Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
21
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Пашкевич М., Санкт-Петербург, 2003
Тема.1. Понятие и сущность местного самоуправления
1.1. Понятие местного самоуправления
1.2. Местное самоуправление как объект научного познания
1.3. Принципы местного самоуправления
1.4. Функции местного самоуправления
1.5. Система местного самоуправления
Тема.2. Муниципальное право – комплексная отрасль права
2.1. Понятие, предмет и метод муниципального права
2.2. Система муниципального права
2.3. Источники муниципального права
2.4. Муниципально - правовые нормы и муниципально – правовые отношения
Тема.3. Правовые основы местного самоуправления
3.1. Правовая основа местного самоуправления
3.2. Европейская хартия местного самоуправления
3.3. Конституция РФ, федеральное законодательство о МСУ
3.4. Конституции (уставы) и законодательство субъектов РФ о МСУ
3.5. Устав муниципального образования
Тема.4. Организационные основы местного самоуправления
4.1. Общая характеристика развития местного самоуправления в РФ
4.2. Правовые основы статуса представительного органа местного самоуправления
4.3. Правовые основы статуса исполнительного органа местного самоуправления
4.4. Понятие территориальных основ местного самоуправления
4.5. Общая характеристика территориальных основ местного самоуправления
Тема.5. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
5.1. Местный референдум
5.2. Народная правотворческая инициатива
5.3. Обращения граждан в органы местного самоуправления
Тема.1. Понятие и сущность местного самоуправления
1.1. Понятие местного самоуправления*
1.2. Местное самоуправление как объект научного познания*
1.3. Принципы местного самоуправления*
1.4. Функции местного самоуправления*
1.5. Система местного самоуправления*
Литература, нормативные акты:
1. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)
2. ф.з. от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"
3. Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I"О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изменениями от 24 июня, 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г., 28 августа 1995 г.)
4. ф.з. от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г.,4 августа 2000 г.)
5. ф.з. от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г.)
6. ф.з. от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изменениями от 22 июня 1998 г.)
7. КРФ, ст.3, 12, 72/н, гл.8 – ст.130-133.
8. Кутафин, Фадеев «Муниципальное право РФ» 2000 г.
9. Дмитриев Ю.А. «Муниципальное право России» СПб., 1998 г.
1.1. Понятие местного самоуправления
Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения2.
Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая КРФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций3
.
МСУ в науке рассматривается:
1. Как одна из основ конституционного строя РФ /ст.3, 12 КРФ, ст.2/2 ф.з. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 г./.
2. МСУ рассматривается как одна из форм осуществления народовластия /ст.3, 131 КРФ/.
3. МСУ рассматривается как подсистема социального управления.
4. МСУ выступает как объект правового регулирования. Общественные отношения, возникающие в области МСУ, регулируются нормами различных отраслей права.
5. МСУ рассматривается как объект научного познания.
1.2. Местное самоуправление как объект научного познания
Возникновение и эволюция МСУ уходят своими корнями к полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. Города Др. Рима пользовались правами самоуправления и назывались муниципалитетами. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным, или отвоеванным у феодальных властей несли зародыши муниципального буржуазного самоуправления.
Идеи организации общинного управления теоретически были выражены французом Туре, который в 1790 году обосновал их в своем докладе «О реформе МСУ» в Национальном Собрании Франции.
Им были сформулированы две основные проблемы учения о МСУ, которые в последствии получили свое развитие в различных теориях МСУ.
1. Понятие о собственных общинных делах присущих по своей природе муниципальному управлению.
2. Понятие о делах государственных, которые передаются государством органам МСУ.
Большое влияние на теорию и практику конституционного развития европейских государств, развитие МСУ, оказала французская XVIII в., а так же бельгийская конституция 1831 года. Бельгийская конституция содержала статью, посвященную общественному управлению, и на ряду с законодательной, исполнительной и судебными властями, признавала четвертую власть – муниципальную.
