Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Українська Академія державного управління
при Президентові України
УДК 35.001.73 (477): 323.1
адміністративної реформи в Україні
(теоретико-методологічний аналіз)
25. 00. 01 - теорія та історія державного управління
дисертації на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України
|
Науковий консультант: |
доктор філософських наук, професор Римаренко Юрій Іванович, Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, головний науковий співробітник.
|
|
Офіційні опоненти: |
доктор філософських наук, професор, дійсний член Академії педагогічних наук України Кремень Василь Григорович, Верховна Рада України, народний депутат України; доктор юридичних наук, доцент, член-кореспондент Академії правових наук України Мироненко Наталія Михайлівна, Конституційний Суд України, заступник начальника управління правової експертизи Секретаріату; доктор політичних наук Шкляр Леонід Євдокимович, Адміністрація Президента України, завідувач сектору політичного аналізу Головного управління з аналізу та прогнозування внутрішньополітичних питань. |
|
Провідна установа: |
Національна академія внутрішніх справ України, кафедра адміністративної діяльності, м.Київ.
|
Захист відбудеться 3 грудня 1999 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 252057, Київ-57, вул. Ежена Потье, 20, к.201.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Презитентові України (Київ, вул. Ежена Потье, 20).
Автореферат розісланий 30 жовтня 1999 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради М.М.Логунова
Вступ. Створення сучасної ефективної системи державного управління, що покликана забезпечити становлення України як розвинутої, со ціально-правової, європейської держави з високим рівнем життя, полі тичної стабільності, культури та демократії, можливе на основі відповідної теоретичної моделі перетворень. Така модель має ґрунтуватися на найновіших досягненнях світової та вітчизняної наукової думки, враховувати всю сукупність передумов і факторів.
Актуальність теми. Українське суспільство все ще знаходиться перед цивілізаційним вибором, переживає історичний перелом, сутність якого полягає в переході від одного якісного стану до іншого: від монополії однієї форми власності до багатоукладності; від суспільних зв'язків, заснованих на тоталітаризмі, на принципах авторитарної держави, до моделі, що ґрунтується на новій парадигмі суспільного розвитку. Цей процес передбачає як необхідність розбудову нової системи врядування. Однак, якщо кризовий стан початку 90-х років характеризувався і, водночас, обумовлювався відсутністю в Україні державно-управлінського механізму, здатного забезпечувати владний регулятивний вплив на відповідні сфери суспільного буття, то криза кінця 90-х — уже є і наслідком дії чинної моделі врядування.
За роки незалежності в Україні фактично відбулося відтворення адміні стративної системи радянського зразка. Сутнісна невідповідність цій системі окремих нових інститутів не дозволяє їм розкрити свої конструктивні можливості. Чимало структур перебувають у стані безперервної реорганізації. Старий адміністративний апарат не здатний забезпечити ефективне функціонування державного механізму, на циві лізованому рівні виконувати свою основну функцію — надання послуг населенню. До мінімуму зведена не тільки результативність законотворчого процесу, а й дієвість прийнятих законодавчих актів. Об'єктивно здійснюється широкомас штабна дискредитація державності. Постала реальна загроза трансформації державного управління у дестабілізуючий і дезінтегруючий чинник.
Відтак, проведення адміністративної реформи набуває для країни доленосного значення, виступаючи однією з ключових умов виходу суспільства із трансформаційної кризи. Подальше збереження еклектичного, внутрішньо суперечливого державно-управлінського механізму, що складався на основі спонтанних, науково не обґрунтованих рішень в умовах гострого політичного протистояння, створює загрозу проведенню кон структивних соціально-економічних і політичних реформ, отже, самому існуванню України як незалежної держави.
Концептуальні засади і напрями адміністративної реформи в Україні обґрунтовані і викладені в офіційних документах, передусім у публічних виступах Президента України, його Указі “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи”. Вони концентровано відображені у Концепції адміністративної реформи, що розроблена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, і основні положення якої, згідно з Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, покладені в основу реформування системи врядування.
Тема реформування державного управління в Україні привертає все більшу увагу вітчизняних та зарубіжних вчених. Протягом останніх років проведено низку конференцій і симпозіумів, присвячених питанням розроблення Концепції адміністративної реформи, обговоренню шляхів її реалізації. Видано збірники мате ріалів конференцій, опубліковано розгорнуті звіти у наукових журналах.
З середини 90-х років (1996 р.) державне управління набуває статусу самостійної галузі науки. В його межах, а також у межах правових та полі тичних наук розглядаються теоретичні основи державного управління і місцевого самоврядування, конституційні та адміністративно-правові засади орга нізації виконавчої влади, шляхи і напрями здійснення адмі ністративної реформи. Питанням модернізації державно-управлінського механізму, запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою, реформування державної служби, правового і наукового забезпечення адміністративної реформи присвячені праці В.Авер'янова, Ф.Бурчака, М.Головатого, С.Дубенко, Р.Калюжного, В.Князєва, Б.Кравченка, Л.Кравчука, В.Лугового, Н.Мироненко, Н.Нижник, М.Орзіха, І.Пахомова, В.Ребкала, М.Стрельбицького, В.Цвєткова, В.Яцуби та ін. Серед авторів, чиї роботи впливають на процес пошуку моделі врядування в Україні, ряд російських та інших зару біжних вчених, зокрема Г.Атаманчук, І.Бачило, Б.Гурне, Г.Райт, ін.
Адміністративна реформа — проблема багатоаспектна. Її кінцевою метою є людина, громадянин України. Однак у контексті реформи людина поки що розглядається тільки як автономний індивід з відповідним колом споживчих інтересів, а не як мікромодель соціуму, унікальна особистість, потенціал якої може бути реалізований лише у належному культурному середовищі і, що особливо суттєво, не як “певний етнотип, що забезпечує мотивацію етнонаціонального державного розвитку”1. Інерція уніфікації, яку не змогла подолати “горбачовська” доктрина перебудови, властива також політичному процесу в Україні кінця 90-х років.
Тим часом українська державність своїм відновленням зобов'язана великою, якщо не вирішальною, мірою етнонаціональному факторові. Незалежність України, що виборювалася передусім українською нацією, була підтримана переважною більшістю неукраїнських етнічних спільнот із сподіванням на вільний розвиток у новій державі. Глибокі демократичні традиції співжиття різних народів та етнічних груп на теренах України, демократизація соціальної дійсності стимулювали процеси етнічної та національної самоідентифікації, дали їм новий поштовх. Проте і в теорії, і в полі тичній практиці ще спостерігається певна недооцінка етнокультурного потенціалу українського суспільства. Етнонаціональна енергія не включена належним чином у модернізаційні процеси. Ігнорування ж етнонаціонального фактора на етапі проведення кардинальних реформ неминуче буде призводити до грубих прорахунків і помилок, що можуть мати довготривалі негативні наслідки.
Не усвідомлена адекватно суспільній потребі актуальність теоретичного осмислення характеру впливу етнонаціонального фактора на становлення системи державного управління і навпаки — державно-управлін ського впливу на розвиток етнонаціональних процесів. Незважаючи на досить широкий і різноплановий спектр етнополітологічних, етнодержавознавчих досліджень питання державного регулятивного впливу на етнонаціональну сферу розглядаються лише в поодиноких випадках.
З урахуванням характеру розвитку суспільних процесів, напрацювань у визначеній предметній галузі науки актуальним є дослідження проблеми реформування державного управління саме з позиції етнонаціональної обумовленості його змісту і структури в контексті впливу на хід адмі ністративної реформи всієї сукупності соціальних чинників.
Гіпотеза. Дисертант виходив з припущення, що врахування етнонаціонального фактора є однією з ключових умов успішного здійснення в Україні адміністративної реформи на демократичних засадах, отже, прискорення модернізаційних процесів в українському суспільстві, його консолідації, забезпечення стабільного і поступального розвитку молодої держави.
Об'єкт дослідження. Основним об'єктом дослідження є державно-управлінські відносини у сфері етнонаціонального розвитку та їх сторони — державні і недержавні інститути.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Це дисертаційне дослідження проведено в межах планового комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування”, у тому числі теоретичних розробок проблем регіонального управління, що здійснюються кафедрами і науковими підрозділами Одеського філіалу Академії, і зорієнтоване на наукове забезпечення адміністративної реформи.
Мета і завдання дослідження. Головною метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичної моделі взаємозв'язку і взаємообумовленості процесів етнонаціонального розвитку і розбудови нової системи врядування в Україні в контексті становлення громадянського суспільства. Завдання:
— визначити основні теоретико-методологічні підходи до аналізу процесів адміністративної реформи і етнонаціонального відродження;
— уточнити філософсько-соціологічний зміст поняття “етнонаціональний фактор”, а також низки інших ключових понять політології (етнополітології) і науки з державного управління;
— з'ясувати особливості вияву етнонаціонального фактора на сучасному етапі у загальноцивілізаційному і локальному контекстах, обґрунтувати його детермінуючу роль у здійсненні адміністративної реформи;
— проаналізувати актуальні проблеми національно-державного будівництва, етнонаціональної політики і етнічної самоорганізації з точки зору завдань адміністративної реформи;
— дослідити етнонаціональну обумовленість територіальних трансформацій і місцевого самоврядування;
— розкрити конкретні напрями впливу етнонаціонального фактора на формування системи органів виконавчої влади, виявити обумовлені ним вимоги до технології врядування;
— розширити документально-інформаційну базу, поповнити інструментально-методичний апарат дослідження процесів державного управління, національного державотворення і етнічної самоорганізації;
— виокремити актуальні напрями дослідження проблем адміністративної реформи в контексті етнонаціонального розвитку українського сус пільства.
Методи дослідження. Застосований у дисертації пізнавальний арсенал обумовлений метою дослідження і характером досліджуваного об'єкта. Він має багаторівневий характер, включає загальнонаукові методи, методи етнодержавознавства, етнополітології, правознавства, науки управління, а також спеціальні методологічні підходи, що забезпечують розгляд проблеми як міждисциплінарної.
Для визначення теоретико-методологічних засад дослідження важливе значення мали роботи видатних українських філософів, соціологів, юристів, політологів, етнологів, географів минулого і напрацювання сучасних українських та зарубіжних вчених в галузі методології і методів гуманітарних наук. Спираючись передусім на вітчизняну теоретико-методологічну спадщину, дисертант у своїй роботі виходить з синергійного світорозуміння і методологічного релятивізму, використовує методи, що пропонує синергетика (теорія самоорганізації), ґрунтує аналіз на системному та інформа ційному підходах як фундаментальних методах наукового пізнання сус пільства, процесів його самоорганізації.
