз нают. Север — это газ, нефть, никель, рыба, пресная вода, древесина и т.д.; 80% добываемой нефти, 100% — газа, 15% — каменного угля, 90% — олова, 50% — деловой древесины, основная часть пушнины, речной и морской рыбы приходится на районы Севера. Важно, что запа сы располагаются концентрированно; 92% разведанных запасов газа — на небольшой площади Надым—Пур—Тазовского месторождения; 70% добычи нефти и 90% газа приходится на Тюменскую область. Здесь же 46% мировых внетропических лесов, запасы пресной воды.
Происходившее в 1965—1985 гг. освоение Западной Сибири не имеет аналогов в мире по объемам вложений, по полученным резуль татам. За годы освоения Севера выросли поколения, которые считают его своей родиной и гордо называют себя северянами. Была создана материальная база для многих поколений, которой Россия пользуется уже более 10 лет без существенных новых вложений.
При освоении Аляски США выделили регион в самостоятельную административно-территориальную единицу. Освоение Севера СССР осуществлялось тоже под эгидой единой организации «Главсевморпуть» (возглавлял академик О.Ю. Шмидт), она координировала работу 17 наркоматов (министерств), так или иначе связанных с освоением. Сейчас вносятся предложения о воссоздании единой структуры, коорди нирующей управление северными территориями.
В начале рыночных преобразований политика в отношении Се вера базировалась на следующих основных положениях.
• Север и рыночные отношения не согласуются: дотации Северу препятствуют проведению реформ, затраты на обустройство террито рий делают продукцию нерентабельной.
• Север перенаселен (80% мирового населения Арктики приходится на российские территории), что требует чрезмерных бюджетных расхо дов на завоз топлива, продовольствия, содержание инфраструктуры.
• Участие государства в регулировании экономической деятель ности и социального развития должно быть минимально: выполнение ряда целевых программ, завоз топлива и некоторые другие формы.
Методы освоения, используемые в СССР, были объявлены не толь ко невозможными в условиях рынка, но и ошибочными. В 1992 г. ут верждена Концепция социально-экономического развития Севера, в 1996 г. принят Закон «Об основах государственного регулирования соци ально-экономического развития Севера Российской Федерации» и т.д. Однако они не стали государственной стратегией эксплуатации ресур сов и развития Севера и приравненных к нему территорий, развития их потенциала, не помешали свертыванию производства и утрате того позитивного, что накоплено за период освоения Севера. Одна из при чин заключается в том, что деньги выделялись на реализацию программ не созидания, а закрытия объявленных нерентабельными производств и переселения людей с Севера, в том числе на деньги зарубежных кре диторов. Другая — в рыночных транспортных тарифах, которые разо рвали единое экономическое пространство, вытолкнули из него Се вер, отделили Дальний Восток от Центра.
В результате сложилась весьма не радужная картина — закрытые угольные, алмазные, золотодобывающие, оборонные предприятия; развалившиеся коллективные сельхозпредприятия; расформирован ные приграничные гарнизоны; деградация социальной сферы, пере данной предприятиями как «балласт» местному самоуправлению. Функционируют в основном лишь нефтяные, газовые, металлургиче ские предприятия, где людей много не надо, а прибыли гарантиро ваны. Работы стало не хватать даже для сокращающегося местного населения (В результате численность населения здесь стала сокращаться быстрее, чем в среднем по стране. По сравнению с переписью 1989 г, население Дальневосточного федерального округа уменьшилось на 15,9%, т.е. более чем на 1 млн. чел., Магаданской области — в два раза, Чукотки — в три раза.).
Проблемы Севера, Сибири, Дальнего Востока перестали быть толь ко внутренним делом страны и приобрели международное значение, так как затрагивают интересы многих стран. Мировое сообщество мало волнует, чем станет Россия без Севера, но оно вряд ли допустит, чтобы Сибирь стала необитаемой. Интернационализация Севера уже на чалась. Ряд стран активизировали деятельность в Арктике. США вдруг озаботились проблемой «северной безопасности», контролируют все возможные пути выхода к Северному полюсу. Правительство Канады взяло под контроль всякую деятельность на Севере, поощряются вложения в Арктику налоговыми освобождениями, государственными гарантиями по инвестициям. Германия, Япония заявили о примене нии к Северному Ледовитому океану конвенции по морскому праву, в том числе на разработку природных ресурсов Арктики.
Причины возросшей активности государств — как экономиче ские, так и геополитические. Северный морской путь, судоходство по которому ограничивается тремя месяцами в году, тем не менее счита ется самым коротким и выгодным путем между странами Западной Европы и Тихоокеанского региона.
Геополитические причины заключаются в ослаблении экономи ческой мощи страны, ее неспособности поддерживать в надлежащем состоянии коммуникации, службы, связанные с использованием ресур сов Севера.
В СССР по Севморпути перевозили около 6 млн. т. грузов в год. Те перь грузооборот по Севморпути сократился до 1,5 млн. т., а для само окупаемости нужно перевозить 3,0—4,5 млн. т. Севморпуть пока жив за счет ОАО «Норникель» и разведки нефти на шельфе Баренцева моря.
Интернационализация освоения Севера, Сибири, Дальнего Восто ка может принести дивиденды России, если страна активизирует свою политику в этом направлении.
Сибирь и Дальний Восток по площади превышают Европу и США вместе взятые. Подходить к проблемам этих регионов с обычными ры ночными схемами нельзя. Тут даже меры государственного вмешатель ства не все окажутся достаточными.
Сейчас важно реализовать несколько неотложных конкретных проек тов, чтобы инвесторы, граждане могли убедиться, что прирастание бо гатства России за счет Севера и Сибири будет сочетаться с ростом бла госостояния края. Среди них на ведущее место следует поставить север ный завоз, его организация затрагивает всех жителей северных регионов и может характеризовать эффективность региональной политики.
Северный завоз требуется для 163 административных районов в 28 субъектах РФ, где проживают около 3,5 млн. чел. В 1990 г. потреб ности в продукции (товарах) Севера на 90% обеспечивались за счет бюджета. В 1998 г. Правительство РФ сократило свое участие в нем до 5%, при этом объем завоза снизился в два раза. Однако жизнь застави ла все же усилить роль государственного регулирования.
С 2000 г. заметно улучшается финансирование и организация север ного завоза. На эти цели выделяются в бюджете долгосрочные и крат косрочные бюджетные ссуды, половина их суммы включается в предос тавляемые регионам трансферты в целях повышения ответственности регионов за их использование. Поставщики продукции определяются на основе конкурса. Органы власти регионов заключают прямые договоры с компаниями, на которые возложена ответственность за снабжение того или иного региона. Возможны поставки и со складов Росрезерва. Следующим шагом в улучшении организации северного завоза предпо лагается централизация выделяемых для этого средств вместо раз дачи их по субъектам РФ. Это позволит избавиться полностью от по средников и удешевить продукцию для конечного потребителя.
Реформаторы первой волны, пришедшие к власти, объявили строительство Байкало-Амурской магистрали (БАМ) ошибочным про ектом. И готовая к эксплуатации БАМ была заброшена, пристанцион ные поселки бывших строителей обезлюдели, освоение сибирских кла довых вдоль БАМ не началось. Сейчас все грузы в Якутию доставляют ся речным и воздушным транспортом. Но и здесь ситуации меняется к лучшему. Правительство РФ рассматривает целесообразность строи тельства железной дороги БАМ—Якутск, перевозки в результате поде шевеют в три раза, а продолжение ветки до Магадана позволило бы начать действительно реальные преобразования всей Сибири.
Президент РФ образовал рабочую группу Госсовета по проблемам развития Сибири и Дальнего Востока. Возможно, результаты ее работы убедят отказаться от созерцания, ожидания частных инвесторов и на чать действовать амбициозно и эффективно. Россия не должна оста ваться единственной северной страной, которая по существу не приме няет протекционизм по отношению к своим северным территориям.
Еще в царское время широко применялись преференции восточным регионам. Существовал так называемый челябинский перелом: до Челябин ска один железнодорожный тариф, а дальше другой — в 2 раза ниже, та моженная пошлина тоже ниже. Это стимулировало инвестиции в Сибирь.
Сейчас у Сибири больше прав на преференции. Центральный банк накопил огромные валютные резервы за счет продажи природных ресурсов Сибири. Почему бы Сибири не возвратить часть того, чем она обогатила каз ну, хотя бы через транспортный тариф?.
5.Региональные модели управления
Проведение региональной политики в жизнь требует соответст вующих организационных форм, учитывая, что в Российской Феде рации утвердились три независимых друг от друга уровня власти. Тер риториальные органы федеральных органов исполнительной власти не представляют все ветви федеральной власти, являясь ведомственными органами по определению. Действовавшие в течение почти 10 лет представители Президента РФ в субъектах РФ ничем себя не проявили, мало кто знал о их существовании.
В результате произошло ослабление федеральной власти на местах, во многих регионах сложились замкнутые режимы, что подтачивало политическое и экономическое единство страны, питало региональ ный сепаратизм в различных формах его проявления. Например, пра вовой сепаратизм привел к принятию субъектами РФ около 30% нор мативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и феде ральным законам. Многие губернаторы контролировали местные СМИ и придавали политической жизни одностороннее направление.
Между тем Центр не в меньшей степени отвечает за развитие лю бого региона и не может допускать бесконтрольность, формирование внесистемных центров управления, своеобразного федерального и ре гионального двоевластия.
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849:
• утвержден перечень семи федеральных округов;
• институт полномочных представителей Президента РФ в субъ ектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Пре зидента РФ в федеральных округах;
• установлен порядок размещения территориальных органов фе деральных органов исполнительной власти по согласованию с пол номочными представителями Президента РФ в федеральных округах.
Перечень федеральных округов и их основные показатели приво дятся в табл. 3.1.
Целями реорганизации являются обеспечение реализации Прези дентом РФ своих полномочий, повышение эффективности федераль ных органов государственной власти, совершенствование контроля за исполнением решений органов управления, упрочение единого пра вового пространства на всей территории страны.
В каждом федеральном округе действует полномочный представи тель Президента РФ, который обеспечивает реализацию конституцион ных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президент ской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполнительной власти в регионах.
Указанные меры не выходят за пределы конституционного поля, не меняют федеративное устройство, прежняя система не упраздняет ся, а как бы отодвигается на второй план. Они призваны оптимизиро вать президентскую вертикаль управления, вывести федеральные струк туры из-под влияния региональных властей, жестко подчинить их Цен тру. Исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Таким образом, меняется управленческая структу ра без изменения полномочий региональных органов, создается парал лельная система управления и контроля.
|
Таблица 3.1. Основные показатели федеральных округов |
||
|
Округ |
Доля по отношению к Российской Федерации в целом, % |
|
|
населения |
промышленного производства |
|
|
Центральный |
26,5 |
21,2 |
|
Северо-Западный |
9,8 |
12,7 |
|
Южный |
14,4 |
6,3 |
|
Приволжский |
22,2 |
23,0 |
|
Уральский |
8,7 |
16,6 |
|
Сибирский |
13,4 |
14,5 |
|
Дальневосточный |
5,0 |
5,7 |
Федеральный округ — не субъект РФ и не новая административ но-территориальная единица, он не имеет окружного правительства. Это территориальное деление с целью совершенствования федерального и регионального управления. С созданием федеральных округов двухзвенная структура государственного территориального управления (центр—регион) заменяется трехзвенной (центр-федеральный округ-регион), а губернаторы как субъекты политики перестают быть единст венными представителями регионов.
Организационной формой координации управленческой дея тельности являются советы, куда входят главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, представители всех федеральных структур на территории округа. Совет наделяется исполнительными функциями, контролирует выполнение принятых решений. Рас сматриваются не только текущие дела, но и перспективные планы. При полномочном представителе работает коллегия, при необходи мости на ее заседание приглашаются члены Правительства РФ.
Повседневную работу в федеральных округах осуществляют феде ральные инспекторы. У них три основных направления деятельности:
• анализ ситуации в регионе, выявление проблем;
• разработка технологий и нормативных актов, призванных оп тимизировать управление на уровне региона;
• организационная работа по налаживанию взаимодействия с внешними структурами, реализации целевых программ и решению других задач.
Решаются конкретные задачи, и результаты оцениваются в конеч ном счете не по принятым программам, числу проведенных совеща ний, а по социально-экономической ситуации в регионах, по уровню цен на рынках.
В федеральных округах создаются антикризисные центры, они пресе кают попытки силового разрешения споров, гасят конфликты, связан ные с переделом собственности, электротеплоснабжением, финансовы ми нарушениями.
Полномочные представители способствуют восстановлению пол ной правоспособности государства, укреплению стабильности. Но основная часть административной реформы еще впереди и место в ней полномочных представителей должно быть более определенным. Например, решить кардинальные проблемы, сгладить резкие различия в уровне развития регионов они не в состоянии, так как для этого на до иметь все атрибуты власти и управления, в том числе собственный бюджет. А еще одна просто надзорная структура обходится недешево: у каждого по два первых заместителя в ранге министров, назначаемых Президентом РФ, а всего заместителей по 6—9 человек. Общий штат при полпреде около 100 человек.
