Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
, январь-февраль 2000: Первая монография:
Н.Х.Бунге: судьба реформатора
Если оценка ученой и государственной деятельности незабвенного Н.Х.Бунге допускает возможность оттенков во мнениях, то его репутация честного и чистого человека не допускает не только мнений, но и разных оттенков одного мнения, и это давало ему громадный нравственный авторитет во всех положениях, в которые ставила его судьба.
"Всемирная иллюстрация", 10 июня 1895 г.
Глава III Министр-либерал
1. Среди высшей бюрократии
Возвышение Бунге произошло в переломный момент российской истории. Победоносная русско-турецкая война поставила империю на грань финансовой катастрофы. По Сан-Стефанскому мирному договору 1878 г. убытки России были определены в 1,4 млрд. руб. За 1877-1881 гг. бюджетные ассигнования на ведение войны, включая финансирование боевых действий в Туркестане, составили 1113,5 млн. руб. Непрерывная эмиссия привела к резкому увеличению в обращении массы бумажных денег и падению курса рубля. С 1 января 11877 г, по 1 января 1881 г. государственный долг с учетом неразменных кредитных билетов вырос на 1584,2 млн. руб. (26,2%) и выражался в астрономической сумме 6 млрд. руб. В 1881 г. оплата долговых обязательств потребовала от казны 239,9 млн. руб., т.е. свыше 34% всех государственных доходов. Несмотря на огромные займы, дефицита по общему бюджету за 1876-1080 гг. составили 334,4 млн. руб.2 Результатом отрицательного расчетного баланса было перенасыщение иностранных рынков русскими ценными бумагами и падение их стоимости, что порождало биржевую спекуляцию и наносило ущерб международному кредиту России.
Финансовое расстройство сопровождалось кризисными явлениями в экономике. Ситуация в пореформенной деревне сложилась далеко не так, как рассчитывали авторы "Положений" 19 февраля 1861 г. Сохранение крепостнических пережитков, тяжесть налогов и выкупных платежей, почти ежегодные локальные неурожаи подрывали благосостояние сельского населения и снижали его платежеспособность. Сокращение наделов в ходе реализации реформы и демографический взрыв стали причинами растущего малоземелья, дробления хозяйств в результате учащения семейных разделов и земельных переделов. В 1860-1880 гг. сельское население увеличилось с 50 млн. до 64 млн. чел. обоего пола, средняя площадь наделка на душу для крестьян всех разрядов сократилась с 4,8 до 3,5 дес. Несмотря на тормозящее влияние общинного строя, постепенно набирал силу процесс мобилизации земли и социального расслоения крестьянства. На Россию, не успевшую оправиться от неурожая 1880 г., обрушился мировой аграрный кризис, который привел к падению закупочных цен на зерно, огромному скоплению нереализованных запасов хлеба, сокращению посевных площадей, разорению многих помещичьих и крестьянских хозяйств3. Не лучше обстояло дело и в промышленности. Кратковременное оживление (1878-1880 гг.), вызванное благоприятной военной конъюнктурой, сменилось кризисом перепроизводства. Он сопровождался массовой безработицей и снижением потребления сельскохозяйственной продукции, затягивая и углубляя тем самым аграрный кризис4.
На рубеже 70-80-х годов состояние кризиса переживала и государственная власть. Неспособность "верхов" справиться с внутренними проблемами дала импульс пробуждению общественной активности. В периодической печати получили преобладание либеральные издания, которые выступали за проведение реформ, хотя и полемизировали между собой относительно их перечня, последовательности и методов реализации. Главными требованиями либеральной прессы были принятие срочных мер для помощи крестьянству и введение народного представительства в форме участия делегатов различных общественных групп в деятельности Государственного совета или другого высшего учреждения с правом совещательного голоса. Давление на правительство шло также со стороны растущей земской оппозиции, развернувшей широкую адресную кампанию.
Страна оказалась в том же положении, что и после Крымской войны. Самодержавие столкнулось с необходимостью либо немедленно выдвинуть новую программу реформ, способную увлечь общество, либо пойти на ужесточение режима, подавить оппозицию и ограничиться лишь самыми неотложными экономическими преобразованиями5. Террор "Народной воли", вызвавший смятение в "верхах", положил конец колебаниям Александра II. В феврале 1880 г. власть фактически перешла к группировке либеральных бюрократов во главе с председателем Верховной распорядительной комиссии (позднее министром внутренних дел) гр. М.Т.Лорис-Меликовым. В нее входили председатель Департамента государственной экономии Госсовета А.А.Абаза, военный министр Д.А.Милютин и другие высокопоставленные сановники. Они рассматривали возврат к реформаторскому курсу как единственную гарантию сохранения в России существующего строя. Во всеподданнейшем докладе от 11 апреля 1880 г. "диктатор" наметил первоочередные меры: смягчение цензуры, дарование прав раскольникам, преобразование губернских административных учреждений, законодательное урегулирование взаимоотношений рабочих и предпринимателей, податную реформу, пересмотр паспортной системы, облегчение крестьянских переселений в малоземельных губерниях6.
Лорис-Меликов старался провести на ключевые посты людей, солидарных с его замыслами и пользующихся доверием общества. Тогдашний министр финансов С.А.Грейг, сменивший М.Х.Рейтерна в 1878 г., человек некомпетентный, но весьма самонадеянный, явно не годился на роль реформатора. Он не принадлежал к "партии" Лорис-Меликова и даже, по словам управляющего делами Комитета министров (с 1883 г.) А.Н.Куломзина, интриговал против "диктатора", поэтому либеральная группировка так или иначе собиралась его устранить7. Вскоре представился подходящий случай. В июне 1880 г. скончался товарищ министра финансов А.К.Гирс, и Лорис-Меликов рекомендовал на этот пост Бунге. Назначение состоялось вопреки желанию Грейга, который пытался противопоставить выдвиженцу графа своего кандидата - директора Особенной канцелярии по кредитной части А.В.Цимсена. Но Александр II лично приказал министру финансов телеграфировать Бунге в Киев. "Я желаю видеть его твоим товарищем", - заявил император8.
Чем же объяснялся выбор Лорис-Меликова? Имя Бунге произносилось в "верхах" еще в начале 1877 г., когда стала очевидной скорая отставка М.Х.Рейтерна. "Я думаю, - писал статс-секретарь К. К. Грот члену Государственного совета А.В.Головнину, - что Бунге мог бы быть хорошим министром финансов; надо бы пустить этого кандидата в ход"9. С.Ю.Витте (в 1880 г. начальник отдела эксплуатации Общества Юго-Западных железных дорог) сообщает в мемуарах, что при встрече с Лорис-Меликовым в Петербурге он упомянул о Бунге как "ученом финансисте", который мог бы заменить Грейга10. Куломзин (в то время товарищ министра государственных имуществ) в беседе с ближайшим советником "диктатора" статс-секретарем М.С.Кахановым о возможном заместителе Грейга указал на Бунге "как на человека, не только знакомого с финансами с теоретической стороны, но и как практика"11. Большого внимания заслуживают свидетельства сенатора (с 1883 г. государственного секретаря) А.А.Половцова и германского посла в Петербурге генерала Г.Л. фон Швейница о том, что в назначении Бунге заметную роль сыграл наследник престола12. Лорис-Меликов всячески стремился сблизиться с вел. кн. Александром Александровичем и способствовал выдвижению близких ему людей. Еще ранее, в апреле 1880 г., при содействии графа бывший наставник цесаревича К.П.Победоносцев стал оберпрокурором Святейшего Синода.
1 июля 1880 г. Бунге официально вступил в новую должность. Это событие было воспринято в обществе с воодушевлением. "Бунге известен как даровитый писатель и профессор, как безукоризненно честный человек, как человек в высшей степени деликатный, - записывал в дневник Половцов, - (...) и Петербург приобретает теперь видное подкрепление личному составу своего правительства"13. В прессе превозносились заслуги Бунге как ученого, общественного деятеля и участника Великих реформ. "В назначении г. Бунге замечательно то, - писало "Новое время", - что хотя он двадцать лет в положении компетентного эксперта, ученого и практика-финансиста рассматривал наши финансовые недуги и выступал с определенными предложениями, как уврачевать их, высшие административные сферы или не хотели, или не умели пользоваться драгоценными указаниями, несмотря на то, что с каждым годом правильность взглядов провинциального профессора, давно высказанных, обрисовывалась все ярче и ярче"14. "Русская мысль" назвала назначение Бунге "добрым предзнаменованием для русских финансов" и выразила надежду, что ему, "может быть, и удастся восстановить потрясенные финансы государства, отменить несправедливую подушную подать, уничтожить нелепый соляной акциз"15. Писатель С.ФЛибрович вспоминал о том, что ему "рассказывали" о вызове Бунге к Александру II для беседы о состоянии народного хозяйства. Киевский профессор в течение двух часов излагал свои соображения и снискал благодарность императора. Именно эта "лекция" окончательно решила судьбу Бунге16. Но в других источниках нет сведений о подобной аудиенции.
Либеральная "партия" расценила приход в Министерство финансов известного экономиста как крупную победу. По приезде в Петербург Николай Христианович дважды встречался с Лорис-Меликовым и произвел на него благоприятное впечатление. В докладе цесаревичу от 31 июля граф писал, что "человек этот приложит все свои знания и старания, дабы сколько-нибудь облегчить то трудное положение финансовое, в котором мы находимся ныне". По его словам, выдвижение Бунге будет "способствовать восстановлению в обществе поколебленного доверия к нашей финансовой администрации". По-видимому, по поручению цесаревича Лорис-Меликов заверил Николая Христиановича в поддержке и "милостивом" отношении к нему вел. кн. Александра Александровича17.
Сам наследник престола писал Победоносцеву, что его "весьма обрадовало назначение Бунге"18. Подобная перемена в "верхах" была с удовлетворением встречена и консервативными кругами. Обер-прокурор Синода в письме к Е.Ф.Тютчевой сообщал о появлении у Грейга нового товарища, "человека, во всяком случае чистого, ничем не запятнанного"19. М.Н.Катков сразу же разгадал смысл назначения Бунге. "Речь идет о целой программе реформ, - говорилось в передовице "Московских ведомостей", - и первенствующая роль в ее исполнении предоставляется не министру финансов, а его новому товарищу, которому будет предоставлена полная свобода действий". Катков, занявший в годы общественного подъема осторожную и выжидательную позицию, без явной критики отозвался о программе, связанной с именем Бунге. Но при этом он подчеркнул, что успех преобразований гарантирован только в том случае, если "в основу практического решения лягут не отвлеченные доктрины, а действительные условия страны"20.
С первого момента появления в Министерстве Бунге почувствовал недоброжелательство со стороны Грейга. Но им недолго пришлось работать вместе. В начале августа Грейг отправился в длительную заграничную командировку, а Бунге остался временно управлять финансовым ведомством. Это рассматривалось в "верхах" как прелюдия к вступлению на министерский пост. Цесаревич в письме к Лорис-Меликову выразил надежду, что Бунге "положит начало новой финансовой эры"21.
Вскоре Александр II поручил Бунге составить программную записку о задачах экономической политики. Она была подготовлена к 20 сентября и представлена императору. В этом документе Бунге констатировал общее кризисное состояние народного хозяйства: "Как ни значительны успехи, сделанные производительностью России в течение истекшего 25-летия, как ни велики результаты, достигнутые сооружением сети железных дорог, развитием операций Государственного банка и возникновением огромного числа частных и общественных кредитных учреждений, но не подлежит сомнению, что положение земледельческого населения во многих местностях России очень тяжелое, что многие крупные и наиболее важные промышленные предприятия существуют только благодаря правительственной помощи, что железнодорожные общества, за весьма редкими исключениями, ведут свое хозяйство на счет государственных средств и входят постепенно в неоплатные перед правительством долги".
В особенно мрачных красках автор изобразил ситуацию в деревне: "Первоначально, при приведении в исполнение Положения 19 февраля 1861 г., отведенные крестьянам наделы, за исключением лишь немногих местностей, соответствовали указаниям Вашего Величества, но в течение времени, когда население возросло, в особенности там, где наделы были сравнительно малы или дурного качества, отведенная земля оказалась недостаточной для прокормления крестьян и для доставления им средств к уплате налогов и выкупных платежей. Когда же к этому присоединились неурожаи от климатических причин и от появления вредных насекомых, а наконец и скотские падежи, тогда положение крестьян в целых уездах и даже губерниях сделалось бедственным, исправное поступление налогов и выкупных платежей прекратилось, и правительство само оказалось вынужденным позаботиться о прокормлении нуждающегося населения".
Бунге указал на главные симптомы послевоенного финансового расстройства: рост бюджетных дефицитов и государственного долга, инфляцию и падение курса рубля. Для преодоления экономических трудностей он рекомендовал следующие меры: 1) сократить расходы на государственный аппарат путем преобразования местных и центральных административных учреждений, ограничить сверхсметные ассигнования; 2) прекратить выпуски необеспеченных золотым и серебряным содержанием кредитных билетов и уменьшить их количество в обращении до предвоенного уровня, разрешить заключение сделок на монету и прием в Казначейство металлических вкладов; 3) организовать переселение малоземельных крестьян на неосвоенные казенные земли; 4) отменить подушную подать, соляной налог и паспортный сбор, понизить выкупные платежи с бывших помещичьих и оброчную подать с государственных крестьян, а для компенсации потерь казны увеличить государственный поземельный налог, взимаемый с собственников неподатного сословия, и налог на городскую недвижимость, установить налоги с доходов лиц свободных профессий (врачей, адвокатов, архитекторов и др.), торговых и промышленных предприятий, денежных капиталов, заключающихся в ценных бумагах и банковских вкладах, и тем самым обеспечить основу для введения в перспективе общего подоходного налога; 5) издать законы для содействия промышленности и торговле; 6) упорядочить "финансовую сторону" железнодорожного хозяйства, прекратить расточительство казенных средств частными компаниями22.
Бунге подробно обосновал необходимость реформ, которые были лишь перечислены во всеподданнейшем докладе председателя Верховной распорядительной комиссии от 11 апреля 1880 г. Американский историк Д.Т.Орловский назвал записку товарища министра финансов "детальной разработкой общих направлений политики Лориса"23. Несомненно, что министр внутренних дел (с августа 1880 г.) стремился опереться на высокий научный авторитет видного экономиста, который, к тому же, пользовался благосклонностью императорской фамилии. По мнению П.А.Зайончковского, этот документ был не только "заранее известен" графу, но даже "инспирирован" им24.
Казалось, все шло к скорому назначению Бунге на пост министра финансов. Но в конце октября, когда возвратившийся из поездки Грейг был уволен в отставку, Лорис-Меликов предпочел "испросить" эту должность не для вчерашнего киевского профессора, а для А.А.Абазы, который обладал широкими связями при дворе и в правительственных кругах и мог оказать графу более действенную поддержку. По распоряжению Александра II записка Бунге была передана для ознакомления новому министру финансов25. Абаза как нельзя лучше подходил для этой роли. Крупный помещик и сахарозаводчик, он самостоятельно изучал экономические науки и имел значительный административный опыт, приобретенный на постах государственного контролера (1871-1874 IT.) и председателя Департамента государственной экономии Госсовета (1874-1880 гг.). После его назначения даже возникли слухи об увольнении Бунге, но они оказались ложными26.
Лорис-Меликов был доволен своими "кадровыми" успехами. "Что ж, - сказал он государственному секретарю ЕАПеретцу, - министерство финансов будет теперь недурно: министр - умнейший человек Абаза, а товарищем у него - тоже неглупый, а к тому же ученый человек - Бунге. Славная парочка"27. Мнение Куломзина о том, что Бунге фактически "исправлял" обязанности Абазы, сильно преувеличено28. Однако Николай Христианович по компетентности в специальных финансовых вопросах заметно превосходил своих коллег по либеральной коалиции. Влияние его идей отчетливо ощущается в речи Абазы на заседании Государственного совета 31 декабря 1880 г. при обсуждении бюджетной росписи на следующий год29.
В декабре в "Сборнике государственных знаний" появилась обширная статья Бунге "Заметка о настоящем положении нашей денежной системы и средствах к ее улучшению", написанная еще до переезда в Петербург. Если сентябрьская записка была известна лишь очень узкому кругу людей, то эта публикация стала достоянием общественности и вызвала одобрительные отзывы30. "На нее можно смотреть как на изложение экономических и финансовых взглядов и согласной с ними программы действий лиц, недавно призванных стать во главе нашего финансового управления", - писала "Русская речь"31. "Сущность этой программы такова, - отмечал Катков в "Московских ведомостях", - что нельзя не пожелать, чтобы она была именно правительственной программой, а не теоретическим только проектом". Вместе с тем он выступил против предложений Бунге об изъятии из обращения кредитных билетов временного выпуска и разрешении сделок на монету32.
Никогда еще либеральные бюрократы не обладали в "верхах" таким влиянием. В их руках оказались наиболее важные министерства, они пользовались покровительством председателя Государственного совета вел. кн. Константина Николаевича. Выдвинутая ими программа была одобрена Александром II. Задача либеральных бюрократов облегчалась тем, что к этому времени страна уже прошла немалый путь формирования гражданского общества, обладала кадрами реформаторов, накопленным с 60-х годов опытом преобразований, разнообразной прессой, передовым судом, местным самоуправлением, многоступенчатой системой образования34. Обновленное руководство Министерства финансов совместно с МВД добилось отмены соляного налога, вынесло на обсуждение вопрос о понижения выкупных платежей, сложении накопившихся недоимок и переводе бывших помещичьих крестьян на обязательный выкуп, приступило к упорядочению денежного обращения, выкупу железных дорог в казну, пересмотру таможенных пошлин.
