Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ПРАВО
Восхождение на Фудзияму
К вопросу развития законодательной базы соглашений о разделе продукции
Правовое регулирование отношений, связанных с реализацией инвестиционных проектов на условиях соглашений о разделе продукции, в последнее время претерпело значительные изменения. Российское законодательство в этой области сделало сразу два шага вперед - почти одновременно приняты два закона: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" от 7 января 1999 г. и Федеральный закон "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" от 10 февраля 1999 г." С принятием этих документов открываются, наконец, возможности для создания в ближайшей перспективе надежной правовой базы для реализации СРП, проработанной с достаточной степенью детальности, лишенной противоречий и неопределенностей, а также в равной степени отвечающей интересам всех участников реализации production sharing: Российской Федерации, ее субъектов и инвесторов.
Анатолий АВЕРКИН,
заместитель руководителя группы консультантов Минтопэнерго по вопросам СРП, старший советник юридической фирмы "Прайс Вотерхаус Куперс СНГ"
Законодательство о СРП: период становления
Главное достоинство Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" состоит, как представляется, в том, что содержащиеся в нем изменения и дополнения не затронули основных концептуальных положений самого Закона "О СРП". Их удалось сохранить, несмотря на предпринимавшиеся неоднократные попытки их существенной корректировки, носившие в отдельных случаях характер откровенной ревизии.
В то же время поправки, внесенные все же в Закон "О СРП", в целом имеют позитивное значение. Прежде всего, обращает на себя внимание, что в результате таких поправок в значительной мере устранена неопределенность в вопросе правовой основы пользования недрами. Новая редакция п. 2 статьи 2 этого закона, во-первых, усиливает одно из основных положений Закона "О СРП" в том, что единственным источником права пользования недрами на условиях production sharing является соглашение и, во-вторых, устраняет правовую зависимость возникновения и прекращения такого права от лицензии на пользование недрами. Теперь закон четко устанавливает: "право пользования участком недр может быть ограничено, приостановлено или прекращено по условиям соглашения".
Несомненным достижением явилось новое правило Закона "О СРП" о том, что в отдельных случаях перечни участков недр, которые могут быть предоставлены в пользование на условиях раздела продукции, не требуют подтверждения федеральными законами (п. 5 статьи 2). Такое исключение из общего порядка сделано для участков недр, которые включают, например, месторождения нефти с извлекаемыми запасами до 25 млн т, месторождения газа с запасами до 250 млрд м3. В данном случае принятие этих перечней осуществляется на уровне исполнительной власти (при обязательном участии ее федеральных и региональных органов).
Принципиально важным представляется уточнение формулы, определяющей статус соглашений, заключенных до принятия Закона "О СРП" (п. 7 статьи 2). В соответствии с ней условия этих соглашений ("Сахалин-1", "Сахалин-2" и "Харьяга") приобретают преимущественную силу перед соответствующими нормами законодательства. Эти соглашения "подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями". Важно учитывать, что преимущественная сила условий указанных СРП распространяется не на все законодательство, а только на положения самого закона, включая те его части, которые связаны, например, с вопросами налогового и таможенного обложения.
К числу положительных моментов относится также существенное ограничение круга СРП, подлежащих утверждению отдельными федеральными законами (п. 1, абз. 5 статьи 6). Теперь к таким соглашениям (которые должны быть утверждены) относятся только те из них, что связаны с использованием участков недр на континентальном шельфе РФ и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ, а также те, что должны быть заключены с определенным инвестором без проведения конкурсов или аукционов, если заключение этого соглашения с данным инвестором проди ктовано интересами обороны и безопасности. Практически это означает, что, например, соглашение по проекту "Сахалин-3" и другие будущие соглашения по сахалинским проектам должны пройти всю процедуру, необходимую для принятия федерального закона. В противном случае они не смогут вступить в силу.
Отдельные внесенные в Закон "О СРП" дополнения предусматривают возможность непосредственного участия инвестора в организации выполнения работ по соглашению (п. 4 статьи 7). Если раньше они могли осуществляться только оператором (действующим по поручению инвестора), то теперь инвестор вправе и сам осуществлять такого рода деятельность, не прибегая к услугам других лиц. Таким образом, расширяются возможности инвестора в выборе организационных форм реализации проекта. Установлено также требование об обязательном создании сторонами СРП управляющего комитета (п. 7 статьи 7). Ранее была предусмотрена лишь возможность создания такого органа, который призван осуществлять координацию деятельности сторон в ходе выполнения работ по СРП.
Второй закон - "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" - имеет особое значение. Его принятие как бы подтвердило де-юре все поправки в двенадцать федеральных законов, по существу, начав процесс адаптации российского законодательства к базисным принципам недропользования на условиях раздела продукции и формирования правовых основ СРП.
