Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
1. Понятие Европейского Союза.
Европе́йский сою́з (Евросою́з, ЕС) — экономическое и политическое объединение 28 европейских государств.[7] Нацеленный на региональную интеграцию, Союз был юридически закреплён Маастрихтским договором в 1992 году (вступившим в силу 1 ноября 1993 года) на принципах Европейских сообществ.[8] С пятьюстами миллионами жителей[3] доля ЕС как целого в мировом валовом внутреннем продукте составляла в 2012 году около 23 % (16,6 трлн $) по номинальному значению и около 19 % (16,1 трлн $) — по паритету покупательной способности.[4]
С помощью стандартизированной системы законов, действующих во всех странах союза, был гшосоздан общий рынок,[9] гарантирующий свободное движение людей, товаров, капитала и услуг,[10] включая отмену паспортного контроля в пределах Шенгенской зоны, в которую входят как страны-члены, так и другие европейские государства.[11] Союз принимает законы (директивы, законодательные акты и постановления) в сфере правосудия и внутренних дел, а также вырабатывает общую политику в области торговли,[12] сельского хозяйства, рыболовства[13] и регионального развития.[14] Семнадцать стран союза ввели в обращение единую валюту, евро, образовавеврозону.
Будучи субъектом международного публичного права, Союз имеет полномочия на участие в международных отношениях и заключение международных договоров.[15] Сформирована общая внешняя политика и политика безопасности, предусматривающая проведение согласованной внешней и оборонной политики. По всему миру учреждены постоянные дипломатические миссии ЕС, действуют представительства в Организации Объединенных Наций, ВТО, Большой восьмёрке и Группе двадцати. Делегации ЕС возглавляются послами ЕС.
ЕС — международное образование, сочетающее признаки международной организации (межгосударственность) и государства (надгосударственность),[16][17] однако формально он не является ни тем, ни другим. В определённых областях решения принимаются независимыми наднациональными институтами, а в других — осуществляются посредством переговоров между государствами-членами. Наиболее важными институтами ЕСявляются Европейская комиссия, Совет Европейского союза, Европейский совет, Суд Европейского союза, Европейская счётная палата и Европейский центральный банк. Европейский парламент избирается каждые пять лет гражданами ЕС.
2. Цели и задачи Евросоюза.
Главные, наиболее важные и существенные цели ЕС изложены в ст. 3 ДЕС.
Они сформулированы в виде пяти пунктов. В каждом из них раскрываются пред-
назначение Союза, его историческая миссия и роль. Так, в пункте 1 выделяются
три главных направления деятельности ЕС. Это, во-первых, защита интересов
мира, во-вторых, продвижение ценностей ЕС и, в-третьих, поддержание и обе-
спечение благополучия и благосостояния народов ЕС.
На первое место среди конкретизирующих постановлений ст. 3 ДЕС выно-
сится создание Пространства свободы, безопасности и законности. Подобная
цель предполагает деятельность, сочетающую в себе решение вопросов как
внутренней, так и внешней политики в их тесной взаимосвязи. Общее про-
странство предполагает отсутствие внутренних границ. В его рамках обеспечи-
вается свобода передвижения и экономической деятельности. Оно увязывается
одновременно с мерами по осуществлению контроля на внешних границах,
регулированием права убежища и миграционных процессов. В рамках этого
пространства обеспечивается принятие мер по предупреждению преступности
и борьбе против ее проявлений, сотрудничество в деле гармонизации права.
Одно из первых принципиальных положений жизнедеятельности ЕС — свобода передвижения лиц и свобода предпринимательской деятельности — дополнены постановлениями, которые получили закрепление и развитие в Шенгенских договоренностях (Шенген-1 и Шенген-2). Эти последние и были отчасти закреплены в Амстердамском и Ниццском договорах. Отмечая вычленение в качестве одной из важнейших целей борьбу с преступностью,нельзя не обратить внимание на то, что в документах и актах Европейского Союза последних лет эта цель в значительной мере детализирована, причем особо важное значение придается борьбе с организованной трансграничной преступностью и терроризмом.
Центральное место в перечне общих целей ЕС занимают положения экономического и социального характера. ЕС создает внутренний рынок (следует еще раз напомнить, что термин «общий рынок» из новых учредительных договоров полностью изымается). Союз добивается устойчивого и сбалансированного экономического роста и обеспечивает стабильные цены. Его основу, согласно ДЕС, образует высококонкурентоспособная, социально ориентированная
рыночная экономика, способствующая росту занятости и социальному про-
грессу. К главным целям ЕС отнесено также обеспечение максимально высоко-
го уровня защиты окружающей среды
В новой редакции ДЕС подтверждается такая цель, как поддержка и про-
движение научного и технологического прогресса
Среди целей социального порядка в ДЕС особо подчеркивается борьба с со-
циальной отчужденностью и дискриминацией, обеспечение равенства между
женщинами и мужчинами, солидарность между поколениями, защита прав
ребенка. ЕС надлежит обеспечивать правовую и социальную защиту своих
граждан. Решение всех такого рода задач должно опираться на повышение
экономической, социальной и территориальной сплоченности и солидарности
государств — членов ЕС. Одновременно ЕС уважает и поддерживает богатство
и разнообразие культурных и лингвистических особенностей народов ЕС и обе-
спечивает защиту и развитие европейского культурного наследия.
3. Членство в Европейском Союзе.
В Европейский союз входят 28 государств
Для вступления в Европейский союз страна-кандидат должна соответствовать Копенгагенским критериям, принятым в июне 1993 года на заседании Европейского совета в Копенгагене и утверждённым в декабре 1995 года на заседании Европейского совета в Мадриде. Критерии требуют, чтобы в государстве соблюдались демократические принципы, принципы свободы и уважения прав человека, а также принцип правового государства. Также в стране должна присутствовать конкурентоспособная рыночная экономика, и должны признаваться общие правила и стандарты ЕС, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза.[19]
Ни одно государство не покидало союза, однако Гренландия, автономная территория Дании, вышла из состава в 1985-м. Лиссабонский договор предусматривает условия и процедуру выхода какого-либо государства из союза.
В настоящий момент 5 стран имеют статус кандидата: Турция, Исландия, Македония, Сербия и Черногория, при этом Македония и Сербия ещё не начали переговоров по присоединению. Остальные государства Западных Балкан, Албания и Босния и Герцеговина, входят в официальную программу расширения. Косово также входит в эту программу, но Европейская комиссия не относит его к независимым государствам, так как независимость страны от Сербии признана не всеми членами союза.
Три государства Западной Европы, которые предпочли не присоединяться к союзу, частично участвуют в союзной экономике и следуют некоторым директивам: Лихтенштейн и Норвегия входят в общий рынок через Европейскую экономическую зону, Швейцария имеет сходные отношения, заключив двусторонние договоры.[22][23] Карликовые государства Европы, Андорра, Ватикан, Монако и Сан-Марино, используют евро и поддерживают отношения с союзом через различные договоры о кооперации.
4. Территория ЕС. Особенности правового режима заморских стран и территорий.
Территория ЕС не равна территории европейского континента, поскольку такие его части, как Швейцария, Норвегия в ЕС не входят. Некоторые части государств-членов не входят в ЕС, несмотря на то, что географически относятся к европейскому континенту (например, Нормандские и Фарерские острова). Некоторые территории, относящиеся к государствам-членам, которые расположены вне географических границ европейского континента, также не являются частью ЕС (например, остров Гренландия, Аруба, Нидерландские Антильские острова и все неевропейские территории - доминионы Великобритании). Некоторые заграничные территории относятся к ЕС, даже если географически они не являются частью Европы, например, Азорские острова, Канарские острова, Французская Гвинея, Гваделупа, Мадейра, Мартиника, Реюньон, Сен-Бартелеми и Сен-Мартен.
5. Европейская правосубъектность регионов: основания, объем.
Субъекты права Европейского Союза - это носители прав и обязанностей, установленных нормами данной правовой системы.
Отличительная особенность права Европейского Союза - способность его норм иметь прямое действие, т.е. устанавливать субъективные права и обязанности непосредственно для физических и юридических лиц (см. вопрос N 19). Принцип прямого действия права Европейского Союза послужил предпосылкой для введения в 1992 г. гражданства Союза.
Таким образом, в качестве основных субъектов данной правовой системы сегодня выступают:
- граждане Союза, в качестве которых автоматически признаются граждане всех его государств-членов (см. вопрос N 86);
- юридические лица, имеющие официальное местонахождение на территории Союза, в том числе "европейские" юридические лица (организации, учреждаемые согласно законодательству Союза);
- государства - члены Союза и их компетентные органы (правительства, парламенты, национальные суды, прокуратуры и т.д.);
- Европейский Союз в целом и его структурные подразделения.
В качестве субъектов права Европейского Союза также могут выступать третьи страны (государства, не входящие в состав Союза), иностранные граждане, апатриды (лица без гражданства) и иностранные юридические лица, проживающие, находящиеся или осуществляющие свою деятельность в пределах Союза.
Соблюдение норм права Европейского Союза обязательно для всех, кто находится на его территории (т.е. на территории любого из государств-членов). В отдельных случаях подобная обязанность распространяется и на иностранцев, находящихся за пределами Союза (например, соблюдение условий, требуемых для получения шенгенской визы).
6. Институт гражданства Европейского Союза.
Гражданство Европейского Союза - устойчивая правовая связь между гражданами государств-членов (национальными гражданами) и Союзом в целом. В истории это первый случай, когда "гражданство существует вне классических рамок государства и нации1*(118).
Гражданство Союза начало формироваться еще в 1950-е гг., после создания Европейских сообществ. Официально оно было признано в 1992 г. Договором о Европейском Союзе. Положения об этом гражданстве закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС), являющемся главным учредительным документом организации (см. вопрос N 15).
В соответствии с частью второй Договора о ЕС "Гражданство Союза" в качестве союзных граждан признаются граждане всех государств-членов, вместе взятых. Таким образом, приобретение немецкого, испанского, греческого или иного национального гражданства автоматически приводит к появлению у лица второго гражданства - гражданства Союза в целом.
"Гражданство Союза дополняет национальное гражданство и не подменяет его" (ст. 17 Договора о ЕС). Дополнительный характер этого гражданства выражается в наделении его обладателей рядом новых основных прав и свобод, которые связаны именно с обладанием "европейским" гражданством.
Данные права в настоящее время закреплены в Договоре о ЕС и воспроизведены в Хартии Европейского Союза об основных правах (глава V "Гражданство"):
- свобода передвижения и проживания на всей территории Союза;
- избирательные права: право гражданина Союза избирать и баллотироваться кандидатом в Европарламент и муниципальные органы на территории любого государства-члена, где он проживает;
- право на консульскую защиту: в третьих государствах, т.е. в странах, не входящих в Союз, гражданин может обращаться за защитой своих прав и интересов в дипломатическое и консульское представительство любого государства-члена, если там отсутствует представительство его родного государства;
- право петиций в Европейский парламент;
- право на подачу жалоб Европейскому омбудсману;
- право направлять письменные обращения институтам и органам Союза и получать ответ на любом из официальных языков Союза по своему выбору;
- право на доступ к документам Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской комиссии. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. перечисленные права будут закрепляться в части второй "Недискриминация и гражданство Союза" Договора о функционировании Европейского Союза и в вышеназванном разделе Хартии. Кроме того, новый раздел II Договора о Европейском Союзе под названием "Положения о демократических принципах" наделяет граждан Союза рядом важных политических прав, в том числе правом инициировать издание новых нормативных актов на европейском уровне - "гражданская инициатива" (см. вопросы N 8 и N 17).
7. Предпосылки и причины европейской интеграции. Зарождение и развитие идей европейского единства. Панъевропеизм ХХ столетия.
Формирование Европейского Союза - поэтапный процесс, который продолжается по сей день.
1. Начало ему было положено 9 мая 1950 г., когда правительство Франции официально предложило ФРГ и другим заинтересованным странам континента приступить к формированию основ Европейской федерации, действуя при этом максимально осторожно и постепенно.
Данный план вошел в историю как "план Шумана"*(13), а его первым результатом стало создание Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), которому государства-члены передали компетенцию по управлению общим рынком в сфере угольной и сталелитейной промышленности (в то время - важнейших отраслей хозяйства развитых стран).
Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (Договор о ЕОУС) был подписан в Париже 18 апреля 1951 г. и вступил в силу 23 июля 1952 г.
2. Следующим шагом стало образование Европейского экономического сообщества - ЕЭС (ныне: Европейское сообщество - ЕС) и Европейского сообщества по атомной энергии - Евратом. Благодаря этим Сообществам, прежде всего ЕЭС, процесс интеграции (общий рынок) был распространен на всю экономическую сферу.
Учредительные договоры ЕЭС и Евратома были подписаны 25 марта 1957 г. в Риме и вступили в силу 1 января 1958 г.
3. Поскольку три Европейских сообщества включали одни и те же страны (см. вопрос N 2) и ставили перед собой одинаковые цели, было решено объединить руководящие органы ЕЭС, ЕОУС и Евратома в единую систему:
- на основании Конвенции о некоторых общих институтах (подписана и вступила в силу вместе с договорами о ЕЭС и Евратоме) стали функционировать Ассамблея Европейских сообществ (ныне Европейский парламент) и Суд Европейских сообществ;
- в соответствии с Договором о слиянии от 8 апреля 1965 г. приступила к работе Комиссия Европейских сообществ (Европейская комиссия) и Совет Европейских сообществ (ныне - Совет Европейского Союза)*(14).
Указанный договор вступил в силу 1 июля 1967 г., и с этого момента произошло фактическое слияние трех Европейских сообществ в одну политическую организацию, управляемую единым институционным механизмом: Ассамблея (Европейский парламент), Совет, Комиссия и Суд. Позднее к числу институтов добавилась Счетная палата.
4. На рубеже 1960-70-х гг. страны Европейских сообществ пришли к выводу о необходимости распространить процесс интеграции на другие сферы общественной жизни - внешнеполитическую и правоохранительную:
- в целях выработки "европейской внешней политики" в 1970 г. совместным решением министров иностранных дел государств-членов*(15) было создано Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Европейское политическое сотрудничество объединяло те же страны, что и Европейские сообщества, но на деле являлось обособленной структурой с собственными механизмами принятия решений. Оно послужило прообразом общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза (см. ниже);
- в 1975 г. была создана группа Trevi в составе министров внутренних дел стран Сообществ (от франц. Terrorisme, radicalisme, extremisme et violence international*(16)), положившая начало сотрудничеству государств-членов в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью.
Несколько позже, в 1977 г., Президент Франции В. Жискар д'Эстен выдвинул план создания европейского уголовно-правового пространства, однако в тот период он не получил реализации (как и проект Европейского уголовного суда, предложенный Францией в 1982 г.)*(17).
5. В связи с изменением экономических и общественно-политических реалий Европы в 1986 г. была проведена крупномасштабная реформа правовых устоев Сообществ, выразившаяся в принятии Единого европейского акта (ЕЕА).
Единый европейский акт (по форме - договор) был подписан 17 и 28 февраля 1986 г. в Люксембурге и Гааге*(18) и вступил в силу 1 июля 1987 г.
ЕЕА не создавал новых организаций. Будучи "ревизионным" договором, он вносил многочисленные поправки в учредительные документы Сообществ, прежде всего в Договор о ЕЭС. В частности, Единым европейским актом была расширена предметная компетенция Сообществ, проведена реформа институционного механизма, установлена окончательная дата создания единого "внутреннего рынка" (1 января 1993 г.).
В отдельном разделе ЕЕА юридически закрепил правовой режим Европейского политического сотрудничества (сотрудничества государств-членов в сфере внешней политики). Он же наметил дальнейшие шаги в целях объединения существовавших интеграционных структур в единую политическую организацию - Европейский Союз.
6. Договор о Европейском Союзе был подписан 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихт (Нидерланды) и вступил в силу 1 ноября 1993 г.
Он консолидировал три сложившиеся ранее сферы интеграции (экономическую, внешнеполитическую и правоохранительную) в единое политико-правовое образование, "которое имеет своей задачей организовать на основе сплоченности и солидарности отношения между государствами-членами и между их народами" (ст. 1 Договора о Европейском Союзе).
После создания Европейского Союза граждане государств-членов приобрели дополнительное "европейское" гражданство (гражданство Союза), а институты Европейских сообществ отныне выступают как институты Союза в целом.
Принципиальное значение также имели нормы Маастрихтского договора о переходе государств-членов к экономическому и валютному союзу, включая единую валюту.
7. Заключение Договора о Европейском Союзе не стало последним шагом в развитии интеграционного процесса в Европе. В конце XX - начале XXI в. состоялись еще две реформы правовых устоев Союза, призванных подготовить его к функционированию в расширенном составе (присоединение стран Восточной Европы и Средиземноморья) - Амстердамский и Ниццкий договоры (названия официальные):
- Амстердамский договор был подписан 2 октября 1997 г. и вступил в силу 1 мая 1999 г.;
- Ниццкий договор подписан 26 февраля 2001 г. и действует с 1 февраля 2003 г.
Так же как и Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский и Ниццкий договоры не создают новых организаций, а вносят изменения и дополнения в существующие учредительные документы Союза (Договор о Европейском Союзе и договоры об учреждении Европейских сообществ, которые остались в силе).
С 1 февраля 2003 г. учредительные документы Союза действовали в редакции Ниццкого договора!
Важным достижением Европейского Союза в рассматриваемый период стало принятие им собственного "билля о правах" - Хартии Европейского Союза об основных правах, подписанной и торжественно провозглашенной 7 декабря 2000 г.
(панъевропеизм)
Одним из основателей Панъевропейского союза, видным французским государственным деятелем, Аристидом Брианом, в 1929 г. был выдвинут так называемый план Бриана, в котором впервые была четко сформулирована основа объединения Европы на почве "федеративной связи" и "общего рынка" как экономического базиса, а не только в целях борьбы против "общего врага" или предотвращения внутренних конфликтов. Важными целями этого плана был подъем экономики и повышение уровня жизни европейцев.
Озвученные А. Брианом идеи в 1930 г. были изложены в официальном меморандуме французского правительства, адресованном другим членам Лиги Наций. Меморандум предлагал создать организацию Европейский Союз с высшим политическим органом - Европейская конференция - в составе представителей государств-членов и исполнительным органом - Европейский комитет.
В период Второй мировой войны (1939-1945 гг.) европейская идея получила серьезный импульс для своего развития - сначала на почве объединения против фашизма, затем - при разработке планов будущего переустройства Европы.
Именно в этот период европейская идея, которая родилась в умах единиц, ранее опиралась главным образом на представителей элиты (политической, экономической, культурной) и пропагандировалась интеллигенцией, проникает в широкие массы населения. Большая заслуга в этом принадлежит движению Сопротивления, которое действовало на территории оккупированных Германией стран Европы.
В рамках предложенного Декларацией европейских движений Сопротивления в 1944 г. федеративного союза предлагалось создать единое правительство, ответственное перед народами (очевидно, через Европейский парламент), единую армию, подчиненную этому правительству, и верховный суд, "который будет рассматривать любые вопросы толкования федеральной конституции и разрешать возможные споры между государствами-членами или между государствами и федерацией".
8. Европейская интеграция после Второй мировой войны.
После окончания Второй мировой войны интеграционный процесс в Европе приобрел более конкретные очертания. Этому способствовала, с одной стороны, возросшая популярность европейской идеи, а с другой - реальные проблемы Европы, которые дали импульс для политического объединения.
В 1946 г. У. Черчилль поддержал идею Соединенных Штатов Европы, а в 1948 г. в Гааге состоялся Конгресс Европы.
В тот период на первый план выходили три главные проблемы: восстановление разрушенного войной европейского хозяйства, организация системы безопасности, позволяющей предотвращать новые войны, и защита прав человека.
Проблему восстановления экономики Европы с использованием американской помощи по плану Маршалла (1947 г.) была призвана решить созданная в 1948 г. Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), включившая 16 стран Западной Европы и Турцию.
Вопрос защиты прав человека в качестве основной своей задачи взял на себя Совет Европы, образованный в 1948 г. в результате Конгресса Европы.
Обеспечение безопасности возлагалось на Брюссельский пакт 1948 г., подписанный пятью европейскими государствами, и созданный в 1949 г. с участием США блок НАТО.
Однако все эти организации не смогли обеспечить полномасштабной европейской интеграции в духе реализации европейской идеи. Они остались организациями межправительственного сотрудничества суверенных государств, сохраняющих право вето.
К концу 1940-х гг. возникло понимание того, что реальная интеграция в Европе возможна при сочетании международно-правовых инструментов с государственно-правовыми. Она должна основываться на добровольном ограничении суверенитета стран-участниц, объединении и передаче ими ряда функций наднациональному органу, действующему в общих интересах.
Такой подход был предусмотрен представленным 9 мая 1950 г. планом Монне-Шумана, основанном на так называемом коммунитарном методе. Его суть состояла в постепенной интеграции, обеспечивающей "слияние неотъемлемых интересов" государств на основе прежде всего экономического объединения, ориентированного на решение практических задач и достижение федеративной цели.
Реализация этого плана началась с создания Парижским договором 1951 г. Европейского объединения угля и стали, которое рассматривается как отправная точка формирования будущего Европейского Союза.
9. Создание Европейских Сообществ: Европейское Объединение угля и стали 1951г.; Европейское Экономическое Сообщество 1957г.; Европейское Сообщество по атомной энергии 1957г.
Европе́йское объедине́ние угля́ и ста́ли (сокр. ЕОУС) — международная организация, объединявшая каменноугольную, железорудную и металлургическую промышленности Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга и заложившая основу дальнейшей экономической интеграции в Европе.[1]
Идея создания ЕОУС впервые была предложена 9 мая 1950 года Робером Шуманом, министром иностранных дел Франции, в качестве меры пресечения дальнейших войн между Германией и Францией. Он заявил, что этот шаг «станет гарантией того, что какая либо война между Францией и Германией не только немыслима, но и невозможна по материальным соображениям».[2] Для достижения цели Парижским договором была учреждена первая европейская наднациональная организация, в которую вошли не только Франция и ФРГ, но также Италия и страны Бенилюкса: Бельгия, Люксембург и Нидерланды. В рамках договора между странами создавался общий рынок угля и стали. ЕОУС управлялся Высшим руководящим органом, контролируемый Советом министров, Ассамблеей и независимым Судом.
Римский договор — международный договор, подписанный в 1957 году ФРГ, Францией, Италией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом о ликвидации всех преград на пути свободного передвижения людей, товаров, услуг и капитала.
Европейское экономическое сообщество (сокр. ЕЭС) — региональное интеграционное объединение двенадцати европейских государств, существовавшее с 1957 по 1993 год. Целью создания являлась дальнейшая Экономическая интеграция, включая создание общего рынка.
Европейское сообщество по атомной энергии (сокр. Евратом) — международная организация членов Европейского союза.
Европейское сообщество по атомной энергии было создано в связи с подписанием Римских соглашений в 1957 году.
Евратом призван был содействовать:
10. Создание Европейского Союза и развитие европейского права до Лиссабонского договора.
В 1951 ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция, Италия создали Европейское объединение угля и стали (ECSC — European Coal and Steel Community), целью которого стало объединение европейских ресурсов по производству стали и угля, которое, по мысли его создателей, должно было предотвратить очередную войну в Европе. Великобритания отказалась участвовать в этой организации по соображениям национального суверенитета.
С целью углубления экономической интеграции те же шесть государств в 1957 учредили Европейское экономическое сообщество (ЕЭС, Общий рынок) (EEC — European Economic Community) и Европейское сообщество по атомной энергии (Euratom — European Atomic Energy Community). ЕЭС был создан в первую очередь как таможенный союз шести государств, призванный обеспечить свободу перемещения товаров, услуг, капиталов и людей. Евратом должен был способствовать объединению мирных ядерных ресурсов этих государств. Самым важным из этих трёх европейских сообществ являлось Европейское экономическое сообщество, так что позднее (в 1990-е годы) оно стало именоваться просто Европейским сообществом (EC — European Community). ЕЭС было учреждёно Римским договором 1957 года, который вступил в силу 1 января 1958. В 1959 членами ЕЭС был создан Европейский парламент — представительный консультативный, а позднее и законодательный орган.
Процесс развития и превращения этих европейских сообществ в современный Европейский союз происходил путём одновременных структурной эволюции и институциональной трансформации в более сплочённый блок государств с передачей всё большего числа функций управления на наднациональный уровень (так называемый процесс евроинтеграции, или углубления союза государств), с одной стороны, и увеличения числа участников европейских сообществ (и позднее Европейского союза) с 6 до 28 государств (расширения союза государств).
Основная статья: Второй этап европейской интеграции
В январе 1960 Великобритания и ряд других стран, не вошедших в ЕЭС, сформировали альтернативную организацию — Европейскую ассоциацию свободной торговли. Великобритания, однако, вскоре поняла, что ЕЭС — гораздо более эффективное объединение, и приняла решение о вступлении в ЕЭС. Её примеру последовали Ирландия и Дания, чья экономика существенно зависела от торговли с Великобританией. Аналогичное решение приняла и Норвегия.
Первая попытка в 1961—1963, однако, закончилась неудачей в связи с тем, что французский президент де Голль наложил вето на решение о вступлении новых членов в ЕЭС. Аналогичным был результат и переговоров о вступлении в 1966—1967.
В 1967 году три европейских сообщества (Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии) объединились в Европейские сообщества.
Дело сдвинулось с мёртвой точки лишь после того, как генерала Шарля де Голля в 1969 сменил Жорж Помпиду. После нескольких лет переговоров и адаптации законодательства Великобритания вступила в ЕС 1 января 1973. В 1972 прошли референдумы о вступлении в ЕС в Ирландии, Дании и Норвегии. Население Ирландии (83.1 %) и Дании (63.3 %) поддержали присоединение к ЕС, но в Норвегии это предложение не получило большинства (46.5 %). Однако, в Дании народ проголосовал на референдуме о вхождении лишь после обещаний правительства не переходить на единую валюту Евро, поэтому в Дании до сих пор в обращении датские кроны. Предложение о вступлении в 1973 году поступило и Израилю. Однако из-за войны «Судного дня» переговоры были прерваны. А в 1975 году вместо членства в ЕЭС, Израиль подписал договор об ассоциативном сотрудничестве (членстве).
Греция подала заявку на вступление в ЕС в июне 1975 и стала членом сообщества 1 января 1981.
В 1979 были проведены первые прямые выборы в Европейский парламент.
В 1985 Гренландия получила внутреннее самоуправление и после референдума вышла из ЕС.
Португалия и Испания подали заявки в 1977 и стали членами ЕС с 1 января 1986. В феврале 1986 в Люксембурге был подписан Единый европейский акт.
В 1992 все государства, входящие в Европейское сообщество, подписали Договор о создании Европейского союза - Маастрихтский договор. Маастрихтский договор учредил три опоры ЕС (pillars):
В 1994 в Австрии, Финляндии, Норвегии и Швеции проводятся референдумы о вступлении в ЕС. Большинство норвежцев вновь голосует против.
Австрия, Финляндия (с Аландскими островами) и Швеция становятся членами ЕС с 1 января 1995.
Членами Европейской ассоциации свободной торговли остаются лишь Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн.
В 1997г. членами Европейского сообщества был подписан Амстердамский договор (вступил в силу в 1999г.). Основные изменения по Амстердамскому договору касались:
9 октября 2002 Европейская комиссия рекомендовала 10 государств-кандидатов на вступление в ЕС в 2004: Эстонию, Латвию, Литву, Польшу, Чехию, Словакию, Венгрию, Словению, Кипр, Мальту. Население этих 10 стран составило около 75 млн.; их совместный ВВП попаритету покупательной способности — примерно 840 млрд. долларов США, примерно равный ВВП Испании.
Кипр был включён в этот список, поскольку на этом настояла Греция, которая в противном случае угрожала наложить вето на весь план в целом.
По завершении переговоров между «старыми» и будущими «новыми» членами ЕС положительное окончательное решение было объявлено 13 декабря 2002. Европейский парламент утвердил решение 9 апреля 2003.
16 апреля 2003 в Афинах 15 «старыми» и 10 «новыми» членами ЕС был подписан Договор о присоединении
В 2003 в девяти государствах (за исключением Кипра) были проведены референдумы, а затем подписанный Договор был ратифицирован парламентами.
1 мая 2004 Эстония, Латвия, Литва, Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Словения, Кипр, Мальта стали членам Евросоюза. Вступление Кипра в ЕС произошло после референдума, проводившегося одновременно в обеих частях острова, и в то время как население непризнанной Турецкой Республики Северного Кипра в большинстве своём проголосовало за реинтеграцию острова в единое государство, процесс объединения был заблокирован именно греческой стороной, в итоге вступившей в ЕС в одиночку.
Вторая проблема состоит в том, что после расширения Евросоюза менее эффективным оказался действовавший до сих пор принцип принятия важнейших решений консенсусом. На референдумах во Франции и в Нидерландах в 2005 проект единой Конституции ЕС был отклонён, и весь Евросоюз по-прежнему живёт по целому ряду основополагающих договоров.
1 января 2007 года состоялось очередное расширение Евросоюза — вхождение в него Болгарии и Румынии. Евросоюз прежде предупреждал эти страны, что Румынии и Болгарии предстоит ещё немало сделать в области борьбы с коррупцией и реформирования законодательства. В этих вопросах Румыния, по мнению европейских чиновников, отставала, сохраняя пережитки социализма в структуре экономики и не отвечая стандартам ЕС.
17 декабря 2005 года официальный статус кандидата на вступление в ЕС был предоставлен Македонии.
21 февраля 2005 года Европейский союз подписал план действий с Украиной. Вероятно, это стало результатом того, что к власти на Украине пришли силы, внешнеполитическая стратегия которых направлена на вступление в Евросоюз. В то же время, по мнению руководства ЕС, о полноправном членстве Украины в Евросоюзе пока говорить не стоит, так как новой власти необходимо сделать очень много, чтобы доказать, что на Украине существует полноценная демократия, отвечающая мировым стандартам, и провести политические, экономические и социальные реформы.
1 июля 2013 года 28-ым государством-членом ЕС стала Хорватия.
11. Расширение Европейского Союза и перспективы его развития.
Дальнейшее расширение Европейского союза открыто для любой европейской демократической страны со свободным рынком, имеющей желание и возможности для приведения законодательства в соответствие с правом ЕС[1]. С момента основания Евросоюза как Европейского объединения угля и стали в 1952 году прошедшие расширения увеличили число стран-участников с шести до двадцати восьми. Условия вступления включены в Копенгагенские критерии, согласованы в 1992 году и закреплены в Маастрихтском договоре (статья 49). Является ли страна европейской, определяется политической оценкой, проводимой институтами ЕС[2].
В настоящий момент четыре страны имеют статус кандидата: Македония (в 2004), Сербия (в 2009[3]), Турция (в 1987) и Черногория (в 2008[4]), при этом Македония и Сербия ещё не начали переговоров по присоединению[5]. Остальные государства Западных Балкан подписали Соглашение о стабилизации и ассоциации, которое уже вступило в силу для Албании, Македонии и Черногории и которое обычно предшествует подаче заявления на членство[6]. Албания подала заявление в апреле 2009[7], но Европейская комиссия ещё не вынесла по ней решения. Стоит отметить, что Черногория является второй после Хорватии по уровню соответствия Копенгагенским критериям, и, согласно предположениям экспертов, её вступление может произойти до 2014 года[8]. Исландия подала заявку в 2009 году[9], но в мае 2013 года новое исландское правительство приняло решение о замораживании переговоров о вступлении страны в ЕС.[10]
В случае Восточной Европы Хизер Грейб, представитель Центра европейских реформ, сказала: «Беларусь слишком авторитарна, Молдова слишком бедна, Украина слишком велика, а Россияслишком страшна для ЕС, чтобы рассматривать их потенциальное членство в ближайшее время»[11]. Тем не менее, все страны Восточного партнёрства в той или иной степени проявили интерес к вступлению в ЕС в долгосрочной перспективе.
12. Новый виток в европейской интеграции и Лиссабонский договор 2007г.
С наступлением XXI века, вскоре после подписания 26 февраля 2001 г. Ниццкого договора о внесении поправок в действующие учредительные документы Европейского Союза (см. вопросы N 10 и N 24), руководители всех государств-членов на встрече в верхах в Лаакене (пригород Брюсселя) согласились с необходимостью более масштабной, по сути всеобъемлющей реформы правовых устоев этой интеграционной организации.
Намеченная реформа преследовала следующие главные цели:
- упростить внутреннее устройство Европейского Союза, т.е. ликвидировать структуру трех опор (см. вопрос N 14);
- повысить эффективность принятия решений на европейском уровне, главным образом, за счет сокращения количества вопросов, по которым государства-члены еще располагают правом вето;
- демократизировать весь процесс функционирования Европейского Союза посредством расширения прерогатив Европейского парламента и более активного привлечения к этому процессу парламентов государств-членов.
В соответствии с одобренной на встрече в верхах Лаакенской декларацией от 15 декабря 2001 г. (официальное название: "Декларация о будущем Европейского Союза") было решено подготовить подлинно новый, единый конституционный договор Европейского Союза, заменяющий собой ранее подписанные учредительные документы. Включение в заголовок будущего договора термина "конституция" свидетельствовало о том, что Европейский Союз уже обладает элементами государственности (см. вопрос N 31). Напротив, договорная форма конституции Союза указывала на сохранение у него черт международной организации (см. вопрос N 30).
Для подготовки конституционного договора на основании Лаакенской декларации было созвано специальное учредительное собрание - Европейский конвент под председательством бывшего президента Франции Валери Жискар д'Эстена. В состав Европейского конвента вошли представители законодательной и исполнительной ветвей власти всех государств-членов и государств-кандидатов, а также представители соответствующих институтов Европейского Союза в целом (Европейский парламент и Европейская комиссия).
В течение полутора лет - с февраля 2002 г. по июль 2003 г. - Европейский конвент подготовил проект конституционного договора, который после доработки его текста на межправительственной конференции был официально подписан всеми государствами-членами в Риме 29 октября 2004 г. Документ получил официальное название "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы" (неофициально: Европейская конституция или Конституция Европейского Союза)*(35).
Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, не вступил в силу, так как был отклонен на референдумах во Франции и Нидерландах (май-июнь 2005 г.). Одной из причин отрицательного голосования большинства граждан этих стран служили опасения по поводу превращения Европейского Союза в "сверхгосударство", о чем могло свидетельствовать использование в названии документа термина "конституция".
С другой стороны, Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, успешно прошел ратификацию в 18 государствах-членах, т.е. в 2/3 от их общего числа (в частности, в Испании и Люксембурге на референдумах). Поскольку документ реально обеспечивал совершенствование интеграционных механизмов на европейском уровне, после двухлетнего "периода размышления" было решено ввести в действие его основные положения в иной форме, без слова "конституция".
С этой целью текст Европейской конституции был трансформирован в новый договор, подписанный государствами-членами в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. Его официальное название: Лиссабонский договор 2007 г. (полностью: "Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества"). Неофициальное название: "Договор о реформе Европейского Союза".
Лиссабонский договор 2007 г. подтвердил нововведения Европейской конституции, но представил их в виде поправок в действующие учредительные документы. Наиболее фундаментальные положения проекта Европейской конституции включены им в Договор о Европейском Союзе 1992 г. Положения детализирующего характера включены в Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., переименованный в Договор о функционировании Европейского Союза. Некоторые изменения также претерпел Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.
Для вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., как и предшествующих ему ревизионных договоров (Амстердамского 1997 г., Ниццкого 2001 г. и др.), требовалась его ратификация всеми государствами-членами. В отличие от проекта Европейской конституции, почти во всех государствах-членах этот процесс осуществлялся парламентским путем. Единственным исключением стала Ирландия, где первый референдум по Лиссабонскому договору, состоявшийся 12 июня 2008 г., принес негативный результат. Повторный референдум в этой стране был назначен на 2 октября 2009 г., и его результаты на момент написания этой книги были неизвестны*(36).
Вероятное вступление в силу Лиссабонского договора в 2010 г. фактически должно привести к возникновению "нового" Европейского Союза, который будет иметь более простое внутреннее устройство, функционировать более эффективно и демократично. Тем самым в значительной мере будут достигнуты главные цели реформы, поставленные при подписании Лаакенской декларации и подготовке Европейской конституции.
Основные достижения Лиссабонского договора заключаются в следующем:
1. Упрощается внутреннее устройство Европейского Союза. "Новый" Европейский Союз (Союз, реформированный Лиссабонским договором) не будет включать в себя никаких опор (см. вопрос N 14). Он наделяется единой компетенцией и правосубъектностью, в том числе на международной арене.
Ключевой элемент в структуре прежнего Союза - Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) - прекращает существование, а его учредительный договор (Римский договор 1957 г.) с новым содержанием становится одним из двух учредительных документов "нового" Союза (с новым названием: "Договор о функционировании Европейского Союза").