Застосовуються методи, властиві водночас емпіричному і теоретичному рівням наукового пізнання (спостереження, абстрагування, порівняння, парні і взаємозв'язані методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, історичний і логічний методи), а також характерні тільки для теоретичного аналізу (сходження від абстрактного до конкретного, теоретичне моделювання, аксіоматичний метод тощо). Використовуються соціологічний і структурно-функціональний методи, а також методи композиційного аналізу понять і порівняльного аналізу однойменних понять.
Документальну та фактологічну основу дисертаційного дослідження складають матеріали, вміщені у виданнях: “Национально-культурные автономии и объединения. Историография. Политика. Практика: Антология: В 3 т.” (М., 1995); “Мала енциклопедія етнодержавознавства” (К., 1996); “Українське державотворення: невитребуваний потенціал: Словник-довідник” (К., 1997); “Україна: етнонаціональна палітра суспільного розвитку: Словник-довідник” (К., 1997); “Національні процеси в Україні: історія і сучасність. Документи і матеріали: Довідник: У 2 ч.” (К., 1997); “Многонациональный Одесский край: образ и реальность (Документы. Очерки. Материалы): В 3 т.” (М., 1997).
Суттєву роль щодо емпіричної верифікації теоретичних припущень відіграли комплексні дослідження, виконані під науковим керівництвом дисертанта та/чи за його безпосередньою участю, зокрема: “Соціальне самопочуття і орієнтації гагаузької меншини: внутрішньо- і зовнішньополітичний аспекти” (Одеса, 1995 р., Центр регіональних етнополітичних досліджень Одеського державного університету ім. І.І. Мечникова і со ціологічний інформаційно-дослідний центр “Пульс”, на замовлення Міністерства України у справах національностей, релігії і міграції); “Етнічний фактор трансформаційних процесів на півдні України” (1996-1997 рр., Одеський філіал УАДУ при Президентові України); експертне опитування учасників I Конгресу українців Росії (Москва, 23-24 жовтня 1993 р., Державний комітет Росії у справах федерації і Інститут со ціально-політичних досліджень РАН). Використано матеріали інших со ціологічних досліджень, результати аналізу документів органів виконавчої влади, місцевого самоврядування і національних громадських орга нізацій, статистичних даних, публікацій, а також узагальнення, здійснені дисертантом на основі безпосередніх спостережень під час його роботи в органах державної влади.
Залучено матеріали, отримані в межах міжнародного співробітництва УАДУ при Президентові України за програмами Канадського Бюро міжнародної освіти і Британського проекту інституційного розвитку для України.
Наукова новизна одержаних результатів.
Автором дослідження розроблено цілісну концепцію етнонаціональної детермінованості адміністративної реформи. Доведено, що етнонаціональний фактор обумовлює радикальне оновлення державно-управлінського механізму, визначає національно-демократичний тип ідеології адміністративної реформи і справлятиме суттєвий вплив на її основні напрями. Відтак, врахування етнонаціонального фактора слід віднести до засадничих ідей Концепції адміністративної реформи. Сукупність сформульованих у дисертації теоретичних положень щодо взаємозв'язку процесів етнонаціонального розвитку і модернізації системи врядування в Україні означає започаткування нового напряму в науці з державного управління.
Запропоновано альтернативне визначення “етнонаціонального фактора” як однієї з ключових категорій етнополітології і етнодержавознавства. Етнонаціональний фактор трактується як приведений в дію внутрішній потенціал етнічної спільноти, що безпосередньо або опосередковано впливає на розвиток соціальних процесів, обумовлю ючи у той чи інший спосіб їхній характер або окремі риси. Дослідження проведено на основі низки інших понять і категорій (“нація”, “етнонаціональні інтереси”, “унітарно-децентралізований тип державного устрою”, “громадянське суспільство”, “етнорегіон”, “персоніфікація етнонаціонального фактора”, “етнічна самоорганізація”) з визначенням або уточненням їх змісту.
Застосовано нові методологічні підходи. Обґрунтовано використання інструментально-методичного апарату синергетики для дослідження взаємозв'язку адміністративної реформи і етнонаціонального відродження. Виділено метод етнорегіонального аналізу, завдяки якому значно розширено можливості дослідження просторової організації етнонаціонального життя і територіальних трансформацій. Запропоновано нову схему етнорегіонального поділу країни.
Сформульовано положення щодо внутрішнього джерела самоорганіза ційної динаміки етнічних систем, детермінованого біосо ціальною природою етносу. Визначено відмінності етнічної солідарності (як ментальної структури, установки, закладеної в пам'ять психічного складу представників конкретної етнічної спільноти, одного з механізмів самозбереження етносу) від інших видів солідарності, які мають ситуативний характер. Розроблено нову типологізацію феномена етнічної (етнонаціональної) самоорганізації згідно з критеріями: кого представляє певна етнічна структура (членів громадського об'єднання чи усієї спільноти) і який спектр інтересів вона виражає.
Науково обґрунтовано взаємозв'язок процесу становлення нової системи державного управління з вибором моделі національно-державного устрою. Показано, що в Україні відсутні об'єктивні передумови федералізації. Наразі формується унітарно-децентралізований тип державного устрою, який зумовлює різнокатегоріальність адміністративних одиниць, багатоваріантність моделей виконавчої вертикалі і територіальної організації влади.
Набула подальшого розвитку системна концепція державної етнонаціональної політики. Конкретизовано і сформульовано нові завдання етнонаціональної політики у різних сферах соціальної практики, а також її принципи (визнання етнічних спільнот як самоцінності і їх природного права на самоорганізацію, принципи гуманізму і комплементарності, адресно-регіональний підхід, багатокультурність).
Розкрито органічний взаємозв'язок етнонаціональної політики держави із змістом діяльності та структурою органів виконавчої влади. Визначено новий підхід до формування правової бази регулювання етнона ціональних відносин як цілісного масиву нормативних документів, що включає спеціальні закони, окремі статті в законодавчих актах з інших галузей права, пакет підзаконних нормативних актів.
Виявлено нові тенденції в процесах територіальної і екстериторіальної етнонаціональної самоорганізації. Показано, що етнонаціональний фактор справляє вплив передусім на формування територіальних громад і їх комунальних об’єднань, а відтак визначатиме розміри і межі адміністративних одиниць нижчої і середньої ланок. Інтеграція структур дисперсно розселеної частини національних меншин (національно-культурних автономій) з органами їх територіальних громад сприятиме формуванню єдиних самоврядних етнонаціональних колективів, визначатиме певною мірою характер територіальної організації врядування і міжре гіонального співробітництва.
Обґрунтовано інтегративний характер державно-управлінських відносин в етнонаціональній сфері, їх принципову унікальність, інші особливості, зумовлені специфікою ет нічних (етнонаціональних) структур як сторін цих відносин. Встановлено, що при здійсненні державного регулювання етнонаціональних процесів особливого значення набувають стимулювання саморозвитку етносистем, визначення заборон на певні стратегії взаємодії, що потенційно несуть у собі загрозу загострення, і їх суворе дотримання, а також правильна топологічна кон фігурація і архітектура впливу з урахуванням “порогу чутливості”.
Розроблено схему організаційної структури державного регулювання етнонаціональних процесів, що відтворює картину взаємозв'язків різних ланок цілісної системи врядування і передбачає створення центрального органу виконавчої влади з питань етнонаціональної політики із спеці альним статусом. Обґрунтовано етнонаціональну обумовленість вибору так званого напівзакритого типу державної служби. Визначено механізми забезпечення відповідного представництва основних національностей в органах виконавчої влади і місцевого самоврядування у поліетнічних регіонах.
Доведено, що обмежені можливості імперативного регулювання в етнічній сфері, висока динамічність етносоціальних процесів, їх актуалізованість зумовлюють необхідність здійснення врядування на принципово новій аналітичній базі. Визначено теоретико-методологічні підходи до створення інформаційного механізму державного регулювання етнонаціо нальних процесів із застосуванням геоінформаційних систем, що включають сучасні комп'ютерні технології збирання, обробки і подання просторово розподіленої інформації.
Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження знайшли часткове впровадження у науково-дослідній, освітянській і законотворчій сферах, а також у діяльності органів виконавчої влади і громадських національних організацій, зокрема: при розробці програми та інструментарію досліджень, що проводяться в Одеському філіалі УАДУ при Президентові України в межах комплексного наукового проекту Академії “Державне управління та місцеве самоврядування”; в процесі розробки проекту Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про національні меншини в Україні”; при підготовці проектів документів у зв'язку з підписанням угоди між Держкомнацміграції України та відповідним відомством Республіки Молдова про співробітництво у забезпеченні прав осіб, які належать до національних меншин; при підготовці програми спільних дій центральних органів виконавчої влади разом з обласними державними адміністраціями Закарпатської, Чернівецької та Одеської областей щодо забезпечення етнополітичної стабільності в цих регіонах; при підготовці програми транскордонного співробітництва в межах Єврорегіону “Нижній Дунай”; при розробці положення про міжвідомчу координаційну раду з питань міжнаціональних відносин та етнокультурного розвитку в Одеській області.
Результати дослідження використані при розробці концепції і формулюванні низки статей Федерального Закону Росії “Про національно-культурну автономію”, прийнятого у 1996 р., а також у Федеральному Законі “Основи правового статусу корінних нечисленних народів Росії”. За участю автора дисертації підготовлені статути і програмні документи Всеукраїнської асоціації молдаван, Об'єднання українців Росії, Федеральної національно-культурної автономії “Українці Росії”, Конгресу національних об'єднань Російської Федерації.
(Акти впровадження наукових розробок: Держкомнацміграції України, №13-410/15 від 05.03.1999 р.; Об'єднання українців Росії, № 6/47 від 23.06.1999 р.; Міннацполітики РФ, № 01-385 від 10.02.1999 р.; Одеська обласна держадміністрація, №04-50-4219 від 18.10.1999 р.; Всеукраїн ська асоціація молдаван, №4/12 від 9.03.1999 р.).
За темою дослідження автором прочитано в Одеському державному уні верситеті ім. І.І.Мечникова у 1995-1996 н.р. спецкурс “Етнічний фактор розбудови новітніх незалежних держав”, розроблено і читається для слухачів Одеського філіалу УАДУ при Президентові України курс лекцій “Етнополітичні процеси в сучасній Україні”. Положення та висновки дисертації знайшли відображення у навчально-методичних розробках на допомогу слухачам магістерської програми з державного управління, аспірантам і докторантам УАДУ.