Новое неслучайно называют хорошо забытым старым. Царь Алексей Михайлович разработал план деления России на восемь обширных воен ных округов. Петр I своим указом разделил страну на восемь губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. Екатерина И предприняла серьезную децентрализацию управления и ввела новое административно-территориальное деление, в 1781 г. было уже 40 губерний.
Аналог современному институту полпредов имел место в конце царствования
Александра I. Вводились наместники в округа, включавшие 3— 5 губерний. В их обязанности входило «ежеминутное инспектирование всех частей внутреннего управления» без права прямого вмешательства в прерогативы местных властей.
Николай I прекратил этот эксперимент.
К началу XX в. половина территории страны приходилась на формиро вавшиеся по окраинам генерал-губернаторства (Варшавское, Степное, Ир кутское, Приамурское, Туркестанское, Кавказское наместничество, В еликое княжество Финляндское), а половина — на 80 губерний и другие админи стративно-территориальные единицы.
В 1921 г. на IX съезде Советов принято решение о сокращении количе ства губерний и образовании крупных областей и краев. В 1930 г. в РСФСР входили 14 областей и краев, восемь военных округов. С 1934 г. начался процесс разукрупнения областей и краев.
В начале 1960-х гг. страна пережила опыт совнархозов, т.е. экономи чески обособленных территорий. Вначале было образовано 11 совнархо зов, в том числе семь на территории современной России. В то время суще ствовали мощные рычаги централизованного управления, но вскоре стало понятно, что совнархозы разъединяют страну, и от них отказались.
Сегодня укрепление вертикали президентской власти способствует утверждению законности, защите от местничества, что отвечает интере сам рядового человека. Поэтому реформа не несет в себе возврат к уни тарному государству, возрождение имперских наместников, очередному переписыванию Конституции. Никакого перераспределения власти от избранных населением глав субъектов РФ в пользу назначенных пред ставителей Президента РФ не происходит; не отменяются ни статьи Конституции РФ, ни Федеративный договор. Но только будущее покажет, является ли создание федеральных округов ошибкой или благом для России.
Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц является формой межрегиональной интеграции, объединяет регионы по экономическим интересам, кон центрирует материальные, технологические, финансовые ресурсы, ини циирует инвестиции, восстанавливает разрушенные связи. Тем са мым она сохраняет общее экономическое и социальное пространст во, помогая сообща преодолевать трудности.
Правовой основой деятельности ассоциации являются постанов ление Правительства РФ «О некоторых вопросах организации и дея тельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местно го самоуправления» от 16 сентября 1993 г. № 918 и Закон от 17 де кабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и дея тельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».
Ассоциация функционирует на основании устава, утверждаемого Минюстом России. Высшим органом управления является координаци онный совет межрегиональной ассоциации (КСМА), возглавляемый председателем или президентом ассоциации. В него входят главы зако нодательной и исполнительной власти субъектов РФ; исполнительный орган совета — генеральная дирекция. Создаются координирующие ор ганы для реализации региональной политики, в каждый из них входят представители соответствующих субъектов РФ. Руководителям ассоциа ции предоставлено право участвовать в заседаниях Правительства РФ. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют в заседаниях и других мероприятиях ассоциаций, проводимых в регионах.
Основными функциями ассоциации являются реализация совме стных научно-технических, производственных, экономических и со циальных программ, развитие местных рынков капитала, товаров, рабочей силы. Например, ассоциация «Центральная Россия» разраба тывает проекты и программы, способные оказать большое влияние на социально-экономическую ситуацию в регионе: программы поддержки текстильной промышленности, производителей и переработчиков льна, программы эколого-экономических мероприятий на территории побе режья Рыбинского водохранилища, проект в области телекоммуника ций в рамках федеральной программы создания единого информацион ного пространства. Проводится также конкурсный отбор приоритетных проектов, поступающих от субъектов РФ — членов ассоциации.
Уральская ассоциация разработала концепцию регионального рынка ценных бумаг(складские расписки в том числе). Концепцией заложено построение собственной модели рынка ценных бумаг, интегрированного в общероссийский, т.е. модели, отвечающей интересам региона, обеспечивающей преимущества при влечения инвестиций в Уральский регион вследствие опережающего раз вития этого рынка. Концепция содержит стратегию региональных орга нов власти по различным сегментам рынка ценных бумаг. Взаимодейст вие комиссий по ценным бумагам субъектов осуществляется через меж региональную координационную группу.
Ассоциация «Черноземье» при няла решение о создании единого комплекса по производству мине ральных удобрений и обеспечению ими субъектов РФ.
В форме ассоциации найдена межрегиональная структура управле ния, взявшая на себя ряд функций, которые прежде выполнял лишь федеральный центр.
В настоящее время действуют восемь ассоциаций: Дальневосточная, «Сибирское соглашение», Уральская, «Северо-запад», Северо-Кав казская, «Черноземье», «Большая Волга», «Центральная Россия». На пример, ассоциация «Центральная Россия» охватывает 11 областей центра, Москву, Калининградскую область.
Создание федеральных округов юридически не затрагивает статус ассоциаций. Но первая роль отводится федеральным округам, а их гра ницы с ассоциациями почти совпадают. В связи с этим возникает во прос о перспективах ассоциаций: растворятся ли они в федеральных ок ругах или обретут второе дыхание, учитывая, что главы регионов теперь не входят в Совет Федерации.
Логичнее было бы создание федеральных округов в границах ассо циаций, которые уже накопили опыт работы, а не на пустом месте. Те перь же из-за несовпадения границ некоторые субъекты РФ выходят из ассоциаций, например, Калмыкия вышла из «Большой Волги», попав в Южный федеральный округ.
Проверка новых механизмов хозяйствования осуществляется в свободных и особых экономических зонах, где создаются предпосылки для ускоренного развития рыночных отношений. Решениями государ ственной власти им делегируются дополнительные полномочия в регу лировании хозяйственной деятельности.
Свободная экономическая зона (СЭЗ) — это ограниченный участок территории, в пределах которого устанавливается особый режим пред принимательской деятельности, предоставляемый коммерческим ор ганизациям и филиалам иностранных юридических лиц, зарегистри рованным в этой зоне. СЭЗ создается главным образом для привле чения иностранного капитала, передовых технологий, развития экс портного потенциала.
СЭЗ подразделяются на следующие типы.
1. Зоны экспортного производства, если участники зоны выво зят за пределы страны более 50% товаров своего производства (про дукции обрабатывающих отраслей).
2. Свободные таможенные зоны производственного типа (соз даются в местах с развитой производственной и транспортной ин фраструктурой и имеющие другие благоприятные условия).
3. Зоны торгового типа — в портах, на железнодорожных узлах, в аэропортах и других пунктах, через которые регулярно перевозят ся экспортно-импортные грузы.
4. Другие зоны — технико-внедренческие, трансграничного ока зания услуг, в том числе банковские офшорные центры.
Решение о создании СЭЗ принимается Правительством РФ, им же утверждается Положение о свободной экономической зоне.
В СЭЗ устанавливается для иностранных инвесторов и предприятий льготный налоговый режим, пониженные ставки платы за землю и природные ресурсы, особый таможенный режим, упрощенный поря док въезда и выезда граждан, регистрации предприятия. В федераль ном бюджете в составе целевых средств по оказанию финансовой поддержки регионам учитываются средства, направляемые на обеспе чение функционирования СЭЗ.
По западным стандартам для обустройства 1 км2 экспортно-произ водящей зоны требуется 40—45 млн. долл. Поэтому большая часть про изводственных зон ограничена пределами предприятий и производст венных комплексов. СЭЗ открываются вблизи городов, обеспеченных объектами инфраструктуры, рынков сбыта; площадь промышленно-производственной зоны обычно не более 10 км2. Зоны, представляю щие город или район, встречаются редко. В основном это небольшие участки, где выгодно заниматься предпринимательством.
В мире функционируют до 2000 свободных экономических зон. В Китае в 14 портовых городах созданы зоны экономического и технического развития с привлечением иностранного капитала для выпуска экспортно-ориентированной продукции на льготных условиях:
• подоходный налог по ставке 15%;
• при реализации проектов на 10 и более лет — освобождение от налога на два года с начала получения прибыли, следующие пять лет — 50% подоходного налога;
• с предприятий, поставляющих на экспорт до 70% годового про изводства, налог взимается по ставке 10%. Местным органам власти пре доставлено право устанавливать в зонах свои налоги, сборы, пошлины.
В СССР было открыто 18 СЭЗ, несколько зон создано после 1992 г. В настоящее время фактически действующими являются СЭЗ «Магадан», «Находка», «Янтарь» (Калининградская область).
В отдаленных и находящихся в специфических геополитических условиях регионах осуществляется государственное управление в ре жиме особой экономической зоны (ОЭЗ).
Полномочия по вопросам функционирования ОЭЗ осуществляют органы представительной и исполнительной власти субъекта РФ, ад министрация субъекта РФ выполняет функции администрации ОЭЗ.
В ОЭЗ устанавливается льготный режим инвестиций и предприни мательской деятельности, в том числе внешнеэкономической. Админи страция ОЭЗ вправе проводить прямые переговоры с российскими и иностранными инвесторами и предпринимателями для заключения договоров по реализации зональных инвестиционных проектов.
Уполномоченные органы субъекта РФ, на территории которого образована ОЭЗ, вправе заключать соглашения об экономическом, научно-техническом, культурном и спортивном сотрудничестве со шта тами, провинциями, землями и другими административно-территориаль ными образованиями иностранных государств, которые, однако, не мо гут рассматриваться как международные договоры РФ.
В отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, в том числе налогов, уплачиваемых при таможенном оформлении вво зимых и вывозимых товаров, ОЭЗ рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.
Землепользование иностранным юридическим и физическим ли цам на территории ОЭЗ предоставляется на основании договоров аренды без права выкупа.
В особой экономической зоне не требуется лицензирование пред принимательской деятельности, за исключением случаев, предусмот ренных законодательством.
Создание СЭЗ (ОЭЗ) не должно сводиться к получению дополни тельных льгот, когда благополучие достигается за счет не доплат другим регионам. Нередко предприниматели регистрируются в СЭЗ, а произ водственно-финансовую деятельность ведут в другом регионе. В Кал мыкию, например, стекались налоги со всей России. Видимо, регист рацию нужно сохранять только тем предприятиям, которые фактиче ски функционируют на территории СЭЗ.
Оценивая перспективы СЭЗ в России, нужно учитывать, что их ос новное назначение быть островами экономической свободы потеряло актуальность. Если Китай в целом еще закрытая страна, то Россия сво бодна, ей вряд ли нужны свободные зоны в виде внутренних офшоров. И ничто не мешает властям упростить администрирование, зафиксиро вать налоговый режим на пять лет для всех участников хозяйственной деятельности, а особые условия создавать там, где это еще необходимо, например, для развития фундаментальной, прикладной науки и тех нического прогресса.
Статус наукограда присваивается городам Указом Президента РФ в целях создания в них условий для развития научно-технического потенциала
Статус наукограда соответствует западному технополису.
Наукограды призваны быть опорными точками развития приори тетных направлений науки и техники. В наукограде государство берет под защиту определенную территорию, дает шанс на государственную поддержку и гарантирует востребованность научной продукции. И это нужно не столько данному городу, сколько всей стране. В наукограде выделяются два направления деятельности: а) решение научных про блем федерального уровня, оно оплачивается государством и не связа но с производством города; б) создание инновационных фирм научно-технической ориентации, они призваны обеспечивать основную часть поступлений в бюджет города.
Управление наукой остается прерогативой государства (Россий ской Академии наук). Правительство РФ определяет приоритетные направления научной и инновационной деятельности наукограда, а также программу развития города в качестве наукограда. Применя ется территориальный, а не отраслевой подход к управлению, орга низуются комплексные исследования нескольких крупных научно-исследовательских институтов (например, в Обнинске их 12) по раз ным сферам знаний. Учреждения РАН обеспечивают технологиче ские решения и производство научного продукта.
Местное самоуправление создает условия для развития научного творчества, поддерживает на должном уровне социальную сферу. Ис пользуются новые формы управления: городские научно-технические советы, венчурные фонды. Для финансирования конкретных проектов заключаются соглашения. Научные организации освобождены почти от всех налогов, поступления от них в местный бюджет незначитель ны. Поэтому наукограды были и остаются дотационными.
В Подмосковье 28 наукоградов, в них проживает около 1 млн. чел. В бюджеты муниципальных образований этих городов из вышестоя щих бюджетов поступает в качестве дотации до 1 млрд руб. В стране 69 муниципальных образований, которые могут стать наукоградами, в них проживает 2,5 млн. чел.
Интересы государства (военная безопасность и др.) требуют создания в определенных регионах закрытых административно-территориальных образований {ЗАТО). Порядок их функционирования определен Зако ном «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями и дополнениями от 28 ноября 1996 г. № 144-ФЗ).