Период либеральных надежд оказался кратковременным. 1 марта 1881 г. Александр II пал от руки террориста. Новый император отнюдь не сочувствовал реформаторским намерениям покойного отца. Развернутая программа преобразований, намеченная Лорис-Меликовым во всеподданнейшем докладе от 12 апреля и предусматривавшая среди прочих мер привлечение "общественных представителей" к предварительной разработке реформ с правом совещательного голоса, не вызвала у Александра III положительного отклика35. После издания манифеста 29 апреля 1881 г. о незыблемости самодержавия либеральные министры подали в отставку. Однако Бунге не только удержался в финансовом ведомстве, но и занял место Абазы. Отвергнув политические планы либеральных бюрократов, монархия была вынуждена пойти на реализацию их предложений, касающихся оздоровления экономики и финансов. Кроме того, в либеральной группировке Бунге являлся фигурой второго плана и не скомпрометировал себя в глазах Александра III поддержкой "конституционного" проекта Лорис-Меликова, Картавцов писал, что Николай Христианович был назначен на новый пост "как непричастный к предположениям" министров-либералов36. Наконец, решающее значение имело личное расположение императора к бывшему наставнику старшего брата. 30 апреля 1881 г., накануне отставки Абазы, Александр III сообщил Победоносцеву о намерении поставить во главе финансового ведомства Бунге, "человека, хорошо знающего свою специальность и спокойного"37. 5 мая император уведомил об этом Николая Христиановича в личном письме38.
На следующий день Бунге был назначен управляющим Министерством, а 1 января 1882 г. утвержден министром финансов. 29 декабря 1881 г. Академия наук избрала его своим почетным членом. Неожиданный "взлет" Бунге пробудил в обществе большие надежды. "Русские ведомости" выразили уверенность, что он "останется верен программе, намеченной, конечно, не без его участия"39. Назначение на столь высокий пост ученого, не имевшего опыта государственной деятельности, было беспрецедентным. В этом видели признание авторитета науки и необходимости специальных знаний для руководства экономической политикой. "На Бунге были обращены все взгляды, - вспоминал экономист П.Л.Кованько, - от него ждали нового слова, новой жизни, - и этим положение министра делалось еще ответственнее. При едином неверном шаге или даже при единой независящей от него неудаче, - это самое общественное мнение могло из хвалящего превратиться в хулящее"40.
Николай Христианович принял должность с неохотой, сознавая всю трудность своей задачи. Его деятельность осложнялась не только экономическим кризисом и финансовым расстройством, но и политическими обстоятельствами. Призванный из Киева для участия в преобразованиях, он возглавил финансовое ведомство в тот момент, когда сторонники консервативного курса взяли верх. На аудиенции в Гатчине Бунге заявил Александру III, что "считает себя теоретиком, не довольно подготовленным к самостоятельному управлению министерством финансов"41. Бунге дал согласие только по настоянию императора. Государственному секретарю Е.А.Перетцу он сказал о своем желании "во всем идти по стопам" Абазы42.
Новый министр финансов представлял собой личность, совершенно нетипичную для сановного Петербурга. Невысокого роста, сутуловатый, очень похожий в профиль на Вольтера, с тихим голосом и неизменной саркастической улыбкой, он ничем не напоминал "грозу" подчиненных. "Маленький, на тонких ножках, худой немчик, которому вы, наверно, открыли бы ваш рояль для настройки, если б не знали, что он министр финансов, а не настройщик" - таким предстал Бунге перед писателем П.М.Ковалевским43. Сенатору М.Б.Веселовскому глава финансового ведомства своей "мизерной наружностью" напомнил "немца-ремесленника"44. Николай Христианович с юмором рассказывал знакомым, как однажды на станции в Гатчине кондуктор не пустил его в вагон, предназначенный для министров45.
Окружающих поражали в министре глубокая интеллигентность, скромность, полное отсутствие бюрократических амбиций и склонности к саморекламе. А.Ф.Кони видел в Бунге воплощение "идеального душевного развития"46. Академик-экономист И.И.Янжул писал в мемуарах о "чарующем впечатлении", которое на него производили беседы с "этим маленьким старичком с вдумчивым и ласковым взглядом"47. О демократичности Бунге ходили легенды. Стремительное возвышение никак не отразилось на его характере и поведении. Он был по-прежнему прост, доступен и вежлив с любым человеком, будь то канцелярист или министр. Член Государственного совета Н.И.Стояновский рассказывал, как Бунге приехал за границу в Эмс для лечения без своего камердинера, не желая его беспокоить"48.
Николай Христианович поселился в доме Министерства Финансов на Мойке. В своих потребностях он был предельно скромен. Министр отказался от большей части великолепно отделанной Грейгом казенной квартиры, оставив себе несколько комнат, которые ранее занимал Рейтерн. Остальные по его распоряжению были отведены под служебные помещение Финансового ведомства. Отправляясь в Гатчину для доклада императору, Бунге обычно ехал на вокзал на простом возчике. Он тратил на свои нужды только часть доходов, составлявших 20 тыс. руб. в год. Прочие суммы поступали в кассы благотворительных учреждений для бедняков и учащейся молодежи. Николай Христианович делал все пожертвования анонимно, через своего секретаря, человека "феноменальной молчаливости". Этот факт обнаружился случайно уже после отставки Бунге. Газета "Сын отечества" назвала его "лучшим благотворителем и другом" городской бедноты49. По приезде в столицу он вступил в основанное в 1871 г. Санкт-Петербургское общество вспомоществования бывшим студентам Киевского университета, всегда интересовался его делами и платил щедрые членские взносы.
По собственному признанию, Бунге любил "уединение среди жизни шумной"51. Его всепоглощающей страстью были книги. Огромная библиотека Николая Христиановича включала сотни трудов по политэкономии, статистике, просвещению, педагогике, истории, философии, географии, естествознанию и другим наукам52. В Петербурге его прозвали "Министром-книжником", "книголюбом" и "книгоедом". Бунге часто видели по субботам в книжном магазине М.О. Вольфа откуда он всегда выходил, держа под мышкой стопку новых книг. Чтению он посвящал весь свой небольшой досуг. Он был блестящим знатоком не только русской, но и европейской литературы. Обладая слабым здоровьем, он придерживался строгого режима, что позволяло ему сохранять высокую трудоспособность. Николай Христианович вставал в пять утра и для разминки шел в дворницкую колоть дрова. Его рабочий день продолжался одиннадцать часов. Однако Бунге не был чуждавшимся людей аскетомзатворником. Он часто приглашал к обеду гостей и раз в неделю собирал у себя своих бывших студентов, проживающих в Петербурге. По словам Картавцова, Николай Христианович был строг в вопросах морали и не имел никаких "романических приключений", хотя отнюдь не избегал женского общества54.
В "верхах" Бунге выглядел инородным элементом. "Самая внешность его, весь обиход жизни, простота, доступность, человеческий язык не могли нравиться тем, кто с понятием о министерском посте связывал прежде всего представления о внешнем престиже, блеске обстановки, юпитерстве и рычании, - вспоминал чиновник финансового ведомства В.И.Ковалевский. - Бунге чужда была погоня за популярностью и подделка под чужой тон. Он не искал поддержки высокопоставленных влияний "про черный день" и, так сказать, воплощал в себе антитезу царедворства"55. Оказавшись в среде бюрократической элиты, Николай Христианович не хотел выполнять "правила игры" - не реагировал на нападки и не наносил ответных ударов, не был способен к интригам и закулисной борьбе. По словам К.А.Скальковского, "он не призывал на враждебную ему печать цензурных громов, а с некоторыми газетными статьями полемизировал не без юмора в сообщениях в "Правительственном вестнике"56,
Картавцов с сожалением констатировал, что деликатность Бунге "много повредила ему как общественному деятелю"57. Министра финансов не раз упрекали в отсутствии настойчивости при обсуждении его предложений в Государственном совете. "Бунге, маленький, весь съежившийся старичок с улыбкой вольтеровской статуи, скромно выступает в столь многочисленных денежных вопросах, говорит хорошо, но, к сожалению, отступает при сколько-нибудь упорном натиске, не всегда владея нужным запасом аргументов или надлежащей заранее обдуманностью, - заносил в дневник государственный секретарь А.А.Половцов. - Это ученый, привыкший излагать мысли без всякой уверенности, что они перейдут в дело"58.
Отсутствие "бойцовских" качеств современники считали признаком слабости. "Это была утлая ладья, - писал известный юрист Б.Н.Чичерин, - созданная для маленького пруда и пущенная в безбрежное море петербургских дел и интриг"59. Половцов отмечал, что у министра финансов "нет ни энергии, ни умения руководить прениями, вести людей и дела к твердо сознанной цели, он растеряется и его съедят"60. По мнению Александра III, Бунге недоставало "твердости характера"61. Д.А.Милютин записал в дневнике: "Бунге, от которого так много ожидали, оказался плохим администратором, трусливым и угодливым перед сильными"62. Не менее резко отозвался о министре финансов и член Государственного совета гр. П.А.Валуев: "Учитель гимназии в низших классах при совершенном отсутствии сознания своей ограниченности"63.
В "долговечность" министра финансов никто не верил. "Бунге без Абазы то же, что в карточной игре король без туза", - заметил один из чиновников финансового ведомства в салоне генеральши А.В.Богданович64. Слухи о скором уходе Бунге возникли сразу же и не прекращались вплоть до его отставки. Сам Николай Христианович понимал зыбкость своего положения. На следующий день после назначения он сказал знакомым: "Калоши и зонтик мои в порядке - я готов уйти отсюда в каждую минуту"65. Старый профессор даже полностью не распаковывал чемоданы, чтобы в любой момент покинуть казенную квартиру.
И действительно, расстановка сил в "верхах" не сулила начинаниям Бунге благополучного исхода. С воцарением Александра III начался поворот к консервативному курсу. Официальное признание получила теория "народного самодержавия", в основе которой лежала мысль о единении царя с народом. "Живым звеном" между ними должно было стать дворянство, а не какой-либо орган центрального представительства. Правительство приступило к пересмотру либерального законодательства 60-х годов. Министром внутренних дел в 1882 г. был назначен известный консерватор гр. Д.А.Толстой. Огромную роль стал играть лично близкий к императору Победоносцев. К ним примыкали министр государственных имуществ (с 1881 г.) М.Н.Островский и министр народного просвещения (с 1882 г.) И.Д.Делянов. В эти годы достигло апогея влияние Каткова. Редакция "Московских ведомостей" превратилась в своеобразный "штаб", где вершились государственные дела, разрабатывались проекты будущих контрреформ, обсуждались важнейшие должностные перемещения. Каткову вторила петербургская газета "Гражданин", издававшаяся другом юности Александра III кн. В.П.Мещерским.
Консерваторы противопоставляли либеральной программе свои планы укрепления основ "народного самодержавия", в частности, путем развития промышленности в сочетании с упрочением общинного землевладения в деревне. "Московские ведомости" проповедовали создание "национальной" экономики, отгороженной от Запада высокими таможенными барьерами, выступали за усиление государственного вмешательства - ужесточение контроля за биржевыми операциями и частным предпринимательством, введение табачной и винной монополий, выкуп железных дорог в казну, требовали финансовой поддержки поместного дворянства и сохранения бумажно-денежного обращения66.
Консервативная группировка начала борьбу против уцелевших представителей либеральной "партии" в правительстве. В 1882 г. был отправлен в отставку министр народного просвещения бар. А.П.Николаи, отстаивавший неприкосновенность университетского устава 1863 г., а в 1885 - министр юстиции Д.Н.Набоков, защищавший либеральные принципы судопроизводства. К середине 80-х годов в составе "кабинета" Александра III Бунге остался "последним из могикан".
Однако успеху ряда инициатив министра финансов способствовала поддержка большинства Государственного совета. Благодаря существующей практике назначать в его члены лиц, увольняемых с. высших постов, в нем постепенно осели многие либеральные бюрократы - А.А.Абаза, А.В.Головнин, К.К-.Грот, М.Т.Лорис-Меликов, Д.Н.Набоков, А.П.Николаи, Д.А.Милютин, М.С.Каханов, Е.А.Перетц, М.Х.Рейтерн, Е.П.Старицкий, Н.И.Стояновский, Э.В.Фриш и др. Члены Государственного совета назначались пожизненно, что давало им определенную самостоятельность. Либеральные бюрократы оказались во главе департаментов Совета. В 1883-1884 гг. председателем Департамента законов был видный участник судебной реформы 1864 г. Е.П.Старицкий, затем его сменил А.П.Николаи (1884- 1889 гг.). Должность председателя Департамента гражданских и духовных дел с 1884 по 1897 г. занимал бывший товарищ министра юстиции, другой участник судебной реформы Н.И.Стояновский. И, наконец, в 1884 г. Департамент государственной экономии вторично возглавил Абаза67. Если в 60-е годы в консервативном Государственном совете проекты преобразований либеральных министров встречали резкую критику, то спустя два десятилетия ситуация изменилась - либеральные члены Совета нередко выступали против предложений "министров-контрреформаторов". Поэтому важнейшие охранительные законопроекты первой половины 80-х годов обсуждались не в Государственном совете, а в Комитете министров68. Высшее законосовещательное учреждение империи подвергалось постоянным атакам "Московских ведомостей" и "Гражданина", рассматривавших его чуть ли не как парламент, ограничивающий права императора.
Особенно важным для Бунге было содействие Рейтерна, который председательствовал также в Комитете министров и Комитете финансов, и Абазы, так как через его Департамент проходили все представления министра финансов. Но отношения Николая Христиановича со своим предшественником были сложными. Бунге объяснял это тем, что "ни один бывший министр не питает добрых чувств к непосредственному своему преемнику"69. Абаза был властной натурой и всячески старался подмять под себя финансовое ведомство. Одобряя в целом реформаторский курс Бунге и защищая его от нападок, он, в то же время, требовал послушания и не раз конфликтовал с министром. Николаю Христиановичу неоднократно приходилось идти на вынужденные компромиссы, чтобы обеспечить себе поддержку влиятельного председателя Департамента государственной экономии. Хорошие отношения у Бунге сложились с государственным контролером Д.М.Сельским и государственным секретарем А.А.Половцовым. На первых порах министр финансов встречал сочувствие у гр. Н.П.Игнатьева, сменившего Лорис-Меликова на посту министра внутренних дел. Будучи ставленником Победоносцева и весьма противоречивой политической фигурой, новый шеф МВД, тем не менее, высказывался за уступки крестьянству. Но увольнение Игнатьева в мае 1882 г. и назначение на его место Толстого лишило Бунге этого союзника.
Министр финансов нуждался в опоре и в собственном ведомстве. В.И.Ковалевский вспоминал, что появление Бунге "внесло живую струю во всю деятельность Министерства финансов"70. По отзывам современников, в нем "чувствовался знаток дела"71. Он сразу же поставил перед подчиненными новые задачи. "Бунге, - писал В.И.Ковалевский, - был первым министром финансов, исходившим из твердого и ясного сознания, что узкий "финансизм" - исключительная забота о государственных финансах в тесном смысле, - должен быть заменен "экономизмом" - широкой экономической политикой, направленной к развитию народного труда и производительных сил страны, и что хотя бы только удовлетворительного финансового положения государства нельзя достигнуть при бедности, бесправности и темноте массы населения"72.
Однако далеко не все чиновники разделяли взгляды министра и были солидарны с его реформаторскими планами. "Кроме иных высших лиц, - вспоминал служащий Крестьянского банка Ф.Ф.Воропонов, - не любили Бунге и некоторые чины самого финансового ведомства, в прежнее время благоденственно действовавшие по старым традициям, а при нем очутившиеся в положении "не в авантаже обретающихся". Противники односторонне критиковали реформы Бунге и способы его действий, не скупясь на недоброжелательные насмешки". Они сравнивали министра "с экономной монахиней, заведующей в женском монастыре казначейской частью", и называли его "мать-казначея"73. Одни именовали Бунге "ученой бездарностью", другие признавали его хорошим теоретиком, но считали, что он ничего не смыслит в финансовых операциях74.
Всевозможные толки вызвала отставка в июле 1881 г. управляющего Государственным банком Е.ИЛаманского. Оставаясь на прежних фритредерских позициях, он разошелся с министром финансов относительно задач центрального кредитного учреждения75. По-видимому, сыграло роль и уязвленное самолюбие - недавний подчиненный (управляющий Киевской конторой Госбанка) неожиданно стал его начальником. По свидетельству Половцова, в дальнейшем Ламанский не раз высказывал "раздражение" против Бунге, "горько осуждал" его политику и предсказывал России "финансовый крах"76. Управляющим Госбанком был назначен пользовавшийся общим уважением бывший протеже Грейга - А.В.Цимсен, который, впрочем, не отличался самостоятельностью мышления и принадлежал к типу исполнительного и трудолюбивого чиновника.
Бунге постарался выдвинуть на руководящие посты способных и энергичных единомышленников. Его товарищем стал П.Н.Николаев (в 1873-1881 гг. член Совета министра финансов), о котором скупой на похвалы Валуев отозвался как о "самом способном и надежном из всех в каком-либо министерстве (...) виденных чинов его разряда"77. Близким к Николаю Христиановичу человеком был Г.М.Раевский, в 1884 г. назначенный директором Общей канцелярии министра финансов.
В 1882 г. Бунге пригласил на должность директора Департамента окладных сборов А.А.Рихтера, служившего когда-то в Канцелярии Редакционных комиссий. После отмены крепостного права он избирался мировым посредником в одном из уездов Калужской губернии, хорошо знал жизнь и быт деревни. В начале 60-х годов Рихтер был знаком с А.А-Серно-Соловьевичем и сочувствовал идеям Н.Г.Чернышевского. От преследований за "неблагонадежность" его спас лишь своевременный отъезд за границу. Вернувшись в Россию, он поступил на государственную службу - в 1874-1877 гг. работал в Податной комиссии, а в 1878-1882 гг. был членом Совета финансового управления в Болгарии. К моменту назначения в Министерство финансов Рихтер обладал большим опытом и знаниями в области налоговой политики. В его Департаменте была сосредоточена вся деятельность финансового ведомства по подготовке податных преобразований. По словам В.И.Ковалевского, "Рихтер был глубоко предан крестьянскому делу, вкладывал в работу всю свою душу, энергию и обширные познания"78. Директор Департамента государственного казначейства Ф.Г.Тернер характеризовал его как "человека необыкновенно умного и дельного", которого "упрекали в дворцовых кругах в пристрастии к интересам крестьян"79.
