Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Вятский Государственный Гуманитарный Университет
Юридический факультет
Кафедра государственно-правовых дисциплин
Курсовая работа
Финансирование избирательного процесса
Киров
Оглавление
Введение
. Понятие, виды и методы правового регулирования финансирования выборов
. Особенности порядка формирования и расходования средств избирательных фондов
.1 Понятие и правовой статус избирательного фонда
.2 Порядок формирования избирательных фондов
.3 Направления расходования средств избирательных фондов
. Финансирование избирательных комиссий
. Контроль за формирование и расходованием средств в избирательном процессе
.1 Финансовые отчёты
.2 Контрольно-ревизионные службы при комиссиях
Заключение
Библиографический список
Введение
Повышение роли и значения финансовых факторов при подготовке и проведении выборов в России стало возможно в условиях реформирования российского общества. Демократические процессы в нашей стране, наиболее ярко проявившиеся в становлении многопартийности, признании и законодательном закреплении политических прав и свобод граждан, развитии института периодических свободных выборов, неразрывно связаны с развитием рыночных начал в экономике, разрушением монопольного положения государства в экономической сфере. Конкуренция различных политических сил, участвующих в выборах, неизбежно приводит их к поиску собственных источников финансирования избирательной кампании, выработке самостоятельной тактики расходования собранных средств.
В этих условиях появилась возможность установить в избирательном законодательстве порядок, в соответствии с которым бюджетные средства более не являются единственным источником финансирования предвыборной агитации и иных действий, направленных на избрание кандидатов, а кандидаты, политические партии и движения при проведении избирательных кампаний могут расходовать денежные средства самостоятельно, руководствуясь правилами, установленными в законе.
Проблема финансирования избирательного процесса является одной из наиболее актуальных проблем Российского избирательного права. Так как без эффективного правового регулирования данного процесса невозможны справедливые демократические выборы.
Предметом исследования данной работы является законодательство, регулирующее финансирование избирательного процесса, его порядок, субъектный состав и полномочия субъектов. Объект - общественные отношения, возникающие в ходе выборов.
Целью данной работы является исследование избирательного законодательства по вопросам финансирования выборов.
Для достижения этой цели был поставлен ряд задач:
1) выявление наиболее важных проблем связанных с финансированием избирательного процесса;
2) определение статуса избирательных фондов и комиссий;
) определение степени контроля над финансированием избирательного процесса со стороны государства.
В исследовании были использованы аналитический, сравнительный, методы исследования.
Курсовая работа состоит из введения, четырёх глав, разделённых на параграфы, и заключения.
Финансирование выборов - базовое понятие, с определением которого связано его дальнейшее правовое регулирование. Законодательство пока не определяет содержание этого понятия, хотя и широко использует его. Например, глава VIII Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" называется "Финансирование выборов и референдума", в федеральных законах "О выборах Президента Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы" есть главы, которые называются "Финансирование выборов". В литературе также употребляются такие термины, как "финансирование избирательных кампаний", "финансирование предвыборной агитации", "политическое финансирование". Они имеют право на применение, но неравнозначны понятию "финансирование выборов".
Поскольку понятие "избирательная кампания" имеет два значения - объективное и субъективное, то финансирование выборов включает в себя как финансирование избирательной кампании в целом, так и финансирование избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений (блоков). Разумеется, финансирование предвыборной агитации - часть финансирования избирательной кампании кандидатов, избирательных объединений (блоков), так как речь идет о финансовом обеспечении хотя и важной, но только одной из составляющих финансирования выборов. Равным образом правомерно использование термина "финансирование" применительно и к другим стадиям выборов или их составным частям: финансирование выдвижения кандидата (списка кандидатов), финансирование сбора подписей, финансирование информационного и иного обеспечения выборов и т. д. Бюджетное финансирование осуществляется как до, во время, так и после избирательных кампаний. Прежде всего, это касается расходов на финансовую поддержку партий по итогам голосования на федеральных выборах.
Исходя из всего выше сказанного, под финансированием выборов следует понимать все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательных кампаний.
В теории и на практике различают прямое и косвенное финансирование выборов.
Прямое финансирование выборов - перечисление, поступление, расходование, учет денежных средств, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан, оказывающих влияние на волеизъявление избирателей на выборах.
Косвенное финансирование выборов - это законодательно закреплённые права кандидатов и политических партий, предоставленные им на период избирательной компании. Например, предоставление бесплатного эфирного времени и печатных площадей в средствах массовой информации во время избирательной кампании, распространение бесплатной информации о кандидатах, а также предоставление налоговых льгот, связанных с избирательной кампанией, содержание избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов.
Если косвенное финансирование выборов допускает как публично-правовое, так и частноправовое регулирование, то прямое финансирование выборов должно строиться на почти полном либо полном исключении частноправового регулирования.
Наличие косвенного и прямого финансирования выборов ставит перед теорией, законодателем и практикой проблему их соотношения и регулирования. Вопрос не может стоять так: либо косвенное, либо прямое финансирование. Теоретически и практически оба вида финансирования выборов существуют взаимосвязано. Вопрос в том, каково их регулирование.