Французский государственный деятель Токвин в своем знаменитом сочинении “Демократия в Америке” писал, что общинные институты играют для установления независимости, туже роль, что и начальные школы для науки. Они открывают путь к свободе и начинают учить, как ей пользоваться. Без общественных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она так и не приобретет.
В разработку местного самоуправления весомое слово было внесено Германской юридической школой. Первоначально немецкие ученые, например Штейн, Гнезть, обосновывая природу МСУ, выдвинули теорию «свободной общины», называемую еще теорией «естественных прав общины». Теория «социальной общины» доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникла раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления, данная теория опиралась на идеи естественного права.
Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин, т.е. вольных городов, их борьбе за независимость, против феодального государства.
Теория «свободной общины» выдвинула следующие начала организации МСУ:
1. Избираемость органов МСУ членами общины;
2. Положение о разделении дел, которыми ведает община на собственные дела и дела, порученные ей государством.
3. МСУ это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных.
4. ОМСУ, т.е. органы общины самостоятельны и естественно не являются органами гос-ва.
5. Государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны следить, лишь за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
На смену теории «свободной общины» приходит «общественно хозяйственная теория самоуправления», обосновывая основной признак самоуправления, данная теория, на первый план выдвигает не естественные и неотчуждаемые права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу МСУ, согласно этой теории, это заведование делами местного хозяйства.
«Государственная теория самоуправления», согласно которой, самоуправление это одна из форм организации местного государственного управления.
Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах, двойственный характер муниципальной деятельности, т.е. самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы осуществляя соответствующие управленческие функции выходят за рамки местных интересов и следовательно должны действовать как инструмент государственной администрации.
В науке была высказана еще одна теория. Теория социального обслуживания населения, в основе данной теории делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач. Это предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.
Классической страной, в которой институт МСУ получил свои первоначальные очертания, заимствованные впоследствии цивилизованными странами является Англия. Начиная со средних веков, в Англии складываются муниципальные советы, и вводится должность мэров.
МСУ в России получило значительное свое развитие в конце XIX в., в стране сформировалась система определенных форм самоуправления, она отражала специфическую, социальную структуру российского общества и носила разноплановый характер.
Органы на местах:
1. Губернские, уездные дворянские собрания.
2. Губернский и уездный предводители дворянства.
3. Дворянское депутатское собрание.
4. Уездные дворянские опеки.
Эти органы были призваны способствовать реализации сословных интересов дворян.
В сельской местности действовало крестьянское самоуправление, его органом являлись - сельский сход, и сельский староста.
Вышеперечисленные формы самоуправления, являлись разновидностями так называемого земского самоуправления.
В настоящее время практика показала, что природа МСУ не может быть однозначно определена. Затруднительно выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных. МСУ одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия в Европейской хартии МСУ.
1.3. Принципы местного самоуправления
Принципы МСУ - это обусловленные природой МСУ, коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
В принципах МСУ находят отражение требования объективных закономерностей, развития местной власти.
Принципы МСУ:
а) Предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.
б) Выступают теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность МСУ его отличительные черты и признаки.
в) Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы МСУ, насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах МСУ.
г) Отражая существенные признаки и черты МСУ, принципы способствуют сохранению преемственности в развитии институтов МСУ.
Общие принципы МСУ:
1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. В соответствии со ст.130 КРФ, МСУ призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, путем местного референдума, муниципальных выборов и др. форм прямого волеизъявления. Путем финансово-экономической деятельности МСУ. Путем установления гарантий для МСУ.
2. Организационное обособление МСУ, его органов в системе управления государством и взаимодействия с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функции. Принцип организационного обособления призван, прежде всего, обеспечить возможность муниципальным образованием самим определять свои внутренние административные структуры /см. ст.3, 12, 131 КРФ/.
3. Соответствие материальных и финансовых ресурсов МСУ, его полномочий /ст. ст.132 КРФ/.
