Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ
Факультет управления
Кафедра Административного и конституционного права
Специальность Государственное управление и право
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине Административное право и процесс
на тему Государственный служащий: понятие, виды, компетенция
|
Студент _____________________ (курс, группа) |
_____________ (подпись) |
Маркова Т.Л. |
|
Руководитель _________________ (ученая степень, звание) |
__________________ (подпись) |
______________________ (инициалы, фамилия) |
Минск 2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1.СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ» И ЕГО ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ …………………………………………………..
1.1 Содержание понятия «государственный служащий»…………………………
1.2 Признаки государственного служащего………………………………………
ГЛАВА 2 ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ И ИХ КОМПЕТЕНЦИЯ …………………………………………………………………….
ЗАКЛЮЧЕИЕ…………………………………………………………………………
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………………………
ВВЕДЕНИЕ
Государственная служба является неотъемлемой частью государства, ибо благодаря её существованию достигается две цели: осуществляется государственное управление, а также обеспечивается конституционное право каждого гражданина принимать участие в этом управлении. Рассмотрение административно-правового статуса госслужащих, а также их классификация позволит нам более полно понять ту важность данного института для нашего общества и государства, которую трудно переоценить в условиях непрерывно меняющегося времени. Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления. Тем более что с принятием Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14 июня 2003 г., произошли существенные изменения в правовом регулировании трудовых и связанных с ними отношений с государственными служащими.
Целью данной работы является формирование целостного представления о государственном служащем, его компетенциях и административно-правовом статусе. Правовой статус в свою очередь поможет нам уяснить классификацию госслужащих. Достижение этой цели зависит от решения следующих задач:
- определение и анализ содержания понятия государственного служащего, определение основных признаков государственного служащего;
- на основе понятия проследить принципы классификации госслужащих, дать характеристику видам государственных служащих и их компетенции;
- изучение нормативно правовой базы государственной службы в настоящий момент;
- определение и оценка такого элемента правового статуса госслужащего, как гарантии.
Посредством изучения нормативно-правовой базы при написании данной курсовой применялись различные общенаучные и частнонаучные методы исследования. Был применен системный подход к рассматриваемой проблеме, анализировалось законодательство о государственной службе, история его развития на современном этапе. На основе формально-юридического метода были даны общее определение и классификация понятий, исследовались их признаки. Использовался сравнительно-правовой метод для выявления общих закономерностей данного правового понятия. При написании работы также применялись структурно-функциональный, социологический, статистический, логический и сравнительный методы.
Существенным вкладом в изучении проблематики института государственной службы стали работы таких белорусских ученых-правоведов, как Крамника А.Н., Постниковой А.А., Сухарковой А.И., Гавриленко Д.А., Томашевского К.Л. Весьма плодотворно развиваются аспекты системы организации и функционирования государственной службы в трудах Маха И.И. Мнения этих и других авторов будут представлены в курсовой работе.
В данной работе освещено содержание понятия «государственный служащий», приведены его основные признаки, дана характеристика его правовому статусу, представлена классификация госслужащих. Таким образом, на основе системного анализа законодательства приводится полная картина содержания понятия «государственные служащие», раскрывается компетенция госслужащих на основе классификации. Это поможет выявить существующие пробелы в законодательстве, определить пути дальнейшего реформирования данного важнейшего института в системе государственного управления.
ГЛАВА1. СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ» И ЕГО ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ
Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства, является служба. Это понятие употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность и т.д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.
Особым видом службы является государственная служба, которая связана органически с ролью государства в жизни общества, с его задачами и функциями, формами деятельности.
Государственная служба, если рассматривать ее с точки зрения места, которое она занимает в государственной организации, начинается там, где устанавливается должность. Последняя неотрывна от организации государственного аппарата, установление должностей завершает ее. Государственно-служебная должность это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему - в целях ее практического осуществления.
Белорусские ученые Гавриленко Д.А. и Мах И.И. отмечают, что «государственная служба является не только важным правовым явлением, но также имеет ярко выраженную социальную сущность» [2, с. 111]. Они подчеркивают, что демократическое государство должны олицетворять достойные представители: компетентные, честные, уважающие закон, способные откликнуться на нужды людей. В своем учебнике они приводят данные социологических исследований, проведенных в Российской Федерации в разные годы, которые показывают, что, по существу, 80% населения видит свои взаимоотношения с государственными служащими в негативном свете или не имеет о них представления вообще, а 45% респондентов убеждены, что государственные служащие в первую очередь защищают личные интересы. Как им представляется, аналогичная ситуация сложилась и в Республике Беларусь [2, с. 111].