Предложение о создании ЗАТО вносит Правительство РФ по со гласованию с органами государственной власти субъекта РФ, в веде нии которого находится соответствующая территория. Решение о создании ЗАТО принимает Президент РФ.
Первоначально ЗАТО создавались для поддержки оборонных пред приятий и военной науки. В настоящее время 30 ЗАТО находятся в системе Минобороны России. Деятельность федеральных органов, связанную С функционированием ЗАТО, координирует Минэкономразвития Рос сии. Некоторые ЗАТО являются по существу наукоградами, хотя и не имеют этого статуса. Там сосредоточены уникальные кадры ученых и инженеров, высокая техническая оснащенность, существуют возмож ности творческого роста.
Земли, занимаемые предприятиями, по виду деятельности которых создано ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование. Создание на территории ЗАТО предприятий с иностранными инвестициями допус кается по решению органов местного самоуправления, согласованному С Правительством РФ. В ЗАТО поддерживается порядок обеспечения особого режима безопасности предприятий и объектов.
Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финанси рования программ по экологии и здравоохранению в размере 1% от объема финансирования. На сельскохозяйственных производителей, снабжающих население ЗАТО продовольствием, распространяются ме ры государственной поддержки, предусмотренные для предприятий АПК.
Налоговые и иные поступления от юридических лиц, находящихся в границах ЗАТО, направляются в местный бюджет. Эти средства ис пользуются на создание новых рабочих мест, социальное развитие, инфраструктуру, экологию, на уменьшение дотаций из федерального бюд жета. Дефицит бюджета ЗАТО покрывается федеральным бюджетом.
Все вопросы деятельности ЗАТО, кроме находящихся в ведении федеральных органов и органов местного самоуправления, решаются администрацией субъекта РФ.
Указом Президента РФ от 29 января 1998 г. № 109 создано за крытое административно-территориальное образование — г. Радуж ный Владимирской области для обеспечения безопасности функцио нирования Государственного научно-исследовательского испыта тельного лазерного центра (полигона) «Радуга» и населения. Общая площадь ЗАТО 11 302 га, протяженность городской черты 70 км.
В городе действует особый режим безопасности: существуют ог раничения на въезд и постоянное проживание граждан, на полеты над территорией летательных аппаратов, контролируемые и запрет ные зоны и др.
Конституция РФ предоставляет населению право на организацию местного самоуправления. Местное самоуправление — это форма народовластия, основной признак демократического строя, гражданского общества. Реальная жизнь людей на 3/4 связана с местным самоуправ лением, поэтому оно — самая близкая к человеку власть, постоянно решающая множество вопросов в его интересах. Насколько эффективно действует местное самоуправление, судят о дееспособности государства в целом. Поэтому так важен авторитет этого звена власти.
Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 утвержден пере чень ЗАТО. Общая их численность — 42.
В России местное самоуправление имеет глубокие исторические кор ни. До 1917 г. там, где функционировало земство, государственная власть доходила до волости, ниже начиналась сфера самоуправления. В СССР действовала единая вертикаль власти, низшим ее уровнем были город ские, районные и сельские советы. Муниципализация ликвидировала низший уровень государственной власти, превратив поселения и тер ритории районов в объекты местного самоуправления.
В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления.
Местное самоуправление выступает средством удовлетворения насущных потребностей людей, воплощения форм национально-культур ного развития народов страны, поддержания политической и социальной стабильности в обществе, активизации граждан. Компетенция местного самоуправления устанавливается по принципу возложения на него таких полномочий, которые оно в состоянии выполнять при наличии необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Местное самоуправление завершает систему органов власти стра ны. Это то последнее звено, где должны исполняться законы и реше ния государственной власти.
Конкретные формы самоуправления отражаются в законах субъек тов РФ. Но во всех случаях оно осуществляется самими гражданами путем прямого волеизъявления на референдумах, выборах, собраниях и через формируемые выборные и другие органы власти.
Государственная власть гарантирует местному самоуправлению гра ждан право на судебную защиту, компенсацию расходов, вызванных ре шениями органов государственного управления, запретом на его огра ничение. Регулирование местного самоуправления осуществляется право выми методами, наделением его полномочиями и компетенцией, обес печением гарантий самостоятельности и государственной поддержки.
Органы государственной власти Российской Федерации и субъек тов РФ создают необходимые организационные, материальные и фи нансовые предпосылки развития местного самоуправления и оказы вают содействие населению в реализации прав на самоуправление.
Для этого они наделены следующими полномочиями:
I. Принятие и изменение федеральных законов об общих прин ципах самоуправления, законов субъектов РФ о местном самоуправ лении и контроль за их соблюдением.
2. Обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законо дательству.
3. Регулирование порядка передачи объектов федеральной соб ственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собст венность.
4. Наделение органов местного самоуправления отдельными пол номочиями Российской Федерации и субъектов РФ и передача им материальных и финансовых средств для осуществления этих пол номочий.
5. Установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов.
6. Регулирование отношений между федеральным и местными бюджетами; отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе ченности.
7. Принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.
8. Компенсация местному самоуправлению дополнительных рас ходов, возникших в результате решений органов государственной вла сти Российской Федерации и субъектов РФ.
9. Права граждан на местное самоуправление, в том числе су дебная защита.
10. Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест ного самоуправления, избирательных прав граждан при выборе ор ганов и должностных лиц местного самоуправления.
11. Установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов. Принятие законов субъектов РФ об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления.
12. Регулирование особенностей местного самоуправления на при граничных территориях, в закрытых административно-территориаль ных образованиях, наукоградах. Установление порядка образования, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований; регулирование особенностей местного са моуправления с учетом исторических и иных местных традиций.
13. Установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
14. Регулирование основ муниципальной службы и законода тельство о муниципальной службе.
Объектом местного самоуправления является муниципальное образо вание. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ, исторических и иных местных традиций. Не до пускается подчинение одних муниципальных образований другими.
Муниципальные образования выделяются по поселенческому (го род, село) и территориальному (район) принципу. Муниципальными образованиями являются и города с населением I млн. чел., и посел ки, где проживают до I тыс. чел.
Закон ФЗ №154 от 28 августа 1995г.( с изменениями от 21 июля 2005г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления).
Федеральный закон от 21 июля 2005г №97 ФЗ о государственной регистрации уставов муниципальных образований.
В реестр включаются следующие данные:
• наименование муниципального образования;
• адрес административного центра;
• перечень документов — оснований для включения в реестр;
• регистрационный номер;
• дата регистрации.
В настоящее время в России около 14 тыс. муниципальных обра зований. Естественно, что если все города, поселки, села заявят о пере ходе на самоуправление, то их число резко возрастет, что увеличит и расходы на управление. В действительности их количество имеет тенден цию к сокращению. Так, в Московской области в 1993 г. было 144 муни ципальных образования, сейчас — 69.
В Новосибирской области 482 муниципальных образований.
В достаточно крупных районах и селах образуются и представи тельные, и исполнительные органы муниципальной власти (собрание представителей и администрация; комитет самоуправления и адми нистрация и др.).
Высшим должностным лицом в муниципальном образовании является глава муниципального образования, он одновременно мо жет возглавлять исполнительную власть, т.е. быть главой админист рации местного самоуправления.
Глава муниципального образования избирается населением или де путатами представительного органа власти, но одновременно депутатом быть не может. Законы субъектов РФ, устав муниципального образования регулируют конкретные вопросы статуса депутата, члена выборного орга на: замещение выборных муниципальных должностей, порядок осуще ствления полномочий выборных лиц, его отзыва и др.
Во Франции, где численность населения н несколько раз меньше, насчитыва ется .46,5 тыс. муниципалитетов.
Глава администрации муниципального образования — это муни ципальный служащий, чиновник, в этом качестве он не может занимать ся предпринимательством, быть директором коммерческого предприятия. В то же время глава администрации может быть назначен по конкурсу и работать по контракту в качестве менеджера (контрактный менеджмент). Контракт может заключаться и с муниципальным служащим. В рам ках контракта менеджеру предоставляется полная самостоятельность в ис пользовании имущества, получения программируемого дохода.
Органы местного самоуправления выполняют властные и хозяйст венно-управленческие функции, которые тесно взаимосвязаны и, как правило, представлены соответствующими службами и должностными лицами. Властные функции реализуются прежде всего представительны ми органами местного самоуправления. Они не могут быть переданы на емному лицу другой организации и в очень большой степени влияют на экономическую и социальную ситуацию в муниципальном образовании. Например, отвод земель под застройку предпринимательским структурам, установление платы за аренду недвижимости, проведение аукционов и конкурсов, в том числе по размещению муниципальных заказов, можно осуществить открыто, честно, с максимальной пользой для местного бюд жета или келейно, с занижением норм оплаты, среди приближенных; в результате почти на тех же законных основаниях в казну попадут сим волические средства.
Хозяйственно-управленческие функции выходят за рамки тради ционной вертикали с иерархической соподчиненностью, здесь верти каль не соподчинения, а ответственности. В муниципальном образова нии имеется широкое поле производственной деятельности; оно орга низует хозяйство, необходимое для удовлетворения коллективных по требностей населения, представлено разнообразными предприятиями муниципальной, частной и других форм собственности, общественными или профессиональными организациями. От государственного хозяй ства муниципальное отличается широкими правами в распоряжении собственными ресурсами, а от частного — общественным характе ром использования результатов деятельности.
Муниципальному хозяйственному управлению вовсе не чужд дух предпринимательства, так как оно тоже ориентируется на потребителя, клиента, стандарты обслуживания. Но на основе традиционной муни ципальной службы добиться высоких конечных результатов стало сложнее. Как правило, муниципальный служащий концентрирует вни мание на расходовании средств; менеджера же прежде всего заботит их приращение, что возможно в муниципальном предприятии, действующем в общей для всех конкурентной, рыночной среде. Сейчас да же самые рентабельные муниципальные предприятия перечисляют не более 10% прибыли в муниципальную казну. Совершенствование управления сделает эти отчисления значительно выше.
Местное самоуправление решает вопросы местного значения са мостоятельно, под свою ответственность. Органы местного самоуправ ления управляют муниципальной собственностью, формируют, утвер ждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Они устанавливают условия исполь зования земель, создают муниципальные предприятия, организации, банки, выпускают ценные бумаги, регулируют предпринимательство, занятость, цены и тарифы, прогнозируют и планируют развитие терри тории. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и получать необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.
Для выполнения возложенных на них функций органы местного самоуправления создают необходимые структурные подразделения. В городских муниципальных образованиях основными из них яв ляются:
• комитеты и фонды имущества;
• земельные комитеты;
• комитеты (отделы) по инвестиционной политике;
• отделы финансовых ресурсов, фондовых, финансовых техно логий;
• отделы цен, тарифов, налогов;
• отделы по работе с предприятиями и предпринимателями;
• службы регистрации, лицензирования;
• отделы труда и занятости.
Ниже приводится пример структуры исполнительной власти г. Твери.
|
Руководитель |
Курируемые подразделения |
|
1 |
2 |
|
Глава администрации города |
Управление информационно-анали тического обеспечения Отдел административных органов Полномочный представитель в город ской Думе Отдел мобилизационной подготовки Управление по делам гражданской обо роны и чрезвычайных ситуаций Советник по внешним экономическим связям Общественная приемная Пресс-секретарь |
|
Первый заместитель главы адми нистрации города (по развитию города) |
Комитет по управлению имуществом Комитет по земельным ресурсам и зем леустройству Отдел администрирования недвижимости Отдел информации Управление муниципального заказа Финансовое управление |
|
Первый заместитель главы админи страции города (по социальной политике) |
Управление здравоохранения Управление образования Управление по социальной защите насе ления Комитет по делам молодежи Комитет по делам культуры, спорту и туризму Городской центр жилищных субсидий |
|
Заместитель главы администрации города (по строительству и архи тектуре) |
Управление архитектуры и градострои тельства Отдел по координации строительного комплекса Жилищный отдел |
|
Заместитель главы администрации города — председатель комитета по экономике и прогнозированию |
Комитет по экономике и прогнозиро ванию Комитет потребительского рынка и услуг населению |
|
Заместитель главы города — руко водитель аппарата администрации |
Системный администратор Отдел организационно-контрольной и кадровой службы Юридический отдел Отдел по работе с документами Архивный отдел Отдел ЗАГС Пресс-служба администрации |
|
Заместитель главы города (по жиз необеспечению) |
Отдел транспорта и связи Управление жилищно-коммунального хо зяйства Комитет по охране окружающей среды |
|
Заместитель главы администрации города — глава администрации За волжского района |
|
|
Заместитель главы администрации города — глава администрации Мос ковского района |
|
|
Заместитель главы администрации города — глава администрации Про летарского района |
|
|
Заместитель главы администрации города — глава администрации Центрального района |
Установлена ответственность органов и должностных лиц мест ного самоуправления перед государством и населением. Меры от ветственности при принятии противоречащих законодательству нор мативных актов приводятся в табл. 3.2.