На базі дисертації можна розгорнути конкретні дослідження з низки проблем, що мають сьогодні актуальне теоретичне і практичне значення. Результати дослідження можуть бути використані:
для уточнення теоретичних засад, розвитку і поглиблення Концепції адміністративної реформи в Україні, коригування програми її здійснення;
при підготовці проектів змін до Конституції України щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій і місцеве самоврядування, а також проектів законів “Про територіальний устрій України”, “Про територіальні громади та їх об'єднання”, модельного статуту територіальної громади, інших документів, які мають скласти нормативно-правову основу адміністративної реформи;
для побудови на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи “Адміністративна система України”;
при доопрацюванні проекту Концепції державної етнонаціональної політики і законодавчого забезпечення державного регулювання етнонаціонального розвитку суспільства;
в діяльності органів виконавчої влади по реалізації Указу Президента України від 18 жовтня 1997 р. “Про Основні напрями соціальної по літики на 1997-2000 рр.”;
при розробці відповідних програм у процесі проведення державної регіональної політики, зокрема, Комплексної програми соціально-економічного розвитку Придунайського регіону, що розробляється на виконання доручення Президента України від 16.09.98 р. (№342/24078-01) та доручення Кабінету Міністрів України від 18.09.98 р. (№17979/2);
у процесі реалізації Програми “Україна — 2010”.
Сформульовані в дисертації теоретичні положення, узагальнення і висновки можуть бути покладені в основу розробки навчальних курсів магі стерських програм з державного управління, спецкурсів і окремих циклів лекцій з етнодержавознавства, етнополітології і права для студентів і аспірантів вищих навчальних закладів, а також програм підвищення квалі фікації кадрів системи державного управління і місцевого самоврядування, навчання активу національних громадських об’єднань.
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, яка містить отримані автором результати, що забезпечують роз в'язання важливої теоретичної і теоретико-прикладної проблеми в межах здійснюваних нових розробок у галузі науки з державного управління. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавторам Е.Андреєву, Л.Ануфрієву, А.Доронченкову, В.Ковальчуку, М.Морозовій, О.Новоженіній, О.Пригаріну, Ф.Резніку, С.Саханенку, О.Хлоп'єву, М.Хмарі, О.Якубовському, разом з якими були написані наукові праці.
Апробація результатів дисертації. Положення дисертації апробовані автором на 12 наукових конференціях, симпозіумах, круглих столах, семі нарах та нарадах в Україні і за кордоном, а саме:
круглий стіл “Російська нація на межі тисячоліть” (Москва, 1992 р.); Російська науково-практична конференція “Політичні процеси в Росії: історія і сучасність” (Санкт-Петербург, 1993 р.); міжнародний семінар “Федералізм і врегулювання міжнаціональних конфліктів: міжнародний досвід і перспективи” (Австрія, Зальцбург, 1994 р.); міжнародний семінар “Права людини і статус особи” (Москва, 1994 р.); міжнародний семінар “Порівняльні перспективи розвитку регіональної економіки: місцеві ресурси і роль уряду” (Італія, Тренто, 1994 р.); регіональна науково-практична конференція “Сучасна етнокультурна та етнополітична ситуація на півдні України і актуальні проблеми державного управління” (Одеса, 1996 р.); щорічні науково-практичні конференції УАДУ при Президентові України “Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування” (Київ, 1996 р.) і “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи” (Київ, 1998 р.); міжнародний симпозіум “Адміністративна реформа в Україні” (Київ, 1997 р.); міжвідомча нарада-семінар “Сучасна етнополітична ситуація в Закарпатській, Чернівецькій і Одеській областях” (Київ, 1998 р.); щорічна науково-практична конференція Одеського філіалу УАДУ при Президентові України “Вдосконалення системи державного управління соціально-економічними процесами в регіоні (на прикладі півдня України)” (Одеса, 1998 р.); міжнародна науково-практична конференція “Етнополітичні кон флікти у пострадянському просторі” (Київ, 1999 р.).
Дисертація обговорена на засіданні кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України, а також на спільному засіданні кафедр соціально-політичних наук і державного управління та права Одеського філіалу Академії.
Публікації за темою дисертації. Результати дисертаційного дослідження викладено у двох індивідуальних монографіях, у 10 розділах, главах і параграфах колективних монографій, у брошурі, в низці статей (п’ять у фахових виданнях) і тез доповідей — усього 27 публікацій обсягом 45 друк. аркушів.
Структура і обсяг дисертації, послідовність викладу матеріалу обумовлені комплексним, інтегративним характером змісту проблеми, логікою її розкриття, метою і завданнями дослідження. Дисертація складається із вступу, п’яти розділів, висновків, трьох додатків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації 366 стор., у тому числі ілюстрації (два рисунки) — 2 стор., таблиці (чотири) — 2 стор. Список використаних джерел (430 найменувань) — 39 стор. Додатки (три) — 38 стор.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У “Вступі” обґрунтовано вибір теми дисертації, її значущість, зв’язок з напрямами наукових досліджень Української Академії державного управління при Президентові України, сформульовано гіпотезу, мету і завдання дослідження, визначено наукову новизну одержаних результатів, надаються відомості щодо апробації та впровадження результатів роботи, можливостей їх теоретичного і практичного використання.
У першому розділі — “Теоретико-методологічні засади дослідження етнонаціональних процесів і державного управління” — подано огляд літератури, аналізується стан досліджуваної проблеми, визначаються невирішені питання в межах теми дисертації, пропонуються нові теоретико-методологічні підходи до їх вивчення, обґрунтовується взаємозв’язок і взаємообумовленість процесів етнонаціонального розвитку і модернізації системи державного управління в Україні.
У підрозділі 1.1. “Концептуальні підходи до аналізу етнонаціональних процесів” зазначається, що протягом останнього десятиріччя як за кордоном, так і в Україні значно зросла увага до дослідження проблем етносу, міжетнічних і міжнаціональних відносин, відбувається переоцінка досі поширених етнополітичних концепцій і теорій.
Західна етнополітологія ще донедавна здебільшого не пов’язувала феномен соціального життя безпосередньо з етносом як специфічним со ціальним су б’єктом: таким суб’єктом вона вважала автономного інди віда. Цьому підходу відповідала концепція “етнокультурного нейтралітету держави”. На думку деяких зарубіжних вчених, зокрема У. Кімліки, ці концепції не в змозі об’єктивно відобразити перебіг етнонаціональних процесів і запропонувати підходи до розбудови адекватних механізмів їх регулювання. Важливе теоретико-методологічне значення мають висновки Ентоні Д. Сміта щодо взаємозв’язку виникнення регіональних культурних просторів і окремих етнонаціональних ідентичностей. На його думку, культурний паннаціоналістичний рух за створення широкомас штабних континентальних ідентичностей водночас зміцнює “націоналізми” окремих етнічних груп і націй у межах демаркованого культурного простору. Відповідно висунута ідея “національно-розбудовчої держави”, що здійснює свою політику згідно з принципом “етнокультурної справедливості”. При цьому ключовим питанням етнополітичної теорії постає обґрунтування допустимих форм національного самовизначення в межах ліберальної демократії.
Серед російських вчених, які з нових позицій підходять до аналізу ет нічних та етнополітичних процесів, слід назвати Р.Абдулатипова, Ю.Арутюняна, Е.Баграмова, М.Губогла, А.Доронченкова, А.Дробіжеву, Н.Лебедєву, В.Михайлова, Е.Паіна, О.Сусоколова, В.Тишкова, А.Чичановського, ін.
Вітчизняні етнополітологічні дослідження останнім часом також характеризуються багатоваріантністю підходів, обґрунтуванням нових концепцій і висуненням оригінальних гіпотез. Так, виникнення сучасної української школи етнодержаво знавства (Ю. Римаренко) означило суттєвий прорив у суспільних науках, формування нової національно-державницької парадигми суспільного розвитку. Етнологічні, етнополітологічні та національнодержавознавчі проблеми розглядаються у працях І.Варзара, М.Вівчарика, Б.Гаєвського, В.Євтуха, В.Ігнатова, Ф.Канака, О.Картунова, В.Кременя, І.Кресіної, І.Кураса, О.Майбороди, О.Мироненка, В.Панібудьласки, М.Панчука, М.Пірен, Б.Попова, В.Ребкала, В.Скуратівського, В.Ткаченка, В.Трощинського, Д.Шелеста, Л.Шкляра, М.Шульги та ін.
Важливо, що теоретичне осмислення функціонування етнічних систем уже не обмежується політологічним виміром, а розглядається також у цивілізаційному, геокультурному, господарському та інших аспектах. З’ясування сутності етносу і нації постає як фундаментальна проблема соціальної філософії.
Дисертант підкреслює, що місце і роль етнонаціонального фактора в суспільних процесах можуть бути пояснені і зрозумілі завдяки з’ясуванню питання щодо витоків і джерела етнічності, зокрема, завдяки зверненню до біоенергетичної (географічної) теорії етносу Л.Гумільова, що ґрунтується на ідеях В.Вернадського, С.Герберта, інших видатних попередників цього вченого.
Нове визначення ролі етнокультурних детермінант перебігу соціальних процесів зумовлює необхідність переосмислення широкого спектра соціальних теорій, серед яких і наука з державного управління. Доводиться, що гострота постановки проблем етнонаціонального відродження і розбудови нової системи врядування не є випадковим збігом у часі. Це орга нічно взаємопов’язані і взаємообумовлені проблеми.
У підрозділі 1.2. “Категорійно-понятійний апарат аналізу” підкреслюється, що для формування понятійного апарату етно- та націології, полі тології, державознавства принципове значення мало видання “Малої енциклопедії етнодержавознавства” (К., 1996). Розроблений етнодержавознавчою школою термінологічний інструментарій значною мірою заповнив прогалини у поня тійному ряді цих наук.
Поступово визначаються межі вживання таких понять, як “етнос” і “нація”. Щодо “націоналізму”, то на шляху використання його як наукового поняття, такого, що може мати як позитивне, так і негативне значення, стоїть ціннісний підхід, що утвердився за радянської доби.
Дисертант доходить висновку, що адекватне сприйняття і пояснення процесів етнонаціонального життя українського суспільства, дослідження етнонаціонального аспекту реформування системи врядування поки що практично неможливе за допомогою поняття “націоналізм”. Серед понять, якими вже оперують етнодержавознавство й етнополітологія, належне місце має посісти “етнонаціональний фактор”.
Державне управління в процесі свого становлення базується, головним чином, на понятійному апараті права, політології, теорії систем, інших наук. Водночас відбувається формування і його власного термінологічного апарату. Вже зараз до базових понять нової галузі наукового знання можна віднести такі поняття, як “державне управління”, “державна служба”, “державний службовець” тощо. Вони ще не мають усталеного змісту, зафіксованого у відповідних словниках, і є предметом наукового пошуку та дискусій.