4. Многообразие организационных форм осуществления МСУ. Местный референдум, собрание /сходы/ жителей, территориальное, общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан и т.д.
5. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина /ст.2 КРФ/.
6. Гласность деятельности ОМСУ.
7. Коллегиальность и единоначалие в решении вопросов местного значения.
8. Законность в организации и осуществлении МСУ.
9. Принцип ответственности ОМСУ и должностных лиц перед населением и государством.
1.4. Функции МСУ
Под функциями МСУ понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции МСУ обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.
1. Обеспечение участия населения ОМСУ в решении вопросов местного значения.
2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами МО. МО является субъектом гражданско-правовых отношений, так как оно регистрируется как ю.л.
3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития МО. Этим занимается представительный орган, должностное лицо, муниципальная администрация /исполнительный орган МО/.
4. Удовлетворение основных жизненных потребностей.
5. Охрана общественного порядка.
6. Защита интересов и прав МСУ гарантированных государством.
1.5. Система МСУ
МСУ - осуществляется гражданами, жителями МО в различных организационных формах /ст.130 КРФ/.
В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему МСУ, в рамках соответствующих МО, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения.
Единство системы МСУ обусловлено:
1. Демократическими принципами организации МСУ.
2. Разграничение предметов ведения и полномочий между различными формами её осуществления.
3. Тесные взаимосвязи, взаимодействием и взаимозависимостью.
Система местного самоуправления сложившаяся в одном муниципальном образовании совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.
Организационные формы осуществления МСУ:
1. Формы непосредственной демократии, используемые в системе МСУ, т.е. формы прямого волеизъявления населения и его отдельных групп, проживающих в границах МО:
а) Местный референдум;
б) Муниципальные выборы;
в) Собрание /сходы/ граждан;
г) Территориальное общественное самоуправление.
2. Формы представительной демократии /выборные и другие ОМСУ/.
а) Представительный орган МСУ /депутатский корпус/.
б) Исполнительные органы МСУ /местная администрация, мэрия и т.д./.
в) Глава МО /глава местной администрации/.
3. Обращение граждан, предприятий, учреждений, организаций в органы МСУ.
а) Предложение;
б) Заявление;
в) Жалоба.
Особенности МСУ:
1. Управление местными делами осуществляется местными сообществами.
2. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти.
3. Обособленный от государственного воздействия, самостоятельный уровень осуществления местным населением, принадлежащей ему власти через территориальные формы непосредственной демократии и органы территориального общественного самоуправления. Определение населением структуры органов самоуправления.
4. ОМСУ при решении вопросов местного значения обладают властными полномочиями, реализация которых в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением.
5. ОМСУ призваны принять на себя значительную часть общественных дел имеющих государственную значимость.
6. Организация МСУ регламентируется федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, нпа органов МСУ, решениями населения МО.
Вопросы семинарских занятий:
1. Понятие МСУ.
2. Соотношение МСУ и государственной власти.
3. Принципы МСУ.
4. Функции МСУ.
5. Система МСУ.
6. Государственное управление и МСУ.
7. Роль МСУ в формировании гражданского общества.
Тема.2. Муниципальное право – комплексная отрасль права
2.1. Понятие, предмет и метод муниципального права*
2.2. Система муниципального права*
2.3. Источники муниципального права*
2.4. Муниципально - правовые нормы и муниципально – правовые отношения*
2.1. Понятие, предмет и метод муниципального права
МСУ представляет собой целостную систему общественных отношений связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельным решением вопросов местного значения, решающей вопросы устройства функционирования муниципальной власти.
МСУ это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти. Организационные формы, осуществления которой определяются населением МО, самостоятельно, на основе федерального законодательства, законодательства субъектов РФ.
Муниципальное право – подобно любой другой отрасли права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых форм закрепляющих и регулирующих местное самоуправление.
Выделение отрасли права регулирующей общественные отношения связаны с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения МО, в решении вопросов местного значения обусловлено:
1. МСУ составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а ОМСУ полномочны, решать все вопросы местного значения.