Единственную сложность в понимании устройства "нового" Европейского Союза представляет сохранение Лиссабонским договором Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома), входящего ныне вместе с Европейским сообществом в первую опору.
Евратом в дальнейшем продолжит функционирование как формально самостоятельная организация со своим учредительным договором и с тем же, что и Союз, составом государств-членов (Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г., действующий между 27 государствами).
В то же время поправки, внесенные Лиссабонским договором в Договор о Евратоме 1957 г., предусматривают, что Европейское сообщество по атомной энергии будет управляться непосредственно руководящими органами (институтами) Европейского Союза. Фактически Евратом превращается в своеобразный "филиал" Союза, имеющий одинаковый с ним состав государств-членов и управляемый одними и теми же людьми.
В дальнейшем не исключено проведение более значительной реформы правовых устоев Европейского сообщества по атомной энергии, по результатам которой положения Договора о Евратоме могут быть инкорпорированы в учредительные документы "нового" Союза, а сам Евратом, аналогично Европейскому сообществу, - прекратить существование.
2. Устанавливается более четкое разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами за счет выделения внутри компетенции Союза разных категорий, прежде всего "исключительной компетенции" (правовые акты, как правило, могут издаваться только Европейским Союзом) и "совместной компетенции" (правовые акты могут издаваться как Европейским Союзом, так и государствами-членами, с преимущественной юридической силой актов Союза)*(37).
3. Усиливаются механизмы защиты основных прав человека и гражданина на европейском уровне. Прежде всего Европейский Союз приобретает право и даже обязанность присоединиться в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, являющейся основным "биллем о правах" подлинно общеевропейского характера, в котором участвует и Россия (см. вопрос N 84).
В случае такого присоединения действия и бездействие наднациональных органов Союза можно будет в конечном счете обжаловать в Европейском суде по правам человека (г. Страсбург) - так же, как в настоящее время обжалуются акты национальных органов европейских стран (см. вопрос N 49).
Кроме того, подготовленная в 2000 г. Хартия Европейского Союза об основных правах (см. вопросы N 84-87) признана Лиссабонским договором в качестве обязательного источника права, имеющего равную юридическую силу с учредительными документами "нового" Союза (т.е. высшую юридическую силу в его правовой системе). Граждане Европейского Союза и другие управомоченные лица получат возможность ссылаться на положения этой Хартии в судах самого Союза, а также судах всех его государств-членов (национальных судах).
4. Повышается эффективность и укрепляются демократические начала в функционировании системы институтов, органов и учреждений ("организационного механизма") Европейского Союза: благодаря более частому использованию метода квалифицированного большинства (вместо единогласия) при принятии решений в межправительственных инстанциях Союза (Совете, Европейском совете), увеличению прерогатив института Союза, избираемого всеобщим прямым голосованием его граждан, - Европейского парламента, более активному привлечению к обсуждению новых законопроектов на европейском уровне парламентов государств-членов и других мер (см. разделы VI и VII).
В тексте Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора впервые появляется специальный раздел под названием "Положения о демократических принципах": равенство граждан Союза, "которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов, органов и учреждений" (ст. 9), принципы непосредственной и представительной демократии (ст. 10), право граждан Союза и общественных объединений участвовать в обсуждении новых мероприятий Союза, поддерживать диалог с союзными властями (ст. 11), активное содействие функционированию Союза со стороны национальных парламентов (ст. 12).
К числу демократических принципов относится и "гражданская инициатива", т.е. право граждан Союза непосредственно инициировать принятие новых правовых актов на европейском уровне (см. вопрос N 8).
5. Предусматривается создание новых органов и должностных лиц Европейского Союза, в частности Европейской прокуратуры (см. вопрос N 38), Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности (см. вопрос N 35), постоянного Председателя Европейского совета (см. вопрос N 36).
6. Проведена модернизация правового режима деятельности Европейского Союза в разных сферах его компетенции. Наибольшие усовершенствования вносятся в механизмы внешнеполитической деятельности Союза, прежде всего общей внешней политики и политики безопасности (см. раздел XXII). В рамках внутренней политики Союза в максимальной степени были усовершенствованы положения, закрепляющие его компетенцию по вопросам создания единого "пространства свободы, безопасности и правосудия" (см. раздел XXI).
В учредительные документы Европейского Союза Лиссабонским договором впервые включены специальные статьи, главы, разделы, которые прямо наделяют его компетенцией принимать правовые акты по вопросам энергии, освоения космоса, спорта, туризма и др. (см. вопрос N 82).
Лиссабонский договор также упростил содержащиеся положения о продвинутом сотрудничестве (см. вопрос N 15), что позволит заинтересованным группам государств-членов в количестве не менее девяти более эффективно развивать с помощью институтов Союза взаимную интеграцию по различным вопросам внутренней и внешней политики.
7. Впервые прямо предусмотрено право государств-членов на добровольный выход из состав Европейского Союза и устанавливается процедура такого выхода: подача заявления; заключение соглашения о выходе; в противном случае (если соглашение об условиях выхода между выходящим государством и Европейским Союзом не было подписано) выход может быть произведен через два года с момента подачи соответствующего заявления.
8. Также впервые в истории Европейского Союза предусмотрено установление "привилегированных отношений" с соседними государствами, не входящими в его состав. К числу таких государств в первую очередь относится Россия.
Согласно ст. 8 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора "Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве".
В этих целях Союз уполномочен заключать специальные соглашения с заинтересованными странами-соседями, которые "могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий".
В соответствии с Лиссабонским договором кардинальные изменения должна претерпеть система учредительных документов Европейского Союза. Она станет значительно более простой и логичной по сравнению с той, которая существует в настоящее время (в 2009 г.) и охарактеризована выше (см. вопрос N 15).
Как уже отмечалось, Лиссабонский договор в форме поправок инкорпорирует основные положения не вступившей в силу Европейской конституции 2004 г. Наиболее фундаментальные нормы проекта Европейской конституции включены в Договор о Европейском Союзе 1992 г., или "Маастрихтский договор", который в настоящее время уступает по значению "Римскому договору" (Договору об учреждении Европейского сообщества 1957 г.).
Напротив, в "новом" Союзе именно Договор о Европейском Союзе 1992 г. (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) становится базовым учредительным документом организации. В нем закреплены главные принципы устройства Европейского Союза, а также общие правовые начала его внешней политики.
Как следствие, Договор о Европейском Союзе в "лиссабонской" редакции является достаточно небольшим по объему (в доктрине его отсюда нередко называют "мини-договор"). Он включает преамбулу и 55 статей, распределенных в шести разделах.
Раздел I "Общие положения" (ст. 1-8) провозглашает создание Европейского Союза (ст. 1) и определяет его сущностные характеристики: ценности (ст. 2), цели (ст. 3), принципы взаимоотношений с государствами-членами (ст. 4) и др.
Раздел II "Положения о демократических принципах" (ст. 9-12) фиксирует основополагающие гарантии демократического устройства Союза (см. выше).
Раздел III "Положения об институтах" (ст. 13-19) определяет систему руководящих и иных органов Европейского Союза (Европейский парламент, Европейский совет и др.), важнейшие принципы их правового статуса.
Раздел IV "Положения о продвинутом сотрудничестве" (ст. 20) закрепляет наиболее общие правила относительно возможности групп государств-членов в количестве не менее девяти развивать более тесную взаимную интеграцию в рамках Европейского Союза. Нормы этого раздела, состоящего из одной статьи, детализируются во втором учредительном документе - Договоре о функционировании Европейского Союза.
Раздел V "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности" (ст. 21-46) посвящен закреплению правовых основ политики Союза в отношении стран, не входящих в его состав (третьих стран). Здесь же заложены основы военно-политической интеграции государств - членов Европейского Союза ("общая политика безопасности и обороны").
Раздел VI "Заключительные положения" (ст. 47-55) дополняет раздел I другими нормами общего и заключительного характера, в частности устанавливает условия и порядок приема новых государств-членов, право выхода действующих государств-членов и его процедуру (см. выше), процедуры пересмотра учредительных документов Союза (Договора о Европейском Союзе и рассматриваемого ниже Договора о функционировании Европейского Союза).
Процедуры пересмотра являются едиными для обоих учредительных документов. При этом в "новом" Европейском Союзе они становятся более демократичными, чем в настоящее время: право инициировать поправки приобрел Европейский парламент (наравне с любым государством-членом и Европейской комиссией), а для новых крупномасштабных реформ учредительных документов предусмотрен созыв специального представительного органа - Конвента - аналогичного тому, который разрабатывал проект Европейской конституции.
В то же время каждое государство-член сохраняет право абсолютного вето на пересмотр любой нормы учредительных документов, т.е. и в "новом" Союзе они в полной мере сохраняют качество международных договоров.
Второй учредительный документ "нового" Союза - Договор о функционировании Европейского Союза (в редакции Лиссабонского договора). Такое наименование, как отмечалось выше, получил "Римский договор" 1957 г., который первоначально назывался Договором об учреждении Европейского экономического сообщества (Договором о ЕЭС), затем - Договором об учреждении Европейского сообщества (Договором о ЕС).
Упомянутый Договор в "лиссабонской" редакции приобретает новое юридическое назначение: организовать "функционирование Союза" и определить "сферы, границы и порядок осуществления его компетенции" (ст. 1 Договора о функционировании Европейского Союза).
Как следствие, Договор о функционировании Европейского Союза имеет значительно больший объем по сравнению с Договором о Европейском Союзе: преамбула и 338 статей, распределенных в семи частях (внутри частей имеются разделы, далее главы и отделы).
Часть первая "Принципы" (ст. 1-17) определяет предмет Договора (процитированная ст. 1) и устанавливает общие положения о порядке реализации и категориях компетенции Союза.
Часть вторая "Недискриминация и гражданство Союза" (ст. 18-25) регулирует принцип равенства в разных его проявлениях и устанавливает основы правового статуса граждан Европейского Союза, дополняя тем самым положения раздела II Договора о Европейском Союзе "Положения о демократических принципах".
Часть третья "Внутренняя политика и деятельность Союза" (ст. 26-197) устанавливает полномочия Союза по управлению общественными отношениями и процессами на его территории, т.е. на территории всех объединенных в него государств-членов.
Часть третья является самой большой в структуре Договора о функционировании Европейского Союза. Она включает 24 раздела, посвященные конкретным сферам и направлениям внутриполитической деятельности организации: внутренний рынок, сельское хозяйство, пространство свободы, безопасности и правосудия и т.д.
Часть четвертая "Ассоциация с заморскими странами и территориями" (ст. 198-204) определяет правовой режим взаимоотношений Европейского Союза с отдельными островными территориями государств-членов, не вошедшими вместе с метрополиями в состав этой организации. Содержание части четвертой не претерпело существенных изменений по сравнению с предыдущими редакциями Римского договора (см. вопрос N 15).
Часть пятая "Внешнеполитическая деятельность Союза" (ст. 205-222) дополняет и детализирует нормы раздела V Договора о Европейском Союзе применительно к политике Союза в отношении стран, не входящих в его состав, и международных организаций. В нормах этой части, например, закреплены правовые основы экономических направлений внешней политики Союза ("общая торговая политика" и др.).
Часть шестая "Институциональные и финансовые положения" (ст. 223-334) дополняет собой положения раздела III Договора о Европейском Союзе "Положения об институтах". В ней закреплены детальные правила функционирования институтов и других органов Союза, а также положения о видах издаваемых ими правовых актов и законодательных процедурах. Здесь же урегулирован порядок принятия и исполнения бюджета Европейского Союза.
Часть седьмая "Общие и заключительные положения" (ст. 335-338) дополняет и уточняет предписания последнего раздела Договора о Европейском Союзе.
Как и ранее, к текстам учредительных документов Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора имеются два приложения (список сельскохозяйственных продуктов, подпадающих под действие общей аграрной политики, и список "заморских стран и территорий").
Составной частью учредительных документов "нового" Союза будут выступать прилагаемые к ним протоколы, de jure признаваемые их составной частью. Большая часть протоколов сохранилась из ныне действующей редакции учредительных документов с соответствующими изменениями (например, Протокол 1957 г. об Уставе Европейского инвестиционного банка).
Некоторые старые протоколы были отменены (например, Протокол 1992 г. о переходе к третьему этапу экономического и валютного союза) или заменены новыми текстами (например, новый Протокол 2007 г. о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, заменяющий одноименный Протокол 1997 г.).
Наконец, Лиссабонский договор приложил к учредительным документам несколько новых протоколов, например Протокол о Евро-группе, устанавливающий порядок более тесного сотрудничества в экономической политике государств-членов, перешедших на единую валюту "евро".
Оба учредительных документа "нового" Европейского Союза - Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза (включая протоколы и приложения) - официально обозначаются термином "Договоры" (с большой буквы). При этом важно иметь в виду, что, несмотря на различную роль каждого из "Договоров", в праве Европейского Союза они вместе наделены равной и высшей юридической силой, т.е. фактически должны выступать его "конституцией" (но без использования этого государственно-правового термина).
По своей юридической силе к учредительным документам ("Договорам") приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., которая непосредственно перед подписанием Лиссабонского договора (12 декабря 2007 г.) была утверждена в новой редакции.
13. Понятие и особенности права Европейского Союза.
Право Европейского союза (англ. European Union law, фр. Droit de l'Union européenne) - система правовых норм, регулирующая процесс европейской интеграции, порядок создания и функционирования европейских властных институтов и связанные с этим общественные отношения.
Европейское право является самостоятельной правовой системой, находящейся на стыке национального права государств-членов ЕС и международного права.
Смысл, содержание, реализацию и развитие норм права Европейского союза отражают его принципы. Одни принципы непосредственно содержатся в учредительных договорах Европейского союза, другие выработаны практикой Суда Европейского союза в результате их толкования. Принципы права ЕС разделяются на функциональные и общие.
К функциональным принципам относятся принцип верховенства права и принцип прямого действия.
Принцип верховенства права ЕС означает приоритет норм права ЕС над нормами национального законодательства государств-членов. Правовые нормы национального права государств-членов не должны противоречить нормам права ЕС. Указанный принцип распространяется не только на учредительные договоры Европейского союза, но и на ряд других нормативных актов Европейского союза. Гарантом соблюдения данного принципа выступает Европейский суд.
Принцип прямого действия права ЕС означает непосредственное применение права ЕС на территории государств-членов. Для вступления в силу норм Европейского права нет необходимости в их трансформации в национальный правопорядок. Принцип прямого действия права является отличительным признаком права ЕС от международного права. Нормы международного права регулируют отношения государств и международных организаций. Нормы права ЕС непосредственно регулируют отношения с участием физических и юридических лиц. Так например положения регламентов издаваемых институтами ЕС становятся непосредственно действующими на всей территории государств Евросоюза с момента их утверждения. В свою очередь правила содержащиеся в статьях договора о ЕС для прямого действия должны быть изложены ясно, в императивной форме и не должны быть дополнительно обусловлены результатами будущей деятельности государств-членов и институтов ЕС. В то же время если статья имеет характер общего принципа или декларации, устанавливает цели и программу деятельности институтов и государств ЕС, если в ней нет точного и безусловного указания на конкретные права и обязанности, возникающие у государств членов ЕС, физических и юридических лиц, то такая статья прямым действием обладать не будет.
Указанные выше принципы были выработаны практикой Европейского суда в результате толкования учредительных договоров.
К числу общих принципов права ЕС относятся: принцип охраны прав и свобод личности, принцип правовой определённости, принцип пропорциональности, принцип недискриминации, принцип субсидиарности, а также ряд процессуальных принципов.
14. Взаимодействие международного права и права ЕС.
15. Взаимодействие права ЕС и внутригосударственного права.
Соотношение права ЕС с национальным правом государств, входящих в ЕС, строится на четырёх принципах:
16. Классификация норм европейского права: нормы первичного права, вторичного права, общие принципы права.
К актам первичного права относятся все учредительные договоры Европейского Союза.
(В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую очередь, его учредительные документы (договоры): Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г)
По своей юридической природе акты первичного права являются международными договорами. Нормы актов первичного права обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормам Европейского Союза, содержащимся в актах вторичного права.
К актам вторичного права относятся акты, издаваемые институтами Союза, а также все другие акты, принимаемые на основе учредительных договоров. Вторичный акт может быть принят, если существуют полномочия для его принятия и соблюдена бюджетная дисциплина.
Типы вторичных актов:
1. Юридически обязательные:
2. Юридически не обязательные:
К числу общих принципов права ЕС относятся: принцип охраны прав и свобод личности, принцип правовой определённости, принцип пропорциональности, принцип недискриминации, принцип субсидиарности, а также ряд процессуальных принципов.
17. «Вторичное» право Европейского Союза.
Вторичное (или производное) право Европейского Союза - это документы, которые принимаются в соответствии с его учредительными договорами и не должны им противоречить.
Несмотря на свое "второстепенное" положение по юридической силе, указанные документы выступают наиболее динамичным компонентом правовой системы Европейского Союза. Именно посредством регламентов, директив и других актов вторичного права над-государственные институты Союза осуществляют регулирование общественных отношений по вопросам, отнесенным к компетенции этой интеграционной организации.
Вторичное право Европейского Союза, как и право первичное, складывается из двух частей. Главная - это правовые акты институтов, которые будут рассмотрены в следующем вопросе (вопрос N 26).
Другая часть - нормативные договоры, которые в зависимости от субъектов, их заключающих, подразделяются на три вида*(45):
а) соглашения Европейского Союза с третьими странами. Это международные договоры, которые Союз заключает с иностранными государствами или (реже) - с международными организациями.
В связи с тем что Европейский Союз в его нынешнем виде состоит из трех частей-опор (см. вопрос N 14), он не имеет единой международной правосубъектности. В зависимости от предмета соглашения стороной последнего может выступать как Союз в целом, так и Европейские сообщества, образующие его первую опору. На практике встречаются несколько основных вариантов:
- соглашения "Европейский Союз - третья страна", например Соглашение между Европейским Союзом и Российской Федерацией "Об участии Российской Федерации в деятельности Полицейской миссии Европейского Союза в Боснии и Герцеговине" от 24 июля 2003 г., соглашения от 25 июня 2003 г. с США "По вопросам выдачи" и "По вопросам взаимной правовой помощи" и др.
Международные договоры от имени Союза в целом заключаются только в рамках его второй и третьей опор - ОВПБ (общая внешняя политика и политика безопасности) и СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере);
- соглашения "ЕС (Европейское сообщество) - третья страна" или "Евратом - третья страна", например Соглашение между Правительством РФ и Европейским сообществом "О сотрудничестве в области науки и технологий" от 31 декабря 2000 г., соглашения между РФ и Евратомом "О сотрудничестве в области ядерных реакций" и "О сотрудничестве в области ядерной безопасности" 2000 г.
Международные договоры от имени ЕС, Евратома, а также (ранее) ЕОУС заключаются в том случае, если они имеют своим предметом общественные отношения, входящие в компетенцию того или иного из Европейских сообществ. Поскольку наибольшим объемом компетенции располагает ЕС, то соглашения с третьими странами чаще всего заключает именно оно.
Суд Европейских сообществ, кроме того, постановил, что полномочия ЕС заключать международные договоры носят исключительный характер, т.е. когда некоторый вопрос предусмотрен его учредительным документом или законодательством, то международное соглашение по данному вопросу должно подписывать ЕС, но не государства-члены в отдельности;
- соглашения "Европейские сообщества - третья страна", называемые также "совместные соглашения". Подобные соглашения заключаются от имени сразу нескольких Сообществ в том случае, когда их предмет относится к компетенции и ЕС, и Евратома (ранее также и ЕОУС).
Примером может служить первое соглашение Сообществ с нашей страной 1989 г. "О торговом и коммерческом и экономическом сотрудничестве" (ныне не действует). Его заключили, с одной стороны, СССР, с другой - Европейское сообщество и Евратом, вместе взятые;
- соглашения "Европейские сообщества плюс все государства-члены - третья страна", известные в доктрине как "смешанные соглашения". Появление данного вида соглашений обусловлено сложным разграничением компетенции в современной Европе: весьма часто возникает ситуация, когда часть вопросов, по которым намечено заключить договор с третьей страной, подведомственна Европейским сообществам, а другая часть находится в компетенции государств-членов.
Чтобы не делить текст международных договоров на отдельные блоки (соответственно для национальной и наднациональной компетенции), стали заключаться "смешанные соглашения", в качестве стороны которых наряду с Европейскими сообществами выступают все их государства-члены. Для вступления в силу "смешанное соглашение" нуждается в одобрении не только институтов Сообществ, но и компетентных органов каждого государства-члена.
В форме "смешанного соглашения" заключен базовый договор, закладывающий правовые основы взаимоотношений нашей страны с Европейским Союзом, - Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Его участниками выступают, с одной стороны, Российская Федерация, с другой - Европейские сообщества и их государства-члены, вместе взятые;
- еще одну разновидность международных договоров Европейского Союза образуют соглашения, заключаемые органами Союза, которые имеют статус юридического лица: соглашения Европола, Евроюста, Европейского инвестиционного банка и др. (см. вопрос N 42). Одним из примеров таких документов служит соглашение между Россией и Европолом о сотрудничестве 2003 г.;
б) дополнительные конвенции между государствами-членами. В прошлом в отношении ряда вопросов, по которым институты Союза не были уполномочены издавать нормативные акты, государства-члены иногда заключали между собой специальные дополнительные конвенции. Возможность подписания такого рода документов до сих пор предусмотрена в Договоре о ЕС 1957 г. (ст. 295) и Договоре о Европейском Союзе 1992 г. (ст. 34).
Наиболее известными примерами дополнительных конвенций служат: Конвенция от 19 июня 1980 г. "О праве, применимом к договорным обязательствам", Конвенция от 25 июля 1995 г. "О создании Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)", Конвенция от 26 июля 1995 г. "О защите финансовых интересов Европейских сообществ", Конвенция от 29 мая 2000 г. "О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-членами Европейского Союза", а также Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую систему Европейского Союза.
Необходимо отметить, что большинство из свыше 20 подписанных в разные годы дополнительных конвенций не вступили в силу, так как не были ратифицированы государствами-членами. Такая судьба постигла, например, очень прогрессивную для своего времени Брюссельскую конвенцию от 29 февраля 1968 г. о взаимном признании хозяйственных обществ, которая осталась "на бумаге" ввиду сопротивления Нидерландов. Например, вышеупомянутая Конвенция от 19 июня 1980 г. "О праве, применимом к договорным обязательствам" была заменена Регламентом Европейского парламента и Совета от 17 июня 2008 г. "О праве, подлежащем применению к договорным обязательствам". Вместо Конвенции о Европоле 1995 г. в 2009 г. издано Решение Совета "О создании Европейского полицейского ведомства (Европол)" (см. вопрос N 38). Постепенно заменяются нормативными актами ЕС и Шенгенские соглашения (см. вопрос N 152)*(46).
В настоящее время практика заключения дополнительных конвенций между государствами-членами в основном сошла на нет, а подписанные ранее конвенции (как вступившие, так и не вступившие в силу) постепенно заменяются нормативными актами институтов Европейского Союза*(47);
в) межинституционные соглашения - нормативные договоры, заключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения отдельных положений учредительных документов (как правило, процедурных норм). Межинституционные соглашения чаще всего носят трехсторонний характер, связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Примером может служить Межинституционное соглашение от 16 декабря 2003 г. "Повысить качество законотворческой деятельности".
Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Соглашение от 13 декабря 2001 г. между Европолом и Европейским центральным банком, посвященное их сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством.
18. Роль доктрины Суда ЕС в формировании права Европейского Союза.
19. Исполнение норм европейского права.
Принцип лояльного сотрудничества обязывает государства — члены ЕС
строго и неукоснительно способствовать исполнению решений, принимаемых
институтами ЕС. Хотя и с оговорками, этот принцип распространяется в опреде-
ленной мере и на сферу зарубежной деятельности, и даже ОИПБ. Таковы, на-
пример, постановления о солидарности (ст. 222 ДФЕС), о взаимной обороне (ст.
42 ДФЕС) и др. Следует, однако, иметь в виду, что соблюдение соответствующих
предписаний в сфере ОИПБ или зарубежной деятельности, входившей ранее
во вторую опору ЕС, созданием особого механизма принуждения не обеспе-
чивается. Только с определенной долей условности можно, очевидно, говорить
о механизме политического контроля (он описан в ст. 7 ДЕС).
Значительно более радикально решает вопрос исполнения ДР, когда речь
идет о принятии обязательных решений, предполагающих возможность на-
ложения штрафных санкций. Согласно ст. 291 ДФЕС все государства-члены
обязаны принять все необходимые принудительные меры, допускаемые вну-
тренним национальным правом, для претворения в жизнь юридических актов
ЕС, имеющих принудительный характер.
В особых случаях, связанных с обеспечением единообразия принудительных
мер, их осуществление может быть возложено на Комиссию, а если речь идет
о сфере международной деятельности — на Совет ЕС (ст. 24 и 26 ДЕС). Осущест-
влению принудительных мер Комиссией должно предшествовать установление
общих правил и принципов контроля государств-членов за соответствующей
деятельностью Комиссии. Они устанавливаются регламентом, принимаемым
на основе общей законодательной процедуры.
Практика подтверждает, что такого рода действия принудительного харак-
тера принимаются Комиссией довольно активно. Особенно весомые решения
приняты Комиссией в целях борьбы с недобросовестной конкуренцией. Так,
общая сумма штрафов в этой области, наложенных на фирму «Майкрософт»,
составила около 1 млрд евро. Констатировав недолжное исполнение обяза-
тельств по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, Комиссия
приостановила оказание финансовой помощи Болгарии.
Соответствующие решения и действия Комиссии могут быть обжалованы
в судебном порядке. Такого рода жалобы на решения, вынесенные против «Май-
крософт», уже рассматривались Судом первой инстанции и были остановлены
без последствий.
Можно ожидать, что настойчивое подчеркивание ДР принципа лояльного
сотрудничества и внимание к принудительным санкциям против правонаруши-
телей могут в определенной мере способствовать более строгому соблюдению
права ЕС (обеспечение исполнения судебных решений рассматривается в связи
с изучением судебной системы ЕС и правил и принципов судопроизводства).
Если акт, изданный Советом, Комиссией или ЕЦБ, налагает штрафные санкции
на любое лицо, иное нежели государство, предусматривающие принудительное
взыскание финансовых средств, оно осуществляется на основе правил процес-
суального права той страны, на территории которой это взыскание имеет место.
В компетенцию соответствующих национальных органов, обеспечивающих при-
нудительное взыскание, не входят проверки правильности или законности выне-
сенного постановления. Принудительное взыскание может быть приостановлено
только на основе решения Суда. Контроль за правильностью осуществления
наложенного взыскания входит в компетенцию национальных судебных органов.
20. Роль и место государств в процессе исполнения европейских актов.
21. Нарушение права ЕС: понятие, виды.
22. Ответственность государств-участников за нарушение права ЕС.
В настоящее время согласно принципу добросовестного сотрудничества (ст. 10 Договора о ЕС) государства-члены ЕС, во-первых, ответственны за выполнение обязательств, вытекающих из членства в союзе. Во-вторых, всеми доступными средствами они обязаны способствовать выполнению задач ЕС. В-третьих, они должны воздерживаться от всего, что может поставить под угрозу достижение целей Европейского Союза, и соответственно своевременно и надлежащим образом исполнять его правовые акты. Ответственными за нарушение права ЕС при этом признаются лишь государства-члены или институты ЕС Частные лица несут опосредованную ответственность, определяемую национальными органами власти (судами), и в то же время обладают правом на подачу иска против государства, которое допустило нарушение европейского права. Поэтому ответственность в европейском праве близка с гражданско-правовой ответственностью.
Впервые принцип ответственности государства за ущерб, причиненный частным лицам, был реализован Судом ЕС при рассмотрении дела `Francovich` в 1991 г [4]. Решение по нему уже в первых комментариях было признано одним из `сенсационных`, стоящих в одном ряду с такими известными делами, как дело `Van Gend en Loos` и `Сosta v. Enel` [5]. При этом рассмотрении Суд ЕС сформулировал и принцип ответственности государств за неисполнение директив союза. Вывод Суда в решении по делу `Francovich` сводился к следующему. Несмотря на то, что Договор о ЕС не содержит упоминания об ответственности государства за последствия противоправных действий (нормы ст. 215 касаются лишь ответственности ЕС и его служащих), было признано необходимым и внедоговорную ответственность относить к праву Европейского Союза.
Правопорядок ЕС постепенно интегрируется с правовыми системами государств-членов. Национальные суды обязаны применять его нормы. Его субъектом выступают не только государства-члены, но и их граждане. Он служит основой прав и обязанностей частных лиц.
В целях повышения эффективности судебной защиты Суд ЕС признает за частными лицами возможность реализовать свои права на основе права союза, и соответственно требовать возмещение потерь, которые частные лица понесли вследствие нарушения государством права ЕС. Ответственность государства предполагает меры для защиты права честных лиц и для обеспечения эффективности права ЕС.
Частные лица имеют право на возмещение понесенного ими ущерба тогда: 1) когда норма европейского права имеет целью наделить их правами; 2) когда нарушение достаточно характерно; 3) когда существует прямая связь между этим нарушением и ущербом, причиненным частным лицам. При этом Суд ЕС подчеркнул, что если нормы внутреннего права об ответственности являются более благоприятными, то применяются они, а не установленные Судом ЕС.
Нами разделяется мнение, что судебная конструкция ответственности государства за нарушение норм права ЕС имеет ярко выраженный цивилистический характер и, действительно, приближается к гражданско-правовому институту ответственности за возмещение ущерба. Гражданско-правовой характер ответственности очевиден, поскольку Суд (а равно и национальный суд в силу обязанности применять частные права ЕС) может возложить ответственность за причинение ущерба частному лицу не только на государство, но и на комплектную провинциальную власть и даже на компании.
Например, Верховному суду Австрии (в апелляционном порядке пришлось урегулировать вопрос о возмещении ущерба, причиненного частному лицу, в случае, когда провинциальный закон (области Тироля) не соответствовал праву ЕС. Верховный Суд признал, что компенсация за ущерб, причиненный лицу мерами, принятыми в нарушение права ЕС, осуществляется не обязательно только федеральным центром. Представительная власть, совершившая нарушение, в целом, в соответствии с `критериями управления и юридическими последствиями`, является ответственной.
Другой пример. Ирландия на основании Второй транспортно-страховой директивы Совета 85/5 от 30.12.1983 `О приближении законов государств - членов, касающихся страхования от гражданской ответственности относительно использования автомашин` [6] предусмотрела заключение соглашений с ответчиками - некоторыми государственными страховыми компаниями, с целью охватить все отношения по возмещению ущерба, вызванного неопознанными транспортными средствами, в случаях, при которых водитель-нарушитель не может быть идентифицирован.
Вместе с тем по нашему мнению, возложение ответственности за ущерб на компанию и провинциальные власти должно быть скорее исключением, чем правилом. В основном за ущерб, причиненный неприменением, а равно неправильным применением права ЕС, Судом к ответу должны привлекаться государства-члены.
Обязанность возместить ущерб является общей по отношению к любой норме права ЕС. Но нужно признать, что большинство таких дел возникает в связи с не имплементированными или недостаточно имплементированными директивами, когда их положения не содержат реквизитов, необходимых для их прямого действия, как это было в делах `Froncovich` и `Miret Wagner`, или тогда, когда они содержали такие реквизиты, но в них речь шла лишь о `горизонтальных отношениях` (как в делах `Faccini Dori` и `El Corte Ingles v.C. Blazguez`).
Невыполнение правовых предписаний ЕС обходиться государствам-членам ЕС дорого. Например, по данным Немецкого федерального управления мониторинга, в 2004 году Германия была обязана уплатить около 100млн. евро за неполную имплементацию Директив ЕС. По тем же данным, 4 тыс. граждан Германии получили 6 млн. евро государственных средств за несвоевременную имплементацию Директивы ЕС об организованных отпусках [7].
Таким образом, нормы ответственности в европейском праве служат одним из эффективных инструментов имплементации государствами-членами норм права ЕС, предусматривая возможность применения штрафных санкций и иных мер принуждения. В прецедентном праве ЕС имеются случаи, когда ответственность за не имплементацию или несвоевременную имплементацию правовых актов ЕС применяется Судом ЕС не к государству в целом, а к отдельному региону или организации. Это свидетельствует о расширении диапазона средств воздействия на государства для исполнения норм европейского права. У физических лиц имеется право обжаловать действия или бездействия своего государства, нарушающего предписания правовых актов ЕС, что означает возможность влияния на имплементацию норм права ЕС и со стороны частных лиц.
23. Европейский Союз как региональная международная организация.
Устав ООН (ст. 52) допускает существование "региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий", оговаривая при этом, что их деятельность должна быть совместимой с целями и принципами ООН. Устав обязывает своих членов с помощью соглашений или органов обеспечивать мирное разрешение местных споров и поддерживать контакты с Советом Безопасности, которому предоставлено право использовать такие организации для принудительных действий под его руководством.
Региональный статус имеют также отдельные общеполитические либо комплексные по своим функциям организации, которые обеспечивают сотрудничество государств, расположенных в пределах географического района, и заинтересованных в координации внешней политики, внешнеэкономических связей, социальных, культурных, правовых отношений.
Для признания организации региональной необходимо:
1) пространственное единство государств-членов, их размещение в пределах более или менее целостного региона;
2) пространственное ограничение целей, задач и действий государств-членов, т. е. соответствующая субъектному составу функциональная ориентация без притязаний на вмешательство в дела, выходящие за регионально-координационные рамки.
Именно таковы Европейский Союз, Совет Европы, Совет государств Балтийского моря, Организация африканского единства, Организация американских государств, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии.
24. Правосубъектность Европейского Союза.
Теперь Лиссабонский договор ввел правосубъектность ЕС. Это означает, что он может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырёх случаях:
- Если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;
- Если того требует достижение целей, означенных в договорах;
- Если того требует юридически обязательный документ ЕС;
- Если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их».
Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится к зоне компетенции Союза.
Договором закреплена следующая процедура по заключению международных соглашений от лица ЕС: Совет ЕС дает согласие на проведение переговоров после получения на то соответствующих рекомендаций Еврокомиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности, он также назначает главу делегации или представителя от ЕС и принимает решение о подписании договора. Европейский парламент имеет совещательную роль, за исключением положений договора, к которым применимы юридические процедуры, и соглашений о присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод.
25. Компетенция Европейского Союза
|
Исключительная компетенция: |
|
«Союз располагает исключительной компетенцией в законодательствовании и по заключению международных соглашений, когда это предусмотрено в законодательных актах Союза». |
|
|
Совместная компетенция: |
|
«Государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользоваться своей компетенцией». |
«Союз располагает компетенцией при условии, что осуществление данной компетенции не будет препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию». |
|
|
|
«Союз определяет условия, по которым государства-члены координируют свою политику». |
|
|
|
Вспомогательная компетенция: |
|
«Союз располагает компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов, не подменяя при этом их компетенцию в данных сферах». |
|
26. Полномочия в области функционирования внутреннего рынка ЕС.
Полномочия в области внутреннего рынка, закрепленные в ст. 4 Договора о функционировании Европейского союза, по-прежнему находятся в совместном ведении Союза и государств-членов. При этом под внутренним рынком понимается «пространство без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капитала в соответствии с нормами учредительных договоров ЕС». Европейский союз берет на себя обязательство принять меры, направленные на установление или обеспечение функционирования внутреннего рынка. Следовательно, закрепление подобных обязательств Союза в учредительном договоре создает возможность использования свободы движения капитала, являющегося фундаментальным элементом организации внутреннего рынка ЕС, в качестве юридической платформы для дальнейшего регулирования финансовых услуг нормами вторичного права Европейского союза.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что свобода движения капитала с полным основанием считается основой экономики и развития единого рынка Европейского союза, а также юридической платформой для создания финансового рынка ЕС - задачи более сложной, чем простая элиминация торговых барьеров. В связи с этим закрепление в тексте последнего принятого в Союзе учредительного договора норм, направленных на становление и развитие финансового рынка, является прямым подтверждением его значимости для интеграционного объединения.
27. Пространство свободы, безопасности и правосудия.
Термин "пространство свободы, безопасности и правосудия" (англ. area of freedom, security and justice; франц. espace de liberte, de securiteet de justice) был введен в учредительные документы Европейского Союза по предложению Комиссии в 1997 г. (поправки Амстердамского договора). Он обозначает, с одной стороны, цель, к которой должен стремиться Европейский Союз, с другой - особую сферу его компетенции.
Пространство свободы, безопасности и правосудия как цель предполагает достижение высокого уровня охраны законности и правопорядка в масштабах Европейского Союза в целом.