Косвенное финансирование выборов регулируется, прежде всего, с помощью законодательства о политических партиях, законодательства, регулирующего финансирование избирательных комиссий в период между выборами, специальных программ и организаций, связанных с решением проблем выборов и избирательного права. Сюда следует отнести и законодательство, которое поручает выполнение связанных с выборами государственных полномочий органам местного самоуправления, а также органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Нередко такие поручения или делегирование полномочий связаны с косвенным финансированием выборов, так как речь идет о совершении действий за счет нижестоящего бюджета.
Прямое финансирование подлежит регламентации через специальные законы о финансировании выборов.
Центральные проблемы модели финансирования выборов связаны с отношением к государственному и негосударственному финансированию.
Теоретически существуют два разных пути решения проблемы:
первый - запрещение негосударственного финансирования в любой форме;
второй - сочетание государственного и негосударственного финансирования выборов.
Второй путь представляется более приемлемым. Во-первых, по этому пути идет большинство стран мира. Государство, так или иначе, участвует в финансировании выборов, прямо или косвенно субсидирует партии, средства массовой информации, политические фонды в связи с их участием в выборах.
Во-вторых, этот путь позволяет использовать негосударственные средства, уменьшая тем самым нагрузку на бюджеты.
А главное, рассматриваемый путь дает возможность использовать разные модели финансирования выборов с учетом региональных особенностей - в зависимости от условий регулировать соотношение государственного и негосударственного финансирования, ужесточать или смягчать правила использования тех и других средств.
Избирательные фонды - сравнительно новый институт избирательного права, который впервые появился на выборах в Федеральное Собрание Российской Федерации 1993 г. Их правовой режим регулировался Положением "О выборах депутатов Государственной Думы" в 1993 г., утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г., и Положением "О выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" в 1993 г., также утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г., и, кроме того, инструктивным письмом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 октября 1993 г. "О денежных средствах избирательных фондов избирательных объединений и кандидатов в депутаты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году и учете их расходования". Названные акты не решали многие правовые вопросы, и сами фонды не были единственным источником финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков).
Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" сделал следующий шаг по пути регламентации избирательных фондов, определив их в качестве единственного источника финансирования предвыборной агитации.
В настоящее время правовой статус избирательных фондов определяется ст. 58-60 рамочного Федерального закона, соответствующими нормами федеральных законов "О выборах депутатов Государственной Думы" и "О выборах Президента Российской Федерации", а также законов "О выборах субъектов Российской Федерации", инструкциями Центральной избирательной комиссии, нормативными актами Сбербанка России.
Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации принимают по согласованию с территориальными подразделениями Банка России собственные инструкции, регламентирующие порядок открытия и ведения специальных избирательных счетов на региональных и местных выборах.
Избирательные фонды имеют денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (блока), которые сосредотачиваются и расходуются в установленном избирательным законодательством порядке. Законодательство за короткое время прошло большой путь от отрицания таких фондов через их допущение посредством признания права на создание и управление со стороны кандидатов, избирательных объединений (блоков) до превращения названных фондов в обязательный атрибут всех выборов. Однако на выборах в органы местного самоуправления при определенной численности избирателей (не более 5 тыс.) создание избирательных фондов не обязательно, если отсутствует финансирование избирательной кампании конкретных кандидатов, политических партий.
Предусмотрено три вида избирательных фондов - избирательный фонд избирательного объединения; избирательный фонд избирательного блока; избирательный фонд кандидата в Президенты Российской Федерации. Первые два создаются на парламентских выборах, последний - на президентских. На президентских выборах избирательное объединение (блок) не вправе создавать собственный избирательный фонд.
Избирательный фонд - публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер. Поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения избирательным фондом не могут регулироваться гражданским правом, а составляют предмет специального правового регулирования средствами избирательного и финансового права. Кандидат не является собственником избирательного фонда, но управляет им сам либо поручает управление своему представителю.
Ответственность за поступление и расходование средств фонда несет кандидат, его полномочный представитель, а на выборах в Государственную Думу по общефедеральному округу - избирательное объединение (блок). При этом юридическая ответственность до настоящего времени не определена.
В избирательных фондах должны сосредотачиваться все средства, затрачиваемые на избирательные кампании любыми участниками выборов (кроме избирательных комиссий). Законодательство устанавливает предельные размеры взносов и расходов. Избирательный фонд создается, функционирует и ликвидируется в установленном избирательным законодательством порядке. Требование создания избирательного фонда до регистрации кандидата впервые появилось в федеральном законодательстве в сентябре 1997 года. Ранее фонды создавались только после регистрации кандидата, что не позволяло финансировать из них расходы на стадии сбора подписей и регистрации кандидата (списка кандидатов).
