Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА РОССИИ И МВФ
Сотрудничество России и Международного валютного фонда в рамках механизма расширенного кредитования в 1996 г. способствовало значительным позитивным сдвигам в российской экономике. Нельзя не признать, что взаимодействие с МВФ сыграло определенную роль в том, что впервые с начала реформирования российской экономики инфляция была существенно снижена и направлена в контролируемое русло. Была остановлена бесконтрольная эмиссия денег, раздувание дефицита бюд жета, обвальное падение курса рубля. Россия присоединилась к восьмой статье Устава МВФ, сделав тем самым значительный шаг на пути дости жения внешней конвертируемости рубля. Эти успехи позволили России вступить в 1997 г. в новый, низкоинфляционный и в целом более управ ляемый этап экономического развития, благодаря чему на повестку дня можно поставить новые задачи выхода из кризиса.
Вместе с тем существует ряд расхождений в позициях России и Фон да в отношении путей дальнейшего реформирования российской эконо мики. В этой связи представляет немалый интерес анализ современного этапа сотрудничества России и МВФ, исследование возможных резуль татов этого сотрудничества для России. Разумеется, такой анализ тре буется проводить в свете проблем экономического развития России, с по зиций ее национальных интересов. При этом важно определиться в во-. просе о том, каково содержание национальных интересов России с тем, чтобы не следовать ложным ориентирам. На наш взгляд, главный и основополагающий интерес России, как и любого другого государства, -повышение народного благосостояния.
МВФ, сотрудничая с любой страной, предъявляет совокупность требований к ее экономической политике в рамках механизма расши ренного кредитования. Суть этих требований заключается в предложе нии определенных путей решения экономических проблем страны. На ряду с такими требованиями, экспертами МВФ высказываются те или иные мнения и выдвигаются определенные пожелания. Такие пожелания
56 С.А. Шестаков
и мнения не носят характер требований, не считаются обязательными для исполнения, однако они характеризуют общее видение Фондом раз личных экономических проблем и могут потенциально превратиться в требования.
Какие же направления решения экономических проблем в России предлагаются Фондом и адекватны ли они российским условиям?
Контроль уровня бюджетного дефицита
По-прежнему требование регулирования уровня бюджетного дефи цита выступает приоритетным направлением политики Фонда в отно шении России. Это требование основано на убежденности в том, что фи нансовая стабилизация, достигаемая прежде всего путем снижения уров ня бюджетного дефицита, выступает важнейшей предпосылкой эконо мического роста в реформируемой стране. А именно возобновление эко номического роста (рост реального ВВП) служило бы важнейшим пока зателем выхода России из кризиса и появления условий для повышения народного благосостояния.
Проблема достижения экономического роста или увеличения его темпов стоит перед всеми странами с переходной экономикой. Многие из них уже имеют успешный опыт в решении данной проблемы. В связи с этим представляется целесообразным обратить внимание на то, как при этом изменяется дефицит бюджета таких стран.
Недавние эконометрические исследования, проведенные экспертами МВФ, показывают, что существует сильная положительная корреляция между снижением дефицита бюджета и снижением инфляции, а также между снижением инфляции и ростом реального ВВП'. Для 26 стран с переходной экономикой, включающих страны бывшего СССР, Восточ ную Европу и Монголию, статистически подтверждено существование такой корреляции.
Государства Восточной Европы и Балтии (эта группа стран начала вводить стабилизационные программы ранее других стран с переходной экономикой и поэтому имеет больший опыт в их проведении) в год ввода стабилизационных программ имели более высокую инфляцию, а показа тели роста реального ВВП были отрицательными. Стабилизационные меры, принятые ими, предусматривали фиксированные валютные курсы и снижение бюджетного дефицита. Уже на следующий год инфляция ста ла существенно ниже, а темпы роста реального ВВП приобрели положи-
' Stanley Fisher, Ratna Sahay, Carlos A. Vegh. Stabilization and Growth in Transition Economies: The Early Experience. IMF Working Paper. April 1996. IMF, Washington D.C.
_______Современные проблемы сотрудничества России и МВФ 57
тельные значения на второй год после начала осуществления стабилиза ционных программ.