2. Их деятельность охватывается муниципальным строительством, и их деятельность не охватывается осуществлением государственного строительства. В связи с этим муниципально право можно определить как право МСУ.
В законодательстве РФ термин муниципальный применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. В качестве одной из форм собственности КРФ закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления его органами МСУ.
ф.з. «Об общих принципах организации МСУ в РФ» установил понятие и термины, такие как МО, муниципальная собственность, муниципальная служба. В настоящем законе также определяется, что термины муниципальный и местный и словосочетания с этими терминами применяются в отношении ОМСУ, предприятий, организаций и учреждений, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций МСУ, а также в иных случаях касающихся осуществления населением МСУ.
Регулируемые вопросы законодательной базы МСУ, закон прямо говорит о нормах муниципального права /см. ч.3 з-на «Об общих принципах организации МСУ»/. Таким образом, имеют место все основания именовать новую отрасль российского права – муниципальным правом.
В процессе осуществления МСУ складываются определенные общественные отношения, составляющие предмет муниципально - правового регулирования.
Особенности этих отношений:
1. Данные отношения имеют локально-территориальных характер.
2. Эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций МСУ во всех сферах местной жизни.
3. Обязательным субъектом данных отношений выступает либо поселение МО, либо органы или должностное лицо МСУ наделенное полномочиями по решению местных вопросов. Следовательно, МП закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности МСУ, в городских, сельских поселениях и других населенных пунктах.
Предмет МП составляют следующие группы общественных отношений:
1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли.
2. Отношения, связанные с деятельностью выборных, других органов МСУ, их должностными лицами по управлению вопросами составляющих предмет местного самоуправления.
3. Отношения, возникающие в процессе реализации органами МСУ определенных государственных полномочий переданных им органами государственной власти в соответствии с законодательством, а так же в процессе организации и исполнения ОМСУ законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти субъектов РФ.
Особенности предмета МП регулирования обуславливают комплексных характер МП, как отрасли права, многие нормы МП регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного, конституционного и других отраслей права.
МП, как и другие отрасли права воздействуют на общественные отношения с помощью правовых приемов, способов как предписания, дозволения, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования. Поэтому и для МП характерно присутствие двух общеправовых методов, как императивный, так и диспозитивные.
2.2. Система муниципального права
Муниципальное право – как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм МП, регулирующих определенные группы общественных отношений входящих в его предмет.
Поэтому под системой муниципального права понимается объединение муниципально - правовых норм, муниципально – правовые институты расположенные в определенной последовательности в зависимости от их назначения и роли в регулировании муниципальных отношений.
Правовые институты, составляющие систему:
1. МСУ в системе народовластия.
2. Основы МСУ, которые включают в себя территориальные, организационные, финансово-экономические.
3. Пределы ведения и полномочия МСУ.
4. Гарантии МСУ.
5. Ответственность ОМСУ и должностных лиц МСУ.
2.3. Источники муниципального права
Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие нормы муниципального права устанавливающих общие правила поведения. А различные правовые акты, содержащие такие нормы, имеют различные свои формы.
1. Конституция РФ.
2. ф.к.з., ф.з.
3. Указы Президента РФ,
4. Распоряжения и постановление Правительства РФ.
5. Постановления палат Федерального Собрания.
6. Постановления Конституционного Суда РФ.
7. Общепризнанные и ратифицированные международные договоры.
8. Конституции, уставы и иные нпа субъектов РФ.
9. Нормативно-правовые акты МСУ, уставы МО.
2.4. Муниципально - правовые нормы и муниципально – правовые отношения
Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСУ, называются материально правовыми нормами.
1. Материальные нормы МП /устанавливаются органами МСУ/.
2. Процессуальные нормы.
Муниципально – правовые отношения – это регулируемые нормами МП общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МСУ, на территории МО.