Избирательный фонд считается созданным со дня открытия специального избирательного счета в банке. В настоящее время счет должен быть открыт, как правило, в Сбербанке России. Необходимыми предпосылками открытия счета для кандидата являются:
а) письменное уведомление соответствующей избирательной комиссии о начале сбора подписей избирателей в поддержку кандидата при наличии согласия на эту акцию со стороны последнего;
б) разрешение избирательной комиссии, для получения которого кандидат должен письменно обратиться в комиссию;
в) заявление кандидата в банк об открытии счета. Сбербанк России приравнивает названный счет по правовому статусу к счетам по вкладам физических лиц. На них распространяется действие Инструкции Сбербанка России "О порядке совершения операций по вкладам физических лиц" от 16 октября 2001 г., но на эти счета не распространяется тайна вклада, они носят целевой характер, а владелец и вкладчики (жертвователи) не являются собственниками средств, не определяют срок вклада, не могут изменить вид вклада и др.
Кандидат, избирательное объединение (блок) обязаны информировать соответствующую комиссию об открытии счета. Применительно к кандидатам и спискам кандидатов законодательство до последнего времени твердо стоит на позиции: один кандидат (список кандидатов) - один фонд - один счет. Порядок открытия специального счета избирательному объединению (блоку) в принципе не может существенно отличаться от такового применительно к кандидату. Тем не менее различия имеются, так как правовой режим этих счетов иной. Речь идет о счетах юридических лиц.
Счет избирательного объединения (блока) открывается уполномоченными представителями по финансовым вопросам, число которых не может быть меньше двух (соответственно с правом первой и второй подписи). Назначение уполномоченных, определение их полномочий, прекращение полномочий - прерогативы избирательного объединения (блока). Избирательные комиссии осуществляют регистрацию уполномоченных по финансовым вопросам на основании представленных документов, в число которых входит решение о назначении уполномоченным, доверенность с указанием полномочий (право открытия и закрытия счета, право распоряжения средствами счета, право учета средств фонда, право представления финансовых отчетов в комиссию и др.). Порядок назначения уполномоченных, их регистрации устанавливаются Центральной избирательной комиссией и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.
Избирательный блок не является юридическим лицом в отличие от избирательного объединения. На практике открытие и ведение счета избирательного блока осуществляется его уполномоченными представителями, которые назначены с учетом интересов отдельных избирательных объединений. Однако избирательный блок, в отличие от избирательного объединения, должен заранее решить вопрос о порядке возмещения стоимости бесплатно предоставленных средствами массовой информации, оформив отношения документально. В целях недопущения обладания одним кандидатом двумя избирательными фондами законодательство запрещает создание избирательных фондов кандидатам, которые находятся только в списке кандидатов. В этом случае все кандидаты из списка обслуживаются одним избирательным фондом, открытым избирательным объединением (блоком).
Избирательный фонд считается ликвидированным в момент закрытия специального избирательного счета. Основаниями для закрытия счета являются:
а) отказ избирательной комиссии в регистрации кандидата (списка кандидатов);
б) отказ кандидата, избирательного объединения (блока) от регистрации или пропуск сроков регистрации;
в) представление итогового финансового отчета после выборов;
г) отмена, аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов.
Таким образом, избирательный фонд создается и функционирует только за счет разрешенных законом источников и в предусмотренных законом параметрах, поэтому его не следует отождествлять со всеми средствами, которые находятся на специальном избирательном счете, так как среди них могут быть неправомерные пожертвования и взносы.
Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счёт:
· собственных средств кандидата, избирательного объединения (блока);
· средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (блоком);
· добровольных пожертвований граждан;
· добровольных пожертвований юридических лиц.
· средств, выделенных кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.
Законодательство не содержит норм, обязывающих комиссии предоставлять такие средства, предусматривая лишь возможность их выделения. Представляется, что подобный подход не соответствует роли и ответственности государства за создание заранее известных и определенных условий выборов. Участие государства в прямом финансировании избирательных кампаний кандидатов необходимо по следующим причинам:
во-первых, государственное финансирование подчеркивает не частный, а публично-правовой характер соперничества кандидатов за обладание государственной властью;
во-вторых, гарантированные бюджетные средства несколько смягчают финансовые проблемы избирательных кампаний, что важно для отдельных кандидатов и партий;
в-третьих, выделение бюджетных средств дает государству дополнительный аргумент для введения жесткого финансового контроля над поступлением и расходованием не только бюджетных, но и иных средств избирательных фондов;
наконец, в-четвёртых, немаловажно и то обстоятельство, что выборы выполняют общественно полезные функции.
Особый правовой режим существует в отношении добровольных взносов и пожертвований юридических лиц и организаций. Законодательство запрещает вносить пожертвования в избирательные фонды некоторым жертвователям. Ими не могут быть:
· иностранные государства и юридические лица;
· российские юридические лица с иностранным участием, если на день официального опубликования решения о назначении выборов доля иностранного участия в их уставном капитале превышает 30 процентов; рамочный Федеральный закон ужесточает требование в отношении открытых акционерных обществ, где доля иностранного капитала фиксируется на день составления списка акционеров за год, который предшествует году опубликования решения о назначении выборов;
· международные организации и международные общественные движения;
· органы государственной власти и органы местного самоуправления;
· государственные и муниципальные организации и учреждения;
· воинские части, военные учреждения и организации, правоохранительные органы;
· благотворительные организации и религиозные объединения и учрежденные ими организации;
· юридические лица, которые зарегистрированы менее чем за один год до дня голосования, а также имеющие на день официального опубликования решения о назначении выборов государственную или муниципальную долю в уставном капитале более 30 процентов;
· анонимные жертвователи;
· иностранцы (кроме тех, которые имеют избирательные права на муниципальных выборах в соответствии с международным договором Российской Федерации) и лица без гражданства.