К реализации этой цели призван вести комплекс мероприятий со стороны институтов Союза, которые осуществляются по нескольким направлениям:
- меры по вопросам пересечения внутренних и внешних границ, включая визовую политику;
- меры в области предоставления убежища и в сфере иммиграционной политики, в том числе регулирование статуса иностранцев, проживающих в ЕС;
- меры в области судебного сотрудничества по гражданским делам;
- меры, призванные обеспечить сотрудничество между компетентными административными службами государств-членов в вышеуказанных областях (в частности, между службами пограничной охраны);
- меры по предупреждению преступлений и по борьбе с преступностью.
Правовую основу для принятия указанных мер образует, прежде всего, раздел IV части третьей Договора о ЕС 1957 г. "Визы, предоставление убежища, иммиграция и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей"*(169). Нормативные акты и иные меры в сфере уголовной политики утверждаются на основании раздела VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" (т.е. в рамках третьей опоры).
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) все упомянутые положения будут кодифицированы в едином разделе Договора о функционировании Европейского Союза (раздел V "Пространство свободы, безопасности и правосудия" части третьей "Внутренняя политика и деятельность Союза").
28. Основные направления деятельности ЕС в области борьбы с преступностью.
Опыт борьбы с преступностью в рамках Европейского Союза чрезвычайно важен для построения эффективной системы антикриминальных мероприятий, поскольку интеграционные процессы именно в рамках данного образования позволяют говорить о создании единого «европейского пространства свободы, безопасности и правосудия».
Полицейское сотрудничество государств — членов Европейского Союза складывается прежде всего в рамках такой организации, как Европейское полицейское ведомство, или Европол. Европейская полиция создана на основе Конвенции о Европоле 1995 г., определяющей основные задачи и направления ее деятельности. Конвенция вступила в силу 1 октября 1998 г., после чего был принят еще ряд документов, регламентирующих статус организации и ее сотрудников.
Целью Европола являются повышение эффективности деятельности соответствующих компетентных органов власти государств — членов ЕС и укрепление сотрудничества с ними в борьбе с особо опасными формами международной преступности в том случае, если имеются факты, указывающие на то, что были задействованы структуры организованной преступности или преступление затрагивает интересы двух и более государств-членов.
Сфера подмандатной деятельности Европола включает в себя: терроризм; незаконную торговлю ядерными и радиоактивными веществами; контрабанду оружия, боеприпасов и взрывчатки; расизм и ксенофобию; незаконную торговлю наркотиками; действия, направленные на легализацию преступных доходов; фальшивомонетничество; незаконную иммиграцию; торговлю людьми, включая детскую проституцию; торговлю похищенными транспортными средствами.
6 ноября 2003 г. в Риме, во время саммита ЕС — Россия, состоялось подписание Соглашения о сотрудничестве между Европейским полицейским ведомством и Российской Федерацией.
Данное соглашение должно позволить обеим сторонам обмениваться информацией стратегического и технического свойства относительно таких видов преступлений, как: контрабанда наркотиков, огнестрельного оружия, ядерных и радиоактивных материалов, произведений искусства; организация нелегальной иммиграции и торговля людьми; отмывание преступных доходов; терроризм и его финансирование.
ЕВРОЮСТ
Новый наднациональный орган в сфере координации сотрудничества государств — членов ЕС в борьбе с преступностью был создан в феврале 2002 г. — Евроюст. Несмотря на то что политическое решение о его создании было принято еще в 1999 г., в Тампере, правовой основой его деятельности стало решение Совета ЕС от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью». Основное назначение Евроюста — оказывать помощь государствам-членам по расследованию наиболее опасных преступлений, затрагивающих интересы двух и более государств, и координировать их практические действия в этой области главным образом, на этапе предварительного следствия. В задачи Евроюста, в частности, входит обращение к компетентным органам государств — членов Союза с запросами о возбуждении уголовных дел и привлечении к ответственности по фактам конкретных преступлений, запросами о создании объединенных следственных бригад и т.д. Кроме того, Евроюст уполномочен оказывать информационную поддержку ведущимся расследованиям, а также укреплять сотрудничество между компетентными органами государств путем содействия оказанию правовой помощи и выдачи преступников. Сфера подмандатной деятельности Евроюста включает в себя: виды преступных деяний и правонарушений, в отношении которых в конкретный момент времени наделен полномочиями Европол; другие виды преступных деяний, в частности преступления в сфере информационных технологий; мошенничество и коррупцию, а также любое уголовное правонарушение, посягающее на финансовые интересы Сообщества; легализацию преступных доходов; экологические преступления; участие в преступной организации; связанные с вышеуказанными преступления.
Европейский ордер на арест.
В центре внимания специалистов в области уголовного права находится сегодня и такая форма сотрудничества в рамках ЕС, как европейский ордер на арест. Введение этого инструмента стало возможным благодаря принятию Советом ЕС Рамочного решения «О европейском ордере на арест и процедурах передачи лиц между государствами-членами», который вступил в силу с января 2004 г. Цель документа — упрощение механизма выдачи лиц, совершивших особо тяжкие преступления на территории государств — членов ЕС. В декабре 2001 г. государства — члены ЕС утвердили список из 32 преступлений, в отношении которых может применяться европейский ордер на арест.
Единый ордер на арест заменил процедуру экстрадиции преступников, закрепленную в предыдущих соглашениях в рассматриваемой области. Теперь в том случае, когда судебный орган государства-члена требует передачи некоего лица, его решение должно быть признано и исполнено автоматически на всей территории Союза. Отказ в исполнении европейского ордера на арест разрешен в исключительных случаях. В качестве оснований для отказа больше не может рассматриваться принадлежность лица к гражданству запрашивающей стороны — на первый план при исполнении европейского ордера выходит не национальное, а союзное гражданство. Судебные органы (в качестве которых выступают суды и прокуратура) могут оспорить процессуальные аспекты запроса о выдаче, однако они не могут поставить под сомнение содержащиеся в ордере основания для ареста по существу. Кроме того, отменен принцип двойной криминализации преступления по законодательству запрашивающего и запрашиваемого государства как основное требование для экстрадиции.
Европейская судебная сеть
Европейская информационная сеть в области правосудия (Европейская судебная сеть) была создана по инициативе Бельгии в 1998 г. с целью дальнейшего совершенствования сотрудничества и координации деятельности государств — членов ЕС в борьбе с особо опасными преступлениями. Европейская судебная сеть состоит из контактных пунктов, которые функционируют в рамках судебных органов и правоохранительных ведомств государств-членов, а также в рамках Еврокомиссии. Посредством интернет-ресурсов и системы специальной электронной почты компетентные органы государств обеспечиваются практической и юридической информацией, получают и направляют запросы об оказании правовой помощи, что делает координацию их действий более эффективной. Данная организация не имеет собственной штаб-квартиры, в которой в целом нет необходимости. Каждое государство — член ЕС определяет специальные органы для контакта с другими государствами по собственному усмотрению, и при этом число специалистов в таких органах может быть различно. Например, Франция имеет около 40 таких служащих, в то время как Греция — всего два человека.
Европейский орган по борьбе с мошенничеством (OLAF)
Европейский орган по борьбе с мошенничеством первоначально был создан в качестве Отдела Европейской комиссии по противодействию мошенничеству в 1998 г. (UCLAF). Основной целью Отдела было осуществление следственных полномочий в рамках финансового правоохранительного контроля. В июне 1999 г. UCLAF был реорганизован в Европейский орган (ведомство) по борьбе с мошенничеством (OLAF). К ведению организации относится осуществление административных расследований по фактам мошенничества, коррупции и всем другим незаконным действиям, приносящим вред финансовым интересам Сообщества и Союза в целом. Поскольку расширение Европейского Союза многократно обострило проблему коррупции для ЕС, деятельности этого органа уделяется сегодня повышенное внимание.
29. Полномочия Евросоюза в области международных отношений.
Суд Европейских сообществ, кроме того, постановил, что полномочия ЕС заключать международные договоры носят исключительный характер, т.е. когда некоторый вопрос предусмотрен его учредительным документом или законодательством, то международное соглашение по данному вопросу должно подписывать ЕС, но не государства-члены в отдельности
Международные отношения
ЕС взаимодействует с другими странами в качестве единого представителя всех стран и
народов, входящих в него (сейчас это чаще делает Союз), является субъектом
международного права.
ЕС проводит свою внешнюю политику. Договором предусмотрено три направления
внешней политики Сообщества: 1) внешнеторговая политика (общая торговая политика), в
рамках которой устанавливается и меняется общий таможенный тариф, а также
устанавливаются единые принципы в отношении экспортной политики, антидемпингового
регулирования.
2) Содействие экономическому развитию развивающихся стран (политика в сфере
сотрудничества в целях развития)—оказание финансовой помощи.
3) ассоциация с заморскими странами и территориями с целью увеличения торговли и
совместного содействия экономическому и социальному развитию. Здесь: установление
особых отношений с территориальными единицами государств-членов, расположенными
за пределами Европы и не вошли в состав Сообществ. В настоящее время таких
территорий 25 (у Франции, Нидерландов, Великобритании и Дании).
Также в Договоре указываестя на необходимость установления тесных отношеий с
международными организациями (ООН, ГАТТ (ВТО), Совет Европы).
ЕС может заключать международные соглашения по вопросам внешнеторговой политики,
торговли услугами и коммерческими аспектами интеллектуальной собственности (в ред.
Ниццкого договора). ЕС вправе заключать соглашения об ассоциации с другими государствами. Это, однако, не
означает, что государства или международные организации становятся членами или
кандидатами в члены ЕС. Просто ЕС как субъект МП вошел в другую ассоциацию.
Международная правосубъектность, тем временам, не ограничивается компетенцией,
прописанной в Договоре. Решения Суда Сообществ, имеющие прецедентную силу, придали
Сообществу компетенцию заключать международные договоры по любым вопросам,
которые урегулированы его внутренним законодательством. Т.е., если Сообщество издало
нормативный акт по какому-то вопросу, входящему в его предмет ведения, оно
автоматически вправе по этому вопросу заключать международный договор.
Соответственно, без такого внутреннего акта заключить договор нельзя.
Более того, право Сообществ заключать международные договоры носит исключительный
характер. Если ЕС заключило договор по какому-либо вопросу, государство-член не
вправе вступать в договорные связи с третьими странами по этому вопросу. Это вытекает
из принципа верховенства права ЕС. В противном случае, государства имели бы
возможность отступать от обязательств, взятых на себя ЕС.
Т.о., международная правосубъектность ЕС выше, чем у организаций, но ниже, чем у
государств.
Односторонние меры, которые принимаются ЕС в сфере международных отношений:
издание НА, меры поощрительного характера (оказание помощи третьим странам,
например, ТАСИС); экономические санкции (вводились против Югославии, СССР-в 1981).
Экономические санкции означали полное либо частичное прерывание экономических
отношений с одной или несколькими третьими странами (ст.301 Договора).
Двусторонние (многосторонние) меры: -заключение международных договоров, которые
являются источниками права ЕС и Союза в целом. Кроме того, накладывая обязательства
на каждое отдельное государство-член, они, таким образом, становятся источниками
внутригосударственного права. Международный договор ЕС может быть прямого
действия, если нормы в нем «сформулированы достаточно ясно и точно» (согласно
прецедентному праву Суда). Такой же принцип, как и в случае с учредительным
документом Союза.
Если предмет договора охватывает лежит одновременно в рамках правосубъектности
Сообществ и правосубъектности государств-членов, закдючается смешанный договор. С
одной стороны—сообщества плюс государства-члены, а сдругой—третье государство (а)
или международная организация (пример—Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с
Россией). Смешанный договор подлежит ратификации государствами и утверждению
Европарламентом.
-участие в международных конференциях
-членство в международных организациях (ВТО)
-Дипломатические отношения с третьими странами (право посольства). В Брюсселе
открываются миссии государств, верительные грамоты—Председателю Комиссии и
Председателю Совета. ЕС не имеет посольств. Но есть представительства (делегации)
Европейской Комиссии. Это все были предметыведения и сферыдеятельности. Теперь—к полномочиям.
30. Правовые формы отношений ЕС с третьими странами: сотрудничество, партнерство, ассоциация.
Статья 21 ДЕС
1. Деятельность Союза на международной арене осуществляется исходя из принципов, которые руководили его созданием, развитием и расширением, и которые Союз стремится продвигать в остальном мире: демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности, соблюдение принципов Устава Организации Объединенных Наций и международного права.
Союз старается развивать отношения и строить партнерства с третьими странами, региональными и универсальными международными организациями, которые разделяют принципы, указанные в первом абзаце. Он способствует выработке многосторонних решений общих проблем, в том числе в рамках Организации Объединенных Наций.
2. Союз определяет и проводит общую политику и мероприятия, стремится обеспечить высокий уровень сотрудничества во всех сферах международных отношений в целях:
а) защиты своих ценностей, основополагающих интересов, своей безопасности, независимости и целостности;
b) консолидации и поддержки демократии, правового государства, прав человека и принципов международного права;
с) сохранения мира, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, а также принципами Хельсинского Заключительного акта и целями Парижской хартии, включая те, которые относятся к внешним границам;
d) поддержки устойчивого развития в экономическом, социальном и экологическом плане развивающихся стран, ставя основной целью искоренение бедности;
е) поощрения интеграции всех стран в мировую экономику, в том числе за счет постепенной отмены препятствий международной торговле;
f) содействия выработке международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды и надежному управлению мировыми природными ресурсами для того, чтобы обеспечить устойчивое развитие;
g) оказания помощи населению, странам и регионам, которые сталкиваются с катастрофами, вызываемыми природными факторами или человеком; и
h) развития международной системы, основанной на усиленном многостороннем сотрудничестве и хорошем глобальном управлении.
31. Цели, принципы и общие условия осуществления внешнеполитической деятельности ЕС.
Внешняя политика Европейского Союза - это политика, которую Союз проводит в отношении государств, не входящих в его состав (третьих стран). Внешняя политика Европейского Союза развивается по нескольким направлениям, в рамках которых его институты наделены разным объемом полномочий.
Старейшей и наиболее эффективной сферой международной деятельности Союза служит внешнеторговая политика, которая официально именуется "общая торговая политика" (раздел IX части третьей Договора о ЕС). Общая торговая политика базируется на таможенном союзе в рамках ЕС и относится к исключительной компетенции Сообщества. Именно в рамках данной политики ЕС издает антидемпинговое законодательство, заключает торговые и тарифные соглашения с иностранными государствами.
Самостоятельными направлениями внешнеполитической деятельности ЕС также признаны:
- сотрудничество в поддержку развития (раздел XX части третьей Договора о ЕС): сотрудничество с развивающимися странами планеты, в рамках которого ЕС оказывает им помощь и предоставляет экономические льготы и преференции;
- экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами (раздел XXI части третьей Договора о ЕС), которое охватывает те аспекты социально-экономических взаимосвязей, которые находятся за рамками общей торговой политики и сотрудничества в поддержку развития.
Вышеуказанные направления внешней политики относятся к компетенции ЕС и регулируются Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС).
Остальные аспекты внешнеполитической деятельности Союза, в том числе вопросы обороны и поддержания международной безопасности, подчиняются Договору о Европейском Союзе 1992 г. (раздел V "Положения об общей внешней политике и политике безопасности"). Общая внешняя политика и политика безопасности Союза выступает как сфера деятельности и как отдельный компонент (опора) в структуре этой организации (см. вопрос N 14).
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) направления внешнеполитической деятельности, которые ранее осуществлялись в рамках Европейского сообщества, будут регулироваться частью пятой Договора о функционировании Европейского Союза "Внешнеполитическая деятельность Союза". В этой части также урегулирован порядок заключения международных соглашений Союза и введения им санкций против третьих стран.
Общие принципы внешнеполитической деятельности Союза, а также положения о бывшей второй опоре (общая внешняя политика и политика безопасности) будут закрепляться в разделе V Договора о Европейском Союзе "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности".
32. Общая внешняя политика и политика безопасности Евросоюза.
Внешняя политика Европейского Союза - это политика, которую Союз проводит в отношении государств, не входящих в его состав (третьих стран). Внешняя политика Европейского Союза развивается по нескольким направлениям, в рамках которых его институты наделены разным объемом полномочий.
Старейшей и наиболее эффективной сферой международной деятельности Союза служит внешнеторговая политика, которая официально именуется "общая торговая политика" (раздел IX части третьей Договора о ЕС). Общая торговая политика базируется на таможенном союзе в рамках ЕС и относится к исключительной компетенции Сообщества. Именно в рамках данной политики ЕС издает антидемпинговое законодательство, заключает торговые и тарифные соглашения с иностранными государствами.
Самостоятельными направлениями внешнеполитической деятельности ЕС также признаны:
- сотрудничество в поддержку развития (раздел XX части третьей Договора о ЕС): сотрудничество с развивающимися странами планеты, в рамках которого ЕС оказывает им помощь и предоставляет экономические льготы и преференции;
- экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами (раздел XXI части третьей Договора о ЕС), которое охватывает те аспекты социально-экономических взаимосвязей, которые находятся за рамками общей торговой политики и сотрудничества в поддержку развития.
Вышеуказанные направления внешней политики относятся к компетенции ЕС и регулируются Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС).
Остальные аспекты внешнеполитической деятельности Союза, в том числе вопросы обороны и поддержания международной безопасности, подчиняются Договору о Европейском Союзе 1992 г. (раздел V "Положения об общей внешней политике и политике безопасности"). Общая внешняя политика и политика безопасности Союза выступает как сфера деятельности и как отдельный компонент (опора) в структуре этой организации (см. вопрос N 14).
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) направления внешнеполитической деятельности, которые ранее осуществлялись в рамках Европейского сообщества, будут регулироваться частью пятой Договора о функционировании Европейского Союза "Внешнеполитическая деятельность Союза". В этой части также урегулирован порядок заключения международных соглашений Союза и введения им санкций против третьих стран.
Общие принципы внешнеполитической деятельности Союза, а также положения о бывшей второй опоре (общая внешняя политика и политика безопасности) будут закрепляться в разделе V Договора о Европейском Союзе "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности".
33. Правовые основы общей оборонной политики ЕС.
В документах последних лет "европейской политикой в сфере безопасности и обороны" (англ. European Security and Defence Policy - ESDP; франц. Politique europeenne de securite et de defence - PESD) называются мероприятия, направленные на обеспечение Европейского Союза собственным военным потенциалом.
С его помощью Союз планирует участвовать в урегулировании международных конфликтов в разных регионах планеты и уже на практике делает это, хотя и в ограниченных масштабах. В 2003 г. под началом Союза были проведены военные операции в Республике Македония и в Демократической Республике Конго (бывший Заир), а также организована "полицейская миссия" в Боснии и Герцеговине.
Для более оперативного решения данных задач в Союзе ведется работа по созданию Сил быстрого реагирования, комплектуемых из военнослужащих государств-членов. Создание данных сил неоднократно откладывалось, не в последнюю очередь ввиду разногласий с США, которые желают концентрации европейского военного сотрудничества исключительно в рамках НАТО.
Кроме военных операций, Европейский Союз также проводит в рамках европейской политики в сфере безопасности и обороны "гражданские миссии": полицейские, наблюдательные и др. Для их проведения государства-члены аналогичным образом предоставляют в распоряжение Союза необходимые человеческие и материальные ресурсы.
Лиссабонским договором 2007 г. введено новое официальное название рассматриваемой сферы деятельности Союза: "общая политика безопасности и обороны". Как и в настоящее время, она будет выступать элементом общей внешней политики и политики безопасности.
В целях повышения эффективности общей политики безопасности и обороны Лиссабонский договор предусматривает усиление мер по координации военно-технического сотрудничества государств-членов в рамках Европейского оборонного агентства, а также учреждение "постоянного организованного сотрудничества" между государствами-членами, готовыми на более активное взаимодействие по военным вопросам в интересах Союза в целом.
Также впервые в истории Европейского Союза закрепляется принцип коллективной самообороны его государств-членов: "В случае если государство-член подвергнется вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены должны оказать ему помощь и содействие всеми возможными для них средствами в соответствии со статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций" (параграф 7 ст. 42 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора).
34. Общая торговая политика, антидемпинговая политика ЕС.
Важнейшим фактором обеспечения стабильности торговли, развития конкуренции и бизнеса является защита внутреннего рынка от демпинга. Демпинг традиционно определяется как ценовая дискриминация между национальными рынками. Антидемпинговые процедуры Сообщества осуществляются в рамках общей торговой политики ЕС (ст. 131-134 Договора о ЕС), так как являются важнейшим средством обеспечения соблюдения правил мировой торговли и применяются в отношении импорта на внутренний рынок.
Такие торговые правила, как и средства их обеспечения, сегодня устанавливает Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1947 г. (ГАТТ). Антидемпинговым процедурам посвящена ст. VI ГАТТ, а также специальное Соглашение о применении ст. VI ГАТТ 1994 г. (так называемый Антидемпинговый кодекс), заключенное в ходе Уругвайского раунда переговоров по ГАТТ*(190).
Современное антидемпинговое законодательство ЕС имплементирует в правопорядок Сообщества соответствующие положения вышеуказанных международных документов. Основным актом Сообщества в этой сфере является Регламент о защите от демпингового импорта из стран, не являющихся членами Европейского сообщества (Базовый антидемпинговый регламент).
Базовый антидемпинговый регламент устанавливает порядок определения демпинга, проведения антидемпингового расследования и введения антидемпинговых пошлин.
Особенно важной для России и ее товаропроизводителей в практическом плане является дифференциация Регламентом государств, из которых поставляется импортируемая продукция, на страны с рыночной экономикой и страны с нерыночной экономикой. Статья VI ГАТТ дает формальную возможность для проведения такого различия. Выделение отдельной категории стран с нерыночной экономикой было проведено в Сообществе во времена холодной войны и по инерции сохраняется по сей день, являясь уже скорее средством дискриминации в международной торговле, нежели средством ее защиты.
Регламентом N 905/98, который внес изменения в Базовый антидемпинговый регламент, Россия и Китай были исключены из списка стран с нерыночной экономикой, однако им не был автоматически предоставлен статус стран с рыночной экономикой. Экспортеры из этих стран оказались в своего рода подвешенном состоянии. Вследствие чего российские экспортеры должны были в каждом случае доказывать свою "рыночность" (что в общем-то не легко), чтобы полноценно торговать на внутреннем рынке ЕС.
Подобное положение дел, учитывая объемы внешнеторгового оборота с ЕС, являлось для России и ее товаропроизводителей, более десяти лет работающих в условиях рыночной экономики, несправедливостью и создавало препятствия к вступлению нашей страны в ВТО.
В ходе прошедшего в мае 2002 г. Саммита Россия - Европейский Союз на высшем уровне была достигнута договоренность о предоставлении нашей стране рыночного статуса для целей антидемпинговых процедур. Летом 2002 г. Комиссией был подготовлен проект изменения Базового антидемпингового регламента, реализующий эту договоренность. Однако даже после принятия соответствующих изменений в законодательство Сообщества российские экспортеры смогут полноценно работать на внутреннем рынке ЕС только после вступления России в ВТО.
35. Классификация органов ЕС.
Система институтов ("институционный механизм") в настоящее время является единой для всего Европейского Союза, хотя ввиду особенностей истории этой организации состав и порядок формирования институтов по-прежнему регулируется Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (см. вопросы N 10 и N 15).
На сегодняшний день Европейские сообщества и Союз в целом располагают пятью институтами, которые перечислены в ст. 7 Договора о ЕС 1957 г.:
"Реализацию задач, возложенных на Сообщество, обеспечивают:
- Европейский парламент,
- Совет,
- Комиссия,
- Суд,
- Счетная палата.
Каждый институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему настоящим Договором".
Согласно Договору о Европейском Союзе 1992 г. в Союзе функционирует "единый институционный механизм" (ст. 3), а перечисленные институты "осуществляют свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных, с одной стороны, договорами, учреждающими Европейские сообщества... и, с другой стороны, иными положениями настоящего Договора" (ст. 5).
В эту категорию, в частности, входят:
- Европейский совет как орган политической координации и планирования Союза;
- банки ЕС: Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк;
- контрольные органы, прежде всего Европейский омбудсман;
- правоохранительные органы: Европол, Евроюст и Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством;
- консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и др.;
- органы специальной компетенции, имеющие собственную правосубъектность (в качестве юридического лица) и называемые, как правило, агентствами: Европейское агентство по оценке медикаментов, Европейское агентство по авиационной безопасности и др. Ввиду специфики агентств Лиссабонский договор выделяет их в отдельную подсистему организационного механизма: "институты, органы и учреждения".
Необходимо отметить, что наряду с органами Европейского Союза как самостоятельными элементами его организационного механизма существуют также органы, выступающие подразделениями других институтов или органов ("внутренние органы"). Например, Европейский парламент, Совет и Комиссия располагают в качестве вспомогательного органа (аппарата) собственным Генеральным секретариатом.
36. Политические институты Европейского Союза.
К политическим институтам Союза принято относить те из них, которые разрабатывают и осуществляют политику Союза: Европейский парламент, Совет и Комиссию. В этом качестве их противопоставляют "неполитическим" институтам (Суд, Счетная палата), которые в ходе принятия решений должны руководствоваться нормами права, стоять "вне политики".
Именно от слаженной, скоординированной работы трех политических институтов в решающей мере зависит эффективность и правотворческой, и иных направлений деятельности Европейского Союза. Вместе они образуют институциональный треугольник (как его называют в западной доктрине), каждый из элементов которого играет свою оригинальную роль в политическом процессе на "европейском" уровне.
Европейский парламент*(59)
Состав и порядок формирования. Европейский парламент - представительный институт Сообщества и Союза. Он состоит "из представителей народов государств, объединенных в Сообщество" (ст. 189 Договора о ЕС). Все члены (депутаты) Европарламента избираются всеобщими прямыми выборами сроком на пять лет.
Общее число членов (депутатов) Европейского парламента после последних выборов 2009 г. достигло 736. Количество депутатов, избираемых на территории разных стран, определено квотами, которые установлены непосредственно в учредительных договорах: Германия - 99 депутатов, Великобритания, Италия, Франция - по 82 депутата... Мальта - 5 депутатов.
Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) предусматривает некоторое увеличение численного состава Европарламента: до 751 депутата. Его вступление в силу, соответственно, должно повлечь увеличение квот государств-членов. Чтобы оперативнее реагировать на изменения в численности населения разных государств - членов Союза, согласно Лиссабонскому договору квоты разных стран будут фиксироваться не в самих учредительных договорах, а в специальном решении, не требующем последующей ратификации государствами-членами.
При этом граждане Союза вправе избирать и быть избранными в Европейский парламент как в своем родном государстве, так и в любом другом государстве-члене, в котором они имеют свое место жительства (ст. 19 Договора о ЕС).
Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избираются согласно правилам, содержащимся в национальном законодательстве: Закон Бельгии "О выборах в Европейский парламент" 1989 г., британский "Акт о выборах в Европейский парламент" 1978 г. и т.д.
Эти документы, однако, должны соответствовать общим принципам, которые закреплены в особом источнике первичного права Европейского Союза - Акте об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием 1976 г. (см. вопрос N 24). Согласно Акту 1976 г. (в редакции 2002 г.):
- во всех государствах-членах депутаты должны избираться на основании системы пропорционального представительства (система партийных списков или единого передаваемого голоса)*(60);
- выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании;
- государства-члены могут устанавливать заградительный пункт (т.е. минимальное количество голосов, которое должна получить партия, чтобы участвовать в распределении мандатов), но не свыше 5% поданных голосов*(61);
- членам Европарламента запрещено одновременно являться депутатами национальных парламентов государств-членов. Установлены также другие условия несовместимости мандата европарламентария: с членством в правительствах государств-членов или в Комиссии, в судах Союза, с должностью Европейского омбудсмана и т.д.;
- выборы депутатов в Европарламент во всех государствах-членах проводятся в течение одной недели месяца (на практике - июнь), с четверга по воскресенье. Подсчет голосов и оглашение результатов производятся только после завершения процесса голосования во всех странах Союза.
Лица, избранные в состав Европейского парламента, обладают свободным мандатом (т.е. не связаны наказами своих избирателей и не могут быть досрочно отозваны) и наделяются депутатским иммунитетом, который может быть снят самим Парламентом. Решением Европарламента от 28 ноября 2005 г. принят Статут депутатов Европейского парламента. Документ закрепляет гарантии свободного и независимого осуществления мандата европейского парламентария, а также единые гарантии и компенсации депутатской деятельности, включая денежное вознаграждение (оклад депутатов Европарламента установлен в размере 38,5% жалованья судьи Суда Европейских сообществ).
Независимо от того, в какой стране избраны парламентарии, они выступают представителями всех народов Сообщества и Союза в целом и объединяются друг с другом в "политические группы (фракции) исходя из своей партийной принадлежности. Роль фракций в Европейском парламенте "всегда была и остается фундаментальной"*(62).
Появление Европейского парламента дало импульс консолидации однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также европейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская народная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социалистов.
Для признания политической партии действующей "на европейском уровне" требуется, чтобы она располагала поддержкой избирателей минимум в четверти государств-членов (т.е. в семи). Для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы в семи странах кандидаты заинтересованной партии были избраны в представительные органы (Европейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государствах-членах собрала не менее 3% поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. "О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне"). По своей форме политическая партия на европейском уровне может являться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) политических партий государств-членов*(63).
Функции и полномочия. Современный Европейский парламент в качестве основных направлений деятельности осуществляет те же функции, что и одноименные органы суверенных государств: рассмотрение и принятие законодательных актов (законодательная функция), обсуждение и утверждение бюджета (бюджетная функция), политический контроль за исполнительной властью в лице Комиссии (контрольная функция).
Реальный объем полномочий Европарламента, однако, меньше, чем у его национальных аналогов. Прежде всего это касается полномочий в законодательной сфере (принятие регламентов, директив и т.д.):
а) в отличие от парламентов суверенных государств, Европарламент не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать это лишь с одобрения Совета Европейского Союза - второго института данной организации*(64);
б) законодательные полномочия Европейского парламента неодинаковы в разных сферах общественной жизни. Они зависят от вида законодательной процедуры, которую предусматривает по конкретному вопросу статья учредительного договора:
- если предписана процедура совместного принятия решений, то документ издается Европарламентом и Советом в качестве совместного нормативного акта (регламент Европейского парламента и Совета и т.д.). Оба института соответственно имеют право абсолютного вето на законопроект;
- если установлена консультативная процедура, то в окончательном виде документ принимает Совет (регламент Совета и т.д.), а мнение депутатов носит совещательный (консультативный) характер. В рамках данной процедуры Европейский парламент может отсрочить принятие документа, но не воспрепятствовать ему, т.е. располагает правом отлагательного вето на законопроект.
В настоящее время процедура совместного принятия решений используется, например, для издания законодательства о защите прав потребителей, в области внутреннего рынка, консультативная процедура - в сфере уголовного, налогового права.
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос N 17) законодательные акты Европейского Союза (регламенты, директивы и решения) в подавляющем большинстве случаев будут издаваться совместно Европарламентом и Советом в рамках "обычной законодательной процедуры" (аналог нынешней процедуры совместного принятия решений). По некоторым вопросам предусмотрено использование "специальной законодательной процедуры", как правило, дающей большие права Совету (подобно нынешней консультативной процедуре). Подробнее об особенностях законодательного процесса в Европейском Союзе рассказано в разделе VII (вопрос N 61).
Полномочия Европейского парламента в бюджетной сфере состоят в обсуждении и принятии общего бюджета Европейского Союза. Бюджет Союза принимается Европарламентом совместно с Советом, причем эти институты имеют неодинаковые права в отношении разных категорий бюджетных расходов (см. вопрос N 75).
Европейский парламент активно осуществляет контроль за другими институтами и органами Союза, главным образом за Комиссией. Результатом этого контроля может служить вынесение ей вотума недоверия, влекущего отставку. Контрольные полномочия Европарламента реализуются в разных формах, большинство из которых известны парламентскому праву современных государств: устные и письменные вопросы, в том числе "час вопросов" (введен в начале 1970-х гг. по образцу британской Палаты общин), заслушивание докладов и отчетов, создание следственных комиссий и др.
Кроме законодательных, бюджетных и контрольных полномочий Европейский парламент также располагает рядом других прерогатив, в частности:
- дача согласия на заключение важнейших международных договоров ЕС с иностранными государствами и международными организациями (соглашений с третьими странами);
- разрешение на вступление в Европейский Союз новых государств-членов;
- назначение или участие в формировании ряда институтов и органов Союза: Омбудсмана, Комиссии, а также (с правом совещательного голоса) Счетной палаты и Дирекции Европейского центрального банка;
- право на получение своевременной информации и проведение дебатов о развитии общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза.
Организация работы и принятия решений. Европейский парламент работает в сессионном режиме. Его ежегодная сессия открывается во второй вторник марта и подразделяется на 11 сессионных периодов (каждый месяц, кроме августа). Сессионный период длится в течение одной недели и включает в себя множество пленарных заседаний. Кроме участия в пленарных заседаниях "европейские" парламентарии осуществляют свою работу в рамках парламентских комиссий и политических групп (фракций).
Кворум на заседаниях Европарламента составляет 1/3 от списочного числа депутатов, однако его проверка не обязательна (проводится по требованию депутатских групп).
По общему правилу Европейский парламент принимает решения простым большинством голосов, которое отсчитывается от числа присутствующих и голосовавших депутатов (например, если в принятии решения участвовали 400 депутатов, то достаточно 201 голос "за").
Лишь в отдельных исключительных случаях учредительные документы требуют, чтобы решения Европарламента принимались большинством от списочного состава депутатов. К этому условию может добавляться условие о том, что проект решения должен также получить поддержку 2/3 или 3/5 поданных голосов.
Например, согласие Европейского парламента на вступление новых государств-членов в Европейский Союз дается абсолютным большинством всех парламентариев (т.е. 369 из 736). Вотум недоверия Комиссии считается одобренным при выполнении двух условий: во-первых, при поддержке 2/3 от числа поданных голосов; во-вторых, количество депутатов, проголосовавших "за", должно быть больше половины от списочного состава Европарламента.
В целях более эффективной организации работы Европейского парламента из числа депутатов образованы постоянные комиссии, осуществляющие подготовку вопросов для рассмотрения на пленарных заседаниях: комиссия по внешним сношениям, комиссия по правам и свободам граждан, комиссия по конституционным делам, комиссия по региональной политике, транспорту и туризму и т.д.
Наряду с постоянными комиссиями Европейский парламент может учреждать временные комиссии, в том числе комиссии по расследованию противоправных действий и других нарушений в ходе претворения в жизнь права Сообщества ("следственные комиссии").
В целях поддержания контактов с иностранными парламентами из числа депутатов Европарламента создаются также межпарламентские делегации.
В качестве руководящих органов и должностных лиц Европарламента выступают:
- Председатель и его заместители (вице-председатели), которые избираются депутатами на 2,5 года (т.е. на половину легислатуры Европарламента);
- Председатель вместе с его заместителями составляют Бюро, которое отвечает за административные, организационные и финансовые вопросы функционирования Европарламента, например определяет структуру и штатную численность аппарата, устанавливает порядок использования электронной системы голосования и т. п.;
- Бюро в выполнении его задач помогают шесть квесторов, избираемых Европарламентом из числа депутатов. В частности, квесторы ведут специальный реестр, куда заносятся данные о профессиональной деятельности и финансовых доходах парламентариев. Квесторы участвуют в заседаниях Бюро с правом совещательного голоса;
- главным органом политического руководства Европейским парламентом выступает Конференция председателей, в состав которой входят руководители политических групп (фракций) и Председатель самого Европарламента. Именно Конференция председателей разрабатывает проект повестки дня пленарных заседаний Европейского парламента;
- в структуре Европарламента также имеются Конференция председателей комиссий и Конференция председателей делегаций (в целях координации работы данных подразделений).
В качестве вспомогательного органа Европейского парламента, как и других институтов Союза, выступает Генеральный секретариат. В Генеральном секретариате работают чиновники, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 постоянных сотрудников и 600 временных).
Европейский парламент - относительно "недорогой" институт. По его собственным подсчетам, функционирование Европарламента обходится каждому гражданину Союза в среднем в 2,5 евро в год.
Сотрудничество с национальными парламентами. После того как Европейский парламент стал избираться прямым голосованием (с 1979 г., до этого он состоял из делегатов национальных парламентов), возникла потребность установить контакты между корпусом "европейских" парламентариев и представительными органами государств-членов.
Первым шагом в организации этого взаимодействия стало проведение регулярных встреч председателей Европейского и национальных парламентов (с 1983 г.). В 1989 г. учрежден специальный форум межпарламентского сотрудничества - Конференция органов, специализирующихся в делах Сообщества, сокращенно - COSAC (от франц. Conference des organes specialises dans les affaires communautaires).
Членами Конференции являются представители специализированных органов (комиссий) национальных парламентов по вопросам деятельности Европейских сообществ и Союза (шесть депутатов из каждого государства-члена). Вместе с национальными парламентариями в работе COSAC участвуют члены Европарламента (также шесть человек).