Розглядаються різні підходи до визначення поняття “державне управління”, розроблені у вітчизняній і зарубіжній літературі. В дисертації використовується так зване вузьке трактування “державного управління” як практичного, організуючого і регулюючого впливу держави на суспільні процеси, здійснюваного органами виконавчої влади. Для з’ясування співвідношення політики, права і державного управління автор спирається на тезу, згідно з якою “виконавча влада — це здебільшого категорія політико-правова, в той час як державне управління — організаційно-правова”1.
Проведено розрізнення понять “державне управління”, “адміністративний менеджмент”, “етнополітичний менеджмент”. Зауважується, що в процесі побудови спеціального понятійного апарату науки з державного управління важливо уникати механічного перенесення термінів з інших галузей наукового знання.
У підрозділі 1.3. “Етнонаціональний фактор як наукова категорія і соціально-політичний феномен” аналізуються різні погляди на визначення сутності етнонаціонального фактора. Зміст поняття “етнонаціональний фактор” розкривається передусім через поняття “етнонаціональні потреби” та “етнонаціональні інтереси”. За визначенням дисертанта, етнонаціональні потреби — це сукупність умов, створення яких гарантує збереження і розвиток спільноти. “Етнонаціональні інтереси” — це усвідомлені потреби. Від адекватності усвідомлення спільнотою об’єктивних потреб залежить відповідність етнонаціональних інтересів суспільній доцільності, сучасне і майбутнє самої спільноти.
Етнонаціональний інтерес, як і будь-який інший інтерес, являючи собою положення, що рефлектує у свідомості, виступає мотивом дії. Інтерес, відбиваючись у суб’єктивній стороні соціального процесу, трансформує вимоги закономірностей суспільного розвитку у стимули, визначаючи, таким чином, тенденції поведінки соціальних суб’єктів. “Інтерес — цілеспрямована діяльність — інтерес” — це універсальна формула соціальних зв’язків і розгортання соціальних процесів. Саме тут ми маємо справу вже з “фактором” — інтересом, що спонукає індивіда чи етнічний колектив до дії, викликає реакцію зовнішнього середвища на свій прояв. Воля, почуття, інстинктивна реакція, інтуїція — все це та багато іншого, так званого колективного несвідомого, опосередковано пов’язаного з інтересом, а частіше за все зовсім не пов’язаного з ним, також виступає мотивом дії.
Автор дослідження визначає етнонаціональний фактор як приведений у дію внутрішній потенціал етнічної спільноти, що безпосередньо або опосередковано впливає на розвиток процесів у суспільстві в цілому. Це категорія онтологічного (відображає процеси реальної дійсності) і епістемологічного (фіксує прийоми пізнання цих процесів) планів. Причому, поняття “етнонаціональний фактор” на відміну від “націоналізму” не має жодного ідеологічного чи морального навантаження.
Етнонаціональний фактор включає всю сукупність проявів етнічності у найрізноманітніших сферах суспільного буття: у власне культурній, економічній, соціальній, політичній тощо. Тобто діапазон інтересів спільноти визначає і поле прояву етнонаціонального фактора.
Перед наукою об’єктивно постало завдання осмислення феномена національної (політичної) еліти як ціннісно-нормативної групи, яка виступає ініціатором і регулятором соціальних перетворень. Його вирішення можливе передусім через з’ясування сутності етнонаціональної еліти, яка, зрештою, обумовлює рівень так званих статусних еліт, у тому числі управлінської, а також формування національних громадських організацій. Ці процеси визначаються у дисертації як персо ніфікація етнонаціонального фактора. Підкреслюється, що наявність “критичної маси” етнонаціональної еліти є однією з обов’язкових передумов успіш ної розбудови громадянського суспільства в Україні.
У підрозділі 1.4. “Адміністративна реформа в Україні: системний підхід і синергетична парадигма” розглядається питання щодо базисної теорії, покладеної в основу програми модернізації системи врядування, методологічних принципів її побудови, інтертеоретичного механізму формування і світоглядного контексту осмислення. Осягнення загальних принципів організації еволюційного цілого на базі сучасних досягнень науки, в тому числі синергетики, має важливе значення для вироблення правильних підходів до управління в соціальних системах, яким властиві не тільки принципова нелінійність, а й особливий тип детермінізму — “детермінізм з розумінням неоднозначності майбутнього і можливістю виходу на бажане майбутнє”1. Таким чином, йдеться про дослідження процесів органі зації у відкритих нелінійних середовищах, виявлення їх внутрішніх потенційних можливостей, властивих їм тенденцій задля стимуляції вибору системою одного з ймовірних шляхів розвитку, що означає принципово новий поворот в організаційній науці.
В цілому адміністративна реформа зорієнтована на підвищення рівня самоорганізації суспільної системи. В Концепції реформи зазначається, що держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян, прагне дерегулювання, тобто передачі своїх функцій меха нізмам ринкової самоорганізації і недержавним інституціям. Тим часом, кризовий стан економіки, гострота соціально-політичної ситуації об’єктивно підштовхують процес адміністративної реформи до вибору традиційно етатичної моделі, що вже довела свою неспроможність.
Адміністративно-командна система управління в СРСР наприкінці 80-х років виявилася нездатною до адекватного реагування на вплив нових, невідомих їй факторів. Ці риси несе на собі її “уламок”, тобто чинна в Україні модель урядування. Її незначний внутрішній енергетичний потенціал гальмує процес адміністративної реформи. Протидія ж державного механізму інноваціям тільки посилює дію креативних факторів і може призвести до його перебудови у кризовому варіанті, в тому числі з проходженням стадії соціальної катастрофи.
За допомогою теоретико-методичного інструментарію синергетики в роботі обґрунтовується етнонаціональна обумовленість креативного характеру адміністративної реформи, тобто радикального оновлення державно-управлінського механізму, коли створюються структури і функціо нуючі одиниці з незнайомими раніше характеристиками. Так, етнонаціональним структурним компонентам українського суспільства, що мають власне джерело енергії, властива висока здатність до самооновлення. Реконструюючись у процесі зовнішньої взаємодії, вони обумовлюють організаційне ускладнення, перебудову системи, складниками якої вони є, формують її нові якості. Тобто, креативність впливу етносистем на процес адміністративної реформи детермінується життєвою необхідністю їх внутрішньоструктурного оновлення. Однак, Концепція адміністративної реформи в Україні далеко не повною мірою враховує ці можливості.
Творче використання евристичних можливостей системного підходу, семантичного потенціалу синергетики відкривають можливість побудувати модель врядування, адекватну сучасному етапу національного державотворення.
Здійснений аналіз ступеня розробки проблеми зумовив висновок про те, що незважаючи на наявність великої кількості літератури з етнополітології, етнодержавознавства, розгортання досліджень з державного управління поза увагою вчених усе ще залишається проблема органічного взаємозв’язку етнонаціональних процесів і розбудови нової системи врядування. Прояв етнона ціонального фактора на даному рівні державотворчого процесу спеціально не вивчався. Етнонаціональний аспект адміністративної реформи, особливості формування системи державного управління в умовах багатокультурності не знайшли належного відображення в наукових працях.
У другому розділі — “Національно-державний устрій незалежної України та її етнонаціональна політика” — обґрунтовується обумовленість розбудови нової системи врядування вибором моделі державного устрою України і її етнонаціональною політикою, визначаються конкретні напрямки дослідження впливу етнонаціонального фактора на формування державно-управлінського механізму.
У підрозділі 2.1. “Етнодержавницька та етнополітична спадщина” етнополітична ситуація на теренах СРСР на початку 90-х років оцінюється як така, що склалася внаслідок грубого державного втручання в природний процес етнонаціонального розвитку. Вона була результатом імпер ської політики і політики, що ґрунтувалася на хибному визначенні вектора етнонаціональних процесів. За своїми масштабами і складністю вирішення етнонаціональні проблеми, що постали перед новими незалежними державами, по суті, не мають аналогів у світовій практиці.
Щодо України, то вона має можливість спертися при формуванні етнонаціональної політики і створенні механізмів її проведення на відпо відний вітчизняний досвід. Українській політичній традиції в національному питанні здебільшого притаманні демократизм і гуманізм, відстоювання не лише власних національних інтересів, а й інтересів інших народів.
Характеризуючи національну політику радянської доби, дисертант відзначає особливе значення для сьогодення практики її декларування і реалізації наприкінці 80-х років. У руслі політики “перебудови” була здійснена спроба переоцінки її концептуальних засад, наповнення новим змістом. Окремі положення прийнятої у 1989 р. платформи КПРС з цього питання знайшли правове оформлення. Однак політичне керівництво СРСР не було готовим до демократичного вирішення національного питання. На практиці національна політика здійснювалася старими, в тому числі силовими методами, що й прискорило розпад СРСР. Водночас кінець 80-х років породив великі очікування щодо реалізації принципу права народів на самовизначення, забезпечення гарантій національних прав на груповому та індивідуальному рівнях, з якими спільноти увійшли в нові держави.
У підрозділі 2.2.“Уроки становлення нових незалежних держав” роз кривається складний шлях пошуку моделі узгодження етнонаціональних інтересів у нових державних утвореннях, що виникли на теренах СРСР. Перші самостійні кроки у сфері державотворення і етнонаціональної по літики здійснювалися методом спроб і помилок, призводили до загострення етнополітичної ситуації, а в деяких випадках і до збройних конфліктів, ставили на карту територіальну цілісність цих держав. Прагнення автономій до підвищення статусу, перебудови державного устрою на засадах федералізму, децентралізації викликали різкий опір з боку центральних органів влади. Аналіз перебігу подій впродовж 90-х років у Російській Федерації, Грузії, Республіці Молдова показав, що силові методи вирішення національного питання безперспективні. Лише врахування глибинної обумовленості етнонаціональних процесів, діалог дозволяють запо бігати загостренню ситуації або локалізувати конфлікт, що вже виник.
Етнополітична ситуація в Україні у перші роки незалежності породила, по суті, один серйозний статусний конфлікт — прагнення Криму до автономії, який все ж був спрямований у русло діалогу. Аналізуючи етнополітику України в цей період, дисертант відзначає в цілому її адекватність етнополітичній ситуації, а також логічну послідовність. Однак з другої половини 90-х років державна етнонаціональна політика починає втрачати динамізм. Політичне протистояння з принципових питань подальшого розвитку країни об’єктивно відсуває її на периферію суспільного життя. Тим часом, процес етнонаціональної сегментації наростає. У 1997 р. вже було зареєстровано 270 національно-культурних об’єднань, у тому числі 23 — із всеукраїн ським статусом. Вони вимагають створення реальних умов для реалізації проголошених державою національних прав. В окремі серйозні політичні проблеми переростають питання визначення статусу кримськотатарського народу і німецької меншини, їх національного самоврядування.