Основания запретов различны. В одних случаях запрет основывается на том, что юридическое лицо, организация финансируются из-за рубежа, а потому не должны влиять на борьбу за власть посредством выборов. В других - вследствие особенностей финансирования самой организации (бюджетные организации, благотворительные организации), поэтому речь идет о средствах, целевое назначение которых заранее определено и не соответствует целям выборов, и в третьих - вследствие отделения от государства (религиозные объединения). На практике возникают проблемы, связанные с квалификацией жертвователя как анонимного. Рамочный Федеральный закон считает анонимным жертвователя в случаях, когда гражданин не указал хотя бы одно из следующих сведений: фамилия, имя и отчество, адрес места жительства либо указал недостоверные сведения о себе; юридическое лицо не указало любое из следующих сведений: ИНН, название, банковские реквизиты либо указало недостоверные сведения. Прежний рамочный Федеральный закон признавал жертвователя анонимным также при отсутствии указания гражданином даты рождения, а юридическим лицом - даты регистрации, отметки об отсутствии государственной, или муниципальной, или иностранной доли в уставном (складочном) капитале либо о наличии таковой доли с указанием ее размера. Однако при внесении пожертвования требуется указать значительно больше сведений по сравнению со сведениями, отсутствие которых влечет анонимность жертвователя. Так, гражданин, кроме названных выше сведений, должен также указать серию и номер паспорта или заменяющего его документа, дату рождения, сведения о гражданстве. При внесении пожертвования юридическим лицом, кроме ИНН, названия и банковских реквизитов жертвователя, должны быть указаны: дата регистрации, отметка об отсутствии или наличии доли государственного, муниципального или иностранного капитала, сведения об отсутствии в числе учредителей государственных и муниципальных органов, юридических лиц, которым запрещено быть жертвователями. Соответственно отсутствие, например, даты регистрации юридического лица, указания на долю иностранного капитала и другое не влечет признания жертвователя анонимным. Однако при недостоверности этих, равно как и любых других, сведений о жертвователе он признается анонимным.
Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать дополнительные запреты и ограничения на внесение пожертвований со стороны юридических лиц. Вместе с тем они обязаны устанавливать предельные размеры таких пожертвований.
Таким образом, законодатель определяет чёткий перечень возможных источников финансирования избирательных фондов.
Средства избирательных фондов имеют строго целевое назначение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании. Рамочный Федеральный закон определил следующие направления расходов избирательных фондов:
а) финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов), в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей;
б) предвыборная агитация, а также оплата работ (услуг) информационного и консультационного характера;
в) оплата других работ (услуг), выполненных (оказанных) юридическими лицами или гражданами, а также покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями (блоками) своей избирательной кампании;
г) внесение избирательного залога.
Финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов), - новое направление, предусмотренное впервые только новым избирательным законодательством. Ранее расходы на выборы из избирательного фонда "юридически" могли производиться только после регистрации кандидата (списка кандидатов), поэтому расходы по сбору подписей не учитывались в финансовых отчетах.
К финансовому обеспечению организационно-технических мер, направленных на сбор подписей, можно отнести: оплату бумаги и изготовления бланков подписных листов, оплату аренды помещения для сбора подписей, канцелярских принадлежностей, оплату расходов по доставке подписных листов и другие.
Содержание расходов на предвыборную агитацию пока четко не определено. До последнего времени финансирование расходов на предвыборную агитацию считалось единственным направлением расходов избирательных фондов. В свою очередь, эти расходы, судя по приложениям к финансовым отчетам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, делились на следующие виды: расходы на предвыборную агитацию через электронные средства массовой информации, через периодические печатные издания, расходы на проведение публичных предвыборных мероприятий (собрания, митинги, шествия и т. п.), расходы по выпуску и распространению печатных изданий (листовки, плакаты, реклама), аудио- и видеопродукции, другие расходы, связанные с предвыборной агитацией.
Финансирование предвыборной агитации - самое главное направление расходов избирательных фондов.
Говоря об оплате работ (услуг), законодатель не только подчеркнул необходимость их непосредственной связи с проведением избирательной кампании, но и заявил, что речь идет лишь о юридических лицах и гражданах Российской Федерации. Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента России текстуально повторяют эти ограничения. Однако подп. "а" и "б" п. 3 ст. 59 не содержат подобных ограничений, хотя они и вытекают из смысла Закона. Практике выборов известна до настоящего времени оплата труда иностранцев за работы (услуги), связанные с проведением выборов. Кроме того, законодатель не ограничил круг юридических лиц, услуги, работы которых могут оплачиваться из избирательных фондов. Под другими работами (услугами) и иными расходами понимается, в частности, выплата денежного содержания функционерам и рядовым сотрудникам так называемого избирательного (предвыборного) штаба кандидата, избирательного объединения. Оплата труда (услуг) составителей предвыборных программ, агитационных материалов и т. д. - также один из видов оплаты труда (услуг) из избирательных фондов.