В рамках COSAC происходит обсуждение законопроектов, которые намечено принять на уровне Европейского Союза. По итогам обсуждения COSAC вправе представлять рекомендации политическим институтам Союза, которые, однако, не являются обязательными для последних, равно как и для парламентов и правительств государств-членов.
Существование COSAC было юридически признано в Протоколе "О роли национальных парламентов в Европейском Союзе" (см. вопрос N 15); 6 мая 2003 г. утвержден новый Регламент (правила процедуры) COSAC.
Согласно последнему документу заседания Конференции должны проводиться минимум один раз в полугодие, а ее решения подлежат принятию "широким консенсусом". Если последний недостижим, то достаточно 3/4 поданных голосов, причем делегация каждого парламента располагает двумя голосами.
Совет Европейского Союза*(65)
Состав и порядок формирования. Совет Европейского Союза - "межправительственный" институт, состоящий из должностных лиц исполнительной власти государств-членов, обычно в ранге министра. "В Совет входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства этого государства-члена" (ст. 203 Договора о ЕС).
В отличие от Европейского парламента, члены Совета выражают и защищают интересы своих государств и связаны указаниями органов, их направивших (т.е. национальных правительств).
Договор о ЕС, как видно из процитированной статьи, не определяет, каких министров государства-члены должны направлять для участия в заседаниях Совета. Поскольку на этих заседаниях обсуждаются и принимаются решения по широкому кругу общественных проблем, Совет стал собираться в разных составах. Они получили название формации Совета.
Так, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел принимает нормативные акты и другие решения в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, а также в области гражданского судопроизводства, визовой, иммиграционной политики и убежища. Членами Совета данной формации выступают министры внутренних дел или юстиции государств-членов.
Совет по вопросам окружающей среды в составе компетентных министров государств-членов рассматривает и утверждает мероприятия в сфере экологической политики ЕС.
Всего в настоящее время в Совете функционируют девять формаций. Среди них приоритетную роль играет Совет по общим вопросам и внешним сношениям (в составе министров иностранных дел), который отвечает за принятие решений в сфере внешней политики, а также решает другие вопросы "общего" характера (в том числе о распределении обязанностей между прочими формациями Совета).
В случаях особой важности, прямо предусмотренных учредительными договорами, Совет обязан собираться на уровне не "просто" министров, но высших руководителей исполнительной власти государств-членов - Совет в составе глав государств или правительств. В будущем (согласно Лиссабонскому договору) эта формация должна исчезнуть.
Из сказанного следует, что Совет - единственный из институтов Европейского Союза, который не имеет фиксированного состава членов и срока полномочий. Подобная многоликость Совета создает некоторые проблемы, но в целом заметно повышает профессионализм и компетентность "межправительственного" института Европейского Союза.
Председательство в Совете. Так как Совет заседает в разных составах (формациях), руководство данным институтом не может быть поручено отдельному человеку.
В этой связи Договор о ЕС установил, что председательство в Совете осуществляют государства-члены, которые руководят работой всех его формаций и вспомогательных органов через своих должностных лиц (министр иностранных дел государства-председателя возглавляет Совет по общим вопросам и внешним сношениям и т.д.).
Пост Председателя Совета не является выборным. Государства-члены занимают его поочередно, в порядке ротации, каждое в течение одного полугодия. Очередность замещения поста Председателя определяет сам Совет, принимая на этот счет специальное решение (Решение от 1 января 2007 г. "Об установлении порядка очередности осуществления председательства в Совете"). Так, в 2008 г. председателями Совета Европейского Союза являлись Словения (первое полугодие) и Франция (второе полугодие), в 2009 г. - Чехия (первое полугодие) и Швеция (второе полугодие).
Государство-председатель не только направляет работу Совета Европейского Союза (в частности, путем составления программы его деятельности на конкретное полугодие и предварительных повесток дня сессий разных формаций), но и обладает важными полномочиями общеполитического характера.
Согласно Договору о Европейском Союзе именно государство-председатель является высшим представителем Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, ведет международные переговоры и делает официальные заявления от имени данной организации в целом. Ввиду этого обстоятельства пост Председателя Совета для государств-членов является очень престижной должностью, а в средствах массовой информации государство-председателя часто называют Президентом Европейского Союза.
В дальнейшем, после вступления в силу Лиссабонского договора о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17), действующая система замещения поста Председателя Совета сохранится с одним существенным изменением: с целью обеспечить большую последовательность и преемственность председательство в Совете планируется сделать коллективным. Его будут осуществлять сообща по три государства-члена (сопредседатели) сроком полтора года. Если бы такая модель действовала сейчас, то с 1 июля 2008 г. по 31 декабря 2009 г. "коллективным председателем" Совета являлись бы Франция, Чехия и Швеция с соответствующим распределением обязанностей между собой.
С другой стороны, Лиссабонский договор лишает Председателя Совета права представлять Европейский Союз за рубежом в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Эти общеполитические полномочия переходят к новым должностным лицам Союза, работающим на постоянной основе, - Председателю Европейского совета (см. вопрос N 36) и Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже в настоящем вопросе).
Функции и полномочия. Несмотря на то что членами Совета являются представители исполнительной власти государств-членов, данный институт Европейского Союза выступает, прежде всего, в роли законодателя по общему праву*(66). В настоящее время Совет реализует законодательную функцию совместно с Европейским парламентом, однако, в отличие от последнего, вето Совета на законопроекты всегда носит абсолютный характер.
В сферах, где законопроекты издаются на базе консультационной процедуры (см. вопрос N 70), именно Совет принимает документ в окончательной редакции, в том числе вопреки возможным возражениям Европарламента. Как уже отмечалось, подобные документы оформляются как единоличные акты Совета Европейского Союза: регламент Совета, рамочное решение Совета и т. п.
Совет осуществляет бюджетную функцию, принимая совместно с Европейским парламентом бюджет Европейского Союза, а также утверждая автономные бюджеты некоторых органов последнего (например, бюджет Европола).
Наряду с законодательной и бюджетной, Совет Европейского Союза осуществляет также функции определения политики и координации (так они названы в Лиссабонском договоре). Основными полномочиями в рамках этих функций выступают:
- принятие ежегодно "главных ориентиров экономической политики", адресуемых всем государствам-членам, а также иных мер по координации и контролю за их экономической политикой и финансовым положением (в том числе санкции по отношению к государствам-членам, в которых существует чрезмерный бюджетный дефицит). Специальные "ориентиры" Совет издает также в сфере политики занятости ЕС, направленной на сокращение безработицы;
- утверждение всех мероприятий, в том числе правовых актов, в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (т.е. второй и третьей опор Европейского Союза), а также контроль за их исполнением государствами-членами (через собственного Председателя и Генеральный секретариат)*(67);
- заключение соглашений Европейских сообществ и Союза с третьими странами и международными организациями.
Среди иных полномочий Совета важно отметить назначение на многие должности в институтах и органах Европейского Союза, единолично или с согласия Европарламента (Председатель и члены Европейской комиссии; члены Счетной палаты, Экономического и социального комитета и др.), а также отдельные права в сфере учредительной власти. Именно Совет созывает конференцию по пересмотру учредительных документов Европейского Союза и может самостоятельно вносить поправки в некоторые их статьи без ратификации государствами-членами (см. вопрос N 69).
Организация работы и принятия решений. Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке. Однако, поскольку членами Совета выступают министры правительств государств-членов, его сессии не могут продолжаться длительное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения определяются заранее, в программе государства-председателя, рассчитанной на срок его полномочий (шесть месяцев).
Наряду с официальными сессиями, где принимаются нормативные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания (также в разных формациях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих проблем развития Европейского Союза.
Кворум на заседаниях Совета составляет большинство от его списочного состава (т.е. 15 из 27), причем один член Совета может делегировать свое право голоса другому члену (такая возможность используется очень редко).
В качестве основных способов принятия решений Советом выступают единогласие и квалифицированное большинство; какой именно способ подлежит использованию в конкретном случае, определяют уполномочивающие статьи учредительных договоров. Например: "Совет, постановляя единогласно... может принимать любые регламенты" в целях регулирования вопросов государственной помощи предприятиям (ст. 89 Договора о ЕС); "пошлины общего таможенного тарифа устанавливаются Советом, постановляющим квалифицированным большинством... " (ст. 26 Договора о ЕС).
Единогласие в Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из присутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии прямо заявленных возражений).
В связи с тем что единогласие (de facto консенсус) дает возможность государствам-членам через собственных министров накладывать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным - квалифицированным большинством.
В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохранится лишь как исключение, в наиболее "чувствительных" для государств сферах жизни.
Особенность квалифицированного большинства в Совете заключается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств и союз народов. Соответственно для принятия решения в данном случае необходимо выполнить два основных условия:
- проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т.е. 15 из 27), а по некоторым вопросам - 2/3 (т.е. 15 из 27)*(68);
- "за" должно быть подано не менее 255 из 375 так называемых взвешенных голосов. "Взвешивание" голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депутатов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 "взвешенных голосов"; испанский и польский министры - по 27; нидерландский - 13 и т.д. Наименьшее число "взвешенных голосов" у представителя Мальты (3);
Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т.е. неточно отражают соотношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать проверки того, что "государства-члены, образующие это квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответствующее решение не принимается" (новый параграф 4 ст. 205 Договора о ЕС).
Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает отмену "взвешенного голосования" (вместе с дополнительным условием о перепроверке 62%). Он устанавливает новое определение квалифицированного большинства на основе метода "двойного большинства" (большинство представленных в Совете государств-членов + большинство населения Европейского Союза в целом).
Согласно ст. 16 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора квалифицированное большинство в Совете определено следующим образом: "не менее 55% членов Совета, включая как минимум пятнадцать из них, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза". По некоторым вопросам предусмотрено также суперквалифицированное большинство: "не менее 72% членов Совета, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза" (ст. 238 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).
В то же время, по настоянию ряда государств-членов, прежде всего Польши, введение в действие нового определения квалифицированного большинства отложено Лиссабонским договором до 1 ноября 2014 г. До наступления этой даты в Совете продолжит использоваться метод "взвешенного голосования", как он существует в настоящее время (переход к методу "двойного большинства" будет осуществляться постепенно и должен окончательно завершиться к 1 апреля 2017 г.).
Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного большинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство (большинство от списочного состава). Он используется, в основном, для принятия процедурных решений*(69).
С учетом непостоянного характера работы Совета в функционировании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них - Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Coreper (от франц. Comite des representants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители.
Coreper в предварительном порядке рассматривает проекты, вносимые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Совет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Coreper. Так происходит примерно в 75-80% случаев, т.е. Coreper своей деятельностью существенно "разгружает" Совет*(70).
Наряду с Coreper в структуре Совета имеются ряд специальных комитетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики и безопасности и др.), а также создаются рабочие группы по отдельным вопросам, число которых варьируется от 250 до 300*(71).
Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. совмещает две должности: Генеральный секретарь Совета - Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и политике безопасности (сокращенно: "Генеральный секретарь - Высокий представитель"). В качестве Высокого представителя это должностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внешнеполитических функций Европейского Союза.
В целях усиления последовательности и согласованности внешней политики Европейского Союза Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает ликвидацию совместной должности Генерального секретаря - Высокого представителя. Пост Генерального секретаря Совета в дальнейшем сохранится лишь в качестве внутренней административной должности (начальника аппарата).
Что касается поста Высокого представителя, то вместо него вводится новое должностное лицо под названием "Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности" (в проекте Европейской конституции 2004 г., на основе которой был подготовлен Лиссабонский договор, этой должности планировали дать более лаконичное название - "Министр иностранных дел Союза").
Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности будет курировать все аспекты внешнеполитической деятельности Европейского Союза, действуя в двойном качестве:
- с одной стороны, Верховный представитель наделен правом председательствовать (без права голоса) на заседаниях Совета Европейского Союза при принятии им внешнеполитических решений (в формации "Совет по иностранным делам" на уровне министров иностранных дел государств-членов);
- с другой стороны, Верховный представитель будет являться вице-председателем главного исполнительного института Союза - Европейской комиссии.
Европейская комиссия*(72)
Состав и порядок формирования. Европейская комиссия - институт, сходный по составу и способу формирования с национальными правительствами. Она включает 27 человек: Председателя и 26 комиссаров, отвечающих за определенную сферу управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутренних дел и т.д.).
Председатель и комиссары должны быть гражданами Европейского Союза, причем от каждого государства-члена назначается по одному гражданину (27 государств-членов Союза - 27 членов Комиссии). Ниццкий договор 2001 г. (см. вопрос N 10) предусматривал сокращение численного состава Комиссии (в ее состав должно было
входить меньше лиц, чем имеется государств-членов; точные цифры не определялись). Однако Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) вернулся к прежней формуле "одно государство-член - один комиссар". Она может быть изменена лишь после 2014 г. путем сокращения численного состава Комиссии до 2/3 от общего числа государств-членов.
Несмотря на существование национальных квот, Председатель и комиссары, в отличие от членов Совета, не связаны указаниями своих государств и обязаны действовать только в интересах Сообщества и Союза в целом. Независимость комиссаров служит важнейшим условием назначения их на должность и гарантируется запретом для членов Комиссии получать или запрашивать указания от кого бы то ни было, в том числе от властей родных государств.
Члены Комиссии могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ в случае, если они перестают соответствовать установленным требованиям или совершат серьезный проступок. Возможна также принудительная отставка отдельных комиссаров по требованию Председателя (при условии поддержки этого требования большинством членов Комиссии).
Отправить в отставку Комиссию в целом может лишь Европейский парламент путем вынесения ей вотума недоверия, причем в усложненном порядке (абсолютное большинство депутатского корпуса и 2/3 поданных голосов). На практике таких случаев еще не было*(73).
Комиссия формируется сроком на пять лет совместно Советом Европейского Союза и Европейским парламентом: назначение членов Комиссии производит Совет (квалифицированным большинством), а утверждение Комиссии в форме "вотума доверия" - Европейский парламент (простым большинством).
Председатель Комиссии назначается первым, отдельно от других комиссаров, и также отдельно утверждается Европейским парламентом. Согласно Лиссабонскому договору назначение этого должностного лица должно будет производиться с учетом результатов выборов в Европарламент, вероятно, из представителей той "европейской политической партии", которая сформировала наибольшую по численности фракцию в представительном институте Союза.
Функции и полномочия. В институционном механизме Европейского Союза Комиссия отвечает за выполнение в основном тех же задач, которые на уровне государств решают национальные правительства. Отсюда в политическом лексиконе ее часто характеризуют в качестве "главного исполнительного органа" или даже "европейского правительства".
При этом полномочия Комиссии, аналогично полномочиям правительств государств, проистекают из двух источников - непосредственно из "конституции" (учредительных договоров), а также из текстов законодательных актов, издаваемых Советом и Европарламентом (производные или делегированные полномочия). Благодаря этому реальный круг прав и обязанностей Комиссии постоянно возрастает.
В западной доктрине сложилась классификация основных направлений деятельности Комиссии на три функции. В рамках каждой она наделяется соответствующими властными прерогативами:
- охранительная функция, т.е. обеспечение соблюдения учредительных договоров, правовых актов институтов и других источников права Европейского Союза его государствами-членами, а также физическими и юридическими лицами.
Наиболее важное полномочие в рамках этой функции - это расследование противоправных действий и бездействия государств-членов и привлечение их к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Сама по себе Комиссия правом наказывать государства-члены не обладает (см. вопрос N 50). Таким полномочием она может наделяться в отношении предприятий в соответствии с правовыми актами (регламентами) Европейского сообщества. При этом понятие "предприятие" охватывает как юридических, так и физических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на внутреннем рынке ЕС.
Регламенты, предоставляющие Комиссии право налагать штрафы на предприятия, изданы в ряде отраслей законодательства Сообщества, прежде всего антимонопольном, транспортном и энергетическом. Например, согласно Регламенту Совета от 27 июня 1960 г. "Об отмене дискриминации в области цен и условий транспортных перевозок" Комиссия вправе штрафовать перевозчиков на сумму до 10 тыс. евро.
Многомиллионные штрафы (до 10% годового оборота предприятия) Комиссия налагает на крупные компании, нарушающие правила конкуренции в ЕС, к примеру "Фольксваген" (решением Комиссии от 29 июня 2001 г. оштрафован на сумму 30,96 млн евро), "ДаймлерКрайслер" (10 октября 2001 г. наложен штраф на сумму около 72 млн евро), "Нинтендо" (оштрафован на 149 млн евро согласно решению от 30 октября 2002 г.), "Майкрософт" (решениями от 24 марта 2004 г. и от 27 февраля 2008 г. оштрафован в совокупности на сумму около 1,5 млрд евро).
В рамках охранительной функции Комиссия наделяется правом санкционировать определенные действия государств-членов и предприятий (форма предварительного контроля). В частности, предварительного согласия Комиссии требуют слияние крупных компаний, предоставление государственной помощи предприятиям и нормативные акты государств-членов по ряду вопросов (например, в области стандартизации).
Законодательством ЕС Комиссии также может предоставляться право предписывать или запрещать определенные действия. Например, посредством своих решений она вправе приказать государствам-членам запретить сбыт или изъять с рынка любой товар, который представляет серьезную угрозу для потребителей (Директива Европейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 г. "Об общих условиях безопасности продукции");
- инициативная функция, т.е. подготовка новых нормативных актов и иных мер, подлежащих принятию на уровне Европейского Союза.
Правом вносить в Совет и Европейский парламент проекты регламентов, директив и иных правовых актов Комиссия обладает в рамках всех трех опор Союза. Однако в рамках Европейского сообщества, где издается наибольшая часть законодательства Союза, данное право носит исключительный (монопольный) характер. Другими словами, в рамках ЕС законодательные институты - Европейский парламент и Совет, - как правило, могут принимать решения лишь по предложению Комиссии, но не по собственной инициативе. Более того, Комиссия вправе в любой момент изменить или отозвать внесенное предложение. Если окончательное решение должен принимать Совет, то поправки, с которыми не согласна Комиссия, он может вносить лишь единогласно.
Монополия Комиссии на правотворческую инициативу - особенность механизма сдержек и противовесов в ЕС, благодаря которой Комиссию принято характеризовать как "мотор Сообщества". Данную особенность планируется сохранить и в будущей Конституции Союза. Согласно ее проекту европейские законы и рамочные законы будут издаваться по предложению Комиссии. Лишь в сфере уголовного права и полицейского сотрудничества инициаторами законодательных актов наряду с Комиссией смогут выступать государства-члены (не менее четверти от общего их числа).
К другим важным полномочиям Комиссии в рамках инициативной функции относятся разработка проекта бюджета Европейского Союза и ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями по вопросам, которые входят в компетенцию ЕС и Евратома (первой опоры);
- исполнительная функция (в узком смысле слова), под которой понимается самостоятельное претворение в жизнь Комиссией предписаний учредительных договоров и других источников права Союза.
К главным полномочиям в этой области относится, прежде всего, издание делегированного законодательства и принятие других "мер по исполнению" регламентов, директив, решений Европейского парламента и Совета, исполнение бюджета Европейского Союза, а также управление структурными фондами Сообщества (Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др.).
Организация работы и принятия решений. Комиссия - постоянно действующий институт, которому в силу характера ее функций и полномочий приходится принимать огромное число решений (в среднем около 10 тыс. каждый год).
По этой причине в Комиссии осуществляется распределение обязанностей ("портфелей") между отдельными членами - комиссарами. Общее руководство Комиссией возложено на Председателя, который из числа комиссаров вправе назначать себе заместителей (вице-председателей).
В дальнейшем, согласно Лиссабонскому договору 2007 г., один из вице-председателей Комиссии будет являться Верховным представителем Союза по иностранным делам и политике безопасности. Это должностное лицо одновременно будет выполнять функции Председателя Совета Европейского Союза на уровне министров иностранных дел государств-членов (см. выше в настоящем вопросе).
Лиссабонский договор также наделяет Верховного представителя рядом самостоятельных прерогатив, осуществляемых им единолично: право представлять Союз в целом на международной арене, руководство "Европейской службой внешнеполитической деятельности" (дипломатической службой ЕС), право самостоятельно разрабатывать и представлять на утверждение Совета и Комиссии проекты новых внешнеполитических мер Европейского Союза.
В качестве отраслевых подразделений (ведомств) Комиссии выступают генеральные директораты (или генеральные дирекции), обозначаемые аббревиатурой DG*(74) и номерами в виде римских цифр, например: DG II "Экономические и финансовые вопросы", DG VI "Сельское хозяйство" и т.д. Руководителем генерального директората является генеральный директор (должностное лицо, назначаемое из числа гражданских служащих Европейских сообществ). Генеральный директор, в свою очередь, подчиняется комиссару, который отвечает за соответствующую отрасль управления.
Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии имеются специализированные службы (Служба переводов, Юридическая служба и др.) и Генеральный секретариат (вспомогательный аппарат).
Большая загруженность Комиссии обусловливает существование у нее обширного персонала (около 50 тыс. служащих - больше, чем в любом другом институте или органе Союза), а также практику внутреннего делегирования, т.е. передачу полномочий принимать решения отдельным комиссарам или генеральным директорам.
37. Совет ЕС: роль, состав, задачи, полномочия, правотворчество.
Европейский совет - это высший орган политической координации и планирования Европейского Союза*(75). "Европейский совет дает Союзу импульсы, необходимые для его развития, и определяет его генеральные политические ориентиры" (ст. 4 Договора о Европейском Союзе).
Членами данного органа по должности выступают руководители всех государств-членов и Председатель Европейской комиссии, которых сопровождают министры иностранных дел и один из комиссаров. Поскольку большинство стран Союза по форме правления являются парламентарными республиками или монархиями, то в Европейском совете их обычно представляют главы правительств (премьер-министры), реже - президент (например, Францию)*(76).
Сессии Европейского совета, по общему правилу, должны собираться не реже двух раз в год, на практике - дважды в полугодие. Председательствует на них руководитель страны, которая в соответствующий период занимает пост Председателя Совета Европейского Союза.
Каждая сессия Европейского совета продолжается два дня, на протяжении которых обсуждаются важнейшие проблемы развития Европейского Союза и мировой политики. По итогам сессии принимается итоговый политический документ под названием "заключения" (англ., франц. conclusions). В этом документе излагаются общие оценки и согласованные инициативы, подлежащие реализации на уровне Союза в целом и его государств-членов.
Европейский совет не издает правовых актов, за исключением "общих стратегий" в рамках ОВПБ (см. вопрос N 26). Он также вправе рекомендовать государствам-членам создать "общую оборону", если возникнет такая необходимость (ст. 17 Договора о Европейском Союзе).
Высокий состав и важность проблем, обсуждаемых на сессиях Европейского совета, обусловливают его характеристику в литературе и средствах массовой информации как "встречи в верхах" или "саммита" Европейского Союза. По этой причине, хотя заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы, на практике они обычно реализуются в жизнь.
Новеллы Лиссабонского договора приведут к дальнейшему повышению роли Европейского совета в организационном механизме, в том числе к признанию его в качестве института Союза*(77). Предусмотрено также ввести пост Председателя Европейского совета, работающего на постоянной основе и избираемого самим Европейским советом на 2,5 года.
38. Комиссия ЕС: роль, состав, структура, задачи и полномочия, правотворчество.
Состав и порядок формирования. Европейская комиссия - институт, сходный по составу и способу формирования с национальными правительствами. Она включает 27 человек: Председателя и 26 комиссаров, отвечающих за определенную сферу управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутренних дел и т.д.).
Председатель и комиссары должны быть гражданами Европейского Союза, причем от каждого государства-члена назначается по одному гражданину (27 государств-членов Союза - 27 членов Комиссии). Ниццкий договор 2001 г. (см. вопрос N 10) предусматривал сокращение численного состава Комиссии (в ее состав должно было
входить меньше лиц, чем имеется государств-членов; точные цифры не определялись). Однако Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) вернулся к прежней формуле "одно государство-член - один комиссар". Она может быть изменена лишь после 2014 г. путем сокращения численного состава Комиссии до 2/3 от общего числа государств-членов.
Несмотря на существование национальных квот, Председатель и комиссары, в отличие от членов Совета, не связаны указаниями своих государств и обязаны действовать только в интересах Сообщества и Союза в целом. Независимость комиссаров служит важнейшим условием назначения их на должность и гарантируется запретом для членов Комиссии получать или запрашивать указания от кого бы то ни было, в том числе от властей родных государств.
Члены Комиссии могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ в случае, если они перестают соответствовать установленным требованиям или совершат серьезный проступок. Возможна также принудительная отставка отдельных комиссаров по требованию Председателя (при условии поддержки этого требования большинством членов Комиссии).
Отправить в отставку Комиссию в целом может лишь Европейский парламент путем вынесения ей вотума недоверия, причем в усложненном порядке (абсолютное большинство депутатского корпуса и 2/3 поданных голосов). На практике таких случаев еще не было*(73).
Комиссия формируется сроком на пять лет совместно Советом Европейского Союза и Европейским парламентом: назначение членов Комиссии производит Совет (квалифицированным большинством), а утверждение Комиссии в форме "вотума доверия" - Европейский парламент (простым большинством).
Председатель Комиссии назначается первым, отдельно от других комиссаров, и также отдельно утверждается Европейским парламентом. Согласно Лиссабонскому договору назначение этого должностного лица должно будет производиться с учетом результатов выборов в Европарламент, вероятно, из представителей той "европейской политической партии", которая сформировала наибольшую по численности фракцию в представительном институте Союза.
Функции и полномочия. В институционном механизме Европейского Союза Комиссия отвечает за выполнение в основном тех же задач, которые на уровне государств решают национальные правительства. Отсюда в политическом лексиконе ее часто характеризуют в качестве "главного исполнительного органа" или даже "европейского правительства".
При этом полномочия Комиссии, аналогично полномочиям правительств государств, проистекают из двух источников - непосредственно из "конституции" (учредительных договоров), а также из текстов законодательных актов, издаваемых Советом и Европарламентом (производные или делегированные полномочия). Благодаря этому реальный круг прав и обязанностей Комиссии постоянно возрастает.
В западной доктрине сложилась классификация основных направлений деятельности Комиссии на три функции. В рамках каждой она наделяется соответствующими властными прерогативами:
- охранительная функция, т.е. обеспечение соблюдения учредительных договоров, правовых актов институтов и других источников права Европейского Союза его государствами-членами, а также физическими и юридическими лицами.
Наиболее важное полномочие в рамках этой функции - это расследование противоправных действий и бездействия государств-членов и привлечение их к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Сама по себе Комиссия правом наказывать государства-члены не обладает (см. вопрос N 50). Таким полномочием она может наделяться в отношении предприятий в соответствии с правовыми актами (регламентами) Европейского сообщества. При этом понятие "предприятие" охватывает как юридических, так и физических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на внутреннем рынке ЕС.
Регламенты, предоставляющие Комиссии право налагать штрафы на предприятия, изданы в ряде отраслей законодательства Сообщества, прежде всего антимонопольном, транспортном и энергетическом. Например, согласно Регламенту Совета от 27 июня 1960 г. "Об отмене дискриминации в области цен и условий транспортных перевозок" Комиссия вправе штрафовать перевозчиков на сумму до 10 тыс. евро.
Многомиллионные штрафы (до 10% годового оборота предприятия) Комиссия налагает на крупные компании, нарушающие правила конкуренции в ЕС, к примеру "Фольксваген" (решением Комиссии от 29 июня 2001 г. оштрафован на сумму 30,96 млн евро), "ДаймлерКрайслер" (10 октября 2001 г. наложен штраф на сумму около 72 млн евро), "Нинтендо" (оштрафован на 149 млн евро согласно решению от 30 октября 2002 г.), "Майкрософт" (решениями от 24 марта 2004 г. и от 27 февраля 2008 г. оштрафован в совокупности на сумму около 1,5 млрд евро).
В рамках охранительной функции Комиссия наделяется правом санкционировать определенные действия государств-членов и предприятий (форма предварительного контроля). В частности, предварительного согласия Комиссии требуют слияние крупных компаний, предоставление государственной помощи предприятиям и нормативные акты государств-членов по ряду вопросов (например, в области стандартизации).
Законодательством ЕС Комиссии также может предоставляться право предписывать или запрещать определенные действия. Например, посредством своих решений она вправе приказать государствам-членам запретить сбыт или изъять с рынка любой товар, который представляет серьезную угрозу для потребителей (Директива Европейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 г. "Об общих условиях безопасности продукции");
- инициативная функция, т.е. подготовка новых нормативных актов и иных мер, подлежащих принятию на уровне Европейского Союза.
Правом вносить в Совет и Европейский парламент проекты регламентов, директив и иных правовых актов Комиссия обладает в рамках всех трех опор Союза. Однако в рамках Европейского сообщества, где издается наибольшая часть законодательства Союза, данное право носит исключительный (монопольный) характер. Другими словами, в рамках ЕС законодательные институты - Европейский парламент и Совет, - как правило, могут принимать решения лишь по предложению Комиссии, но не по собственной инициативе. Более того, Комиссия вправе в любой момент изменить или отозвать внесенное предложение. Если окончательное решение должен принимать Совет, то поправки, с которыми не согласна Комиссия, он может вносить лишь единогласно.
Монополия Комиссии на правотворческую инициативу - особенность механизма сдержек и противовесов в ЕС, благодаря которой Комиссию принято характеризовать как "мотор Сообщества". Данную особенность планируется сохранить и в будущей Конституции Союза. Согласно ее проекту европейские законы и рамочные законы будут издаваться по предложению Комиссии. Лишь в сфере уголовного права и полицейского сотрудничества инициаторами законодательных актов наряду с Комиссией смогут выступать государства-члены (не менее четверти от общего их числа).
К другим важным полномочиям Комиссии в рамках инициативной функции относятся разработка проекта бюджета Европейского Союза и ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями по вопросам, которые входят в компетенцию ЕС и Евратома (первой опоры);
- исполнительная функция (в узком смысле слова), под которой понимается самостоятельное претворение в жизнь Комиссией предписаний учредительных договоров и других источников права Союза.
К главным полномочиям в этой области относится, прежде всего, издание делегированного законодательства и принятие других "мер по исполнению" регламентов, директив, решений Европейского парламента и Совета, исполнение бюджета Европейского Союза, а также управление структурными фондами Сообщества (Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др.).
Организация работы и принятия решений. Комиссия - постоянно действующий институт, которому в силу характера ее функций и полномочий приходится принимать огромное число решений (в среднем около 10 тыс. каждый год).
По этой причине в Комиссии осуществляется распределение обязанностей ("портфелей") между отдельными членами - комиссарами. Общее руководство Комиссией возложено на Председателя, который из числа комиссаров вправе назначать себе заместителей (вице-председателей).
В дальнейшем, согласно Лиссабонскому договору 2007 г., один из вице-председателей Комиссии будет являться Верховным представителем Союза по иностранным делам и политике безопасности. Это должностное лицо одновременно будет выполнять функции Председателя Совета Европейского Союза на уровне министров иностранных дел государств-членов (см. выше в настоящем вопросе).
Лиссабонский договор также наделяет Верховного представителя рядом самостоятельных прерогатив, осуществляемых им единолично: право представлять Союз в целом на международной арене, руководство "Европейской службой внешнеполитической деятельности" (дипломатической службой ЕС), право самостоятельно разрабатывать и представлять на утверждение Совета и Комиссии проекты новых внешнеполитических мер Европейского Союза.
В качестве отраслевых подразделений (ведомств) Комиссии выступают генеральные директораты (или генеральные дирекции), обозначаемые аббревиатурой DG*(74) и номерами в виде римских цифр, например: DG II "Экономические и финансовые вопросы", DG VI "Сельское хозяйство" и т.д. Руководителем генерального директората является генеральный директор (должностное лицо, назначаемое из числа гражданских служащих Европейских сообществ). Генеральный директор, в свою очередь, подчиняется комиссару, который отвечает за соответствующую отрасль управления.
Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии имеются специализированные службы (Служба переводов, Юридическая служба и др.) и Генеральный секретариат (вспомогательный аппарат).
Большая загруженность Комиссии обусловливает существование у нее обширного персонала (около 50 тыс. служащих - больше, чем в любом другом институте или органе Союза), а также практику внутреннего делегирования, т.е. передачу полномочий принимать решения отдельным комиссарам или генеральным директорам.
39. Европейский Совет как высший орган политической координации в рамках Союза.
Европейский совет - это высший орган политической координации и планирования Европейского Союза*(75). "Европейский совет дает Союзу импульсы, необходимые для его развития, и определяет его генеральные политические ориентиры" (ст. 4 Договора о Европейском Союзе).
Членами данного органа по должности выступают руководители всех государств-членов и Председатель Европейской комиссии, которых сопровождают министры иностранных дел и один из комиссаров. Поскольку большинство стран Союза по форме правления являются парламентарными республиками или монархиями, то в Европейском совете их обычно представляют главы правительств (премьер-министры), реже - президент (например, Францию)*(76).
Сессии Европейского совета, по общему правилу, должны собираться не реже двух раз в год, на практике - дважды в полугодие. Председательствует на них руководитель страны, которая в соответствующий период занимает пост Председателя Совета Европейского Союза.
Каждая сессия Европейского совета продолжается два дня, на протяжении которых обсуждаются важнейшие проблемы развития Европейского Союза и мировой политики. По итогам сессии принимается итоговый политический документ под названием "заключения" (англ., франц. conclusions). В этом документе излагаются общие оценки и согласованные инициативы, подлежащие реализации на уровне Союза в целом и его государств-членов.
Европейский совет не издает правовых актов, за исключением "общих стратегий" в рамках ОВПБ (см. вопрос N 26). Он также вправе рекомендовать государствам-членам создать "общую оборону", если возникнет такая необходимость (ст. 17 Договора о Европейском Союзе).
Высокий состав и важность проблем, обсуждаемых на сессиях Европейского совета, обусловливают его характеристику в литературе и средствах массовой информации как "встречи в верхах" или "саммита" Европейского Союза. По этой причине, хотя заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы, на практике они обычно реализуются в жизнь.
Новеллы Лиссабонского договора приведут к дальнейшему повышению роли Европейского совета в организационном механизме, в том числе к признанию его в качестве института Союза*(77). Предусмотрено также ввести пост Председателя Европейского совета, работающего на постоянной основе и избираемого самим Европейским советом на 2,5 года.
40. Европейский парламент: статус, внутренняя структура, порядок работы, полномочия.
Европе́йский парла́мент — законодательный орган Европейского союза, напрямую избираемый гражданами государств — членов Союза. Вместе с Советом Европейского союза парламент образует двухпалатнуюзаконодательную ветвь власти ЕС, и считается одним из самых влиятельных законодательных органов мира.[1]
Европейский парламент был создан в 1957 году. Первоначально члены назначались парламентами государств-членов Евросоюза. C 1979 года избирается населением. Выборы в парламент проводятся каждые 5 лет. Депутаты Европарламента делятся на партийные фракции, которые представляют международные партийные объединения. Председатель — Мартин Шульц.
Европейский парламент является одним из семи институтов Евросоюза. В нём непосредственно представлено население Европейского союза. С момента основания парламента в 1952 году его полномочия непрерывно расширялись, особенно в результате Маастрихтского договора в 1992 году и, в последний раз, Договора в Ницце в 2001 году. Тем не менее, компетенция Европарламента всё ещё уже, чем у национальных законодательных органов большинства государств.
Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: контроль Европейской комиссии, законодательство и бюджетирование.
Европейский парламент делит законодательные функции с Советом ЕС, который также принимает законы (директивы, распоряжения, решения). С момента подписания договора в Ницце, в большинстве политических сфер, действует так называемый принцип совместных решений (ст. 251 ЕС-Договора), согласно которому Европейский парламент и Совет Европейского союза обладают равными полномочиями, и каждый законопроект, представленныйКомиссией, должен быть рассмотрен в двух чтениях. Разногласия должны быть разрешены в течение 3-го чтения.
В целом эта система напоминает разделение законодательной власти в Германии между бундестагом и бундесратом. Тем не менее, Европейский парламент, в отличие от бундестага, не имеет права инициативы, другими словами он не может вносить свои собственные законопроекты. Это право на общеевропейской политической арене имеет только Европейская комиссия. Европейская Конституция и Лиссабонский договор не предусматривают расширения инициативных полномочий для парламента, хотя Лиссабонский Договор все же допускает в исключительных случаях ситуацию, когда группа стран-членов Евросоюза вносит на рассмотрение законопроекты.
Кроме системы взаимного законотворчества, существует также ещё две формы правового регулирования (аграрная политика и антимонополистическая конкуренция), где парламент обладает меньшими правами голоса. Это обстоятельство после Договора в Ницце распространяется только на одну политическую сферу, а после Лиссабонского договора должно и вовсе исчезнуть.