Субъекты муниципально – правовых отношений:
1. Муниципальные образования;
2. Население МО;
3. Собрание, сход граждан;
4. ОМСУ;
5. Граждане;
6. Депутаты представительных органов;
7. Члены других выборных органов;
8. Должностные лица;
9. Ассоциации и союзы МО;
10. Государственные органы;
11. Общественные объединения;
12. Предприятия, учреждения и организации.
В начало темы
Объекты муниципально – правовых отношений:
Вопросы семинара:
1.Понятие муниципального права.
2. Предмет муниципального права.
3. Система муниципального права.
4. Источники муниципального права.
5. Муниципально - правовые нормы
6. Муниципально - правовые отношения.
7. Законодательные основы местного самоуправления.
Тема.3. Правовые основы местного самоуправления
3.1. Правовая основа местного самоуправления*
3.2. Европейская хартия местного самоуправления*
3.3. Конституция РФ, федеральное законодательство о МСУ*
3.4. Конституции (уставы) и законодательство субъектов РФ о МСУ
3.5. Устав муниципального образования
3.1. Правовая основа местного самоуправления
Правовые основы местного самоуправления - представляют собой совокупность норм, принципов, установленных КРФ и федеральным законами, законодательством субъектов РФ, уставами муниципальных образований, международными актами, регулирующими наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МСУ на всей территории РФ.
В начало темы
3.2. Европейская хартия местного самоуправления
Европейская хартия была подписана 20 государствами 15 октября 1985 г. в Страсбурге (представителей Советского Союза при подписании не было), поэтому только 20 февраля 1996 года от имени РФ - Правительство РФ подписало данную хартию.
11 апреля 1998 г. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" был ратифицирован Федеральным Собранием и подписан Президентом РФ.
Ст.2 Европейской хартии - "Конституционная и законодательная основа местного самоуправления" говорит, что: "Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства".
Преамбула Европейской хартии:
Государства-члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию,
считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием,
считая, что одним из средств, служащих достижению этой цели, является заключение соглашений в области управления,
считая, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя,
считая, что право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами-членами Совета Европы,
полагая, что это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне,
будучи убежденными, что наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление,
сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти,
утверждая, что это предполагает наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов,
договорились о нижеследующем:
3.3. Конституция РФ, федеральное законодательство о МСУ
Конституция как главный закон не только утверждает, но и гарантирует местное самоуправление. При этом Конституция РФ рассматривает МСУ в РФ как один из возможных способов осуществления народовластия, т.е. активное участие населения в управлении и жизнедеятельности государства.
Ст.3/1-2 КРФ: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Ст.12 КРФ: «В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Ст.15/2 КРФ: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
Глава 8. Местное самоуправление
Статья 130
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Статья 131
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Статья 132
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Статья 133
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Федеральное законодательство:
Ф.з. от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.)
Настоящий ф.з. в соответствии с Конституцией РФ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации МСУ в РФ.
Ст.1 ф.з. – Основные понятия и термины
Ст.4 ф.з. - Полномочия органов государственной власти РФ в области МСУ
Ст.5 ф.з. - Полномочия органов государственной власти СРФ в области МСУ
Ст.6 ф.з. - Предметы ведения местного самоуправления
Ф.з. от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. от 22 июня 1998 г.)
Преамбула: Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав.
Ф.з от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями от 30 марта 1999 г.)
Ст.1/1 ф.з. – «Пределы действия настоящего Федерального закона».
«Настоящий ф.з. определяет основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права на участие в референдуме РФ, референдуме СРФ, местном референдуме, а также права избирать и быть избранными в ФОГВ, ОГВ СРФ, иные федеральные государственные органы и государственные органы СРФ, предусмотренные Конституцией РФ, конституциями, уставами СРФ и избираемые непосредственно гражданами, а также в ОМСУ».
ф.з. от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г.)
«Настоящий Федеральный закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованьях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления».
ф.з. от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изменениями от 13 апреля 1999 г.)