Оплата аренды помещений, оборудования, транспортных расходов, услуг связи, приобретения канцелярских товаров для ведения избирательной кампании осуществляется на основе гражданско-правовых отношений. Какого-либо публично-правового регулирования до конца 1997 года не было. Рамочный Федеральный закон 1997 года сделал шаг по пути более справедливого решения этого вопроса - п. 11 ст. 47 запрещал бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями работ, оказание услуг, реализацию товаров, прямо или косвенно связанных с выборами. Рамочный Федеральный закон, сохранив запрет на необоснованно заниженные расценки, в п. 6 ст. 59 обусловил его не только связью с выборами, но и направленностью на достижение определенных результатов на выборах. Тем самым законодатель встал на позицию, согласно которой запрещаются не всякие необоснованно заниженные расценки на связанные с выборами работы и услуги, а только те из них, которые направлены на достижение определенных результатов.
К числу других расходов относятся командировочные расходы, расходы на гостиничные и бытовые услуги, расходы на представительство и т. п. Расход средств должен осуществляться на основе документов, к которым относятся приказы, ведомости выплаты заработной платы, договоры, соглашения, накладные, товарные чеки, эфирные справки и др.
Работы и услуги, выполняемые организациями для кандидатов, партий, избирательных объединений (блоков), должны иметь письменное документальное оформление: договор, счет, приказ, другой документ.
Избирательный залог впервые упомянут при внесении в рамочный Федеральный закон 1997 года изменений и дополнений в марте 1999 года. Залог применялся при регистрации кандидатов в депутаты Государственной Думы по общефедеральному и одномандатным избирательным округам осенью 1999 года.
Избирательный залог - установленный законом добровольный денежный взнос из средств избирательного фонда, являющийся одним из условий регистрации в качестве кандидата (списка кандидатов) для граждан, партий (избирательных объединений (блоков), которые не желают использовать другие предоставленные законами возможности для регистрации. Следует предостеречь от другой крайности - определения избирательного залога как единственного основания регистрации кандидатов, исключающего подписи и другие основания.
Избирательный залог в сумме 15 % предельного размера расходов вносится из избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, блока единовременно в рублях на счет соответствующей избирательной комиссии в сроки, установленные для представления документов, необходимых для регистрации кандидата (списка кандидатов). Внесение избирательного залога освобождает только от обязанности представления необходимого числа подписей в поддержку кандидата (списка кандидатов), но не освобождает от обязанности представления других документов и материалов, необходимых для регистрации. Лицо, внесшее избирательный залог, представляет в избирательную комиссию сведения об источниках средств, направленных на залог. Избирательный залог возвращается субъекту финансирования полностью в случае избрания кандидата (списка кандидатов) либо получения им определенного числа голосов (пять и более процентов в одномандатном округе), для других выборов цифры устанавливаются соответствующими законами, но не более 5 % от числа избирателей, принявших участие в голосовании в избирательном округе, и не более трех процентов - для списков кандидатов). Избирательный залог полностью зачисляется в доход соответствующего бюджета, если кандидат (список кандидатов) получил менее установленного числа голосов, если в регистрации отказано или она отменена по вине кандидата, партии, в других случаях. Таким образом, маргинальные кандидаты, партии частично возмещают бюджетные расходы на избирательную кампанию.
Таким образом, законодательно конкретизированы направления расходования средств поступающих на счет избирательных фонда, чтобы не допустить их не целевое использование.
финансирование выборы избирательный ревизионный
Работа комиссий финансируется за счет бюджетных средств в соответствии со сметами, порядок подготовки и утверждения которых законодательно не установлен, что на практике вызывает много проблем, таких, как неравномерное финансирование комиссий разных регионов, трудности при определении долей различных бюджетов.
Исключительно за счет средств государственного бюджета Российской Федерации, а также за счет неизрасходованных в предыдущем году средств финансируются следующие расходы:
а) расходы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на подготовку и проведение федеральных выборов, референдумов Российской Федерации, обеспечение иных полномочий, точнее говоря, все расходы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Размер этих расходов в настоящее время Центральная избирательная комиссия определяет самостоятельно в пределах расходов, утвержденных в государственном бюджете Российской Федерации;
б) расходы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на подготовку и проведение федеральных выборов, референдумов Российской Федерации, а также частично расходы по обеспечению их полномочий в период между федеральными выборами в пределах сметы расходов;
в) расходы окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий на подготовку и проведение федеральных выборов и референдумов Российской Федерации;
г) расходы, связанные с осуществлением федеральных целевых программ, обеспечивающих выборы. В настоящее время к таким программам относятся: Государственная автоматизированная система Российской Федерации "Выборы" и Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации.
