Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ Н.П.ОГАРЕВА
Факультет Архитектурно-Строительный
Кафедра экономики и управления в строительстве
Курсовая работа
Организация местного самоуправления муниципального образования (на примере ХМАО-Югра).
Автор курсовой работы
Д.С. Засоркин
Специальность 080502
Экономика и управление на предприятии (в строительстве)
Обозначение курсовой работы
КР-02069965-080502-19-2008
Руководитель работы
А.В. Кудимова
Саранск 2008
МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ Н.П.ОГАРЕВА
Факультет Архитектурно-Строительный
Кафедра экономики и управления в строительстве
Студент Засоркин Д.С.
Тема: Исследование современных систем управления муниципального образования на примере ХМАО-Югры
Срок представления работы к защите 28.12.2008
Исходные данные для научного исследования:
научная литература, периодическая печать, газеты и журналы, информация по объекту исследования
Содержание курсовой работы
.1 Теория управления муниципальным образованием
.2 Правовая основа местного самоуправления в ХМАО-Югре
.3 Методы повышения эффективности процесса местного самоуправления муниципального образования
Содержание
Введение
.Теоретические основы организации местного самоуправления
.1 Понятие функций и принципов местного самоуправления
.2 Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения, удовлетворение основных жизненных потребностей
.3 Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления
.4 Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования
.5 Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством
.Организация местного самоуправления на примере ХМАО-Югры
.1 Правовая основа местного самоуправления в ХМАО-Югре
.2 Субъекты правового регулирования
2.3 Система муниципальных правовых актов
.4 Устав муниципального образования
.5 Местное правотворчество
. Методы совершенствования функционирования местного самоуправления муниципального образования ХМАО-Югры
Заключение
Список использованных источников
Аннотация
В данной курсовой работе рассмотрены теоретические и концептуальные положения в управлении муниципального образования.
Проведён анализ современного состояния местного самоуправления муниципального образования.
Курсовая работа изложена на 54 страницах, включая библиографию в количестве 51 наименования литературных источников.
Введение
Местное самоуправление –это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения.
Специфика муниципально-правовых отношений с точки зрения их субъектного состава заключается в том, что таковыми они будут считаться лишь в случае, если хотя бы одной стороной в них выступает население муниципального образования. Поэтому к основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования.
Право законодательных органов субъектов РФ регламентировать вопросы местного самоуправления, не урегулированные федеральным законодателем, не нарушая при этом норм, изданных на федеральном уровне, непосредственно следует из Конституции Российской Федерации.
Организация народовластия на местном уровне делает закономерным и необходимым переход к полноценному законодательному регулированию построения и осуществления муниципальной публичной власти. Но возрастание роли закона в области муниципально-правовых отношений не должно привести к свертыванию процессов демократизации власти на местном уровне.
Представляется, что ответственность за ненадлежащее выполнение органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них полномочий не реализуется на практике вследствие недостаточной ее регламентации в уставах муниципальных образований.
Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления; обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления; создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию» органов местного самоуправления.
Необходимо развивать институт местного самоуправления на основе строгого соблюдения конституционных принципов, а не моделирования теорий, лишь внешне свидетельствующих о приближении местного самоуправления к населению.
.1 Понятие функций и принципов местного самоуправления
Местным самоуправлением называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного характера и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти.
Местное (муниципальное) самоуправление –одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Ст. 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления позволяет выделить следующие основные функции:
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации данный федеральный закон определяет единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составляют, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации.
Значение Конституции Российской Федерации и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в развитие правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что они разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации устанавливает ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не только о Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и о других федеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, вопросы ответственности органов местною самоуправления за нарушение законов; организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях; основ муниципальной службы и т.д.
Ст. 133 Конституции Российской федерации устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. При этом следует учитывать особую роль закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в системе федеральных законов. Согласно статье 7 данного Закона, ему не могут противоречить другие федеральные законы, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениях Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны применяться положения Конституции Российской Федерации и названного Федерального закона. При этом положения распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Федеральное законодательство о местном самоуправлении, обеспечивая общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений: муниципального образования; вопросов местного значения; органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы и других.
1.2 Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, удовлетворение основных жизненных потребностей
Устав муниципального образования закрепляет формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идёт о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Население - субъект местного самоуправления. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке
Население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию). Граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления.
К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.
Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы. Право органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций закрепляет ст. 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Ст. 6 данного Закона обязывает органы местного самоуправления заниматься вопросами организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и др.
Закон также возлагает на органы местного самоуправления вопросы организации снабжения населения топливом; утилизации и переработки бытовых отходов; транспортного обслуживания населения и т.п.
Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.
В-третьих, органы местного самоуправления регулируют вопросы, относящиеся к данной области муниципальной деятельности. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по этим вопросам местной жизни.
В-четвертых, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.
Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 37 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне, не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления призваны соблюдать права и свободы граждан. Этому способствует правомерное ведение деятельности местных образований, соответствие организации и развития местных самоуправлений предусмотренным нормативным актам. В полной мере и в соответствии с Конституцией РФ должны соблюдаться такие права граждан, как право на бесплатное получение медицинских услуг, образование, право избирать и быть избранными, право на получение социальных льгот, предусмотренных законодательством.
Поэтому для соблюдения прав и свобод граждан первоочередную роль играет реформирование, развитие и качественное совершенствование социальной сферы экономики. Это должно стать важнейшей задачей деятельности органов муниципальных образований.