«Настоящий Федеральный закон устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в РФ».
ф.з. от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (с изменениями от 23 июня 1999 г., 5 августа 2000 г.)
«Настоящий ф.з. устанавливает организационные и правовые основы преобразования отношений собственности в Российской Федерации посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики, а также в целях ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса Российской Федерации, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям».
Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ
Ст.23 ф.з. - Предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства
ф.з. от 17 июля 2001 г. №101 «О разграничении государственной собственности на землю»
Закон определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю:
1. Собственность РФ (федеральную собственность)
2. Собственность субъекта РФ
3. Собственность муниципальных образований (муниципальная собственность)
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. // РГ. 2001. 31 декабря.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №36 // РГ. 2001. 30 октября.
Тема.4. Организационные основы местного самоуправления
4.1. Общая характеристика развития местного самоуправления в РФ*
4.2. Правовые основы статуса представительного органа местного самоуправления*
4.3. Правовые основы статуса исполнительного органа местного самоуправления*
4.4. Понятие территориальных основ местного самоуправления*
4.5. Общая характеристика территориальных основ местного самоуправления*
Литература:
1. ф.з. от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г.,4 августа 2000 г.)
2. Уставы муниципальных образований.
3. Пылин "Основы местного самоуправления"
4.1. Общая характеристика развития местного самоуправления в РФ
Этапы развития:
1. 1990 - 1993 г.г. - государство перешло к новым принципам. Приняты нормативно правовые акты о создании муниципальных образований - Закон РСФСР "О местном самоуправлении". Главенствуют принципы демократического централизма, т.е. строгая субординация, вертикаль власти.
2. 1993 - 1995 г.г. - процесс реформирования системы местного самоуправления, что, прежде всего, связано с принятием новой Конституции 12 декабря 1993 года на всенародном референдуме. Витают идеи вступления в ЕС, что требует кардинально изменить правовую базу, в том числе нормативно-правовую базу местного самоуправления. 1993 год - указ ПРФ "О гарантиях местного самоуправления".
3. 1995 - 02 г.г. - связан с принятием ряда нпа: ф.з. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ф.з. "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления".
Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям МСУ. Организационные основы МСУ - представляют собой совокупность муниципально правовых норм, закрепляющих структуру ОМСУ, порядок, формы и принципы их деятельности, а так же регулирующих организацию муниципальной службы.
Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными, их развитие обусловлено эволюцией законодательства о местном самоуправлении.
В системе ОМСУ можно выделить две составляющие:
1. Политическую - представительные и исполнительные органы и высшее должностное лицо МСУ, в соответствии с КРФ реализуют цели самоуправления и государственной политики в случае наделения ОМСУ отдельными государственными полномочиями.
2. Организационно-управленческая - к которой относится избирательная система при выборе представительного ОМСУ, главы и иных должностных лиц МСУ.
Наличие ОМСУ предполагает их наименование, которое отражено в уставах местного самоуправления. "Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций"4
.
4.2. Правовые основы статуса представительного органа местного самоуправления
Представительный орган МСУ в соответствии со ст.14 ф.з. должен иметь выборный орган МСУ /но в соответствии с конституциями и уставами СРФ, городов федерального значения, там могут не создаваться выборные органы МСУ/.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Представительный орган МСУ состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с ф.з. и законами субъектов РФ.
В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение
отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
1. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.
2. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.
3. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами СРФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.
Сессии, заседания - их периодичность и порядок определяется уставами МО и регламентами представительных органов МСУ /не реже чем один раз в 2-3 месяца/. Сессии созываются или главой МО, или председателем представительного органа МСУ.
4.3. Правовые основы статуса исполнительного органа местного самоуправления
На исполнительные органы МСУ возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправления. Исполнительные органы являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.
В КРФ нет прямого упоминания об исполнительных органах МСУ. Положения об исполнительных органах МСУ, как правило, содержатся в Конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, в законах СРФ.
