Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Вячеслав Глазычев
Избранные лекции по муниципальной политике
Лекция 1
Вопрос природы и ограничений самоуправления, обсуждавшийся много лет довольно вяло, в 1995 году оказался наконец в центре общественного внимания в связи с думскими прениями вокруг нескольких конкурировавших проектов соответствующего закона. В свою очередь, и появление "президентского" проекта, и его обсуждение на специальном совещании в Кремле, и парламентские дебаты были инспирированы испугом центральной власти перед размахом самодеятельности в пределах отдельных субъектов Федерации, тогда как правоведы со своей стороны не уставали предупреждать федеральные власти против единовременного функционирования различных моделей правопорядка, не без основания усматривая в этом угрозу для целостности государства.
Мне доводилось участвовать в нескольких рабочих группах по разработке основ закона о местном самоуправлении начиная с 1989 г., и поскольку я не могу похвастаться тем, что хотя бы одно из моих предложений уцелело при передаче снизу вверх уже на средних уровнях законотворческой деятельности, остается удовлетвориться фактом накопления опыта как такового. Любопытно, что, участвуя в конференции по этому же вопросу в марте 1995г. на юридическом факультете МГУ 1 и выступая на ней как приглашенный эксперт, я столкнулся с привычной формой вежливого непонимания. Все это заставляет разобраться в сюжете местного самоуправления с особым вниманием. Оставим в стороне важные частности, вроде соотнесенности МС с административно-территориальным устройством в стране или количества уровней МС, поскольку незатронутыми остаются вопросы фундаментального характера.
I. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ
МС как автономная система включается в некоторую структуру управленческих систем, которая должна в этом случае подвергнуться некоторой перестройке или остаться в неприкосновенности осмысленным образом. Во всяком случае, вторжение нового сюжета, каким для нашей страны является МС, должно означать непременный пересмотр всей структуры, обогащающейся новым элементом, а значит, и новыми связями. Именно от этого упорно отказываются разработчики проекта закона, опасаясь, по-видимому, неизбежно возникающей критической позиции по сущностным проблемам права. Мы здесь свободны от таких ограничений, не связаны круговой порукой корпуса правоведов и можем позволить себе вольность "наивного" взгляда на ситуацию.
Выделим группу элементов "пространства управления" как такового. Удается вычленить лишь три таких элемента: власть, управление, администрация, и именно к этой триаде мы так или иначе присоединяем четвертый элемент - МС, местное самоуправление.
Вполне естественно, что в России, при слабости ее правовой традиции, обыденный язык и обыденное мышление смешивают значения всех этих слов. Значительно печальнее, что нет их ясного различения в самом фундаменте сегодняшнего законотворчества, что, впрочем, имеет свои причины и своя традиция.
Когда мы говорим по-русски "власть" или даже "власти", мы имеем в виду вообще начальство, всякое начальство. Когда мы говорим "администрация", в памяти всплывают скорее вывески в учреждениях отдыха, лечебных или учебных заведениях, равно как и новое "городская администрация", кое-где именуемая еще и мэрией. Наконец, когда мы говорим "управление", обыденный опыт подсказывает, что речь идет о департаменте министерства или мэрии, привычка подсказывает, что речь идет о некотором процессе, направленном сверху вниз: от управляющего (власти) к управляемым. Стоит, однако, обратиться к другим языкам, понятийный аппарат которых вырастал в другой правовой традиции, и различия смыслов становятся довольно очевидными. Власть или власти по-английски Government, управление - Management, администрация - Authorities, тогда как словом "Administration" как раз выражается процесс функционирования администрации.