Уже в 1 полугодии 1995 г. экономический рост возобновился в 15 из 26 исследованных стран с переходной экономикой. Эмпирически устано влено, что для роста ВВП ежегодная инфляция должна быть ниже 50%.
Существует мнение, что борьба с дефицитом бюджета влечет за со бой отрицательные социальные последствия. Действительно, на первых порах больший дефицит позволяет осуществлять больше расходов на социальную сферу. Однако высокий уровень дефицита влечет за собой высокий уровень инфляции, который обесценивает ассигнования на со циальные цели, как и доходы в любой сфере вообще. Бюджетный дефи цит - это в конечном счете своего рода "налог". В частности, это регрес сивный "налог" на сбережения. Такой "налог" обесценивает сбережения беднейшей части населения в большей степени, чем состоятельной, по скольку последняя имеет больше возможности защиты своих вложений от инфляции путем их диверсификации, вступления в сферы с высоким "проходным барьером", такие, как купля-продажа ГКО, проведения различных незаконных операций, прежде всего приобретение в обход законов недвижимости за рубежом и проч.
Другим следствием высокого уровня дефицита и инфляции высту пает сложность или полная невозможность планирования экономически ми субъектами своих доходов и расходов на длительный период. Это, в свою очередь, является одной из основных причин крайне низкой инве стиционной активности в производственном секторе экономики.
Особенностью бюджетного дефицита в России является то, что он обусловлен в немалой мере высоким уровнем субсидий убыточным пред приятиям. Такое субсидирование приводит к подрыву экономических стимулов, нарушает нормальное саморегулирование экономической дея тельности. Другим важнейшим следствием субсидирования выступает фактическое перераспределение национального дохода в пользу отдель ных групп населения. Примером может служить до сих пор проводивша яся в России политика субсидирования автопроизводителей, подкреп ляемая протекционистской внешнеторговой политикой': значительная
' Аргументы в пользу протекционистской политики сводятся, во-первых, к тому, что производство технически сложной продукции, каковой являются автомобили, при ведет к подъему многих других, смежных отраслей, и, в конечном итоге - всей экономи ки, во-вторых, к тому, что такая политика носит временный характер. В этой связи хо телось бы отметить, что несмотря на теоретическую возможность неконкурентное авто мобилестроение означает поддержание неконкурентоспособных смежных производств, затратного характера огромной части экономики страны. Пока не преодолены чрезмер ные затраты и низкое качество в автомобилестроении, бессмысленно надеяться на то, что такое автомобилестроение послужит подъему экономики страны. Что касается вре-
58 C.A. Шестаков
часть национального дохода перераспределяется в пользу собственников автомобильных заводов и занятых на них работников. Фактически их поощряют к производству плохого продукта по высокой цене, такого продукта, который не был бы востребован обществом при нормально функционирующей экономике. Финансовое бремя такой политики, в ко нечном итоге, ложится на плечи той части общества, которая не связана с производством автомобилей и комплектующих.
Значительный бюджетный дефицит имеет и еще одно последствие для экономики. Возрастающий объем государственного долга нуждается в обслуживании - выплате процентов по долгу при достижении опреде ленного уровня долга, и требуется либо значительное инфляционное фи нансирование его обслуживания, либо увеличение доходной части бюд жета путем увеличения налоговых поступлений. И то, и другое влияет на экономическое поведение производителей и всего населения (население России сейчас приобретает способность адекватно оценивать экономи ческую политику правительства и определять ее последствия). Так, ожи дание увеличения налогового бремени могло бы лишь усилить стимулы к увеличению сбережений населением, что приводило бы к снижению совокупного спроса, инвестиций и, следовательно, ВВП. Таким образом, борьба с бюджетным дефицитом и инфляцией в России имеет большое позитивное экономическое и социальное значение, и нет никаких осно ваний оспаривать требование МВФ вести эту борьбу достаточно после довательно. Но, разумеется, принимать меры по снижению бюджетного дефицита, при всей их необходимости, нужно с учетом современных осо бенностей российской экономики. Основная проблема, с которой стал киваются при попытках снижения бюджетного дефицита, это - наличие крупных нерентабельных предприятий и неэффективная структура про мышленности в целом. Существует много крупных предприятий про мышленности (вокруг них возникли целые города), продукция которых чрезмерно дорога, низкокачественна и на нее зачастую нет спроса. Со хранение таких предприятий в их нынешнем виде требует огромных средств из госбюджета. Необходимо подчеркнуть, что МВФ вовсе не требует их закрытия, однако если снижать уровень дефицита госбюдже та, то такие предприятия нужно санировать, перепрофилировать, при нимать другие меры для ликвидации их убыточности, но в России пока делать это не торопятся. Конечно, трудности России на этом пути вели ки: отсутствие средств для модернизации, низкая мобильность рабочей силы и т.д. и т.п., однако необходимо находить выход из таких ситуаций.