В некоторых случаях, прямо предусмотренных законом, органы местного самоуправления могут обращаться в суд за защитой нарушенных прав граждан —жителей муниципального образования. Так, в соответствии с Федеральным законом «О защите прав потребителей» органы местного самоуправления обращаются в суд в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей) с исками о признании действий продавца противоправными и прекращении этих действий.
1.3 Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления
Экономическая основа местного самоуправления с наделением населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности. Под муниципальной собственностью понимается собственность муниципальных образований - городских, сельских и иных (ч. 1 ст. 1). В ее состав, согласно названному Закону (ст. 29), входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они же от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав данной собственности; в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, это право может быть реализовано населением непосредственно.
В соответствии с Законом органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. В интересах населения они могут устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
Муниципальная собственность может быть приватизирована. При этом порядок и условия ее приватизации определяются непосредственно населением или представительными органами местного самоуправления. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Право муниципальной собственности регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 125 и др.). Им, в частности, закреплено, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом (ч. 3 ст. 212).
Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК). Согласно упомянутому Федеральному закону они вправе в установленном порядке совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, любые сделки (ч. 3 ст. 29); создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30); определять цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регулировать цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивать отчеты об их деятельности (ст. 31); использовать собственные материальные и финансовые средства при размещении муниципальных заказов на выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту социальной инфраструктуры и т.д. (ст. 33).
1.4 ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОМПЛЕКСНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Социально-экономическое развитие и самостоятельность местного самоуправления возможны лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.
Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст. 1).
При этом Закон устанавливает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями (ст. 6).
. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности.
Органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. При этом порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяет муниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
. Органы местного самоуправления вправе, в соответствии с Законом, создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.
. Ст. 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возлагают на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.
К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
. Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.
Органы местного самоуправления вправе образовывать также целевые внебюджетные фонды. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате
. Органам местного самоуправления принадлежит право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.
В интересах населения органы местного самоуправления в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.
1.5 Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Государство обеспечивает соблюдение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Таким образом, защита прав местного самоуправления —это важная сторона государственной деятельности
Вместе с тем необходимо учитывать, что нередко права и законные интересы местного самоуправления, как показывает практика реализации муниципального законодательства, нарушаются и ущемляются, в том числе и государственными органами. Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения. Все это дает основание выделить в качестве функции местного самоуправления деятельность граждан и органов местного самоуправления по защите интересов и прав муниципальных образований, их населения.
Ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г. предоставляет гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления право на судебную защиту местного самоуправления. Судебная защита выступает как барьер от неправомерных действий и решений, ущемляющих права местного самоуправления. В Законе установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений (ст. 46). Данные обращения подлежат обязательному рассмотрению.
Конституция (ст. 125) создает предпосылки к тому, что Конституционный Суд РФ также может быть гарантом прав местного самоуправления. В этом качестве он выступает, осуществляя проверку конституционности соответствующих нормативных правовых актов и договоров, вынося решения по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов в связи с проверкой конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, давая толкование Конституции Российской Федерации.
Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Они образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления своих прав и интересов. В Российской Федерации действуют общероссийские, межрегиональные и региональные ассоциации и союзы местного самоуправления, деятельность которых выступает важным фактором государственной и общественной жизни, в том числе и в плане обеспечения прав и законных интересов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти.
Важнейшим и необходимым условием реализации принципов местного самоуправления является гарантированность прав местного самоуправления.
Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.
Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономических, политических условиях, которые, выступая в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправления.
Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда; разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность; их равной правовой защиты и др.
Государственные гарантии местного самоуправления - это политико-правовой режим нашего государства: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина и др.
2. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ЮГРА (ХАНТЫ-МАНСИЙСКИЙ АВТОНОМНЫЙ ОКРУГ)
2.1 ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ХМАО-ЮГРЕ
К анализу законодательства о местном самоуправлении в субъектах РФ следует подходить в рамках рассмотрения категории "правовая система", сопоставляя источники права, их структуру и судебную практику. Исследователи законодательства, складывающегося в субъектах РФ, понятие "правовая система" используют для обозначения в целом всего объема законодательства, принятого в субъекте РФ. Так, по мнению А.С. Пиголкина, "правовые системы республик в составе Российской Федерации складываются более быстрыми темпами, чем в других регионах". Иногда его применяют для характеристики видов нормативных правовых актов субъектов Федерации. Но в обоих этих случаях данная категория не отражает сущности понятия "правовая система" и несет лишь формально-абстрактную нагрузку.
Отдельные исследователи обосновывают факт наличия у субъектов РФ собственных правовых систем. Главной методологической ошибкой здесь является попытка обосновать такие "существенные черты региональной правовой системы", которые характеризуют факторы, определяющие правотворчество, либо тенденции развития законодательства субъекта Федерации или особенности действия российской правовой системы в целом. Но даже при децентрализации в стране правового регулирования (т.е. при разграничении нормотворческой компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ) основным условием действия правовых норм субъектов РФ является федеральное законодательство. Понятием правовой системы охватываются не только правовые нормы, институты, правотворческая деятельность, но и весь массив отраслей законодательства, полномочиями на принятие которых субъекты РФ не обладают (уголовное, гражданское процессуальное, уголовно-процессуальное и т.д.). Следовательно, комплексы правовых норм, принимаемых субъектами РФ, можно считать подсистемами общефедеральной правовой системы, способствующими установлению и поддержанию в стране единого правового порядка. Это в первую очередь выражается в формуле закрепления правовых норм в законах и других нормативных правовых актах, принимаемых или санкционируемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, где закон - зеркальное отражение права.