В результате поправок, внесенных в двенадцать федеральных законов, важнейшие принципиальные положения Закона "О СРП", отражающие концепцию недропользования на условиях раздела продукции, оказались встроенными в систему российского законодательства. Эти положения получили последовательное развитие в соответствующих нормах различных отраслей законодательства: о недрах, налогового, таможенного, инвестиционного и др. Каждый из двенадцати законов в отдельности был дополнен и скорректирован таким образом, чтобы устранить существовавшие ранее правовые пробелы, неопределенности, а отчасти и противоречия, а также обеспечить (и на данном этапе, и в перспективе) решение задачи комплексного и сбалансированного регулирования, составляющего правовой режим СРП.
Содержащиеся в этом законе поправки дают, в частности, следующие результаты:
обеспечена органическая увязка основных положений Закона "О СРП" с соответствующими положениями законов "О недрах" и "О континентальном шельфе РФ". Посредством внесения необходимых поправок в законы "О недрах" (в частности, в статьи 1, 7, 10-1, 11, 17-1, 20) и "О континентальном шельфе РФ" (статья 8) удалось устранить целый ряд неопределенностей относительно правовой природы права пользования недрами на условиях раздела продукции, а также правовой природы лицензий на пользование недрами. Получила четкое законодательное закрепление договорная основа предоставления права пользования недрами (со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями);
существенно ограничена возможность коллизии положений законов "О СРП", "О недрах" и "О континентальном шельфе РФ" в отношении порядка разрешения споров по вопросам пользования недрами на условиях раздела продукции (см.: дополнения статьи 50 Закона "О недрах" и статьи 47 Закона "О континентальном шельфе РФ");
предусмотрена необходимость создания инвестором специального фонда для финансирования работ по ликвидации и консервации горных выработок, сооружений, оборудования и т.д., осуществляемых при прекращении пользования недрами (дополнение к статье 26 Закона "О недрах"). Согласно этому дополнению порядок формирования и использования ликвидационного фонда определяется соглашением в соответствии с нормами законодательства (которые предстоит разработать);
установлены дополнительные меры, направленные на защиту интересов инвестора при экспорте принадлежащего ему минерального сырья (дополнение статьи 15 Закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"). Данным дополнением определены требования по учету (при решении вопросов об установлении количественных ограничений экспорта) условий соглашений о свободном распоря жении инвестором принадлежащим ему на праве собственности минеральным сырьем применительно к случаям его вывоза за пределы таможенной территории России;
установлена взаимосвязь Закона "О СРП" с соответствующими положениями Закона "Об иностранных инвестициях в РСФСР";
предусмотрены дополнения соответствующих положений "налоговых законов", обеспечивающие легализацию особого налогового режима недропользования на условиях СРП;
предусмотрены также дополнения к Закону "О таможенном тарифе" и Таможенному кодексу, касающиеся вопросов освобождения от уплаты оговоренных в них таможенных пошлин. С другой стороны, важность значения Закона "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений..." определена еще и тем, что установленные им новые положения в каждом из двенадцати федеральных законов, в свою очередь, составляют правовую основу для разработки и принятия новых, а также и соответствующей корректировки действующих нормативных правовых (подзаконных) актов. Так, например, появление новых положений в налоговых законах послужит правовой основой для разработки различных актов (инструкций), принимаемых Минфином России и МНС России в целях детализации порядка применения этих положений. Соответственно, новые положения Закона "О таможенном тарифе" и Таможенного кодекса РФ являются необходимой базой и для подготовки новых актов, принимаемых Государственным таможенным комитетом России. Таким образом, появляется достаточно большое количество норм, регулирующих различные отношения, возникающие в процессе подготовки и реализации СРП. При этом они (преимущественно прямого действия) "рассредоточены" по различным законам и подзаконным актам и объединены общими началами, закрепленными Законом "О СРП", и образуют в совокупности основы законодательства о production sharing.