Аналіз етнополітичої ситуації і узагальнення досвіду регулювання етнонаціональних процесів на теренах колишнього СРСР підводить до висновку, що розгортання в Україні адміністративної реформи, яка передбачає запровадження раціонального адміністративно-територіального поді лу країни і формування нової системи органів державного управління, актуалізує потребу з’ясування більш загальних теоретичних проблем: щодо сутності української національної держави, її устрою, а також засад і пріоритетів етнонаціональної політики на сучасному етапі.
Підрозділ 2.3. “Унітарно-децентралізований тип державного устрою” присвячено аналізу обумовлених етнонаціональним фактором тенденцій децентралізації у глобальному і локальному планах, а також виявленню окремих сутнісних рис сучасного державного устрою України. Так, підтвердженням глибинної обумовленості етнополітичних процесів є не лише розпад багатонаціональних федерацій (СРСР, Чехо-Словаччина, Югославія). Посилення етнічної парадигми в країнах західної демократії, її спрямованість на децентралізацію ілюструють, зокрема, референдуми в Шотландії і Уельсі (1998 р.), на яких більшість жителів цих національних британських територій висловилася за розширення автономних прав. На виборах до Парламенту Шотландії і Асамблеї Уельсу перемогу одержали лейбористи, згідно з передвиборчою програмою яких проводилися референдуми, а також національно орієнтовані партії.
Проаналізувавши найбільш поширені у вітчизняній політологічній літературі підходи до визначення державного устрою, сутності національної держави (“держави-нації” і “нації-держави”), дисертант зауважує, що на сучасному етапі доцільно орієнтуватися на моделі, що виходять за межі традиційних уявлень про ту чи іншу форму державності. Україна конституйована як унітарна держава. Однак у її складі, крім областей, є Автономна Республіка Крим, яка суттєво порушує стереотипну схему орга нізації й підпорядкування органів влади, має власну компетенцію у певному колі питань, свій представницький орган влади і відмінну від інших адміністративних одиниць систему виконавчих органів.
Ідеї української політичної нації, національної держави будуть життє здатними лише за умови забезпечення правосуб’єктності інших, нетитульних спільнот, які самовизначилися. Етнонаціональні спільноти, за деяким винятком, порушують питання про участь не в розподілі влади, а в здійсненні владних повноважень, причому у сфері своїх специфічних інтересів. Така постановка питання знімає проблему “поділеного суверенітету” і цілком відповідає розумінню суверенітету українського народу як політичної спільності громадян усіх національностей, суб’єкта української державності. Концепція громадянського суспільства як найвищої на даний час форми соціальної самоорганізації відкриває можливість, критично переосмисливши зарубіжний досвід і спираючись на вітчизняну гуманістичну традицію, будувати національну державу третього тисячоліття.
Критично оцінюється пошук витоків особливої федералістичної ментальності в глибинах слов’янської історії, показано, що наразі немає об’єк тивних передумов для розбудови федеративної Української держави. Правомірно вести мову про модель унітарної держави, яка б максимально відповідала умовам України. За результатами аналізу чинної Конституції Автономної Республіки Крим автор робить висновок, що під значним впливом етнонаці онального фактора в Україні формується унітарно-децентралізований тип державного устрою, сутнісними ознаками якого є не лише децентралізованість, але й різнокатегоріальність адміністративних одиниць. Цей процес має суперечливий характер, часом виходить за межі конституційного поля, отже, потребує серйозного теоретичного осмислення і адекватного правового регулювання.
У підрозділі 2.4. “Засади та пріоритети державної етнонаціональної політики в Україні на сучасному етапі” визначаються мета, завдання і пріоритети етнонаціональної політики Української держави, конкретизуються її принципи. Етнонаціональна політика постає, передусім, як соці альна політика. Вона органічно пов’язана з економічною політикою, має максимально враховувати особливості демографічної пове дінки етнічних спільнот, екологічну ситуацію, міграційні процеси. Її загальні завдання по-різному переломлюються стосовно етнічних компонентів суспільства, визначаючи при цьому зміст діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.
Виділено основні напрями здійснення етнонаціональної по літики держави у політико-правовій, соціально-економічній і духовній сферах. Сформу льовано нові принципи, на яких вона має ґрунтуватися, виходячи з тези, що ядром діалектики міжетнічних відносин є не зіткнення етнонаціональних інтересів як протилежних сутностей, а принцип комплементарності (взаємодоповнення). Аналізуючи досвід здійснення політики багатокультурності в Канаді і підкреслюючи специфіку його реалізації в Україні (передусім на регіональному рівні), автор зауважує, що концепція багатокультурності ще не має “державного статусу”. Зазначається, що орієнтація політики лише на українсько-російську бікультурність не слугуватиме консолідації україн ського суспільства. Державна етнонаціональна політика за своєю суттю адресна і має узгоджуватися на таких рівнях: загальнодержавному, регіональному (Автономна Республіка Крим, області), місцевому (райони, міста), міжре гіональному і субрегіональному (ареали розселення етнічних спільнот).
За результатами аналізу, проведеного у першому та другому розділах, визначено чотири конкретні напрямки подальшого дослідження проблеми: а) етнорегіональна обумовленість запровадження раціонального ад міністративно-територіального устрою; б) вплив етнічної самоорганізації на процес територіальної організації влади, становлення місцевого самоврядування; в) реформування системи органів державного управління у контексті сучасних етнополітичних і етнокультурних реалій; г) розробка ефективних механізмів регулювання етносоціального розвитку і міжет нічних відносин.
У третьому розділі — “Етнорегіональна обумовленість територіальних трансформацій і місцевого самоврядування” — дисертант визначає основні напрямки впливу етнонаціонального фактора на процес формування нових адміністративно-територіальних утворень і становлення місцевого самоврядування в поліетнічних регіонах.
У підрозділі 3.1. “Феномен етнорегіону і етнорегіональна структура України” розкриваються сутнісні характеристики феномена етноре гіону і методологічна функція поняття “етнорегіон”. На відміну від етнографіч ного (етногеографічного) регіону, де основною ознакою постає етнонаціональний склад населення, при визначенні етнорегіону враховує ться, передусім, інтенсивність міжетнічних відносин, етнокультурних і етнополітичних процесів (рівень етнонаціональної самоорганізації і етнокультурної мобілізованості, демографічна поведінка етнонаціональних груп, ступінь міжетнічної толерантності тощо). Етнорегіон — це відпо відна територія, яка за сукупністю взаємопов’язаних етнічних елементів, характером етнічних процесів відрізняється від інших територій і виступає як окремий (самостійний) об’єкт державної етнона ціональної по літики. Етнорегіональний аналіз є ефективним інструментом виявлення регіональної специфіки території країни.
Важливо також враховувати, що етнонаціональний чинник включений у геопросторові процеси, які характеризують у цілому динаміку внутрішнього розвитку країни. Він впливає на диференціацію (розвиток окремих частин території), інтеграцію (об’єднання цих частин в ціле), системоформування (виникнення територіальних соціальних, виробничо-економічних, рекреаційних та інших систем), а також є одним із факторів загальної регіоналізації. У певних випадках його вага серед інших чинників може бути визначальною. Однак, загалом, йдеться про врахування етнокультурної своєрідності економічних районів, включення в процеси модернізації соціально-економічного потенціалу етнічних спільнот, їх надбань у сфері духовної і матеріальної культури.
На основі визначених підходів пропонується альтернативна етнорегіональна структура України, визначаються ключові проблеми етнонаціонального життя і пріоритетні напрями державної етнонаціональної по літики в контексті етнорегіональної диференціації.
У підрозділі 3.2. “Трансформація адміністративно-територіальних одиниць вищої ланки з поліетнічним складом населення” розкриваються ймовірні напрями впливу етнонаціонального фактора на територіальні трансформації поліетнічних обласних (республіканського) регіонів.
Концепція адміністративної реформи передбачає трансформацію територіального устрою та системи місцевого самоврядування при опорі на вітчизняний досвід, а також на світову, насамперед європейську практику. При цьому мають враховуватися сучасні тенденції інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об’єднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування. В літературі пропонуються різні підходи до здійснення територіальних трансформацій, які загалом можна звести до двох: а) розукрупнення областей, а потім виділення (за прикладом Франції) соціально-економічних районів, що включали б територію кількох міні-областей, і які були б покладені в основу регіональної політики держави, перехід від трьохланкового до дволанкового адміністративно-територіального устрою; б) відмовитися від двох з половиною десятків областей і конституювати реально складені (економічно, демографічно, культурологічно тощо) 4-6 регіонів.
Проведений в межах Українського Причорномор’я етнорегіональний аналіз свідчить, що трансформація адміністративно-територіальних одиниць вищої ланки неможлива за однією (тією чи іншою) схемою. Її належить здійснювати, враховуючи етнокультурні та етнополітичні реалії, не порушуючи цілісність етносоціальних систем, що склалися, і механізмів їх саморегуляції. Водночас важливо забезпечити відповідну соціально-економічну, демографічну, культурну, організаційно-управлінську та іншу самодостатність нових адміністративно-територіальних утворень.
У підрозділі 3.3. “Територіальна етнічна (етнонаціональна) самоорганізація і місцеве самоврядування” простежуються процеси формування “національних” територіальних громад. Процес територіальної самооргані зації національних меншин, кримськотатарського народу активізувався на початку 90-х років і відбивав тенденції лібералізації усіх сфер життя країни. Його об’єктивну основу складали визрілі гострі проблеми етносо ціального та етнокультурного розвитку спільнот, породжені їх ігноруванням з боку держави впродовж багатьох десятиліть, злочинними діями полі тичних режимів, а також сучасними кризовими явищами. Мали місце спроби утворення національних адміністративно-територіальних одиниць.
На формування територіальних громад і їх комунальних об’єднань наразі справляє безпосередній вплив компактне проживання національних меншин і розселення громадян, які повертаються з місць депортацій. По суті, постало питання щодо визначення структури і правового статусу місцевого самоврядування національних меншин, кримськотатарського народу, гарантування прав іншоетнічних груп, які проживають на його території. У цьому плані заслуговує на увагу Закон Угорської Республіки “Про права національних і етнічних меншин”, прийнятий 7 липня 1993 р., в якому визначено принципи і порядок формування органів самоврядування національних меншин у різноетнічному середовищі, коло їх завдань і повноважень.
Відтак, етнічний склад населення регіонів України, особливості розселення спільнот, динамізм процесів етнічної самоорганізації безпосередньо і опосередковано впливатимуть на вибір моделі адміністративно-територіального поділу країни, на визначення меж адміністративних одиниць, обумовлюватимуть різноступінчасту його структуру. Можна очікувати, що в ході адміністративної реформи з’ясується об’єктивно обумовлена потреба утворення окремих самоврядних територій (районного, окружного рівня) із законодавчо визначеним спеціальним (етнонаціональним) статусом.