Ст. 6 Федерального закона №131 установила следующие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:
- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных федеральным законом;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц;
- регулирование предметов ведения субъектов РФ и механизм осуществления отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделяются законами субъектов РФ.
Как отмечает В.Е. Чиркин, "особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов". Для осуществления деятельности органов государственной власти субъектов РФ принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". До принятия в 1999 г. Федерального закона №119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" в течение трёх лет действовало Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. Конституция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами в пределах закрепленных за ними предметов ведения.
Начальный этап законотворчества в ХМАО - Югре определялся тремя моментами. Во-первых, необходимо было, чтобы объем законодательного регулирования по предметам совместного ведения не был превышен, а соответствующие нормы не дублировали норм федерального законодательства. Во-вторых, нужно было обеспечить самостоятельное правовое выделение предметов его исключительного ведения. К сожалению, в законодательном массиве автономии законов первой группы было намного больше, чем второй, где необходимы правовая новизна и самостоятельность. В-третьих, требовалось более полно и равномерно охватить правовым регулированием наиболее важные стороны экономического, социального и экологического развития округа. Население слабо вовлекалось в процессы нормотворчества и правоприменения, хотя каналы учета общественного мнения и правовой информации, институты народной правовой инициативы и референдумы открывали гражданам широкий простор для участия в подготовке и принятии правовых актов. К числу существенных недостатков следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Федеральный закон №131 потребовал кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, но широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.
Общественные отношения, складывающиеся в области местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, имеют свои особенности и традиции, связанные с проживанием на его территории коренных малочисленных народов Севера. Эти особенности подкреплены соответствующими полномочиями местных органов власти и учитываются практически в каждом окружном законе, касающемся организации и функционирования системы местного самоуправления, а также в отраслевых законах автономного округа. Здесь в полной мере проявилась процедура опережающего нормотворчества субъекта РФ, предусмотренная ст. 76 Конституции РФ, когда принятие аналогичного федерального закона отменяет закон субъекта.
Правовую основу местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре составляют: Устав автономии в редакции от 7 апреля 2005 г.10 , законы автономного округа, постановления окружной Думы, постановления Губернатора ХМАО - Югры, постановления Правительства ХМАО - Югры, договоры автономного округа, заключенные с органами государственной власти РФ и субъектами РФ.
По состоянию на 1 сентября 2006 г. в Ханты-Мансийском автономном округе принят и действует ряд специализированных законов, регулирующих муниципальные правоотношения:
Закон от 25 ноября 2004 г. №63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (далее - Закон №63);
Закон от 7 июля 2004 г. №43-оз "Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и порядке его изменения" (далее - Закон №43);
Закон от 22 февраля 2006 г. №17-оз "О статусе административного центра Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (далее - Закон №17);
Закон от 18 июня 2003 г. №33-оз "О выборах глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе населением" (далее - Закон №33);
Закон от 18 июня 2003 г. №35-оз "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях" (далее - Закон №35);
Закон от 09 декабря 2004 г. №78-оз "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон №78);
Закон от 02 декабря 2005 г. №118-оз "О порядке решения вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в переходный период" (далее - Закон №118);
Закон от 09 декабря 2004 г. №79-оз "О численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, сроках полномочий представительных органов первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (далее - Закон №79);
Закон от 6 декабря 2005 г. №126-оз "О муниципальной службе в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон №126);
Закон от 6 декабря 2005 г. №128-оз "О муниципальных должностях и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон №128);
Закон от 6 декабря 2005 г. №127-оз "О квалификационных разрядах, порядке проведения квалификационных экзаменов и аттестации муниципальных служащих в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон №127);
Закон от 11 января 2006 г. №1-оз "О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы" (далее - Закон №1);
Закон от 11 ноября 2005 г. №104-оз "О местном референдуме" (далее - Закон №104);
Закон от 10 октября 1998 г. №61-оз "О консультативном опросе населения в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (в ред. окружного закона от 2 июля 2002 г. №47-оз) (далее - Закон №47);
Закон от 25 февраля 2003 г. №14-оз "О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (далее - Закон №14).
Законодательная основа автономного округа в области местного самоуправления далеко не исчерпывается приведенным перечнем, так как практически в каждом отраслевом законе округа указываются полномочия органов местного самоуправления по реализации соответствующих правоотношений. Учитывая, что Федеральный закон №131 не относит к полномочиям субъекта РФ принятие законов о статусе депутатов и выборного должностного лица местного самоуправления, соответствующие окружные законы были признаны утратившими силу.
Безусловно, в иерархии законодательной базы автономного округа ведущая роль принадлежит Уставу, или Основному Закону, ХМАО - Югры.
Все его редакции наряду с определением статуса округа в федеративной системе Российского государства (ст. 1) реализовали конституционные положения и требования федеральных законов в области местного самоуправления, закрепив право граждан, проживающих на территории округа, на самоуправление (ст. 9), его правовой статус, содержание и формы осуществления, а также определение границ территорий муниципальных образований, компетенцию и гарантии местного самоуправления (ст. 56-61), предметы ведения и полномочия автономного округа (гл. 2).