менного характера протекционистской политики, то это зависит от сроков принятия дей ственных мер по повышению конкурентоспособности российского автомобилестроения.
Современные проблемы сотрудничества России и МВФ 59
МВФ имеет опыт содействия реформированию таких "утяжелен ных" отраслей в странах Восточной Европы и Балтии. Этот опыт ценен, но не всегда применим к России. В данных странах доля таких отраслей в общей структуре экономики ниже, чем в России, при единичных случаях закрытия предприятий рабочая сила имела возможность мигрировать на другие рабочие места без значительных трудностей, в том числе в другие населенные пункты при характерной для этих стран небольшой удален ности населенных пунктов друг от друга. Зачастую решение проблемы облегчалось созданием новых рабочих мест в традиционно высоко раз витой легкой промышленности, которая уже перестроилась и функцио нирует в полную силу.
Итак, не вызывает сомнения, что сокращать бюджетный дефицит необходимо. В пользу этого свидетельствуют как теоретический анализ, так и практический опыт. Однако в России решение данной задачи пред полагает активное участие государства в создании новых рабочих мест, стимулировании структурной перестройки промышленности, осуществ ляемой в соответствии не только с экономическими, но и социальными требованиями, другие меры, уменьшающие, если не исключающие, со циальные осложнения оздоровления государственного бюджета. Дей ственность таких мер зависит не от МВФ, а от самой России.
Налоговая реформа
Острый бюджетный кризис в России обусловлен в первую очередь неполным сбором налогов, что, в свою очередь, не позволяет правитель ству выполнять свои обязательства по расходной части, приводя к ог ромной социальной напряженности.
Неприятие значительной частью общества текущей политики пра вительства (главным образом из-за невыплаты пенсий и зарплат работ никам бюджетной сферы), подогреваемое политикой прокоммунистиче-ских партий и объединений, имеет своей первопричиной прежде всего ситуацию со сбором налогов. Это неприятие привело к формированию негативного отношения широких слоев населения к МВФ. Однако МВФ, естественно, не имеет никакого отношения к невыплатам пенсий и зар плат: напротив, требуя соблюдения взаимного соответствия доходов и расходов, МВФ исходит, в частности, из того, что это необходимо для выполнения финансовых обязательств государства перед населением. Именно неспособность российского правительства достичь предусмот ренного бюджетом уровня доходов побудило МВФ включить осенью 1996 г. в список своих требований новое требование - по уровню соби раемости налогов. В 1997 г. в фокусе политики Фонда оказалась пробле-
60 С.А. Шестаков
ма налоговой реформы в целом. В обращении директора-распорядителя МВФ Мишеля Камдессю к студентам и сотрудникам МГИМО МИД РФ проблема налоговой реформы была названа в числе трех основных про блем России, наряду с достижением экономического роста и борьбой с коррупцией. М. Камдессю подчеркивает, что налоговый кризис близок по своей сущности к кризису демократии как основы современного рос сийского государства: "Кризис неплатежей налогов все еще является се рьезной проблемой. Он близок к кризису демократии, поскольку демо кратия по своему происхождению есть свободное согласие граждан пла тить налоги и признавать роль государства в их сборе. Когда государ ство оказывается неспособным к этому, оно порождает огромный риск установления анархии или диктатуры...'". По мнению М. Камдессю, причины налогового кризиса кроются не в отсутствии средств у пред приятий-налогоплательщиков, как утверждают многие представители директорского корпуса, а в простом уклонении от уплаты налогов.