По рекомендации Рихтера в 1884 г. его заместителем (вице-директором Департамента) стал В.И.Ковалевский. Биография этого человека необычна. Будучи студентом Петербургского земледельческого института, он был арестован по обвинению в укрывательстве С.Г.Нечаева и два года (1869-1871) в ожидании суда провел в Петропавловской крепости. На процессе прокурор отказался от обвинения, и Ковалевского освободили. Долгое время поступление на государственную службу для него оставалось невозможным. Лишь в 1879 г. ему удалось устроиться в Министерство государственных имуществ. Там Ковалевский сумел блестяще зарекомендовать себя, и в 1883 г. его ввели в Ученый комитет этого ведомства. При переходе в Министерство финансов Ковалевский предупредил Бунге о своей репутации "неблагонадежного". Но Николая Христиановича не смущали подобные обстоятельства. Он привык оценивать людей по деловым качествам80. В лице нового вице-директора Бунге приобрел ценного помощника. "Способностей выдающихся, незаурядный работник, Ковалевский тянул трудную лямку, вечно подозреваемый начальством и тем не менее терпимый, так как заменить его было трудно", - писал Куломзин81.
Управляющим Крестьянским и Дворянским банками был назначен бывший ученик Бунге Е.Э.Картавцов. Ранее он служил в Канцелярии Комитета министров, Особенной канцелярии по кредитной части Министерства финансов, Министерстве государственных имуществ. По свидетельству Куломзина, Картавцов представлял собой человека "с блестящими дарованиями, большой трудоспособностью, из ряда вон выходящей эрудицией"82. Управляющий придерживался довольно либерального образа мыслей. "Он даже не находил нужным скрывать, - вспоминал писатель К.Ф.Головин, - что его идеал, положим, далекий - переход всей земли в руки трудящегося населения"83. Бунге перевел из Киева в Петербург и другого ученика - экстраординарного профессора университета Д.И.Пихно, который в 1885 г. получил место чиновника для особых поручений, а через год - члена Совета по железнодорожным делам от Министерства финансов. В 1883 г. по приглашению Бунге на должность директора Департамента неокладных сборов из Министерства государственных имуществ перешел видный агроном А.С.Ермолов, будущий министр земледелия. С.Ю.Витте отзывался о нем как о "прекрасном человеке, очень образованном, умном", хотя и "без характера"84.
В подготовке различных законопроектов принимали участие.
известные экономисты - академик В.П. Безобразов (в 1864- 1885 гг. член Совета министра финансов), Ю.Г. Жуковский (в 1883-1884 гг. заведующий Отделом по финансам Царства Польского, с 1885 г. состоял при министре финансов), С.А. Ольхин (в 1874-1882 гг. управляющий делами Податной комиссии в 1883 г. состоял при министре финансов, с 1884 г. член Совета министра финансов). Разработкой фабричных законов занимались директор Департамента торговли и мануфактур в 1879-1886 гг. Н.А.Ермаков (с 1864 г. председатель Петербургского комитета грамотности при Вольном экономическом обществе, в 1869-1875 гг. директор Петербургского технологического института, в 1871-1872 гг. член комиссии П.Н.Игнатьева по рабочему вопросу, в 1875-1879 гг. вице-директор Департамента торговли и мануфактур) и управляющий 1-м Отделением Департамента А.Г.Небольсин, который еще в 70-е годы в качестве вице-председателя Постоянной комиссии по техническому образованию при Русском техническом обществе (1873-1887 гг.) выступал за законодательное ограничение детского труда в промышленности. По степени компетентности и интеллектуальному потенциалу команда Бунге не знала равных среди других ведомств.
Мнение мемуаристов о "слабохарактерности" министра финансов получило отражение в литературе. Дж. Л. Песда указывает на недостаточность его способностей к государственной деятельности85. Л.Е.Шепелев пишет, что "он был крайне мягкого характера и не умел бороться за реализацию своих идей"86. Б.В.Ананьич назвал Бунге "человеком, склонным к компромиссам", и "нерешительным политиком"87.
С этими суждениями трудно согласиться. Современников нередко вводила в заблуждение внешняя "безобидность" Бунге и его манера действовать осторожно, с обдуманностью ученого, тщательно взвешивая последствия каждого шага. Министр финансов был достаточно принципиален в своей политике, и всякие компромиссы давались ему с большим трудом. В.И.Ковалевский писал, что он "твердо шел к намеченной цели, не обращая внимания на реакционную травлю"88. По словам авторов юбилейного издания "Столетие Киевской первой гимназии", "он пользовался, благодаря своей чуткости и отзывчивости, всеобщим глубоким расположением и симпатиями, но в то же время, обладая сильным и непреклонным характером, умел подчинять окружающих своему влиянию"89. Случаи уступчивости Бунге объяснялись не столько его деликатностью и антипатией к бюрократическим распрям, сколько ощущением бессилия в консервативном окружении и стремлением хотя бы отчасти спасти предлагаемые им законопроекты. Как государственный деятель, он сумел выдвинуть реальную программу экономической политики, подобрать собственную команду и спустя несколько лет отстоять ее в труднейшей ситуации.
2. Прямые подати
Приоритетное место в деятельности Бунге занимала податная политика. Он поставил перед собой цель реформировать отсталую систему окладных сборов и создать условия для введения подоходных форм налогообложения. Министр финансов стремился избавить крестьянство от чрезмерного податного бремени и перенести часть налогов на "достаточные" сословия. "Главное внимание и забота Бунге, - писал В.И.Ковалевский, - были сосредоточены на облегчении сельского населения, и большие его заслуги в этом деле до сих пор еще недостаточно освещены и оценены историей социально-экономической эволюции на Руси"1. В сентябрьской записке 1880 г. Бунге наметил основные мероприятия в области прямого налогообложения - понижение выкупных платежей и отмену подушной подати2.
Вопрос о выкупных платежах занимал правительство уже два десятилетия, так как их непомерная тяжесть для крестьянства обнаружилась сразу же после провозглашения отмены крепостного права. В первые пять лет выкупной операции (1862- 1866 гг.) недоимки составили 7,9 млн руб. Ужесточение контроля местных властей за сбором выкупных платежей и принудительная продажа скота за недоимки не дали результатов и пагубно отразились на крестьянском хозяйстве. Министерство финансов пыталось смягчить участь крестьян разных местностей, понижая душевые оклады на несколько лет, слагая недоимки или отсрочивая их уплату. Но частные меры не снимали проблемы. Исследования, проводимые с 1876 г. в губерниях казенными палатами по поручению Рейтерна, показали разительное несоответствие выкупных платежей с доходностью крестьянских наделов и платежеспособностью сельского населения. В 1880 г. недоимки достигли 20,5 млн руб., а в 1881 г. - 23,4 млн руб.
Комиссия, учрежденная в марте 1879 г. для подготовки отмены подушной подати, пришла к выводу о невозможности преобразования прямых налогов без понижения выкупных платежей, которые представляют собой "главную тягость" для крестьянства3. Либеральные бюрократы (Лорис-Меликов, Абаза, Бунге и др.) считали эту меру первоочередной и поспешили провести ее в жизнь. Вопрос о понижении выкупных платежей обсуждался в Главном комитете об устройстве сельского состояния (ноябрь 1880 г.) и комиссии под председательством сенатора К.И.Домонтовича (февраль-март 1881 г.)4. Одновременно возник и вопрос о переоброчке, предусмотренной "Положениями" 19 февраля 1861 г. К концу 1881 г. во временнообязанном состоянии оставалось еще 1,4 млн душ, и правительство опасалось возрастания и без того тяжелых крестьянских повинностей5.
Оба дела рассматривались в апреле 1881 г. в Государственном совете, который принял решение о переводе всех бывших помещичьих крестьян на обязательный выкуп, сложении недоимок на 14 млн руб. и понижении выкупных платежей на 9 млн руб. в год в соответствии с ценностью и доходностью наделов, причем только в нечерноземных губерниях, находившихся в особенно неблагоприятных условиях. 20 мая Александр III утвердил мнение Общего собрания Совета от 27 апреля, однако повелел еще раз обсудить распределение суммы понижения выкупных платежей по отдельным губерниям и уездам в совещании министров внутренних дел, финансов и государственных имуществ с участием экспертов, приглашенных по их выбору6.
Заседания Особого совещания в составе Н.П.Игнатьева, Н.Х.Бунге, М.Н.Островского и 13 земских экспертов состоялись в июне. Первоначальный вариант законопроекта претерпел сильные изменения. Сложение недоимок и понижение выкупных платежей предполагалось распространить на всю Россию, за исключением девяти западных губерний, где обязательный выкуп был осуществлен в 1863 г. Сумма ежегодного понижения увеличивалась с 9 до 12 млн руб. Из них 7 млн руб. следовало израсходовать на общее понижение в размере 1 руб. с душевого надела в великорусских губерниях и на 16% в Полтавской, Харьковской и Черниговской губерниях. Остальные 5 млн руб. предназначались на добавочное понижение в тех местностях, где крестьяне находились в особенно бедственном положении. Выкупные платежи должны были соразмеряться не с доходностью наделов, а с "податными силами" крестьянства. Это мотивировалось тем, что они являются не земельной рентой или налогом с недвижимости, а выкупом вотчинно-личной повинности, носящей государственный характер7. Заключение Особого совещания рассматривалось 10 и 17 октября 1881 г. в Соединенном присутствии Главного комитета об устройстве сельского состояния и департаментов законов и государственной экономии. На заседании 17 октября Бунге заявил, что реализация предлагаемой меры послужит основой для предстоящих податных преобразований. "Постепенное понижение всех вообще крестьянских налогов приведет незаметно к осуществлению давно желаемой реформы, - говорил он. - Для начала же лучше всего остановиться на выкупных платежах, как самых значительных и наиболее обусловливающих тяжесть существующих обложений в значительной части сельского населения"8.
В Соединенном присутствии большинство поддержало проект Особого совещания. Однако некоторые участники настаивали на приведении выкупных платежей в соответствие со стоимостью и доходностью земли и понижении их на 9 млн руб. в нечерноземных губерниях, как это предполагалось ранее. Подобная ситуация возникла и на заседаниях Общего собрания 30 ноября, 7 и 21 декабря9. Но Александр III 28 декабря утвердил мнение большинства и подписал указы о понижении выкупных платежей, переводе оставшихся во временнообязанном состоянии крестьян на обязательный выкуп и причислении их к разряду крестьян-собственников с 1 января 1883 года10. Тем самым крестьянская реформа, разработанная Редакционными комиссиями, получила логическое завершение. Манифестом 15 мая 1883 г., подписанным в день коронации Александра III, из 28,6 млн руб. накопившихся к концу года недоимок было сложено 13,8 млн руб.11, а в следующем году по высочайшему повелению - еще 2,3 млн руб.
Принятые законы подорвали кредитный характер выкупной операции. Установив обязательность выкупа и взяв на себя часть крестьянского долга, правительство констатировало, что в наделении землей бывших крепостных должны принимать участие все налогоплательщики. Выкупные платежи были признаны не платой за землю, а выкупом личных повинностей, стали соотноситься не со стоимостью и доходностью надела, а с общим состоянием крестьянского хозяйства. Они все более воспринимались не как взносы в уплату банковского долга, а как прямой налог12. Законом 15 января 1885 г., утвержденным по представлению Бунге, все обороты выкупной операции включались в общую бюджетную роспись13. 27 марта 1895 г. было упразднено существовавшее с 1861 г. Главное выкупное учреждение, и выкупное дело поступило в ведение Департамента окладных сборов.
Понижение выкупных платежей несколько ослабило налоговый пресс на сельское население. К 1 января 1892 г. из общей суммы первоначального капитального долга 886,3 млн руб. было списано 167,6 млн руб., т.е. 18,9 процентов. Для сравнения - за 1862-1892 гг. крестьянство с большим трудом выплатило за свои наделы 175,7 млн руб. (19,1%). Однако это не привело к более исправному поступлению в Казначейство выкупных платежей. В неурожайные 1885 и 1886 гг. недоимки возросли до 16,2 и 18,6 млн руб. Особой величины они достигли в период голода 1891-1892 гг. - 22,3 и 29 млн руб. Правительство предприняло новые шаги для облегчения тяжести выкупной операции. Но оно отказалось от курса Бунге и других либеральных бюрократов. Вместо дальнейшего понижения выкупных платежей и списания со счетов капитального долга закон 7 февраля 1894 г. предусматривал лишь отсрочку в уплате недоимок, а законы 13 мая 1896 г. и 31 мая 1899 г. - пересрочку капитального долга, что дало ничтожные результаты. Закон 28 декабря 1881 г. так и остался единственным в своем роде. Лишь спустя четверть века манифестом 3 ноября 1905 г. взимание выкупных платежей с 1 января 190)7 г, было прекращено и выкупная операция досрочно завершена14.
После понижения выкупных платежей настала очередь отмены подушной подати. В конце 1881 г. во всеподданнейшем докладе о росписи доходов и расходов на следующий год Бунге писал о намерении "внести в настоящую сессию Государственного совета представления о некоторых изменениях в существующих налогах"15. Для такой инициативы в условиях бюджетных дефицитов требовалось немалое гражданское мужество. Однако министр твердо заявлял Александру III, что общее состояние финансов не должно препятствовать проведению податных реформ16.
В представлении "О замене подушной подати другими налогами", поступившем в Государственный совет 29 марта 1882 г., Бунге подробно обосновал невозможность дальнейшего оттягивания этой меры. Поскольку в основу реформ Александра II было положено начало равенства всех сословий в правах и обязанностях перед государством, то "существующие для некоторых сословий изъятия от податной тягости остального большинства народа составляют историческое наследие, сохранению которого нельзя найти оправдания ни в политическом, ни в экономическом положении России". Министр финансов указывал на крайнюю обременительность подушной подати для крестьянства. Любое стихийное бедствие (неурожай, град, падеж скота и т.п.) делает неплатежеспособными не только отдельные сельские общества и уезды, но и целые губернии. В такие периоды резко возрастает число ходатайств губернских властей о льготах по уплате податей. Но поступление подобных ходатайств не прекращается и в урожайные годы, что свидетельствует о расстройстве крестьянского хозяйства из-за несоразмерности платежей с доходами сельского населения. Несмотря на сложение недоимок в 1880 г. на сумму 7 млн руб., к 1 января 1881 г. они составили 10,7 млн руб., т.е. 18,8% годового оклада. Налоговый гнет усугубляется разорительными последствиями применения круговой поруки и прикреплением крестьян к земле паспортным уставом.
Бунге отмечал чрезвычайную "стеснительность" узаконений, регулирующих перечисление лиц "податного состояния" из одного общества в другое и увольнение их во временные отлучки с места приписки. Он выражал надежду, что с понижением выкупных платежей и отменой подушной подати крестьянам будет предоставлена большая свобода передвижений для поиска дополнительных заработков. "Безусловно необходимо, - резюмировал министр финансов, - при настоящем состоянии народного духа по возможности ускорить устранение такого крупного повода к розни между сословиями и безусловно необходимо также, в виду настоящего экономического положения народа, поторопиться облегчением его податного бремени и обеспечением, за дальнейшим развитием его производительных сил, свободы от подушной крепости"17.
Бунге раскритиковал проект комиссии, образованной под председательством Грейга в марте 1879 г. Он предусматривал замену подушной подати тремя видами налогов: 1) подоходным в размере 3% с доходов от денежных капиталов, торговли, промыслов и личного труда на 35 млн руб.; 2) личным по 1 руб. со всех лиц мужского пола в возрасте от 18 до 55 лет на 16,5 млн руб.; 3) усадебным с усадеб владельцев всех сословий на 18 млн руб., который в ходе обсуждения решено было заменить увеличением государственного поземельного налога и налога на недвижимые имущества в городах с 50 до 77 процентов. Одновременное введение новых налогов на сумму 70 млн руб. позволило бы уменьшить крестьянские платежи на 30 млн руб.18
В "верхах" предложения комиссии показались слишком рискованными. После отставки Грейга руководство финансового ведомства предпочло постепенное движение к цели. По мысли Бунге, столь глобальная податная реформа могла повлечь за собой опасные последствия для экономики. "Если Министерство финансов не решилось сразу проектировать общий подоходный налог, - писал он Александру III в конце 1883 г., - то это потому, что та же цель, по его мнению, в некоторой степени могла быть достигнута с меньшим потрясением существующих хозяйственных отношений"19.
Поэтому, одобрив общую идею проекта о подоходном налоге, Бунге усомнился в возможности его введения в ближайшее время, указав на низкий уровень промышленного развития России и невозможность правильного учета доходов без предварительного создания новых органов податной администрации. "Вообще, - утверждал он, - введение у нас общего подоходного налога требует большой осмотрительности ввиду представляемых этим видом обложения особенностей, так как этот налог может оказаться более стеснительным и неравномерным, и менее доходным, нежели налоги, основанные на исчислениях менее сложных и легче проверяемых. Государство гораздо более населенное и богатое и менее обширное, чем Россия, именно Франция, после войны 1870-1871 годов признало более удобным не вводить подоходного налога, а установить разнообразные новые сборы и увеличить прежние"20.
Еще в сентябрьской записке 1880 г. Бунге характеризовал подоходный налог не как постоянный, а как чрезвычайный источник доходов, к которому правительство обращается при исключительных обстоятельствах для покрытия военных расходов и проведения реформ. Он ссылался на Англию, где этот налог при премьер-министрах У.Питте, Р.Пиле и У.Гладстоне выполнял именно такую функцию, изменяясь в соответствии с финансовыми потребностями государства, состоянием промышленности и торговли и величиной урожаев21. Бунге отрицательно отнесся и к пункту проекта о личном налоге, который, по его словам, "принадлежит к наименее удовлетворительным способам обложения", поскольку в равной степени взимается и с богатого, и с бедного. Он счел целесообразным лишь повышение государственного поземельного налога и налога на городскую недвижимость.
Министр финансов предусматривал поэтапную отмену подушной подати в 1883-1891 гг. Он предложил начать реформу прекращением с 1 января 1883 г. взимания налога с лиц, наиболее обремененных налогами: окладного сбора с мещан, подушной подати с приписанных к волостям дворовых людей и безземельных крестьян, с бывших частновладельческих крестьян, освобожденных от своих обязательств перед помещиками и получивших даровой четвертной надел22. До поступления представления Бунге в Государственный совет оно рассматривалось 20 марта 1882 г. в Особом совещании, в котором помимо министра финансов приняли участие Э.Т.Баранов, Н.П.Игнатьев, М.Н.Островский, М.Х.Рейтерн и Д.М.Сольский. Совещание поддержало стремление Бунге к постепенному проведению податной реформы и отметило ее важное политическое значение23. С небольшими поправками предложения министра финансов были приняты 8 и 21 апреля 1882 г. Соединенным присутствием департаментов государственной экономии и законов и Главного комитета об устройстве сельского состояния24.