Развитие законодательства о СРП: задачи и направления Развитие законодательства о СРП предполагает, прежде всего, устранение неопределенностей и противоречий, которые сохранились до сих пор как в самом Законе "О СРП", так и в целом ряде других. В связи с этим представляется необходимым:
устранить потенциальные проблемы, заложенные в процедуре принятия решений по перечням участков недр, которые содержат так называемые мелкие месторождения полезных ископаемых (п. 5 статьи 2 Закона "О СРП"). Реализация на практике нового положения Закона "О СРП", которое исключает необходимость утверждения федеральными законами перечней участков недр, содержащих такие месторождения, для освоения на условиях СРП, может столкнуться с непредвиденными трудностями. И именно потому, что в отношении порядка принятия таких перечней в законе все еще сохранилась неопределенность. Дело в том, что для установления этих перечней не обходимо принятие двух самостоятельных решений: от имени правительства и от имени органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. А каким образом оба этих решения будут соотноситься друг с другом в содержательном и процедурном плане, остается неясным. Подобная неопределенность может приобрести характер серьезной проблемы, имея в виду отсутствие в ряде случаев надлежащей координированности действий между федеральной и региональной властями;
исключить требование об утверждении отдельных соглашений федеральным законом (п. 1 статьи 6 Закона "О СРП"). Несмотря на ограничение круга таких соглашений, сама по себе проблема утверждения остается актуальной. Суть ее заключается в том, что внедрение в законодательную практику России института утверждения федеральным законом договора гражданско-правого типа (частноправового договора), каковым является соглашение о разделе продукции, несет в себе потенциальный заряд противоречий. Такого рода "ратификация" не соответствует ни положениям Конституции РФ, ни положениям Гражданского кодекса (определяющего условия вступления договоров в силу). Кроме того, возникает и целый ряд других проблем, в том числе связанных с правовым значением и правовыми последствиями указанного отдельного соглашения. Очевидно, что в результате такого утверждения условия соглашения приобретают значение (юридическую силу) норм закона, носящего в данном случае специальный характер, и, тем самым, - преимущественную силу по отношению к действующим на тот момент законодательным актам. Если какое-либо из условий соглашения, оформленного в виде закона, не соответствует требованиям законодательства (например, законов "О СРП", "О недрах", "О континентальном шельфе РФ" и др.), то в этом случае следует руководствоваться условиями соглашения, но не закона. При таком сценарии, который может стать вполне реальным, возникнет необходимость принятия дополнительных нормативных актов, с тем чтобы привести нормы законодательства в соответствие с условиями данного конкретного соглашения и, таким образом, обеспечить для него особый, искусственно созданный, законодательный режим. Указанная проблема имеет много различных аспектов (в том числе и в плане правовых последствий возможного неутверждения СРП, и в плане правовых гарантий прав инвесторов и др.), которые требуют специального рассмотрения. Однако, по нашему мнению, следовало бы решить вопрос о целесообразности исключения этого законодательного требования;
уточнить порядок внесения изменений и дополнений в соглашения, имея в виду, что действующая редакция Закона "О СРП" (п. 1 статьи 17) вызывает некоторое недоумение. Согласно этой редакции, внесенные в СРП изменения "вводятся в действие в том же порядке, что и исходные соглашения, за исключением конкурса". Требует уточнения также и положение статьи 21 Закона "О СРП" о том, что прекращение действия СРП по согласованию сторон "вводится в действие в том же порядке, что и исходные соглашения, за исключением процедуры конкурса";
устранить ограничения срока для заключения соглашения (в действующей редакции - не позднее одного года со дня объявления результатов конкурса или аукциона). В данном случае предлагается включить в Закон "О СРП" (п. 1 статьи 6) формулу, согласно которой указанный срок в один год может быть продлен по решению правительства России, принятому по согласованию с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации;
устранить ограничения на участие в управляющем комитете представителей тех субъектов Федерации, на территории которых проводятся работы по соглашению при пользовании недрами континентального шельфа РФ (п. 7 статьи 7 Закона "О СРП"). В связи с этим, следует обратить внимание, что в результате корректировки соответствующего положения Закона "О СРП" об управляющем комитете его состав со стороны государства по соглашениям, связанным с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны России, не могут входить представители органов исполнительной власти субъекта Федерации, на территории которого будут проводиться предусмотренные соглашением работы. Это касается, прежде всего, представителей администрации Сахалинской области при реализации будущих проектов в данном регионе. Согласно новой редакции закона, в состав управляющего комитета могут входить только представители органов исполнительной власти того субъекта Федерации, "на территории которого расположен соответствующий участок недр";
устранить несоответствие положений Закона "О недрах" (часть 2 статьи 9), касающихся пользователей недр на условиях СРП, с положениями Закона "О СРП" (п. 1 статьи 3). Как известно, дополнением статьи 9 Закона "О недрах" (новая часть 2) к числу пользователей недр на условиях СРП отнесены "товарищества", под которыми в данном контексте следует понимать создаваемые на основе договоров о совместной деятельности неправосубъектные образования. Между тем, согласно Гражданскому кодексу РФ, "товарищество" (в отличие от "простого товарищества") является юридическим лицом. В результате указанного дополнения возникает последовательный ряд неточностей, к которым относятся, в частности, несоответствие положений двух упомянутых законов по одному и тому же вопросу, а также несоответствие положений Закона "О недрах" положениям упомянутого кодекса;
устранить несоответствие положений Закона "О недрах" (часть 5 статьи 39) в части, касающейся распределения государственной доли произведенной продукции, положениям Закона "О СРП" (п. 1 статьи 10). Так, дополнительная часть 5 статьи 39 Закона "О недрах" предусматривает распределение продукции между Российской Федерацией и ее субъектом, "на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр". В то же время согласно п. 1 стати 10 Закона "О СРП" в таком распределении участвует также и субъект Федерации, на территории которого "проводятся работы по соглашению при пользовании недрами континентального шельфа РФ". В результате такого несоответствия могут возникнуть проблемы, связанные с осуществлением прав отдельных субъектов на получение соответствующей доли продукции;
внести корректировки в Закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г., устраняющие отдельные противоречия с Законом "О СРП" и другими законами, содержащими нормы законодательства о production sharing.