Различение сущностей имеет в этом случае поистине фундаментальное значение, и это становится прозрачным, как только мы обращаемся к функциям и компетенциям по каждому из ключевых звеньев. Пожалуй, резонно выстроить систему различений в форме предельно простой таблицы, четвертый столбец которой заполняется в отношении к трем базовым. Самое непривычное и потому трудное - видеть за словом "власть" всю власть: законодательную, исполнительную и судебную ее ветви, тогда как в новой российской традиции со времен "великого противостояния" Верховного Совета и Президента все внимание и экспертов и общественности было сосредоточено на противопоставлении ветвей власти друг другу.
|
ВЛАСТЬ |
УПРАВЛЕНИЕ |
АДМИНИСТРАЦИЯ |
САМОУПРАВЛЕНИЕ |
|
подготовка и принятие законов и указов в логике разведения полномочий между ветвями власти в опоре на Конституцию |
осуществление решений в логике сверху вниз на основании уставов, при четком ограничении поля действия и принципе единоначалия |
регистрация, слежение за тем, чтобы действия субъектов хозяйствования осуществлялись по правилам и нормам правового пространства, преследование отклонений от нормы |
осуществление функций поддержания устойчивости местного сообщества и сбалансированности интересов между различными его группами и индивидами |
|
утверждение бюджета |
ограничение бюджетом |
ограничение бюджетом и местным бюджетом |
ограничение субсидиями и внебюджетными средствами |
|
контроль над соотношением ветвей власти, сферами управления и администрации на основе Конституции и кодексов |
контроль над соотношением уровней управления и компетенций |
контроль над практикой соблюдения норм и процедур хозяйствующими субъектами и функциональными подразделениями администрации |
контроль над качеством среды и практикой соблюдения норм и процедур администрацией, контроль над действиями групп интереса в рамках местного сообщества |
|
назначение и снятие с должности высших лиц всферах управления и администрации - по Закону |
назначение и снятие с должности нижестоящих начальников на основании уставов |
назначение и снятие с должности нижестоящих руководителей на основании Закона, кодекса и положений |
заключение договоров с властью муниципального уровня, администрацией, хозяйствующими субъектами, ассоциациями |
|
Власть не должна управлять и не имеет административных функций |
Управление лишено власти и не имеет административных функций |
Администрация лишена власти и не имеет функций управления |
Самоуправление лишено власти и имеет ограниченные функции администрации |
|
По вертикали охватывает уровни Федерации и ее субъектов (но в естественной логике мирового опыта должна распространяться на территории и города с внятным разделением компетенций уровней |
По вертикали охватывает все уровни подчиненности от наивысшего до наинизшего. |
По вертикали точно отражает структуру строения власти для облегчения и упрощения взаимодействий |
Не имеет вертикальной структуры, являясь низовой формой самоорганизации по месту; по "горизонтали" может расчленяться на территориальное и общественное Местное Самоуправление и формировать ассоциации МС. |
Несложная наша таблица заведомо упрощена, но именно поэтому принципиально важна. Дело в том, что по извечной российской традиции всякая власть, либо вообще не разделяясь на ветви, либо делая это сугубо номинально (под знаменем самодержавия или под знаменем КПСС), стремилась соединять в себе функции и управления и администрации одновременно, к тому же выстраиваясь скорее по военизированной управленческой модели, чем по какой-либо другой. Если до 1917г., несмотря на господство административно-властной вертикали, дополненной надзорной управленческой пирамидой (от генерал-губернатора до исправника), сохранялась известная независимость или хотя бы автономия хозяйствующих субъектов, то с удушением нэпа не осталось и этого островка самодеятельности. Равно индустриализация по-советски и коллективизация осуществлялись по военно-управленческой модели, следы которой достаточно сильны и в практике и в сознании людей в наше постперестроечное время. Вопреки ностальгическим мечтаниям старых и новых славянофилов, ни о каком местном самоуправлении не могло быть и речи до Великой Реформы 1861г., потому что т.н. сельская община (а также городская община, о чем обычно забывают упомянуть) была самоуправляема лишь в том смысле, что низовому уровню самообложения и круговой поруки было дозволено осуществляться без затраты единой копейки бюджетных средств. Единая власть/управление/администрация не вмешивалась в жеребьевку земельных участков или в реализацию неписаного обыденного права до тех пор, пока ее прерогативы, определявшиеся ею же самой, не были угрожаемы. Ведущей функцией такого "местного самоуправления" оставался контроль над индивидом со стороны общины, с чем остро столкнулась в свое время попытка реализации запоздалых столыпинских реформ.