Отдельная глава 10 Устава автономного округа посвящена обеспечению прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на его территории. Для реализации основных гарантий защиты прав коренных малочисленных народов Севера государственные органы автономного округа: разрабатывают и реализуют окружные программы по социально-экономическому и культурному развитию, использованию и охране земель традиционного природопользования; способствуют развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями; создают условия и оказывают содействие в сохранении самобытной культуры и традиционного образа жизни, в развитии национальных искусств, творчества и языков; способствуют организации подготовки национальных кадров; устанавливают и предоставляют меры социальной поддержки (ст. 62-63). Отдельная статья прописывает порядок урегулирования разногласий между органами государственной власти автономного округа и федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ (ст. 17).
В ходе реализации положений Федерального закона №131 утратил силу систематизированный окружной закон от 16 апреля 2001 г. №31-оз "О местном самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе", но наиболее принципиальные его положения получили отражение в специализированных законах о местном самоуправлении. Окружной закон 2001 г., закрепив особенности организации коренных малочисленных народов Севера, в остальном во многом дублировал федеральное законодательство, что в конечном счёте и привело к его отмене. Всего же Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.
Окружное законодательство условно можно классифицировать по следующим разделам: Устав ХМАО - Югры и государственные символы, территориальное деление, органы государственной власти субъекта РФ и организация местного самоуправления, муниципальная и государственная служба, выборы и избирательная система, территориальное общественное самоуправление, информатизация и средства массовой информации, порядок принятия и опубликования нормативных актов, награды и почетные звания автономного округа.
Важным предметом регулирования окружного Закона №14 "О нормативных правовых актах ХМАО" являются отношения, складывающиеся в области правотворчества и направленные на достижение всестороннего и комплексного развития автономного округа в интересах его населения, а также организационно оформленной властной деятельности органов государственной власти автономного округа в рамках их компетенции по созданию нормативных правовых актов, их изменению и отмене. В качестве правотворческих органов признаются Дума, Губернатор и Правительство ХМАО - Югры. Субъектами правотворческой инициативы являются граждане автономного округа (не менее 20 тысяч, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом) и органы местного самоуправления. Указаны требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, его структуре, оформлению, реквизитам, и подробно расписаны стадии законотворческого процесса. В отдельных главах прописан порядок внесения изменений и (или) дополнений в Устав автономного округа, толкования, учета и систематизации нормативных правовых актов округа. Установлено, что до формирования Уставного суда округа толкование Устава осуществляет Дума автономного округа, что представляется не совсем обоснованным, так как окружным депутатам сложно ориентироваться в различных правовых концепциях в отношении спорных правоотношений, в том числе по муниципально-правовым вопросам.
Кроме принятия окружных законов, Дума округа выносит различные постановления, в частности по результатам рассмотрения проектов законов о местном самоуправлении, полномочиях и статусе его органов. Она выступает и в качестве субъекта законодательной инициативы по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство о местном самоуправлении.
Губернатор ХМАО - Югры в пределах своих полномочий, установленных Уставом округа, подписывает и обнародует законы автономного округа, издает различные постановления и распоряжения.
Правительство автономного округа также издает постановления и распоряжения в соответствии со своими полномочиями, определенными Уставом. Для оперативного решения вопросов из состава Правительства Губернатор образует Президиум, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом ХМАО - Югры в редакции от 12 октября 2005 г. №73-оз "О Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". В указанном законе определены структура, состав и порядок формирования исполнительного органа власти автономного округа, его полномочия, организация деятельности. В процессе реализации своих полномочий Правительство округа вправе предложить органу или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с федеральным законодательством изданные им правовые акты.
Построенная в округе система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления опосредствует тесную взаимосвязь между ними. Так, с 1992 г. сначала при главе окружной администрации, а ныне - Губернаторе ХМАО - Югры ежемесячно проходили совещания глав муниципальных образований автономного округа на основе Регламента о его деятельности. Кроме того, ежеквартально проводились совещания Координационного совета представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и государственной власти ХМАО - Югры в соответствии с Положением о его работе и целях создания.
В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные новеллы о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе, что фактически заложено в Федеральном законе №131. Видимо, не случайно Президент РФ указом от 13 мая 2000 г. №849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" ввел полномочных представителей в семи федеральных округах страны с целью укрепления "вертикали власти".
Для реализации в автономном округе переходных положений Федерального закона №131 принят Закон от 25 ноября 2004 г. №63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". Всего на территории автономного округа образовано 106 муниципальных образований, которым потребовался штат муниципальных служащих с необходимой профессиональной подготовкой. Автономный округ отказался использовать законодательный опыт Свердловской области, в которой всем муниципальным образованиям - районам был придан статус городского округа: представляется, что это ошибочный путь, не соответствующий федеральным и конституционным требованиям. Автономный округ уже имел негативный опыт подобного единообразия в рамках управленческой административной реформы городов Нижневартовска, Сургута, Нефтеюганска с прилегающими к ним районами, когда население последних фактически осталось без должного внимания к своим повседневным нуждам из-за финансирования по остаточному принципу и непонимания особенностей сельских населенных пунктов городскими чиновниками. Кроме того, отдельные категории населения лишились бы социальных льгот при переводе поселения из разряда сельского в городское.