По мнению экспертов Фонда, одной из основных причин такой си туации является тесная связь правительственных чиновников и ряда крупных предприятий, что позволяет последним извлекать выгоду из получаемых налоговых освобождений либо просто уклоняться от упла ты официально начисляемых налогов. Проблема сбора налогов, таким образом, тесно связана с проблемой борьбы с коррупцией.
Экспертами Фонда предлагаются различные пути решения пробле мы сбора налогов. Они сводятся к упрощению налоговой системы и ми нимизации исключений из нее, что, в свою очередь, должно сформиро вать новую культуру платежей налогов. Так, экономист Эндерс Эсланд в своем выступлении перед Университетом Джонса Хопкинса, Вашингтон, отметил, что "единственное долгосрочное решение [проблемы сбора на логов] - снизить налоговые ставки, расширить их базу, устранить ис ключения и заставить платить всех, кто должен платить"^
В беседе с автором настоящей статьи в мае с. г. Постоянный Пред ставитель МВФ в России Алехандро Сантес высказал мнение, что про блема неплатежей налогов обусловлена, в частности, уверенностью на логоплательщиков в низкой эффективности государственных расходов в России, и эта уверенность порождает желание не финансировать такие расходы путем неуплаты расходов. Следовательно, одно из основных решений проблемы неплатежей налогов лежит в области большей эффек тивности и открытости государственных расходов.
' Address by Michel Camdessus, Managing Director of the IMF, at the Moscow State Institute of International Relations.
2 Russia Commited to Reform. Sturs Memorial Lecture. IMF Survey, 16 December 1996., p. 402-403.
_______Современные проблемы сотрудничества России и МВФ 61
Стратегия упрощения налоговой системы с одновременным сниже нием налоговых ставок и сведением к минимуму исключений с одновре менным повышением эффективности и "прозрачности" государственных расходов представляется нам целесообразной и единственно верной для долгосрочного решения данной проблемы.
Реформа системыысоциального обеспечения
В числе обсуждаемых и согласовываемых с Фондом мер видное место занимает реформа системы социальной защиты в России. Необхо димость изменения существующей системы обусловлена такими пробле мами переходного периода, как возросшая безработица, сложности ис полнения государственного бюджета и др. Вопросы социальной защиты осложняются неполнотой и искаженностью имеющейся информации о группах населения, нуждающихся в помощи. Это является следствием наличия теневой экономики, трудностями учета деловой активности, а следовательно уровня доходов, и т. д. Хотя вышеперечисленные пробле мы в той или иной степени встречаются во всех странах, они наиболее характерны именно для переходного периода.
Предлагаемые Фондом пути проведения реформы социального обе спечения основываются на опыте других стран с переходной экономи кой. Так, в исследовании экономистов Ке-янг Чу и Санджив Гапта пред лагаются три группы мер'. Первая группа связана с реформированием структуры социальных льгот и критериев для их получения. Основными мерами в этой группе выступают повышение пенсионного возраста и снижение пенсий для работающих пенсионеров. Такие меры проводит, в частности, Эстония: пенсионный возраст ежегодно увеличивается на 6 месяцев для достижения планового уровня в 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. Даже на фоне таких мер политика Эстонии вызывает наре кания у экспертов МВФ, поскольку позволяет включать время обучения в университете в трудовой стаж.
Вторая группа мер озаглавлена как "мобилизация финансовых ре сурсов" и предусматривает, в основном, расширение налогооблагаемой базы и включение в нее элементов трудового вознаграждения, ранее не облагавшихся налогами.
Третья группа мер носит название "снижение административных расходов". Для такого снижения предусматривается повысить эффектив ность целевой социальной помощи, однако конкретных механизмов для этого не предлагается.
' Transition Economies Need to Reform Social Safety Nets. IMF Survey. IMF, Washington D.C., 12August 1996., p. 261,269-270.
62 С.А. Шестаков
Вопрос об осуществлении вышеуказанных мер в России стоял на повестке дня во время переговоров директора-распорядителя МВФ Ми шеля Камдессю с Правительством России в апреле 1997 г.