Элементы действительного самоуправления, допущенные Великой Реформой (хотя и весьма ограниченные впоследствии указами Александра III), за рамками судебной реформы и гласности, не успели развиться сколько-нибудь существенно, и хотя земские учреждения строились по имперскому территориальному признаку как городские и волостные/уездные, по существу они были сугубо общественным самоуправлением, лишенным реальных контрольных функций в отношении территории.
Только принимая во внимание сказанное выше, можно уяснить, почему вопросы самоуправления не введены в структуру властно-административных связей ясным и недвусмысленным образом. Мы свидетели того, с каким трудом субъекты Федерации добиваются сколько-нибудь упорядоченного разведения компетенций с "центром" 2 . Мы свидетели того, с каким трудом префектуры Москвы отстаивают свои компетенции в отношениях с мэрией; как тяжело дается супрефектурам отстоять свои компетенции в столкновении с поползновениями префектур на руководство всем и вся. Мы были свидетелями того, как, воспользовавшись обвинениями мэра в адрес некоторых комитетов самоуправления столицы в том, что они поддержали октябрьский путч (обвинения, по которым власти не удосужились представить какие бы то ни было доказательства, тогда как в свою очередь ни один комитет самоуправления не выступил с судебным иском по этому поводу), было покончено с первым этапом становления органов территориального самоуправления в Москве. Любые попытки введения института самоуправления в этой плотной среде очевидным образом наталкиваются на противодействие еще до того, как они могут принять практические очертания.
II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - В ПОИСКЕ АНАЛОГА
Не будем тратить здесь время на подробный пересказ международного опыта развития местного самоуправления, тем более что в одной Хартии ООН по этому поводу содержится достаточно большое число внутренних несообразностей и даже противоречий. Важно понять, что европейский опыт, хотя и весьма любопытный сам по себе, малопригоден для нас, в силу того, что Европа отрабатывала свои формы в рамках тысячелетней традиции развития городских коммун и в контексте особого городского права, что эти формы сущностно индивидуализованы не только по каждой стране, но и по отдельным землям или провинциям. Множество малых и очень малых городов вносят дополнительные сложности в понимание картины, так как городские общины на 1.000 и даже менее жителей обладают всеми правами муниципалитета, в результате чего грань между муниципальным управлением и территориальным самоуправлением бывает существенно стерта. То же относится к опыту США, где ситуация по отдельным штатам варьирует достаточно сильно. Однако именно в США мы можем обнаружить специфическое исключение, представляющее для нас совершенно особенный интерес.
Как ни странно, речь идет об округе Колумбия, о федеральной столице, которая, в отличие от всех других городов страны, до середины 70-х годов вообще не имела института муниципальной власти. Город-округ, как и Москва, условно отграниченный от урбанизированной территории, входящей в штаты Вирджиния и Мэриленд, кольцевой автомагистралью, управлялся тремя комиссарами, назначавшимися Конгрессом США. Иными словами, на примере Вашингтона мы имеем дело, во-первых, с новой системой городского управления, во-вторых, с системой, которая вполне по-советски была внедрена указным порядком "сверху".
Построение городской власти Вашингтона достаточно стандартно: избираемый мэр, избираемый городской совет из 21-го члена 3, высокая устойчивость избираемого совета (на выборах 1994г. появилось лишь два новых имени, а треть была избрана в четвертый раз подряд). Нестандартным является введенный специальным городским законом 4 принцип построения системы самоуправления. Территория города разделена на "Соседские Согласовательные Комиссии" (Advisory Neighborhood Commissions) численностью 10 - 12 тысяч жителей. Один член Комиссии избирается от 2 тысяч жителей, с тем что избирательным правом обладают все постоянные жители, поселившиеся в "соседстве"-микрорайоне не ранее 6 месяцев до выборов.