2.2 СУБЪЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В качестве субъектов правового регулирования выступают субъект местного самоуправления и субъект муниципально-правовых отношений. Кроме них, как справедливо отмечает А.А. Торшенко, никто не вправе осуществлять местное самоуправление в РФ. К субъектам местного самоуправления он относит население соответствующего поселения, т.е. совокупность граждан РФ, проживающих на определенной территории, а также выборные и иные органы местного самоуправления и выборные должностные лица. Круг субъектов муниципально-правовых отношений гораздо шире. Сюда входят все разнообразные лица и организации, находящиеся на территории муниципального образования.
Специфика муниципально-правовых отношений с точки зрения их субъектного состава заключается в том, что таковыми они будут считаться лишь в случае, если хотя бы одной стороной в них выступает население муниципального образования в целом либо органы и должностные лица местного самоуправления. Однако здесь нет места лицам, не являющимся гражданами РФ, а Конституция РФ в ст. 62 определила, что предусмотренные законом права и свободы имеют и иностранные граждане, и лица без гражданства. Так, при наличии заключенного международного договора с Россией правом на участие в выборах, в том числе местных, могут быть наделены соответствующие иностранные граждане (см. Устав Союза Беларуси и России, ратифицированный Федеральным законом №89-ФЗ от 10 июля 1997 г.). Кроме того, современная конституционно-правовая доктрина подтвердила вытекающее из государственного суверенитета правило, что пока лицо, имеющее двойное гражданство, находится в пределах юрисдикции одного из государств, гражданством которого он обладает, другое его гражданство не играет никакой роли в том смысле, что осуществление прав и обязанностей, составляющих его содержание, невозможно. Следовательно, наличие у гражданина РФ иного гражданства не умаляет его прав на осуществление местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором. Статус лиц без гражданства (апатридов) порождает их невозможность быть равноправными субъектами муниципальных правоотношений. Международное право решает вопросы лиц без гражданства в двух направлениях: регулирует их правовое положение (Конвенция о статусе апатридов 1954 г.) и принимает меры к сокращению их числа (Конвенция о сокращении лиц без гражданства от 1961 г.).
Детальное деление субъектов муниципально-правовых отношений по публично-правовому признаку проводит А.Н. Костюков: а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты, глава муниципального образования, иные должностные лица, муниципальные служащие); б) коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, юридические лица, общественные объединения, органы ТОС, собрания и сходы граждан, органы государственной власти РФ и субъектов РФ); в) публично-территориальные образования (муниципальные образования, государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом).
Под объектом местного самоуправления исследователи чаще всего понимают вопросы местного значения. Здесь важно определить компетенцию и объем полномочий, которые осуществляют население и местные органы, а также должностные лица местного самоуправления. Для этого Федеральный закон №131 использует систему основных терминов и понятий (ст. 2), которые неотделимы от исследуемого явления - категории "местное самоуправление". Местное самоуправление охватывает сферу как публичного, так и частного права, поэтому правовое регулирование соответствующих правоотношений базируется на применении императивного и диспозитивного методов, основанных на присущих им способах юридического воздействия - обязывании, дозволении и запрете. Местное самоуправление является в большей мере публично-правовым институтом, поэтому для него характерно применение в большей степени императивного метода (но совместно с обязывающими и запрещающими способами регулирования). По объекту правового регулирования, т.е. круга регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы, по обоснованному мнению А.Н. Костюкова, делятся на: 1) закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции); 2) регулирующие территориальную, организационную, финансово-экономическую, правовую основу местного самоуправления; 3) закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципального образования); 4) регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
2.3 СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Система муниципальных правовых актов в конкретных муниципальных образованиях отражает воззрения его граждан на местное самоуправление. Ст. 43 Федерального закона №131 относит к системе муниципальных правовых актов устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Федеральный закон №154 оставлял наименование и деление нормативных правовых актов на усмотрение самих муниципальных образований, которые должны были закрепить это положение в своих уставах. По мнению А.И. Коваленко, "правовой акт местного самоуправления можно определить как письменный документ, регулирующий муниципальные отношения и принятый управомоченным субъектом местного самоуправления; документ, имеющий официальный характер и обязательную силу".
Принятие органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных актов происходит в рамках нормотворческого процесса. Виды и формы нормо- и правотворчества подробно рассмотрены современными исследователями.
Все нормативные правовые акты можно классифицировать следующим образом:
по нормативно-юридической природе различаются акты длительного воздействия для неопределенно широкого круга лиц и акты индивидуального содержания, адресованные конкретным лицам или органам и рассчитанные на однократное применение;
по порядку принятия выделяются акты, принятые населением как непосредственно, так и опосредованно, через органы и должностных лиц местного самоуправления;
по содержанию их можно сгруппировать в зависимости от вопросов местного значения, которые они регулируют; по порядку вступления в силу различают акты, требующие обязательной публикации и не нуждающиеся в обнародовании.
Существуют и другие классификации.
Относительно юридической природы нормативных правовых актов местного самоуправления необходимо отметить, что по форме они отличаются от нормативных актов всех государственных органов и ниже их по юридической силе. В то же время юридическая сила акта представительного органа местного самоуправления будет выше, чем у акта исполнительного органа. Отличия по сфере действия касаются главным образом территории и круга лиц.
Главным фактором изменения статуса муниципального образования в зависимости от формы проведенной реорганизации является принятие устава муниципального образования или внесение в него соответствующих изменений. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований, согласно п. 6 ст. 44 Федерального закона №131, должны осуществлять органы юстиции. В соответствии с ранее действовавшим окружным Законом №34, государственная регистрация уставов муниципальных образований в ХМАО - Югре до 1 сентября 2005 г. осуществлялась органом, уполномоченным на то Губернатором округа (ст. 1).