Проект вызвал возражения только в Общем собрании Государственного совета 3 мая 1882 г. Шесть участников заседания, и среди них К.П.Победоносцев, заявили о "поспешности" предлагаемой меры и настойчиво рекомендовали отсрочить ее реализацию для более основательного изучения вопроса. С.А.Грейг, напротив, выступал за немедленную отмену подушной подати. Однако Совет подавляющим большинством голосов одобрил проект министра финансов, но постановил не обнародовать сроков осуществления реформы, чтобы не стеснять правительство какими-либо обязательствам в неблагоприятной финансовой ситуации. 18 мая 1882 г. мнение большинства было утверждено Александром III25.
Следующим шагом стал закон 14 мая 183 г., согласно которому с 1 января 1884 г. прекращалось взимание подушной подати с безземельных крестьян, приписанных к сельским обществам без приемных договоров, с бывши фабричных и заводских крестьян. Для всех помещичьих крестьян, государственных и удельных крестьян в Самарской, Смоленской и Новгородской губерниях, а также в некоторых уездах Псковской, Костромской и Пермской губерний оклады подушной подати были снижены на 50%, для остальных плательщиков повсеместно - на 10 процентов26.
Вскоре, вопреки прежним расчетам растянуть реформу на восемь лет, Бунге пришел к выводу о возможности завершить ее в гораздо более короткий срок. Он pacсчитывал на то, что избавление от тяжелой подати поднимет благосостояние крестьянства и оно выплатит свой долг государству в форме косвенных налогов27. "Отмена подушной подати- писал министр финансов в представлении от 15 марта 1885 г.- составляет одну из самых крупных финансовых мер настоящее царствования, и чем скорее она совершится, тем сильнее будет впечатление, которое она оставит в умах, - тем непосредственнее и осязательнее окажутся результаты, к которым она приведет". Бунге подчеркивал, что окончание реформы позволит упразднить круговую поруку и преобразовать паспортный устав28.
28 мая 1885 г. император утвердил принятые Государственным советом предложения министра финансов. С 1 января 1886 г. прекращалось взимание подушной подати с бывших помещичьих и удельных крестьян, на которых распространялось действие положений 19 февраля 1861 г. и 5 июня 1863 г., с состоявших на особом положении крестьян прибалтийских губерний (за исключением поселенных на казенных землях), с малороссийских казаков и других поселян (кроме уплачивающих оброчную подать). С 1 января 1887 г. подушная: подать отменялась для всех плательщиков страны. Эта мера была признана несвоевременной лишь для Сибири, как по причине особенностей землевладения и местного быта населения, так и в силу незначительности поступавшей оттуда в Казначейство суммы налога. Министру финансов поручалось подготовить законопроекты об отмене круговой ответственности в уплате окладных сборов и изменениях в паспортной системе и внести их в Государственный совет с таким расчетом, чтобы ввести новые законы в действие с 1 января 1887 года29.
Однако последнее постановление так и осталось невыполненным. Отставка Бунге надолго отсрочила отмену круговой поруки, которая состоялась лишь 12 марта 1903 года30. Затянулось и решение вопроса о пересмотре паспортного устава. В феврале 1886 г. при финансовом ведомстве была образована Подготовительная паспортная комиссия под председательством директора Общей канцелярии министра финансов Г.М.Раевского. Она вынесла заключение о ненужности налоговой функции паспортов, так как после отмены подушной подати отпала необходимость в ограничении свободы передвижения лиц податного сословия. Большинство оставшихся прямых налогов обеспечивались недвижимым имуществом плательщиков. Стеснительная паспортная система была признана вредной для народного благосостояния и рационального распределения в стране рабочей силы.
Комиссия сочла в принципе возможным введение бессрочных паспортов, но не отважилась сразу же предложить столь радикальную меру. Согласно подготовленному проекту, для "полноправных" лиц всех сословий вводились единые паспорта сроком на 10 лет. Их владельцы, желающие выехать за пределы своего уезда, должны были ежегодно уплачивать специальный паспортный сбор. К "неполноправным" лицам относились несовершеннолетние, замужние женщины, поднадзорные и те, кому запрещалось проживать в определенных местностях империи. Для них планировалось сохранение старых паспортов сроками на один год, три и шесть месяцев. При получении этих документов надлежало уплатить недоимки по общественным повинностям. Краткосрочными паспортами могли пользоваться для отлучек и "полноправные" лица. Действие этих правил предполагалось не распространять на Царство Польское, Сибирь, Кавказ, Приморское, Степное и Туркестанское генерал-губернаторства, область Войска Донского31.
Комиссия закончила свою работу в августе 1886 г., и проект поступил в учрежденную при Министерстве финансов более широкую по составу Общую паспортную комиссию во главе с товарищем министра финансов П.Н.Николаевым32. Отставка Бунге и назначение на его место креатуры консервативных кругов И.А.Вышнеградского отрицательно повлияли на дальнейшую подготовку реформы. Окончательная разработка новых паспортных правил была закончена только при С.Ю.Витте. Однако устав 3 мая 1894 г. сохранил фискальную и податную функции паспорта. Законодатели отказались от всесословного принципа, на котором был основан проект комиссии Г.М.Раевского. Дворяне, чиновники, духовенство, почетные граждане, купцы и разночинцы не ограничивались в выборе постоянного места проживания и получали бессрочные паспортные книжки. Для мещан, ремесленников и крестьян, приписанных к своим обществам, видами на жительство служили паспортные книжки (на 5 лет), паспорта (на 1 год, 3 и 6 месяцев) и бесплатные билеты на отлучку (до 1 года). За паспорта, бессрочные и срочные паспортные книжки взималась ежегодная плата.
Новые паспортные правила несколько облегчили свободу передвижения крестьянства. Паспортная книжка, действительная в течение пяти лет, давала владельцу возможность надолго покидать место постоянного проживания. Вместе с тем, крестьянину, имеющему недоимки по общественным сборам, этот документ выдавался только с согласия общества. Паспортная книжка могла быть отобрана у владельца по требованию домохозяина, ко двору которого принадлежал отлучившийся крестьянин. Таким образом, устав, распространявшийся на всю территорию России за исключением Царства Польского, закрепил права "мира" по отношению к недоимщикам и власть домохозяина над членами семьи. Реформа, обсуждавшаяся долгие годы, так и не решила своей главной задачи. Паспорт утратил фискальное значение с изданием закона 7 апреля 1897 г. об отмене сборов, взимавшихся с видов на жительство. Но только по указу 5 октября 1906 г., обнародованному в обстановке революционных событий, представители податных сословий получили право свободного передвижения33.
В 1882-1887 гг. поступление подушной подати уменьшилось с 54,8 до 1,3 млн руб.34 После ее отмены в Сибири 19 января 1898 г. эта сумма снизилась до 180 тыс. руб., а с 1907 г. - до 34 тыс. руб., уплачиваемых в виде подушного сбора с евреев-земледельцев, ясачного сбора и сбора на межевание в Сибири35. Для компенсации столь огромных потерь казны требовались экстренные финансовые меры. Бунге предпочитал увеличивать другие подати, нежели прибегать к займам, в которых видел большее зло36. Как он и планировал в сентябрьской записке 1880 г., изменения коснулись основных прямых налогов: государственного поземельного налога, налога на недвижимые имущества в городах, торгово-промышленного сбора и оброчных податей государственных крестьян.
Установленный в 1875 г. для 52 губерний Европейской России, государственный поземельный налог взимался в неизменном размере (в среднем - 7,5 млн руб. в год). При разверстке платежей Министерство финансов пользовалось классификацией губерний на 11 групп в зависимости от местных условий. В совокупности налогом облагались 216 млн десятин земли. Из них 53% всей площади приходилось на земли сельских обществ (с подесятинным окладом 3,84 коп.), 42,5% на частновладельческие (3,23 коп.) и 4% на удельные (1,41 коп.). Распределение налога отличалось крайней несоразмерностью со стоимостью и доходностью земель, которая с годами еще более увеличилась из-за роста земельных цен37.
Оптимальным средством для уравнения и повышения налогообложения стало бы введение единого для всей страны земельного кадастра. Но в масштабах России эта операция была слишком сложной и дорогостоящей. Бунге пришлось избрать другой путь. В 1882 г. Министерство финансов провело сбор необходимых данных на местах и определило среднюю стоимость десятины в каждой губернии, по которой были вычислены оклады налога. В представлении, внесенном в Государственный совет 23 ноября 1883 г., Бунге предложил увеличить налог на 52,5% - с предполагаемых в текущем году 7,6 млн руб. до 11,7 млн руб. в 1884 году. Средний размер обложения для 25 губерний должен был составить 0,18% стоимости земли или 3,5% с доходов. Для остальных 27 губерний предусматривались меньшие оклады, чтобы избежать слишком резкого повышения налога. Бунге рекомендовал также отказаться от прежней практики рассмотрения Государственным советом всех окладов разных местностей в законодательном порядке. По его проекту. Совет должен был утверждать только средние оклады, на основании которых в Министерстве финансов будет определяться сумма налога по каждой губернии. Разверстка налога между уездами поручалась губернскому земскому собранию, а там, где не было земств, - соединенному присутствию губернского распорядительного комитета и губернского по крестьянским делам присутствия38.
Предложения Бунге были одобрены Государственным советом и 17 января 1884 г. утверждены императором39. Поступление налога возросло с полученных в 1883 г. 7,8 млн руб. до 11,3 млн руб. в 1884 и 1885 годах. Без недоимок налог стал взиматься с 1886 года40. В дальнейшем по закону 14 декабря 1887 г. были повышены средние оклады в 22 из 27 губерний, однако в восьми они так и не были доведены до нормы 0,18% стоимости земли, поскольку в этом случае налог возрос бы в четыре и более раза. В итоге общая сумма налога на 1888 г. по государственной росписи доходов и расходов составила 13,1 млн руб.41
Налог на недвижимые имущества в городах, введенный указом 1 января 1863 г. вместо отмененной подушной подати с мешан, взимался в размере 2,1 млн руб. до 1875 г., когда по закону о всеобщей воинской повинности 8 июня 1874 г. был установлен дополнительный сбор на воинское квартирное довольствие (2 млн руб.). С 1875 по 1883 г. налог поступал в Казначейство в среднем на сумму 4,1-4,2 млн руб. За два десятилетия в связи с развитием городов, успехами промышленности и торговли, расширением железнодорожной сети, ростом городского населения и его благосостояния неравномерность распределения налога между плательщиками возросла. Размер оклада, составлявшего в среднем по стране 0,2% стоимости всей городской недвижимости, колебался в разных городах от 0,1 до 0,3 процента.
Бунге стремился не только к повышению налога, что оправдывалось возросшей платежеспособностью горожан, но и к достижению большей соразмерности обложения. Новый средний оклад (0,3% стоимости имуществ) был определен на основе собранных Министерством финансов сведений о страховых оценках городской недвижимости. Эта статистика отражала положение вещей весьма приблизительно, и ее использование позволяло лишь частично устранить неравномерность налога42. По закону 13 мая 1883 г. общая сумма налога повышалась на 46% - с 4,1 до 6 млн руб.43 В 1893 г. с учетом новых оценочных данных налог был увеличен до 7,7 млн руб.44
Преобразованию подверглась введенная Е.Ф.Канкриным 14 ноября 1824 г. система промыслового обложения, существовавшая в форме продажи патента на право торгово-промышленной деятельности. Она не дала ожидаемых финансовых результатов и затормозила развитие частных промыслов. Законы 1 января 1863 г. и 9 февраля 1865 г. внесли некоторые улучшения в правовое положение предпринимателей - приобретение купеческого "звания" стало доступно всем желающим, обладавшим необходимым капиталом, плата за свидетельства для вступления в гильдии (их число сократилось до двух) уменьшилась более чем в два раза, упразднялись особые свидетельства на право занятия торговлей и промыслами для крестьян, иностранцы уравнивались в правах с российскими подданными. Однако средневековые гильдейская и цеховая организации предпринимателей сохранялись. Не претерпело серьезных изменений и промысловое обложение. При определении налога учитывались не размер оборота и доходность предприятия, не сумма вложенного в него основного капитала, а только внешние признаки: род торга (оптовый, розничный, мелочной), нахождение предприятия в одном из пяти классов, на которые была разделена территория страны, количество заведений, принадлежавших одному лицу или обществу, число помещений и входов для торговых заведений и число рабочих для промышленных предприятий. Налог ежегодно взимался в виде платы за свидетельство на право торгово-промышленной деятельности и за билеты на торговые и промышленные заведения.
К началу 1880-х годов неравномерность обложения, присущая вообще любой патентной системе, не учитывающей размер оборота и величину прибыли предприятия, заметно усугубилась с развитием промышленности и ростом акционерного учредительства. Обременительная для мелких заведений, эта система была явно недостаточна для крупных. Поэтому финансовое ведомство было вынуждено принимать многочисленные частные определения и пересматривать отдельные статьи законов 1863- 1865 годов45. Как вспоминал позднее Бунге, Министерство оказалось на распутье - или приступить к коренному реформированию промыслового обложения на подоходной основе, или временно ввести дополнительный налог46. Второй вариант выглядел более предпочтительно. Кардинальная ломка старой системы в той ситуации была вряд ли возможна, так как это предполагало реорганизацию местных податных органов.
Вопрос о предстоящей реформе обсуждался в трех совещаниях, созванных при Департаменте торговли и мануфактур (ноябрь 1882 г., декабрь 1882 г., январь 1883 г.)47. В июле 1883 г. в шести номерах "Правительственного вестника" была опубликована записка Министерства финансов с приложением проекта "Правил о процентном сборе с значительных торговых и промышленных предприятий", который предусматривал установление налога в размере 3% с доходов всех гильдейских предприятий48. Реализация этой меры означала бы первый принципиальный шаг к введению подоходного обложения.
Записка была разослана в губернии на отзыв управляющих казенными палатами, общественных и сословных организаций. Деловые круги отнеслись к инициативе Бунге отрицательно. Биржевые комитеты (22 из 24) выступили против процентного сбора, ссылаясь на и без того излишнее обременение налогами торговли и промышленности. Предпринимателей особенно встревожило намерение финансового ведомства перейти к новой системе учета по западному образцу, заключавшейся в подаче деклараций владельцами промышленных и торговых заведений. Это было расценено как отказ от традиционного невмешательства правительства в торгово-промышленные дела и возвращение к отмененным реформой 1824 г. старым правилам, которые обязывали купечество представлять к просмотру торговые книги49.
Проект преобразования промыслового налога поступил в Государственный совет 26 марта 1884 г. На заседании Соединенных департаментов государственной экономии и законов 30 апреля позиция биржевых комитетов была принята во внимание и предложение о процентном сборе расценено как преждевременное. Это аргументировалось тем, что подоходное обложение должно охватывать все виды доходов, а не ограничиваться только сферой промышленности и торговли. Бунге было предложено разработать проект такого налога, при котором не требовалось бы заниматься вычислением доходов предприятий и нарушать коммерческую тайну. Члены Совета признали возможность подобной системы учета лишь для акционерных компаний, так как их деятельность носила публичный характер и в большей степени регламентировалась законом. Остальные пункты представления министра финансов не встретили возражений50. 21 мая мнение Соединенных департаментов было одобрено Общим собранием Государственного совета51, а 5 июня 1884 г. утверждено императором52.
Закон способствовал консолидации промыслового налога: были слиты в один оклад разнообразные сборы, установлены дополнительные сборы с торговых документов в пользу земств и городов, коммерческие учреждения были обложены налогом не по роду торга, а по размерам действительного капитала, введены особые правила обложения полных товариществ и торговых домов, состоявших из нескольких компаньонов, допущены льготы для мелкой торговли и ремесел, отменены свидетельства на мещанские промыслы и билеты на заведения при получении свидетельств мелочного торга.
28 ноября 1884 г. Бунге внес в Государственный совет новый проект, согласно которому для акционерных компаний вводился 3%ный налог с чистой прибыли за истекший операционный год, а для остальных гильдейских предприятий - примерно равный ему по размеру раскладочный сбор. Его общая сумма должна была устанавливаться на трехлетия в законодательном порядке, а затем разверстываться по губерниям (с учетом уровня промышленного развития в каждой местности) и предприятиям (с учетом их доходности)53. Этот архаичный сбор, известный на Руси еще со времен татарского ига, страдал существенными недостатками. Закон не предусматривал четких критериев для подсчета общей суммы налога и ее распределения внутри страны. Еще хуже обстояло дело с конкретным налогоплательщиком, имущество и доходы которого не подлежали огласке. На практике это грозило многочисленными злоупотреблениями, но у Бунге не было другого выхода. Проект был принят Соединенными департаментами (15 декабря) и Общим присутствием (27 декабря 1884 г.) с незначительными поправками54. Император скрепил его своей подписью 15 января 1885 года55.
Введение закона в действие позволило увеличить поступление промыслового налога с 21 млн руб. в 1884 г. до 25,7 млн руб. в 1885 году56. Вопреки уверениям предпринимателей, его взимание не создавало опасности для развития промышленности и торговли. По данным Министерства финансов, земельные собственники платили от 4 до 5,5% с чистого дохода, а владельцы других недвижимых имуществ - до 6,5%57. В дальнейшем, по мере роста промышленного производства и акционерного учредительства, щадящий характер налогообложения позволил привлечь к платежам раскладочного сбора негильдейские предприятия (закон 18 января 1889 г.), акцизные фабрики и заводы, повысить процентный сбор с 3 до 5%, общую сумму раскладочного сбора - на 25% (закон 21 декабря 1892 г.). К 1893 г. промысловый налог увеличился до 40,5 млн руб., т.е. почти вдвое по сравнению с 1884 года.
8 июня 1898 г. было принято новое Положение о государственном промысловом налоге, которое способствовало большей уравнительности, пропорциональности и доходности обложения. Сумма налога возросла с 48,2 млн руб. в 1898 г. до 61,1 млн руб. в 1899 году. Однако закон не уничтожил деление промысловых сборов на основной (патентный и билетный) и дополнительный. Прежняя система торгово-промышленного обложения в целом сохранилась до первой мировой войны. Доля промыслового налога в государственных доходах была ничтожной и в 1899 г. по общему бюджету составляла всего 3,6 процента58.