Таблица 3.2. Меры ответственности представительных (исполнительных) органов муниципального образования
|
Нарушение, допущенное представи-тельным органом {главой МО) |
Меры ответственности |
|
1. Принятие нормативного (правово го) акта, который признан судом про тиворечащим Конституции РФ, феде ральному закону, конституции (уста ву), закону субъекта РФ, уставу МО 2. Не отменены нормативный право вой акт или отдельные его положе ния, которые признаны судом проти воречащими Конституции РФ, феде ральному закону, конституции (уста ву), закону субъекта РФ, уставу МО и при этом повлекли признанные судом нарушения прав и свобод че ловека или наступление иного вреда 3. Не отменены нормативный право вой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, всту пившим в силу |
Обязанность отменить нормативный правовой акт или отдельные его по ложения, опубликовать информацию о решении суда Представительный орган МО может быть распущен, полномочия главы МО могут быть досрочно прекращены путем отрешения от должности Законодательный (представитель ный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной ини циативе или по обращению главы субъекта РФ письменно предупреж дает представительный орган МС, а глава субъекта РФ письменно пре дупреждает главу МО о возможно сти принятия мер |
|
4. Не приняты меры в течение месяца со дня письменного предупреждения по исполнению решения суда |
Представительный орган МС может быть распущен, а глава МО может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося осно ванием для роспуска представительно го органа и отрешения главы МО от должности. Представительный орган МС распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава МО отрешается от должности указом (постановлением) главы субъекта РФ |
Внутренний регламент определяет распорядок работы руководителей, заседаний коллегии, приема граждан, документооборота. Пресс-служба и PR представляют публичную информацию, обобщают результаты рас смотрения жалоб, заявлений, предложений граждан. Законом пока не урегулирован перечень информации, которая должна быть доступна населению в обязательном порядке. Контрольные функции сосредото чиваются на проверке исполнения законов, нормативных актов, ис пользования всех видов ресурсов.
Местное самоуправление принимает стратегический план, коорди нирующий усилия власти, бизнеса, гражданского общества. Он служит договором общественного согласия, в котором каждая сторона берет на себя обязательства, и учитывает интересы всех сторон, но нацели вается на повышение качества жизни населения.
В Твери действует координационный совет по стратегическому пла нированию. Это постоянно действующий консультационный орган. Он согласует действия власти, бизнеса, сообществ, всех заинтересованных организаций, рассматривает, обсуждает, оценивает предложения с пози ций стратегических целей и приоритетов развития, разрабатывает реко мендации, представляет стратегический план на утверждение в город скую Думу.
Состав совета утверждает глава города, он же является его предсе дателем, а заместитель совета — заместитель главы администрации.
Одним из значимых направлений плановой работы является фор мирование и размещение муниципального заказа(Федеральный закон №74 от 25 июля 2005г., вступает в силу с 01.01.2006г.). Управление муници пального заказа формирует и размещает все его виды в соответствии с развитием хозяйства и инфраструктуры, обеспечивает эффективное ис пользование средств бюджета на основе конкурсного отбора постав щиков товаров, услуг, а также контроль за исполнением заказа.
Прозрачность обеспечивается размещением на официальных сайтах как муниципальный заказ, так и извещение о заключении муниципального контракта с победителем конкурса.
Например, в 2001 г. в Твери по размещению муниципального за каза проведено 29 конкурсных процедур, заключен 141 контракт на сумму 133,7 млн руб., в том числе по видам заказов, млн руб.:
• жилищно-коммунальное хозяйство — 32,5;
• здравоохранение — 22,6;
• образование — 76,5;
• транспорт и связь — 1,6;
• культура и спорт — 0,5.
Для выполнения своих функций местному самоуправлению нужен эффективный механизм воспроизводства источников фи нансирования. На местные бюджеты возложена огромная и ответ ственная нагрузка. Поэтому чем большая часть доходов закрепля ется за местным самоуправлением, тем демократичнее представля ется общество.
Согласно Бюджетному кодексу РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие расходы:
• содержание органов местного самоуправления;
• формирование муниципальной собственности и управление ею;
• организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в веде нии органов местного самоуправления;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• организация, содержание и развитие муниципального жилищ но-коммунального хозяйства;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог ме стного значения;
• благоустройство и озеленение территорий муниципальных обра зований;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за ис ключением радиоактивных);
• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муници пальных органов;
• организация транспортного обслуживания населения и учреж дений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• охрана окружающей природной среды на территориях муници пальных образований;
• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• целевое дотирование населения;
• содержание муниципальных архивов;
• проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
• финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного са моуправления в соответствии с бюджетной классификацией Россий ской Федерации.
За счет местных бюджетов финансируются почти 100% расходов на среднее образование, 85 — здравоохранение, 60% — содержание детса дов, жилья, расходов на коммунальные услуги. От 1/3 до половины всех расходов местных бюджетов направляется на выполнение госу дарственных функций.
Финансовая база местного самоуправления определяется прежде всего в процессе бюджетного планирования. В доходы местных бюд жетов направляются поступления от собственных налогов, отчисле ния от федеральных налогов, из региональных бюджетов финансовая помощь сверх расчетного минимального бюджета. По действующему порядку к местным налогам относятся:
• земельный;
• на имущество физических лиц;
• лицензионные сборы.
Поступления от местных налогов незначительны, поэтому за ме стными бюджетами закрепляются доходы от других налогов. Но ме стных и закрепленных налогов тоже недостаточно, приходится оказы вать финансовую помощь за счет федерального и региональных бюд жетов. Субъекты РФ отчисляют средства в фонд поддержки дотаци онных территорий.
Почти в 3000 муниципальных образований бюджеты не составля ются, они живут по устанавливаемым органами субъектов РФ сметам. Не имеют своих бюджетов сельские округа — низшее звено само управления. Финансирование осуществляется по остаточному прин ципу: сначала деньги забирает федеральный бюджет, затем региональ ные, остаток — для местных бюджетов. В результате часто муниципа литеты остаются без средств финансирования услуг для населения.
Приведенные данные свидетельствуют о коренных различиях в финансовом механизме муниципалитетов России и Европы.
|
Российская Федерация |
Страны Европы |
|
|
Местные налоги |
4 |
31 |
|
Закрепленные налоги |
15 |
55 |
|
Прочие доходы |
81 |
14 |
|
Итого |
100 |
100 |
Низкая доля собственных доходов фактически означает, что ме стными бюджетами управляют субъекты РФ. В первую очередь она обусловлена положениями налогового законодательства. Но не толь ко ими.
Как деньги уходят из муниципальных образований, свидетельству ет такой пример.
Пуровский район Ямало-Ненецкого АО занимает 108,6 тыс. км2, здесь проживают 60 тыс. чел. Запасы нефти составляют 22 млрд. т, газа — 22,6 трлн. М3 на территории района 114 нефтегазовых месторождений, из них самое крупное в мире — Уренгойское. Предприятия зарегистри рованы в основном в Москве и в других городах за пределами района, налоги почти не поступают. Газпром даже налоговые отчисления с до черних предприятий за имущество забирает себе. Долги району по на логовым платежам Газпрома составляют 270 млн. руб. В районе уничто жается природа, исчезают традиционные занятия малочисленных наро дов Севера (оленеводство, охотпромысел, рыбодобыча), а компенсация, необходимая на восстановление природы, отсутствует.
С помощью совершенствования бюджетного планирования, ужесто чения контроля за регистрацией предприятий, уплатой налогов, эконо мии средств на управление финансовую ситуацию можно улучшить. Так, при составлении государственного бюджета, начиная снизу, с человека, можно получить точные данные о разнообразных потребно стях и по вертикали и по горизонтали, а затем обосновать, на каком уровне власти их целесообразнее удовлетворять, на этом уровне кон центрировать и финансовые ресурсы, гарантируя бюджетную обеспе ченность минимальных государственных стандартов. При этом полно мочия должны быть адекватны возможностям бюджета: если у муни ципального образования нет денег на содержание поликлиники, то она должна перейти в разряд региональных объектов и соответствен но финансироваться.
Укрепит финансовую базу местного самоуправления и взимание по доходного налога не по месту работы, а по месту проживания граждан; гак принято в мировой практике. У местного самоуправления появится стимул больше предоставлять комфортных услуг для привлечения на жительство из других регионов. Там, где интенсивно эксплуатируются природные ресурсы, необходимы соглашения местной власти с приро-до- или недропользователями о разделе продукции.
Резервы скрываются также в финансовой практике муниципаль ных образований. Контроль за расходованием средств практически отсутствует, причем как собственных, так и дотационных. Все права для расходования средств есть, а должная ответственность за результа ты трат отсутствует. Представительная власть не является юридиче ским лицом, почти не имеет своего аппарата, повлиять на главу адми нистрации ей сложно. Тем более, что глава муниципального образова ния и администрации — часто одно и то же лицо. Население не имеет рычагов прямого контроля (кроме выборов один раз в 2—4 года). Рычаги воздействия главы субъекта РФ, например, на главу круп ного города, появились лишь недавно.
На содержание управленческого аппарата г. Самары бюджет рас ходует средств столько, сколько на образование, здравоохранение, культуру, правоохранительные органы вместе взятые. Но дороги раз биты, ночью город погружается во тьму, врачей не хватает, заработную плату бюджетникам выплачивают не вовремя. А мэр, между прочим, получил почетное звание «Мэр года».
В Елабуге (Татарстан) проводится эксперимент по выявлению пу тей финансового оздоровления муниципальных образований. Цель эксперимента — определить комплекс мер государственного управле ния, обеспечивающих выход района:
• минимально — на уровень финансового самообеспечения;
• максимально — на уровень региона-донора, а также оптимальный
• объем полномочий по уровням власти (местное самоуправление— район—республика).
Расчет пороговых значений осуществляется по следующим основ ным индикаторам:
• уровень жизни;
• средняя заработная плата;
• обеспеченность жильем, социальной инфраструктуры;
• уровень безработицы;
• уровень газофикации, телефонизации;
• обеспеченность дорогами;
• обеспеченность собственными доходами.
Отделение местного самоуправления от государственной власти положительных результатов пока не принесло. Проблемы, стоящие перед местным самоуправлением, включают поэтому также его пра вовой статус в системе власти, наличие реальных, в том числе и ад министративных, рычагов для выполнения функций, направления взаимодействия со структурами государственной власти
Село Шунта Костромской области является муниципальным образо ванием. Число жителей 4933 человека, из них трудоспособных 50%, пен сионеров 34%. Своего бюджета нет, живут по смете, которую доводит район. За годы реформ ликвидированы молочный завод, мясокомби нат, овощесушильный завод, новых предприятий не появилось, продол жают существовать 4 колхоза. В поисках денег администрация ввела са мообложение. Средняя заработная плата здесь 500—600 руб., но деньги все же вносят, так как почти каждый обращается в администрацию (за участком земли, за справкой и т.д.). Но за год собрали лишь 4,4 тыс. руб. (по 1 руб. с человека), на эти деньги никакого дела организовать нельзя. Село вымирает: в 2000 г. родились 25 чел., умерло 118. Если ничего не изменится, то скоро некем будет управлять.
В Мытищинском районе Московской области 9 сельских округов. Например, в Коргашинском округе 15 населенных пунктов, 6 тыс. жите лей. Округ имеет свою администрацию, в каждой деревне — сельский староста, они помощники администрации, т.е. состоят в структуре власти, получают заработную плату, которая ниже средней пенсии. Никакими правами ни глава округа, ни старосты не наделены (не могут даже ош трафовать за свалку в неположенном месте). Район активно торгует зем лей, на территории округа выручка составляет около 100 млн. руб. в год, но все деньги уходят району.
Аналогичная картина наблюдается в низовом звене самоуправле ния в средних городах. Здесь создаются территориальные органы самоуправления (ТОС), они объединяют несколько домов микрорайона и подчиняются главе администрации района, им назначаются, в адми нистрации получают заработную плату. Своего бюджета не имеют ни ТОСы, ни район, все деньги в руках мэра города.
Многие вопросы совершенствования местного самоуправления при зван решить Закон «Об общих принципах организации местного само управления» (в новом редакции от6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, полно стью вступает в силу с 1 января 2006 г.). Прежде всего закон четко оп ределяет территориальную организацию муниципальных образований. Они могут быть трех типов:
• поселения (городские и сельские);
• муниципальные районы;
• городские округа.
Между ними отсутствует соподчиненность, каждый тип муниципаль ного образования наделен только ему свойственными полномочиями.
Устанавливается закрытый перечень муниципального имущества как экономической и финансовой основы муниципальных образований, что исключает возможность осуществлять хозяйственную деятельность органами местного самоуправления в несвойственных для них рыноч ных сферах. Муниципальные образования получают не только собст венные источники доходов, но и стимулы для их увеличения. Местные бюджеты предполагается формировать за счет закрепляемых на посто янной основе (с учетом расходных полномочий) долей отчислений от местных, региональных и федеральных налогов, а также средств, посту пающих в результате выравнивания бюджетной обеспеченности.