За счет сметы расходов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации финансируются:
а) государственное участие в формировании избирательных фондов избирательных объединений (блоков);
б) транспортные расходы кандидатов в размере стоимости проездных билетов. Кандидатам в депутаты Государственной Думы, включенным в зарегистрированный федеральный список кандидатов, возмещаются расходы в размере стоимости проездных билетов на одну поездку (туда и обратно) в пределах территории Российской Федерации на любом виде междугородного транспорта, за исключением такси и заказных рейсов. Кроме того, кандидату, включенному в региональную группу кандидатов, возмещается стоимость проездных билетов на любом виде транспорта общего пользования, за исключением такси и заказных рейсов, в пределах территории одного субъекта Российской Федерации, входящего в регион, где кандидат включен в региональный список. Кандидатам на должность Президента Российской Федерации со дня регистрации до дня официального опубликования результатов выборов возмещается стоимость проездных билетов при использовании любых видов транспорта (за исключением такси) в пределах территории Российской Федерации. Транспортные расходы возмещаются по предъявлении проездных документов в размере, не превышающем стоимости проезда железнодорожным транспортом в вагонах не выше типа "купейный", водным транспортом - в каютах не выше 2-го класса, авиационным транспортом - кроме билетов бизнес класса и 1-го класса;
в) денежные компенсационные выплаты освобожденным от основной работы кандидатам, кроме кандидатов, зарегистрированных в одномандатных округах, равны средней месячной оплате труда, но не более: для кандидатов на должность Президента Российской Федерации - двадцати минимальных размеров оплаты труда, для иных кандидатов - десяти минимальных размеров оплаты труда. Денежная компенсация выплачивается за дни освобождения от основной работы (военной службы) в соответствии с приказом со дня регистрации до дня официального объявления результатов выборов;
г) расходы по обеспечению деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в том числе: денежное содержание и иные выплаты членам Комиссии и работникам ее Аппарата, а также отчисления в федеральные внебюджетные фонды. Денежное содержание члена Комиссии, работающего на постоянной основе, находится на уровне материального обеспечения федерального министра Российской Федерации, а Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, его Заместителя и Секретаря Комиссии - соответственно на уровне обеспечения заместителя Председателя Правительства и члена Президиума Правительства Российской Федерации. Размер денежного содержания работников Аппарата Комиссии устанавливается на уровне денежного содержания работников Администрации Президента Российской Федерации по соответствующим должностям командировочные и транспортные расходы членов Центральной избирательной комиссии, работников Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; печатно-издательская деятельность, информационное обеспечение избирателей, расходы, связанные с разработкой проектов нормативных актов по вопросам избирательного права, с техническим оснащением, эксплуатацией и ремонтом помещений, расходы на транспорт, связь, канцелярские, хозяйственные и другие связанные с исполнением полномочий Комиссии расходы;
д) расходы на реализацию федеральных целевых программ, заказчиком которых является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Средства, выделенные в распоряжение избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации перечисляет долями на счета этих комиссий "суммы по поручениям" в отделениях Центрального банка Российской Федерации. При этом размер первой доли следовало бы установить на уровне не менее семидесяти процентов от расходов, предусмотренных утвержденной Центральной избирательной комиссией сметы расходов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.
Средства, выделенные в распоряжение окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий на подготовку и проведение выборов и обеспечение их деятельности в период полномочий, перечисляются на вновь открываемые текущие счета "суммы по поручениям".
Счета открываются в расчетно-кассовых центрах Центрального банка Российской Федерации по месту нахождения окружных и территориальных избирательных комиссий по представлению соответствующей комиссии в расчетно-кассовый центр Центрального банка Российской Федерации с согласия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.
Порядок открытия и закрытия счетов избирательными комиссиями, перечисления им денежных средств устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.
Расходование средств на подготовку и проведение выборов в пределах смет расходов производится соответствующими избирательными комиссиями самостоятельно.
Проект сметы расходов составляется избирательной комиссией самостоятельно по формам, утвержденным Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Средства расходуются по расчетно-денежным документам, оформленным следующим образом:
для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации - в установленном для юридических лиц порядке;
для окружных и территориальных избирательных комиссий - при наличии трех подписей, в том числе двух первых подписей: одна - председателя избирательной комиссии, другая - должностного лица соответствующего органа местного самоуправления, вторая подпись - главного бухгалтера (бухгалтера) соответствующего органа местного самоуправления.
На выборах участковые (нередко и окружные) избирательные комиссии не имеют собственных счетов, получая только наличные средства в территориальных либо окружных избирательных комиссиях. Нередки случаи получения средств непосредственно со счетов местных органов самоуправления, что, разумеется, не способствует самостоятельности избирательных комиссий.
Таким образом, тот факт, что финансирование избирательных комиссий возможно только за счёт государственных средств, способствует их эффективной и независимой работе, а также исключает возможность возникновения споров о порядке финансирования избирательных комиссий.