У четвертому розділі — “Екстериторіальна самоорганізація національних меншин: тенденції розвитку і взаємодія з органами врядування” — розглядається проблема політичної реконструкції ідеї національно-культурної автономії (НКА), визначаються механізми взаємодії національних громадських організацій з органами державної влади і місцевого самоврядування.
У підрозділі 4.1. “Національно-культурна автономія в історичній ретроспективі” досліджується історія та практика розвитку ідеї національно-культурної автономії, її поширення на теренах України і Росії після повалення царизму. Дві близькі моделі національно-культурної автономії знайшли правове оформлення в “Основних положеннях про національну автономію мусульман тюрко-татар Внутрішньої Росії і Сибіру” (1917 р.) і Законі УНР “Про національно-персональну автономію” (1918 р.). Однак класові та національні змагання, що розгорнулися на рубежі 20-х років в Україні і Росії, не дали змоги повною мірою перевірити їх соціальною практикою. Пізніше спроби реалізації екстериторіальної автономії мали місце в Далекосхідній Республіці й Естонії. Їх аналіз дає можливість зробити низку висновків, актуальних для сьогодення.
По-перше, реалізація ідеї національно-культурної автономії можлива лише в демократичному суспільстві за умови лібералізації економічних відносин, при високому рівні самоорганізації етнічних спільнот. По-друге, не слід абсолютизувати модель національно-культурної автономії за Законом УНР, роз глядати її як єдино виправданий засіб удосконалення міжнаціональних відносин на сучасному етапі. Історичний досвід показує неможливість розв’язання багатьох практичних проблем, що випливали із законодавчого закріплення “територіального характеру юридичного буття” титульної нації і “персонального характеру юридичного буття” (Л. Лазерсон) усіх інших спільнот. По-третє, вже з самого початку практичної реалізації ідеї національно-культурної автономії проявилася тенденція до поєднання персонального і територіального принципів, що відповідало характеру розселення більшості меншин.
У підрозділі 4.2. “Законодавство країн близького зарубіжжя про національно-культурну автономію” зазначається, що спроби політичної реконструкції ідеї національно-культурної автономії на теренах колишньо го СРСР обумовлені двома глобальними проблемами, з якими зіткнулися нові незалежні держави, а саме: а) потребою приведення національно-державного устрою, точніше устрою національного, етнічного життя країн, у відповідність з рівнем етнонаціональної самосвідомості, без чого було неможливо зберегти територіальну цілісність; б) необхідністю забезпечити у повному обсязі права людини (і громадянина) з урахуванням її національної (етнічної) приналежності безвідносно до місця проживання на території країни. Ці чинники відігравали важливу роль, передусім, у колишніх прибалтійських радянських республіках, в Росії і в Україні.
Дисертант аналізує відповідні законодавчі акти Латвійської Республіки, Естонії і Росії, виокремлюючи положення і норми, на які варто орієнтуватися при формуванні вітчизняної правової бази НКА. Найбільш ґрунтовно й адекватно суспільній потребі ідея НКА дістала правове оформлення у Федеральному Законі Росії “Про національно-культурну автономію”. Норми цього Закону реалізуються, зокрема, в діяльності регіональних україн ських національно-культурних автономій, а також Федеральної національно-культурної автономії “Українці Росії”, зареєстрованої Мінюстом РФ 15 травня 1998 р. Проте, не всі аспекти даної проблеми можуть бути унормовані одним законом. Аналіз реалізації Федерального Закону Росії “Про національно-культурну автономію” показав, що введення його в дію зумовлює необхідність внесення суттєвих змін загалом в чинне законодавство, прийняття нових законодавчих актів з різних галузей права.
Підрозділ 4.3. ”Організаційно-правове оформлення екстериторіальної самоорганізації національних меншин в Україні” присвячений аналізу процесу самоорганізації дисперсно розселених національних меншин, його ваємозв’язку з територіальною організацією влади і місцевим самоврядуванням.
Маючи історичний досвід творення правових засад національно-персональної автономії, Україна однією з перших проголосила право на культурну автономію для національних меншин. Прийнятий 25 червня 1992 р. Закон України “Про національні меншини в Україні” був одним з найбільш ґрунтовних і демократичних законодавчих актів у пострадян ському просторі, які визначали становище національних меншин. Однак з плином часу його норм стало недостатньо для регулювання етнонаціональних процесів у повному обсязі і відповідно до характеру їх розвитку.
На основі вивчення документів і аналізу діяльності національних громадських об’єднань показано принципову відмінність цієї форми самоорганізації від громадських об’єднань, права яких регламентуються Законом України “Про об’єднання громадян”. Через відсутність належної правової бази фактично відбувається законодавчо не унормований процес екстериторіальної етнічної самоорганізації.
Етно-культурна (національно-культурна) самоорганізація в Україні відзначатиметься різноманітністю форм, а відтак зв’язків і взаємодії з органами державної влади і місцевого самоврядування. Це будуть: а) національно-культурні та культурно-просвітницькі товариства, земляцтва, які дбатимуть про інтереси тільки своїх членів; б) багаторівневі — обласні, міжрегіональні, всеукраїнські — національно-культурні об’єднання (власне національно-культурні автономії), які виступатимуть від імені певної спільноти загалом;
в) національні громадські об’єднання, котрі розширюватимуть діапазон своєї дії на весь спектр проблем (економічних, соціальних, культурних, демогра фічних, екологічних, ін.), вирішення яких повинно гарантувати збереження самобутності етнічної спільноти, її виживання і розвиток.
Це означає, зокрема, що в деяких випадках національно-культурна автономія матиме змішаний характер, охоплюватиме також компактно розселені частини спільноти на засадах колективного членства територіальних громад і їх комунальних об’єднань або на договірних засадах. Наголошується, що у пакеті законодавчих актів з регулювання сфери етнонаціонального розвитку чільне місце має посісти закон, який визначав би правові засади екстериторіальної самоорганізації національних меншин.
У п’ятому розділі — “Проблеми державного управління в контексті сучасних етнополітичних та етнокультурних реалій” — обґрунтовує ться етнонаціональна обумовленість розбудови нової системи органів державного управління, становлення інституту державної служби, інформа ційно-аналітичного забезпечення врядування.
У підрозділі 5.1. “Особливості державно-управлінських відносин в україн ському багатоетнічному суспільстві” розкрито специфіку державно-управлінських відносин у процесі регулювання етнонаціонального розвитку, її вплив на функціонування цих відносин в інших сферах соціальної практики.
Державне управління в етнонаціональній сфері відзначається широким діапазоном проблематики, що відбиває сукупність багатогранних інтересів етнонаціональних спільнот (колективів). Держава вступає у відносини з органами етнонаціональної самоорганізації, впорядковуючи їх взаємозв’яз ки, забезпечуючи дотримання встановлених законодавством норм і норм, визначених установчими документами цих органів. Відносини “органи державного управління — етнічні структури” належить кваліфікувати як субордина ційно-координаційні (субординаційні — непрямого підпорядкування, координаційні — узгодження). Самобутність і неповторність етнічних систем обумовлюють принципову унікальність державно-управлінських відносин при регулюванні етнонаціональних процесів.
За висновком автора, актуальною теоретико-методологічною проблемою науки з державного управління є визначення правосуб’єктності різних національних громадських організацій, їх суб’єктивних прав та юридичних обов’язків як учасників державно-управлінських відносин, регламентування форм їх активної участі у формуванні характеру та напрямків керуючої дії, реалізації державно-управлінських рішень. Підкреслюється важливість орієнтації адміністративної реформи на традиційні цінності української нації, значення врахування в організації врядування традицій кримськотатарського народу, нечисленних корінних народів, національних меншин.
У підрозділі 5.2. “Функціональний та організаційно-структурний виміри державно-управлінської системи в контексті етнонаціональної політики” зазначається, що на сучасному етапі необхідне бачення системи врядування у контексті відтворення загальної організаційної моделі українського поліетнічного суспільства.
Система органів виконавчої влади досі не відповідала характеру і мас штабам етнонаціональних процесів. Модель уряду, що пропонується у Концепції адміністративної реформи, передбачає певну сукупність функцій, у змістовому наповненні яких важливе місце повинна посісти етнонаціональна політика держави. Важливу роль у вирішенні питань етнонаціонального розвитку може відіграти запровадження такої нової форми роботи Кабінету Міністрів як урядовий комітет. Обґрунтовується доцільність утворення центрального органу виконавчої влади (ЦОВВ) з питань етнонаціональної по літики із спеціальним статусом, створення відповідних консультативно-дорадчих органів з числа представників національних громадських організацій. Розглядаються форми участі центральних міністерств і відомств у вирішенні проблем етнонаціонального життя суспільства з урахуванням зарубіжного досвіду, зокрема, набутого в США, а також питання взаємодії регіональних органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування і етнічної самоорганізації, утворення профільних структурних підрозділів в обласних і районних адміністраціях, формування організаційних механізмів міжобласного і транскордонного співробітництва у сфері етнонаціонального розвитку.
Показано, що об’єктивно формується організаційно-функціональний механізм регулювання етнонаціональних процесів із складною різнорівневою ієрархічною структурою як підсистема цілісної системи державного управління. Цей процес ілюструє певною мірою тенденцію до заперечення суб’єктно-об’єктного підходу в управлінні етнонаціональним розвитком: організація постає як самоорганізація, регулювання — як саморегулювання суспільної системи. Завдяки узгодженості дій органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і органів етнічної самоорганізації на усіх рівнях можуть бути створені передумови для адекватного відображення у політиці держави етнонаціо нальних інтересів та їх врахування.
У підрозділі 5.3. “Етнонаціональний аспект організації державної служби” розкривається значення становлення інституту державної служби для розбудови української державності, охорони конституційного устрою, легітимації виконавчої влади. Аналізуючи зарубіжну й вітчизняну практику, дисертант доходить висновку, що державна служба в Україні, яка формується, має ознаки так званого напівзакритого типу. Ця тенденція, загалом, характерна для країн, які щойно здобули незалежність і утверджують національну державність.
Збереження стабільного врядування прямо пов’язано з тим, наскільки державна служба забезпечуватиме реалізацію розмаїтих етносоціальних та етноконфесійних інтересів. Тим часом, результати соціологічних дос ліджень свідчать, що місцеві органи державної влади лише частково враховують етнокультурну специфіку регіону при ухваленні управлінських рішень. Кожен другий експерт з числа активістів національних громад ських об’єднань зазначив, що представників його спільноти немає в органах виконавчої влади. Чимало експертів — державних службовців — вказали на відсутність у них належних знань з питань етнонаціональної полі тики і міжетнічних відносин, а також заявили, що не володіють на достатньому рівні державною мовою.