Комиссии "соседств" имеют только 3 специальных права. Первое - согласовательное право относительно любого проекта, затрагивающего жизнь сообщества, с тем что по Закону проект направляется на согласование не позднее чем за 60 дней до его рассмотрения в городской администрации. Отсутствие согласования со стороны Комиссии не имеет непосредственной вяжущей силы, однако в абсолютном большинстве случаев соответствующие департаменты администрации не могут позволить себе игнорирование квалифицированного заключения Комиссии. Второе право - на ознакомление с любым проектом изменения нормативно-правового пространства, выдвигаемым в недрах городской администрации или вносимым в нее со стороны (также не позднее 60 дней до рассмотрения проекта), и на выступление в ходе публичных слушаний. Третье право - на весьма ограниченное по объему субсидирование деятельности Комиссии из городского бюджета.
Я имел возможность детально ознакомиться с деятельностью нескольких Комиссий, присутствуя на их заседаниях, и я уверен, что их опыт имеет существенное значение именно для нашей специфической ситуации.
Реализация первого права. На ежемесячном заседании Комиссии рассматривается проект реконструкции давно закрытой автозаправочной станции под ресторан, работающий "на вынос", на территории "соседства" Палисады. Проект представляют застройщик-девелопер, владелец будущего заведения, т.е. инвестор, и архитектор. Наибольший интерес представляет четкость и квалифицированность вопросов о "частностях", будь то часы работы, включая время доставки, число рабочих мест или число парковочных мест персонала и временной парковки машин клиентов. Аналогичное обсуждение в "соседстве" под названием Дюпон-Серкл относительно новой булочной-кондитерской на первом этаже здания у площади и подземного коммерческого спортивно-оздоровительного комплекса под площадью велось столь же тщательно и квалифицированно: как и в какие часы будет осуществляться вывоз тары и мусора в первом случае; в застекленной ли нише стены или в отдельной стеклянной будке расположится охранник, и даже будет ли стиль металлической решетки навеса соответствовать стилю района - во втором. Последующий опрос городских властей и независимых специалистов убедил в том, что за двенадцать лет возмужания системы Комиссий качество проектов и их конечная экономическая эффективность реально повысились, тогда как число грубых ошибок в размещении инвестиций существенно сократилось, не говоря уже о сокращении и снижении интенсивности социальных конфликтов. Комиссия, избранная "соседством", представляет его интересы официально, и если согласование Комиссии получено, то вопрос не подлежит вторичному обсуждению.
Реализация второго права. Мне довелось принять участие в рассмотрении проекта поправки к городскому закону о правомочности утвержденной заявки на инвестицию. Проект поправки был внесен юридической фирмой, представляющей интересы крупных девелоперов, и, если отбросить не важные здесь частности, сводился к тому, чтобы снять ограничение действенности разрешения на строительство или реконструкцию 6-ю месяцами. Никто не ставил Комиссии в известность о рассмотрении - эту информацию надлежало выловить среди множества других, печатаемых в ежемесячном бюллетене-плане работ мэрии, ее департаментов и комиссий. Комиссия, первой обратившая внимание на информацию о слушаниях в городской Комиссии по зонированию (в функциональном отношении это аналог градостроительного совета в отечественной практике), озаботилась о том, чтобы привлечь к слушаниям еще десяток Комиссий и примерно столько же независимых гражданских ассоциаций. Важность вопроса была несомненна - полугодичный срок действия разрешения означает возможность вернуться к его пересмотру в изменившихся обстоятельствах, если реализация инвестиции задержалась. Тем самым открылась бы возможность качественно видоизменить или даже подменить существо проекта без ведома горожан, перепродать право вместе с участком и т.п. Оставим в стороне не важные здесь детали: существенным было то, что письменная аргументация и устные выступления Комиссий и представителей гражданских ассоциаций по качеству суждений по существу и по юридической их оформленности, во всяком случае, не уступали юридической конторе - инициатору проекта поправки и, на первый взгляд, были сильнее. К сфере второго права относится также обязательность регулярных отчетов городской полиции перед комиссиями, причем полиция нередко обращается к ним за прямым содействием.