Исполнительные органы МСУ в основном названы администрацией.
Местные исполнительные органы - это фундамент, на котором держится вся исполнительная власть РФ. В состав исполнительных органов МСУ входят так же главы МО, или главы администраций.
Главы МО, главы администраций в соответствии с действующими з-вом о МСУ либо избираются на выборах путем прямого тайного голосования, либо избираются из числа депутатов соответствующим представительным органом МСУ. Главы администраций могут быть наняты по контракту.
После избрания или назначения глава исполнительного органа формирует исполнительный орган. Законы СРФ, уставы МО наделяют главу администрации /главу МО/ правом самостоятельно решать вопрос о формировании местной администрации, или по согласованию с представительным органом МСУ.
Для организации работы исполнительного органа (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделения.
Деятельность создаваемых органов в системе исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах, утверждаемых либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления.
Структурные подразделения аппарата местной администрации (исполнительного органа) в ряде муниципальных образований обеспечивает деятельность представительного органа МСУ.
Исполнительный орган (местная администрация) осуществляют свои функции двумя способами:
1. Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа МСУ.
2. Организационный способ предполагает организацию работы по выполнению решений представительного органа МСУ, собственных решений, а так же з-ов и других нпа РФ и СРФ.
Вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности и гласности, а также на уже названных принципах коллегиальности, а так же на принципах коллегиальности и единоначалия.
Исполнительный орган подотчетен представительному органу МСУ, при этом он является постоянно действующим органом МСУ.
Заседания исполнительного органа - это форма преимущественно используется в том случае, если закон или устав закрепляют принцип коллегиальности в деятельности исполнительного органа или главы администрации.
1. Коллегиальная форма означает, что все вопросы рассматриваются на заседаниях исполнительного органа, в котором должны принимать участие все члены или большинство членов. Заседания могут быть открытыми и закрытыми.
Решения исполнительного органа принимаются путем голосования членами исполнительного органа, они подлежат опубликованию в СМИ или доводятся иным путем до сведения граждан.
2. Когда глава администрация осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия, он вправе сам принимать решения без обсуждения вопросов на заседаниях.
4.4. Понятие территориальных основ местного самоуправления
Территория четко определена в уставе муниципального образования. КРФ определяет территориальные основы МСУ, там явно не указывается, но подразумевается, то, что МСУ обладает территориальным верховенством в вопросах местного значения естественно в пределах МО. Данный принцип уточняется в ф.з. "Об общих принципах организации МСУ в РФ"
Территориальное верховенство в вопросах местного значения означает:
1. Территория МО ограничивается верховенством решений принятых путем прямого волеизъявления граждан МО, и решений местных органов власти по вопросам местного значения.
2. В границах МО органы МСУ осуществляют свои властные полномочия, например, по вопросам самостоятельного управления муниципальной собственностью, формированию, утверждению, исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка и решению иных вопросов местного значения.
К числу территориальных основ можно отнести определенный законодательством РФ круг территорий.
4.5. Общая характеристика территориальных основ местного самоуправления.
"Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций"5
.
Территория РФ состоит из субъектов РФ общее количество которых 89, так же существует административно – территориальное деление уже непосредственно самих субъектов /районы, микрорайоны и т.д./, название и границы которых определяются законодательными /представительными/ органами СРФ, либо с помощью непосредственного волеизъявления народа, например на референдуме.
В законах о МСУ административно – территориальном делении субъектов РФ используются различные подходы к определению территориальных пределов МСУ. В РФ существует два вида:
1. Когда границы МО не совпадают с границами города или района как административно-территориальной единицы;
2. Когда происходит совпадение границ МО с границами административно-территориальной единицы.
На части территории МО население осуществляет МСУ посредством территориального общественного самоуправления. МСУ может, осуществляется населением на части поселения /микрорайон, квартал, улица, двор/, в результате образуется самостоятельная организационно правовая форма.