Итак, государственная служба представляет собой вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства.
1.1 Содержание понятия «государственный служащий»
государственный служащий должность компетентность
Государственный служащий является субъектом административного права и субъектом государственно-служебных отношений, а само понятие государственного служащего является одной из базовых категорий института государственной службы.
Долгое время понятия "служащий" и "государственный служащий" не имели у нас правового статуса, не разводились по содержанию и должным образом не исследовались в науке. Вопрос еще больше запутывался тем, что в статистике и в анкетах по учету кадров была графа "социальное положение", ответ на которую допускал лишь три варианта: рабочий, крестьянин (колхозник), служащий. Стало быть, понятием "служащий" обозначали всех, кого нельзя было включить в социальные группы рабочих и крестьян. В служащие зачисляли не только работников государственных учреждений (советский аппарат, учителей, врачей, военных и т.п.), но и работников негосударственных структур (аппарат партийных, комсомольских, профсоюзных и др. общественных организаций). При этом в повседневной деятельности никто и никогда не пытался выяснить различия между "служащим" и "государственным служащим". Одним словом, эти понятия не имели сколько-нибудь конкретного содержания и потому использовались в значительной мере некорректно.
Вместе с тем, начиная с конца 50-х годов, в литературе предпринималось немало попыток охарактеризовать понятие "государственный служащий", правовое положение которого всецело определяется природой государства, принципами и условиями жизни общества. Следует учитывать, что ранее в законодательстве и на практике термин «государственный служащий» использовался в двух смыслах: во-первых, как синоним служащего государственного аппарата; во-вторых, в более широком смысле в качестве служащего государственного предприятия, учреждения или органа.
В конечном итоге, все авторы пришли к выводу, что следует различать понятия "государственный служащий" в широком и узком смыслах слова. Попробуем представить это понятие более полно.
Ранее действовавшее в Республике Беларусь законодательство о государственной службе использовало для обозначения лиц, проходящих государственную службу, такой правовой термин, как «служащий государственного аппарата».
Как для прежнего термина «служащий государственного аппарата», так и для более нового «государственный служащий», общим родовым понятием является «служащий». Под «служащим» в юридической литературе понимается одна из категорий работников, трудящихся, выполняющих квалифицированную работу, в частности, осуществляющих руководящие, управленческие, контрольные и информационные функции [17, с. 506]. Но в отличие от рабочих, «характер труда служащих определяется занимаемой ими должностью и объемом компетенции того органа управления предприятия, учреждения, организации, в штате которого они состоят».
Таким образом, в административно-правовой литературе понятие государственного служащего неоднозначно. В широком смысле - это любое лицо, занимающее должность в любой государственной организации и не занятое непосредственно производительным трудом (врач, учитель, любой другой специалист, директор школы, прокурор, министр и т. п.). В таком понимании служащие обладают следующими общими признаками:
работают на благо государства;
работают в государственной организации;
занимают в ней соответствующую должность;
обладают профессиональной подготовкой;
позволяющей замещать определенную должность;
наделены государственными полномочиями;
выполняют определенные государственные функции по занимаемой должности;
получают за свой труд установленную государством заработную плату из бюджета [6, с. 514].
По мнению Д.Н. Бахраха, к служащим относятся граждане, занимающие должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющие управленческую деятельность либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и др.). Все служащие - это профессионалы управления, социально-культурного обслуживания [1, с. 10].
К государственным служащим в узком смысле относятся служащие государственного аппарата, государственных органов. Они, наряду с общими признаками государственных служащих, обладают специфическими признаками, закрепленными в специальных нормативных актах (законах, положениях), регламентирующих порядок прохождения службы в этих органах [6, с. 514].
Как отмечает профессор Крамник А.Н., между служащими государственного аппарата (государственных органов) и служащими иных государственных организаций имеется существенное различие. Ссылаясь на мнение известных российских правоведов Алехина А.П., Кармолицкого А.А., Козлова Ю.М., он подчеркивает, что «государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией процессов соответствующего производства, социально-культурной деятельности, т.е. выполнением основных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций» [6, с. 514].
По мнению профессора Крамника А. Н. государственные гражданские служащие - это отдельный вид государственных служащих, определяемый характером осуществляемой деятельности - государственной гражданской службой [4, c. 258].
Другие ученые (Постникова А.А., Сухаркова А.И.) определяют, что «к государственным служащим относятся граждане, работающие в государственных организациях, занимающие в них должность в установленном законодательством порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие от имени и по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций, с определенной оплатой труда» [9, с. 69]. Они отмечают, что в основе отграничения государственных служащих от других участников трудового процесса (рабочих, колхозников) лежат два критерия:
а) отношение к созданию материальных ценностей;
б) правовые последствия трудовой деятельности людей.