Следует отметить, что приведенный набор законодательных положений, требующих корректировки, не является исчерпывающим. Здесь обозначены лишь те из них, которые особо обращают на себя внимание с точки зрения правоприменительной практики.
Другое направление работы по совершенствованию законодательства - это разработка проектов новых законодательных и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию СРП. К таким актам относятся те из них, которые формируют организационно-правовой механизм подготовки и реализации соглашений, определяют содержание соглашений, устанавливают режим СРП в сфере налогообложения.
Предмет регулирования указанными актами охватывает отношения, которые на законодательном уровне не отработаны совсем или отработаны недостаточно полно. К ним относятся, прежде всего:
отношения, связанные с разработкой условий пользования недрами и подготовкой проектов соглашений, включая функции, полномочия и порядок работы соответствующих комиссий;
отношения, связанные с подготовкой и проведением конкурсов и аукционов, по результатам которых заключаются соглашения о разделе продукции (включая особенности предмета этих конкурсов и аукционов и оформления их результатов); * требования к содержанию договорных обязательств сторон по СРП (существенные условия);
организационно-правовой механизм, обеспечивающий реализацию СРП (включая основные положения, касающиеся образования управляющего комитета, в том числе его основные функции и полномочия);
организационно-правовой механизм контроля за исполнением СРП (включая основные функции федеральных органов исполнительной власти в этой области; основные функции уполномоченного государственного органа, обеспечивающего координацию деятельности органов исполнительной власти по реализации СРП и контролю со стороны государства за исполнением соглашений);
отношения, связанные с защитой интересов коренных малочисленных народов;
отношения в области налогообложения и ведения бухгалтерского учета и отчетности при выполнении работ по СРП;
отношения, связанные с возмещением затрат инвестора по СРП, а также с другими финансовыми условиями реализации проектов на условиях production sharing.
Подготовка указанных актов должна быть максимально ускорена, чтобы опережать разработку проектов соглашений, которая сейчас активно ведется. Это связано с тем, что большинство таких актов в той или иной степени определяют содержание самих СРП, которые, в свою очередь, должны соответствовать требованиям законодательства.
Работа по развитию и совершенствованию законодательства о СРП должна проводиться не только на федеральном уровне, но и параллельно на региональном, хотя бы в силу того, что, согласно Конституции РФ, вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах составляют предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. При этом принципиальное значение имеет четкое определение круга отношений, которые могут быть предметом регулирования законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с п. 6 статьи 2 Закона "О СРП" последние "осуществляют законодательное регулирование своего участия в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр на своих территориях". Вместе с тем, в этой же статье подчеркнуто, что такое регулирование осуществляется "в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами". Таким образом, предметная сфера регулирования отношений, связанных с СРП, на региональном уровне конкретно определена. К этой сфере не могут относиться отношения, которые составляют область финансового, валютного, таможенного регулирования, гражданского законодательства, федеральных налогов и сборов, то есть тех отраслей законодательства, которые, согласно Конституции РФ (ст. 71), относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Вместе с тем, тенденции развития регионального законодательства показывают, что законотворчество некоторых субъектов РФ в ряде случаев распространяется на указанные области регулирования. Отрицательные последствия этого нетрудно спрогнозировать.
Нет сомнений в том, что законодательство субъектов РФ должно урегулировать вопросы освобождения инвесторов от уплаты региональных налогов и сборов. Необходимо также урегулирование отношений организационного характера, связанных с подготовкой и утверждением перечней участков недр для предоставления в пользование на условиях production sharing (в том числе тех, которые не подлежат утверждению федеральным законом) с участием субъектов РФ в разработке условий пользования недрами и подготовке проектов соглашений, подготовке и проведении конкурсов и аукционов, в осуществлении контроля за исполнением СРП и т.п.