Логическим следствием реформы 15 января 1885 г. стал закон 20 мая 1885 г. о 5%ном налоге на доходы с денежных капиталов (банковских вкладов и процентных бумаг)59. На следующий год этот сбор дал казне 10,1 млн руб. 12 января 1887 г. было утверждено предложение Бунге о 5%-ном налоге на гарантированные правительством доходы с акций частных железных дорог и 3%-ном - на негарантированные, так как последние зависели от экономической конъюнктуры и прибылей компаний. Когда дополнительный процентный сбор с промышленных и торговых предприятий был повышен с 3 до 5%, то законом 23 мая 1894 г. налог на негарантированные доходы был также увеличен до 5%. В 1895 г. поступление налога возросло до 13,9 млн руб.60
Последней крупной мерой Бунге в области прямого налогообложения было преобразование оброчной подати государственных крестьян и перевод их на обязательный выкуп. Министр финансов исходил из того, что по величине наделов и размеру платежей они находились в лучших условиях, чем бывшие помещичьи и удельные крестьяне. По Положению о государственных крестьянах 24 ноября 1866 г., действовавшему в 36 губерниях Европейской России, они формально сохраняли за собой все находящиеся в их пользовании земли и угодья. Фактически при составлении владенных записей крестьяне потеряли небольшую часть земельной площади. Они были обязаны ежегодно вносить в казну государственную оброчную подать, размеры которой оставались неизменными в течение двадцати лет. Крестьяне могли получить наделы в полную собственность только при условии выкупа оброчной подати путем ее капитализации. Установленный правительством директивный принцип распределения налога по губерниям закрепил неравномерность обложения. Если в 1868 г. недоимки составляли 15% к окладу, то в 1882 г. - уже 51,5%. Несмотря на неоднократные сложения безнадежных сборов на общую сумму 15,2 млн руб., накануне реформы 1886 г. они составляли 3,5 млн руб.61
В представлении от 15 марта 1885 г. об окончательной отмене подушной подати Бунге обратился к Государственному совету за разъяснениями, на каких основаниях следует провести переоброчку платежей государственных крестьян для большего соответствия оброчной подати возросшей за двадцать лет доходности наделов. Министр финансов просил разрешения начать подготовку преобразования оброчной подати в выкупные платежи и перевода государственных крестьян на обязательный выкуп62. 22 апреля 1885 г. Соединенные департаменты постановили поручить министру финансов подготовить проект реформы, с тем, однако, чтобы общая сумма выкупных платежей не превышала оброчную подать более, чем на 45% (с 33,8 до 49 млн руб.), а распределение их между крестьянскими обществами было по возможности соразмерно со стоимостью и доходностью наделов. Операция должна была осуществляться при 5%-ной капитализации оброчной подати в течение 44 лет и завершиться к 1 января 1931 г., т.е. к тому времени, когда большинство бывших помещичьих крестьян уже станут собственниками своих земель. Предполагалось, что эта мера не станет излишне обременительной для государственных крестьян, так как даже при повышении оброчной подати на 45% (с 56 до 81,5 коп. с десятины) она оставалась значительно ниже выкупных платежей бывших помещичьих крестьян (в среднем - 1,35 руб. с десятины). 14 мая мнение Соединенных департаментов удостоилось одобрения Общего собрания и 28 мая 1885 г. было утверждено императором63.
Следуя указаниям Государственного совета, Министерство финансов провело большую работу по дифференциации окладов селений в зависимости от качества угодий и местных земельных цен. Но, как обнаружилось позднее, из-за несовершенства принятых правил оценки избавиться от неравномерности обложения так и не удалось. Детальный проект реформы, внесенный в Государственный совет 9 апреля 1886 г., без серьезных корректив прошел через Соединенные департаменты и Общее собрание. 12 июня 1886 г. он был подписан Александром III64. Закон вступил в силу с 1 января 1887 г. В первый же год недоимки составили 7,8 млн руб. В их уплате государственные крестьяне пользовались теми же льготами, что и бывшие помещичьи. Только с 1893 г. налог стал поступать с превышением предположений бюджетной росписи65.
Реформа 12 июня 1886 г. вызвала в научной литературе различные отклики. П.П.Мигулин назвал закон "замаскированным увеличением оброчной подати", поскольку речь шла о выкупе не наделов, которые и без того принадлежали крестьянам, а именно этой подати. Поэтому выкупные платежи "играют роль в сущности простого усиленного обложения крестьянских земель"66. Мнение Мигулина оспорил ПЛ.Кованько. Признав "некоторую фиктивность облегчения государственных крестьян при превращении оброчной подати в выкупные платежи", он, вместе с тем, подчеркнул целесообразность этой меры. По его словам, выкупу подлежала земля, которая никогда не принадлежала крестьянам, а не оброчная подать, являвшаяся арендной платой за пользование наделами и угодьями. Автор заметил, что переоброчка была выгоднее для казны, чем перевод на выкуп, и реформа 12 июня 1886 г. стала возможна во многом благодаря Бунге, известному своей приверженностью идее развития крестьянской земельной собственности67. Эту же точку зрения высказали Л.В.Ходский и И.М.Страховский68.
Сходное суждение прозвучало в фундаментальном труде Н.М.Дружинина о реформе П.Д.Киселева 1837-1841 гг. в государственной деревне. "Новый закон, - писал он, - окончательно устранил сохранившиеся ограничения в праве крестьян пользоваться, владеть и распоряжаться земельными наделами. (...) Посредством выкупа оброчной подати государственные крестьяне превращались в полных земельных собственников и окончательно приравнивались ко всему остальному крестьянскому населению". Дружинин указал, что закон обозначил "исторический перелом в жизни государственных крестьян, открывший перед ними дорогу более свободного хозяйственного развития"69.
Н.И.Ананьич согласилась с выводом Дружинина о снятии некоторых ограничений в праве государственных крестьян на владение своими землями, но добавила, что "с чисто финансовой точки зрения закон представлял собой грабительскую операцию, проведенную по фискальным соображениям"70. Скептическое суждение об этой реформе высказано в работах А.М.Анфимова71.
Мнение Кованько и Дружинина представляется более взвешенным и аргументированным. В реформе 12 июня 1886 г. следует различать две стороны. Первая - это завершение процесса освобождения государственных крестьян, начатого законом 24 ноября 1866 г. Реформу нужно рассматривать в неразрывной связи с переводом на обязательный выкуп бывших помещичьих крестьян 28 декабря 1881 г. Вторая сторона - это повышение оброчной подати при ее преобразовании в выкупные платежи, что диктовалось экстренной потребностью в восполнении потерь казны в результате отмены подушной подати, которая состоялась в условиях хронических бюджетных дефицитов и общих экономических трудностей. Можно с уверенностью сказать, что без новых финансовых ресурсов податная реформа не была бы проведена в жизнь. Поэтому повышение платежей государственных крестьян вряд ли можно поставить в вину как правительству, так и лично министру финансов.
Бунге принадлежит приоритет во введении пошлин с имуществ, переходящих безмездными способами. Проекты такого налога предлагались ранее министром финансов гр. Д.А.Гурьевым (1821 г.) и Податной комиссией (1872 г.). Обе попытки окончились неудачей, встретив возражения со стороны других ведомств72. Но это не остановило Бунге, занятого поисками новых источников доходов. 3 декабря 1881 г. он внес в Государственный совет проект Податной комиссии со своей сопроводительной запиской. Соединенные департаменты рассмотрели представление министра финансов 23 января 1882 г. и в связи со сложностью вопроса постановили передать проект на заключение министра юстиции Д.Н.Набокова. В этом ведомстве возникли новые соображения. Из представителей министерств финансов и юстиции была образована комиссия, которая в течение трех месяцев подготовила новую редакцию проекта. Он был представлен в Государственный совет 26 апреля 1882 г. и с рядом дополнений одобрен Соединенными департаментами и Общим собранием. Император подписал его 15 июня 1882 года73.
По этому закону с 1 января 1883 г. налогу подлежали все имущества, переходящие от одного лица к другому безмездными способами (за вычетом долгов наследодателя и расходов на его погребение) - по праву законного наследования, духовным завещаниям, высочайшему пожалованию, дарственным записям и т.п. Сумма платежа колебалась от 1 до 8% имущества в зависимости от степени родства между наследником и наследодателем, одаряемым и дарителем. Для взноса пошлины могла предоставляться рассрочка на три года. От налога освобождались имущества стоимостью менее 1000 руб., не приносящая дохода домашняя движимость, крестьянские наделы с расположенными на них постройками, если они переходят к лицам сельского состояния, имущества, поступающие в пользу казны, благотворительных, научных и учебных учреждений, церквей и монастырей. Пошлины вычислялись на основании составленной в Министерстве финансов "Табели законной оценки", а их взимание временно возлагалось на окружные суды. 1 мая 1884 г. действие закона было распространено на Царство Польское, а 4 апреля 1888 г. - на Курляндскую губернию74. Ожидания Бунге, что налог будет давать 7,8 млн руб. ежегодного дохода, не оправдались. В 1884 г. в казну поступило только 4,6 млн руб. Наибольший доход, полученный в 1892 г., составил 6,9 млн руб., т.е. опять-таки меньше предварительных расчетов финансового ведомства75.
Налог вызвал недовольство дворянства, увидевшего в нем ущемление своих сословных прав. Дворянские собрания ряда губерний обратились в Министерство финансов и на высочайшее имя с просьбой отмены пошлины в случае перехода недвижимости по прямой нисходящей линии. Они ссылались на разорительные последствия закона 15 июня 1882 г. для благосостояния первого сословия при наследовании "родовых гнезд"76. Все ходатайства были отклонены, но позднее Вышнеградскому пришлось пойти на известный компромисс и продлить рассрочку платежа до 5 лет (закон 17 мая 1888 г.)77. Новые льготы по уплате налога дворянство получило по закону 10 апреля 1895 г., принятому с целью поддержки помещичьего землевладения в условиях падения цен на продукцию сельского хозяйства78.
Изменения в налоговой системе повлекли за собой необходимость преобразования местных податных органов. Губернские казенные палаты справлялись со своими обязанностями, пока речь шла о получении подушной подати и примитивном обложении недвижимых имуществ. Повышение прежних и появление новых налогов возложило на них крайне сложные функции вычисления, распределения и получения денежных сумм. Поэтому податное дело оказалось в ведении различных инстанций. С введением дополнительного процентного и раскладочного сбора с промышленных и торговых заведений в губерниях были созданы особые податные присутствия, взимание пошлины с наследства поручено окружным судам, налогов с земель и недвижимых имуществ - земским губернским собраниям и городским думам.
Бунге понимал, что без реорганизации податных учреждений налоговые реформы будут обречены на неудачу. С сентября 1882 г. по январь 1883 г. при Министерстве финансов работала комиссия, подготовившая проект, основные положения которого сводились к следующему: 1) упразднить губернские и окружные акцизные управления и возложить на казенные палаты заведование всеми окладными и неокладными сборами (за исключением таможенных), хранение казенных сумм и производство государственных расходов; 2) подчинить им особые уездные и городские податные управления со стоящими во главе их участковыми начальниками и податными надзирателями, а также губернские и уездные казначейства. Однако в Министерстве возникли сомнения в возможности слияния казенных палат с акцизными управлениями, т.к. взимание косвенных налогов требовало специальной подготовки чиновников и постоянного технического надзора за производством акцизных товаров79.
Тогда у Бунге родилась идея начать с малого и учредить при казенных палатах особый институт податных инспекторов, который послужил бы зародышем будущей единой системы податного управления. Разработанный в Министерстве проект был разослан в губернии на отзыв управляющих казенными палатами, затем 6 ноября 1884 г. Бунге внес его в Государственный совет. "Потребность в более деятельном, нежели теперь, участии местного податного управления в оценке имуществ, подлежащих обложению, - писал он, - столько же в видах более равномерного распределения налогов, сколько и для обеспечения интересов казны, заявляется более и более настойчиво с увеличением размера этих налогов". Министр финансов предлагал поручить податным инспекторам выявление облагаемых налогами доходов, надзор за поступлением окладных сборов и ревизию уездных казначейств. Они должны были состоять членами уездных по крестьянским делам присутствий, а в местностях, где не вводились земства, членами уездных распорядительных комитетов80.
Министр внутренних дел Д.А.Толстой 15 декабря 1884 г. дал на проект отрицательный отзыв. Он согласился с мнением Бунге о несоответствии местных податных органов их новым задачам, но отметил, что предложенная мера является паллиативом и не решает проблемы в целом. Толстой расценил эту инициативу как вторжение в сферу компетенции МВД. Он выступил против членства податных инспекторов в уездных по крестьянским делам присутствиях и их права в этом качестве наблюдать за деятельностью крестьянского общественного самоуправления и проводить ревизии волостного правления. С его точки зрения, контроль инспекции за учреждениями и чиновниками, не подчиняющимися Министерству финансов, неизбежно приведет к бесконечным недоразумениям и ведомственным распрям. Толстой рекомендовал отклонить проект и ограничиться увеличением числа состоящих при казенных палатах чиновников для особых поручений81.
Бунге не оставил этот отзыв без возражений. В письме на имя государственного секретаря АА.Половцова от 31 января 1885 г. он подчеркнул, что финансовое ведомство планирует в перспективе коренную реформу податного управления и учреждение нового института будет лишь первым шагом к этой цели. Бунге настаивал на введении податных инспекторов в состав уездных по крестьянским делам присутствий, поскольку должностные лица волостного и сельского управления (волостные старшины и сельские старосты) непосредственно занимаются взиманием налогов и нуждаются в контроле со стороны Министерства финансов82.
Соединенные департаменты на заседании 25 февраля 1885 г. решили спор компромиссом. Они высказались за учреждение института податных инспекторов, но указали, что "было бы теперь преждевременным присваивать им значение самостоятельного органа финансовой администрации", в ведении которого находятся все прямые налоги. На них было возложено лишь наблюдение за торговлей и выявление подлежащих обложению доходов с недвижимых имуществ (обычно это входило в обязанности чиновников для особых поручений при казенных палатах), председательствование в уездных податных присутствиях, образованных для раскладки дополнительного сбора с торговли и промыслов, членство в уездных по крестьянским делам присутствиях и распорядительных комитетах, ревизия уездных казначейств и проверка действий волостных старшин и сельских старост по взиманию казенных и общественных сборов. Инспектор не имел права сам отдавать распоряжения и обо всех обнаруженных нарушениях и злоупотреблениях должен был докладывать в казенную палату83.
В Общем собрании, состоявшемся 15 апреля 1885 г., голоса разделились: 31 член Совета поддержал решение Соединенных департаментов, а 12 членов (и в том числе К.П.Победоносцев) приняли сторону Толстого и предложили ввести эту меру в виде эксперимента на три года в нескольких губерниях и лишь потом рассмотреть представление министра финансов84. 30 апреля 1885 г. Александр III утвердил .мнение большинства85.
По закону создавалось 500 штатных единиц податных инспекторов. 12 августа 1885 г. Бунге подписал разработанную в Министерстве инструкцию, в которой их права и обязанности излагались более подробно. В последующие годы круг деятельности податных инспекторов значительно расширился. Этому способствовали их участие в уездных комиссиях по оценке земель и лесов в неземских губерниях (1889 г.) и уездных комиссиях по пересмотру окладов земского обложения в земских губерниях (1893 г.), привлечение к дополнительному раскладочному сбору негильдейских предприятий (1889 г.), установление квартирного налога (1893 г.), издание законов о пересрочке выкупного долга крестьянства (1896-1899 гг.) и промысловом налоге (1898 г.), введение инспекции в Туркестанском крае (1889 г.), Закавказье (1892 г.) и Сибири (1898 г.). К началу XX в. численность податных инспекторов в 75 губерниях превысила тысячу человек, В новом положении 24 мая 1899 г. были сведены воедино все законодательные нормы, касающиеся статуса и компетенции инспекции86.
Этот институт сыграл известную роль в упорядочении податного дела на местном уровне. Однако податной инспектор так и не стал полномочным представителем финансового ведомства в уезде и первой ячейкой объединенного податного управления. По выражению П.Л.Кованько, он превратился в простого "расследователя по податной части", в "рефлектора, в котором должна лишь отражаться экономическая налогоспособность окружающей среды и передаваться дальше"87.
Либеральная общественность приветствовала стремление Бунге к ослаблению податного "пресса" в деревне и внедрению в налоговую систему элементов подоходного обложения. "Обессиление крестьянского класса, - писали "Русские ведомости", - являющееся логическим последствием одностороннего направления экономической политики последних лет, есть самый бедственный симптом настоящего нашего положения". Накануне понижения выкупных платежей и перевода на обязательный выкуп бывших помещичьих крестьян газета заявила о "начале реформаторской деятельности в области народной экономии"88. "Вестник Европы" ратовал за возвращение к "духу и внутреннему смыслу" "Положений" 19 февраля 1861 г. В журнале говорилось, что податные реформы представляют собой "решительный разрыв с финансовой политикой предыдущего двадцатилетия"89. "Русская мысль" назвала законы о налогах "светлыми точками на темном фоне окружающей нас действительности"90. Вместе с тем союзники Бунге упрекали его за чрезмерную медлительность, требовали коренной реформы податной системы и скорейшего введения подоходного налога91.
Консервативная печать осудила налоговую политику финансового ведомства. Катков утверждал, что крестьянский вопрос "раз и навсегда решен Положением 19 февраля". Причины деревенской нищеты он видел не в малоземелье и податном бремени, а в пьянстве и неумелой обработке крестьянами своих наделов. "Московские ведомости" подчеркивали, что всякое понижение податей и рост крестьянских доходов послужат лишь обогащению "кабатчиков"92. Газета Мещерского категорически возражала против перекладывания налогов на плечи "состоятельных людей" и объясняла возникновение бюджетных дефицитов "безрассудным, ничем не вызываемым в действительности уничтожением подушных податей"93.