Рабочие и колхозники заняты в сфере материального производства. Труд их создает материальные блага. Государственные служащие непосредственно материальных ценностей не создают, они осуществляют функции по руководству, управлению, контролю, надзору, учету и т. д. Они любо создают духовные ценности, либо реализуют функции государственных органов [9, с. 69].
Если обратиться к законодательству, то статья 1 Модельного Закона "Об основах государственной службы", принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 июня 1998 г. №11-5 гласит, что государственный служащий лицо, замещающее оплачиваемую государственную должность государственной службы и в соответствии с законодательством государства осуществляющее должностные обязанности по исполнению полномочий государственных органов [13].
Согласно ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ понятие государственного служащего распадается на два определения в зависимости от статуса государственного органа как федерального или относящегося к субъекту федерации. Так, под федеральным государственным служащим понимается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственный гражданский служащий Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ [18].
Интересным, на мой взгляд, является содержание понятия «государственный служащий» в зарубежной правовой литературе. В частности, во Франции к государственным служащим относятся все служащие государства, его законодательных, исполнительных и судебных органов. Кроме того, к служащим государства относятся лица, работающие в системе публичного образования и здравоохранения [8, с. 279].
Как указано в законодательстве Федеративной Республики Германии, одним из признаков органа управления является обладание чиновничеством. В полной мере это положение можно отнести и к органам публичной администрации Республики Беларусь, деятельность которых немыслима без аппарата государственных служащих [2, с. 111]. Государственными же служащими (чиновниками) в ФРГ именуются те, кто находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции [8, с. 279].
Согласно положению о государственной службе Китайской Народной Республики, государственными служащими являются работники административных органов всех ступеней, за исключением рабочих и обслуживающего персонала [8, с. 279].
Известны и многие другие понятия государственного служащего. Их анализ позволяет выделить наличие следующих признаков государственного служащего: гражданство, соответствующая профессиональная подготовка, государственная должность, денежное вознаграждение.
По сути, все эти признаки присутствуют и в понятии, предложенном белорусским законодательством. Так, Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. №204-3 «О государственной службе в Республике Беларусь» четко определяет в статье 5, что «государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования» [14].
1.2 Признаки государственного служащего
Для того чтобы до конца уяснить дефиницию «государственный служащий», рассмотрим каждый из элементов понятия в отдельности. Исходя из выше изложенного, понятие «государственный служащий» можно определить следующими признаками.
Во-первых, наличие гражданства, т.е. государственный служащий должен быть гражданином данного государства. Этот признак является исходным для государственных служащих по законодательству большинства стран мира. Службу в государственном аппарате могут нести только граждане этого конкретного государства (в данном случае Республики Беларусь). Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть госслужащими в Республике Беларусь. Это требование обусловлено интересами государства, доверяющей данный вид деятельности только собственным гражданам в силу его большой значимости как для самого государства, так и для общества.
Во-вторых, занятие в установленном законодательством порядке государственной должности. Т.е. государственный служащий должен занимать определенную государственную должность, предусмотренную Конституцией Республики Беларусь, другими законодательными актами, либо должность, учрежденную в установленном порядке как штатная единица государственного органа с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.
Должности, предусмотренные Конституцией, в основном учтены в Законе «О государственной службе в Республике Беларусь». В п. 1 статьи 7 данного Закона приводится открытый перечень государственных органов, занятие государственных должностей в которых придает соответствующим гражданам статус государственных служащих. Согласно этому документу к органам, занятие должностей в которых относится к государственной службе, а лица, занимающие эти должности, являются государственными служащими, относятся:
. Палата представителей и Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь и их секретариаты;
. Правительство Республики Беларусь и его Аппарат;
. Конституционный Суд Республики Беларусь и его Секретариат, Верховный Суд Республики Беларусь, Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, иные общие и хозяйственные суды и их аппараты;
. Администрация Президента Республики Беларусь, Государственный секретариат Совета Безопасности Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь, иные государственные органы, непосредственно обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь;
. органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органы Прокуратуры Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь, Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарат;
. министерства, иные республиканские органы государственного управления, их территориальные подразделения;
. дипломатические представительства, консульские учреждения и миссии Республики Беларусь;
. местные Советы депутатов и их аппараты, исполнительные и распорядительные органы и их аппараты;
. государственные нотариальные конторы;
. таможенные органы;
. иные государственные органы и приравненные к ним в соответствии с законодательством государственные организации [14].