З огляду на етнічну сегментацію українського суспільства, на сформовані етнічні структури, які ставлять за мету участь у законотворчому процесі, у розробці державної політики і її реалізації, принцип етнонаціонального представництва (“представницької бюрократії”) мав би стати одним із засадничих у процесі організації державної служби. У зв’язку з цим у поліетнічних регіонах доцільно розробити спеціальні програми кадрового забезпечення органів державної влади і місцевого самоврядування. Важливого значення набуває формування у державних службовців національно-державницького світогляду і високої етнополітичної культури.
Підрозділ 5.4. “Інформаційно-аналітичне забезпечення державного регулювання етносоціальних процесів та міжетнічних відносин” присвячено питанням застосування нових інформаційних технологій у сфері державного управління.
Визначення цілей державної політики, вибір шляхів, форм і методів їх досягнення з врахуванням специфіки перебігу етнонаціональних процесів потребують опори на науковий аналіз, кваліфіковані прогнози, оцінку альтернатив політичного курсу і програми дій. Цій потребі відповідає органі зація безперервного відслідковування динаміки функціонування етнонаціональної сфери на різних територіальних рівнях. Такий моніторинг повинен мати двох’ярусну структуру (характеристики стану етнічних систем і їх зовнішнього середовища), використовувати набір показників-індикаторів, які дають уявлення про самі етнічні спільноти, їх взаємодію між собою, вплив на їх стан соціально-економічних, екологічних, геополітичних, інших чиників. Визначено джерела інформації, обґрунтовано необхідність внесення суттєвих коректив до існуючих нормативів збирання статистичних даних регіональними ЦСУ.
Прийняття Національної програми інформатизації відкриває можливість широкого впровадження в практику державного управління геоінформаційних систем (ГІС), що включають сучасні комп’ютерні технології збирання, обробки і подання просторово розподіленої інформації. Отже, йдеться про створення структурованої системи етносоціального і етнополітичного моніторингу (прогнозування етнонаціонального розвитку, оцінки ризику етнополітичних та міжетнічних конфліктів тощо) на базі ГІС-технологій у межах побудови на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи, передбаченої Концепцією адміністративної реформи.
Як показав аналіз, світова практика демонструє різні моделі державного управління, кожна з яких ефективно функціонує лише у відповідному культурному середовищі. Оскільки етнонаціональний фактор є одним з визначальних практично в усіх сферах соціальної практики, на реалізацію етнонаціональної політики має бути зорієнтована система державного управління в цілому. Етнонаціональний фактор обумовлює повноваження і функції органів державної влади різних рівнів, їх структуру, механізми взаємодії з органами місцевого самоврядування і етнічної самоорганізації, форми і методи врядування, підходи до формування інституту державної служби.
Висновки
У “Висновках” підбито підсумки дослідження, сформульовано низку теоретико-методологічних положень і практичних рекомендацій, що заслуговують на пріоритетну увагу, визначено підходи щодо подальшого поглиблення і розвитку Концепції адміністративної реформи, конкретизації програми її реалізації, виокремлено актуальні проблеми, на вивченні яких доцільно зосередити зусилля фахівців різних галузей наукового знання. Основні з них:
1. Проведене дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу. Зміст державно-управлінських відносин, організаційно-функціональна структура державно-управлінського механізму, технологія врядування визначаються великою мірою процесом розбудови Української національної держави і її етнонаціональною політикою. Етнонаціональний фактор справлятиме суттєвий вплив передусім на такі напрями адміністративної реформи: трансформація функцій і структури органів виконавчої влади; побудова виконавчої вертикалі; запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою; становлення місцевого самоврядування; організація на нових засадах державної та муніципальної служби.
2. Успіх модернізації системи врядування великою, якщо не вирішальною, мірою залежить від включення всієї сукупності самоорганізаційних механізмів суспільства. Врахування етнонаціонального фактора — це вирі шення проблеми використання креативних можливостей синергійних ефектів українського поліетнічного суспільства, забезпечення необхідного дина мізму прогресивних перетворень. Складання механізмів державного управління на основі доцільного балансу між традиціями та інноваціями, які забезпечать прогрес і цілісність українського суспільства у його культурному розмаїтті, просування по шляху до громадянського суспільства, можна визначити як одне з надзавдань адміністративної реформи.
3. Особливості державно-управлінських відносин в етнонаціональній сфері обумовлюються своєрідністю взаємостановища їх сторін, специфікою етнонаціональних процесів як об'єктів регулювання. Механізми державного управління мають ефективно функціонувати за умов надшвидкого розвитку процесів у соціальних, в тому числі етнічних, системах, враховувати вимоги “еволюційних заборон” і закони коеволюції. Їх завдання — сприяти об’єднанню в українському суспільстві етнонаціональних спільнот, кожна з яких має свою історію, свою систему цінностей, а також органічній інтеграції в Українську державу регіонів, що історично склалися.
4. Масштабність і динамізм самоорганізаційних процесів в етнонаціональній сфері життя суспільства повинні бути враховані, зокрема, при розробці і здійсненні заходів щодо а) оновлення правової бази, яка регулює завдання, функції і організацію органів виконавчої влади, їх взаємодію з органами місцевого самоврядування і національними громадськими організаціями, б) інтеграції територіальних громад в поліетнічних регіонах, формування фінансово-економічних засад їх комунальних об’єднань, в) кадрового забезпечення державної і муніципальної служби. Важливо прискорити прийняття Концепції державної етнонаціональної політики, Закону України “Про територіальний устрій України”, передбачивши в ньому конкретизацію положення ст. 132 Конституції України щодо врахування етнічних і культурних традицій регіонів, запровадити в поліетнічних регіонах розробку і реалізацію комплексних програм їх соціально-економічного і культурного розвитку.
5. Проблема етнонаціональної детермінованості модернізації системи врядування відзначається принциповою новизною, знаходиться на перетині пізнавальних інтересів науки з державного управління, етнодержавознавства, по літології, правознавства, соціології, деяких інших дисциплін, що обумовлює потребу нетрадиційних підходів до її дослідження. Визначення сутності і витоків етнічності з позиції синергійного світорозуміння, біосоціальної концепції етносу створює теоретико-методологічну основу для з'ясування питань щодо співвідношення об'єктивного і суб'єктивного в процесі етнічного структурування українського суспільства, внутрішнього джерела самоорга нізаційної динаміки етнічних систем, вектора етнонаціональних процесів, меж втручання держави в етнічне життя. Можливості системного аналізу модернізаційних процесів у поліетнічному суспільстві, теоретичного моделювання державно-управлінських і самоврядних механізмів значно розширено завдяки застосуванню інструментально-методичного апарату синергетики і методу етнорегіонального аналізу.
6. У процесі подальшого теоретичного осмислення адміністративної реформи в центрі уваги науковців мають бути дослідження державно-управ лінських відносин, нелінійності розвитку соціальних систем як об'єктів державно-регулятивного впливу, виявлення джерел самоорганізаційної динаміки, зв'язків управлінської підсистеми з зовнішнім середовищем, визначення змісту і структури інформаційних потоків. Набувають актуальності дослідження на таких напрямах науки з державного управління: роль етнонаціональної ментальності у формуванні загальної культури державного управ ління; відповідність структур державного управління і місцевого самоврядування історико-культурним традиціям країни, її регіонів, сучасним потребам модернізації; етнорегіональна обумовленість запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою; виявлення специфіки та обґрунтування стратегії, методів і засобів державного регулювання етнонаціональних процесів. До числа учасників експериментальної перевірки моделей нового адміністративно-територіального устрою і територіальної організації врядування необхідно включити регіони з поліетнічним складом населення.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
Індивідуальні монографії
1. Надолішній П.І. Етнонаціональний фактор адміністративної реформи в Україні: проблеми теорії, методології, практики: Моногр. — К.: Вид-во УАДУ, 1998. — 264 с. (15,84 друк. арк.)
Р е ц е н з і я: Шелест Д.С. Регіоналізм в етнонаціональній політиці і державному управлінні // Віче. — 1999. — №7. — С. 149-152.
2. Надолішній П.І. Розбудова нової системи врядування в Україні: етнонаціональний аспект. (Теоретико-методологічний аналіз): Моногр. — К.; Одеса: Вид-во УАДУ; АстроПринт, 1999. — 304 с. (18,69 друк. арк.)
Колективні монографії
3. Надолишний П.И. Организационная структура управления идейно-воспитательным процессом в областном звене // Идеологичекая работа и социальное творчество масс: (тенденции и задачи перестройки массового сознания): Моногр. / Акад. обществ. наук при ЦК КПСС; Под ред. В.С. Комаровского и А.А. Коробейникова. — М., Мысль, 1989. — Разд. ІV. — С. 194-207.
4. Надолишний П.И. Этнические россияне в сопредельных странах // Разделит ли Россия участь Союза ССР? (Кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика): Моногр. / Э.А. Баграмов (рук. авт. коллектива), Ж.Г. Голотвин, Г.С. Гуревич и др.; Редкол.: Э.А. Баграмов, А.И. Доронченков, М.М. Морозова, П.И. Надолишний. — М., 1993. — Гл. 7. [§] 7.1. — С. 150-157.
5. Надолишний П.И. Межнациональные конфликты в ближнем зарубежье и Россия. — Там же. — Гл. 7. [§] 7.2. — С. 158-163.
6. Надолишний П.И. Проблема границ и территорий в контексте геополитики. — Там же. — Гл. 7. [§] 7.4. — С. 167-171.
7. Надолишний П.И. Кто формирует и реализует федеральную национальную политику. — Там же. — Гл. 9. — С. 211-234.
8. Морозова М.М., Надолишний П.И. Политика в отношении малочисленных народов и национальных групп (меньшинств). — Там же. — Гл. 4. [Вступ.] — С. 87-89.
9. Морозова М.М., Надолишний П.И. Национальные меньшинства в российских масштабах. — Там же. — Гл. 4. [§] 4.2. — С. 98-104.
10. Морозова М.М., Надолишний П.И. Устранение последствий депортаций как неотложная задача. — Там же. — Гл. 5. [§] 5.2. — С. 113-121.
11. Надолишний П.И., Хмара Н.И. Беженцы. Государственное измерение человеческой драмы. — Там же. — Гл. 7. [§] 7.3. — С. 163-167.
12. Надолишний П.И. Автономия, без которой в России не может быть подлинного федерализма // Россия на пороге ХХI века. (Современные проблемы национально-государственного строительства РФ): Моногр. / В.А. Алексеев, И.А. Ахтамазян, Э.А. Баграмов и др.; Под общ. ред. В.Н. Кожемякина, А.И. Подберезкина. — М., 1996. — Гл. III. [§] 6. — С. 104-110.