Подводя итоги своей налоговой политики в лекционных курсах 1888-1889 гг. и "Загробных заметках", Бунге подчеркивал, что освобождение крестьян от 25% их ежегодных платежей после понижения выкупных платежей и отмены подушной подати "дало уже осязательные результаты - подати поступают лучше и земледельцы несколько поправились". При этом он указывал на незавершенность податных реформ и необходимость их дальнейшего развертывания: 1) упразднить подушную подать в Сибири (что должно было способствовать колонизации окраин и образованию частной земельной собственности в "азиатских владениях" империи); 2) уменьшить налог на недвижимые имущества в городах и ввести городской квартирный налог; 3) обеспечить соразмерность государственного поземельного налога с доходностью земель; 4) повысить пошлину с безмездного перехода имуществ; 5) понизить крепостные пошлины; 6) установить налог на доходы лиц свободных профессий (врачей, адвокатов, деятелей искусства и др.); 7) продолжать усовершенствование торгово-промышленного обложения; 8) расширить полномочия податной инспекции и усилить надзор за сбором податей в сельских обществах; 9) ввести всеобщий налог с доходов свыше 500 рублей.
Последнему пункту Бунге придавал особое значение. "Рано или поздно, - писал он, - придется установить подоходный налог, и притом не как соединение нескольких податей под одним названием, а как налог дополнительный с совокупности свободных доходов, получаемых частными лицами, в видах уравнения платежей и приведения средств казны в соответствие с потребностями". Бунге отмечал, что он должен служить "коррективом" других прямых налогов, которыми облагается средний предполагаемый доход94.
Однако после отставки Бунге податные реформы не были продолжены. Политика Вышнеградского сводилась к простому повышению окладных сборов и взысканию в 1887-1888 гг. недоимок по уже отмененной подушной подати на сумму свыше 16 млн руб. Лишь в марте 1892 г. в связи с неурожаем и ожидавшимся дефицитом бюджета он предложил ввести налог с доходов, превышающих тысячу рублей, но его проект был признан в "верхах" нереальным95. Некоторые рекомендации Бунге были учтены Витте, который установил квартирный налог (1893 г.), упразднил подушную подать в Сибири (1898 г.), реорганизовал промысловое обложение (1898 г.).
Мысль о подоходном налоге так и не встретила сочувствия в правительстве. К началу XX в. система прямых налогов (поземельный, промысловый, квартирный, с недвижимых имуществ и денежных капиталов) сохранила многоступенчатый и громоздкий характер. Эти налоги облагали форму собственности, не учитывая в должной мере размер доходов конкретного лица. Их доля в государственных доходах по обыкновенному бюджету была ничтожной и в 1900 г. составляла всего 7,7%. Закон о подоходном налоге был принят только 6 апреля 1916 г. в экстремальных условиях. вызванного войной финансового кризиса, однако его вступление в силу так и не состоялось в связи с революционными событиями 1917 года96.
Реформы прямых налогов получили высокую оценку в до-революционной историографии97. По словам Кованько, при Бунге "было уничтожено старинное различие между податными и неподатными сословиями внесением в нашу податную систему начала равенства всех перед законом". Именно ему принадлежит честь "указания пути, которого должно держаться в дальнейшем своем развитии наше финансовое законодательство, стремясь к установлению общего подоходного обложения"98.
Либеральные экономисты провозгласили отмену подушной подати "крупнейшим актом минувшего царствования", "огромной жертвой во имя справедливости", "отрадным веянием", имевшим "громадное принципиальное значение"99. Подчеркивалось, что эта реформа "знаменовала собой окончательный поворот общей финансовой и, в частности, податной политики России от старого крепостного строя к новому, более соответствовавшему изменившимся условиям экономической жизни страны"100. Отмечались "чуткость Н.Х.Бунге к недомоганию сельских масс", его "правдивость в оценке государственных задач", "личная самоотверженность" и "героическая смелость", продемонстрированные при отказе от части казенных доходов101.
Другие суждения встречались редко. А.А.Корнилов писал, что налоговые преобразования министра финансов, направленные на облегчение положения крестьянства, не достигли цели и являются' "паллиативами"102. С точки зрения И.И.Петрункевича, упразднение подушной подати и понижение выкупных платежей не уменьшили податного бремени сельского населения, так как фактически они были заменены косвенными налогами103.
Еще более резкое мнение высказал В.И.Ленин в полемике с либеральным народником С.Н.Южаковым, который в журнале "Русское богатство" в 1893 г. утверждал, что "восьмидесятые годы облегчили народное бремя и тем в 1891-92 гг. спасли народ от окончательного разорения"104. В работе "Что такое "друзья народа" и как они воюют против социал-демократов?" Ленин возмущенно назвал эти слова "классической по своему лакейскому бесстыдству фразой". "А не сопровождалась ли отмена соляного налога учреждением кучи косвенных налогов и повышением старых? - спрашивал он. - Не сопровождалась ли отмена подушной подати увеличением платежей бывших государственных крестьян под видом перевода их на выкуп? Не осталось ли и теперь, после пресловутого понижения выкупных платежей (которым государство не отдало крестьянам даже и того барыша, который оно нажило на выкупной операции) несоответствие платежей с доходностью земли, т.е. прямое переживание крепостнических оброков?"105
Высказывание Ленина стало "методологической основой" для советских исследователей, которые рассматривали податные преобразования как демагогический акт царского правительства, как жалкую подачку "верхов" народным массам. А.П.Погребинский отверг "версию" дореволюционной литературы об "особом реформаторском периоде", связанном с именем Бунге. "В действительности, - пишет он, - последний лишь завершил ликвидацию таких наиболее уродливых пережитков феодализма в налоговой системе страны, как подушная подать"106. И.Ф.Гиндин подчеркнул, что "налоговое "преобразование" было по содержанию робко буржуазным" и не привело к избавлению крестьян от крайностей налогового гнета107. По словам A.M.Анфимова, податные реформы являлись "побочным продуктом революционной ситуации", "проводились по воле и в интересах крепостников-помещиков, не заинтересованных в действительном улучшении положения крестьянства". Он приписал Бунге "коварный план замены части прямых налогов косвенными"108.
Иной подход в изучении темы прослеживается в работах Н.И.Ананьич. Она считает налоговые преобразования "признаком известной эволюции самодержавия на пути к буржуазной монархии", одним из элементов экономической политики правительства, нацеленной на развитие отечественной промышленности. "Податные реформы Бунге, - подчеркивает автор, - дали толчок процессу, в результате которого к началу XX в. произошло очевидное уравнение различных категорий крестьян по таким показателям, как обеспечение хозяйств землей, скотом и инвентарем; по уплате казенных, земских и мирских сборов и, наконец, соответственно и по сумме недоимок. Это явление способствовало сплочению всего крестьянства в его борьбе за землю". Вместе с тем Ананьич указывает, что мероприятия финансового ведомства носили "половинчатый характер" и проводились "полукрепостническими методами". На фоне роста косвенных налогов, которые в первую очередь взимались с сельского населения, "прогрессивная по своим принципам" податная политика Бунге не могла привести к реальному повышению жизненного уровня крестьянства109.
Н.М.Дружинин признает "некоторое облегчение" сельского населения в результате налоговых преобразований, однако отмечает, что они "не могли устранить пережитков феодального строя" и "превратить полунищую русскую деревню в опору развивающегося капиталистического хозяйства"110. С точки зрения Ш.Плаггенборга, хотя задуманные Бунге реформы удались лишь отчасти, они стали "экстренно необходимым шагом" к освобождению податной системы России от "феодальных принципов" и в фискальном отношении "проложили путь капиталистическому развитию"111.
Суждения Ананьич и Плаггенборга представляются более близкими к истине. Они свободны как от некоторой идеализации податных реформ в дореволюционной экономической литературе, так и от догматических оценок советской историографии. Действительно, преобразования Бунге не привели к сколько-нибудь заметному повышению крестьянских доходов, так как все "облегчения" (отмена соляного акциза и подушной подати, понижение выкупных платежей) были фактически "съедены" растущими косвенными налогами. Попытка достичь хотя бы относительного равенства сословий в уплате прямых податей окончилась неудачей. По выражению Т. фон Лауэ, "благородный эксперимент" Бунге "потерпел крах"112. В 1903 г. в 50 губерниях Европейской России по предварительной бюджетной росписи с крестьянских земель (120 млн дес.) причиталось 188 млн руб. различных сборов, а с частновладельческих (102 млн десятин) - 23 млн руб., т.е. в восемь раз меньше113.
Но это не дает оснований вообще сбрасывать податные реформы со счетов. Они положили начало модернизации российской системы налогообложения и тем самым способствовали процессу индустриализации страны. Следует учитывать и их социально-правовое значение для разрушения юридических, сословных и экономических перегородок между различными разрядами крестьянства и его слияния в единый класс земледельцев-собственников.
3. Косвенные налоги и гербовые сборы
В области косвенного обложения Бунге во многом был вынужден действовать вопреки своим прежним убеждениям. Рост таможенных пошлин, акцизов на спиртные напитки, табак и сахар диктовался как острыми фискальными нуждами, так и настроениями влиятельных консервативных кругов. В изданиях Каткова настойчиво проводилась мысль о том, что косвенные налоги рациональнее прямого подоходного обложения, легче переносятся населением и являются самым обильным источником государственных доходов1.
Единственным исключением стал соляной акциз. Недород 1880 г. дал Лорис-Меликову, Абазе и Бунге благоприятный повод настоять на отмене этого налога с 1 января 1881 г. Указ был подписан императором 23 ноября 1880 г. В нем провозглашалось высочайшее желание "в тяжкую годину неурожая, постигшего некоторые из восточных и южных губерний империи, явить вверенному нам божественным промыслом народу нашему новое доказательство наших забот о его благосостоянии", а также выражалась надежда, что отмена соляного акциза не только уменьшит тяготы беднейших слоев населения, но и будет способствовать развитию земледелия, скотоводства и ряда отраслей промышленности2.
Этот акт приветствовала пресса всех направлений. По словам "Русских ведомостей", указ "свидетельствует о том, что в государственное дело вносится настоящая государственная мысль"3. Не менее одобрительно отозвался Катков. "Дай бог, - писали "Московские ведомости", - чтобы отмена соляного налога была решительным шагом финансовой политики, полагающей главный интерес фиска в народном благосостоянии"4. Однако со временем тон консервативной печати изменился. Катков уже летом 1881 г. испытывал "разочарование" по поводу упразднения соляного акциза5. "Гражданин" требовал восстановления налога, отмена которого "нисколько не облегчила население"6. Между тем данные статистики за 1880- 1890 гг. свидетельствовали об успехе реформы: 1) производство соли возросло с 48 млн до 85 млн пуд.; 2) экспорт увеличился с 27 тыс. до 482 тыс. пуд.; 3) импорт сократился с 9,5 млн до1,2 млн пуд.; 4) потребление соли на душу населения возросло с 24,2 до 30,2 фунта; 5) цены на соль в местах добычи и продажи снизились в размере, превышающем сумму отмененного акциза; 6) доходы от рыбных промыслов возросли с 829 тыс. в 1879 г. до 1,9 млн руб. в 1891 году7.
С целью пополнения средств Казначейства при Бунге дважды повышался питейный акциз: до 8 коп. (19 мая 1881 г.) и 9 коп. с градуса алкоголя (18 мая 1885 г.)8. Одновременно финансовое ведомство предприняло новые меры для борьбы с пьянством. В августе-сентябре 1881 г. вопрос о пересмотре действующих правил о розничной торговле спиртными напитками обсуждался в двух совещаниях: межведомственном (при Министерстве финансов) и "сведущих людей" (при Министерстве внутренних дел)9. 4 февраля 1882 г. заключения обоих совещаний были рассмотрены на заседании министров финансов, внутренних дел и государственных имуществ. Совместное представление поступило 12 марта в Государственный совет, который, однако, признал целесообразным еще раз изучить вопрос на местах10.
8 июня 1882 г. по ходатайству Бунге были учреждены губернские и уездные комиссии из представителей администрации, земств, городских дум, а также местных экспертов - землевладельцев, волостных старшин и виноторговцев11. Материалы комиссий были систематизированы в образованной в ноябре 1883 г. межведомственной комиссии при Министерстве финансов12. 20 апреля 1884 г. Бунге внес в Государственный совет окончательный вариант проекта. Его предложения были одобрены и 14 мая 1885 г. утверждены императором13.
Сущность новых правил, введенных в действие с 1 января 1886 г., сводилась к следующему: 1) города и сельские общества лишались права выдачи разрешений на продажу спиртных напитков; 2) питейные дома (кабаки) упразднялись и распивочная торговля допускалась только в заведениях трактирного типа, где посетители кроме водки могли получить еще горячие блюда и чай; 3) вводились два новых типа "выносных" заведений - ведерные и винные лавки, облагавшиеся сравнительно небольшим патентным сбором; 4) регулирование питейной торговли возлагалось на губернские и уездные по питейным делам присутствия, состоящие из представителей администрации, земств и городского самоуправления.
Но финансовому ведомству не удалось ни соблюсти интересы казны, ни ограничить масштабы пьянства. Питейный доход в 1881-1886 гг. возрос всего лишь с 224,3 млн до 237 млн руб. Закон 14 мая 1885 г. оказался неэффективным. По официальным данным, общее потребление спиртных напитков сократилось в 1886-1890 гг. с 64,1 млн до 62,7 млн ведер, душевое потребление - с 0,58 до 0,53 ведра14. Однако это произошло не потому, что население стало меньше пить. Вопреки расчетам Министерства финансов, домашнее потребление водки отнюдь не стало преобладающим. Возникло множество тайных кабаков, да и сами трактиры фактически превратились в питейные дома. Среднегодовая цифра выявленных случаев беспатентной винной торговли за 1887-1894 гг. достигла .15 854. Огромные убытки казна терпела от контрабанды, которая стала выгодным промыслом для населения приграничных губерний. В правительстве долго бытовало мнение, что распространение пьянства прямо пропорционально росту потребления спиртных напитков. Между тем как раз в этом отношении Россия принадлежала к самым "трезвым" странам Европы. В 1885-1889 гг. потребление алкоголя на душу населения в среднем составляло 2,7 л, т.е. несравненно меньше, чем во Франции (15,7 л), Италии (12,3 л), Англии (9,9 л), Германии (8,5 л), Австро-Венгрии (8,4 л)15. Однако культура "питья" в этих странах была гораздо выше.
"Московские ведомости" и "Гражданин" восприняли пересмотр питейных правил как паллиативную и даже вредную меру16. "Газеты, слывущие у нас преданными правительству, - докладывал Бунге императору в июне 1886 г., - не ограничиваясь резким осуждением мер, принимаемых при ближайшем моем участии, прямо утверждали, что закон 14 мая 1885 г. о питейной торговле направлен к спаиванию народа, и самые старания мои об уменьшении пьянства, которые привели к значительному сокращению числа распивочных заведений (из 90.865 осталось 33.653), представлялись в позорном и ненавистном виде"17. Катков вообще считал питейный вопрос "исходным пунктом для всех серьезных мер в видах народного благосостояния и улучшения быта крестьян" и требовал уничтожения "кабаков-вертепов"18. "Гражданин" писал о "вопле народном" против "кулаков и кабатчиков"19.
Акцизная система изначально не пользовалась популярностью у поместного дворянства. Она была рассчитана на крупные заводы и привела к закрытию многих не выдержавших свободной конкуренции мелких винокурен в имениях. Консервативная печать призывала к восстановлению упраздненной в 1827 г. винной монополии и обрушивалась на Министерство финансов за "нерешительность" в питейном вопросе20. В пользу казенной продажи спиртных напитков высказались некоторые участники губернских и уездных комиссий по пересмотру правил о питейной торговле осенью 1882 г. Мощным стимулом для консерваторов послужил пример европейских стран: принятие закона о винной монополии в Швейцарии (декабрь 1886 г.), обсуждение в германском рейхстаге сходного законопроекта канцлера кн. О. фон Бисмарка (январь-февраль 1886 г.), деятельность сенатской комиссии по борьбе с пьянством во Франции (март 1886 - февраль 1887 г.), успехи гетеборгской системы в Швеции (с 1874 г.)21. Вслед за Катковым публицисты "Русского вестника" доказывали огромные выгоды монополии для роста государственных доходов, повышения уровня благосостояния и нравственности народа, спасения от полного упадка сельскохозяйственного винокурения22.
Защищая Бунге от нападок Каткова, "Вестник Европы" писал, что "питейный вопрос - только один из многих поводов к агитации против финансового управления". Однако либеральная пресса также подчеркивала двойственность правил 15 мая 1885 г. и бесплодность попыток правительства одновременно блюсти фискальные интересы и сдерживать распространение пьянства23. Вместе с тем она отрицательно отнеслась к идее винной монополии и, напротив, выступала за "демократизацию" питейного дела - сосредоточение всей распивочной торговли в ведении сельских обществ и органов городского самоуправления24.
В условиях бюджетных дефицитов финансовое ведомство в начале 1886 г. приступило к изучению вопроса о возможности введения винной монополии. В Департаменте неокладных сборов была разработана программа сбора статистических данных в трех губерниях: Пермской, где винокурение и питейная торговля превратились в частную монополию, Орловской, в которой губернская комиссия в 1882 г. высказалась за монополию, и приграничной Ковенской для выяснения влияния этой меры на контрабанду спиртных напитков.
В конце 1886 г. Бунге доложил императору о получении необходимых материалов. В то же время он скептически отозвался о пропагандируемых консервативной печатью преимуществах казенной продажи "питей". "В настоящую минуту, - писал министр финансов, - я не осмеливаюсь утверждать, что казенная монопольная торговля хлебным вином может разрешить задачу очень сложную, касающуюся и финансов, и сельского хозяйства, и народной нравственности. В этой форме винная регалия существовала в России не раз и при графе Канкрине была окончательно отменена, вследствие как деморализации, внесенной ею в управление питейными сборами, так и уменьшения доходов. Возможно ли устранить из казенной монополии дурное и осуществить одно хорошее - это вопрос, на который может ответить только практика"25.
Проект реформы в трех губерниях был подготовлен уже при Вышнеградском, но остался нереализованным. Новый министр финансов пошел по традиционному пути. В 1887 и 1892 гг. питейный акциз дважды повышался: до 9,25 и 10 коп. с градуса алкоголя. Введение монополии последовало только при Витте в 1895-1904 годах26.