К государственным должностям не относятся должности, включенные в штатное расписание государственного органа в целях технического обслуживания и обеспечения деятельности этого органа. Постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 17 октября 2003 г. №123 утвержден перечень должностей работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих деятельность государственных органов, не относящихся к государственным должностям.
Так, не являются государственными служащими лица, занимающие в государственном органе следующие должности:
начальник (заведующий) общего отдела, его заместитель, осуществляющие только техническое обслуживание и обеспечивающие деятельность государственного органа;
начальник (заведующий) хозяйственного, административно-хозяйственного отдела и других структурных подразделений с аналогичными функциями, его заместитель;
заведующий архивом, канцелярией, машинописным бюро, копировально-множительным бюро, экспедицией, хозяйством, складом, научно-технической библиотекой (библиотекой);
старший инспектор, статистик, корректор, диспетчер, кассир, инкассатор;
инспектор, статистик, корректор, кассир, дежурный бюро пропусков, агент, библиотекарь, диспетчер, инкассатор;
секретарь приемной руководителя государственного органа, суда, прокуратуры и его заместителей;
секретарь приемной руководителя структурного подразделения государственного органа и его заместителей;
секретарь судебной коллегии, судебного заседания, суда; секретарь-референт, референт;
стенографистка, секретарь-стенографистка, машинистка всех категорий, секретарь-машинистка;
делопроизводитель, архивариус, кладовщик, экспедитор;
оператор: копировальных и множительных машин, ЭВМ, связи;
комендант, курьер, гардеробщик, уборщик служебных помещений, дворник, лифтер, рабочий (всех профессий), сторож (вахтер);
водитель автомобиля (всех типов и марок);
руководители, специалисты, другие служащие и рабочие автобаз (гаражей) и других организаций (структурных подразделений), обслуживающих государственные органы [15].
Т.е. государственная должность устанавливается только в государственных органах, поэтому не являются государственными служащими служащие государственных предприятий, учреждений, организаций (в том числе учреждений здравоохранения, культуры, образования и др.).
Однако, как полагает ученый Крамник А.Н., перечисленные исключения не означают, что все иные лица, проходящие службу в государственных органах, перечисленных в Законе «О государственной службе в Республике Беларусь», являются государственными служащими в узком смысле, установленном Законом. Для признания лица государственным служащим необходимо занятие государственной должности [5, с. 517].
Перечня должностей государственной службы в настоящее время не существует, и Закон четко не устанавливает, кто именно является государственным служащим. Законом (ст. 8) предусмотрено лишь ведение кадровых реестров Главы государства Республики Беларусь, Правительства РБ, областных и минского городского исполнительных комитетов [14]. Уяснение вопроса, какие должности относятся к государственным, осуществляется в результате комплексного анализа норм Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» и принятых нормативно-правовых актов.
В-третьих, наделение соответствующими полномочиями и выполнение служебных обязанностей, которые зависят от функций и задач государственного органа, в котором работает госслужащий. Но следует отметить, что государственный служащий реализует не все функции государства, а только определенную, достаточно узкую группу функций, которые осуществляются в рамках предоставленных ему полномочий.
Должностные полномочия государственного служащего, как правило, являются производными от полномочий того государственного органа, в котором он работает, но значительно уже последних. Для уяснения полномочий того или иного государственного служащего приходится обращаться к специальным законам и иным нормативным правовым актам. Служебные обязанности государственного служащего, в отличие от полномочий, как правило, в законодательстве четко не раскрываются, а определяются внутренними (локальными) актами (положениями, должностными инструкциями и т. п.) [11, с. 41].
Т.о., от других категорий лиц, занятых определенной работой в различных организациях (учреждениях, предприятиях) общества, государственных служащих отличает следующее:
- они занимают должности только в государственных органах (органах государственной власти, в органах местного управления и самоуправления, судебных органах);
- они осуществляют властную деятельность (организационную, распорядительную, руководящую, контрольную) и, следовательно, обладают соответствующими властными и организационно-распорядительными полномочиями; они могут применять меры государственного понуждения.
В-четвертых, получение денежного вознаграждения. Т.е. госслужащий выполняет служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов или других предусмотренных законодательством источников финансирования, являющиеся оплатой его труда. Основной источник легальной оплаты труда государственных служащих - государственный бюджет. В расходных частях республиканского и местных бюджетов ежегодно предусматриваются статьи расходов в отношении соответствующих государственных органов республиканского и местного уровней, включающие и финансирование труда государственных служащих.
В-пятых, одним из признаков государственного служащего является его профессиональная компетентность. Она определяется в трех уровнях: профессиональные знания и умения; организаторские способности и управленческие навыки; личные и морально-психологические качества.