Обязанность представления финансового отчета лежит на кандидате, избирательном объединении (блоке). Отчет должен быть представлен в избирательную комиссию, которая зарегистрировала кандидата, список кандидатов. Отношения между сторонами, возникающие в связи с финансовым отчетом, носят характер публично-правовых отношений, в которых у одной стороны есть обязанность по представлению отчета, у другой имеется право получения отчета, т.е. речь идет о неравноправных отношениях субъектов. Вместе с тем обязанность представления финансового отчета в избирательную комиссию юридически не означает подотчетность кандидата, избирательного объединения (блока) избирательной комиссии. Последняя уполномочена на принятие отчета, но не вправе отказать в его принятии. Право принять отчет означает одновременно и обязанность комиссии сделать это. Законодательство вместе с тем дает комиссии право фиксировать факт соблюдения или нарушения сроков представления отчетов, давать юридически значимые оценки по поводу оформления и содержания финансового отчета. Финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений (блоков), в свою очередь, составляют базу для отчета самих избирательных комиссий.
Порядок учета и отчетности по средствам избирательных фондов устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по согласованию с Центральным банком или избирательными комиссиями субъекта Российской Федерации по согласованию с национальными банками, главными управлениями Банка России в субъектах Российской Федерации. До 1999 года повсеместно существовала разовая финансовая отчетность по средствам избирательных фондов после выборов. Такой подход имел существенные недостатки. Конкурирующие кандидаты, партии в период избирательной кампании были неподотчетны ни перед кем в своей финансовой деятельности. Избирательная кампания заканчивалась в день официального опубликования результатов выборов, а финансовый отчет кандидат, зарегистрированный кандидат, избирательное объединение (блок) обязаны представить не позднее чем через 30 дней от указанной даты. При таком правовом регулировании во время выборов исключались многие возможности контроля законности формирования и расходования средств избирательных фондов, их целевого характера. Один финансовый отчет лишал общество, других кандидатов, организаторов выборов официальной, юридически значимой информации от основного носителя этой информации - кандидата, избирательного объединения (блока) на весь период выборов. Финансовый отчет кандидата не может быть поставлен в один ряд как источник информации с информацией банков, избирательных комиссий, не может быть заменен последней в силу разных юридических последствий. Поэтому введение нескольких финансовых отчетов в ходе избирательной кампании - объективно необходимое условие открытых выборов. Рамочный Федеральный закон упрочил юридическое значение финансовых отчетов. В частности, избирательная кампания кандидата, избирательного объединения, избирательного блока ныне заканчивается не днем официального опубликования результатов выборов, а в день представления в избирательную комиссию итогового финансового отчета.
Сначала на федеральных выборах, а затем и во многих субъектах Российской Федерации были введены три финансовых отчета кандидатов, избирательных объединений (блоков). Первый отчет является одним из необходимых условий регистрации кандидата (списка кандидатов). Он позволяет знать "цену" представленных в избирательную комиссию подписных листов, источники средств, направленных на избирательный залог, что имеет значение для других кандидатов, хода и характера последующих этапов избирательной кампании. Второй отчет представляется на заключительном этапе предвыборной агитации. На выборах депутатов Государственной Думы установлена обязанность представления второго финансового отчета не менее чем за 20 и не позднее чем за 10 дней до дня голосования. К этому времени обычно производятся расчеты с электронными и иными средствами массовой информации, известен и в значительной мере реализован график использования средств массовой информации в целях предвыборной агитации. Наконец, третий отчет - итоговый - должен представляться после выборов. На федеральных выборах - не позднее чем через 30 дней после опубликования официальных результатов выборов. Учитывая, что во многих субъектах Российской Федерации продолжает оставаться один финансовый отчет после выборов, федеральный законодатель в рамочном Федеральном законе предусмотрел не менее двух финансовых отчетов на любых выборах, где имеются избирательные фонды. При этом первый отчет представляется не позднее чем за 10 дней до дня голосования.
Финансовый отчет рассматривается как комплекс документов: собственно отчет и приложения к нему. Инструкциями избирательных комиссий особо оговариваются требования к приложениям к итоговому финансовому отчету. В качестве таковых выступают: форма учета средств фонда, все предвыборные печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы (при отсутствии технических возможностей представления, например рекламные щиты, растяжки и проч., - их фотокопии), а также договоры и первичные финансовые документы. Поэтому приложения должны быть систематизированы, увязаны со строками финансового отчета.
Таким образом, финансовые отчёты повышают уровень гласности в финансировании выборов, дают возможность избирателям, другим кандидатам, избирательным объединениям (блокам) сопоставлять реальные действия в ходе выборов с данными финансовых отчетов, что, безусловно, создает дополнительные барьеры на пути финансирования выборов, минуя избирательные фонды. При должной организации работы система финансовых отчетов дает избирательным комиссиям возможность осуществлять реальный контроль за законностью финансирования избирательных кампаний кандидатов, партий, целевым использованием средств.