2.4 УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Устав - основной нормативный правовой акт местного самоуправления в муниципальном образовании. В нем должны быть прописаны все основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления на определенной территории. Предмет регулирования устава муниципального образования предопределяет его особую юридическую силу: он является базовым для всей системы нормативных правовых актов местного самоуправления на конкретной территории. Это означает, что все другие акты местного самоуправления должны соответствовать уставу. Такая сложная юридическая природа устава предполагает и особый (усложненный) порядок его принятия, внесения в него изменений и дополнений.
В уставе должны закрепляться десять обязательных (императивных) положений, которые лежат в основе формирования статуса муниципального образования, его организации и функционирования:
) наименование муниципального образования;
) перечень вопросов местного значения;
) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, его должностных лиц;
) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
При сравнительном анализе императивных норм устава муниципального образования в трактовке Федеральных законов №131 и №154 можно отметить следующие изменения. Так, новый закон в качестве обязательной нормы указывает наименование муниципального образования, что в старом законе было упущено, но теперь ничего не говорится о границах и составе территории, видимо, из-за того, что это - прерогатива регионального законодателя. Федеральный закон №131 очень детально определил вопросы местного значения, связав их с формой муниципального образования и занимаемой им территории. Столь подробная регламентация представляется спорной, так как практическая деятельность гораздо шире и разнообразней теоретических построений. В Федеральном законе №131 указаны новые формы непосредственной демократии граждан, и это логично, если целью реформирования местного самоуправления выступает потребность более широкого привлечения населения к самоуправленческим процессам. Необходимость конкретизации организационных форм управления и унификации создаваемых в муниципальных образованиях органов определяет выбор модели муниципальной власти, которая должна быть закреплена уставом. При этом наличие представительного органа не просто обязательно: он должен стать юридическим лицом, что ранее законодательно не было закреплено. Далее, местная власть определенным образом подразделяется, ибо глава муниципального образования должен возглавить местную администрацию или представительный орган.
Новый закон также указал виды и наименования местных нормативных правовых актов, что достаточно целесообразно, потому что ранее они в разных образованиях именовались по-разному. По мнению И.В. Захарова, этот подход не совсем верен, так как возможности правотворчества местной власти ограничиваются, но думается, что это мнение спорно и не соответствует практике. Представляется, что ответственность за ненадлежащее выполнение органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них полномочий не реализуется на практике вследствие недостаточной ее регламентации в уставах муниципальных образований. Норма Федерального закона №131 об отзыве выборных лиц должна исправить сложившееся положение. Публично-правовая и частноправовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может наступать перед государством, населением, юридическими и физическими лицами не только за совершение правонарушения, но и за ненадлежащее осуществление установленных нормами права полномочий, повлекшее неблагоприятные последствия при решении задач местного самоуправления.
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 суток до дня рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав - это своеобразная местная конституция, регламентирующая жизнь муниципального образования. Он содержит нормы четырех типов: нормы-понятия; нормы, определяющие структуру местных органов; нормы процедурного порядка; нормы-ограничения. Знакомясь с текстом устава, все граждане муниципального образования, независимо от уровня их образования, культуры и т.д., должны примерно одинаково воспринимать его формулировки и термины. Устав должен в обязательном порядке отразить всю структурную организацию и систему органов местного самоуправления, закрепить перечень всех выборных должностных лиц с указанием их прав и обязанностей по осуществлению местного самоуправления. Процедурные нормы устанавливают механизм функционирования всех органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов муниципального образования. Ограничивающие нормы определяют законодательные запреты на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, которые они обязаны выполнять.
Отметим, что ранее уставы многих муниципальных образований ХМАО - Югры фиксировали особенности, обусловленные традициями проживания на данных территориях коренных малочисленных народов Севера, но в переходный период реформирования местного самоуправления сохранить эту традицию не удалось, т.к. на места были направлены "модельные" уставы, которые и были взяты за основу, чтобы не допустить нарушений законодательства.
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования или внесенных в него изменений и дополнений могут быть: противоречие устава требованиям Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ; нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Никакие другие обстоятельства не могут считаться законными для отказа в государственной регистрации. Отказ органа юстиции в регистрации должен носить мотивированный характер, иметь конкретные ссылки и указания на нарушение Конституции и законов. Такой отказ, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации, после чего они вступают в силу.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Это правило не относится к нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, вступающим в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. При этом муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Сегодня на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры образовано 106 муниципальных образований, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке. В большинстве муниципальных образований не принято специальных нормативных документов по порядку разработки, принятия и внесения изменений в нормативные правовые акты, кроме названных в уставе и касающихся его же. Ранее в некоторых уставах органами прокуратуры округа были выявлены нормы, не соответствующие действующему законодательству. Как отмечал В.И. Васильев, во многих регионах, в том числе в Ханты-Мансийском автономном округе, уставы произвольно трактовали вопросы неприкосновенности депутатов представительных органов и выборных глав администраций, хотя большая часть этих вопросов регулируется только федеральным законодательством. Видимо, этими обстоятельствами руководствовались власти автономии, направляя "модельные" уставы в большинство вновь образованных муниципальных образований округа в 2004 г.