К первому уровню относятся следующие требования:
неукоснительное соблюдение Конституции, законов и других нормативных актов;
соблюдение норм служебного регламента и своевременное, точное и творческое выполнение своих профессиональных обязанностей;
поддержание профессионального уровня и совершенствование управленческих навыков;
уважительное отношение к гражданам и своевременное рассмотрение их обращений;
сохранение государственной тайны;
несовершение действий, затрудняющих работу государственных органов и приводящих к подрыву авторитета государственной власти и др. [5, с. 521].
Второй уровень профессиональной компетентности требует наличия следующих организаторско-управленческих навыков:
умения организовывать процесс управления, подбор, расстановку кадров и распределение труда среди подчиненных;
планирование, контроль, организацию, координацию и реализацию других управленческих функций;
повышение квалификации и управленческих навыков, внедрение передового опыта в управлении и др. [5, с. 517].
Третий уровень включает такие требования, как
аналитичность и системность мышления;
ответственность за порученное дело;
организаторские способности и гуманистические позиции;
требовательность к себе и окружающим;
принципиальность, добропорядочность, дисциплинированность, справедливость, настойчивость и упорство в достижении поставленных целей;
политическая и индивидуальная культура, высокие морально-этические качества [5, с. 517].
Основные требования к личным и деловым качествам государственного служащего сформулированы в Квалификационном справочнике «Государственные должности государственных служащих».
Проанализировав содержание приведенных понятий о государственном служащем, как в белорусском, российском, так и в зарубежном законодательстве, можем подчеркнуть, что деятельность служащих государственных предприятий, учреждений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор ВУЗа, главный врач больницы, руководитель отделения, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т.п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя закону, эту деятельность следует называть службой в государственных организациях, а ее субъектов - служащими государственных организаций.
Во-вторых, основным содержанием службы государственного служащего является исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.
В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.
Государственные служащие исполняют полномочия государственных органов, решают задачи, стоящие перед государством. В своей работе они используют определенные различные средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильное определение целей и направлений труда государственных служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимулирование добросовестной работы и т.д.
Несмотря на особое положение государственных служащих по сравнению с другими категориями лиц, занятыми определенной работой в различных организациях, государственные служащие являются наемными работниками, выполняющими государственные функции.
Исходя из всего вышеизложенного, можно заключить, что определение понятия «государственный служащий» является прерогативой государства. В действующем законе Республики Беларусь это понятие дается через понятие государственной должности. В свою очередь понятие государственной должности основано на определении государственного органа. На современном этапе законотворчества данное понятие получило законченную юридическую форму, что является несомненным шагом вперёд по сравнению с советским периодом, когда понятие госслужащего было сильно размыто ввиду объективных причин (ввиду отсутствия института частной собственности любой гражданин мог быть частично признан госслужащим, т.к. государство являлось единственным субъектом трудовых правоотношений, имеющим полномочия работодателя). Как удалось отметить, в основе определения понятия «государственный служащий» не лежит единый сущностный подход, что и вызывает затруднения при уяснении понятия и признаков госслужащих, определении их видов и компетенции.
ГЛАВА 2 ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ И ИХ КОМПЕТЕНЦИЯ
Состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно. В связи с этим государственных служащих можно подразделить на определенные группы по различным критериям: по характеру выполняемой ими работы, в зависимости от органов, где они работают, по характеру их полномочий, по масштабу деятельности органов, в которых они работают, и др. Таким образом, в зависимости от особенностей в правовом статусе государственные служащие могут быть подразделены на различные виды.
Так, российский правовед А.П. Коренев в качестве критериев классификации называет: характер выполняемой служащим работы; органы, где работают служащие; характер должностных функций; масштаб деятельности органов, в которых работают служащие; характер полномочий государственных служащих [3, с. 115].
Большинство ученых, прежде всего, выделяют служащих государственных органов и служащих государственных предприятий, учреждений и организаций.
Государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Участие различных категорий служащих в этом процессе различно, но, в общем, служба в государственных органах направлена на эту цель.
Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией процессов соответственно производства, социально-культурной и иной деятельности, то есть с выполнением основных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций [9, с. 70].
В зависимости от органов, где работают служащие, их подразделяют на:
служащих представительных органов;
служащих исполнительных органов;
служащих судебных органов;
служащих Аппарата Президента РБ [10, с. 59].
В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на:
. должностных лиц;
. оперативный состав (еще его называют функциональный состав);
. вспомогательный персонал.
Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия). К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (например, руководители многих структурных подразделений органов - начальники управлений, отделов в системе органов управления МВД Республики Беларусь) [9, с. 71].
Должностные лица совершают юридические действия властного характера, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и характеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов, предприятии, учреждении и организации. Руководители принимают решения по различным вопросам; являются распорядителями кредитов, принимают на работу, применяют к подчиненным меры поощрения и дисциплинарной ответственности [9, с. 71].
Крамник А. Н. под должностными лицами понимает государственных служащих, совершающих в пределах своих полномочий действия, влекущие юридические последствия, а также обладающих правом приема и увольнения с работы и руководства подчиненными им государственными служащими (руководители государственных органов министр, ректор, директор, руководитель структурных подразделений - начальники отделов служб) [6, с. 524].
Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к лицам, не находящимся в их подчинении (санитарные врачи, работники милиции, работники налоговой инспекции и др.) [9, с. 71].'Т. е. эти служащие наделены государственно-властными полномочиями в отношении не подчиненных им по службе лиц - третьих лиц.
Оперативный состав (функциональные работники) это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа в качестве специалистов (например, экономисты, юрисконсульты и др.). Они, как правило, занимаются работой, связанной с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих специальных познаний, опыта. Отдельные служащие этой категории уполномочены, на основе специальных знаний, совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установленных законодательством случаях рецепты на бесплатное получение лекарств) [9, с. 71].
Функциональные работники непосредственно участвуют в решении задач, стоящих перед государственной организацией, выполняют работу, определяющую необходимость существования данной организации, являются исполнителями и непосредственно людьми не управляют. Среди специалистов выделяются ответственные специалисты, которые наряду с осуществлением своих специальных функций разрабатывают управленческие решения, после их одобрения руководителем становящиеся обязательными для исполнения другими лицами [6, с. 525].
Вспомогательный состав - государственные служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридических последствий, влияющих на содержание решений данного органа. Своей деятельностью эта категория служащих совершает материально-технические действия, которые создают условия для нормальной работы органа управления, предприятия, учреждения, организации. Это, например, делопроизводители, библиотекари, секретари-машинистки, лаборанты и др. [9, с. 71]. Т. е. вспомогательный персонал осуществляет деятельность, которая напрямую не сопряжена с главным назначением организации, а необходима для обеспечения деятельности других государственных служащих данной организации [6, с. 525]. На этих лиц Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» не распространяется.
Как отмечает правовед Мах И.И., предложенная классификация является классической и используется многими авторами, но не является единственной [8, с. 282].
В юридической литературе государственные служащие, например, подразделяются на гражданских и милитаризованных. Последние служащие в основном осуществляют действия, направленные на защиту жизни и здоровья людей, охрану ценностей нашего общества (работники милиции, военнослужащие Министерства обороны, пограничных войск, военизированная охрана - Министерства связи и др.) [9, с. 72].
Иногда служащих делят по областям управленческой деятельности (например, служащие народного хозяйства, государственные служащие социально-культурной сферы, в административно-политической деятельности и др.) [9, с. 72].
Крамник А. Н. отмечает, что в зависимости от видов государственной гражданской службы ее служащих можно разделить на: аппаратных служащих (чиновников), депутатов, судей судов, работников прокуратуры, работников таможенных органов [4, с. 261].
В науке предлагается и иное деление государственных служащих. Например, В.Е. Чиркин классифицирует государственных служащих на администраторов, профессионалов, исполнителей, высших технических служащих, канцелярских работников (клерков), субклерков и обслуживающий персонал. Администраторы занимают самое высокое положение среди выделенных им групп государственных служащих и наделены самым широким объемом распорядительных полномочий (заместители министров, главы отделов, управлений). Профессионалы (экономисты, юристы) обладают признаками ответственных специалистов предыдущей классификации. Исполнители и высшие технические служащие призваны реализовывать порученные им задания. Некоторые из них могут возглавлять структурные подразделения общего назначения в органах государственного управления (начальник канцелярии). Субклерки и обслуживающий персонал - это технические работники [12, с. 263-264].
Сегодня предлагаются и другие виды классификаций. Это относится, например, к классификации, предложенной российским правоведом Манохиным В.М. Ее основу составляют такие критерии, как:
. виды государственной службы;
. группы должностей государственной службы;
. уровень профессионализма государственного служащего в рамках должности и должностных полномочий - квалификационные классы;
. иные основания [7, с. 161],
Первую группу автор делит на федеральных государственных служащих, военнослужащих, служащих государственных органов субъектов Федерации [7, с. 161].