Европейский парламент и Совет ЕС совместно формируют бюджетную комиссию, которая формирует бюджет ЕС (например в 2006 году он составил около 113 млрд. €, в 2009 году — 133,8 млрд. €)
Существенные ограничения на бюджетную политику налагает так называемые «Обязательные расходы» (то есть расходы, связанные с совместной аграрной политикой), которые составляют почти 40 % от совокупного европейского бюджета. Полномочия Парламента в направлении «Обязательных расходов», ранее были сильно ограничены. Лиссабонский Договор ликвидировал разницу между «Обязательными» и «необязательными» расходами и наделил Европейский парламент теми же правами в области бюджетирования, что и Совет ЕС.
Парламент также осуществляет контроль над деятельностью Европейской комиссии. Пленум Парламента должен утвердить состав Комиссии. Парламент вправе принять либо отклонить Комиссию только в полном составе, а не отдельных её членов. В соответствии с Лиссабонским договором Европарламенту поручено избрание председателя Еврокомиссии. Кроме того Парламент может через 2/3-большинство, выдвинуть вотум недоверия Комиссии, чем вызвать её отставку.
Это право Европейский парламент использовал, например, в 2004 году, когда Комиссия свободных городов высказалась против оспариваемой кандидатуры Рокко Бутильоне на пост Комиссара по делам юстиции. Тогда Социал-Демократическая, Либеральная фракции, а также фракция Зеленых, высказали угрозу распустить Комиссию, после чего вместо Бутильоне на пост комиссара юстиции был назначен Франко Фраттини.
Также Парламент может осуществлять контроль над Советом Европейского Союза и Европейской комиссией, учреждая комитет по расследованию. Это право особенно затрагивает те сферы политики, где исполнительные функции этих институтов велики, и где законодательные права парламента существенно ограничены
41. «Европейские» политические партии: правовой статус.
Появление Европейского парламента дало импульс консолидации однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также европейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская народная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социалистов.
Для признания политической партии действующей "на европейском уровне" требуется, чтобы она располагала поддержкой избирателей минимум в четверти государств-членов (т.е. в семи). Для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы в семи странах кандидаты заинтересованной партии были избраны в представительные органы (Европейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государствах-членах собрала не менее 3% поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. "О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне"). По своей форме политическая партия на европейском уровне может являться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) политических партий государств-членов*(63).
Европейские политические партии (Европартии), официально признанные Европейским союзом политические партии на европейском уровне, политические организации, в отличие от национальных партий действующие не в одной стране, а в нескольких и участвующие в работе учреждений Европейского союза. Деятельность европартий регулируется и финансируется Европейским союзом. Как правило они состоят из национальных партий, а не отдельных лиц. Европартии имеют исключительное право на агитацию во время выборов вЕвропейский парламент и создание фракций Европарламента. Через координационные совещания с аффилированными главами государств и правительств они могут влиять на процесс принятия решений в Европейском совете. Европартии также тесно сотрудничают и координируют свои действия с аффилированными членами Европейской комиссии. В соответствии с Лиссабонским договором европартия, которая выиграла выборы в Европейский парламент имеет право предложить Европейскому совету своего кандидата на пост Председателя Европейской комиссии.
Для получения статуса европартии организация должна соответствовать следующим критериям:
42. Законодательные процедуры в Европейском Союзе.
В Европейском Союзе в понятия "законодательный процесс", "законодательные процедуры" вкладывается несколько отличный от общепринятого смысл. Эти термины используются в значительной степени условно.
Обращаясь к данному вопросу, необходимо принимать во внимание ряд факторов. Во-первых, субъектами законодательного процесса в Европейском Союзе являются не высшие органы государственной власти, а обладающие элементами публичной власти наднациональные органы. Во-вторых, праву Европейского Союза неизвестна такая форма, как закон. Ближайшим к закону по юридическим свойствам актом является регламент, однако законодательные процедуры Союза применяются равным образом для издания как регламентов, так и других нормативных актов - директив и рамочных решений. В-третьих, эти же законодательные процедуры используются и для принятия индивидуальных и рекомендательных актов. В-четвертых, влияние на законодательный процесс Союза такого института, как Европейский парламент, значительно ниже, чем аналогичных органов, непосредственно избираемых населением, в законодательном процессе государств-членов.
Под законодательным процессом в Европейском Союзе понимаются определенные в учредительных договорах процедуры принятия институтами и органами Европейского Союза нормативно-правовых и других актов вторичного права. Соответственно понятие законодательного процесса в Европейском Союзе синонимично понятию процесса принятия решений в международной организации.
Законодательный процесс в Европейском Союзе находит выражение в нескольких законотворческих процедурах. Эти процедуры в чем-то схожи, имея при этом существенные различия, что дает основания для их классификации.
По сфере распространения процедуры принятия решений в Европейском Союзе можно классифицировать на две группы: общие и специальные.
К общим относятся те, которые используются так или иначе при принятии решений в различных областях сквозь призму уполномочивающих статей (что иногда обеспечивает многовариантность этих процедур). Теоретически общие процедуры могут быть распространены на любую сферу деятельности Союза. Общими процедурами являются процедура "Комиссия - Совет", процедура консультаций, процедура совместного принятия решений, процедура санкционирования, процедура сотрудничества.
К специальным процедурам относятся те, которые используются только при принятии решения по определенному вопросу. Они не применимы к другим вопросам. Специальная процедура находится в зависимости от специфики проблематики, характер протекания процедуры органически связан со сферой принятия решения. Так, бюджетная процедура зависит от структуры статей расходов бюджета Союза, а, например, процедура заключения международных соглашений ЕС - от специфики заключения международных соглашений и трансформации их в правопорядок Союза.
Общие законодательные процедуры можно подразделить по степени их распространенности на основные и неосновные. Основными являются наиболее распространенные - процедуры консультаций и совместного принятия решений, к ним также можно отнести и процедуру "Комиссия - Совет". Не являются основными процедуры сотрудничества и санкционирования.
Общими чертами, характерными для законодательных процедур Европейского Союза, являются наличие одних и тех же субъектов, участвующих в принятии решения, а также то, что процесс принятия решения всегда проходит три этапа: подготовка проекта и законодательная инициатива, обсуждение проекта решения, принятие решения. При этом основные различия в законодательных процедурах Союза проявляются во второй фазе - фазе обсуждения.
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза понятия "законодательный процесс" и "законодательные процедуры" будут относиться только к принятию юридически обязательных (как правило, нормативных) актов законодательными институтами Союза - Европейским парламентом и Советом (см. вопросы N 17 и N 35).
Остальные процедуры (процедуры издания "незаконодательных" актов в значении Лиссабонского договора - см. вопрос N 27) будут считаться иными правотворческими процедурами
43. Судебная система ЕС: общие принципы построения.
Европейский Союз с самых первых лет своего существования располагает самостоятельной и авторитетной "ветвью" судебной власти, на вершине которой находится Суд Европейских сообществ. Будучи не только правоприменительным, но и правотворческим институтом, Суд сыграл выдающуюся роль в утверждении основополагающих начал правопорядка Сообщества и Союза, таких как принципы верховенства и прямого действия, приоритет основных прав человеческой личности, последовательная защита от нарушений "свобод" внутреннего рынка (свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов).
Судебная практика, созданная Судом, - одна из важнейших категорий источников права Европейского Союза, распространяющая действие на все государства-члены и их органы правосудия (см. вопрос N 28). Изучение этой практики - неотъемлемый элемент подготовки любого европейского юриста.
Посредством своих нормативных (прецедентных) решений Суд Европейских сообществ последовательно усиливает федеративные черты Союза, что выразилось в признании им Договора о ЕС 1957 г. "конституционной хартией", а самого себя - "конституционным судом".
"Истина состоит в том, что с течением лет Суд постепенно создал образование конституционного типа, затушевывая при этом элементы, которые относили Сообщество к классическому международному правопорядку"*(99).
Результаты указанной деятельности консолидированы в Лиссабонском договоре 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17). Вступление в силу Лиссабонского договора также должно привести к дальнейшему возрастанию юрисдикции союзных судов.
Долгое время Суд Европейских сообществ являлся единственным судебным институтом организации. Количество поступающих дел было небольшим, и он оперативно справлялся с их рассмотрением. Однако постепенно ситуация изменилась. Так, если за весь 1957 г. Суд вынес четыре решения, десять лет спустя - 24, то в 1977 г. число вынесенных решений достигло 100, а в 1987 г. - 208.
Возрастание нагрузки на единственный судебный институт потребовало соответствующих реформ: на основании поправок, внесенных в учредительные договоры в 1986 г., был создан второй судебный орган Сообществ - Трибунал первой инстанции*(100). В юрисдикцию Трибунала перешли дела по жалобам физических и юридических лиц на действия (бездействие) институтов и органов ЕС, а также служебные споры (споры, возникающие в связи с прохождением гражданской службы Европейских сообществ).
Таким образом, Суд Европейских сообществ получил возможность сосредоточиться на разрешении дел "конституционного" характера. Трибунал первой инстанции выступает преимущественно в роли органа административной юстиции.
При этом, в отличие от Суда, Трибунал не является отдельным институтом Европейского Союза. Это орган, состоящий при Суде, имеющий с ним одно местонахождение (Люксембург) и общий вспомогательный аппарат.
Создание Трибунала не позволило разрешить проблему перегруженности делами, которая грозит в ближайшее время усилиться в связи со вступлением в Европейский Союз десяти новых государств-членов. Так, в 2002 г. Суд вынес 269 решений (в том же году поступило 470 новых дел). Трибунал в указанный период завершил рассмотрение 331 дела (поступило - 411). Средняя продолжительность рассмотрения дел возросла до двух лет.
С учетом этой ситуации Ниццким договором 2001 г. (см. вопрос N 10) было предусмотрено гибкое решение проблемы: Совет Европейского Союза получил право учреждать новые судебные органы специальной юрисдикции в качестве третьего (нижнего) звена судебной системы ЕС. Это звено получило обобщенное наименование "судебные палаты", или "специализированные трибуналы" (последний термин является более корректным; именно он использован в Лиссабонском договоре 2007 г.). В компетенцию судебных палат (специализированных трибуналов) могут передаваться строго определенные категории дел искового производства, ныне рассматриваемых Судом или Трибуналом (здесь и далее под Трибуналом имеется в виду Трибунал первой инстанции).
В 2004 г. был создан первый специализированный трибунал Европейского Союза - Трибунал по делам публичной службы. В его юрисдикцию переданы споры между Европейским Союзом, с одной стороны, и лицами, находящимися на его "европейской публичной службе" (аналог государственной службы), а также иными сотрудниками аппарата ЕС, с другой стороны.
В дальнейшем планируется создание других специализированных трибуналов. Количество подобных органов, которые могут быть образованы в рамках судебной системы Европейского Союза, не ограничивается.
Итак, судебная система Европейского Союза включает три звена: высшее - Суд (Суд Европейских сообществ); далее - Трибунал первой инстанции (Трибунал); наконец, специализированные органы правосудия - судебные палаты (специализированные трибуналы), из которых к 2010 г. был создан один: Трибунал по делам публичной службы.
Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) полностью сохраняет указанную модель построения судебной системы организации.
44. Суд Европейского Союза: статус, порядок формирования, правила судопроизводства, разграничение юрисдикции.
Суд Европейского союза — институт судебной власти Европейского союза, который был основан в 1952 году и назывался Суд Европейского объединения угля и стали (с 1958-го — Суд Европейских сообществ). С вступлением в силуЛиссабонского договора суд в 2009 году поменял название на текущее.
В соответствии со ст. 19 Договора о Европейском союзе термин «Суд Европейского Союза» обозначает всю судебную систему ЕС в совокупности и включает: [1]
1. Первоначально единственное, а ныне — высшее звено судебной системы — Суд. Он может выступать в качестве суда первой инстанции или в кассационном порядке разрешать дела, рассмотренные трибуналом. Он функционирует с 1952 г., когда вступил в действие Договор о ЕОУС.
2. Следующим звеном является созданный в 1988 г. Трибунал первой инстанции, переименованный Лиссабонским договором в Трибунал; Рассматривает в пределах своей юрисдикции дела по первой инстанции. Либо в кассационном порядке дела, разрешенные специализированным трибуналом.
3. Ниццкий договор 2001 г. предусмотрел учреждение еще одного звена судебной системы, которое представляет собой специализированные трибуналы, рассматривающие отдельные категории правовых споров (служебные, в сфере интеллектуальной собственности и др.). Это звено, созданное в 2004 г., рассматривает дела в пределах своей юрисдикции в рамках первой инстанции.
Часть ученых выделяет еще и 4-ый элемент судебной системы — национальные суды, выступающие в роли «функционального элемента».
Внутренняя организация Суда включает 3 основных элемента:
1. Председатель. Избирается самими судьями тайным голосованием на 3 года. Председатель осуществляет руководство деятельностью Суда, в частности созывает пленарные заседания; председательствует на них, распределяет дела между палатами Суда, может приостанавливать производство по делу и др.
2. Выделяют 8 генеральных адвокатов (5 из которых представляют Великобританию, ФРГ, Испанию, Италию, Францию; остальные 3 - замещаются в порядке ротации). Первый генеральный адвокат. Срок полномочий — 1 год. Основной задачей этого должностного лица является распределение поступающих дел между отдельными членами.
3. Пленум и палаты. В целях увеличения оперативности в разрешении поступающих дел в рамках Суда создаются подразделения — палаты. Важнейшие дела разрешаются Судом на пленарных заседаниях.
Суд также имеет своего секретаря и аппарат.
В русскоязычной научной литературе Суд ЕС часто также называют Европейским судом справедливости, что является дословным переводом официального англоязычного наименования этого органа (англ. European Court of Justice). Свои заседания Суд проводит в Люксембурге.
45. Счетная палата ЕС: порядок формирования, внутренняя организация и полномочия.
Европейская счетная палата*(78) создана в 1977 г. в качестве единого органа финансового контроля Европейских сообществ. В 1992 г. поправками Договора о Европейском Союзе ее статус был повышен: Счетная палата была признана в качестве пятого института Союза наряду с Европарламентом, Советом, Комиссией и Судом.
"Счетная палата обеспечивает контроль за счетами" (ст. 246 Договора о Европейском сообществе) и с этой целью проверяет их в отношении "всей совокупности доходов и расходов Сообщества" (ст. 248 Договора о ЕС).
С этой целью Счетная палата проводит аудиторские проверки как на основе бухгалтерской документации, так и непосредственно на месте, в частности в помещениях других институтов и органов Сообщества, физических и юридических лиц, получающих средства из союзного бюджета.
По результатам проверок Счетная палата представляет доклады (специальные и ежегодные), а также выносит заключения. Правом самостоятельно наказывать нарушителей она не обладает.
Счетная палата ежегодно представляет Европарламенту и Совету заверительную декларацию в отношении бухгалтерской документации, относящейся к исполнению общего бюджета Европейского Союза.
Двадцать семь членов Счетной палаты (по одному от каждого государства-члена) назначаются на должность Советом Европейского Союза после консультации с Европейским парламентом, сроком на шесть лет. Из своего состава они избирают Председателя Счетной палаты (на три года).
При осуществлении полномочий члены Счетной палаты полностью независимы и могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ.
Счетная палата функционирует на постоянной основе и располагает собственным аппаратом около 500 человек.
46. Европейский центральный банк: правовой статус, порядок создания и полномочия.
Европейская система центральных банков и Европейский центральный банк
В связи с введением в ЕС единой валюты евро была проведена реорганизация "денежной власти" государств-членов, а ее носители (центральные банки) были объединены друг с другом в Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ) во главе с новым органом Союза - Европейским центральным банком (ЕЦБ).
ЕСЦБ, таким образом, включает в себя 28 элементов: 27 национальных центральных банков и Европейский центральный банк. Однако из-за того что на единую валюту в силу разных причин смогли перейти не все государства-члены (см. вопрос N 108), полноправными участниками данной системы выступают центральные банки лишь тех стран, которые вошли в "зону евро" (в 2010 г. - 16 стран).
Ввиду этого обстоятельства внутри ЕСЦБ выделяется Евросистема: Европейский центральный банк плюс 16 центральных банков стран "зоны евро"*(88). Остальные центральные банки входят в ЕСЦБ в основном с совещательным статусом, а их руководители не участвуют в принятии решений в рамках единой денежно-кредитной политики.
Главной целью ЕСЦБ служит поддержание стабильности цен, а ее основными задачами выступают:
- определение и претворение в жизнь денежной политики Сообщества;
- проведение валютных операций;
- хранение официальных валютных резервов и управление ими;
- содействие надлежащему функционированию платежных систем (ст. 105 Договора о ЕС; ст. 2-3 Протокола "Об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка").
Важнейшим принципом правового статуса ЕСЦБ является принцип независимости, который распространяется на Европейский центральный банк и на центральные банки всех государств-членов (ст. 105 Договора о ЕС).
Европейский центральный банк - ключевой элемент ЕСЦБ, который обладает широкими властными полномочиями, включая наложение штрафов на предприятия. К исключительной компетенции ЕЦБ относится санкционирование эмиссии денежных знаков евро (ст. 106 Договора о ЕС).
ЕЦБ реализует свои полномочия путем издания регламентов и решений в форме ориентиров и указаний для национальных центральных банков. Он может также принимать рекомендации и заключения, не имеющие обязательной силы.
Высшим должностным лицом ЕЦБ является Председатель, которому помогает в работе вице-председатель.
Указанные должностные лица плюс четыре других члена составляют Дирекцию*(89) - орган текущего управления Европейского центрального банка. Члены Дирекции назначаются сроком на восемь лет по общему согласию правительств государств-членов, входящих в "зону евро".
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) членов Дирекции будет назначать Совет Европейского Союза на основании квалифицированного большинства (государства-члены утрачивают право вето). В голосовании, как и в настоящее время, будут участвовать представители правительств только тех государств-членов, которые перешли на единую валюту "евро".
Главным внутренним органом ЕЦБ выступает Совет управляющих*(90), в состав которого по должности входят члены Дирекции и руководители (управляющие) центральными банками стран "зоны евро".
В целях координации денежной политики, проводимой в рамках "зоны евро", с центральными банками стран, не перешедших на единую валюту, в структуре ЕЦБ образован еще один коллегиальный орган - Общий совет*(91). В него входят Председатель, вице-председатель ЕЦБ и руководители всех без исключения центральных банков государств-членов.
Европейский центральный банк наделен статусом юридического лица, и в этом качестве располагает собственным уставным капиталом и резервами.
Экономический и финансовый комитет - орган, помогающий Совету и Комиссии в осуществлении координации экономической политики государств-членов, в том числе в контроле за состоянием их бюджетов.
Данный Комитет, в частности, дает указанным институтам свои заключения (по их запросу или по собственной инициативе); следит за экономическим и финансовым положением государств-членов, предоставляя об этом доклад Совету и Комиссии; выполняет по поручению Совета подготовительные и консультативные задачи; производит не реже одного раза в год анализ ситуации в области движения капиталов и свободы платежей в Сообществе (ст. 114 Договора о ЕС).
В состав Комитета входят лица, назначаемые государствами-членами, Комиссией и Европейским центральным банком (по два человека от каждого). Члены Комитета должны обладать "исключительной компетентностью в экономической и финансовой сфере" (ст. 2 Решения Совета "О порядке формирования Экономического и финансового комитета") и осуществлять свои функции "в общих интересах Сообщества" (ст. 3 Статута Экономического и финансового комитета, утвержденного решением Совета от 31 декабря 1998 г.).
Руководит работой Экономического и финансового комитета Председатель, избираемый членами Комитета сроком на два года.
47. Европейская система центральных банков: общая характеристика.
Европейская система центральных банков (ЕСЦБ) (англ. The European System of Central Banks (ESCB)) наднациональный орган финансового регулирования, который объединяет Европейский центральный банк (ЕЦБ) и национальныецентральные банки всех 28 стран — членов Евросоюза.
Европейская система центральных банков была основана в соответствии со Ст. 8 Договора об учреждении Европейского сообщества. Управление ЕСЦБ осуществляется органами управления ЕЦБ.
Европейская система центральных банков создавалась для поддержания ценовой стабильности, а также поддержки основных направлений деятельности Сообщества в области экономики. Эти направления перечислены в ст. 2 Договора о создании ЕС и включают в себя, в частности, обеспечение высокого уровня занятости населения и устойчивого неинфляционного экономического роста
48. Контрольные, финансовые, консультативные органы Евросоюза.
Отталкиваясь от опыта современных государств, в организационном механизме Европейского Союза были учреждены специализированные институты и органы, которые осуществляют контрольную функцию. Важнейшие среди них - Счетная палата и Омбудсман.
Европейская счетная палата*(78) создана в 1977 г. в качестве единого органа финансового контроля Европейских сообществ. В 1992 г. поправками Договора о Европейском Союзе ее статус был повышен: Счетная палата была признана в качестве пятого института Союза наряду с Европарламентом, Советом, Комиссией и Судом.
"Счетная палата обеспечивает контроль за счетами" (ст. 246 Договора о Европейском сообществе) и с этой целью проверяет их в отношении "всей совокупности доходов и расходов Сообщества" (ст. 248 Договора о ЕС).
С этой целью Счетная палата проводит аудиторские проверки как на основе бухгалтерской документации, так и непосредственно на месте, в частности в помещениях других институтов и органов Сообщества, физических и юридических лиц, получающих средства из союзного бюджета.
По результатам проверок Счетная палата представляет доклады (специальные и ежегодные), а также выносит заключения. Правом самостоятельно наказывать нарушителей она не обладает.
Счетная палата ежегодно представляет Европарламенту и Совету заверительную декларацию в отношении бухгалтерской документации, относящейся к исполнению общего бюджета Европейского Союза.
Двадцать семь членов Счетной палаты (по одному от каждого государства-члена) назначаются на должность Советом Европейского Союза после консультации с Европейским парламентом, сроком на шесть лет. Из своего состава они избирают Председателя Счетной палаты (на три года).
При осуществлении полномочий члены Счетной палаты полностью независимы и могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ.
Счетная палата функционирует на постоянной основе и располагает собственным аппаратом около 500 человек.
Европейский омбудсман*(79)
Должность специального парламентского уполномоченного по контролю за административными органами появилась в средневековой Швеции, а в XX в. была заимствована большинством современных государств, в том числе Россией. В 1992 г. аналогичный пост введен и в Европейском Союзе.
Европейский омбудсман - единоличный орган, который избирается Европарламентом сроком на пять лет (выборы всегда альтернативные). В своей деятельности Омбудсман полностью независим, в том числе от самого Европарламента. Его полномочия могут быть досрочно прекращены лишь в судебном порядке (Судом Европейских сообществ).
Задача Омбудсмана - расследовать дела по жалобам на "случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов или органов Сообщества", кроме судебных (ст. 195 Договора о ЕС)*(80). С жалобами к Омбудсману могут обращаться граждане Союза, а равно любое юридическое или физическое лицо, проживающее (имеющее местонахождение) на его территории. Омбудсман вправе проводить расследования также по собственной инициативе.
Институты и органы ЕС должны предоставлять Омбудсману любые необходимые сведения, а их сотрудники могут быть приглашены для дачи показаний. Обязанность предоставлять информацию Омбудсману распространяется и на все государства-члены (кроме сведений, которые в соответствии с законодательством страны носят секретный характер).
Если в ходе рассмотрения жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пытается достичь "полюбовногоурегулирования" (франц. solution a l'amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой*(81).
Когда достичь примирения сторон не удается, Омбудсман готовит доклад, содержащий проекты критических рекомендаций*(82). Институт или орган, в адрес которого направлен доклад, обязан в течение трех месяцев дать на него свой ответ Омбудсману (подробное заключение) с возможным указанием мер, принятых во исполнение критических рекомендаций.
Если ответ института/органа признан Омбудсманом неудовлетворительным, то он направляет специальный доклад Европейскому парламенту. Этот доклад завершает рассмотрение жалобы. В дальнейшем Европарламент может принять соответствующие меры в рамках своих полномочий.
Срок давности для направления жалобы Европейскому омбудсману - два года с момента, когда лицу стало известно о фактах, послуживших ее основанием. Подаче жалобы должно предшествовать обращение к заинтересованному институту или органу. С целью облегчить данную процедуру Омбудсман утвердил типовой формуляр жалобы, опубликованный в Официальном журнале Европейского Союза*(83).
В 2000 г., исходя из потребности обеспечить более эффективную защиту прав личности при обработке институтами и органами Союза информации об их частной жизни, была введена должность специального информационного омбудсмана, который официально именуется Европейский контролер по защите данных. Правовой статус этого нового органа Союза закреплен в Регламенте Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2000 г. "О защите физических лиц в отношении обработки данных личного характера институтами и органами Сообщества и о свободном обращении таких данных".
38. Какими правоохранительными органами располагает Европейский Союз?
Органами, посредством которых Европейский Союз осуществляет координацию мероприятий государств-членов по борьбе с преступностью, служат Европол и Евроюст. При Европейской комиссии также функционирует Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством.
В последние годы активно обсуждается вопрос об учреждении Европейской прокуратуры; возможность ее создания прямо предусмотрена Лиссабонским договором.
Европейское полицейское ведомство, или Европол (Europol)*(84), - орган Европейского Союза, который осуществляет координацию и оказывает помощь деятельности полицейских служб государств-членов в сфере предотвращения и расследования тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран.
Его статус первоначально был закреплен в специальной (дополнительной) конвенции между государствами-членами, подписанной в 1995 г. и вступившей в силу в 1998 г., - Конвенции "О создании Европейского полицейского ведомства" (краткое название: "Конвенция о Европоле"). В 2009 г. текст Конвенции был заменен одноименным нормативным актом Совета Европейского Союза: Решением Совета от 6 апреля 2009 г. "О создании Европейского полицейского ведомства (Европол)".
В настоящее время деятельность Европола концентрируется в основном на информационной поддержке мероприятий по борьбе с преступностью путем сбора, передачи и обработки соответствующих данных. Для этого в государствах-членах созданы национальные отделы, отвечающие за контакты с Европолом, и каждое из них направляет в Европол своих офицеров по связи.
В соответствии с Решением о создании Европейского полицейского ведомства 2009 г. Европол также наделен рядом важных дополнительных полномочий, в частности:
- правом откомандировывать своих сотрудников для участия в работе совместных следственных бригад, формируемых государствами-членами;
- правом направлять государствам-членам официальные запросы о возбуждении уголовных дел, а также о проведении и координации расследований по определенным уголовным делам. В случае отказа государства-члены обязаны направлять Европолу мотивированный ответ.
Главным внутренним органом Европола служит Административный совет, состоящий из представителей государств-членов (собирается не реже двух раз в год). Текущее управление осуществляет директор, назначаемый на четыре года Советом Европейского Союза.
В 2003 г. министры внутренних дел пяти крупнейших стран Европейского Союза (Великобритании, Германии, Испании, Италии, Франции) выступили с предложением усилить полномочия Европола, что может со временем привести к преобразованию его в правоохранительное учреждение, подобное Федеральному бюро расследований США*(85).
Евроюст (Eurojust) - новый орган Европейского Союза, созданный для координации работы национальных прокуратур и иных ведомств государств-членов, которые осуществляют уголовное преследование и/или расследование уголовных дел. Компетенция Евроюста распространяется на более широкий круг противоправных деяний, чем компетенция Европола (к ней дополнительно отнесена, например, экологическая преступность).
Правовой статус данного органа закреплен в Решении Совета от 28 февраля 2002 г. "О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью".
В соответствии с указанным Решением в состав Евроюста входят по одному "национальному члену, откомандированному каждым государством-членом... и являющемуся по должности прокурором, судьей или офицером полиции с аналогичными прерогативами" (ст. 2).
Национальные члены выступают уполномоченными представителями своих стран. Они обеспечивают постоянное взаимодействие органов уголовного преследования разных государств - членов Союза.
В содержание полномочий национальных членов входит право обращаться к компетентным органам своего и других государств-членов с ходатайствами о начале расследования или возбуждении уголовного преследования, о создании совместных следственных групп, передача запросов о правовой помощи по уголовным делам и др.
В то же время каждое государство самостоятельно определяет характер и объем судебно-правовых полномочий своего национального члена на собственной территории (например, может ли он давать обязательные распоряжения местным правоохранительным органам, обладает ли правом доступа к их банкам данных и т.д.).
В некоторых случаях, например когда расследование преступления (преступлений) имеет значение для Союза в целом, Евроюст может действовать в лице коллегии, объединяющей всех национальных членов. Коллегия Евроюста избирает одного из национальных членов Председателем, которого затем утверждает в должности Совет Европейского Союза.
Для текущего управления Евроюстом коллегия назначает административного директора.
Советом Европейского Союза принято Решение от 14 декабря 2008 г. "Об усилении Евроюста", которое вносит множество изменений и дополнений в вышеупомянутое Решение от 28 февраля 2002 г. В частности, предусмотрено создание в рамках Евроюста "постоянного координационного механизма" (франц. dispositif permanent de coordination), который будет обеспечивать доступность этого органа в круглосуточном режиме для оказания помощи компетентным инстанциям государств-членов. Также расширяются полномочия национальных членов Евроюста.
Согласно Лиссабонскому договору о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) может быть учреждена Европейская прокуратура, которая будет непосредственно заниматься уголовным преследованием в национальных судах ряда преступных деяний.
"Европейская прокуратура, при необходимости, во взаимодействии с Европолом, уполномочивается осуществлять расследование, уголовное преследование и предание суду в отношении исполнителей и соучастников преступных деяний, посягающих на финансовые интересы Союза" (параграф 2 ст. 86 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).
В дальнейшем компетенция Европейской прокуратуры может быть распространена на другие виды "тяжкой преступности с трансграничными масштабами", включая международный терроризм (параграф 4 той же статьи).
Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, сокращенно - OLAF (от франц. Office europeen de la lutte anti-fraude)*(86) было учреждено в 1999 г. Европейской комиссией в целях "усиления борьбы с мошенничеством, коррупцией и любой иной противоправной деятельностью, посягающей на финансовые интересы Сообществ..." (ст. 2 Решения Комиссии от 26 мая 1999 г. "Об учреждении Европейского ведомства по борьбе с мошенничеством").
Кроме указанного решения статус OLAF регулируют специальный Регламент Европейского парламента и Совета "О расследованиях, осуществляемых Европейским ведомством по борьбе с мошенничеством (OLAF)" и Межинституционное соглашение Европарламента, Совета и Комиссии "О внутренних расследованиях, осуществляемых OLAF".
Главным объектом усилий OLAF служит выявление противоправных деяний, ведущих к непоступлению средств в бюджет Европейского Союза или, напротив, к незаконному их использованию. Объектом проверок OLAF могут выступать и органы Союза, обладающие автономным бюджетом (например, Европейский центральный банк).
Расследования, проводимые OLAF, подразделяются на внутренние и внешние. Первые осуществляются в рамках институтов и органов Союза, вторые - в отношении иных лиц и организаций, в частности тех, которые получают финансовую помощь за счет союзного бюджета.
И те и другие расследования носят административный характер, однако по их итогам OLAF может направлять прокуратурам или иным компетентным органам государств-членов информацию на предмет возбуждения уголовного дела.
OLAF возглавляет директор, назначаемый Европейской комиссией сроком на пять лет. В целях обеспечения подлинной независимости OLAF (в том числе от самой Комиссии, при которой состоит данный орган) образован Наблюдательный комитет в составе пяти независимых и компетентных лиц. Их назначают сроком на три года по общему согласию Европейский парламент, Совет и Комиссия.
Наиболее важными и авторитетными органами консультативного характера выступают Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, функционирующие в рамках ЕС и Евратома (первой опоры). Кроме того, у Союза имеется большое число специализированных консультативных органов, компетенция которых охватывает отдельные виды деятельности (например, Комитет по вопросам занятости).
Экономический и социальный комитет - орган, состоящий из представителей разных классов и социальных групп Европейского Союза: наемных работников, работодателей, фермеров, ремесленников и т.д. Их работа в данном Комитете дает возможность "различным социально-экономическим составляющим организованного гражданского общества" Европы (ст. 257 Договора о ЕС) оказывать большее влияние на политику наднациональных институтов.
Это влияние осуществляется путем вынесения Экономическим и социальным комитетом консультативных заключений по законопроектам ЕС, а также по иным актуальным вопросам общественной жизни. Комитет может давать их как по собственной инициативе, так и по запросу со стороны политических институтов Союза (чаще всего, Комиссии).
Во многих областях Договор о ЕС предусматривает обязательную консультацию с Экономическим и социальным комитетом (аграрная, социальная политика, охрана окружающей среды, здравоохранение и др.). Правовые акты по этим вопросам могут быть изданы лишь "после консультации" с Комитетом, которому дается месячный срок (как минимум) на подготовку своего заключения.
Непроведение консультации с Экономическим и социальным комитетом, когда таковая обязательна, представляет собой существенное нарушение процедурных требований и может послужить основанием для отмены регламента или иного правового акта судами Европейского Союза.
Экономический и социальный комитет включает 344 члена, избираемых на четыре года Советом Европейского Союза из списка кандидатов, которые представляют каждое государство-член. Подобно Европарламенту, здесь предусмотрены национальные квоты, различающиеся в зависимости от численности населения разных стран Союза.
Несмотря на это обстоятельство, члены Экономического и социального комитета "осуществляют свои функции полностью независимо, в общих интересах Сообщества" (ст. 258 Договора о ЕС). Внутри Комитета они объединяются в группы в зависимости от их социального происхождения: группа I "Наемные работники", группа II "Работодатели" и группа III "Прочие виды деятельности" (представители ремесленников, ассоциаций потребителей и т. п.).
Наиболее многочисленной в составе Комитета является первая группа, объединяющая в основном представителей профессиональных союзов, большинство из которых входят в Европейскую конфедерацию профессиональных союзов (см. вопрос N 9).
Представитель каждой из этих групп поочередно избирается на пост Председателя Экономического и социального комитета, представители двух других - соответственно вице-председателями. Коллегиальным руководящим органом Комитета выступает Бюро, избираемое также на паритетных началах из членов разных групп. Срок полномочий всех этих внутренних органов - два года.
В целях более эффективной работы в структуре Комитета образованы специализированные секции в соответствии с направлениями политики ЕС (по транспорту, сельскому хозяйству и др.); допускается учреждение подкомитетов.
Экономический и социальный комитет работает в сессионном порядке.
Комитет регионов состоит из представителей территориальных и местных коллективов, т.е. административно-территориальных образований внутри государств-членов на разных уровнях (области, провинции, коммуны и т. п.).
Согласно Договору о ЕС (ст. 263) в качестве этих представителей могут выступать либо "обладатели выборного мандата в рамках территориального или местного коллектива" (например, депутаты городского совета), либо должностные лица, "политически ответственные перед избираемой ассамблеей" (например, мэр города, назначенный местным советом).
Благодаря Комитету регионов, таким образом, обеспечивается привлечение низовых звеньев публичной власти к решению общих дел в рамках Европейского Союза. Так же как и рассмотренный выше Экономический и социальный комитет, данный орган выносит консультативные заключения по законопроектам и иным документам, принимаемым институтами Союза. Во многих случаях такая консультация обязательна (сферы культуры, здравоохранения, образования и др.)*(87).
Состав (344 человека), порядок формирования (назначение Советом на четыре года) и правовой статус членов Комитета регионов сходны с Экономическим и социальным комитетом. Похожи также организация работы (сессионная) и внутренняя структура обоих комитетов: Председатель, вице-председатели (в Комитете регионов они назначаются по принципу "один вице-председатель от каждого государства-члена"), Бюро, специальные комиссии.
С учетом особенностей состава Комитета регионов его члены объединяются в политические группы - фракции (в этом он сходен с Европарламентом), а также в национальные делегации (объединяют членов Комитета - выходцев из одного государства).
49. История формирования института правового положения человека и гражданина в ЕС.
Термин "европейское право в области прав человека" используется в современной доктрине для обозначения совокупности норм, которые закрепляют и гарантируют основные права личности в "европейском масштабе", т.е. в рамках Европы в целом или, по крайней мере, значительного числа расположенных в ней государств.
В настоящее время европейское право в области прав человека служит предметом научных исследований и преподается в виде отдельного учебного курса студентам зарубежных университетов*(111).
Особенность европейского права в области прав человека состоит в том, что оно создается усилиями двух европейских интеграционных организаций: Европейского Союза и Совета Европы.
Созданный в 1947 г., Совет Европы не обладает, в отличие от Союза, законодательными полномочиями. Однако еще до создания Европейских сообществ в рамках этой организации был подписан уникальный международный договор, который впоследствии стал ядром общеевропейской системы защиты прав человека: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Европейский Союз заимствовал эту Конвенцию в свою правовую систему, но не ограничился этим. В 2000 г. была разработана и торжественно провозглашена Хартия Европейского Союза об основных правах, которая со временем способна получить роль второго важнейшего источника европейского "билля о правах".
Таким образом, на сегодняшний день система источников европейского права в области прав человека слагается из двух частей, которые взаимодополняют друг друга. При этом документы, принятые в рамках Совета Европы, имеют потенциально более широкую сферу действия (в состав этой организации входят 47 стран). Они являются обязательными и для России при условии подписания и ратификации нашей страной конвенций, подготовленных Советом Европы.