2.5 МЕСТНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО
Касаясь темы местного правотворчества, в частности полномочий и компетенции местного самоуправления, путей их реализации для удовлетворения жизненно важных общественных потребностей личности, мы попытались обосновать необходимость введения в понятийный глоссарий муниципалитетов (и соответственно в муниципальное право) нового правового понятия "муниципальная безопасность", использовав для этого методологию интегративной теории права А.М. Васильева. Цель исследования - человек как средство существования местного общества, как социально-правовая ценность, а исходное понятие - правовая категория "безопасность", впервые введенная Федеральным законом от 5 марта 1992 г. №2446-1 "О безопасности". А.А. Тер-Акопов считает, что в исследовании национальной безопасности личности, общества, государства, доминантой служит юридическая безопасность человека, а предметом - жизненно важные интересы личности. В зависимости от объекта исследования он ограничивается в основном рамками психического и физиологического состояния и самовыражения личности. Однако комплексность и разносторонность муниципальных правоотношений обусловливают тот факт, что понятие "муниципальная безопасность" может использоваться во всех отраслях права, их регулирующих, т.е. в финансовом, информационном, образовательном, гражданском, экологическом, бюджетном праве и т.д. Объектом применения нового понятия могут стать и правовые связи, в которые вступает человек, проживающий в муниципальном образовании, и правоотношения, участником которых является непосредственно само муниципальное образование. Безопасность - одна из первейших исторических потребностей человека, общества и государства. Её сущность заключается в способности отражать, предупреждать и устранять опасности, угрожающие существованию указанных выше субъектов права, а также разрушающие их базовые интересы, без удовлетворения которых немыслима сама жизнедеятельность, благополучие и развитие человека и общества.
Задачи муниципальной безопасности личности и (или) муниципального образования сводятся к гарантированию как жизнеобеспечивающей деятельности муниципального образования, так и жизненно важных потребностей граждан. Применительно к местному самоуправлению эта категория, по мнению автора, незаслуженно не используется. Перед любым муниципальным образованием стоят задачи обеспечения своей "муниципальной безопасности" в процессе реализации возложенных на него полномочий. Здесь можно назвать окружающую среду, экономическое процветание, охрану и укрепление здоровья граждан, борьбу с преступностью, качество жизни граждан, духовно-нравственное развитие личности и т.д., т.е. все сферы, где "присутствуют" человеческая деятельность и общечеловеческие ценности. Деятельно-творческие начала индивида дают ему возможность самому познавать объективные обстоятельства муниципальной действительности и вести себя в соответствии с познанным, формируя при этом новое мировоззрение о муниципальной безопасности.
Думается, муниципальная безопасность муниципального образования зависит как от внешних, так и внутренних и смешанных угроз. К внешним угрозам можно отнести, например, неправомерные решения органов государственной власти о его ликвидации или преобразовании, недостаточную финансовую обеспеченность; к внутренним - состояние ЖКХ, межнациональные противоречия, преступность, деградацию личности; смешанным - экологию, техногенные факторы и т.д. Сами же виды муниципальной безопасности можно классифицировать следующим образом. Так, по формам выделяются экономическая, экологическая, личностная, медицинская, эпидемиологическая, продовольственная безопасность и т.д., а по целевому назначению - социальная, финансовая, производственная, климатическая, информационная и др.
С учетом специфики муниципального образования необходимо установить виды угроз, формы и целевое назначение муниципальной безопасности, определяющие приоритетные направления его деятельности, и в зависимости от этого осуществлять полномочия самоуправления для удовлетворения всех насущных нужд населения. Основной путь ликвидации угроз муниципальной безопасности в муниципальном образовании - их своевременное системное прогнозирование и выявление, общественная активность граждан и органов местного самоуправления по их преодолению, принятие разумных управленческих решений. Подобная схема действий обусловит соразмерность использования финансовых и материальных ресурсов муниципалитета по решению всех возникающих проблем муниципальной безопасности. Отсюда можно предложить такое определение данного понятия: муниципальная безопасность - это система мировоззренческих представлений об общественной защищенности от внешних, внутренних и смешанных угроз всех жизненно важных прав и свобод граждан муниципального образования на самостоятельное и под свою ответственность осуществление местного самоуправления.
В свете идущей реформы местного самоуправления можно отметить следующее.
Государственная власть в Российской Федерации в силу своей учредительной природы едина и единственна. Федеративное устройство государства обусловливает наличие двух ее уровней, двух форм проявления: федеральную и региональную. Обе эти формы "работают", дополняя и заменяя друг друга, образуя в своем взаимодействии диалектическое единство всей системы власти в стране.
Общие тенденции социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры требуют систематизации (прежде всего в форме консолидации и кодификации) всего нормативного материла, накопленного в сфере правового регулирования местного самоуправления. Комплексный характер опосредования муниципально-правовых отношений - объективный процесс, обеспечивающий приоритет муниципально-правового регулирования перед другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих отношение исключительно к местному самоуправлению.
Право законодательных органов субъектов РФ регламентировать вопросы местного самоуправления, не урегулированные федеральным законодателем, не нарушая при этом норм, изданных на федеральном уровне, непосредственно следует из Конституции РФ. Реализация указанного права не должна ставиться в зависимость от наличия в федеральном законе отсылочных норм.
Организация народовластия на местном уровне делает закономерным и необходимым переход к полноценному законодательному регулированию построения и осуществления муниципальной публичной власти. Но возрастание роли закона в области муниципально-правовых отношений не должно привести к свертыванию процессов демократизации власти на местном уровне.