По инициативе Бунге был принят новый табачный устав. Закон 6 июня 1877 г. не дал ожидаемых результатов. Повышение акциза на средние и низшие сорта табака привело к сокращению спроса и падению цен, расширению безбандерольной торговли. За 1878-1881 гг. табачный доход неизменно оказывался меньше предположений бюджетной росписи и возрос лишь с 12 млн до 12,3 млн руб.27 Поступление акциза не соответствовало уровню развития табачной промышленности и масштабам потребления табака. В конце 1881 г. при Департаменте неокладных сборов была образована межведомственная комиссия с участием табачных плантаторов, фабрикантов и торговцев. Она пришла к выводу, что снижение дохода обусловлено слабостью надзора за перевозкой, хранением и переработкой листового табака, недостаточностью взысканий за нарушения установленных правил и нецелесообразностью введенного законом 6 июня 1877 г. единого размера акциза для всех сортов28.
Заключение комиссии было использовано Бунге при подготовке представления в Государственный совет от 28 января 1882 г. Он поставил вопрос о возможности замены бандерольной системы другим способом взимания табачного налога. Государственная монополия, существующая в Австро-Венгрии и Франции, была признана им наиболее выгодной в фискальном отношении, но вряд ли подходящей для России с ее многочисленными табачными фабриками (290 в 1880 г.) и преимущественно мелкими табачными плантациями. Монополия требовала жесткого контроля за выращиванием и сбытом табака для пресечения корчемства и контрабанды и, как правило, сопровождалась ухудшением качества продукции из-за отсутствия свободной конкуренции.
Бунге отверг также откупную систему, которая действовала в Италии и применялась в России с XVIII века. Она обладала теми же пороками. Кроме того, государство теряло значительную часть доходов, поступающую в пользу откупщиков. Министр финансов указал на неприемлемость опыта Англии, где запрещалось выращивание табака внутри страны и налог взимался в форме пошлины с импортируемого табака. Он отказался и от обложения земель, используемых под табачные плантации, так как это привело бы к стеснению табаководства. В итоге Бунге высказался за частичное реформирование прежней системы. Это аргументировалось интенсивным ростом табачного дохода в США. Здесь, как и в России, акцизом облагались готовые изделия с оклейкой их марками (по аналогии с русскими бандеролями)29.
К представлению прилагался проект нового устава, согласно которому запрещалась розничная торговля листовым табаком, его закупка разрешалась только фабрикантам и владельцам постоянных складов, ужесточался надзор за его перевозкой и хранением, усиливался контроль за производством и продажей готовой продукции, восстанавливался многоразрядный тариф бандеролей (сигары и папиросы подразделялись на два сорта, курительный табак - на три сорта), повышался акциз на высшие сорта изделий и понижался на низшие30. Устав был утвержден 18 мая 1882 г. и вступил в силу с 1 января 1883 года31. 28 мая 1883 г. император подписал разработанные в финансовом ведомстве новые правила о взысканиях за нарушения устава, в которых предусматривались конфискация незаконно выращенного табака, закрытие фабрик и торговых заведений, арест и тюремное заключение виновных32.
Устав способствовал заметному повышению табачного дохода: с 14,3 млн руб. в 1882 г. до 18,9 млн руб. в 1883 г. и в дальнейшем продолжал возрастать. Стремительно расширились масштабы табачного производства, число фабрик за девять месяцев 1883 г. увеличилось с 288 до 41933. Однако в конце 1886 г. вследствие кризисного состояния финансов в "верхах" был вновь поднят вопрос о табачной монополии. Бунге командировал чиновников Министерства для сбора данных о табаководстве, табачной промышленности и торговле в Австро-Венгрии, Франции, Италии, Турции и Румынии. Но и полученные материалы не заставили его изменить свое мнение. "Не следует, впрочем, преувеличивать ожидаемых от табачной монополии результатов, - писал он Александру III в докладе о бюджетной росписи на 1887 г. - Доход казны от обложения тем или другим способом предметов потребления во многом зависит от достатка потребителей и размера платимых ими налогов. При высоком акцизе с хлебного вина у нас нельзя извлечь из табачной монополии не только такого дохода, как во Франции (около 120 млн кред. руб.), но и несравненно меньшего. Затем, табачная монополия остановит у нас распространение табаководства, которое в последние годы сделало значительные успехи, в особенности в Закавказском крае, куда начали переходить изгнанные монополией опытные табаководы из Турции"34.
Другую позицию занимал Вышнеградский. В марте 1887 г. Государственный совет одобрил его предложение о подготовке введения табачной регалии в ближайшие годы. Однако итоги двухлетней работы министерской комиссии лишь подтвердили точку зрения Бунге: проектированный Вышнеградским порядок учета табачных посевов и приема урожая от землевладельцев оказался неприменимым при обнаружившемся огромном числе, малой площади и разбросанности плантаций. Монополия была реальна только при существенных ограничениях свободы табаководства, что имело бы для него крайне неблагоприятные последствия. В сентябре 1889 г. Вышнеградский доложил Государственному совету о невозможности табачной регалии в российских условиях. Этот вывод был признан заслуживающим доверия. Министерство финансов, как и ранее, продолжало постепенно повышать табачный акциз35.
Еще при Абазе был пересмотрен способ взимания налога на сахар. За 1865-1880 гг. сбор свекловицы возрос с 49 млн до 142,2 млн пуд., производство сахара - с 2,3 млн до 12,5 млн пуд. С 1880 г. на сахарных заводах началось внедрение новых технических усовершенствований, позволявших увеличить выпуск продукции в два-три раза. В Министерстве финансов были рассмотрены критерии, по которым в европейских странах вычислялась сумма налога: количество рабочих на предприятии (в Австро-Венгрии), сырья (в Бельгии, Германии и Голландии), произведенного сахара (во Франции). Предпочтение было отдано последнему способу36.
3 февраля 1881 г. последовал закон о переходе к обложению акцизом готовой продукции. Ее количество определялось взвешиванием сахара должностными лицами акцизного надзора. Размер акциза определялся: с 1 августа 1881 г. по 1 августа 1883 г. - 50 коп., с 1 августа 1883 г. по 1 августа 1886 г. - 65 коп. с пуда сахарного песка. За право производства уплачивался патентный сбор. Выращивание свекловицы и торговля сахаром оставались свободными от обложения. 12 мая 1881 г. были утверждены более подробные правила о порядке уплаты налога и надзоре за сахарными заводами. Позднее законом 1 мая 1884 г. акциз был увеличен с 1 августа 1886 г. по 1 августа 1889 г. до 85 коп., а с 1 августа 1889 г. до 1 руб. с пуда37. Эти законы способствовали быстрому приращению сахарного дохода: с 3,7 млн руб. (1881 г.) до 15,9 млн руб. (1886 г.). Основы новой системы сохранялись в течение трех десятилетий.
В 1881-1885 гг. сахарная промышленность достигла больших успехов. Количество заводов увеличилось с 236 до 250, сбор свекловицы - с 220,1 млн до 250 млн пуд., выпуск готовой продукции - с 15,9 млн до 21 млн пудов.38 С 1885 г. производство сахара стало опережать потребности внутреннего рынка, началось падение цен. Это заставило сахарозаводчиков ходатайствовать о поощрении государством сахарного экспорта, поскольку при существующих за границей ценах конкуренция отечественного сахара с иностранным была невозможна. Министр финансов согласился с этими доводами, так как кризис перепроизводства в сахарной промышленности пагубно отразился бы на положении сельского хозяйства. 12 июля 1885 г. император утвердил принятое по представлению Бунге решение Комитета министров о выдаче премии (1 руб. за пуд) за вывоз сахара до конца года. Ее возврат предпринимателями планировался при уплате акциза за сахар производства 1885/86 и 1886/87 годов39. Однако к осени после хорошего урожая свекловицы кризис еще более обострился. 5 ноября 1885 г. Комитет министров одобрил предложение Бунге о продлении выдачи премий (80 коп. за пуд) до 1 мая 1886 г. с условием возврата в 1885/86-1888/89 годах. 9 ноября была получена положительная резолюция Александра III40.
Но премии не помогли преодолению кризиса. Чтобы поскорее воспользоваться государственными льготами, предприниматели всячески старались максимально увеличить производство и вывоз сахара. Если в 1883-1884 гг. экспорт составлял 34 тыс. пуд., то в 1885-1886 гг. - 4254 тыс. пудов41. Поэтому резкое возрастание вывоза не повлияло на цены, которые остались на прежнем уровне. Для борьбы с кризисом нужно было изыскивать другие меры. Сахарозаводчики обратились в Министерство финансов с просьбами не только о продлении выдачи премий на новый срок, но и о нормировке выпуска сахара на внутренний рынок (с целью задержать возникновение предприятий и создать искусственную монополию), а также поощрении вывоза сахара безвозвратными премиями (60 коп. за пуд).
В представлении в Комитет министров от 7 марта 1886 г. Бунге отверг эти домогательства. "Установление норм для производства, - писал он, - представляет тяжкое ограничение для частной деятельности, не согласно с интересами потребителей и не имеет достаточно твердого основания. Сказать каждому из заводчиков, что он должен столько-то производить, значит предполагать, что администрация, ничем не заинтересованная в прибылях предприятия, может лучше оценить условия, благоприятные для тех или других размеров производства, нежели частные лица, которые вкладывают в дело свой капитал, свой труд, свои таланты и несут за то весь риск от неудачи и потерь". Министр финансов высказался также вообще против каких-либо премий и самокритично признал их "паллиативной мерой", так как "коль скоро она становится хронической, то оказывается недостаточной и приносит скорее вред, чем пользу". По предложению Бунге Комитет министров ограничился продлением срока выдачи премий только до 1 июля 1886 г. и постановил позднее вновь вернуться к обсуждению вопроса. Это решение было утверждено императором 30 марта42.
Позиция правительства не удовлетворила предпринимателей, которые вскоре опять ходатайствовали в финансовое ведомство о нормировании производства сахара при обязательном вывозе излишков за границу без всякой премии. Они получили сильную поддержку со стороны Абазы, который сам был владельцем крупного сахарного завода и имел в этом деле личный интерес. Чтобы заручиться необходимым содействием министра финансов, он предложил ему сделку. Бунге говорил В.И.Ковалевскому, что Абаза обещал помочь в проведении через Государственный совет проекта отмены подушной подати, а взамен потребовал от него осуществить сахарную нормировку43. Скрепя сердце, министр финансов пошел на уступки. В представлении в Комитет министров от 5 сентября 1886 г. он вторично выступил с критикой государственного регулирования сахарного производства, но вместе с тем рекомендовал свой вариант нормировки: на период 1886-1889 гг. установить лимит сахара для реализации на внутреннем рынке в количестве 19 млн пудов, причем все излишки должны облагаться тройным акцизом (2 руб. 55 коп. с пуда).
Комитет министров 16 и 23 сентября рассмотрел и утвердил проект Бунге. Максимальное количество сахара на 1886- 1887 гг. было определено в 17 млн пудов, на 1887-1888 гг. - 20 млн пудов. Но Александр III распорядился еще раз обсудить вопрос в присутствии министров, которых не было на предыдущих заседаниях, и в том числе Победоносцева и Толстого. Именно эти сановники 28 октября возглавили оппозицию проекту финансового ведомства, состоявшую из пяти членов Комитета. Они заявили, что ситуация в сахарной промышленности является лишь частью общего промышленного кризиса и государственное регулирование в одной отрасли не принесет никакой пользы. Нормировка остановит естественное развитие сахарного производства, искусственно задержит снижение цен на сахар и нанесет ущерб потребителям. По сути это означало повторение аргументов, приведенных самим Бунге в споре с сахарозаводчиками в марте 1886 года. "Оппозиционерам" противостояли одиннадцать членов комитета, которые отстаивали прежнее решение44.
История с сахарной нормировкой вызвала широкий общественный резонанс. Эту меру осудили как консервативные, так и либеральные издания45. Защищая интересы владельцев поместных свекловодческих хозяйств, Катков доказывал, что нормировка неизбежно приведет к сокращению посевов свеклы46. Победоносцев постарался привлечь на свою сторону императора. "Каждый день приносит мне новые свидетельства о том, какое волнение в умах возбуждено этим делом во всей России, - писал он Александру III 2 ноября. - Все ждут, чем оно разрешится, ввиду происшедшего разногласия. Не ошибусь, если скажу, что победа большинства произведет тяжкое впечатление. Общее мнение таково, что нынешняя попытка нормировки есть не что иное, как искусный план, составленный в пользу спекуляции на сахар, искусно проведенный при двукратном обсуждении дела"47. Сходное по содержанию письмо еще 27 сентября отправил императору Толстой48. 4 ноября Александр III утвердил мнение меньшинства49.
Тогда сахарозаводчики образовали синдикат и заключили между собой частное соглашение о нормировке производства и обязательном вывозе излишков сахара за границу. Однако кризис не прекратился, так как предприниматели не собирались сокращать посевы свекловицы и выпуск продукции. Часть владельцев заводов отказалась примкнуть к соглашению, а некоторые участники синдиката, не выдерживая жесткой конкуренции на европейском рынке, всячески уклонялись от выполнения своих обязательств. По настойчивым ходатайствам сахарозаводчиков правительство было вынуждено все-таки 20 ноября 1895 г. принять закон о сахарной нормировке50.
Особое место в деятельности Бунге занимает таможенная политика. К началу 80-х годов, в отличие от предшествующего двадцатилетия, Россия нуждалась не столько в импорте товаров, сколько в привлечении иностранных капиталов, для помещения которых в стране существовали выгодные условия - высокая норма прибыли в промышленности и более дешевая, чем на Западе, рабочая сила. Бунге заслужил репутацию основоположника протекционистского курса, хотя возврат к прежней запретительной системе во внешней торговле начался еще при Рейтерне. По закону 10 ноября 1876 г. пошлины с 1 января 1877 г. стали приниматься в золотой валюте, что по тогдашнему курсу кредитного рубля означало их повышение на 50%51. Это диктовалось фискальными нуждами накануне войны с Турцией и необходимостью активизации торгового баланса, который с 1872 г. сводился с пассивным сальдо. Пример России не был единичным. После начавшегося в 1873 г. мирового экономического кризиса либерально-фритредерские идеи на Западе окончательно утратили былую популярность. В 1879 г. Германия ввиду появления на европейском рынке огромного количества дешевого хлеба из Австралии, Америки и Индии установила высокие ввозные пошлины на сельскохозяйственные товары. За ней последовали Франция, Италия, Австро-Венгрия и другие страны.
Введение "золотых" пошлин обеспечило в 1877-1879 гг. превышение экспорта над импортом. В 1880-1881 гг. вывоз сократился из-за плохих урожаев и торговый баланс вновь изменился не в пользу России52. Законом 16 декабря 1880 г., принятым по инициативе Абазы и Бунге, с 1 января 1881 г. пошлины на все импортируемые товары были повышены на 10% для компенсации убытков, понесенных в результате отмены соляного налога53. В 1877-1881 гг. таможенный доход возрос с 52,6 млн до 85,8 млн руб.54
Вскоре после своего назначения Бунге поставил вопрос о пересмотре таможенного тарифа 1868 г. По его мнению, это должно было увеличить государственные доходы, "уравнять" налоговую систему повышением пошлин на предметы потребления "более достаточных классов", достичь более выгодного соотношения между импортом и экспортом, что было весьма важно при колеблющемся курсе рубля, и, наконец, оказать покровительство тем отраслям промышленности, которые нуждались в ограждении от иностранной конкуренции55.
Последнее соображение было особенно актуальным. В конце 1877 г. экономика вступила в фазу подъема. Казенные заказы вызвали оживление в отраслях, связанных со снабжением армии. Обильный урожай 1878 г. совпал с большим спросом на хлеб за границей. "Золотые" пошлины и низкий курс рубля затруднили импорт стран с золотой валютой и стимулировали российский экспорт. Подъем характеризовался увеличением добычи каменного угля и нефти, выплавки чугуна и стали, потребления хлопка, ростом выпуска продукции машиностроения, сахарной, хлопчатобумажной, суконной, льняной, полотняной, камвольной, шелковой и кожевенной промышленности, развитием оборотов Нижегородской ярмарки, притоком акционерных капиталов.
Однако уже в 1881 г. появились первые признаки спада. К 1882 г. кризис перепроизводства охватил ведущие отрасли. Он обнажил острые противоречия в развитии промышленного капитализма, осложненном крепостническими пережитками, недостаточностью внутреннего накопления капитала, прогрессирующей узостью внутреннего рынка. Кризис и депрессия, затянувшаяся до 1887 г., усугублялись низкими урожаями 1882 и 1885 гг., а также мировым аграрным кризисом, который привел к снижению спроса на промышленные товары. В эти годы произошло сокращение выплавки стали, объема производства машиностроения и легкой промышленности, падение цен на каменный уголь, чугун, полосовое железо, хлопок, миткаль, сахар. Тотальный торгово-промышленный индекс в 1878-1888 гг. держался почти на одном и том же уровне (1,42- 1,51)56.
Выступая 21 мая 1882 г. в Московской бирже, Бунге заявил, что "считает своим долгом содействовать преуспеянию торговли и промышленности и уверен, что все клонящееся к действительной пользе удостоится всегда милостивого внимания и одобрения государя императора"57. Он не соглашался с распространенной точкой зрения о противоположности интересов финансового ведомства и индустриального развития. "Если министр финансов действует несогласно с интересами промышленности и торговли, - писал Бунге Александру III в ноябре 1886 г., - то прежде всего нужно заменить его другим лицом, которое понимает, что без процветания промышленности и торговли не могут процветать финансы". Он отрицательно отнесся к вопросу об учреждении Министерства промышленности и торговли, обсуждавшемуся в "верхах" уже свыше трех десятилетий и в очередной раз всплывшему на поверхность в начале 80-х годов. Бунге полагал, что подобный шаг нежелателен из-за неизбежных крупных расходов. Нерациональной ему казалась и передача Департамента торговли и мануфактур другому министерству, так как разрыв функциональных связей этого Департамента с другими структурами финансового ведомства грозит нарушением "интересов не только государственных, но и частных лиц"58.
Свое понимание задач торгово-промышленной политики Бунге изложил в нескольких официальных документах. "Обращаясь к средствам для содействия обрабатывающей промышленности, заводским и торговым предприятиям, - отмечал он в сентябрьской записке 1880 г., - нельзя не признать, что от правительства требуется для сего не столько материальная помощь, сколько установление лучшего порядка посредством издания законов, примененных к современному развитию народного хозяйства. Россия отстала от всей Западной Европы в этом отношении почти на полстолетия. (...) Россия не имеет соответствующих современным потребностям постановлений о векселях, о торговой несостоятельности, о торговых компаниях. Ясное и строгое законодательство не только послужило бы на пользу народной нравственности, но создало бы у нас предприятия, сильные правильным ведением дел и строгой ответственностью участников"59.