50. Взаимосвязь законодательства Евросоюза о правах человека и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Термин "европейское право в области прав человека" используется в современной доктрине для обозначения совокупности норм, которые закрепляют и гарантируют основные права личности в "европейском масштабе", т.е. в рамках Европы в целом или, по крайней мере, значительного числа расположенных в ней государств.
В настоящее время европейское право в области прав человека служит предметом научных исследований и преподается в виде отдельного учебного курса студентам зарубежных университетов*(111).
Особенность европейского права в области прав человека состоит в том, что оно создается усилиями двух европейских интеграционных организаций: Европейского Союза и Совета Европы.
Созданный в 1947 г., Совет Европы не обладает, в отличие от Союза, законодательными полномочиями. Однако еще до создания Европейских сообществ в рамках этой организации был подписан уникальный международный договор, который впоследствии стал ядром общеевропейской системы защиты прав человека: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Европейский Союз заимствовал эту Конвенцию в свою правовую систему, но не ограничился этим. В 2000 г. была разработана и торжественно провозглашена Хартия Европейского Союза об основных правах, которая со временем способна получить роль второго важнейшего источника европейского "билля о правах".
Таким образом, на сегодняшний день система источников европейского права в области прав человека слагается из двух частей, которые взаимодополняют друг друга. При этом документы, принятые в рамках Совета Европы, имеют потенциально более широкую сферу действия (в состав этой организации входят 47 стран). Они являются обязательными и для России при условии подписания и ратификации нашей страной конвенций, подготовленных Советом Европы.
51. Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 года: причины принятия, структура и содержание, юридическая сила.
Главная особенность Хартии - новый, уникальный подход к систематизации основных прав и свобод личности. В отличие от классического подхода, принятого в том числе в Конституции России, основные права личности систематизированы в Хартии не по сферам их реализации (личная, политическая, социально-экономическая), а по ценностям, которые они защищают. Важнейшие среди них указаны в преамбуле документа: человеческое достоинство, свобода, равенство и солидарность.
В соответствии с этими и другими ценностями построена структура Хартии:
- глава I "Достоинство" (ст. 1-5) закрепляет те права и гарантии, без которых немыслимо бытие человеческой личности: право на человеческое достоинство, право на жизнь, запрещение пыток и др.;
- глава II "Свободы" (ст. 6-19) призвана обеспечить свободную жизнедеятельность человека во всех сферах общественных отношений, защитить его от неправомерного вмешательства публичных властей (в том числе институтов Союза). Это выражается в признании за личностью таких прав, как право на свободу и личную неприкосновенность, на уважение частной и семейной жизни, свободы мысли, совести и вероисповедания, свободы искусства и науки, свободы предпринимательства, права частной собственности и т.д.;
- глава III "Равенство" (ст. 20-26), название которой говорит само за себя, закрепляет наряду с принципом равенства положения о признании и уважении интересов групп населения, нуждающихся в особой защите общества (дети, пожилые люди, инвалиды);
- глава IV "Солидарность" (ст. 27-38) содержит трудовые и социальные права, призванные обеспечить снижение или устранение классовых и иных социальных противоречий: право работников предприятия на информацию и консультации, право на переговоры и коллективные действия, включая забастовку, запрещение детского труда, право на социальное обеспечение и т.д.;
- глава V "Гражданство" (ст. 39-46) устанавливает права и гарантии, предоставляемые в первую очередь гражданам Союза;
- глава VI "Правосудие" (ст. 47-50) предусматривает уголовно-правовые и процессуальные гарантии прав личности: право на эффективное обжалование и на доступ к беспристрастному суду, презумпция невиновности и др.;
- глава VII "Общие положения" (ст. 51-54) определяет сферу действия и порядок применения Хартии, ее соотношение с другими источниками прав и свобод, в том числе с ЕКПЧ 1950 г.
К особенностям Хартии наряду с уникальной систематизацией основных прав и свобод можно отнести признание в этом качестве "права на целостность личности" (ст. 3) и "права на хорошее управление" (ст. 41). Первое защищает человека от возможных посягательств на его тело и душу с использованием достижений научно-технического прогресса (медицинские и биологические опыты, евгеника, клонирование, торговля частями человеческого тела), второе - от злоупотреблений со стороны институтов и органов Союза.
52. Правовой режим гражданства ЕС.
Гражданство Европейского Союза - устойчивая правовая связь между гражданами государств-членов (национальными гражданами) и Союзом в целом. В истории это первый случай, когда "гражданство существует вне классических рамок государства и нации1*(118).
Гражданство Союза начало формироваться еще в 1950-е гг., после создания Европейских сообществ. Официально оно было признано в 1992 г. Договором о Европейском Союзе. Положения об этом гражданстве закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС), являющемся главным учредительным документом организации (см. вопрос N 15).
В соответствии с частью второй Договора о ЕС "Гражданство Союза" в качестве союзных граждан признаются граждане всех государств-членов, вместе взятых. Таким образом, приобретение немецкого, испанского, греческого или иного национального гражданства автоматически приводит к появлению у лица второго гражданства - гражданства Союза в целом.
"Гражданство Союза дополняет национальное гражданство и не подменяет его" (ст. 17 Договора о ЕС). Дополнительный характер этого гражданства выражается в наделении его обладателей рядом новых основных прав и свобод, которые связаны именно с обладанием "европейским" гражданством.
Данные права в настоящее время закреплены в Договоре о ЕС и воспроизведены в Хартии Европейского Союза об основных правах (глава V "Гражданство"):
- свобода передвижения и проживания на всей территории Союза;
- избирательные права: право гражданина Союза избирать и баллотироваться кандидатом в Европарламент и муниципальные органы на территории любого государства-члена, где он проживает;
- право на консульскую защиту: в третьих государствах, т.е. в странах, не входящих в Союз, гражданин может обращаться за защитой своих прав и интересов в дипломатическое и консульское представительство любого государства-члена, если там отсутствует представительство его родного государства;
- право петиций в Европейский парламент;
- право на подачу жалоб Европейскому омбудсману;
- право направлять письменные обращения институтам и органам Союза и получать ответ на любом из официальных языков Союза по своему выбору;
- право на доступ к документам Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской комиссии. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. перечисленные права будут закрепляться в части второй "Недискриминация и гражданство Союза" Договора о функционировании Европейского Союза и в вышеназванном разделе Хартии. Кроме того, новый раздел II Договора о Европейском Союзе под названием "Положения о демократических принципах" наделяет граждан Союза рядом важных политических прав, в том числе правом инициировать издание новых нормативных актов на европейском уровне - "гражданская инициатива" (см. вопросы N 8 и N 17).
53. Принцип равенства в праве Европейского Союза: понятие и содержание.
Часть вторая "Недискриминация и гражданство Союза" (ст. 18-25) регулирует принцип равенства в разных его проявлениях и устанавливает основы правового статуса граждан Европейского Союза, дополняя тем самым положения раздела II Договора о Европейском Союзе "Положения о демократических принципах".
Принцип равенства мужчин и женщин является одним из основных принципов деятельности Европейского сообщества. В соответствии со ст. 2 Договора 1957 г., учреждающего ЕС, вся деятельность Сообщества "направлена на устранение неравенства и содействие достижению равенства между мужчиной и женщиной". Рассматриваемый принцип является также одним из основных принципов правового статуса личности (ст. 23 Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г.). Положения об устранении неравенства между мужчиной и женщиной являются частным случаем проявления принципа недискриминации. Действуя на основании ст. 13 Договора о ЕС, Сообщество может предпринимать соответствующие меры для борьбы с дискриминацией по признаку пола.
В социальной сфере Договор позволяет ЕС поддерживать и дополнять действия государств-членов по обеспечению равенства мужчин и женщин в отношении возможностей на рынке труда и обращения с ними на работе (§ 1 ст. 137). Он также наделяет Сообщество полномочиями принимать меры, обеспечивающие применение принципа равных возможностей и равного отношения к мужчинам и женщинам в вопросах занятости и профессиональной деятельности, включая принцип равной оплаты за равный труд (§ 3 ст. 141).
Договором о ЕС установлен принцип равной оплаты для мужчин и женщин за равный или равноценный труд. Государства-члены обязаны обеспечивать его соблюдение в соответствии с п. 1 ст. 141. Договором также определены понятия "оплата" и "равная оплата без дискриминации по признаку пола". Под "оплатой" подразумеваются обычная или минимальная заработная плата или должностной оклад, а также любое другое вознаграждение в денежной или натуральной форме, которые работник прямо или опосредованно получает от работодателя в связи со своей работой.
"Равная оплата без дискриминации по признаку пола" означает:
1) сдельную оплату за работу одного и того же качества, рассчитанную в одинаковых единицах;
2) почасовую оплату за одинаковую работу, рассчитанную по единым расценкам.
Несмотря на то что принцип равной оплаты для мужчин и женщин за равный труд изначально был закреплен в учредительном договоре Сообщества, по окончании первой стадии формирования общего рынка (1 января 1962 г.) и позднее в странах ЕС этот принцип в значительной степени носил характер декларации, не имеющей надлежащего правового обеспечения. Государства рассматривали соответствующие правила в качестве программы действий, нормы, не имеющей прямого действия и, как следствие, не подлежащей судебной защите.
Положение удалось изменить только Суду в Решении по делу Defrenne v. Sabena. Суд распространил на ст. 119 Договора о недискриминации полов в оплате труда принцип прямого действия права ЕС. В последующем Суд в Решении по делу Barber v. Guardian Royal Exchange еще более расширил сферу применения принципа равной оплаты труда мужчин и женщин, применив его и к вопросам пенсионного обеспечения.
С середины 1970-х гг. принцип равноправия полов в области оплаты труда, а также в других сферах трудовых отношений и социального обеспечения получил развитие во вторичном праве.
Директива 75/117, принятая Советом в феврале 1975 г., обязала государства-члены устранить из национальных законодательных актов, коллективных договоров и соглашений все положения, прямо или косвенно сохраняющие дискриминацию мужчин и женщин в вопросах установления и выплаты заработной платы, иного вознаграждения за труд.
Годом позже, 9 февраля 1976 г., Совет утвердил Директиву 76/207, предусматривающую устранение всех форм прямой или косвенной дискриминации по признаку пола в трудовых отношениях, в частности в вопросах приема на работу, профессионального обучения, продвижения по службе. Этот документ был существенно модернизирован Директивой Европейского парламента и Совета 2002/73/ЕС от 23 сентября 2002 г.
Сообществом также были приняты меры по обеспечению прав и охраны здоровья работающих беременных женщин, женщин - матерей малолетних детей, в частности Директивой 92/85/ЕЭС от 19 октября 1992 г. о введении мероприятий по повышению безопасности труда и охраны здоровья беременных работниц, а также работниц, недавно перенесших роды и кормящих грудью. Запрещается увольнение по основаниям, связанным с беременностью, рождением ребенка или материнством, а также изменение по инициативе работодателя условий трудового контракта по тем же причинам. Устанавливается минимальный размер пособий и компенсаций данной категории работников (не менее пособия по временной нетрудоспособности); длительность отпуска по беременности и родам должна составлять минимум 14 недель.
В 1980-1990-е гг. Сообщество разработало и осуществляет ряд программ, определяющих направления деятельности ЕС в содействии равенству прав мужчин и женщин в трудовых отношениях. В 2006 г. рассмотренные выше положения директив в области равного обращения женщин и мужчин были кодифицированы в Директиве 2006/54/ЕС Европейского парламента и Совета от 5 июля 2006 г. об осуществлении принципа равных возможностей и равенства в обращении мужчин и женщин в вопросах трудоустройства и занятости.
54. Система основных прав человека в ЕС: ценностный подход.
Термин "европейское право в области прав человека" используется в современной доктрине для обозначения совокупности норм, которые закрепляют и гарантируют основные права личности в "европейском масштабе", т.е. в рамках Европы в целом или, по крайней мере, значительного числа расположенных в ней государств.
В настоящее время европейское право в области прав человека служит предметом научных исследований и преподается в виде отдельного учебного курса студентам зарубежных университетов*(111).
Особенность европейского права в области прав человека состоит в том, что оно создается усилиями двух европейских интеграционных организаций: Европейского Союза и Совета Европы.
Созданный в 1947 г., Совет Европы не обладает, в отличие от Союза, законодательными полномочиями. Однако еще до создания Европейских сообществ в рамках этой организации был подписан уникальный международный договор, который впоследствии стал ядром общеевропейской системы защиты прав человека: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Европейский Союз заимствовал эту Конвенцию в свою правовую систему, но не ограничился этим. В 2000 г. была разработана и торжественно провозглашена Хартия Европейского Союза об основных правах, которая со временем способна получить роль второго важнейшего источника европейского "билля о правах".
Таким образом, на сегодняшний день система источников европейского права в области прав человека слагается из двух частей, которые взаимодополняют друг друга. При этом документы, принятые в рамках Совета Европы, имеют потенциально более широкую сферу действия (в состав этой организации входят 47 стран). Они являются обязательными и для России при условии подписания и ратификации нашей страной конвенций, подготовленных Советом Европы.
55. Гарантии обеспечения прав человека в Европейском Союзе.
Права и свободы, закрепленные в источниках Европейского Союза, подлежат судебной защите, которая включает в себя право на компенсацию убытков, причиненных их нарушением. Подведомственность дел между судами разграничивается исходя из того, кто выступает субъектом нарушения:
- если установленные Союзом права физического или юридического лица нарушают его собственные институты или органы (например, Европейская комиссия), то соответствующие дела подведомственны союзным судам. Иск в этом случае подается в Трибунал первой инстанции с правом кассационного обжалования в Суде Европейских сообществ (см. вопросы N 54, 56 и 68);
- в остальных случаях, т.е. когда нарушителями выступают другие лица или государства-члены, споры рассматривают национальные суды. Например, если немецкому гражданину созданы препятствия в трудоустройстве на территории Франции, то он вправе обратиться за защитой в компетентный общий или административный суд этой страны. В случае необходимости последний направляет преюдициальный запрос Суду Европейских сообществ.
Согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ национальные судебные инстанции при рассмотрении подобных дел связаны двумя принципами: принципом эквивалентности и принципом эффективности.
Принцип эквивалентности (франц. principe d'equivalence) означает, что условия защиты прав и свобод, установленных Союзом, должны быть не менее благоприятными, чем условия защиты прав, закрепленных в конституции и законодательстве соответствующего государства.
Принцип эффективности (франц. principe d'effectivite) требует, чтобы государства-члены "не делали невозможными или чрезмерно трудными" условия реализации прав, гарантированных Союзом*(119).
Указанные принципы относятся, в частности, к срокам исковой давности в национальных судах, размерам компенсации, правилам доказывания и т.д. Их нарушение может послужить основанием для привлечения к ответственности соответствующего государства-члена перед Судом Европейских сообществ (см. вопрос N 50).
Государства также могут быть привлечены к ответственности перед Европейским судом по правам человека - в случае нарушения ими прав, гарантированных ЕКПЧ 1950 г. (см. вопрос N 50).
Кроме обращения к органам правосудия, физические и юридические лица с целью защиты нарушенных прав могут подавать жалобы во внесудебные учреждения. На уровне Европейского Союза это, прежде всего, Европейский омбудсман, которому подведомственны жалобы только на институты и органы этой организации (см. вопрос N 37). Широкое распространение получила также практика жалоб на государства-члены в Европейскую комиссию. Признав жалобу обоснованной, она вправе начать расследование против государства-нарушителя, которое может завершиться наложением на него штрафа (см. вопрос N 50).
56. Правовое регулирование единого внутреннего рынка ЕС.
Внутренний рынок является основой, ядром, вокруг которого развиваются и право Сообщества и само Сообщество. Центром же этого ядра, его смыслом являются четыре принципа, или четыре свободы внутреннего рынка.
Все четыре свободы перечислены в тексте Договора. Пункт "с" § 1 ст. 3 Договора говорит о том, что для осуществления поставленных перед Сообществом целей "деятельность Сообщества должна включать в себя... внутренний рынок, характеризуемый отменой препятствий свободе передвижения товаров, лиц, услуг и капитала между государствами-членами". Из этой статьи мы можем определить и перечень этих свобод:
1) свобода передвижения товаров;
2) свобода передвижения лиц;
3) свобода передвижения (или, более точно, предоставления) услуг;
4) свобода передвижения капитала.
Кроме того, из текста этой статьи следует, что авторы Договора считали, что эти четыре свободы являются основными характеристиками, а значит, и основными компонентами внутреннего (единого) рынка, без которых он не может существовать. В свою очередь, без единого рынка не могут быть осуществлены и цели Сообщества. Вообще, хотелось бы отметить, что единый рынок является, пожалуй, самым значительным и развитым достижением Сообщества, а четыре свободы - одним из самых разработанных разделов права ЕС, причем как по количеству принятых в этой области нормативных актов, так и по количеству решений Суда в рамках его прямой и преюдициальной юрисдикций.
Употребляя термин "свободы", мы должны понимать, что он означает. Во-первых, каждая из вышеуказанных свобод является принципом внутреннего рынка ЕС, без которого он не смог бы существовать.
Во-вторых, в узком значении, каждая из свобод означает определенное субъективное право граждан ЕС, юридических лиц, зарегистрированных на территории государств - членов ЕС, а также, в некоторых случаях, и иностранцев. Например, свобода передвижения товаров в своем узком значении означает право любого из этих лиц свободно и беспрепятственно перемещать товары между государствами-членами.
В-третьих, со временем в праве ЕС термин "свобода" стал употребляться в более широком смысле и означать не только собственно свободу осуществлять те или иные действия, но и весь комплекс прав и обязанностей, связанных с такой свободой и закрепленных в нормативных актах Сообщества, государств-членов, а также в решениях Суда.
Нормам права ЕС, регулирующим четыре свободы, присущи в той же степени, что и другим нормам права Сообщества, такие правовые принципы, как принцип прямого действия, принцип отсутствия дискриминации и принцип верховенства права Европейского Союза.
Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) не вносит принципиальных изменений в правовой режим внутреннего рынка ЕС. После вступления в силу этого документа рассматриваемые в настоящей главе принципы и другие правила внутреннего рынка будут закрепляться в части третьей Договора о ЕС 1957 г., переименованного в Договор о функционировании Европейского Союза (часть третья "Внутренняя политика и деятельность Союза": раздел I "Внутренний рынок", раздел II "Свободное передвижение товаров", раздел IV "Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов").
57. Свобода движения товаров: понятие, содержание, ограничения.
Статья 23 Договора о ЕС гласит: "Сообщество основывается на таможенном союзе, который должен охватывать всю товарную торговлю и включать в себя запрещение таможенных пошлин на импорт и экспорт, всех сборов, имеющих равнозначный эффект между государствами-членами, а также предусматривать принятие общего таможенного тарифа для отношений между ними и третьими странами".
Мы видим, что в соответствии со ст. 23 Договора о ЕС в рамках Европейского сообщества таможенный союз состоит из двух равнозначных компонентов: 1) запрещения как экспортных, так и импортных таможенных пошлин и любых эквивалентных им мер, а также количественных ограничений между государствами-членам*(120) и 2) принятия общего таможенного тарифа, т.е. единой системы регулирования экспортно-импортных отношений с третьими странами.
Для того чтобы понять смысл и практический эффект норм, регулирующих свободу передвижения товаров внутри таможенного союза, необходимо ответить на вопрос - к каким товарам применяются эти нормы, а точнее - применяются ли эти нормы к товарам из третьих стран, ввезенным на территорию Сообщества. Ответ на него мы можем найти в ст. 24 Договора: "Продукция, привозимая из третьей страны, должна считаться находящейся в свободном обращении в государстве-члене, если были соблюдены формальности по импорту и любые таможенные пошлины или сборы, имеющие равнозначный эффект, которые должны быть уплачены, были собраны в этом государстве-члене, а также если она не оказалась в более благоприятном положении из-за полного или частичного возвращения таких пошлин или сборов".
Рассматривая свободу передвижения товаров, необходимо также учитывать, что нормы Договора, регулирующие эту сферу права ЕС, распространяются не только на барьеры в торговле между государствами-членами, но и на барьеры, существующие внутри самого государства-члена.
Важными статьями Договора, определившими свободу передвижения товаров внутри Европейского Союза, являлись ст. 25, 28 и 29. Статья 25 говорит о том, что таможенные пошлины на импорт или экспорт и сборы, имеющие равнозначный эффект, а также таможенные пошлины фискального характера должны быть запрещены между государствами-членами. Статьи 28 и 29 посвящены количественным ограничениям (т.е. квотам) и говорят, что квоты на импорт и экспорт, а также все меры, имеющие равнозначный эффект, должны быть запрещены между государствами-членами. Статьи 90-93 Договора регулируют ограничения дискриминационного внутригосударственного налогообложения.
Кроме того, важную роль играет ст. 30 Договора, регулирующая ограничения свободы передвижения товаров.
Как явствует из указанных выше статей Договора, свобода передвижения товаров состоит из:
1) отмены таможенных пошлин и сборов, имеющих равнозначный эффект;
2) запрещения на дискриминационное внутригосударственное налогообложение;
3) запрета на количественные ограничения и меры с равнозначным эффектом.
Отдельным вопросом, который необходимо рассмотреть в связи со свободой передвижения товаров, является вопрос о содержании ст. 30 Договора о ЕС, посвященной разрешению определенных национальных препятствий свободе передвижения товаров. Оснований для оправдания таких препятствий пять:
1) общественная мораль;
2) общественный порядок или общественная безопасность;
3) защита здоровья и жизни людей, животных или растений;
4) защита национальных сокровищ, имеющих художественную, историческую или археологическую ценность;
5) защита промышленной или коммерческой собственности. Если бы ст. 30 Договора этим и ограничивалась, то государства-члены смогли бы постараться оправдать практически все свои меры на одном из этих оснований. Однако второе предложение ст. 30 Договора говорит, что "такие запрещения или ограничения не должны являться способами выборочной дискриминации или скрытого ограничения торговли между государствами-членами". Как и можно предположить, именно толкование этого положения Судом и дает нам реальные основания для оправдания тех или иных национальных мер. Отметим, что толкование ст. 30 Договора непосредственно взаимосвязано с толкованием иных статей Договора, регулирующих свободу передвижения товаров. Ведь если мера государства-члена признается Судом противоречащей ст. 30 Договора, такая мера подлежит отмене как подпадающая под действие какой-либо из статей 25, 28, 29 и 90 Договора.
Государства-члены ограничены в случаях, когда они могут применять ст. 30 Договора. Так, Суд неоднократно указывал, что применение государствами-членами ст. 30 Договора невозможно в тех случаях, когда Сообществом приняты меры по гармонизации каких-либо вопросов, а применение ст. 30 Договора окажет воздействие на достижение такой гармонизации.
В своих решениях Суд интерпретировал ст. 30 Договора таким образом, чтобы государства-члены могли использовать нормы, являющиеся основаниями для оправдания запретительных мер в их наиболее узком значении и толковании. Для пояснения позиции Суда необходимо рассмотреть в виде примеров несколько таких дел.
Общественная мораль. Суд разрешил Соединенному Королевству использовать основание общественной морали для применения норм уголовного законодательства, используемого для запрета на экспорт определенных порнографических материалов из Нидерландов, производство и продажа которых была запрещена в Великобритании.
В другом деле Суд признал незаконным запрет на ввоз в Великобританию из Германии резиновых надувных кукол, основывавшийся на тех же нормативных актах, поскольку их производство и продажа в Великобритании считались законными. Суд посчитал, что такой запрет носит протекционистский характер.
Из решений Суда по этим делам мы можем сделать вывод, что хотя государства-члены имеют право самостоятельно устанавливать на своей территории торговые ограничения, имеющие под собой как основание защиту общественной морали и нравственности, такие ограничения не должны носить дискриминационный характер.
Защита жизни и здоровья. Суд признал незаконным законодательство Германии, которое требовало продажи на ее территории пива, отвечающего определенной рецептуре, и которое Германия пыталась оправдать на основании защиты здоровья и жизни людей (речь шла об импорте голландского пива "Хайнекен" в Германию). Суд также признал несостоятельной итальянскую попытку использовать то же основание для оправдания запрета на торговлю макаронами из сортов обычной, а не твердой пшеницы.
Однако Суд признал оправданным требование государств-членов к импортерам пищевой продукции, содержащей искусственные добавки, предоставлять данные о потенциальном риске от таких добавок, даже если продукты с ними находятся в обращении на территории Сообщества. Это не означает, что импортеры должны доказывать безвредность таких добавок, но государства имеют право собирать информацию, которая в будущем может послужить им основанием для запрещения импорта такой продукции, оправданной на основании защиты здоровья. Однако даже если есть основания для такого запрета, он не должен быть непропорциональным в достижении цели защиты общественного здоровья.
Защита общественной безопасности. Одним из немногих дел, когда мера, ограничивающая торговлю между государствами-членами, была оправдана на основании защиты общественной безопасности, было дело 1984 г. Campus Oil Ltd. v. Minister for Industry and Energy. Обстоятельства дела были таковы.
В Ирландии существовало законодательное требование о том, чтобы все импортеры бензина в Ирландию закупали не менее 35% от необходимого им бензина на государственном нефтеперерабатывающем заводе по ценам, установленным правительством Ирландии. Правительство Ирландии оправдывало существование такого правила интересами общественной безопасности. Оно утверждало, что нефть является исключительным продуктом, всегда затрагивающим интересы национальной безопасности, и для любого государство необходимо иметь собственное нефтеперерабатывающее производство. В свою очередь, правило об обязательной закупке бензина должно было обеспечить постоянное производство и продажу продукции государственного нефтеперерабатывающего производства.
Суд отклонил такую широкую трактовку и просто признал, что наличие минимальных требований по закупке нефтепродуктов у государства, не имеющего или почти не имеющего собственной нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей промышленности, попадает в рамки применения ст. 30.
В этом же решении Суд подчеркнул, что, в принципе, меры по защите общественной безопасности не должны носить экономический характер, и применение их к нефтепродуктам является исключением из правила.
Общественный порядок. Такое основание для введения ограничений на свободу передвижения товаров, как общественный порядок, является очень широким. В целом ряде решений Суд ясно определил, что это основание не подлежит расширительной трактовке и не может включать в себя, например, защиту прав потребителей.
В своих решениях Суд подчеркивал, что концепция общественного порядка изначально является французской правовой концепцией ordre public и толкуется Судом исходя из этого. Благодаря этому угрозой общественному порядку являются только угрозы основополагающим интересам общества.
Для применения такого оправдания ограничения движения товаров, как общественный порядок, государство-член должно предварительно предпринять все имевшиеся в его распоряжении меры и вводить ограничения на свободу передвижения товаров лишь как крайнюю необходимость.
58. Свободное передвижение работников: понятие, содержание, ограничения.
Свобода передвижения лиц в широком смысле состоит из нескольких блоков правовых норм. Это:
а) нормы, регулирующие свободу передвижения неработающих граждан ЕС с целью проживания;
б) нормы, регулирующие свободу передвижения трудящихся, а также членов их семей;
в) нормы, регулирующие свободу передвижения трудящихся и иных лиц, не являющихся гражданами ЕС;
г) Шенгенские соглашения, инкорпорированные в право ЕС (см. вопрос N 152) Договор, и его право;
д) нормы, регулирующие свободу учреждения, т.е. вариант свободы передвижения, но для юридических лиц и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Свобода передвижения лиц в узком смысле охватывает только свободу передвижения работников-мигрантов и членов их семей.
Перед тем как мы рассмотрим свободу передвижения лиц, необходимо отметить, что начиная с 1992 г. эта свобода должна рассматриваться в контексте гражданства Европейского Союза. Не останавливаясь на этой теме, которая была уже освещена выше, отметим, что ст. 18 Договора о ЕС специально предусматривает, что все граждане Европейского Союза обладают правом свободы передвижения и жительства, поскольку они предусмотрены Договором.
Свобода передвижения работников и членов их семей является важнейшей основой любого экономического союза. Поэтому неудивительно, что эта свобода присутствовала еще в Римском договоре 1957 г. Договор посвятил свободе передвижения работников-мигрантов ст. 39-42. Принципиально важное значение имеет ст. 39 Договора, п. 2 которой содержит определение свободы передвижения работников. Он гласит: "Такая свобода должна включать отмену любой дискриминации на основании гражданства работников государств-членов, по отношению к найму, вознаграждению и другим условиям работы и найма". Однако существует не только определение, показывающее, что должно отсутствовать при свободе передвижения работников.
Свобода передвижения работников в соответствии с п. 3 той же ст. 39 Договора предполагает, что граждане одного государства-члена могут принимать реально сделанные предложения о трудоустройстве в другом государстве-члене. Для этого они могут свободно передвигаться по территории принимающего государства-члена. Наконец, после окончания такой трудовой деятельности они могут оставаться и снова искать работу на тех же правах, что и граждане принимающего государства-члена, либо просто оставаться на территории принимающего государства-члена. В настоящее время правила реализации свободы передвижения и проживания граждан Европейского Союза и членов их семей кодифицированы в специальном нормативном акте Европейского парламента и Совета Европейского Союза - Директиве 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. "О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов".
В соответствии с Директивой к "членам семьи" гражданина Союза относятся:
- партнер, если он официально зарегистрировал партнерство с гражданином Союза и если государство проживания признает такое партнерство эквивалентом брака;
- дети и другие потомки в возрасте до 21 года или находящиеся на иждивении гражданина Союза и/или его супруга;
- родители и другие родственники по восходящей линии, находящиеся на иждивении гражданина Союза и/или его супруга.
Признание лица в качестве "члена семьи" гражданина Союза в указанном смысле не зависит от гражданства этого лица. Следовательно, он может иметь гражданство не только Союза, но и третьих стран, в том числе России
Они содержатся в п. 3 и 4 ст. 39 Договора о ЕС. В п. 3 признается возможность введения ограничений, оправданных необходимостью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности или здравоохранения. Порядок применения этих ограничений определен в Директиве 2004/38/ЕС и неоднократно толковался Судом.
Принципиально важным было решение Суда по делу Van Duyn v. Home Office.
Во-первых, в решении по этому делу Суд указал, что участие в определенной организации и разделение ее целей и задач может рассматриваться как индивидуальное поведение лица, на основании которого можно сделать вывод о применении ограничения в целях поддержания общественного порядка и общественной безопасности.
Во-вторых, важным моментом в решении по этому делу является то, что Суд указал, что взгляды на поведение, являющееся основанием для применения такого ограничения, могут варьироваться в различных государствах-членах, и если конкретное государство-член рассматривает ту или иную деятельность как вредную и принимает в ее отношении административные меры, то оно может использовать и такое ограничение. Нормальное отношение к такой деятельности любого другого государства-члена не должно играть роли.
В-третьих, принципиальным положением в решении Суда по этому делу явилось признание Судом невозможности абсолютного равенства в подходе к своим гражданам и иностранцам при применении ограничений на право свободы передвижения трудящихся. Действительно, государство-член не может применить к своим гражданам депортацию или запретить им въезд на свою территорию.
Следующим ограничением свободы передвижения трудящихся является так называемая оговорка о публичной службе, содержащаяся в п. 4 ст. 39 Договора. Она гласит: "Положения настоящей статьи не должны применяться к трудоустройству на публичную службу". Причина ее наличия вполне очевидна, и вряд ли можно ожидать, что она будет отменена, пока Европейский Союз формально не станет федеративным государством. Однако что же можно считать публичной службой?
В решении по делу Commission v. Belgium Суд дал ей определение, как "серии постов, которые прямо или косвенно связаны с осуществлением власти в соответствии с публичным правом и обязанностью охранять общие интересы государства или других публичных властей".
В принципе, можно признать, что оговорка о публичной службе распространяется на служащих полиции, военнослужащих, государственных чиновников, имеющих властные полномочия, а не просто финансирующихся из государственного бюджета. Однако если государство-член все же допустило гражданина другого государства-члена к публичной службе, оно не может относиться к нему иначе, чем к своим собственным гражданам, находящимся на той же службе.
59. Свобода передвижения услуг: понятие, содержание, ограничения.
Основы правового регулирования свободы предоставления услуг закреплены в ст. 49 Договора о ЕС. Она гласит: "В рамках положений, установленных ниже, ограничения свободы предоставления услуг на территории Сообщества гражданами государств-членов, которые учреждены в государстве Сообщества, отличном от того, в котором находится лицо, которому предназначаются услуги, должны быть запрещены".
В соответствии со ст. 50 Договора: "Услуги должны считаться "услугами" в значении настоящего Договора там, где они обычно предоставляются за вознаграждение постольку, поскольку они не подпадают под действие положений о свободе движения товаров, капитала или лиц. "Услуги" должны, в частности, включать в себя: а) деятельность промышленного характера; b) деятельность коммерческого характера; с) деятельность ремесленников; d) деятельность лиц свободных профессий".
Услуги, подпадающие под действие свободы предоставления услуг, можно разделить на две категории: 1) услуги, предоставляемые на территории другого государства-члена, нежели государство-член, в котором находится лицо, оказывающее услуги, и 2) услуги, предоставляемые в том же государстве-члене, в котором находится лицо, оказывающее услуги лицам из другого государства-члена.
Услуга может предоставляться на территории другого государства-члена, и лицо, предоставляющее ее, может для этого временно осуществлять свою деятельность в государстве, где предоставляется такая услуга, на тех же условиях, которые устанавливаются таким государством для его собственных граждан.
Толкование Судом ст. 49 Договора показывает, что Суд признает, что в соответствии с этой статьей государства-члены обязаны отменить любые правила, дискриминирующие между иностранцами - гражданами ЕС, предоставляющими услуги на их территории, и своими гражданами, предоставляющими те же услуги. Они также должны отменить любые ограничительные правила, применяемые ко всем лицам, предоставляющим услуги, без дискриминации. Такие правила являются препятствием для предоставления услуг лицом, находящимся в другом государстве-члене и имеющим право предоставлять их на законных основаниях.
Кроме того, Суд ясно указал, что государство-член не имеет права требовать от лиц, пользующихся свободой предоставления услуг, полного соблюдения всех тех правил, соблюдение которых требуется от компаний, учрежденных в этом государстве-члене для предоставления аналогичных услуг. Ведь в противном случае исчезнет всякая разница между свободой учреждения и свободой предоставления услуг.
С другой стороны, для обеспечения возможности беспрепятственного предоставления услуг, предоставляемых в том же государстве-члене, в котором находится лицо, оказывающее услуги, лицам из другого государства-члена законодательство Сообщества обеспечивает беспрепятственный доступ иностранных получателей услуг к месту предоставления услуг. К лицам, пользующимся такими правами доступа к месту предоставления услуг, относятся, среди прочих, туристы и лица, желающие получить медицинские услуги. Однако такие лица могут находиться на территории того государства-члена, в котором им оказываются услуги, только в течение времени оказания этих услуг. На них не распространяются правила, предусмотренные правом ЕС в рамках обеспечения свободы передвижения.
Договор формально не либерализует все виды услуг. Так, п. 2 ст. 51 Договора говорит, что либерализация банковских и страховых услуг, связанных с передвижениями капитала, должна осуществляться одновременно с либерализацией передвижения капитала. Это положение вполне естественно, так как либерализация таких услуг невозможна без соответствующей либерализации передвижения капитала. Положения Договора об услугах также не затрагивают положение с услугами в области транспорта, которые регулируются положениями Договора, посвященными транспорту.
Для либерализации каждого конкретного вида услуг требуется соответствующий документ Совета. В качестве примера таких законодательных актов Сообщества можно привести Директиву Совета N 90/314/ЕЭС "О комплексном туризме, комплексном отдыхе и комплексных турах", которая была принята для либерализации некоторых туристических услуг.
Принципиальную важность для понимания свободы предоставления услуг представляет собой ст. 55 Договора. Она гласит: "Положения статей с 45 по 48 должны применяться к вопросам, рассматриваемым в настоящей главе". Статья 48 Договора распространяет свободу учреждения на все юридические лица, кроме некоммерческих. Таким образом, положения Договора, регулирующие свободу предоставления услуг, не ограничиваются физическими лицами, но распространяются также на все юридические лица, кроме некоммерческих. Использование ст. 48 Договора для правового регулирования свободы предоставления услуг вполне объяснимо, ведь если бы субъекты свободы учреждения и свободы предоставления услуг были различны, то существовала бы легкая возможность обойти существующие ограничения, пользуясь другой свободой.
Статья 45 Договора устанавливает, что свобода учреждения не может использоваться, если при ее осуществлении в конкретном государстве-члене она связана, даже временно, с выполнением официальных обязанностей, что вызвано необходимостью одинакового подхода к этим проблемам во избежание возможности обойти те или иные запреты, содержащиеся в Договоре. Существует еще одна причина, почему к свободе предоставления услуг применяются нормы этих статей. Дело в том, что, применяя напрямую эти статьи, применяется и та часть acquis communautaire, которая корреспондируется этим статьям, а это значит, что применяются и все решения Суда, и меры по либерализации, принимаемые Советом и Комиссией.