Механизм выравнивания включает определение общей по субъекту РФ и каждому муниципальному образованию бюджетной обеспеченно сти по закрепленным доходам в расчете на одного жителя. Выравнива ние осуществляется по средней по субъекту РФ бюджетной обеспечен ности в расчете на одного жителя: муниципальные образования, где она ниже средней, получают дотации с доведением до средней обеспе ченности; у муниципальных образований, где бюджетная обеспечен ность более чем в два раза превышает среднюю по субъекту РФ, изы мается 50% суммы этого превышения.
Пример расчета:
|
Субъект РФ |
Муниципальные образования |
||
|
1. Бюджетная обеспеченность на одного жителя до выравнивания, руб. |
50 |
20 |
120 |
|
2. Дотация (+), изъятие (—) на одного жителя, руб. |
— |
+30 |
-10 |
|
3. Бюджетная обеспеченность на одного жителя после выравнивания |
50 |
50 |
110 |
Для финансового обеспечения деятельности муниципальных обра зований за основу взят принцип не укрупнения их, а разделения пол номочий. Функции, которые целесообразно или невыгодно выполнять на более низком уровне, передаются на более высокий уровень. Напри мер, сбор мусора надо организовывать в каждом населенном пункте, а его переработку — в одном месте района.
В сфере управления муниципальными образованиями не допускает ся совмещение постов первых лиц представительной и исполнительной власти, кроме муниципальных образований с населением до I тыс. чел. Для защиты интересов населения, а также в чрезвычайных ситуациях допускается временное исполнение части полномочий местного само управления органами государственной власти. Нормы закона позволяют конкретно подходить к каждому муниципальному образованию. Для одних его положения означают усиление государственного регулирова ния, понижение финансовой независимости, а для других — наоборот, повышение финансовой самостоятельности.
К местному самоуправлению неприемлем односторонний подход. Оно должно повышать общественное представительство, самоорганиза цию населения, предоставлять гражданам право самим решать вопросы местной жизни. Пусть люди голосуют за местный налог, чтобы на соб ранные дополнительно деньги отремонтировать школу или больницу. Вместе с тем нельзя принижать и представительство государства на муни ципальном уровне, исключать обязанность исполнения здесь государст венных функций.
Для координации деятельности органов местного самоуправления, защиты интересов городов и сел действуют различные организации в субъектах РФ и на федеральном уровне. В Саратовской области создан Административный совет в составе губернатора, его первых заместите лей, глав муниципальных образований. В его ведение передано согла сование и взаимодействие при функционировании органов исполни тельной власти области и местного самоуправления. Совет рассматри вает законопроекты перед обсуждением их в областной думе. Решения совета обязательны для исполнения, они поднимают престиж местно го самоуправления.
Конгресс муниципальных образований (КМО) координирует дея тельность муниципальных образований на федеральном уровне, обеспе чивает их взаимодействие с федеральными органами, участвует в под готовке проектов федерального бюджета, законов, программ, норма тивных актов по вопросам местного самоуправления.
При Правительстве РФ действует Совет по местному самоуправле нию в качестве центра по разработке мер по реализации государствен ной политики в области местного самоуправления.
В мировой практике встречаются самые разнообразные формы местного самоуправления, опыт которых может быть востребован при дальнейшем реформировании местной власти в России.
В США в органах местного самоуправления занято более 55% всех работников государственного сектора. Оно строится по административно-территориальным единицам. Территории штатов делятся на 3 тыс. графств. Органом самоуправления в графстве является совет (комитет, управле ние), избираемый населением или формируемый из выборных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня. В 20 штатах графства делятся на низовые административно-территориальные единицы — ма ленькие городки, поселки, фермы (township, village), охватывающие в ос новном сельские территории, где население избирает муниципальные советы. Видом административно-территориальных единиц являются также городские поселения со статусом муниципальных корпораций — сити (sity) и небольшие города (town); в них проживает 2/3 населения страны. Органом самоуправления здесь является выборный муниципальный совет. Для выполнения ряда функций создаются специальные округа, часто не совпадающие с административно-территориальными единицами. Округ имеет свой выборный орган и бюджет.
Во Франции выделены 26 регионов. В рамках региона осуществ ляются перспективное планирование, политика инвестиций, развития предпринимательства, экономические и социальные мероприятия, вы ходящие за пределы отдельного департамента. Департаменты (их 95) де лятся на округа, последние — на кантоны. Низовой административной единицей является городская или сельская коммуна. Департамент и коммуна имеют статус самоуправляющихся территориальных единиц со своими выборными органами — генеральными советами коммун. В ок руге, кантоне выборных органов самоуправления нет.
В Италии имеются 20 областей с правами административной авто номии, включая право издания законов областного значения. Области разделены на 94 провинции, а они включают 8 тыс. городских и сел ь-ских коммун. Действуют органы местного самоуправления — област ные, провинциальные и коммунальные советы.
В Великобритании 53 графства, они делятся на округа, в которые входят городские, сельские или смешанные территории. Крупный город, находясь в округе, своих органов управления не имеет. Низовая ячейка в округе — приход (община), выполняющий в основном консультативные функции. Лондон управляется по особому закону.
В Германии нет выборных органов самоуправления. Округами управляют подразделения государственной администрации, они же вы полняют и контрольные функции.
7. Межбюджетные отношения
Межбюджетные отношения охватывают сферу финансового управ ления и базируются на принципах бюджетного федерализма. Финан совое, кредитное, валютное регулирование относится к ведению Рос-
сийской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансовых отношениях с другими уровнями власти в соответствии со своими полномочиями по мобилизации и расходова нию собственных и заемных средств.
Финансовая система включает бюджеты, внебюджетные фонды, ва лютные, кредитные ресурсы. Трем уровням власти соответствуют три бюджетных уровня — федеральный (Российской Федерации), регио нальный (субъектов РФ), местный (муниципальных образований). В ре гиональном управлении устанавливаются взаимоотношения между всеми уровнями бюджетов: между федеральным и региональным, меж ду региональным и местным. Региональные и местные вместе рассмат риваются как территориальные бюджеты.
В настоящее время из территориальных бюджетов финансируют 70% расходов на народное хозяйство, 80 — на образование, 88 — на здраво охранение, 70% — на социальное обеспечение. За их счет создаются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюджетной сфере.
В соответствии с положением бюджеты всех уровней самостоя тельны и не зависимы друг от друга. Это не означает, что источни ком финансирования являются собственные средства этих бюджетов. Во многих бюджетах собственных доходов для финансирования рас ходов оказывается недостаточно, что и обусловливает необходимость межбюджетных отношений. Они становятся стержнем региональной политики, устойчивости федерализма.
Ежегодно на основе единых правил и нормативов разрабатыва ются бюджеты всех уровней власти, доходные и расходные статьи, определяется бюджетная обеспеченность населения регионов, разме ры дотаций бюджетам для ее выравнивания, первичное распределе ние и конечное (после перераспределения) использование финансо вых ресурсов. Первичные доходы территориальных бюджетов фор мируются на основе поступлений от закрепленных и регулируемых налогов, а также других собственных доходов, а конечные — после их перераспределения через бюджет более высокого уровня. Размеры пе рераспределения зависят в основном от объема расходных полномочий бюджета каждого уровня, т.е. того объема услуг, оказание которых воз ложено на соответствующий уровень управления.
Основными категориями, определяющими сущность межбюджет ных отношений, являются расходные, доходные (налоговые) полномочия, бюджетная обеспеченность, финансовая помощь бюджетам.
Расходные полномочия — это права и обязанности соответствующе го органа власти регулировать и финансировать бюджетные расходы. Они обусловлены перечнем функций, выполнение которых возложено на этот орган. Функции распределяются между уровнями управления, до-
пускается делегирование выполнения функций с обязательным фи нансовым обеспечением.
Определены объекты, финансируемые исключительно из федераль ного бюджета, бюджетов Российской Федерации, бюджетов муници пальных образований, а также совместно из бюджетов этих уровней. Объемы финансирования определяются по нормативам, они диффе ренцируются по регионам с учетом объективно обусловленных гео графических, природно-климатических и социально-экономических осо бенностей. Бюджетные нормативы используются только для расчетов финансовой помощи региона и не предопределяют уровень и струк туру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ, муниципальных образований служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, на чальное и общее среднее образование, здравоохранение, государствен ное управление, пособия на детей, общественный транспорт, правоох ранительную деятельность, учреждения культуры, другие нормативы.
По наиболее важным социальным расходам вводятся государст венные минимальные стандарты, которые финансируются Правитель ством РФ подушно с учетом возможностей консолидированного бюд жета страны.
За бюджетом закрепляются функции (услуги), а не бюджетные уч реждения или статьи расходов. Ответственность за предоставление бюд жетных услуг возлагается на тот уровень власти, юрисдикция которого полностью охватывает население. Устанавливается, какой уровень бюджета отвечает за исполнение конкретных функций (предоставле ние населению услуг).
Расходные полномочия формируют бюджетную потребность в сред ствах для их финансирования, т.е. финансовые обязательства. Бюджет ный кодекс требует единства расходных полномочий и источников их финансирования, т.е. доходных полномочий, основу которых составля ет распоряжение налоговыми поступлениями.
Доходные полномочия регионов заключаются в мобилизации налого вых и неналоговых поступлений в свои бюджеты. Собственные налого вые и неналоговые поступления покрывают около 15% расходных по требностей территориальных бюджетов. Основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Для этого они расщепляются по принципу: один налог — три бюджета. Это позволяет выравнивать доходы бюджетов, но лишь в определенных пределах, так как нормативы отчислений единые, а налогооблагаемая база в каждом Регионе складывается по-разному. Например, от налога на прибыль в местный бюджет направляется 2%, для одного муниципального обра зования сумма поступления может оказаться недостаточной, а для дру гого — чрезмерной.
Сопоставление расходных и доходных полномочий выявляет уро вень бюджетной обеспеченности региона. Она имеет незначительное отношение к реальным потребностям региона как территориальной еди ницы, или к стоимости потребительской корзины, так как указывает толь ко на финансовое обеспечение за счет бюджетных средств и используется лишь для определения объема финансовой помощи бюджетам.
Налоговые поступления в бюджете каждого года делятся в соответ ствующих пропорциях. Например, в 2002 г. федеральный бюджет — 63%, региональные — 20, местные — 17%. Доля территориальных бюджетов в расходах консолидированного бюджета — 48% (табл. 3.3). Недостаток средств покрывается перераспределением с помощью трансфертов и субсидий. При этом даже экономически сильные субъ екты являются получателями средств (на детские пособия, выплаты ветеранам, заработную плату бюджетникам и др.), так как налоговые доходы разграничиваются между уровнями бюджетов, а не регионами.
Таблица 3.3. Консолидированный бюджет России на 2001 г., млрд руб.
|
Статьи доходов и расходов |
Федеральный |
Территориальный |
Консо лидиро ванный |
|
Доходы |
1193,5 |
1107,7 |
2301,2 |
|
Налоги |
1117,9 |
754,0 |
1871,9 |
|
Неналоговые |
62,0 |
37,3 |
99,2 |
|
Безвозмездные перечисления |
— |
225,8 |
225,8 |
|
Целевые бюджетные фонды |
13,8 |
90,3 |
104,2 |
|
Расходы |
1193,5 |
1092,0 |
2285,5 |
|
Государственное и местное управление |
41,9 |
2,0 |
228,0 |
|
Правоохранительная деятельность |
|||
|
и безопасность |
129,6 |
35,2 |
164,8 |
|
Оборона |
206,3 |
— |
206,3 |
|
Промышленность, строительство |
42,4 |
9,7 |
51,1 |
|
Сельское хозяйство, рыболовство |
15,8 |
36,5 |
42,3 |
|
Транспорт, связь, дороги |
30,5 |
22,8 |
53,1 |
|
Жилищно-коммунальное хозяйство |
— |
162,5 |
162,5 |
|
Образование |
45,8 |
179,7 |
225,5 |
|
Культура, искусство |
5,9 |
25,1 |
31,0 |
|
Здравоохранение, спорт |
21,2 |
149,7 |
170,9 |
|
Социальная политика |
107,4 |
154,2 |
261,6 |
|
Финансовая помощь бюджетам |
208,7 |
— |
208,7 |
|
Целевые бюджетные фонды |
13,9 |
110,6 |
124,5 |
|
Обслуживание госдолга |
81,4 |
165,1 |
246,5 |
|
Профицит |
0,0 |
15,7 |
15,7 |
Регионы, не получающие никаких дотаций, считаются донорами, их немного — 10—12 (число по годам меняется). Но с территории 35—40 субъектов РФ, где проживает 2/3 населения, в федеральный бюджет поступает больше, чем возвращается из него в регионы. Сле довательно, фактически доноров больше. Однако абсолютное боль шинство регионов нуждается в дополнительных средствах. Иному территориальному бюджету для финансирования расходных полномо чий не хватает собственных доходов при распределении налоговых поступлений в пропорции 90:10 в пользу региона.