Так ЗАО признается самостоятельной организационно правовой формой МСУ, на территории которого расположены промышленные предприятия по разработке и производству оружия массового поражения, переработке радиоактивных и иных материалов, военные и иные объекты. Для которых необходим особый режим безопасности и функционирования, охраны государственной тайны, включающей особый режим проживания.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения МО, установления их границ и наименований определяется законом СРФ.
«Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий»6.
Уставы ряда МО содержат статьи, в которых имеется описание границ с указанием состава земель МО.
Итог: «Территориальная основа МСУ представляет собой совокупность норм, регулирующих территориальное устройство МО, определяющих состав земель МО, его границы и порядок их установления и изменения»7
.
Тема.5. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
5.1. Местный референдум*
5.2. Народная правотворческая инициатива*
5.3. Обращения граждан в органы местного самоуправления*
5.1. Местный референдум
Местный референдум - голосование граждан постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких МО, по важным вопросам местного значения, отнесенным законодательством к компетенции МС.
Референдум проводится в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ. Решение, принятое на референдуме не нуждается в утверждении каким либо органом власти.
Основные вопросы проведения местных референдумов закрепляются законом "Об общих принципах организации МС". Граждане участвуют в референдуме непосредственно, на добровольной основе, голосование является тайным и контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Если для реализации решения референдума требуется принятие НА, то МС должен его принять.
На референдум не могут выноситься вопросы касающиеся:
1. Досрочного прекращения или продления срока полномочий органов МС
2. Формирования состава органов МС
3. Избрание, назначение или смещение с должности депутатов или ДЛ
4. Принятия или изменения соответствующего бюджета
5. Принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья населения
В референдуме имеют право участвовать граждане РФ, достигшие 18 лет, постоянно проживающие на определенной территории и обладающие избирательным правом. В списки так же включаются иностранные граждане, постоянно проживающие на территории МО.
Референдум может учреждаться:
1. Местным самоуправлением.
2. Главой местного самоуправления, если не избран орган МС
3. По требования не менее 5% граждан
Референдум не может проводиться ранее 2-х и позднее 3-х месяцев со дня принятия решения о его проведении.
Для подготовки референдума образуется комиссии местного референдума - определяют границы участков МСУ - и участковые комиссии - составляют списки граждан - /входят: представители МСУ, партий, общественных организаций/.
Проведение повторного референдума может быть назначено не ранее чем через год.
Итоги референдума публикуются в течении 10 дней.
5.2. Народная правотворческая инициатива
Суть правотворческой инициативы в разработке гражданами проектов правовых актов по вопросам местного самоуправления. Такие проекты подлежат обязательному рассмотрению органом местного самоуправления на открытом заседании с возможностью участия граждан в нем. После чего результаты обнародуются.
5.3. Обращения граждан в органы местного самоуправления
Под обращениями принято понимать - изложение в устной или письменной форме предложения, заявления, жалобы, ходатайства или коллективного обращения граждан.
Предложение - обращение гражданина конкретного характера, не связанное с нарушением его прав, направленное на улучшение организации и деятельности органов МС.
Заявление - обращение гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав.
Жалоба - обращение гражданина по поводу восстановления прав, нарушенных в результате действий ДЛ или органов МС.
Ходатайство - письменное обращение гражданина с просьбой признания за ним определенных прав, статуса, гарантий.
Коллективные обращения - обращение двух и более лиц в письменном виде, принятое на митинге собрании подписанное ими и имеющее общественный характер.
Органы МСУ и должностные лица обязаны дать ответ по существу обращений граждан.
2 Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) ст.3/1.
3 ф.з. от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г.,4 августа 2000 г.) ст.2/1
4 ст.14/2 ф.з. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
5 ст.12/1. ф.з. "Об общих принципах организации МСУ в РФ"
6 ст.13/1-2 ф.з. «Об общих принципах организации МСУ в РФ»
7 Постовой Н.В. «Муниципальное право России». – М.: Новый Юрист, 1998. [стр. 80]