Реализация третьего права. Бюджетные субсидии соседским комиссиям составляют всего 1.500 долларов в год на одного члена комиссии, что означает в сумме около десяти тысяч долларов ежегодно, причем расходование этой скромной суммы осуществляется комиссией по собственному усмотрению, за исключением того, что все члены Комиссии работают на добровольной основе, без вознаграждения. Дотация расходуется на делопроизводство (часть комиссий привлекает оплачиваемого менеджера на полставки), информацию и малые, в несколько сот долларов, гранты для авторов проектов и маломасштабных местных инициатив, будь то выставка художников-любителей или ремонт информационного стенда и т.п.
В совокупности, Соседские Согласовательные Комиссии Вашингтона являют собой весьма эффективную форму территориального самоуправления, действующего в узкой, весьма точно определенной сфере полномочий. Они не имеют хозяйственных полномочий или прав на самостоятельную экономическую деятельность, не имеют прав вмешательства в экономическую деятельность на территории "соседства", за исключением права выступать в качестве юридического лица в суде (это право редко используется, ввиду высокой его стоимости, так что с судебными исками выступают, как правило, физические лица или гражданские ассоциации, обычно по согласованию с Комиссией). Разумеется, необходимо принять во внимание тот факт, что деятельность комиссий осуществляется в сильном правовом поле, когда территория города охвачена законом о зонировании, детально определяющим нормы соотнесенности жилых и нежилых функций, этажность, плотность застройки и т.д. и т.п. При этом приходится отметить вполне естественный фактор: комиссии великолепно работают в "соседствах", населенных лицами со средним и выше среднего годовым доходом (и соответственно высоким уровнем образования 5, независимо от этнической принадлежности, тогда как в большинстве районов, населенных плохо образованной беднотой (часто это потомственные безработные, живущие на пособие) по большей части из этнических меньшинств, деятельность комиссий малоэффективна. В зажиточных и устойчивых "соседствах" до половины избранных членов комиссий - это квалифицированные юристы, что неизмеримо облегчает их общение с администрацией и повышает их эффективность.
Принципиально существенно, что комиссии за десяток с лишним лет эффективного их функционирования стали нижней ступенью карьеры муниципальных политических деятелей, и в современном составе городского совета почти нет лиц, не прошедших "школу" соседских комиссий. Столь же важно, что комиссии начали играть весьма существенную роль в подготовке и проведении избирательных кампаний - от городских до президентских, что несомненно способствовало укреплению их авторитета.
Наконец, нам весьма важно отметить, что комиссии как органы территориального ограниченного самоуправления функционируют в чрезвычайно насыщенном социальном поле, объединяющем десятки местных гражданских ассоциаций: от общества жителей Джорджтауна до общества поддержки сиротского приюта, основанного частными лицами в начале прошлого века, и до обществ попечительства над тем или иным городским сквером, обществ поддержки искусств и ремесел или, наконец, широко распространившихся ассоциаций охраны "соседств" (т.н. Neighborhood Watch), нанимающих частных охранников без оружия или обходящихся соседским присмотром, на прямой связи с полицией.
Иными словами, мы изначально имеем дело с двумя формально не связанными системами территориального самоуправления и общественной деятельности, которая в США, по моим подсчетам, поглощает до 50% свободного времени по меньшей мере 20% горожан (в большинстве женщин, хотя мужчин во всякого рода ассоциациях немало).