Сейчас доля территориальных бюджетов в налоговых поступле ниях в России больше, чем в других федеративных государствах. Но это следствие не демократизации межбюджетных отношений, а пере грузки территориальных бюджетов «федеральными мандатами», т.е. обязательствами. Она и требует дополнительных доходов в виде отчис лений от федеральных налогов и финансовой помощи. Без учета этого обстоятельства бюджетное устройство выглядит крайне централизо ванным даже по меркам унитарных государств. И это объективно обу словлено действующей налоговой системой в огромной стране с существенными различиями в размещении производства по регионам. Почти 50% всех налогов собирается на территории 10 субъектов РФ, где проживает 22% населения. Чтобы иметь примерно равную обеспе ченность населения хотя бы бюджетными средствами, нужно в феде ральном бюджете концентрировать не менее 85% налоговых доходов, в том числе 50% для перераспределения.
В последние годы тенденция централизации налоговых поступле ний обозначилась явно. Доходные источники закрепляются по уров ням власти все более в пользу Центра, т.е. реализуется модель: общий доход из центра расщепляется по бюджетам уровней власти.
В классической форме метод единого котла использовался в СССР: региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обес печивали их сбалансированность с представлением покрывающих «плано вый дефицит» дотаций.
После распада СССР наступила либеральная эйфория и в среде межбюджетных отношений. Но первые же попытки внедрить «демо кратические» межбюджетные отношения привели к росту дефицитности региональных бюджетов, встречных финансовых потоков, сверх централизации налоговых доходов.
И вновь встала проблема справедливого распределения денег между регионами и местными бюджетами из общего федерального котла.
Централизация необходима из-за различий в уровне социально-экономического развития регионов, налоговом потенциале, бюджет ной обеспеченности, значимости обязательств государства.
К роме того, нет никаких оснований полагать, что регионы лучше выполняют государственные функции, чем Центр. Как раз наоборот, явная неэффективность расходования средств регионами вынудила Центр поднять долю средств, концентрируемых в федеральном бюд жете. При этом на федеральный уровень были подняты и соответст вующие финансовые полномочия. За пределами централизации тер риториальные органы власти имеют возможность проводить само стоятельную налогово-бюджетную политику.
Централизация средств в федеральном бюджете на субъектах РФ — реципиентах существенно не отражается, они привыкли к дотациям в любом случае. У регионов-доноров налоговые поступления могут сократиться и, чтобы удержаться на прежнем уровне финансирова ния, им придется изыскивать резервы. Они имеются, хотя налоговая нагрузка в последнее время снижалась за счет и региональных нало гов. Главный резерв — развитие производства, местного бизнеса. Это сложно, надо отрывать деньги от фонда потребления, но когда-то начинать надо — увеличивать налоговую базу.
В бюджет Самарской области в 1999 г. поступало 25% налога на до бавленную стоимость, в 2000 г. — 15%, а с 2001 г. он полностью посту пает в федеральный бюджет. Из-за потерь с учетом сокращения поступ лений от других налогов область должна в два раза сократить капиталь ные вложения, свернуть уже утвержденные губернской Думой целевые программы, отказаться от поддержки малого и среднего бизнеса.
Нижегородская область потеряла в бюджете 500 млн. руб. и стала дотационной.
В дотационных регионах бюджетов хватает только на выплату за работной платы, финансирование всех остальных программ и проек тов сокращается до минимума.
Централизация налоговых поступлений, естественно, имеет и не гативные стороны. Ограниченные налогово-бюджетные полномочия субъектов РФ и местного самоуправления позволяют перекладывать на центр ответственность за сбалансированность бюджетов и состоя ние социальной сферы. Денег у губернаторов никогда ни на что не хватает, постоянно возникают напряженные ситуации. Экономиче ская зависимость их от центра лишает возможности маневра, застав ляет действовать как пожарная команда, снижает и политический вес. Поскольку финансовая помощь регионам предназначается в ос новном для удовлетворения социальных нужд, заботы о развитии про изводства уходят на второй план.
Регионам можно предоставить больше финансовых полномочий и налоговых поступлений. Необязательно многие вопросы решать толь ко через Центр как через посредника. Полезны и нужны межрегиональные связи, сильный регион может помочь слабому напрямую. д налоговые поступления в федеральный бюджет превращаются в доходы территориальных бюджетов, т.е. централизация налоговых поступлений уживается с децентрализацией их расходов.
Страсти по бюджетному федерализму не утихают уже много лет. В 1998 г. была принята концепция реформирования межбюджетных отношений на период 1999—2001 гг. Итоги реализации ее неутеши тельны: в концепцию была заложена ошибочная идеология; искали оптимальный вариант деления денег, не разделив сначала полномочия. В 2001 г. постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 утвержден новый документ — Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. на базе уже иной концепции.
Совершенствование межбюджетных отношений согласно про грамме включает:
• разграничение расходных полномочий, сокращение «нефинансируемых мандатов»;
• разграничение налоговых полномочий (один налог — один бюджет);
• упорядочение механизма финансовой поддержки территори альных бюджетов.
Ставится задача, чтобы финансовые обязательства обеспечива лись из одного бюджета или в виде целевой финансовой помощи. Для этого необходимо упорядочение как расходных, так и налого вых полномочий регионов: сокращение сферы совместного финан сирования, четкое разграничение функций между уровнями власти, повышение доли собственных налогов в доходах.
Чтобы обладать достаточной автономией в финансово-экономи ческой сфере и полностью отвечать за расходные полномочия, региону нужно иметь собственные налоги, т.е. каждому бюджету свои налоги. За местными бюджетами считается целесообразным закреплять нало ги, взимаемые с немобильной базы, а также поступления, которые напрямую зависят от благосостояния плательщиков на данной терри тории: налог на имущество, налог с продаж, оплата коммунальных услуг; за региональными — налоги на доходы физических лиц, за пользование общераспространенными природными ресурсами; за фе деральным бюджетом — косвенные налоги, на прибыль, на пользо вателей природными ресурсами.
Конечно, от замысла до его воплощения дистанция большая и нет никакой гарантии, что новая система межбюджетных отношений будет лучше. Ведь в ее основе модель, действующая в США, а она формиру-ет практически такую же пропорцию распределения доходов и расходов по бюджетам разных уровней, как и в России при действующей системе (табл. 3.4).
|
Бюджет |
В доходах |
В расходах |
|
Федеральный бюджет |
69,7 |
68,9 |
|
Бюджеты штатов |
19,9 |
18,0 |
|
Бюджеты местных органов власти |
10,4 |
13,1 |
|
Итого |
100 |
100 |
При любой модели межбюджетных отношений, с одной стороны, не должны покрываться непроизводительные нецелевые расходы и тем самым поощряться иждивенчество, индивидуализация нормати вов, а с другой — нельзя игнорировать имеющиеся различия между регионами по условиям формирования налогооблагаемой базы. Ни когда все налоги не будут оставаться там, где они уплачены, или концентрироваться в одном центральном фонде для перераспределе ния; это невозможно ни экономически, ни технически, поэтому все гда должен быть механизм перераспределения, чтобы могли реализовываться как расходные, так и доходные полномочия в интересах оптимизации финансового баланса территорий.
Кроме отчислений от регулируемых федеральных налогов, для выравнивания бюджетной обеспеченности, доступа населения к ос новным социальным гарантиям используются различные формы фи нансовой помощи нижестоящим бюджетам. Она подразделяется на текущую, выравнивающую и стимулирующую и используется на сле дующие мероприятия:
• дорожное строительство;
• неотложная финансовая помощь (стихия и т.д.);
• помощь ЗАТО;
• ссуды на кассовые разрывы;
• пролонгация задолженности субъектов РФ;
• расчеты с субъектами РФ по жилью и объектам социальной сфе ры в ведении предприятий (не переданным в муниципальную собст венность).
Источники средств для финансовой помощи концентрируются в бюджетных фондах:
• финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);
• регионального развития (ФРР);
• реформирования региональных финансов (ФРРФ);
• софинансирования социальных расходов;
• компенсаций.
ФФРП — это форма трансферта. В нормативных актах понятие «трансферт» не раскрывается. В бюджетной клас сификации трансферты отражены в разделах «Субсидии и текущие трансферты», «Капитальные трансферты».
Согласно Бюджетному кодек су РФ трансферты предназначаются для обеспечения минимальных социальных стандартов. ФФРП используется для предоставления равного доступа гражданам независимо от места проживания к ос новным бюджетным услугам и социальным гарантиям через финан сирование субъектом РФ с низкой бюджетной обеспеченностью за крепленных за ним расходов.
Основными направлениями использования средств ФФПР яв ляются:
1) частичная целевая помощь для выплат пособий на детей;
2) поддержка закупки, доставки нефти, топлива, продовольствия в районы Крайнего Севера;
3) компенсация тарифов на электроэнергию для Дальнего Восто ка и Архангельской области;
4) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
В основу расчетов трансфертов для субъектов РФ положены ва ловой региональный продукт, налоговый потенциал, реальные до ходы населения, стоимость потребительской корзины, социальные стандарты.
Валовой региональный продукт (ВРП) — это сумма вновь соз данной стоимости отраслевой экономики и чистых налогов на про дукцию (разница между выпуском и промежуточным потреблением), т.е. региональный аналог ВВП. Территориальные различия в ВРП на душу населения достаточно стабильны, поэтому он может быть использован как фактор налогового потенциала региона.
Налоговый потенциал зависит от объема и структуры ВРП и определяет бюджетную обеспеченность (на душу населения). Для это го он сопоставляется с затратами, необходимыми для оказания бюд жетных услуг по социально значимым элементам (жилищно-ком мунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культура, транс порт, социальная защита, управление). Определяется стоимость ус ловной единицы бюджетных услуг. Она корректируется с учетом расселения по территории (фактор освоенности), кредиторской за долженности региона и других факторов.
Бюджетная обеспеченность определяется на основе сравнения индексов бюджетных расходов и налогового потенциала. Наименее развитым регионам гарантируется в расчетах минимальный уровень бюджетной обеспеченности.
Учет налогового потенциала при распределении трансфертов за ставляет регионы более сдержанно относиться к предоставлению на логовых льгот (на сумму льгот может уменьшиться трансферт).
Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджетную обеспеченность городов и районов. Например, администрация Мос ковской области заключила с муниципальными органами договоры о стабильных нормативах отчислений в бюджеты от налоговых поступ лений на три года. Утвержден перечень муниципальных объектов, на которые направляются субвенции из областного бюджета: долевое участие в жилищном строительстве, строительство и реконструкция котельных, очистных сооружений, объектов здравоохранения, обра зования, газификации в разных городах и районах области.
Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в регионе: чем она выше, тем меньше сумма трансферта; чем меньше доля собст венных доходов в консолидированном бюджете, тем больше его зави симость от поступления средств из федерального бюджета и тем боль ше влияет сокращение трансфертов на ухудшение финансовой обеспе ченности региона. Многие вертикальноинтегрированные и другие ком пании, работая в регионах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в Москве, оффшорных зонах и в других благоприятных для себя местах. Без изменения порядка регистрации юридических лиц трудно обеспечить финансовую самодостаточность каждого региона. Инвестиционная
поддержка развития регионов осуществляется из ФРР (на безвозвратной основе).
ФРР представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и про ектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. Он консолидирует расходы федерального бюджета, которые направле ны на создание инфраструктуры, необходимой для реализации ус тановленных законодательством России социальных гарантий. Рас пределение средств осуществляется с учетом объективно обуслов ленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Определяется количество объ ектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ.
Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации соглашение о плане инве стиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры региона. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы).
С целью оздоровления бюджетов субъектов РФ создается фонд развития региональных финансов (ФРРФ). Источниками средств фон да служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства. Право на получение средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводящие экономические и фи нансовые реформы, бездотационные и низкодотационные.
На основе соглашений отдельным регионам могут быть предостав лены финансовые льготы в виде отчислений от сборов налогов, ком пенсаций тарифов на электроэнергию, погашения кредиторской за долженности, рассмотрены и приняты предложения региона по при влечению иностранных инвестиций и кредитных ресурсов под гаран тии Правительства РФ.
Размеры финансовой помощи территориям приводятся в табл. 3.5.
Таблица 3.5. Финансовая помощь бюджетам других уровней
из Федерального бюджета 2001 г.
|
Источники |
Сумма, млн. руб. |
|
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ В том числе: |
98 837,8 |
|
• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности |
90 687,8 |
|
• субсидии на закупки ресурсов для районов Крайнего Севера |
6650,0 |
|
• субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию для Дальнего Востока и Архангельской обл. |
1500,0 |
|
Фонд компенсаций расходов на реализацию федеральных законов |
71 116,1 |
|
Фонд развития региональных финансов |
1335,0 |
|
Фонд регионального развития |
600,0 |
|
Дотации и субвенции бюджетам ЗАТО, г. Сочи, науко градов, Чеченской Республики и др. |
16 508,3 |
|
Государственная поддержка дорожного хозяйства |
20 300,0 |
|
Итого |
208 697,5 |
Примечание. Кроме того, регионы получают беспроцентные ссуды, инвестици онные кредиты угледобывающим предприятиям.