Необходимо развивать институт местного самоуправления на основе строгого соблюдения конституционных принципов, а не моделирования теоретических конструкций, лишь абстрактно свидетельствующих о приближении местного самоуправления к населению.
Осуществление новых законодательных подходов к территориальному устройству местного самоуправления достаточно проблемно; для успешной их реализации необходимо учитывать мнение населения соответствующих территорий. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления - одно из средств осуществления власти народа: они издаются в ходе реализации функций местного самоуправления и направлены на установление общих правил поведения (норм права) или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений.
Идеология местного самоуправления отражает две объективные социальные потребности: в эффективном управлении делами муниципального образования и развитии демократических начал.
Федеральный и региональный законодатели устанавливают цели и задачи местного самоуправления в соответствии с объективными и субъективными предпосылками, конкретизируя тем самым границы нормотворчества муниципальных образований.
Каждое муниципальное образование должно разработать и иметь аналитико-правовую программу прогнозирования, выявления и предотвращения внешних, внутренних и смешанных угроз муниципальной безопасности с учетом своей специфики.
Устав муниципального образования является главным нормативным регулятором организации участия населения в местных самоуправленческих отношениях. Построение эффективной модели местного самоуправления во многом зависит от четкой его регламентации в уставе муниципального образования.
3. МЕТОДЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ХМАО - ЮГРЫ
Особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. Для осуществления деятельности органов государственной власти субъектов РФ принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". До принятия в 1999 г. Федерального закона №119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" в течение трех лет действовало Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. Конституция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами в пределах закрепленных за ними предметов ведения.
К числу существенных недостатков следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Требуется кардинальный пересмотр территориальных основ местного самоуправления. Однако широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.
В главе 3 Устава (ст. 18-22) отражены правовые основы отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области. Нельзя не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект Федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), будучи равноправным с ним в качестве субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области не дал однозначного толкования этой проблемы и фактически создал основу для построения паритетного сотрудничества государственных органов власти автономного округа и края или области путем установления системы договорных отношений, связанных с их общими интересами.
Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.
К разряду дискуссионных можно отнести предложение о фактическом образовании Уставного суда автономного округа на основании имеющегося окружного закона вместо декларации о нем. Необходимо признать, что органы государственной власти автономии не заинтересованы в появлении действенного ограничителя их полномочий, тем более что проблема финансовой несостоятельности округа на повестке дня не стоит. Исследуя современное состояние законодательной базы Ханты-Мансийского автономного округа, можно прийти к выводу, что совокупность организационно-правовых форм осуществления населением своего конституционного права на местное самоуправление в рамках муниципальных образований обусловила создание в автономном округе определенной региональной правовой подсистемы местного самоуправления, которая составной частью входит в федеральную правовую систему. Особенности проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера на территории автономного округа предопределяют тот факт, что местное самоуправление здесь тоже достаточно специфично. Между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления разграничены предметы ведения и полномочия по их реализации.
В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные нововведения о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе
Учитывая, что Ханты-Мансийский автономный округ имеет огромную территорию, а районы его превышают по площади отдельные европейские государства, полагаю, что необходимо приблизить органы государственной власти автономии, расположенные только в административном центре - городе Ханты-Мансийске, к населению, проживающему в муниципальных образованиях. В этих целях предлагаю использовать опыт Свердловской области по созданию в ней управленческих округов.
В пределах установленной численности государственных служащих автономного округа желательно образовать три управленческих округа в городах Сургут, Нижневартовск и Нягань. Потребность в их создании давно назрела, но этому препятствует инерция мышления высших должностных лиц автономии. Целесообразность установления различных форм контроля органов государственной власти округа за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления (с учетом многочисленных злоупотреблений на местах) уже практически мало кем оспаривается. Следует предоставить органам государственной власти автономного округа возможность непосредственно участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, установив при этом границы государственного регулирования. По распоряжению Губернатора округа в каждом муниципальном образовании созданы общественные приемные, но их властный статус не определен, а работа заключается прежде всего в передаче объективной информации государственной власти округа.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы организации местного самоуправления в настоящее время получают дальнейшее развитие в Федеральном законодательстве, в Конституциях и уставах субъектов РФ, в их законодательстве, что на мой взгляд должно обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства страны на принципах демократии и народовластия. Претворение в жизнь федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - не только вопрос эффективности работы местных органов власти, но и вопрос политической стабильности в стране.
Необходимо учитывать, что наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те основы и принципы политической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути формирования демократического, правового государства, в котором в полной мере будут созданы и обеспечены необходимые условия для развития местного самоуправления.
В данной работе был произведён детальный анализ теоретических аспектов организации местного самоуправления и их реализация в разрезе местного самоуправления муниципального образования ХМАО –Югры. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что институт местного самоуправления, основанный лишь на копировании абстрактных теоретических конструкций законодательства, не в состоянии осуществлять своё эффективное функционирование. Здесь, как и в любом деле, имеет место творческая инициатива. Однако отступление от правил необратимо ведёт к возникновению ряда сложных ситуаций, решение которых является основной задачей органов местного самоуправления. Особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. К числу существенных трудностей следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Также Федеральный закон №131 потребовал кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, но широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.
В поисках решения местных проблем Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления.
Это является доказательством, что в этом направлении пока сделаны лишь первые, но очень важные, определяющие шаги.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