В конце 2006 г. Европейским парламентом и Советом Европейского Союза издан специальный нормативный акт, устанавливающий общие правила осуществления свободы предоставления услуг, а также свободы учреждения - Директива 2006/123/ЕС от 12 декабря 2006 г. "Об услугах на внутреннем рынке".
60. Свобода перемещения капиталов: понятие, содержание, ограничения.
Свобода передвижения капитала, наравне со свободой передвижения лиц, товаров и услуг, а также свободой учреждения, является одной из основ, позволяющих функционирование и существование единого рынка. К сожалению, долгие годы исследования в этой сфере практически не велись, что было вызвано отсутствием прямого действия соответствующих положений учредительного Договора Сообщества.
Для того чтобы лучше понять сущность свободы передвижений капитала, мы хотели бы прежде всего дать ее определение, а также отграничить ее от свободы текущих платежей. Договор о ЕС не дает четкого определения понятия "передвижение капитала", а без этого невозможно понять, что такое свобода передвижений капитала. Этот пробел был восполнен решениями Суда. В решении по делу Luisi and Carbone v. Ministero del Tesoro Суд определил, что "передвижения капитала" означают финансовые операции, существенно связанные с инвестированием соответствующих фондов.
В решении по делу R. v. Thompson Суд заметил: "не желая определить каждый случай, при котором происходит передвижение капитала, считаем, что во многих случаях передвижение капитала имеет место, когда финансовые источники, расположенные в одной стране, используются для инвестиций в другую страну и инвестиция не перечисляется обратно в страну первоначального местонахождения финансовых ресурсов в разумный срок".
Таким образом, мы можем заключить, что наиболее важными составляющими передвижений капитала являются:
- финансовые операции, связанные с инвестированием;
- инвестирование ресурсов в другое государство;
- невозвращение в страну своего первоначального местонахождения в разумный срок инвестированных финансовых ресурсов.
Свобода передвижений капитала является свободой осуществления таких финансовых операций.
В упомянутом выше решении по делу Luisi and Carbone Суд, следуя п. 2 ст. 67 Договора об учреждении ЕЭС, провел разграничение между операциями, составляющими передвижение капитала, и текущими платежами.
Таким образом, выделяют наиболее существенные черты текущих платежей:
- простые перечисления иностранной валюты;
- перечисление происходит между двумя государствами;
- перечисление является оплатой за предоставленные услуги;
- валютой такого перечисления является валюта одного из государств-членов, в котором проживает либо кредитор, либо бенефициарий. Если платеж происходит в валюте третьей страны, то он не подпадает под действие ст. 107 Договора.
В настоящий момент свобода передвижения капиталов регулируется ст. 56-60 Договора. Пункт 1 ст. 56 Договора гласит: "В рамках положений, указанных в данной главе, все ограничения на передвижение капитала между государствами-членами и между государствами-членами и третьими странами должны быть запрещены". Важным является тот факт, что Суд признал за положениями ст. 56 Договора прямое действие. Он постановил, что запрет, содержащийся в ст. 56 Договора, является ясным и безусловным.
Ограничение. Им посвящена ст. 58. Прежде всего, Договор ввел возможность для государств-членов применять уместные положения национального налогового права, различающие налогоплательщиков по их месту жительства и по месту инвестирования их капитала.
Договор также дал государствам-членам право принимать все необходимые меры для предотвращения нарушений национального законодательства в области налогообложения и предусмотренного в законодательстве наблюдения за финансовыми учреждениями. Подпункт "b" п. 1 ст. 58 Договора предоставил государствам-членам право на процедуры, требующие декларирования передвижений капитала в целях сбора административной или статистической информации. Вдобавок в соответствии с тем же подпунктом "b" п. 1 ст. 58 Договора государства-члены "могут применять меры, оправданные целями поддержания общественной политики и общественной безопасности".
Из всего вышесказанного мы можем сделать вывод, что положения Договора предоставляют полную свободу передвижениям капитала, которые подвержены лишь нескольким ограничениям.
Договор также уделил большое внимание и значительно расширил вмешательство Сообщества в сферу передвижений капитала между государствами-членами и третьими странами. Уже цитированный выше п. 1 ст. 56 Договора устраняет все ограничения, кроме указанных в Договоре. Вполне естественно, что такие передвижения гораздо более глубоко подпадают под отдельные ограничения, чем подобные передвижения между государствами-членами.
Для ряда таких передвижений капитала не существует прямого действия п. 1 ст. 56 Договора, а применяется та же схема, что до 1990 г. использовалась для всех передвижений капитала внутри Сообщества. На них не распространяется свобода передвижения капиталов, хотя государства-члены и обязуются не принимать новых ограничений для этих видов передвижений капитала после 31 декабря 1993 г., правовое регулирование таких передвижений капиталов по-прежнему осуществляется самими государствами-членами.
Под национальную юрисдикцию подпадают перемещения капитала, затрагивающие:
1) прямые инвестиции, включая инвестиции в недвижимость;
2) право учреждения;
3) предоставление финансовых услуг;
4) доступ ценных бумаг на рынок капитала.
Для того чтобы действие п. 1 ст. 56 Договора распространилось и на какую-либо из этих групп передвижений капитала, необходимо, чтобы по предложению Комиссии Совет принял соответствующие меры, одобрив их квалифицированным большинством. Принятые меры отменить будет гораздо сложнее, так как для этого необходимо единогласное решение Совета.
Вторая группа ограничений, под которую подпадают передвижения капитала между государствами-членами и третьими странами, находится в ст. 59 Договора. Положения этой статьи позволяют "в исключительных обстоятельствах" и при "строгой необходимости", когда передвижения капитала в или из третьих стран вызывают или могут вызвать серьезные трудности для функционирования Экономического и валютного союза, вводить решением Совета защитные меры в отношении третьих стран на срок, не превышающий шести месяцев.
Под действие этих ограничений могут подпадать любые рассматриваемые передвижения капитала. Однако ситуация, когда такие меры могут быть приняты, достаточно ограничена. Кроме того, такие меры могут быть приняты лишь на довольно короткий срок (не более шести месяцев). Действовать эта статья начала с 1 января 1999 г.
Наконец, третья группа ограничений передвижения капитала между государствами-членами и третьими странами состоит из ограничений, вызванных политическими причинами. Такие ограничения могут возникнуть в результате общей внешней политики (ст. 301 Договора) и в таком случае вводятся Советом с использованием процедуры ст. 301 Договора. Принятые таким образом меры распространяются на все Сообщество.
Кроме того, такие ограничения могут быть введены отдельными государствами-членами из серьезных политических соображений. Такие меры не принимаются всем Сообществом в рамках ст. 301 Договора.
61. Правила конкуренции в ЕС: субъекты, угрозы для свободной конкуренции, ответственность.
Правила конкуренции ЕС традиционно подразделяются на нормы, применимые к индивидуальным и коллективным антимонопольным действиям предприятий (англ. antitrust), контроль за слияниями (mergers regulation) и регулирование государственной помощи (state aids), кроме того, антимонопольная политика ЕС все в большей степени определяет деятельность естественных монополий и предприятий публичного сектора экономики (транспорт, коммуникации, топливно-энергетический комплекс).
В действующем праве конкуренции ЕС еще с 1960-х гг. практически вся ответственность за проведение антимонопольной политики возложена на наднациональные институты, тогда как компетентные органы государств-членов лишь оказывают им поддержку и участвуют в обмене информацией. Кардинальная реформа правил конкуренции, проводимая в настоящее время Европейской комиссией, направлена на предоставление национальным судебным или антимонопольным органам права самим осуществлять большее количество полномочий в рамках единой антимонопольной политики.
Основным субъектом права конкуренции ЕС является предприятие (англ. undertaking), легальное определение которого, однако, не содержится ни в учредительных договорах, ни во вторичном праве ЕС. Суд Европейских сообществ рассматривает понятие предприятия как экономическую общность, состоящую из совокупности человеческих, материальных и нематериальных ресурсов, способную нарушить законодательство о конкуренции ЕС. При этом важнейшим для Суда является не юридический (правоспособность), а экономический критерий: способность участвовать в экономической деятельности.
В качестве предприятия обычно рассматривается индивидуальный предприниматель и другие самозанятые лица, занимающиеся экономической деятельностью без образования юридического лица. Предприятием может быть также признан любой хозяйствующий субъект, независимо от его юридического статуса, порядка финансирования и основной деятельности. Так, субъектами права конкуренции Суд Европейских сообществ в различных делах признавал государственные бюро занятости, пенсионные фонды, некоммерческие по своему статусу кооперативы, сертифицирующие органы и др.
Кроме того, под действие норм антимонопольного законодательства ЕС подпадают предприятия публичного сектора экономики, если на них не распространяются специальные нормы права ЕС, и даже государства-члены Европейского Союза, если они действуют в качестве хозяйствующих субъектов и их роль не сводится к регулированию рынка.
Предприятие для целей антимонопольного регулирования должно обладать правовой и экономической независимостью, что обычно отсутствует в случае дочернего предприятия или филиала. Их соглашения между собой и с материнским предприятием не подпадают под действие ст. 81 Договора о ЕС, а ответственность за злоупотребление филиалом занимаемым им доминирующим положением на рынке несет головное предприятие.
Интересно, что в данном случае не важно, находится ли головная компания на территории Европейского Союза или за ее пределами. Таким образом, предприятие, находящееся в третьей стране, в том числе в России, может быть привлечено к ответственности за нарушение правил конкуренции ЕС, совершенное его дочерним предприятием, находящимся в Европейском Союзе.
Даже при прекращении деятельности юридического лица, ответственного за нарушение, и отсутствии правопреемства ответственность может быть возложена на новое предприятие, эксплуатирующее те же ресурсы, что и ликвидированный нарушитель.
62. Понятие рынка в праве ЕС.
Внутренний рынок является основой, ядром, вокруг которого развиваются и право Сообщества и само Сообщество. Центром же этого ядра, его смыслом являются четыре принципа, или четыре свободы внутреннего рынка.
Все четыре свободы перечислены в тексте Договора. Пункт "с" § 1 ст. 3 Договора говорит о том, что для осуществления поставленных перед Сообществом целей "деятельность Сообщества должна включать в себя... внутренний рынок, характеризуемый отменой препятствий свободе передвижения товаров, лиц, услуг и капитала между государствами-членами". Из этой статьи мы можем определить и перечень этих свобод:
1) свобода передвижения товаров;
2) свобода передвижения лиц;
3) свобода передвижения (или, более точно, предоставления) услуг;
4) свобода передвижения капитала.
Кроме того, из текста этой статьи следует, что авторы Договора считали, что эти четыре свободы являются основными характеристиками, а значит, и основными компонентами внутреннего (единого) рынка, без которых он не может существовать. В свою очередь, без единого рынка не могут быть осуществлены и цели Сообщества. Вообще, хотелось бы отметить, что единый рынок является, пожалуй, самым значительным и развитым достижением Сообщества, а четыре свободы - одним из самых разработанных разделов права ЕС, причем как по количеству принятых в этой области нормативных актов, так и по количеству решений Суда в рамках его прямой и преюдициальной юрисдикций.
63. Запрет картельной практики и соглашений, нарушающих конкуренцию на внутреннем рынке ЕС. Запрет злоупотребления доминирующим положением.
Основным актом, определяющим процедуру применения правил ЕС о конкуренции, применимых к предприятиям, до последнего времени являлся "первый Регламент о применении статей 81 и 82 Договора" N 17 от 1962 г., но с 1 мая 2004 г., в рамках реформы права конкуренции ЕС, ему на смену пришел новый Регламент*(132). Процедура осуществления контроля за слиянием предприятий установлена также в Регламенте 2004 г. В соответствии с данными актами Европейская комиссия наделена широчайшими полномочиями по предотвращению нарушений конкуренции со стороны предприятий.
Европейской комиссии предоставлено право проводить расследования возможных нарушений конкуренции со стороны предприятий, причем как по запросу, так и по собственной инициативе. Предприятия обязаны предоставлять проверяющим должностным лицам
Комиссии доступ на всю территорию предприятия, всю запрашиваемую информацию, в том числе бухгалтерскую, а также давать устные объяснения.
Наиболее серьезным полномочием Комиссии является предоставленное ей право налагать штрафные санкции (в виде фиксированной суммы и/или пени) как за нарушения конкуренции, так и за неисполнение предприятиями обязанностей в отношении представителей Комиссии в ходе расследования. История права конкуренции ЕС знает случаи применения санкций на десятки и даже сотни миллионов евро в отношении огромных концернов.
По общему правилу, для того чтобы подпадать под действие норм права ЕС, монополистические действия предприятий должны затрагивать торговлю на внутреннем рынке Сообщества. Европейская комиссия максимально широко толкует возможную связь действий предприятий с торговлей внутри ЕС, установив, что такая связь может быть прямой или косвенной, действительной или потенциальной. При этом под контроль Комиссии зачастую попадают сделки между предприятиями, находящимися за пределами Европейского Союза, но деятельность которых оказывает влияние на конкурентную среду внутреннего рынка ЕС.
Запрету нарушений правил конкуренции со стороны не группы лиц, а одного предприятия посвящена ст. 82 Договора о ЕС. Обязательной предпосылкой для такого нарушения является объективная способность предприятия действовать на рынке, в той или иной степени не обращая внимания на поведение конкурентов. В этой связи принято говорить о доминирующем положении (от франц. position dominante), которое занимает хозяйствующий субъект на определенном товарном рынке.
Важно учитывать, что, в отличие от картельных соглашений, само по себе доминирующее положение не запрещено: эта та реальность современной рыночной экономики, с которой власти вынуждены мириться. Не совместимыми с правилами конкуренции на внутреннем рынке ЕС являются злоупотребления монополистом своим положением, приводящие к нарушениям конкуренции.
Хотя злоупотребление доминирующим положением на рынке относится к индивидуальным монополистическим действиям, в праве ЕС оно может быть инкриминировано нескольким тесно связанным между собой предприятиям, которые находятся в ситуации, обозначаемой английским термином joint dominance. В этом случае предприятия несут солидарную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства ЕС.
Определение факта занятия предприятием доминирующего положения предполагает сложный научно обоснованный анализ и экспертное мнение не столько юристов, сколько специалистов по экономическим проблемам.
Важнейшим вопросом, во многом предопределяющим решение о наличии злоупотребления доминирующим положением, является формирование соответствующего рынка (англ. relevant market), что происходит путем определения границ рынка, на котором действует монополист, в трех измерениях: по виду товаров или услуг, в пространстве и во времени.
Для установления наличия нарушения ст. 82 Договора о ЕС или его отсутствия необходимо утвердительно ответить на все следующие четыре основных вопроса:
1) является ли положение предприятия на товарном рынке доминирующим - для этого необходимо определить долю рынка (англ. market share), которую занимает соответствующее предприятие;
2) имеет ли место злоупотребление предприятием своим доминирующем положением на товарном рынке;
3) существует ли причинно-следственная связь между доминирующим положением и нарушением свободы конкуренции;
4) затрагивает ли такое нарушение существенную часть внутреннего рынка ЕС.
Запрещенными являются, в частности, установление несправедливых условий торговли, дискриминация одних торговых партнеров по сравнению с другими, заключение договора при условии принятия контрагентом дополнительных, не связанных с предметом такого договора, обязательств и ряд других антиконкурентных действий.
64. Контроль в отношении слияния компаний.
Коллективные действия предприятий, особенно те из них, которые оформлены в виде соглашения, могут представлять существенную угрозу для свободы конкуренции. Между тем координация поведения предприятий на рынке нередко приводит к организационному оформлению сотрудничества - созданию совместного предприятия или даже объединению предприятий.
Очевидно, что если исходные хозяйствующие субъекты совокупно занимали достаточно существенное положение на каком-либо товарном рынке, то такое новое объединенное предприятие становится монополистом на данном рынке в силу самого факта создания или потенциально может стать монополистом. В этой связи становится понятным то большое внимание, которое уделяется слияниям*(133) предприятий в национальной антимонопольной политике.
Но в Договоре об учреждении ЕЭС, в разделе о конкуренции ни слова не говорилось о регулировании слияний. Только в 1989 г. был принят Регламент*(134), определивший полномочия институтов ЕС в области контроля за операциями по слиянию предприятий. Всей полнотой компетенции по данному вопросу была наделена Европейская комиссия, решения которой могут быть обжалованы в Трибунале первой инстанции с возможной апелляцией в Суд Европейских сообществ. С 1 мая 2004 г. вступил в силу новый регламент ЕС о слияниях*(135) (англ. EC Merger Regulation).
Под слияниями предприятий регламент понимает объединение двух или более ранее независимых предприятий, а также установление контроля одного предприятия над другим. При этом определены критерии, при наличии которых слияние предприятий подпадает под контроль Комиссии: совокупный годовой оборот на мировом рынке свыше 5 млрд евро или годовой оборот, по крайней мере, двух предприятий на едином рынке ЕС свыше 250 млн евро.
В то же время из-под контроля ЕС исключаются предприятия, больше 2/3 годового оборота которых на рынке ЕС приходятся на одно государство ЕС, новеллой же регламента 2004 г. стало положение, что даже при этом регламент подлежит применению в целом ряде случаев, в частности если совокупный годовой оборот предприятий на мировом рынке превышает 2,5 млрд евро либо если оборот предприятий в каждом из по крайней мере трех государств ЕС превышает 100 млн евро.
Слияния предприятий, подпадающие под указанные выше критерии, являются объектом контроля со стороны Комиссии на предмет их соответствия требованиям общего рынка. Основным фактором, влияющим на решение Комиссии, является, согласно регламенту, усиление доминирующего положения на рынке, которое может в значительной мере воспрепятствовать свободной конкуренции.
Все планы слияний, которые подпадают под действие регламента ЕС о слияниях, должны предварительно передаваться в Комиссию, которая может вынести одно из трех решений. Либо слияние не подпадает под действие регламента, либо слияние не представляет серьезной угрозы для конкуренции и может быть признано соответствующим принципам внутреннего рынка ЕС, либо слияние вызывает серьезные сомнения. В последнем случае возбуждается дело, которое может привести к запрету слияния либо, что происходит чаще, к установлению значительных ограничений и требований по отношению к участвующим в слиянии предприятиям.
65. Экономический и валютный союз ЕС: понятие, содержание, этапы формирования.
Экономический и валютный союз (ЭВС; ЕМU; Есоnоmic аnd Моnetaгу union) – высшая форма экономической интеграции государств-членов Европейского Союза. Учреждён в 1992 г. Маастрихтским договором о Европейском Союзе, осуществляется в рамках Европейского сообщества. ЭВС состоит из двух компонентов – экономического и валютного. Основой экономического компонента ЭВС является внутренний рынок, на котором в полном объеме действуют свободы передвижения товаров, услуг, лиц, капиталов и платежей, а также свобода учреждения. Другой составляющей экономического компонента ЭВС является координация экономических политик государств-членов Европейского Союза. Это предполагает не только простую координацию экономических политик, но и жесткий контроль со стороны институтов Союза за размером бюджетного дефицита государств-членов, а также за платежным балансом этих государств. Кроме того, государствам-членам запрещается получать льготное кредитование со стороны центральных банков таких государств, а также осуществлять целый ряд кредитных операций с центральными банками, включая овердрафты. Кроме того, в рамках экономического компонента ЭВС государства-члены и институты Союза определяют общие цели, в соответствии с которыми и должны определяться и координироваться экономические политики государств-членов.
Общие положения, определяющие правовое положение Экономического и валютного союза мы можем найти в разделе 1 Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г. («Принципы»). Особо важную роль играет ст. 4, которая определяет все основные составляющие Экономического и валютного союза. Так пункт 1 этой статьи посвящен «экономическому» компоненту экономического и валютного союза и определяет принцип свободной рыночной экономики со свободной конкуренцией, которыми должна руководствоваться экономическая политика Союза, а также те основы, на которых она должна базироваться. Таких основ три: 1) тесная координация экономических политик государств-членов; 2) внутренний рынок; 3) определение общих целей экономических политик государств-членов.
П. 2 ст. 4 Договора об учреждении Европейского сообщества определяет, «валютный» компонент Экономического и валютного союза, сразу же подчиняя его экономической политике Европейского Союза. Он определяет, что «валютный» компонент состоит из единой валюты, определения и проведения одной валютной политики и единой политики обменных курсов. При этом основной целью этих политик является поддержание стабильности цен, т.е. стабильность валюты и отсутствие инфляции. Только в той степени, в которой это не будет противоречить поддержанию стабильности цен, эти политики должны также поддерживать общие экономические политики Союза.
П. 3 ст. 4 Договора об учреждении Европейского сообщества определяет основополагающие принципы, которым должна соответствовать деятельность Сообщества в рамках Экономического и валютного союза. Ими являются: 1) стабильность цен, то есть либо отсутствие инфляции, либо поддержание инфляции и минимальных пределах; 2) платежеспособные государственные финансовые и валютные условия; и 3) устойчивый платежный баланс. Второй и третий принципы означают обязанность государств-членов Европейского Союза воздерживаться от чрезмерного бюджетного дефицита.
Валютным компонентом ЭВС является единая валюта евро, на который перешли 12 государств-членов Европейского Союза. Существование единой валюты повлекло к созданию специального институционального механизма для управления ею – Европейской системы центральных банков, которую возглавляет Европейский центральный банк. Именно этот орган принимает и осуществляет единую валютную политику на территории всех государств-членов, перешедших на евро. Курсы валют государств-членов, не перешедших на евро, привязаны к евро в рамках Механизмом обменных курсов II.
Для того, чтобы перейти на единую валюту, государства-члены должны соответствовать четырем критериям сближения, которые предусмотрены в ст. 121 Договора о Европейском сообществе и в специальном Протоколе к этому договору. Эти критерии таковы:
1. Критерий достижения высокого уровня стабильности цен, означает, что показатель цен государства-члена, характеризующий долговременный средний темп инфляции наблюдаемый в течение года, не превышает более, чем на 1,5%, такой же показатель у трех государств-членов с наименьшим показателем.
2. Критерий защищенности финансового положения правительства означает, что соответствующее государство-член не обладает на данный момент чрезмерным бюджетным дефицитом, то есть против него не возбуждена процедура чрезмерного бюджетного дефицита.
3. Критерий нормального участия в Механизме обменных курсов за последние два года. Это означает, что государство-член, не прилагало особых усилий для участия в этом механизме. В частности, не предпринимало девальвации своей валюты в отношении валюты любого другого государства-члена (в том числе на двусторонней основе).
4. Критерий сближения, достигнутого государством-членом и его участия в Механизме обменных курсов, отраженный в уровне долгосрочных процентных ставок что означает, что в течение года государство-член имело среднюю номинальную величину долгосрочной процентной ставки, не превышающую более, чем на 2% этот же показатель у государств с наибольшим уровнем стабильности цен.
Необходимо также отметить, что ЭВС вводился в действие тремя этапами. Однако на третий этап, связанный с отказом от национальной валюты и переходом на единую денежную единицу ЕС - евро, перешли не все государства - члены Союза. Первоначально (с 1 января 1999 г.) их число равнялось 11; впоследствии оно возросло до 16 (с 1 января 2009 г.).
Большинство государств-членов, не вошедших в "зону евро", не смогли пока сделать это, так как не отвечают необходимым экономическим условиям - критериям сближения (см. вопрос N 107). Это в основном восточноевропейские страны: Латвия, Литва, Эстония, Польша, Венгрия, Чехия, Болгария, Румыния, а также Швеция. Эти государства официально именуются в Договоре о ЕС "государства-члены с изъятием".
К государствам-членам с изъятием во многом приравниваются Великобритания и Дания - государства-члены, не пожелавшие переходить на евро и получившие такое право на основании специальных протоколов к Договору о ЕС.
Лиссабонский договор о реформе Европейского Союза 2007 г. (см. вопрос N 17) не меняет рассматриваемый правовой режим ЭВС, в том числе статус государств-членов с изъятием. В то же время в дополнение к существующим правилам он предусматривает специальные положения для более тесной координации экономической политики государств-членов, входящих в "зону евро": так называемая "Еврогруппа", состоящая из министров финансов стран "зоны евро" во главе с постоянным председателем. Еврогруппа на практике функционирует уже в настоящее время (до вступления в силу Лиссабонского договора), но на неформальных началах.
66. Правовой режим евро и условия конвергенции. Защита евро от фальшивомонетничества.
Важнейшим элементом экономического и валютного союза является единая валюта. В отличие от ЭКЮ, существовавшей до 31 декабря 1998 г. и являвшейся корзинной валютой, евро является самостоятельной денежной единицей, заменяющей национальные денежные единицы государств-членов, перешедших на третий этап ЭВС. Евро стал единственно законным средством платежа.
Эмиссию единой валюты осуществляет Европейский центральный банк. Государства-члены, перешедшие на евро, конвертировали свои валюты на основе необратимо закрепленных обменных курсов, которые были определены Регламентом Совета N 2866/98/ЕС. В соответствии с Регламентом Совета N 1103/97/ЕС и "частное", и "официальное" ЭКЮ было конвертировано в евро по курсу один к одному, а все упоминания об ЭКЮ теперь считаются упоминаниями о евро.
Для того чтобы государства-члены перешли на евро, они должны отвечать целому ряду условий. Кроме того, сам ввод евро в действие имеет достаточно сложный механизм, состоящий из трех этапов.
Для того чтобы перейти на единую валюту, государства-члены должны соответствовать четырем критериям сближения, которые предусмотрены в ст. 121 Договора о ЕС и в специальном Протоколе "О критериях сближения, указанных в ст. 121". Эти критерии таковы.
1. Критерий достижения высокого уровня стабильности цен означает, что показатель цен государства-члена, характеризующий долговременный средний темп инфляции, наблюдаемый в течение года, не превышает более чем на 1,5% такой же показатель у трех государств-членов с наименьшим показателем.
2. Критерий защищенности финансового положения правительства означает, что соответствующее государство-член не обладает на данный момент чрезмерным бюджетным дефицитом, т.е. против него не возбуждена процедура чрезмерного бюджетного дефицита.
3. Критерий нормального участия в механизме обменных курсов (МОК) за последние два года. Это понятие означает, что государство-член не прилагало особых усилий для участия в этом механизме. В частности, оно не предпринимало девальвации своей валюты в отношении валюты любого другого государства-члена (в том числе на двусторонней основе).
4. Критерий сближения, достигнутый государством-членом, и его участия в МОК, отраженный в уровне долгосрочных процентных ставок, в свою очередь, означает, что в течение года государство-член имело среднюю номинальную величину долгосрочной процентной ставки, не превышающую более чем на 2 % этот же показатель у государств с наибольшим уровнем стабильности цен.
Вопрос о присоединении государства-члена к единой валюте решается Советом на основании докладов Комиссии и Европейского центрального банка. В этих докладах отражаются два вопроса, необходимые для достижения экономического и валютного союза.
Первым является вопрос о соответствии национального законодательства в отношении национальных центральных банков Договора о ЕС и Уставу Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка и, прежде всего, требованию независимости национальных центральных банков.
Вторым вопросом (решение которого гораздо труднее) является достижение соответствия критериям сближения (или, как их еще называют, критериям конвергенции). Кроме этих вопросов доклады должны также принимать во внимание результаты интеграции рынков, положение и развитие платежных балансов, развитие стоимости единицы труда и другие показатели.
На основе предоставленных докладов Совет по рекомендации Комиссии квалифицированным большинством оценивает, соответствует ли каждое конкретное государство-член необходимым условиям для перехода к единой валюте. Последние решения Совета о выполнении критериев сближения и приеме новых государств-членов в "зону евро" были приняты в 2006-2008 гг. в отношении Словении, Кипра, Мальты и Словакии.
Для защиты банкнот евро используются различные средства защиты, помогающие отличить настоящую банкноту с первого взгляда. Банкноты отпечатаны на чистой хлопчатой бумаге, которой характерен своеобразный хруст. На аверсе банкноты (передней части) ощущается неровность поверхности. Подняв банкноту на свет или перевернув ее, можно увидеть другие защитные признаки.
Монеты снабжены специальными защитными знаками, которые распознаются автоматами. Они приспособлены специально для автоматов, торгующих мелкими товарами, на всей территории еврозоны вне зависимости от того, какой страной они были выпущены.
Монеты достоинством 1 и 2 евро производятся с применением сложных технологий соединения и наслоения двух металлов.
Состав монет достоинством 10, 20 и 50 евроцентов – Северное золото. Сплав очень сложно изготовить, поэтому он используется только для изготовления монет.
Буквы на ребре монеты достоинством 2 евро и уникальный сплав металлов, из которого чеканятся монеты достоинством 10, 20 и 50 евроцентов, защищают монеты от подделки.
67. Основные направления реализации социальной политики ЕС.
Решение задач строительства единого рынка потребовало адекватного развития законодательства, как правовой базы реализации социальной политики.
Были приняты основополагающие документы – Единый европейский акт (ЕЕА) в 1986 г. и Хартия основных социальных прав трудящихся Сообщества. Эти акты гарантируют права на свободное перемещение и свободу выбора занятий; труд и справедливое вознаграждение; улучшение условий труда; социальную защиту; свободу ассоциаций и коллективных договоров; профессиональную подготовку; равное отношение к мужчинам и женщинам на рыке труда и на работе; право на информацию, консультации и участие; охрану здоровья и безопасность на рабочем месте; защиту детей и подростков; достойные условия жизни для пожилых людей; вовлечение инвалидов в общество и трудовую жизнь.
В начале 90-х годов разрабатывалась программа создания экономического и валютного союза. При этом социальная политика получила статус одного из главных направлений деятельности ЕС. Это нашло закрепление в Маастрихтском договоре о Европейском Союзе (1992 г.).
В компетенцию ЕС вошла политика в социальной сфере, включая Социальный фонд, а также другие направления, имеющие социальные аспекты. В 1997 г. был подписан Амстердамский договор о Европейском союзе, в который был включен раздел “Социальная политика, образование, профессиональное обучение, молодежь”. На решение социальных проблем были ориентированы и другие разделы Договора о ЕС – “Занятость”, “Свободное движение лиц, услуг и капитала”, “Защита потребителей”, “Общественное здравоохранение”, “Экономическая и социальная сплоченность”, “Окружающая среда”.
Европейская Комиссия регулярно готовит и совершенствует программные документы социального развития Европы.
Так, в 1993 г. проблемам социальной политики была посвящена Зеленая книга “Альтернативы для Союза” и Белая книга о росте конкурентоспособности и занятости. В ней определено оптимальное соотношение между мерами ЕС по повышению конкурентоспособности и росту экономики поддержанием высокой занятости и гарантий социальной защиты.
В 1994 г. подготовлена еще одна Белая книга “Европейская социальная политика: путь для Союза”.
В 1995 г. опубликована “Среднесрочная программа социальных действий на 1995–1997 годы”, в 2000 г. – Белая книга, определяющая экологические стандарты, как важную составляющую качества жизни европейцев.
Таким образом, на пути от общего рынка к единому экономическому и политическому пространству на правовой основе постоянно расширяются наднациональные программы и гарантии социальной защиты, обеспечивающие условия достойного уровня и качества жизни для граждан объединенной Европы.
Основными источниками финансирования социального процесса являются:
Координация деятельности правительств на наднациональном уровне способствует повышению ответственности и контроля как за порядком самого финансирования, так и за исполнением и результатами финансируемых программ. При этом причина относительно высоких социальных достижений ЕС состоит не столько в объеме финансовых возможностей правительств и наднациональных бюджетов, сколько в эффективности социальной политики и комплексности социальных мероприятий и других экономических программ.
Социальный компонент прямо или косвенно содержится практически по всем направлениям интеграционной деятельности. Ставка на экономический рост, инвестиции в человеческий потенциал, структурные преобразования в промышленности, развитие сельского хозяйства и т.д. прямо или косвенно дает положительный социальный эффект. Поэтому главным является не столько объем социальных расходов, сколько объем производства интегрированных экономик, равномерность развития стран и регионов, сбалансированность доходов. Если делать ставку только на социальные расходы, то в долгосрочном плане это ведет к эффекту “бездонной бочки”, сопровождается инфляцией, ведущей к сокращению реальных доходов и объемов производства, росту безработицы и других последствий растраты социальных благ. Разумеется, такой подход не является проявлением альтруизма по отношению к широким слоям населения со стороны доминирующих в политике финансово-промышленных групп. Этот подход как оптимальный основывается на инстинкте самосохранения и понимания необходимости поддержания приемлемого для основной массы населения уровня и качества жизни во избежание опасных социальных конфликтов, социальной дестабилизации. Именно поэтому идеологической основой современной европейской интеграции является строительство не только экономической, но и социальной интеграции.
Наднациональную социальную политику и деятельность, связанную с социальной защитой населения, осуществляют Европейский совет, парламент, Комиссия и суд, соответствующие комитеты – экономический и социальный, специализированные организации – Постоянный комитет по занятости, структурные фонды, Европейская служба занятости, Служба взаимной информации по политике занятости и др.
Наднациональные органы содействуют решению:
68. Законодательство ЕС в области равенства возможностей и обращения.
69. Правовое регулирование условий труда работников и гарантии трудовых прав в ЕС.
Как следует из § 1 ст. 137 Договора о ЕС, важнейшим направлением социальной политики Европейского сообщества является обеспечение охраны труда. Планы конкретных мер в этой сфере устанавливаются в программах действий по охране безопасности и здоровья на производстве. На основании таких программ Сообщество в 1970-1980-е гг. приняло ряд директив, устанавливающих единые минимальные требования защиты работников на производстве и в отдельных его отраслях (атомная, металлургическая промышленность), в отраслях инфраструктуры (транспорт) от различных видов производственных рисков: уровня шума на предприятиях, кабинах транспортных средств, химических и биологических препаратов, используемых в производстве, строительстве, радиационной безопасности и др.
Особенно активно гармонизация стандартов безопасности на предприятиях ЕС стала проводиться с конца 1980-х гг., одновременно с шагами по окончательному введению в действие внутреннего рынка. В этот период были приняты директивы о персональных защитных средствах работника, знаках безопасности на рабочем месте, максимальной тяжести переносимых вручную грузов, эмиссии канцерогенных веществ и др.
Все действующие и намечаемые к принятию в будущем директивы Сообщества и соответственно законодательные акты государств-членов должны следовать трем правовым принципам охраны труда и здоровья работников, установленным в рамочной Директиве 89/391/ЕЭС от 12 июня 1989 г., вводящей мероприятия, способствующие повышению безопасности и улучшению охраны здоровья трудящихся на производстве:
- обязанность работодателя гарантировать здоровье и безопасность в процессе осуществления трудовой деятельности, в частности путем надлежащего и своевременного информирования работников с помощью инструкций, специальных курсов правильного обращения с оборудованием предприятия;
- обязанность каждого работника способствовать охране собственного здоровья и безопасности, безопасности других работников путем соблюдения инструкций безопасности, правильного использования технических средств;
- отсутствие (или ограничение) ответственности работодателя за ущерб, причиненный здоровью работника ввиду непреодолимой силы (непредвиденных либо чрезвычайных обстоятельств).
Отдельная директива посвящена охране трудовых прав несовершеннолетних. В соответствии с Директивой 94/33/ЕЭС от 22 июня 1994 г. о защите молодежи на рабочем месте государства-члены обязаны ввести специальные правила, регулирующие продолжительность рабочего времени и времени отдыха, установить повышенные стандарты безопасности трудовой деятельности лиц моложе 18 лет
70. Информирование, консультации и участие работников в управлении компанией и распределении прибыли.
С целью укрепления социальной солидарности, повышения заинтересованности работников в делах предприятия большинство западноевропейских стран в последние десятилетия приняли законодательные акты, предусматривающие создание рабочих советов, иные формы участия трудящихся в управлении предприятием и доходах от его деятельности. Координация усилий и гармонизация законодательства государств-членов Европейского Союза в этой области осуществляется Сообществом, которое в соответствии с § 1 ст. 137 учредительного договора обязано "поддерживать и дополнять деятельность" стран ЕС в отношении "информации и консультации работников".
В принятой Советом в 1992 г. рекомендации государствам-членам предлагается принять дополнительные меры обеспечения прав работников на участие в управлении и прибылях компаний, в частности разработать и ввести в действие эффективные правовые формы распределения доходов предприятий, предоставлять налоговые и иные льготы для схем "рабочего участия".
Непосредственно правовым регулированием со стороны Сообщества охватывается "информация и консультация работников" в компаниях европейского масштаба, которой посвящена принятая 22 сентября 1994 г. Советом Директива 94/45/ЕС, учреждающая Европейский рабочий совет.
Обеспечению прав работников на информирование и консультации на предприятиях непосредственно посвящена Директива Европейского парламента и Совета 2002/14/ЕС от 11 марта 2002 г., учреждающая общие рамки для информирования и консультаций работников в Европейском сообществе.