Межбюджетные отношения контролируются соответствующими фе деральными и региональными органами. Устанавливается предельный уровень дефицита и задолженности территориальных бюджетов с це лью гарантии выполнения обязательств ими перед населением, креди торами, бюджетными организациями. В высокодотационных регионах, где 90% бюджетных расходов обеспечивается трансфертами и допуска ются финансовые злоупотребления, может быть поставлен вопрос о введении внешнего финансового управления Минфином России.
Согласно Бюджетному кодексу РФ при дефиците более 15% к до ходам местный бюджет передается в финансовое управление субъекту РФ. В Самарской области разработан порядок применения мер госу дарственного финансового контроля в отношении муниципальных образований, которые не в состоянии обслуживать и погашать долго вые обязательства. Администрацией области взят в управление бюд жет г. Самары.
Получающие финансовую помощь на выравнивание минималь ной бюджетной обеспеченности ограничиваются в части расходова ния средств. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50% расходов его консолидированного бюджета в обя зательном порядке проводится ревизия.
При построении межбюджетных отношений никогда нельзя за бывать о приоритете общегосударственных интересов. Отдавая по конъюнктурным соображениям предпочтение каким-либо структу рам, следует помнить, что жизнь заставит с ними считаться и по требует восстановить государство в своих правах.
Вопросы для повторения
1. Назовите принципы регионального управления.
2. Каково основное содержание договоров о разграничении предме тов ведения между РФ и субъектом РФ?
3. Каковы функции и структура органов государственной власти об ласти, края?
4. Как образуются представительные и исполнительные органы го сударственной власти субъектов РФ?
5. Перечислите цели и основные положения региональной по литики.
6. Охарактеризуйте методы регулирования регионального развития.
7. Каков порядок финансовой поддержки дотационных регионов?
8. В чем заключается участие субъектов РФ в управлении феде ральной собственностью?
9. Что представляет собой местное самоуправление в структуре ор ганов власти?
10. Покажите взаимодействие органов государственного и муници пального управления.
11. Назовите принципы функционирования свободных и особых экономических зон.
12. В чем состоят особенности управления в наукоградах?
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ НАЛОГИ
С 2005 года признается утратившим силу Закон РФ от 27.12.91 №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В настоящее время могут взиматься только те налоги и сборы, которые установлены статьями 19-21 указанного Закона. А с 2005 года перечень налогов и сборов, взимание которых в Российской Федерации допускается, будет содержаться непосредственно в Налоговом кодексе.
Система налогов и сборов Российской Федерации с 2005 года будет состоять из пятнадцати налогов и сборов и четырех специальных налоговых режимов (статьи 13-15,18 Кодекса).
Сегодня на территории страны взимается несколько имущественных налогов, в том числе земельный налог, налог на имущество организаций и налог на имущество физических лиц. Однако в процессе совершенствования имущественных налогов предлагается заменить эти налоги и постепенно перейти на налог на недвижимость, объектом налогообложения которым будут земельные участки и имущественные объекты, связанные с землей. Проект главы о налоге на недвижимость был принят Государственной Думой в составе законопроектов по формированию рынка доступного жилья. Кстати, с 1997 по 2005 годы проводится эксперимент по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери. Несмотря на все эти обстоятельства, налог на недвижимость в перечень налогов не включен.
Для того чтобы правильно определить свои права и обязанности, налогоплательщику необходимо отличать налоги и сборы от платежей, представляющих собой оплату выполненных работ (услуг) или штрафные санкции - по своей юридической природе не являющихся налоговыми платежами. При этом нужно помнить: ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Кодексом признаками налогов или сборов, но не предусмотренные Кодексом (либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом).
С 2005 года не будут взиматься налоги и сборы, не установленные Налоговым кодексом РФ. В том числе налог на рекламу, налог на операции с ценными бумагами, сбор за использование наименований «Россия», «Российская Феде рация», а также сборы за выдачу лицензий и - право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции. Вместе с тем, часть из названных обязательных платежей будет преобразована в сборы и отражена в главе «Государственная пошлина», а деятельность по распространению или размещению рекламы может быть переведена на уплату единого налога на вмененный доход.
Порядок установления федеральных, региональных и местных налогов включен в статью 12 Кодекса. Установить налог или сбор можно только законом или путем прямого перечисления существенных элементов налогового обязательства. Статья 17 Кодекса в качестве общих условий установления налогов признает определение налогоплательщиков и элементов налогообложения: объекта налогообложения, на логовой базы, налогового периода, налоговой ставки, порядка исчисления налога, порядка и сроков уплаты налога.
Здесь следует различать установление налога и введение его в действие, а все элементы по федеральным налогам устанавливаются Кодексом.
|
Федеральные налоги |
Налог на добавленную стоимость(глава 21 Кодекса) Акцизы (глава 22 Кодекса) Налог на доходы физических лиц (глава 23 Кодекса) Единый социальный налог (глава 24 Кодекса) Налог на прибыль организаций (глава 25 Кодекса)'' Налог на добычу полезных ископаемых (глава 26 Кодекса) Налог на наследование или дарение (Закон РФ от 12.12.1991 № 2020-1 (ред. от 30.12.2001) «О налоге с имущества Переходящего в порядке наследования или дарения») .(отменен) Водный налог (глава 25.2 Кодекса) Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (глава 25.1 Кодекса) Государственная пошлина (Закон РФ от 09.12.1991 № 2005-1 (ред. от 29.06.2004) «О государственной пошлине») |
Региональные налоги |
Налог на имущество организаций (глава 30 Кодекса) Налог на игорный бизнес (глава 29 Кодекса) Транспортный налог (глава 28 Кодекса) |
Местные налоги |
Земельный налог (Глава 31 Кодекса, до принятия нормативных актов муниципальными образованиями - Закон РФ от 11.10.1991 № 1738-1 (ред. от 29.06.2004) «О плате за землю») Налог на имущество физических лиц (Закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1 (ред. от 24.07.2002) «О налогах на имущество физических лиц») |
|
Специальные налоговые режимы |
Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) (глава 26.1 Кодекса) Упрощенная система налогообложения (глава 26.2 Кодекса) Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (глава 26.3 Кодекса)^ Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (глава 26.4 Кодекса) 1 Произведена индексация ставок акцизов — размер ставок с 2005 года увеличится в среднем на 10% (Федеральный закон от 28.07.2004 № 86-ФЗ). 2 Ставка налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций, уплачиваемых с доходов в виде дивидендов, увеличена с 6 до 9%. |
По региональным и местным налогам Кодексом устанав ливаются все элементы налогообложения, за исключением налоговых ставок, порядка и сроков уплаты. Причем уста новление налоговых ставок, порядка и сроков уплаты должно производиться законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований в порядке и пределах, предусмотренных Кодексом.
Статус регионального налога также означает обязательность его уплаты на территории только того субъекта, где принятым в соответствии с Кодексом законом субъекта Российской Федерации он введен в действие. Такой же принцип действует и в отношении местных налогов. Региональные налоги будут вводиться в действие законами Российской Федерации, а ставки региональных налогов будут вводиться законами субъектов Российской Федерации.
Сейчас в соответствии с федеральным законодательством местные налоги - налог на имущество физических лиц, земельный налог - взимаются на всей территории Россий ской Федерации, а местные власти только определяют особенности их уплаты. Согласно поправкам, местные налоги на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов будут вводиться нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Местные налоги в Москве и Санкт-Петербурге (как и в настоящее время) будут вводиться законами этих субъектов Российской Федерации. А если такие акты не будут приняты, то налог на соответствующей территории взиматься не будет. Но обратим внимание: земельный налог и налог на имущество физических лиц в соответствии с новым порядком будут вводятся в действие с 1 января 2006 года.
О производстве и использовании
валового регионального продукта
в Новосибирской области
Щербак И. В., начальник отдела
сводной информации
Новосибирскстата
1
Валовой региональный продукт (ВРП) - обобщающий показатель, характеризующий результат производства товаров и услуг в регионе в соответствии с общими методологическими подходами СНС. По своему экономическому содержанию показатель ВРП является близким региональным аналогом показателя ВВП, рассчитанного производственным методом на федеральном уровне. ВРП также определяется как сумма валовой добавленной стоимости (ВДС) по отраслям экономики в основных ценах и чистых налогов на продукты1. Валовая добавленная стоимость, в свою очередь, определяется как разница между валовым выпуском продуктов и услуг и промежуточным потреблением.
Абсолютный размер ВРП является объективным показателем вклада области в экономику страны, поскольку суммарный ВРП всех регионов со ставляет около 90% ВВП России.
В 2003 году объем ВРП Новосибирской области составил 168 млрд рублей - это 1,45% от суммарного объема ВРП Российской Федерации (РФ) и 13,3% от объема ВРП Сибирского федерального округа (СФО). Изменение вклада Новосибирской области в экономику РФ и СФО в 1995-2003 гг. характеризуется данными, приведенными в табл. 1.
Таблица 1
Валовой региональный продукт Новосибирской области
в сравнении с ВРП РФ и СФО
(млрд рублей, 1995 г. - трлн рублей)
|
1995 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
|
ВРП РФ |
1408,1 |
2424,0 |
4149,3 |
6219,3 |
7741,4 |
9405,0 |
11582,3 |
|
ВРП СФО |
211,1 |
316,5 |
487,9 |
709,2 |
875,7 |
1044,4 |
1266,2 |
' Основная цена - цена, получаемая производителем за единицу товара или услуги, <~>ез налогов на продукты, но включая субсидии на продукты, что позволяет устра нит/, влияние различных ставок налогов и субсидий в различных отраслях экономи ки на структуру производства. Чистые налоги - налоги за вычетом соответству ющих субсидий.
2
|
ВРП Новосибир ской области РФ в % к итогу по: . СФО |
23,0 1,6 10,9 |
35,7 1,5 11,3 |
54,9 1,3 11,2 |
76,5 1,2 10,8 |
106,5 1,4 12,2 |
133,4 1,4 12,8 |
168,0 1,5 13,3 |
Среди субъектов РФ, входящих в состав СФО, Новосибирская область занимает четвертое место по общему объему ВРП после Красноярского края (2,44% от общероссийского объема ВРП), Иркутской (1,53%) и Кемеровской областей (1,48%).
Среднедушевой уровень этого социально-экономического ин
дикатора в Новосибирской области значительно отстает от сред
нероссийского показателя, о чем свидетельствуют данные, при
веденные в табл. 2. !
Валовой региональный продукт на душу населения
(рублей, 1995 г. - тыс. рублей)
|
РФ (из суммы регионов) Новосибирская область в % к средне душевому объему по РФ место в РФ |
1995 9566 8377 87,6 32 |
1998 16591 12992 78,3 33 |
1999 28492 19984 70,1 38 |
2000 42902 27933 65,1 39 |
2001 53709 39033 72,7 33 |
20021 64932 49625 76,4 32 |
20031 80339 62857 78,2 29 |
Вместе с тем среди регионов СФО по уровню ВРП на душу населе-шя Новосибирская область занимает четвертое место после Томской области (8 место в общероссийском рейтинге), Красноярского края (9) л Иркутской области (23).
Формирование ВРП в Новосибирской области, как и ВВП РФ, осуще-;твляется, главным образом, за счет отраслей, оказывающих услуги. Доля этих отраслей в объеме ВРП области, начиная с 1996 года, стабильно лревышает долю отраслей, производящих товары (рис. 1). В 2003 г. из эбщего объема ВРП Новосибирской области 62% приходилось на отрас-ш, оказывающие услуги и 38% - на отрасли, производящие товары (в 1995г. 43,4% и 56,6% соответственно). Доля услуг в структуре ВРП Но-зосибирской области значительно превышает средние показатели по РФ л СФО, которые в 2003 году составили 53,9% и 50,3% соответственно.
' Оценка, выполненная исходя из численности населения на конец года.
Некоторое снижение доли услуг в структуре ВРП Новосибирской области, наблюдавшееся в 1999-2000 гг., связано с опережающими темпа ми развития отраслей, производящих товары по сравнению с отраслями, оказывающими услуги в первые годы после кризиса 1998 года, о чем
свидетельствуют данные табл. 3.
Изменение производства ВРП в 1998-2003 гг.
(в сопоставимых ценах, в процентах к предыдущему году)
1998 1999 2000 2001 2002 2003
ВРП в основных ценах 94,6 104,7 113,7 111,6 105,4 109,7
из него:
производство товаров 85.5 109,7 121,7 111,3 100,2 106.8
производство услуг 100,9 101,4 106,5 111,8 109,8 111,7
Наиболее высокие темпы развития в 1999-2000 гг. были достигнуты в сельском хозяйстве, где объем валовой добавленной стоимости увеличился за два года в 1,7 раза, в промышленности прирост составил почти 18%, в отраслях, оказывающих услуги, - только 8%.
Тенденция увеличения доли рыночных услуг в структуре ВВП, ха рактерная для российской экономики начала 90-х годов, проявилась и в Новосибирской области, о чем свидетельствуют данные, приве денные в табл. 4. Причем здесь увеличение доли рыночных услуг про исходило на фоне значительного снижения доли промышленности, яв лявшейся в дореформенный период основой экономического потен циала области.