Вторая группа включает служащих, занимающих высшие государственные должности; главные государственные должности; ведущие государственные должности; старшие государственные должности; младшие государственные должности [7, с. 162].
Третья группа включает государственных служащих, должностное ' положение которых предполагает необходимость наличия:
- высшего профессионального образования по специализации государственных должностей государственной службы или образования, считающегося равным с дополнительным высшим профессиональным по специализации государственных должностей государственной службы, высшие и главные государственные должности;
- высшего профессионального образования по специальности «государственное управление» либо специализации государственных должностей государственной службы или образования, считающегося равным, - ведущие и старшие государственные должности;
- среднего профессионального образования по специальности «государственное управление» либо специализации государственных должностей государственной службы или образования, считающегося равным, - младшие государственные должности [7, с. 163].
Мах И.И. утверждает, что аналогичная классификация может быть проведена и в отношении государственных служащих в Республике Беларусь. Согласно ей, например:
− по видам государственные служащие могут быть разделены на государственных служащих, осуществляющих свою деятельность в республиканских государственных органах и в органах местного уровня:
− по группам должностей государственной службы (установленных законодательством, в частности статья 8 Закона «О государственной службе Республики Беларусь») государственные служащие делятся на служащих занимающих высокие государственные должности в Республике Беларусь, и служащих, занимающих иные государственные должности [8, с. 283].
Так, согласно данной статье, к высшим государственным должностям Республики Беларусь относятся:
Премьер-министр Республики Беларусь,
Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь,
Председатель Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь,
Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь,
Председатель Верховного Суда Республики Беларусь,
Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь,
Глава Администрации Президента Республики Беларусь,
Государственный секретарь Совета Безопасности Республики Беларусь,
Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь,
Генеральный прокурор Республики Беларусь,
Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь,
Управляющий делами Президента Республики Беларусь [14].
− по уровню профессионализма государственного служащего в рамках должности и должностных полномочий (квалификационным классам), согласно статье 11 Закона, государственные служащие делятся на служащих, обладающих высшим классом служащего государственного аппарата и одним из 12 классов, из которых 12-ый класс является низшим [8, с. 284].
Конкретные обязанности государственных служащих определяются на основе соответствующих квалификационных характеристик и закрепляются в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями государственных органов в пределах их компетенции, если иное не предусмотрено законодательными актами [10, с. 58].
Квалификационным справочником «Государственные должности государственных служащих» закреплено деление служащих по характеру труда на:
руководителей (директоров, начальников) самостоятельных структурных подразделений государственных органов (департаментов, управлений, отделов, других самостоятельных подразделений);
руководителей (директоров, заведующих) структурных подразделений государственных органов, входящих в состав более крупных подразделений: отделов, секторов, других подразделений;
помощников руководителей, советников, консультантов, референтов, главных специалистов, ведущих специалистов, специалистов I и II категорий и не имеющих категорий [7, с. 53-54].
В Справочник не включены квалификационные характеристики государственных должностей государственных служащих, правовой статус которых регулируется Конституцией Республики Беларусь и нормами специальных законодательных актов Республики Беларусь; государственных должностей государственных служащих, которые в соответствии с законодательством Республики Беларусь назначаются Президентом Республики Беларусь, избираются либо утверждаются коллегиальным органом, а также заместителей руководителей структурных подразделений, должностные обязанности и квалификационные требования которых определяются на основе содержащихся в Справочнике соответствующих квалификационных характеристик руководителей этих подразделений [16, с. 54].
Таким образом, существует ряд оснований, который позволяет нам классифицировать государственных служащих в зависимости от видов государственной деятельности, в зависимости от характера полномочий и осуществляемых функций, по характеру труда и др. Возможность классификации государственных служащих позволяет более точно определить место конкретного госслужащего в системе государственной службы Республики Беларусь. Отнесенность госслужащего к тому или иному виду определяет круг его служебных обязанностей, права и пределы государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке, отображает содержание выполняемой государственным служащим работы, определяет его правовое положение.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, на основе всего вышеизложенного можно сделать вывод, что понятие «государственный служащий» нуждается в некоторой корректировке, т. к. данное понятие рассматривается учеными-правоведами в широком и в узком смыслах. При определении данной дефиниции ученые используют различные сущностные подходы, что отображено в данной работе. Понятие госслужащего в белорусском законодательстве раскрывается через основные его признаки, такие как гражданство, занятие государственной должности, наделение соответствующими полномочиями и выполнение служебных обязанностей, получение денежного вознаграждения из средств государственного бюджета.