Збірник, брошура
13. Многонациональный Одесский край: образ и реальность. (Документы. Очерки. Материалы): В 3 т. / Ин-т этнологии и антропологии им. Н.Н. Миклухо-Маклая РАН; Одес. фил. УАДУ при Президенте Украины; Одес. гос. ун-т им. И.И. Мечникова; Авт.-сост.: Л.А. Ануфриев, В.Н. Ковальчук, П.И. Надолишний, Ф.В. Резник, А.П. Якубовский; Отв. ред. П.И. Надолишний; Под общ. ред. М.Н. Губогло, А.П. Якубовского. — М., 1997. — (“Национальные движения в СССР и в постсоветском пространстве”). — Т. 1: Этнополитическая модернизация. — 316 с.; Т. 2: Этнополитическая стратификация. — 282 с.; Т. 3: Этнополитическая мобилизация. — 275 с.
14. Надолішній П.І., Пригарін О.В., Саханенко С.Є. Етнічна карта півдня України (соціокультурний та етнополітичний аспекти): Вип.2. Херсон ська область: Інформ.-методичний посібник / Одес. фiл. УАДУ при Президентовi України; За заг. ред. П.І.Надолішнього. — Одеса: АстроПринт, 1998. — 48 с.
Статті, тези доповідей
15. Надолішній П.І. Проблеми становлення державної служби в контексті етнонаціональних процесів // Зб. наук. праць Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. — К.: Вид-во УАДУ, 1998. — Вип. 1. — С. 176-182.
16. Надолішній П.І. Адміністративна реформа: синергетична парадигма (етнонаціональний аспект) // Вісн. Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. — 1999. — №2. — С. 288-296.
17. Надолішній П.І. Екстериторіальна самоорганізація національних меншин у контексті адміністративної реформи // Віче. — 1999. — №5. — С. 70-84.
18. Надолішній П.І. Системологічна концепція етнонаціональної обумовленості адміністративної реформи в Україні // Вісн. Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. — 1999. — №3. — С. 212-220.
19. Надолішній П.І. Етнонаціональна обумовленість розбудови нового державно-управлінського механізму // Командор. — 1999. — №3. — С. 4-7.
20. Доронченков А.И., Надолишний П.И. Политический центризм и межнациональные отношения (к постановке проблемы) // Кентавр. — 1992. — №1-2. — С. 20-31 [Москва].
21. Надолишний П.И. Русский вопрос и современные политические партии // Кентавр. — 1993. — №2. — С. 26-29 [Москва].
22. Андреев Э.Н., Морозова М.М., Надолишний П.И., Новоженина О.П., Хлопьев А.Т. Украинцы России: мнения, ориентации, жизненные проблемы: По материалам экспертного опроса на І Конгрессе украинцев в России // Мы — граждане России: Материалы І Конгресса украинцев Российской Федерации / Под общ. ред. А. Руденко-Десняка. — М., 1994. — С. 84-98.
23. Надолішній П.І., Резнік Ф.В. Цей нелегкий шлях відродження (проблеми соціально-економічного та етнокультурного розвитку українських гагаузів: (за матеріалами комплексного дослідження) // Українська діаспора: Наук. вид. / Ін-т соціол. НАН України; Ред. Енцикл. Укр. Діаспори при НТШ: Число 10. — К.; Чикаго, 1997. — С. 157-170.
24. Ковальчук В.М., Надолишний П.И., Резник Ф.В. Одесская область в контексте этнополитической ситуации Украины // Многонациональный Одесский край: образ и реальность. (Документы. Очерки. Материалы). — М., 1997. — Т. 1. — С. 17-28.
25. Надолишний П.И. Этнополитическая стратификация и устройство национальной жизни общества // Многонациональный Одесский край: образ и реальность (Документы. Очерки. Материалы). — М., 1997. — Т.2. — С. 11-23.
26. Надолішній П.І. Проблеми раціонального адміністративно-територіального поділу і місцевого самоврядування у призмі етнічної самоорганізації // Вдосконалення системи державного управління соціально-економічними та політичними процесами в регіоні (на прикладі півдня України): Зб. наук. праць Одес. філ. УАДУ при Президентові України. — Одеса: ОЦНТЕІ, 1998. — С. 147-153.
27. Надолішній П.І. Етнополітичні та міжетнічні конфлікти у пострадянському просторі: уроки для України // Етнополітичні конфлікти у посттоталітарному просторі / Вiдп. ред.: Ю. Римаренко, І. Тимошенко, Е. Степанов. — К., 1999. — С. 59-61.
28. Надолішній П.І. Регіональна політика і кадри управлінців // Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування: Матеріали щоріч. наук.-практ. конф. професорсько-викладацького складу та слухачів Укр. Акад. держ. упр. при Президентовi України, м. Київ, 31 трав. 1996 р. — К.: Вид-во УАДУ, 1996. — С. 179-182.
АНОТАЦІЯ
Надолішній П.І. Етнонаціональний аспект адміністративної реформи в україні (теоретико-методологічний аналіз). — рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 — теорія та історія державного управління. — Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 1999.
У дисертації розроблено системологічну концепцію етнонаціональної обумовленості адміністративної реформи в Україні, що означає започаткування нового напряму в науці з державного управління. Дослідження проведено на основі нових наукових категорій, зокрема таких, як етнонаціональний фактор, етнонаціональна самоорганізація, етнорегіон, унітарно-децентралізований тип державного устрою, ін. Застосовано теоретико-методологічні підходи, що розширюють можливості дослідження взаємо зв'язку процесів етнонаціонального розвитку і модернізації механізмів врядування з врахуванням закономірностей суспільної самоорганізаційної динаміки. Запропоновано шляхи подальшого вдосконалення Концепції адміністративної реформи. Виділено актуальні напрями дослідницької діяльності в межах наукового забезпечення адміністративної реформи.
Ключові слова: адміністративна реформа, багатокультурність, державне управління, етнонаціональний аспект адміністративної реформи, етнонаціональний фактор, етнічна (етнонаціональна) самоорганізація, етнонаціональна політика, етнорегіон, етносоціальний моніторинг, унітарно-децентралізований тип державного устрою.
SUMMARY
Nadolishniy, P.I. The Ethno-National Aspect of Administrative Reform in Ukraine (Theoretical and Methodological Analysis). — Manuscript.
Thesis for a Doctorate Degree of Public Administration by specialty 25.00.01 — Theory and History of Public Administration. — Ukrainian Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine, Kiev, 1999.
The dissertation deals with questions regarding the realization of administrative reform in Ukraine. In the dissertation, the author has developed a systematic concept concerning ethnic-national conditions under the formation of a public administrative system in the context of national state construction and civil society building. This is the base for new direction in theory of public administration/management.
It was thoroughly analyzed and proven that ethnic-national factors influence the national and democratic ideology of administrative reform in almost all aspects. This paper proves that the formation of a new public administration system is determined by a certain national-government system as well as public ethnic-national policy. The role which ethnic-national factors play in the process of territorial transformation, the assessment of the dimensions and frontiers of administrative units, and the creation of a system of territorial organization of power and local self-government are investigated. In addition, it is determined that there are some trends concerning the self-organization of scattered national minorities and the mechanisms of interaction of national-cultural autonomies with authorities and bodies of self-government.
The author demonstrates the peculiarities of governmental-managerial relations dealing with the ethno-national sphere, which are caused by the uniqueness of the involved sides as well as by the specifics of ethnic-national processes as subjects needing regulation. An idea is proposed for a new interethnic relation regulation and ethno-national development system in the context of the re-creation of a general organization model of a multi-ethnic civil society. It is substantiated that the need exists for the creation of a so called "semi closed" public service system in Ukraine. Some theoretical and methodological approaches are determined to create a structured system of ethnic-social and ethnic-political monitoring using GIS technologies.
In the dissertation some theoretical principles and methods are formulated which would allow for an increase in the possibilities to investigate the interconnection between the processes of ethno-national revival and the modernization of the public administration system. Administrative reform is considered to be a main problem from the point of national state building and the coordinating of a managerial sub-system of social system requirements for reaching a new level of integrity. It is shown that the application of the instrument and methodical apparatus of synergetics significantly increases the possibilities to systematically analyze modernization processes in multi-ethnic societies and to theoretically design public administration mechanisms. Revealed are the heuristic horizons of the ethnic-regional analyses method and the role of the latter in distinguishing the regional structure of a country as well as determining approaches for dealing with territorial organizations of power.
Phenomena of the ethnic-national factor, including the way it acts in a modern global and local environment, is investigated to a much less degree. Given is an alternative definition of the "ethnic-national factor" as a key category of ethnic-policy study and statehood building science. Meanings of some other terms (ethnic-national self-organization, ethno-region, unitary-decentralized state organization, etc.), by means of which analyses is carried out, are made more clearly defined.
Some concrete ways for further improving both the Administrative Reform Conception and the program of its realization are proposed. Highlighted are some actual directions of investigative activities with the aim of ensuring scientificaly the administrative reform. It is argued that it is important to experimentally verify new models of public administration and local self-government and include as participants of these experiments regions with multi-ethnic populations (ethno-regions).
The processes of decentralization that are caused by ethno-political fragmentation, various elements of administrative systems, and the attempts to solve ethno-national problems, are compared in post-Soviet countries, east and west European countries, and then the Canada and USA.
The basic results of the research work were practically applied in scientific and educational spheres during drafting of legislative acts, documents of executive power bodies and national social units and others.
Key words: administrative reform, multiculture, public administration, ethnic-national aspect of administrative reform, ethnic (ethnic-national) self-organization, ethnic-national factor, ethno-national policy, ethno-social monitoring, ethno-region, unitary-decentralized state organization.
Надолишний П.И. Этнонациональный аспект административной реформы в Украине (теоретико-методологический анализ). — Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.01 — теория и история государственного управления. — Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 1999.
В диссертации разработано системологическую концепцию этнонациональной обусловленности административной реформы в Украине, чем положено начало новому направлению в науке государственного управления. Исследование проведено на основе новых научных категорий, в частности таких, как этнонациональный фактор, этнонациональная самоорганизация, этнорегион, унитарно-децентрализованный тип государственного устройства, др. Применено теоретико-методологические подходы, которые расширяют возможности исследования взаимосвязи процессов этнонационального развития и модернизации государственно-управленческих механизмов с учетом закономерностей общественной самоорганизационной динамики. Предложено пути дальнейшего совершенствования Концепции административной реформы. Выделено актуальные направления исследовательской деятельности в рамках научного обеспечения административной реформы.
Ключевые слова: административная реформа, государственное управление, поликультурность, унитарно-децентрализованный тип государственного устройства, этнонациональный аспект административной реформы, этнонациональный фактор, этническая (этнонациональная) самоорганизация, этнонациональная политика, этнорегион, этносоциальный мониторинг.