Нужно, однако, отметить следующее: даже если признать вышеназ ванные меры в принципе уместными, нельзя не обращать внимание на низкий жизненный уровень значительной части населения России, что делает такие меры для него особенно болезненными. Представляется, что данное обстоятельство, очевидно, не учитывается МВФ при разра ботке его рекомендаций. Хотя МВФ опирается при этом на имеющийся международный опыт решения аналогичных проблем, в т. ч. опыт дру гих стран с переходной экономикой. Ясно, что перенести его на россий ские реалии без существенных корректировок невозможно вследствие, как правило, более сложной социальной ситуации, во многом порожден ной как безответственным принятием во многом невыполнимых бюд жетных планов, так и неудовлетворительным исполнением доходной части бюджета, низкой бюджетной дисциплиной и т. д. Необходимо принимать во внимание и такие российские особенности, как высокий удельный вес лиц, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, глубокая имущественная дифференциация населения, традиционная ориентация общества на патернализм государства. По этим характери стикам Россия значительно отличается от стран Восточной Европы. В этой связи приходится констатировать недостатки традиционно механи стического подхода МВФ к решению социальных проблем.
Борьба с коррупцией
Недавно, впервые с начала экономических реформ, тема коррупции в высших эшелонах российской власти зазвучала с высоких трибун меж дународных организаций. До сих пор проблема коррупции в России ни когда не поднималась дипломатами высокого уровня, традиционно от личающимися сдержанностью и осторожностью в своих высказываниях и оценках. Для уяснения проблем экономического развития России этот факт весьма существенен. По мнению экспертов Фонда, основа корруп ции в России лежит в излишнем вмешательстве государства в экономику. Так, М. Камдессю отмечает, что "там, где государственное регулирова ние бесконечно, и бесконечно сложно, и где субсидии и налоговые осво бождения доступны немногим избранным - там стимулы поиска специ альных выгод и личного обогащения становятся ненормально высоки, так же как и возможности их предоставлять'". Многие западные эконо-
' Address by Michel Camdessus, Managing Director of the IMF, at the Moscow State Institute of International Relations. 2 April 1997.
_______Современные проблемы сотрудничества России и МВФ 63
мисты исходят из того, что роль государства состоит прежде всего, в обеспечении условий для саморегуляции рынка, а именно - в создании законодательной базы, применимой ко всем экономическим субъектам, обеспечении свободной конкуренции, безопасности ведения бизнеса и пр., а также в перераспределении национального дохода в соответствии с принятой концепцией социальной политики. В России же, согласно ши роко распространенному убеждению, государство не создает правового "игрового поля", а напротив, препятствует ведению честного бизнеса.
Выход, следовательно, заключается, прежде всего, в устранении из лишней зарегулированности российской экономики, в ограничении вме шательства государства в деловую активность экономических субъектов, в обеспечении одинаковых правил для всех, что, в свою очередь, суще ственно снизит возможности для коррупции. Ясно, что такая политика может воплотиться в жизнь только при соответствующем стремлении высших эшелонов власти.
Реформирование внешнеторговой политики
В области внешнеторговой политики России усилия МВФ направ лены, главным образом, на устранение протекционизма во внешней тор говле и недопущение государственного субсидирования экспортноори-ентированных отраслей. Необходимо отметить, что сфера внешнеторго вой политики России и ранее являлась объектом пристального внимания Фонда. Так, в 1996 г. Россией были отменены экспортные пошлины на нефть и газ, что в значительной степени произошло под влиянием МВФ.
Отказ от протекционистской внешней политики, на наш взгляд, имеет решающее значение для повышения конкурентоспособности рос сийской продукции. Проблема протекционизма теоретически достаточ но глубоко исследована; доказано, что протекционистские барьеры при водят к уменьшению национального дохода и его неоправданному пере распределению в пользу одних в ущерб другим слоям населения.