Американский опыт, в особенности сопряженный с выживанием и реконструкцией обедневших старогородских кварталов, чрезвычайно многообразен и хорошо описан 6, что позволяет нам обратить внимание на некоторые примеры нестандартных действий, наиболее сопоставимых не столько с нашим опытом решений, сколько с нашим опытом проблем. Следует сразу же оговориться: речь идет об опыте, накопленном в длительный период правления демократических администраций - с приходом к власти администрации Рейгана финансовая поддержка деятельности этого рода из федерального бюджета была практически свернута. Речь идет о попытках формирования тех форм территориального самоуправления, когда речь идет о прямой хозяйственной или коммерческой деятельности. Так, скажем, в Балтиморе до настоящего времени развивается "соседство" Вашингтон-Хайтс, правление которого, начав с выдвижения и реализации (при значительных муниципальных субсидиях) программы реконструкции старого жилья, создало корпорацию реконструкции, осуществляющую строительство нового жилья. В Филадельфии - при поддержке муниципальных властей и гражданских ассоциаций - возникла практика освоения пустующих участков под коммунальные сады и огороды 7. В Нью-Йорке, Бостоне и других городах мы можем встретиться с успешными попытками формирования корпораций развития "соседств", которые по контракту с муниципалитетом перенимают от него значительный объем городских функций (уборка мусора, ремонт фасадов, ремонт тротуаров и пр.) либо берут на себя функции поддержания жилого фонда (аналог идеи кондоминиума или жилтоварищества, начинающей внедряться в отечественном опыте).
Любопытно, что в условиях Западной Европы мы значительно чаще можем встретить примеры сугубо локальных микротерриториальных ассоциаций, способных осуществлять широкий круг функций (поддержание жилья, организация местного обслуживания и специализированной торговли, создание новых рабочих мест и т.п. - берлинский квартал Крейцберг приобрел всемирное признание). Такого рода инициативы становятся известны, раньше или позже получают мощную поддержку из городского бюджета, но их появление не сказывается на реорганизации системы муниципального администрирования, непрерывно шлифуемой столетиями и набравшей огромную инерцию.
Примечания
1В конференции приняли участие разработчики всех трех основных вариантов закона РФ о местном самоуправлении, а также столь солидные эксперты, как гг. Авакьян, Зорькин, Слива, Румянцев, Пискотин, Шеремет и др.
2 Иной вопрос, что, как правило, дело кончается тем, что форма гигантской имперской "пирамиды" в полноте переносится в меньший масштаб, причем подвластные субъекту Федерации целостности, городские или сельские районные могут оказываться в еще большей зависимости и притесненности, чем ранее, примеров чему можно найти немало. Стоит, однако, передать какие-то полномочия районной целостности, как она начинает стремиться полностью подавить городское сообщество.
3 Существенно, однако, заметить, что 1/3 совета избирается по партийным спискам от избирательных округов; 1/3 - также по партийным спискам - от полицейских частей города, со времен Гражданской войны называемых "Стражами"; наконец 1/3 - из числа независимых кандидатов, декларирующих несвязанность с Республиканской или Демократической партиями.
4 Несмотря на автономность городской власти Вашингтона, все законы города подлежат утверждению Конгрессом США, сохранившим право перенимать под свое непосредственное управление контроль над тем или иным департаментом мэрии, как и произошло в 1994г. с Департаментом жилища.
5 В Палисадах, о которых шла речь выше, председателем комиссии является сотрудница государственного департамента довольно высокого ранга, В Дюпон-Серкл - владелец страховой компании.
6 См. детальный анализ в книге Роберты Грац "Город в Америке: жители и власти", перевод и издание которой осуществлены Академией городской среды.
7 Любопытно, что кооперативная деятельность такого рода в условиях Америки принимает форму ассоциации частных владельцев миниучастков в общей ограде, тогда как коллективистские затеи общего хозяйственного пространства категорически оказываются неприемлемы.