Рассмотренный выше вопрос является составной частью проблемы организации социального партнерства - консультаций и переговоров о заключении коллективных договоров и соглашений, иных договоренностей между представителями работников (обычно профессиональными союзами), работодателями, а также уполномоченными государства. В рамках Европейского сообщества возникает необходимость в организации нового уровня социального партнерства: трехсторонних консультаций между Сообществом и европейскими объединениями профессиональных союзов и предпринимателей, представляющих интересы работников и работодателей. От имени Сообщества эта задача возлагается на Комиссию, которая в соответствии с Договором о ЕС обязана предпринимать усилия для "развития диалога между работодателями и работниками на европейском уровне и предпринимать все необходимые меры для облегчения их диалога, оказывая сбалансированную поддержку обеим сторонам", выступать посредником в заключении коллективных соглашений (ст. 138, 139).
Важным этапом в развитии такого диалога на европейском уровне при посредничестве ЕС стала состоявшаяся в 1985 г. в Брюсселе встреча руководства Комиссии (Председателя и ряда членов этого института), с одной стороны, и высокопоставленных представителей ETUC, UNICE и CEEP - с другой. Основные результаты проделанной Сообществом работы в области социального партнерства - принятое в 1991 г. совместное решение представителей Комиссии ЕС, европейских ассоциаций профессиональных и предпринимательских союзов о необходимости заключения коллективного соглашения по социально-трудовым вопросам. В 1992 г. социальные партнеры подписали также совместную декларацию, в которой выразили удовлетворение новыми формами влияния на политику в социальной сфере на уровне Сообщества, включая новое законодательство ЕС.
В соответствии с последними тенденциями в социальной политике ЕС проблемы занятости также были вынесены на европейский уровень социального партнерства путем учреждения Трехстороннего социального саммита по росту и занятости на основе Решения Совета 2003/174/ЕС от 6 марта 2003 г.
Специальные положения о развитии производственной демократии были предусмотрены также для наднациональных юридических лиц, учреждаемых непосредственно на основании законодательства ЕС - европейского акционерного общества и европейского кооператива (см. вопросы N 117-118).
71. Европейские производственные советы: статус, порядок формирования, полномочия.
С целью укрепления социальной солидарности, повышения заинтересованности работников в делах предприятия большинство западноевропейских стран в последние десятилетия приняли законодательные акты, предусматривающие создание рабочих советов, иные формы участия трудящихся в управлении предприятием и доходах от его деятельности. Координация усилий и гармонизация законодательства государств-членов Европейского Союза в этой области осуществляется Сообществом, которое в соответствии с § 1 ст. 137 учредительного договора обязано "поддерживать и дополнять деятельность" стран ЕС в отношении "информации и консультации работников".
В принятой Советом в 1992 г. рекомендации государствам-членам предлагается принять дополнительные меры обеспечения прав работников на участие в управлении и прибылях компаний, в частности разработать и ввести в действие эффективные правовые формы распределения доходов предприятий, предоставлять налоговые и иные льготы для схем "рабочего участия".
Непосредственно правовым регулированием со стороны Сообщества охватывается "информация и консультация работников" в компаниях европейского масштаба, которой посвящена принятая 22 сентября 1994 г. Советом Директива 94/45/ЕС, учреждающая Европейский рабочий совет.
72. Участие социальных партнеров в реализации полномочий ЕС. Европейские коллективные соглашения.
73. Политика занятости ЕС.
С тех пор, как в соответствии с Амстердамским соглашением в Договор, учреждающий Европейское Сообщество, была добавлена новая VIII глава о занятости, координация стратегии занятости в государствах-членах ЕС стала одним из приоритетов Сообщества.
Именно на основе этих новых положений на заседании Европейского Совета в Люксембурге в ноябре 1997 года была принята Европейская стратегия занятости (ЕСЗ), также известная как «люксембургский процесс».
ЕСЗ представляет собой ежегодную программу планирования, мониторинга, изучения и реорганизации стратегий, которые были введены в действие государствами-участниками с целью координации средств для борьбы с безработицей. ЕСЗ состоит из четырех компонентов:
1. Рекомендации в сфере занятости: общие приоритеты для стратегии занятости в государствах-членах ЕС, разработанные Еврокомиссией;
2. Национальные планы действий в сфере занятости: осуществление общих рекомендаций на национальном уровне;
3. Объединенный отчет о занятости: общее резюме Национальных планов действий, используемое как фундамент для разработки рекомендаций в следующем году;
4. Рекомендации: Совет принимает рекомендации, особенные для каждой страны, квалифицированным большинством голосов.
В 2005 году Лиссабонская стратегия была пересмотрена. Основными приоритетами ее стали более интенсивный и устойчивый экономический рост, создание большего количества рабочих мест и улучшение предложения на рынке труда.
Подобный пересмотр Лиссабонской стратегии привел к тщательному анализу Европейской стратегии занятости. В результате в июле 2005 г., после одобрения Европейским Советом объединенных рекомендаций для экономического роста и занятости, был начат новый процесс в рамках ЕСЗ.
Итак, теперь Европейская стратегия занятости основана на следующих четырех компонентах:
1. Объединенные рекомендации для экономического роста и занятости (одновременно с данными рекомендациями теперь представляются также указания для макроэкономической и микроэкономической стратегий ЕС на период в три года);
2. Национальные программы реформ для каждой страны;
3. Ежегодный отчет Еврокомиссии об экономическом росте и занятости, в котором анализируются 25 новых национальных программ реформ, которые были представлены государствами-членами ЕС;
4. Любые рекомендации, принятые Советом.
Объединенные рекомендации для экономического роста и занятости являются основой для Лиссабонской программы Сообщества и национальных планов действий.
74. Шенгенское право в системе права ЕС: предмет, содержание, этапы формирования, пространственная сфера действия.
Шенгенские соглашения - это форма продвинутого сотрудничества между государствами - членами Союза, которые стремятся к ускоренному созданию пространства свободы, безопасности и правосудия. Первоначальными участниками данных соглашений были пять стран (Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). Впоследствии к Шенгенским соглашениям присоединились остальные государства-члены, кроме Великобритании и Ирландии.
В 1999 г. "Шенгенские достижения" (Шенгенские соглашения плюс изданные на их основе правовые акты) были признаны составной частью права Европейского Союза, которую обязаны ввести в действие на своей территории все страны, вступающие в состав этой организации.
Великобритания и Ирландия на основании специальных решений Совета Европейского Союза позднее также присоединились к Шенгенским соглашениям, но лишь в части, касающейся борьбы с преступностью. На основании специальных договоренностей ассоциированными участниками Шенгенских соглашений стали еще три страны, не входящие в состав Европейского Союза, - Исландия, Норвегия и Швейцария.
Шенгенские соглашения были подписаны во второй половине 1980-х гг., т.е. еще до заключения Договора о Европейском Союзе (1992 г.). Слово "шенгенские" в их названии указывает на место подписания этих документов: небольшая деревня и одноименный замок Шенген (Schengen), расположенные в государстве Люксембург на пересечении его границ с Францией и ФРГ.
Всего существует два Шенгенских соглашения, подписанных соответственно в 1985 и 1990 гг. Первое - Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение 1985 г.) - носило предварительный характер и на сегодняшний день утратило значение. Второе - Конвенция о применении Шенгенского соглашения (Шенгенская конвенция 1990 г.) - сохраняет большую роль по сей день. Именно в Шенгенской конвенции:
- закреплен принцип прозрачности внутренних границ, т.е. границ между государствами - членами Союза: "Внутренние границы можно пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю" (ст. 2);
- введены единые условия въезда на территорию Союза иностранцев и единая ("шенгенская") виза;
- содержатся нормы правоохранительной направленности, объединенные в специальный раздел "Полиция и безопасность" (раздел III Шенгенской конвенции);
- предусмотрено создание "Шенгенской информационной системы", благодаря которой в единую компьютеризированную сеть были объединены правоохранительные базы данных разных государств-членов.
На основании Шенгенской конвенции функционировал также специальный орган - Шенгенский исполнительный комитет, состоявший из министров внутренних дел государств-участников. Данный Комитет издал множество правовых актов по вопросам пересечения внутренних и внешних границ, борьбы с преступностью, которые образуют составную часть "Шенгенских достижений" (англ. Schengen acquis; франц. acquis de Schengen). В 1999 г. Исполнительный комитет был ликвидирован, а его полномочия перешли к Совету - главному законодательному институту Европейского Союза. В настоящее время активно развивается процесс замены "Шенгенских достижений", включая Шенгенские соглашения, нормативными актами Совета Европейского Союза и Европейского парламента. Так, в период 2006-2009 гг. взамен Шенгенской конвенции и актов Шенгенского исполнительного комитета были изданы:
- Шенгенский кодекс о границах 2006 г.*(170), в котором собраны все основные правила относительно пересечения как внутренних (между государствами-членами), так и внешних (с третьими странами) границ ЕС. Именно в Шенгенском кодексе о границах (ст. 5) закреплены теперь единые условия въезда в ЕС иностранцев, которые также применяются при выдаче Шенгенской визы;
- законодательство о Шенгенской информационной системе второго поколения 2006-2007 гг.*(171) Шенгенская информационная система второго поколения базируется на передовых технических принципах, обеспечивающих ей большую надежность, вместимость и скорость передачи данных по сравнению с Шенгенской информационной системой первого поколения, учрежденной Шенгенской конвенцией 1990 г.;
- Визовый кодекс ЕС 2009 г.*(172) После вступления в силу (5 апреля 2010 г.) он заменил собой соответствующие нормы Шенгенской конвенции и актов Шенгенского исполнительного комитета, посвященных единой (Шенгенской) визе. В соответствии с Визовым кодексом Европейская комиссия должна издать новую практическую инструкцию о выдаче виз, адресованную консульствам всех шенгенских государств.
Итак, после 2010 г. большинство норм, первоначально содержавшихся в Шенгенских соглашениях, закрепляются в нормативных актах Европейского Союза, изданных его законодательными институтами. Шенгенские соглашения все более превращаются в своеобразный "исторический памятник", который представляет интерес не столько в практическом, сколько в историко-правовом контексте.
75. Правовое регулирование пересечения границ ЕС.
Важнейшими нормативными актами общего действия являются Шенгенский кодекс о границах 2006 г., Визовый кодекс 2009 г., а также законодательство ЕС 2006-2007 гг. о Шенгенской информационной системе второго поколения (см. вопрос N 152).
Кроме того, законодательными институтами Европейского Союза издан ряд актов по специальным вопросам, которые уточняют или дополняют правила вышеуказанных документов. К ним относятся, в частности:
- Регламент (ЕС) Совета от 15 марта 2001 г. N 539/2001 "Об установлении перечня третьих стран, граждане которых подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня стран, граждане которых освобождаются от этого требования". В соответствии с указанным Регламентом в отношении граждан России и большинства других стран для въезда в ЕС действует визовый режим. Граждане США, Японии, Бразилии и еще примерно 40 иностранных государств освобождены от обязанности получать визу для краткосрочных (до трех месяцев) поездок в шенгенские государства. Действие Регламента не распространяется на Великобританию и Ирландию;
- Регламент (ЕС) Совета от 29 мая 1995 г. N 1683/95 "Об установлении единообразного формата визы". Регламент определяет структуру и содержание шенгенских и иных виз, предоставляемых государствами-членами, стандарты их безопасности (в целях защиты от подделок);
- Директива 2001/51/ЕС Совета от 28июня 2001 г. "О дополнении положений статьи 26 Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г.". Директива предусматривает штрафные санкции в отношении перевозчиков, которые доставляют на территорию ЕС иностранцев, не обладающих необходимыми документами для въезда;
- Регламент (ЕС) N 1931/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2008 г. "Об установлении правил в отношении малого пограничного движения на внешних сухопутных границах государств-членов и об изменении положений Шенгенской конвенции" устанавливает упрощенные правила пересечения границ жителями пограничных зон сопредельных с ЕС третьих стран в целях поездок в пограничную зону соответствующего государства-члена (например, поездок из пограничной зоны Калининградской области России в пограничные зоны Литвы или Польши). Ширина пограничной зоны согласно Регламенту составляет до 30 км от границы, максимум до 50 км (если охватывает территорию города или иного муниципального образования).
В рамках режима малого пограничного движения жителям пограничных зон выдается специальный документ, заменяющий собой визу и действительный для многократных поездок ("разрешение на местное пересечение границы"). Для введения в действие режима малого пограничного движения дополнительно требуется заключение двусторонних соглашений между заинтересованными государствами-членами и третьими странами, например между Россией и Польшей и/или Литвой;
- Регламент (ЕС) N 767/2008 Европейского парламента и Совета от 9 июля 2008 г. о Визовой информационной системе и обмене данными между государствами-членами о визах для краткосрочного пребывания. Согласно Регламенту в Визовую информационную систему заносятся данные обо всех выданных или отказанных шенгенских визах и об обладателях подобных виз, в том числе "биометрические идентификаторы" (фотография и отпечатки пальцев). Эти данные впоследствии должны проверяться на границе (при въезде в шенгенское пространство), а также при новых обращениях за шенгенской визой.
Особый интерес для граждан России представляет законодательство ЕС, направленное на решение "калининградской проблемы". Данная проблема обусловлена вступлением в состав Европейского Союза Литвы и Польши, в результате чего гражданам России для проезда в Калининградскую область и обратно придется пересекать территорию шенгенского пространства.
Поскольку условия и процедура получения шенгенских транзитных виз являются достаточно сложными и длительными, были изобретены особые виды транзитных документов, которые выдаются в упрощенном порядке. В соответствии с политической договоренностью между Россией и Европейским Союзом с этой целью был издан Регламент (ЕС) N 693/2003 Совета от 14 апреля 2003 г. "О создании упрощенного транзитного документа (УПД) и упрощенного проездного документа на железной дороге (УПД-ЖД) и об изменении Общей консульской инструкции и Общего руководства*(177).
В соответствии с Регламентом УПД может выдаваться на трехмесячный срок, он действителен для транзитного проезда всеми видами транспорта. За его получением необходимо обращаться в консульские органы. Сбор за выдачу УПД - 5 евро.
УПД-ЖД действителен только для проезда железнодорожным транспортом и имеет однократное действие ("туда-обратно"). Его выдача производится бесплатно через билетные кассы.
Упрощенный транзитный документ и упрощенный проездной документ на железной дороге разрешают находиться лишь в пределах того государства-члена, через территорию которого совершается транзит. Правом на посещение других государств-членов они не наделяют и потому приравниваются по своим юридическим свойствам к визе с ограниченной территориальной сферой действия. 25 мая 2006 г. было заключено Соглашение между Россией и ЕС "Об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского Союза", которое в основном касается строго определенных категорий лиц (члены официальных делегаций, журналисты, предприниматели и др.). Для всех граждан России оно снижает размер визового сбора (35 евро вместо 60 евро), а также фиксирует четкий срок рассмотрения ходатайств (10 дней с возможностью продления до 30 дней).
Одновременно было заключено Соглашение "О реадмиссии", в соответствии с которым стороны обязались производить возврат на свою территорию лиц, незаконно проникших с территории России в Европейский Союз или с территории Европейского Союза в Россию.
76. Условия въезда иностранцев на территорию шенгенского пространства.
Шенгенская виза - это единая многонациональная виза, действие которой распространяется на все "шенгенские государства" (франц. Etats Schengen)*(173).
Вместе взятые, эти государства образуют "шенгенское пространство" (франц. espace Schengen), или "Шенгенскую зону"*(174). К концу 2009 г. шенгенское пространство официально включало 25 стран: 23 государства - члена Европейского Союза (из 27) плюс Исландия, Норвегия и Швейцария (ассоциированные участники "Шенгенских достижений")*(175).
За рамками шенгенского пространства, таким образом, оставались 5 государств - членов Европейского Союза. Из них 3 государства-члена, вступивших в Союз в 2004-2007 гг., временно оставались за рамками шенгенского пространства по техническим причинам, в частности, поскольку не были подключены к Шенгенской информационной системе (Болгария, Румыния, Кипр). После завершения необходимых технических мероприятий Совет Европейского Союза в течение ближайших лет издаст решение о включении этих стран в шенгенское пространство.
Еще 2 государства-члена - Великобритания и Ирландия - не входят в шенгенское пространство по юридическим причинам. Благодаря изъятиям, предусмотренным в специальных протоколах к учредительным документам Европейского Союза и подтвержденным Лиссабонским договором (см. вопрос N 17), на них не распространяют действие источники и нормы права ЕС по вопросам пересечения границ и визового режима.
В настоящее время Великобритания и Ирландия подчиняются "Шенгенским достижениям" лишь в части, относящейся к мероприятиям по усилению борьбы с преступностью. В то же время названные государства-члены сохраняют юридическую возможность впоследствии присоединиться к "Шенгенским достижениям" в полном объеме и, соответственно, войти в шенгенское пространство.
Шенгенская виза бывает двух типов:
- виза для краткосрочного пребывания (код "С"), максимум - три месяца в течение одного полугодия;
- транзитная виза (код "В"), на основании которой иностранец осуществляет проезд через территорию шенгенского пространства из одной третьей страны в другую*(176); срок пребывания по этой визе ограничен пятью днями.
Каждая из указанных виз может быть однократной или многократной. Обладатель многократной шенгенской визы (с формулировкой "MULT") вправе въезжать на территорию шенгенского пространства два и более раз при условии, что его пребывание не превышает трех месяцев в течение одного полугодия. Предельный срок действия многократной шенгенской визы для краткосрочного пребывания составляет пять лет.
Кроме визы для краткосрочного пребывания и для транзита существуют еще два типа виз, не относящихся к шенгенским:
- виза для транзита через аэропорт (код "А"), на основании которой иностранец совершает остановку или пересадку (трансферт) в аэропортах Шенгенских государств. Подобные визы требуется иметь гражданам отдельных развивающихся стран, из которых наиболее вероятны попытки незаконной иммиграции в Европейский Союз. Для остальных иностранцев трансферт является свободным, не требует получения визы;
- виза для долгосрочного пребывания (код "Б"), т.е. для пребывания более трех месяцев. Данная виза является национальной. Она выдается странами ЕС на основании их внутреннего законодательства. В свою очередь, обладатель такой визы не получает права на свободное передвижение по территории шенгенского пространства.
Шенгенские визы выдаются консульскими учреждениями Шенгенских государств; в исключительных случаях они могут быть получены на границе.
По общему правилу, за получением данной визы необходимо обращаться в посольство или консульство той страны, которая является единственным или основным местом назначения поездки. Когда это место невозможно определить (например, в случае транзита), компетентным является представительство страны, через которую будет осуществлен въезд на территорию шенгенского пространства.
Хотя выдача шенгенских виз осуществляется в децентрализованном порядке (т.е. отсутствуют единые визовые центры ЕС), государства-члены могут выдавать их тогда и только тогда, когда ходатайствующее лицо соответствует единым условиям для въезда в шенгенское пространство. Эти условия закреплены в ст. 5 Шенгенского кодекса о границах 2006 г. и конкретизированы в Визовом кодексе ЕС 2009 г. (см. вопрос N 152).
Чтобы получить шенгенскую визу:
- иностранец должен обладать действительным документом на поездку (как правило, загранпаспорт). Необходимо, чтобы этот документ признавался всеми Шенгенскими государствами и чтобы срок окончания его действия превышал на три месяца срок действия визы (из этого требования допускаются исключения);
- иностранец должен подтвердить цель и условия своей поездки, наличие достаточных материальных ресурсов (определяются по законодательству государств-членов), а также предоставить гарантии своего намерения возвратиться на родину (т.е. что он не стремится под прикрытием визы стать незаконным иммигрантом);
- на иностранца должен отсутствовать "информационный запрос о недопуске". Подобный запрос вправе направить любое шенгенское государство, например когда имеются "серьезные основания полагать", что иностранец совершил тяжкие преступления, или если "существуют реальные данные о том, что он планирует совершить подобные деяния" на территории шенгенских государств (ст. 96 Шенгенской конвенции).
Запросы о недопуске направляются государствами-членами по каналам Шенгенской информационной системы. Если хотя бы одно из них внесло такой запрос в отношении конкретного иностранца, то последнему не может быть предоставлена шенгенская виза ни одним из государств-членов;
- иностранец не должен рассматриваться "в качестве лица, способного представлять угрозу публичному порядку, национальной безопасности или международным отношениям" шенгенских государств. Данное условие дополняет предыдущее и позволяет отказывать во въезде даже в том случае, когда иностранец уже получил необходимую визу и прибыл с ней на пограничный пропускной пункт.
Если иностранец не соответствует хотя бы одному из вышеуказанных условий, то шенгенская виза ему предоставлена быть не может. Однако любое из государств-членов в порядке исключения вправе выдать ему так называемую "визу с ограниченной территориальной сферой действия" (например, если Швеция направила на иностранца запрос о недопуске, а Финляндия со своей стороны готова допустить его на свою территорию). Визы с ограниченной территориальной сферой действия не предоставляют права на свободное передвижение по территории шенгенского пространства.
77. Правовая помощь по уголовным делам.
78. Визы: понятие, унификация, классификация, порядок выдачи в рамках ЕС.
Шенгенские визы выдаются консульскими учреждениями Шенгенских государств; в исключительных случаях они могут быть получены на границе.
По общему правилу, за получением данной визы необходимо обращаться в посольство или консульство той страны, которая является единственным или основным местом назначения поездки. Когда это место невозможно определить (например, в случае транзита), компетентным является представительство страны, через которую будет осуществлен въезд на территорию шенгенского пространства.
Хотя выдача шенгенских виз осуществляется в децентрализованном порядке (т.е. отсутствуют единые визовые центры ЕС), государства-члены могут выдавать их тогда и только тогда, когда ходатайствующее лицо соответствует единым условиям для въезда в шенгенское пространство. Эти условия закреплены в ст. 5 Шенгенского кодекса о границах 2006 г. и конкретизированы в Визовом кодексе ЕС 2009 г. (см. вопрос N 152).
Чтобы получить шенгенскую визу:
- иностранец должен обладать действительным документом на поездку (как правило, загранпаспорт). Необходимо, чтобы этот документ признавался всеми Шенгенскими государствами и чтобы срок окончания его действия превышал на три месяца срок действия визы (из этого требования допускаются исключения);
- иностранец должен подтвердить цель и условия своей поездки, наличие достаточных материальных ресурсов (определяются по законодательству государств-членов), а также предоставить гарантии своего намерения возвратиться на родину (т.е. что он не стремится под прикрытием визы стать незаконным иммигрантом);
- на иностранца должен отсутствовать "информационный запрос о недопуске". Подобный запрос вправе направить любое шенгенское государство, например когда имеются "серьезные основания полагать", что иностранец совершил тяжкие преступления, или если "существуют реальные данные о том, что он планирует совершить подобные деяния" на территории шенгенских государств (ст. 96 Шенгенской конвенции).
Запросы о недопуске направляются государствами-членами по каналам Шенгенской информационной системы. Если хотя бы одно из них внесло такой запрос в отношении конкретного иностранца, то последнему не может быть предоставлена шенгенская виза ни одним из государств-членов;
- иностранец не должен рассматриваться "в качестве лица, способного представлять угрозу публичному порядку, национальной безопасности или международным отношениям" шенгенских государств. Данное условие дополняет предыдущее и позволяет отказывать во въезде даже в том случае, когда иностранец уже получил необходимую визу и прибыл с ней на пограничный пропускной пункт.
Если иностранец не соответствует хотя бы одному из вышеуказанных условий, то шенгенская виза ему предоставлена быть не может. Однако любое из государств-членов в порядке исключения вправе выдать ему так называемую "визу с ограниченной территориальной сферой действия" (например, если Швеция направила на иностранца запрос о недопуске, а Финляндия со своей стороны готова допустить его на свою территорию). Визы с ограниченной территориальной сферой действия не предоставляют права на свободное передвижение по территории шенгенского пространства.
Шенгенская виза бывает двух типов:
- виза для краткосрочного пребывания (код "С"), максимум - три месяца в течение одного полугодия;
- транзитная виза (код "В"), на основании которой иностранец осуществляет проезд через территорию шенгенского пространства из одной третьей страны в другую*(176); срок пребывания по этой визе ограничен пятью днями.
Каждая из указанных виз может быть однократной или многократной. Обладатель многократной шенгенской визы (с формулировкой "MULT") вправе въезжать на территорию шенгенского пространства два и более раз при условии, что его пребывание не превышает трех месяцев в течение одного полугодия. Предельный срок действия многократной шенгенской визы для краткосрочного пребывания составляет пять лет.
Кроме визы для краткосрочного пребывания и для транзита существуют еще два типа виз, не относящихся к шенгенским:
- виза для транзита через аэропорт (код "А"), на основании которой иностранец совершает остановку или пересадку (трансферт) в аэропортах Шенгенских государств. Подобные визы требуется иметь гражданам отдельных развивающихся стран, из которых наиболее вероятны попытки незаконной иммиграции в Европейский Союз. Для остальных иностранцев трансферт является свободным, не требует получения визы;
- виза для долгосрочного пребывания (код "Б"), т.е. для пребывания более трех месяцев. Данная виза является национальной. Она выдается странами ЕС на основании их внутреннего законодательства. В свою очередь, обладатель такой визы не получает права на свободное передвижение по территории шенгенского пространства.
79. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г.: общая характеристика.
Отношения России и Европейского Союза, Европейского сообщества сегодня строятся на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, заключенного 24 июня 1994 г. на о. Корфу (Греция)*(193). Федеральное Собрание Российской Федерации ратифицировало договор в ноябре 1996 г.*(194) Соглашение вступило в силу с 1 декабря 1997 г. после прохождения им ратификации в Европейском парламенте и во всех национальных парламентах государств - членов Союза и сообществ.
Данное соглашение относится к категории международных договоров Союза, заключенных совместно Сообществами и государствами-членами. Оно было заключено сроком на десять лет с последующей ежегодной автоматической пролонгацией Соглашения, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации. Соглашение содержит преамбулу, 112 статей, десять приложений, два протокола, несколько совместных и односторонних заявлений и переписку.
Соглашение 1994 г. предусматривает сотрудничество сторон по широкому спектру вопросов, в основном в области экономики, но не только. Несомненно, что приоритет в сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом на долгосрочную перспективу отдается построению тесных экономических отношений вплоть, как указано среди целей Соглашения (ст. 1), до создания зоны свободной торговли. Однако среди целей СПС, перечисленных в ст. 1, мы находим обеспечение соответствующих рамок для политического диалога сторон, поощрение устойчивого развития, укрепление политических и экономических свобод, поддержку усилий России по укреплению ее демократии, обеспечение основы для социального и культурного сотрудничества, а также поощрение деятельности, представляющей взаимный интерес. Следовательно, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве является документом комплексного характера и направлено на развитие взаимоотношений Сторон в различных областях жизни.
Примечательным моментом в Соглашении 1994 г. является то, что оно содержит большое количество бланкетных норм, отсылающих к другим международным договорам, а также документам международного характера.
СПС закладывает общие принципы сотрудничества РФ и Союза, такие как:
- уважение демократических принципов и прав человека в смысле Хельсинского акта 1975 г. и Парижской хартии для новой Европы 1990 г. (ст. 2);
- совместные усилия сторон для создания зоны свободной торговли между ними (ст. 3);
- построение торговых отношений на основе принципов Генерального соглашения по тарифам и торговле с учетом будущего вступления России в ВТО (ст. 4);
- постепенное предоставление Россией режима наиболее благоприятствуемой нации в торговых отношениях (ст. 5).
Политическое сотрудничество на основе СПС, именуемое в Соглашении 1994 г. политическим диалогом, включает установление более активных политических связей путем экономического сближения, содействие сближению позиций по международным вопросам, являющимся предметом общей озабоченности при укреплении тем самым безопасности и стабильности, сотрудничество по вопросам, относящимся к соблюдению принципов демократии и прав человека (ст. 6). Такой политический диалог должен проводиться регулярно, в одной из форм, перечисленных в ст. 7-9 СПС.
Важнейшие положения СПС закреплены в разделе III "Торговля товарами". Данный раздел определяет основные принципы товарооборота между Россией и Европейским Союзом. Положения раздела применяются к торговле любыми видами товаров, кроме текстильной продукции, угля и изделий из стали, ядерных материалов (ст. 20-22 СПС), правовой режим торговли которыми должен определяться отдельными соглашениями.
Во взаимной торговле товарами стороны предоставляют друг другу общий режим наиболее благоприятствуемой нации. Термин "режим наиболее благоприятствуемой нации", также как и термин "зона свободной торговли", используется в СПС в том смысле, как они описываются в ст. I и XXIV ГАТТ соответственно.
Стороны ввели в торговых отношениях между собой принцип свободы транзита. Каждая из них обеспечивает свободный транзит через свою территорию товаров, происходящих из таможенной территории или предназначенных для таможенной территории другой. Соглашение не исключает и запретов или ограничений импорта, экспорта, транзита товаров по закрытому перечню оснований.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве уделяет также значительное внимание положениям, связанным с передвижением лиц и услуг. Этому посвящен раздел IV "Положения о предпринимательской деятельности и инвестициях".
Сообщество, входящие в него государства-члены и Российская Федерация договорились о предоставлении возможности гражданам другой стороны быть принятыми на работу на их территории на основе принципа недискриминации по признаку гражданства в том, что касается условий труда, вознаграждения и увольнения.
Стороны предоставляют друг другу режим наибольшего благоприятствования в том, что касается учреждения компаний, деятельности дочерних компаний и филиалов компаний другой стороны. При этом стороны признают важность предоставления друг другу национального режима в отношении учреждения и деятельности компаний (там, где это не предусматривается в СПС) друг друга на их территории и рассмотрят в будущем возможность продвижения к этой цели на взаимоприемлемой основе.
В отношении предоставления трансграничных услуг Россия и Европейский Союз также предоставили друг другу режим наибольшего благоприятствования.
Соглашение между РФ и Европейским Союзом закрепляет важные положения относительно движения капиталов и платежей (ст. 52). В соответствии с СПС стороны обязуются разрешить проведение в свободно конвертируемой валюте любых текущих платежей между своими резидентами. Стороны согласились на предоставление режима наиболее благоприятствуемой нации в отношении свободы осуществления текущих платежей и движения капиталов и в отношении методов платежей.
Таким образом, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве затрагивает практически все аспекты экономических связей с Россией, вытекающие из осуществления в ЕС принципов общего рынка - свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов.
Статья 55 СПС закрепила положения о сближении законодательства сторон в качестве важного условия для развития и укрепления экономических связей между Россией и Сообществом. Как указано в упомянутой статье, Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. Процесс гармонизации права обозначен сторонами в различных отраслях права. В частности, Соглашение предусматривает сближение законодательства по вопросам регулирования предпринимательской деятельности и правового режима предприятий, банковской деятельности, бухгалтерского учета и налогообложения компаний, охраны труда, предоставления финансовых услуг, условий конкуренции, государственных закупок, охраны здоровья и жизни людей, животных, растений, охраны окружающей среды, защиты прав потребителей, косвенного налогообложения, таможенного дела, транспорта, ядерной энергетики, установления технических норм и стандартов.
Разнообразные по своему характеру положения содержатся в разделе VII "Экономическое сотрудничество". Согласно ст. 56 целями экономического сотрудничества являются содействие развитию экономик сторон, создание благоприятного международного экономического климата, интеграция между Россией и более широкой областью экономического сотрудничества в Европе, а равно укрепление и развитие взаимовыгодных связей. Основными направлениями экономического сотрудничества между РФ и Европейским Союзом являются:
- развитие их соответствующих отраслей промышленности и транспорта;
- освоение новых источников снабжения и новых рынков;
- стимулирование научно-технического прогресса;
- содействие стабильному развитию социальных и людских ресурсов, занятости населения;
- оказание содействия региональному сотрудничеству с целью гармоничного и устойчивого развития.
Отдельными разделами Соглашения о партнерстве и сотрудничестве предусматривается сотрудничество по предотвращению противоправной деятельности, культурное сотрудничество, а также финансовое сотрудничество. В настоящее время между Россией и Европейским Союзом ведутся переговоры по заключению нового базового соглашения - "Соглашения о стратегическом партнерстве". Этот документ должен был вступить в силу еще 1 декабря 2007 г., когда истек десятилетний срок действия СПС 1994 г. Однако ввиду противодействия ряда государств-членов (Польши, Литвы) подготовка нового базового соглашения неоднократно откладывалась.
До вступления в силу Соглашения о стратегическом партнерстве между Россией и Европейским Союзом сохранит действие СПС 1994 г., которое ежегодно продлевается (пролонгируется) сторонами.
80. Законодательство ЕС об отношениях с Россией.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским Союзом 1994 г. заложило прочный фундамент для развития диалога сторон по политическим, экономическим, культурным вопросам в начале XXI столетия. Соглашение 1994 г. носит базовый характер, оно содержит общие положения о сотрудничестве между Европейским Союзом и Россией. СПС имеет рамочный характер, так как многие его положения нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации в рамках специальных двусторонних соглашений по отдельным вопросам. Некоторые статьи СПС закрепляют не просто возможность, а даже необходимость заключения таких соглашений (например, ст. 21-22).
Первоначально на основе СПС было заключено шесть двусторонних соглашений. В их числе: Соглашение между РФ и ЕС о торговле текстильными товарами 1998 г., Соглашение между РФ и ЕС о сотрудничестве в области науки и технологий 2000 г., Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерных реакций 2001 г., Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерной безопасности 2001 г., Соглашение между РФ и ЕОУС о торговле некоторыми изделиями из стали 2002 г. Опираясь также на положения СПС, 6 ноября 2003 г. в Риме было заключено Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией (Европол). Все это позволяет говорить о том, что сегодня на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве объективно формируется целая система двусторонних соглашений между Россией и Европейским Союзом.
Процесс заключения двусторонних соглашений между Россией и Европейским Союзом на основе СПС, несомненно, будет продолжаться. В частности, в 2006 г. были заключены соглашения "Об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского Союза" и "О реадмиссии" (см. вопрос N 155). Заключение новых специальных соглашений предусмотрено также "Дорожными картами" 2005 г. о создании между Россией и Союзом общих пространств (см. вопрос N 110).
175. Что представляют собой "Дорожные карты" 2005 г. о создании общих пространств между Россией и Европейским Союзом?
На встрече в верхах "Россия - Европейский Союз", проходившей 10 мая 2005 г. в Москве, были подписаны программные документы о постепенном формировании между нашей страной и Союзом "общих пространств" в четырех важнейших сферах сотрудничества и взаимной интеграции. Документы получили название "Дорожные карты" (от англ. Road Maps).
"Дорожная карта" по общему экономическому пространству ставит целью создание открытого и интегрированного рынка между Россией и Европейским Союзом. Задачей общего экономического пространства является создание таких условий, которые будут способствовать расширению возможностей хозяйствующих субъектов, содействовать развитию торговли и инвестиций, облегчать создание и работу компаний на основе взаимности, укреплять сотрудничество в сфере энергетики, транспорта, сельского хозяйства, охраны окружающей среды, укреплять экономическое сотрудничество, усиливать конкурентоспособность экономик России и Союза на основе принципов взаимности, прозрачности (транспарентности), эффективного управления с учетом диалога деловых кругов.
"Дорожная карта" по общему пространству свободы, безопасности и правосудия призвана обеспечить "строительство новой Европы без разделительных линий и тем самым способствовать поездкам между всеми европейцами". С этой целью предусмотрен переход к режиму безвизовых поездок между Россией и Союзом, но в долгосрочной перспективе.
Неотъемлемыми элементами общего пространства свободы, безопасности и правосудия также признаны расширение сотрудничества в области борьбы с преступностью, гражданского судопроизводства, противодействия нелегальной иммиграции.
"Дорожная карта" по общему пространству внешней безопасности направлена на совместное решение Россией и Европейским Союзом глобальных проблем международной безопасности, таких как международный терроризм, распространение оружия массового поражения, урегулирование кризисов, гражданская оборона.
В контексте формирования общего пространства внешней безопасности должно быть интенсифицировано сотрудничество между военными структурами России и Союза, включая Европейское оборонное агентство.
"Дорожная карта" по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты, ставит целью "использовать богатое интеллектуальное наследство и накопленные знания России и ЕС" применительно к таким областям, как исследования, наука и технологии, образование, культура.
Одним из направлений сотрудничества в этих сферах признано "стимулирование деятельности в области изучения в России европейского права".
По своей юридической природе "Дорожные карты" являются политическими документами, содержащимися в приложении к совместному заявлению по итогам встречи в верхах 10 мая 2005 г. Они непосредственно не учреждают общих пространств, а формируют детальную программу их построения, рассчитанную на постепенную реализацию.
Положения "Дорожных карт" 2005 г. в дальнейшем должны получить юридическое закрепление в новом базовом соглашении "О стратегическом партнерстве", а также в новых соглашениях между Россией и Союзом по специальным вопросам.