Таблица 4
Структура ВРП Новосибирской области в 1995-2003 гг.
(в % к итогу)
1995 1998 1999 2000 2001 2002 2003
ВРП в основных
Ценах 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
из него:
рыночные услуги 35,4 49,2 42,4 41,2 43,0 46,8 50,2
| промышленность 34,4 24,8 25,6 24,9 23,7 21,1 19,4
В 2003 г. доля рыночных услуг в структуре ВРП Новосибирской обла-1 сти значительно превышала средние показатели по РФ и СФО (44,8% и 38% соответственно), при этом вклад промышленности в создание ВРП Новосибирской области был заметно меньше, чем в среднем по РФ и СФО (30,7% и 33,7% соответственно).
Из рыночных услуг наиболее значимыми для Новосибирской области тра диционно являются торговля и транспорт. В 2003 г. их удельный вес в объеме ВРП составил 16,7% и 12,7% соответственно (в 1995 г. - 10,5% и 11,2%).
Активно развиваются в области рыночные услуги в сфере здравоохране ния, физической культуры и социального обеспечения. За период с 1995 г. по 2003 г. их доля в объеме ВРП выросла в 7,4 раза и составила 3,7%.
Высокими темпами развивались такие отрасли, как операции с недвижи мым имуществом и связь, доля этих услуг в объеме ВРП к 2003 г. выросла по сравнению с 1995 г. в 4,5 и 1,6 раза соответственно, составив 3,6% и 2,9%.
Доля нерыночных услуг, оказываемых за счет средств государственного бюджета и внебюджетных фондов, в структуре ВРП Новосибирской облас-i ти практически соответствует средним показателям по РФ и СФО, в 2003 г. она составила 11,9% (в среднем по РФ - 9,1%, СФО - 12,3%). Из общего объема нерыночных услуг в Новосибирской области примерно по 30% при ходится на услуги в сфере образования и управления, 25% - на услуги здра--воохранения, физической культуры и социального обеспечения, 14% - на услуги науки и научного обслуживания, жилищного хозяйства и культуры.
Среди отраслей реального сектора экономики Новосибирской области наибольший вклад в производство ВРП по-прежнему вносит промышлен ность. Несмотря на достаточно устойчивую тенденцию к снижению, в 2003 г. ее доля в структуре ВРП составила 19,4% (в 1995 г. - 34,4%). В структуре валовой добавленной стоимости промышленности более четверти прихо дится на машиностроение, примерно по 12-15% на цветную металлургию, электроэнергетику и пищевую промышленность.
Второй по значимости отраслью, производящей товары в структуре ВРП,
является сельское хозяйство, его доля в благоприятные для сельскохозяй
ственного производства годы достигает 20% (2000 г.). Спад в сельскохозяй-
ственном производстве области в 2002-2003 гг. снизил долю отрасли в объеме ВРП до 11,8%.
Неоднозначная ситуация в рассматриваемом периоде складывалась в строительстве области. Низкая инвестиционная активность предприятий, наблюдавшаяся в 90-х годах, привела к снижению доли строительства в объеме ВРП до 3,7% в 1999 г. (против 7,3% в 1995 г.). Рост инвестиций, начавшийся в 1999 г., способствовал некоторому увеличению доли отрасли в объеме ВРП, в 2003 г. она составила 5,7%.
Изменение реального (физического) объема ВРП в последние годы сви детельствует о положительной динамике экономического развития Новосибирской области. Рост физического объема ВРП в области наблюдается с 1999 г., за пять лет он увеличился более чем в 1,5 раза, в том числе производ ство товаров -на 59%, производство услуг - на 48%.
Рост ВРП обусловлен увеличением объемов производства во всех основных отраслях экономики (объем промышленного и сельскохозяйственного производства в 2003 г. превысил уровень 1998 г. почти в 1,5 раза, грузооборот транспорта общего пользования и оборот розничной торговли - в 1,6-1,7 раза, объем инвестиций основной капитал - в 1,9 раза).
Как видно изданных, приведенных на рис. 2, динамика ВРП Новосибирской области очень близка к динамике ВВП РФ, при этом темпы роста ВРП области в 2000-2003 гг. превышали темпы роста ВВП РФ.
Темпы роста ВРП Новосибирской области являются одними из самых высо ких в СФО и значительно превышают средние показатели по округу. По итогам ча пять лет, Новосибирская область занимает второе место среди регионов ок руга, уступая лишь Томской области, где прирост составил 55,2% (рис, 3).
Несмотря на рост физического объема ВРП в последние годы, его доля в валовом выпуске товаров и услуг (ВВ) на территории области продолжает сокращаться, при соответствующем увеличении доли про межуточного потребления (ПП). Это свидетельствует о росте затрат на производство и негативно сказывается на эффективности общественно го производства.
Изменение структуры валового выпуска товаров и услуг на территории Новосибирской области в 1995-2003 гг. представлено на рис. 4.
Значительно выше среднеобластного уровня доля промежуточного в отраслях, ПрОИзводящих товары. В 2003 г. она составила 63,6%, в том числе в промышленности - 72,7%, в строительстве - 56%. Если в среднем по облас ти на каждые 100 единиц затрат было получено 98,6 единицы валовой добавленной стоимости (ВДС), в отраслях, производящих товары, - 57,1 единицы, в отраслях, оказывающих услуги, - 177,5 единицы.
Д тя характеристики использования ВРП на региональном уровне рассчи тываются отдельные элементы счетов использования доходов и операций с капиталом: расходы на конечное потребление и валовое накопление основно го капитала. Специфика региональных расчетов показателей СНС и особен ности геополитического положения Новосибирской области не позволяют достичь удовлетворительной сбалансированности показателей производства и использования ВРП, о чем свидетельствуют данные, приведенные в табл. 5.
Производство и использование ВРП в 1999-2003 гг.
(в текущих ценах, млрд рублей)
[ 1999 2000 2001 2002 2003
RPn. произведенный 54,9 76.5__106.6_ 141.7 _168.0__
ВРП, использованный на
конечное потребление
|и накопление | 58,5 | 78,6 105,2 141,7 178,1 |
Сумма элементов использования, включающая расходы на конечное по требление и валовое накопление, превышает объем произведенного на терри тории области ВРП, в отдельные годы это превышение достигало 10-13%).
Изменение структуры ВРП, использованного на территории Новосибирской области в 1999-2003 гг., характеризуется данными, представленными в табл. 6.
Структура использования ВРП в 1999-2003 гг.
(в фактических ценах, в процентах к итогу)
| |1999 2000 2001 2002 2003
потребление и накопление 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
в том числе:
расходы на конечное
потребление 89,7 86,1 85,3 87,0 86,6
из них:
домашних хозяйств 74,7 70,4 69,6 70,5 70,4
государственных учреждений, оказы
вающих индивидуальные услуги, и
некоммерческих организаций, обслу
живающих домашние хозяйства 8,4 9,4 10,3 11,4 10,9
государственных учреждений,
оказывающих коллективные услуги, 6.6 5.7 5.4 5.1 5.3
валовое накопление основного 10.3 13.9 14.7 13.0 13.4
капитала
Приведенные в табл. 6 данные свидетельствуют о достаточно стабил. ной структуре использования ВРП на территории Новосибирской обла ти. На протяжении всего рассматриваемого периода основная часть ВР (85-90%) использовалась на конечное потребление, доля валового нако ления основного капитала оставалась невысокой, несмотря на некоторо оживление инвестиционной деятельности в последние годы.
Основными потребителями ВРП Новосибирской области являются д машние хозяйства, несмотря на некоторое снижение их доли в объем использованного ВРП (с 74,7% в 1999 г. до 70,4% в 2003 г.).
В 1999-2003 гг. в структуре использованного ВРП наблюдалос увеличение доли расходов на конечное потребление государствен ных учреждений, оказывающих индивидуальные услуги, и неком мерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства сфере образования, здравоохранения и социальной политики, куль туры и искусства, жилищно-коммунального хозяйства (с 9% д 11,6%). При этом доля расходов на конечное потребление государе ственных учреждений, оказывающих коллективные услуги (управ-, ление, наука и научное обслуживание, гидрометеорология и т. д.), уменьшилась с 6,6% до 5,3%.
Важнейшим показателем, характеризующим конечное использование товаров и услуг на территории региона, и одним из индикаторов уровш жизни населения является показатель «фактическое конечное потребление домашних хозяйств» (ФКП).
ФКП включает потребление продуктов и услуг домашними хозяй ствами за счет собственных доходов, а также за счет средств государ ства и некоммерческих организаций, передаваемых домашним хозяй ствам в виде социальных трансфертов в натуральной форме.
В 2003 г. объем ФКП в Новосибирской области составил 144,9 млрд рублей - 86,2% от объема произведенного ВРП, что значительно выше! средних показателей по РФ и СФО, которые составляли 63,6% и 71,2% соответственно.
По размеру ФКП в расчете на душу населения Новосибирская об ласть в 1997 г. занимала 10 место среди регионов РФ, августовский кри зис 1998 г. переместил ее на 14-е место, которое она занимала вплоть до, 2002 г. Начиная с 2002 г., среднедушевой уровень ФКП в Новосибирс кой области превышает среднероссийский показатель. Соотношение сред недушевого уровня ФКП РФ и Новосибирской области в 1999-2003 гг. приведено в табл. 7.
Таблица 7
Фактическое конечное потребление
домашних хозяйств на душу населения в 1999-2003 гг.
(рублей)
|
1999 |
2000 |
2001 |
20021 |
2003' |
|
|
РФ (из суммы регионов) |
19618 |
26200 |
34776 |
42107 |
51092 |
|
Новосибирская область |
17694 |
22914 |
30797 |
43215 |
54210 |
|
в % к среднедушевому объему по РФ |
90,2 |
87,5 |
88,6 |
102,6 |
106,1 |
|
место в РФ |
14 |
14 |
14 |
14 |
Среди регионов Сибирского федерального округа Новосибирская область стабильно занимает одну из лидирующих позиций по уровню этого показа теля, уступая лишь Красноярскому краю, занимавшему в последние годы 10-12 места в общероссийском рейтинге.
Структура ФКП в Новосибирской области в 1999-2003 гг. изменялась в сторону снижения доли расходов домашних хозяйств на конечное потребле ние и повышения доли социальных трансфертов, о чем свидетельствуют дан ные, представленные в табл. 8.
Таблица 8
Структура фактического конечного потребления
домашних хозяйств в 1999-2003 гг.
(в текущих ценах, в % к итогу)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
|
Фактическое конечное потре бление домашних хозяйств |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
|
в том числе: расходы домашних хозяйств |
89,8 |
88,2 |
87,2 |
86,1 |
86,6 |
|
социальные трансферты в натуральной форме |
10,2 |
11,8 |
12,8 |
13,9 |
13,4 |
Большую часть расходов домашних хозяйств (64-67%) в 1999-2003 гг. составляли расходы на покупку товаров, немногим более 20%- расходы на оплату услуг, оставшаяся часть (11-13%) приходилась на потребление домашними хозяйствами товаров и услуг в натуральной форме.
Среди индивидуальных услуг, оказываемых домашним хозяйствам государственными учреждениями и некоммерческими организациями (соци альные трансферты в натуральной форме), примерно 90% стабильно зани мают услуги здравоохранения и образования.
' Оценка, выполненная исходя из численности населения на конец года.
Объем ФКП в Новосибирской области в 2003 г. вырос по сравнен нию с 1998 г. в 4,5 раза. При этом его реальный объем (с учетом индек са потребительских цен) увеличился в 1,4 раза. Сопоставление темпов роста ВРП и ФКП Новосибирской области в 1999-2003 гг., представ ленное на рис. 5, позволяет сделать вывод о более медленном росте уровня благосостояния населения области по сравнению с темпами развития производства.
Приведенные данные о производстве и использовании ВРП свидетель
ствуют о том, что в Новосибирской области проявляются тенденции разви
тия, характерные для российской экономики в целом: i
формирование ВРП осуществляется, главным образом, за счет отрас
лей, оказывающих услуги, особенностью Новосибирской области является
более высокий, чем в среднем по РФ и СФО, удельный вес рыночных услуг в
структуре ВРП на фоне более низкого удельного веса промышленности;
изменение реального (физического) объема ВРП в последние годы сви
детельствует о положительной динамике экономического развития Новоси
бирской области, при этом темпы роста ВРП области в 2000-2003 гг. превы
шали темпы роста ВВП РФ и были одними из самых высоких в СФО;
основная часть ВРП (85-90%) на протяжении всего рассматриваемого
периода использовалась на конечное потребление, доля валового накопле
ния основного капитала оставалась невысокой, несмотря на некоторое ожив
ление инвестиционной деятельности в последние годы;
основным потребителем ВРП в Новосибирской области являются до-'
машние хозяйства, уровень благосостояния которых в последние годы уве-1
личивается, хотя и более медленными темпами по сравнению с темпами раз- :
вития производства. '
58