В связи с прозрачностью понятия существует также многочисленные подходы к классификации госслужащих и в определении их компетенции. Возможность классификаций государственных служащих по различным критериям позволяет более точно определить место конкретного госслужащего в системе государственной службы в зависимости от вида государственной деятельности, в зависимости от характера полномочий и осуществляемых функций, по масштабу деятельности органов, где работает служащий и др. Т.е. изучение данного вопроса показало, что в научных кругах нет единства взгляда на данный вопрос и законодательством также четко не проводится разделение государственных служащих на определенные виды, что, на наш взгляд, является недостатком, т.к. сложившаяся ситуация подчеркивает неконкретность при определении круга служебных обязанностей государственного служащего, его прав, предела ответственности, требований к его профессионально-квалификационной подготовке.
Для должного исполнения своих обязанностей, для обеспечения качественной и эффективной деятельности госслужащих, снижения коррумпированности в государственных органах, повышения престижа государственной службы и повышения компетентности государственных служащих государством устанавливаются определенные социальные и материальные гарантии (гарантии достойных условий труда, гарантии оплаты труда, предоставление отпуска, гарантии государственной защиты, пенсионное обеспечение, обеспечение государственных служащих служебными жилыми помещениями и др.), что связано с важностью их профессиональной деятельности.
Следует отметить, что от уровня государственных гарантий зависит эффективность государственного управления, а отсюда следует и уровень развития общества в целом. Поэтому государство должно заботиться о достойном уровне жизни и профессиональной деятельности своих служащих, поощрять профессионалов в своем деле. Ведь сегодняшний государственный служащий это человек, обладающий высокими профессиональными знаниями и навыками, умеющий оперативно и грамотно решать поставленные перед ним задачи, коммуникабельный и внимательный в отношениях с гражданами. От того насколько эффективным окажется деятельность государственных служащих, насколько взвешенные и продуманные решения они будут принимать, будет во многом зависеть будущее нашей страны, наша дальнейшая история.
Государственная служба - это важнейший инструмент государства, поэтому она должна быть правовой, четко организованной, законодательно обеспеченной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержания и принципы//Государство и право/ Д.Н. Бахрах - 1996. - №12. - с. 10-18.
2. Гавриленко Д.А., Мах И.И. Административное право Республики Беларусь: Курс лекций/ Д.А. Гавриленко, И.И. Мах - Мн.: Дикта, 2004. - 415 с.
. Коренев А.П. Административное право России: Учебник в 3 ч., ч.1/ А.П. Коренев - М.: Щит, 1999. - 271 с.
. Крамник А.Н. Административное право Республики Беларусь. Ч. 1. Управленческое право. / А.Н. Крамник - Мн.: Тесей, 2008. - 672 с.
. Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. 2-е изд., испр. и доп./ А.Н. Крамник - Мн.: Тесей, 2006. - 616 с.
. Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь/ А.Н. Крамник- Мн.: Тесей, 2002. - 608 с.
. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. / В.М. Манохин - М.: Юристъ, 1997. - 295 с.
. Мах И.И. Административное право Республики Беларусь/ И.И. Мах - Мн.: ГИУСТ БГУ, 2006. - 543 с.
. Постникова А.А., Сухаркова А.И. Административное право Республики Беларусь. / А.А. Постникова, А.И. Сухаркова - Могилев: Областная типография, 1999. - 172 с.
10. Рябцев Л.М. Административное право: Учеб. пособие/ Под общ. ред. Л.М. Рябцева - Мн.: Книжный Дом, 2007. - 320 с.
11. Томашевский К.Л. Понятие государственного служащего и его трудоправовой статус. // Юстыцыя Беларусі / К.Л. Томашевский - 2005. - №2. - с. 40-43.
. Чиркин В.И. Государствоведение: Учебник. / В.И. Чиркин - М.: Юристъ, 1999. - 400 с.
. Об основах государственной службы: Модельный Закон от 15 июня 1998 года №11-5, принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ // http//pravo.kulichki.com/index.htm
. О государственной службе в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 года №204-З: с изм. и доп.: текст по состоянию на 2 июня 2009 г. - Минск, Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь.
. Перечень должностей работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих деятельность государственных органов, не относящихся к государственным должностям: Постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 17 октября 2003 года №123 - Минск, Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь.
. Квалификационный справочник «Государственные должности государственных служащих» (Постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 24 октября 2003 года №135) // Бюллетень Минтруда и соцзащиты Республики Беларусь, 2004 - №5, - с. 52-71.
. Юридический энциклопедический словарь/ редкол.: С.В. Кузьнин и др. - Мн.: Белорусская энциклопедия, 1992. - 649 с.
. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный Закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ // http//pravo.kulichki.com/index.htm