Политика протекционизма, тем не менее, оправдана для создания новых отраслей, при условии адекватных инвестиционных усилий госу дарства, направленных на создание материальных условий для их кон курентоспособности, и временности применения протекционистских ба рьеров. На наш взгляд, для проведения такой политики необходимо, во-первых, наличие четких планов правительства по реформированию за щищаемой отрасли и наличие реальных возможностей достижения ею конкурентоспособности и, во-вторых, ясное представление о периоде применения протекционистских мер. В России эти условия не выполня-
64 С.А. Шестаков
ются, поэтому протекционизм приводит только к общему ухудшению экономической ситуации в стране.
В условиях низкой управленческой культуры, бюрократизирован-ности госаппарата и отсутствия четких временных рамок реформирова ния неблагополучных отраслей недопустимость политики протекцио низма можно проиллюстрировать на примере функционирования уже упоминавшейся автомобилестроительной промышленности. Поддержи ваемая государством на протяжении всей истории ее существования, эта отрасль не ощущает необходимости реагировать на конкуренцию со стороны зарубежных производителей и до сих пор стояла в стороне от достижений научно-технического прогресса.
Напротив, примером высокотехнологической отрасли, выросшей с нуля в условиях жесточайшей мировой конкуренции, является сборка компьютеров и бытовой техники в России. По оценкам экспертов, про дукция, собираемая в России, является достаточно конкурентоспособной и даже превосходит аналоги, произведенные в передовых странах Юго-Восточной Азии. Отрасли по сборке компьютеров, бытовой техники, производству программного обеспечения и ряд других являются яркими примерами того, что высокотехнологичная отрасль может быть создана только в условиях конкуренции извне.
Необходимо отметить, что усилия Фонда, направляемые на непри менение протекционизма в России, приобретают исключительно важное значение в свете будущего вступления России в ГАТТ/ВТО. Реформиро вание сферы внешней торговли при поддержке такой авторитетной ор ганизации, как МВФ, будет способствовать скорейшему принятию Рос сии в ВТО.
* * *
Подводя итог вышесказанному, хотелось бы остановиться на про блеме соответствия политики МВФ в отношении России интересам эко номического развития России в целом. Сотрудничество России с Фон дом в области контроля над уровнем бюджетного дефицита, реформи рования налоговой системы и внешнеторговой политики в целом соот ветствует интересам России по достижению экономического роста, и, следовательно, повышения национального благосостояния. Вместе с тем, при сокращении государственных расходов необходимо учитывать "утяжеленную" структуру российской промышленности и возможные негативные социальные последствия, которые может иметь простое пре кращение финансирования ряда крупных предприятий. Напротив, пред ставляется необходимым совместная разработка комплексного решения
________Современные проблемы сотрудничества России и МВФ 65
возникающих при этом социальных проблем, и практический опыт Фонда в этой области был бы полезен Правительству РФ.
Следует приветствовать то, что МВФ привлек внимание всего рос сийского общества и, в особенности, руководства государства к ряду проблем, которые очевидны, но к решению которых прилагалось явно недостаточно усилий. Это относится не в последнюю очередь и к про блеме коррупции, затронувшей все уровни власти и фактически парали зовавшей экономические реформы в стране. Тот факт, что эта проблема стала предметом внимания авторитетного международного форума, ка ким является МВФ, будет способствовать ее решению.
Сотрудничество России с МВФ благоприятно сказывается на инве стиционных рейтингах России. Сам факт финансирования Фондом рос сийских реформ рассматривается мировым сообществом как признание того, что их направление верно и результативно. Это способствует ре-структуризации внешнего долга России и размещению российских евро облигаций.
В то же время предлагаемые Фондом меры по реформированию си стемы социального обеспечения в большей мере требуют критического анализа. На наш взгляд, требуется их трансформация с учетом россий ских условий во избежание социальных потрясений и общей конфронта ции российского общества по отношению к политике МВФ по всем ее направлениям.
Несмотря на имеющиеся расхождения во взглядах на существую щие экономические и социальные проблемы, мы полагаем, что в позици ях МВФ и России больше общего, чем различающегося. Основой для сближения позиций выступает общее понимание необходимости рефор мирования российской экономики, больший учет российских особенно стей Фондом, новое экономическое мышление и культура, зарождаю щиеся в России.