Информация о движении средств избирательных фондов, поступившая в избирательную комиссию, должна изучаться и проверяться. Законодательство требует контроля за источниками поступления средств в избирательные фонды, правильностью их учета и расходования, проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений (блоков). Практика развивается по пути проверки правомерности поступлений и расходования всех средств избирательных фондов, а также соблюдения требований избирательного законодательства в части запрета финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений (блоков), минуя избирательные фонды.
Организация реального контроля над финансированием избирательной кампании кандидатов и партий требует специальных знаний и невозможна без тесного сотрудничества избирательных комиссий с кредитными организациями, государственными органами. На практике оправдала себя развивающаяся деятельность контрольно-ревизионных служб, которые в настоящее время действуют при Центральной избирательной комиссии России, всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации; при многих окружных избирательных комиссиях на федеральных выборах. Видимо, в перспективе будут иметь контрольно-ревизионные службы все избирательные комиссии, кроме участковых.
Контрольно-ревизионная служба образуется избирательной комиссией в составе руководителя службы, его заместителя (заместителей) и членов в количестве, определенном комиссией. Практика показывает, что для успешной работы руководителем контрольно-ревизионной службы должен быть заместитель председателя избирательной комиссии, что обеспечивает как тесную связь с комиссией, так и должный уровень представительности во взаимоотношениях с государственными органами, органами местного самоуправления. Состав контрольно-ревизионной службы может быть изменен по решению комиссии. Наиболее многочисленна контрольно-ревизионная служба при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которая насчитывает не менее 30 человек из числа руководителей и опытных специалистов финансовых, контрольных и правоохранительных органов. По запросу избирательной комиссии не позднее месяца со дня назначения выборов указанные органы обязаны направить специалистов на работу в контрольно-ревизионные службы. В распоряжение Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации специалисты откомандировываются на срок не менее пяти месяцев, в распоряжение окружной избирательной комиссии - на срок не менее трех месяцев. Контрольно-ревизионные службы не ликвидируются после окончания избирательной кампании, поэтому на практике многие из них продолжают сотрудничать со специалистами и в период между выборами, находя для этого приемлемые формы работы.
Члены контрольно-ревизионной службы исполняют свои обязанности с освобождением от основной работы на весь период деятельности контрольно-ревизионной службы либо участвуют в заседаниях контрольно-ревизионной службы или в выполнении отдельных видов работ. За ними сохраняется установленный должностной оклад и другие выплаты по основному месту работы. Рамочный Федеральный закон открывает возможность выплаты членам контрольно-ревизионной службы вознаграждения за счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов. Организационное, правовое и материально-техническое обеспечение деятельности контрольно-ревизионной службы осуществляется аппаратами соответствующих избирательных комиссий.
Таким образом, существование контрольно-ревизионных служб необходимо для реального выполнения всех требований, предъявляемых законом к процедуре финансирования избирательного процесса.
Исследовав законодательство, затрагивающее вопросы финансирования избирательного процесса, необходимо сделать следующие выводы: сочетание государственного и негосударственного финансирования выборов - оптимальный вариант как для государства, так и для кандидатов и объединений; российское законодательство чётко и полно закрепило статус избирательных фондов, порядок формирования и функционирования, а также источники их финансирования; избирательные комиссии - органы, главной задачей которых является организация выборов, контроль за соблюдением законодательства всеми участниками. Поэтому естественно, что данный орган должен быть экономически независимым. Вследствие чего запрещено любое финансирование, кроме государственного; государством создана контрольно-ревизионная служба. Цель создания - контроль над источниками финансирования процесса, деятельностью избирательных фондов и комиссий; введение системы финансовых отчётов позволяет отслеживать правомерность действий по расходованию средств участниками выборов.
Встав на путь экономических и социально-политических реформ, Российская Федерация оказалась в русле тех общих закономерностей, которым подчиняется политическая жизнь демократических государств.
Повышение роли финансового фактора в проведении избирательных кампаний политическими партиями и движениями остаётся одной из таких закономерностей.
Совершенствование правового регулирования финансовых вопросов избирательных кампаний, а также усиление государственного контроля над финансовой деятельностью кандидатов и политических партий и движений, является неотъемлемым условием становления в России правового государства.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // СПС "КонсультантПлюс: Высшая школа"
2. Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 22 мая 2002 года) (с изм. и доп., вступившими в силу 5 мая 2007 года) // СПС "КонсультантПлюс: Высшая школа"
. Федеральный закон от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 24 декабря 2004 года) (ред. от 26 апреля 2007 года) // СПС "КонсультантПлюс: Высшая школа"
. Федеральный закон от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 22 апреля 2005 года) (ред. от 26 апреля 2007 года) // СПС "КонсультантПлюс: Высшая школа"
. Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" (принят ГД ФС РФ 21 июня 2001 года) (ред. от 26 апреля 2007) // СПС "КонсультантПлюс: Высшая школа"
6. Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 21 июня 2002 года) (с изм. и доп., вступившими в силу с 15 января 2007 года) // СПС "КонсультантПлюс: Высшая школа"
7. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16 сентября 2003) (ред. от 15 июня 2007 года) // СПС "КонсультантПлюс: Высшая школа"