9 марта 1885 г. Бунге представил императору обзор деятельности Министерства финансов за 1883-1884 гг., где этим вопросам был посвящен специальный раздел. "Правительству, - писал он, - необходимо следить за состоянием всех отраслей народного хозяйства во взаимной связи и иметь в виду не только мнения и суждения компетентных лиц по крупным заводским, фабричным и торговым предприятиям, но и тщательные статистические указания, которые указывают на факт возрастания или упадка тех или других отраслей хозяйства, на причины явлений, свидетельствующих о благосостоянии населения и его податных средствах".
Министр финансов одобрил рекомендации состоявшихся в 1882 г. съезда Русского технического общества и третьего Всероссийского торгово-промышленного съезда о создании в индустриальных центрах советов с участием выборных представителей местных предпринимателей, которые должны были собирать сведения о состоянии промышленности и ходатайствовать перед правительством о ее нуждах. Бунге предлагал взамен существующих с 1872 г. Совета мануфактур и торговли и подведомственных ему комитетов на местах учредить центральный Совет промышленности и торговли (при нем - особое статистическое отделение) и окружные комитеты (по одному на несколько губерний), состоящие из чиновников финансового ведомства и выборных представителей биржевых комитетов и других предпринимательских организаций.
В обзоре министр финансов выделил основные направления торгово-промышленной политики: 1) облегчение условий возникновения промышленных предприятий и акционерных компаний; 2) развитие технического образования; 3) модернизация торгово-промышленного законодательства; 4) усиление таможенного покровительства. "Таможенные пошлины, взимаемые с товаров, привозимых из-за границы, - подчеркивал . он, - имеют первостепенное значение как меры, ограждающие отечественную промышленность от иностранного соперничества и способствующие развитию внутреннего производства"60.
Чтобы избежать возможных экономических потрясений, министр финансов отказался от общего пересмотра тарифа 1868 г. и предложил внести в него частичные изменения. По мнению Бунге, это диктовалось необходимостью тщательного изучения потребностей торгово-промышленного развития и учета пожеланий предпринимательских кругов61. 1 июня 1882 г. было проведено "огульное" повышение таможенных ставок, преимущественно на сырье и полуфабрикаты и в меньшей степени - на готовые изделия62. В декабре того же года в докладе о бюджетной росписи на 1883 г. Бунге вновь указал на необходимость "обеспечить правильный рост промышленности достаточным для нее покровительством"63.
16 июня 1884 г. были повышены пошлины на чугун, уголь и торф, 15 января 1885 г. - на рыбу, чай, вина, шелк, растительное масло, 19 марта 1885 г. - на сельскохозяйственные машины, 20 мая 1885 г. - на железо и сталь64. 3 июня 1885 г. последовало новое "огульное" повышение тарифа в среднем на 10-20%65. В 1886 г. были подняты ставки таможенного обложения на чугун, уголь, медь, кирпич, купорос, серную кислоту, соду, клей, древесную массу, литографские изделия66. 3 июня 1883 г. по настойчивым просьбам предпринимателей был отменен существовавший с 1864 г. беспошлинный транзит иностранных товаров через Закавказье в Иран67. 28 мая 1885 г. император утвердил новое положение о торговле с Финляндией, так как ввоз из Великого княжества стал превышать российский экспорт. Для ряда финских товаров были установлены "уравнительные" пошлины с целью сглаживания неравенства таможенных тарифов обеих стран68. Если в 1881 г. пошлины по всем границам империи составляли 16,5% стоимости ввезенных товаров, то в 1886 г. - 27,8 процента69.
Одновременно Министерство финансов форсировало вывоз хлеба, который был важнейшей статьей российского экспорта. В конце 70-х - начале 80-х годов страны Западной Европы импортировали в среднем до 800 млн пуд. зерновых продуктов. На долю России приходилось 33,1% общего экспорта пшеницы, 83,6% ржи, 63% овса, 40% ячменя. Основная масса хлебного экспорта поступала в Германию, Англию, Голландию, Францию, Италию и Бельгию70. В 1881-1885 гг. вывоз хлеба возрос с 207,9 млн до 343,9 млн пуд. В эти годы доля зерна в денежном выражении всего экспорта составила 52,5 процента71. Лишь в 1886 г. из-за неурожая вывоз сократился до 278,4 млн пудов. Однако в условиях аграрного кризиса цены на зерно постоянно понижались (в 1881-1887 гг. в среднем с 119,4 до 76,3 коп. за пуд). Поэтому при абсолютном росте хлебного экспорта его стоимость неизбежно падала: если в 1881 г. она составляла 247,9 млн руб., то в 1885 г. только 292,2 млн руб.72
Правительство стремилось компенсировать денежные потери за счет еще большего расширения масштабов вывоза. Но подхлестывание "бросового" экспорта не давало ожидаемых результатов. Торговля шла без должного учета конъюнктуры на мировом хлебном рынке. Зерно отправлялось за границу осенью, когда цены на него снижались до минимального уровня. Переполнение рынка русским хлебом в свою очередь способствовало падению цен. На рост экспорта отрицательно влияли конкуренция со стороны США, Аргентины, Румынии, Сербии и Болгарии, введение "боевых" пошлин на ввоз зерна в Германию, плохая организация сбыта, загрязненность зерна и отсутствие его классификации, нехватка капиталов73.
Бунге придавал развитию хлебного экспорта исключительное значение. С 1885 г. Государственный банк и его филиалы стали выдавать ссуды под зерно74. В 1884 и 1885 гг. министр финансов совершил инспекционные поездки по стране для ознакомления с положением и нуждами торговли, осмотрел порты в Либаве, Ревеле, Риге, Одессе, Николаеве, Севастополе, Батуми, Сухуми, Новороссийске, Керчи, Мариуполе, Таганроге, пристани в Петербурге и Рыбинске75. Во всеподданнейшей записке от 9 марта 1885 г. он указал на первоочередные задачи правительства в стимулировании хлебной торговли: 1) содействие установлению прямых отношений производителей с экспортерами без посредничества перекупщиков; 2) улучшение качества продукции, уменьшение издержек производства и расходов на транспортировку и хранение зерна, открытие в портах, по течению рек и вдоль линий железных дорог складов с элеваторами для очистки и сортировки хлеба, разработка правил выдачи складочных свидетельств (варрантов) с целью облегчения залога и продажи товара; 3) поддержка крупных мукомольных предприятий и вывоза за границу высококачественной муки вместо зерна76.
Еще 26 ноября 1883 г. Бунге внес в Государственный совет проект правил об устройстве товарных складов и выдаче ими варрантов. Он был разослан на отзыв биржевым комитетам, которые единодушно высказались за предложенную меру. Вопрос рассматривался в межведомственном совещании под председательством товарища министра финансов П.Н.Николаева с участием экспортеров хлеба. Новый вариант проекта поступил в Государственный совет 14 марта 1885 года77. Однако из-за длительной ведомственной переписки он был утвержден уже при Вышнеградском 30 марта 1888 года78.
В своей таможенной политике Бунге должен был учитывать мнение предпринимателей, позицию общественных кругов, в значительной степени утративших прежние симпатии к фритредерским идеям, и взгляды самого Александра III, который был убежденным протекционистом. Но в повышении пошлин он шел до известного предела и не сочувствовал крайностям таможенной охраны. "Бунге довел протекционизм донельзя и сам же над этим смеется", - заносил в дневник академик В.П.Безобразов, побывавший в марте 1886 г. на обеде у министра финансов. Все собравшиеся откровенно "подшучивали" над протекционизмом и называли его "нелепостью"79. Выступая на Всероссийском торгово-промышленном съезде в 1882 г., Бунге упрекнул предпринимателей в том, что они видят в пошлинах единственное средство для стимулирования производства80. "Николай Христианович был протекционист, - вспоминал Картавцов, - но протекционист умеренный, всегда сопоставлявший интерес промышленности с нуждой потребителя и готовый поступиться потребителем для производителя в том только случае, когда можно было ожидать серьезного развития промышленности и благоприятных для общества результатов"81. Во всеподданнейшем докладе о бюджетной росписи на 1887 г. Бунге писал, что "таможенный тариф, за сделанными в нем возвышениями, не требует коренного изменения"82.
Однако консерваторы требовали гораздо большего. Катков рассматривал протекционистскую политику как самый мощный фактор подъема производительных сил, как орудие регулирования государством экономического развития и сдерживания иностранной промышленной экспансии, как своеобразную форму планирования83. По сведениям Картавцова, при назначении Бунге министром он предлагал ему свою поддержку в обмен на обещание установить высокие таможенные барьеры, но тот отказался84. "Московские ведомости" ратовали за резкое усиление таможенного покровительства и нападали на финансовое ведомство за пренебрежение к потребностям промышленности и торговли85. Точка зрения Каткова целиком разделялась "Гражданином"86. Антипротекционистски настроенная либеральная пресса критически отнеслась к повышению пошлин87. "Вестник Европы" сожалел, что Министерство финансов "отступает в вопросе тарифном, все более склоняясь на сторону протекционизма"88. По выражению "Русских ведомостей", "промышленность заснула под сенью таможенной охраны"89.
Бунге добился небольшого, но устойчивого преобладания экспорта над импортом. С 1882 г. торговый баланс неизменно сводился с активным сальдо. Вместе с тем из-за сокращения ввоза увеличение таможенного дохода в 1882-1886 гг. оказалось незначительным: с 94,5 млн до 112,5 млн руб.90 После отставки Бунге рост пошлин продолжался, а новый тариф 11 июня 1891 г. не имел равных в Европе по степени таможенного покровительства. С помощью высоких экспортных премий и льготных железнодорожных тарифов Вышнеградскому удалось в урожайные годы довести вывоз хлеба до 547,9 млн пудов (1888 г.) и 466,4 млн пудов (1889 г.). Россия покрывала 47% общего ввоза европейских стран, импортирующих зерно. Внешнеторговое преимущество империи стало исчисляться уже в сотни миллионов рублей91.
Запретительная таможенная политика способствовала индустриализации страны. Несмотря на аграрный кризис и депрессию в промышленности, приток иностранных капиталов в индустрию не только не сократился, но даже возрос92. В этот период в экономике на базе достижений мирового технического прогресса заметно ускорились процессы механизации и интенсификации производства. Со второй половины 80-х годов промышленная революция в России вступила в завершающий этап, в ходе которого окончательно победила крупная машинная индустрия. Исключительное значение для ее утверждения имело становление новой топливно-металлургической базы в Донецко-Криворожском районе на Украине и нефтяной промышленности на Кавказе93.
И все же Бунге имел основания опасаться чрезмерного роста протекционизма, который, при всех его плюсах, в то же время неизбежно вел к монополизации промышленности, подавлял развитие свободной конкуренции и служил интересам не всей буржуазии, а лишь отдельных ее слоев. Заградительные таможенные барьеры в условиях отсталости России, с одной стороны, обеспечивали сохранение искусственно вздутых цен на товары, что приводило к сокращению внутреннего спроса и потребления, с другой - несколько тормозили технический прогресс в производстве, так как гарантировали высокую прибыль предприятиям с устаревшим оборудованием. Ограничение ввоза топлива и металлов наносило ущерб некоторым отраслям промышленности, сдерживание экспорта сельскохозяйственных машин - росту производительности труда в деревне. Постоянно повышаемые пошлины ложились на плечи не только состоятельных социальных групп, но и широких кругов населения94.
Изменения коснулись гербовых сборов, взимание которых регулировалось уставом 17 апреля 1874 г. Они делились на простой и пропорциональный сумме актов или сделок. Простой гербовый сбор за один лист устанавливался в двух размерах: 40 коп. (с делопроизводственных бумаг, различных свидетельств, некоторых паспортов, межевых книг, сохранных и задаточных расписок, страховых полисов, акций, паев, облигаций, закладных листов) и 5 коп. (для тех документов, обложение которых по 40 коп. или пропорциональным сбором было бы слишком обременительно для плательщиков).
Пропорциональный сбор существовал в двух видах: для документов, определяющих личные долговые обязательства (вексельный сбор), - 25 разрядов гербовой бумаги ценой от 5 коп. до 36 руб. за лист; для актов по всем остальным сделкам (актовый сбор) - 23 разряда гербовой бумаги ценой от 1 руб. до 660 руб. за лист. Взимание сбора производилось тремя способами: продажей гербовой бумаги, марок и в особых случаях наличными деньгами. Закон 26 декабря 1878 г. ввел деление простого гербового сбора на три вида (5, 10 и 60 коп. за лист), пропорциональный сбор, за исключением двух низших разрядов, повышен на 25%. В 1880 г. в казну поступило 14,4 млн руб.95
Бунге счел этот доход недостаточным. 19 января 1882 г. была значительно увеличена цена гербовой бумаги. Возросли все 25 разрядов вексельного сбора: 1-й - с 5 до 10 коп., 2-й - с 10 до 15 коп., остальные - на 0,02% от суммы акта96. 25 мая 1882 г. последовал закон о привлечении к уплате сбора многих ранее свободных от обложения документов: свидетельств и удостоверений, выданных одним лицом другому для представления в государственные учреждения, расписок о приеме денег на текущий счет на сумму свыше 50 руб. и др.97 Однако доход Казначейства в 1882-1886 гг. увеличился лишь с 15,5 млн до 16,2 млн руб. Очередное повышение сборов состоялось 19 мая и 15 июня 1887 г. После издания нового гербового устава 10 июня 1900 г. поступление сбора резко возросло и в 1902 г. достигло 37 млн руб.98
В "Загробных заметках" Бунге констатировал, что неокладные сборы "доведены у нас до значительной степени напряжения". По его признанию, повышения косвенных налогов и гербовых пошлин "не имеют рационального основания и сделаны под влиянием финансовой нужды". В лекционных курсах 1888-1889 гг. он повторил свои доводы против винной и табачной монополий, введение которых "легко может привести к прежним откупам". Бунге предлагал следующие меры: 1) пересмотреть ставки таможенного обложения с целью их понижения и установления между ними большего соответствия; 2) сократить количество гербовых сборов и уменьшить размер взимаемых сумм; 3) прекратить дальнейшее повышение питейного акциза и продолжать политику распространения трезвости в народе. "От ограничения потребления спирта, - писал он, - и от мер против пьянства можно ожидать более важных финансовых результатов, вследствие подъема народного достатка, чем от увеличения доходов, доставляемых питейным акцизом"99. Незадолго до отставки Бунге советовал также восстановить отмененный в 1877 г. акциз с нефтепродуктов, поскольку нефтяная промышленность за истекшее десятилетие достигла крупных успехов и превратилась в важную отрасль народного хозяйства100. Сбылось только это пожелание бывшего министра финансов. При Вышнеградском рост косвенных налогов и гербовых соров усилился, был введен акциз не только с нефтепродуктов (1887 г.), но и со спичек (1888 г.).
В научной литературе политика Бунге в области косвенного обложения не была поставлена ему в заслугу. ПЛ.Кованько с сожалением писал, что система неокладных сборов не подверглась надлежащему преобразованию, а такие меры, как повышение таможенных пошлин и питейного акциза, представляют собой "тени на светлом фоне деятельности Бунге"101. Однако следует иметь в виду, что рост косвенных налогов был общей тенденцией податной политики правительства в пореформенный период. Возрастание таможенных пошлин началось со второй половины 70-х годов и диктовалось не только фискальными причинами, но и объективной необходимостью защиты отечественной промышленности. В этой ситуации Бунге не мог что-либо существенно изменить. Кроме того, одновременное преобразование прямых налогов и снижение косвенного обложения было невозможно, и Министерство финансов рассматривало повышение неокладных сборов как один из немногих источников компенсации потерь казны после отмены соляного налога и подушной подати.
4. Бюджет и государственный долг
Параллельно с заботой об увеличении налоговых поступлений Бунге пытался сократить государственные расходы. Эта задача была не из легких. Ему постоянно приходилось ограничивать непомерные аппетиты разных ведомств. "Все требуют денег и денег из государственного казначейства, требуют их и для государственных нужд, и для промышленных предприятий, и для собственного благополучия, не справляясь с тем, во что обходятся деньги, поступающие в казну. Забывают, что казна может раздавать только то, что она собирает с народа, и что в такое тяжелое для народа время надо беречь каждый рубль", - писал Бунге Победоносцеву 14 ноября 1885 года1. Но интеллигентный профессор из Киева проявил неожиданную стойкость. Его бережливость вошла в пословицу. "Отшельник Мойки, тихий и добрый министр финансов Бунге, который во всем был ангелом кротости и доброты, кроме вопроса о выдаче денег, - вспоминал Мещерский. - Тут этот человек, казавшийся бессильным бороться с мухой, превращался в Геркулеса железной воли и не только министру, но государю говорил свое "поп possum" (невозможно - B.C.) в ответ на просьбу денег"2.
Еще в марте 1878 г. была образована межведомственная комиссия для пересмотра ведомственных смет во главе с председателем Департамента государственной экономии А.А.Абазой. В нее вошли министр финансов С.А.Грейг, государственный контролер Д.М.Сельский и некоторые члены Государственного совета3. Когда Абаза стал министром финансов, комиссию возглавил сменивший его гр. Э.Т.Баранов. В сентябрьской записке 1880 г. Бунге высказался о возможных способах бюджетной экономии. "Нельзя отрицать, - писал он, - что первым условием для сокращения расходов можно признать преобразования административные как местных губернских, так и некоторых центральных учреждений, слияние в одно целое однородных и, наконец, более правильную организацию штата служащих, между которыми труд вообще распределен очень неравномерно и оплачивается не соответственно своей тяжести"4.
Другими причинами обремененности бюджета Бунге считал огромную задолженность Казначейству со стороны железнодорожного фонда, учреждение которого шло вразрез с принципами бюджетного и кассового единства, установленных реформой В.А.Татаринова, а также чрезвычайные военные расходы, составившие за 1876-1880 гг. 1075,4 млн. руб.5 "Если удовлетворение постоянных неотложных военных расходов должно иметь место даже и тогда, когда такие расходы сопряжены для народа и государства с тяжелыми жертвами, - спрашивал он, - то не следует ли также во времена трудные ограничивать единовременные военные издержки, которые могут быть отложены, и не поступит ли правительство против интересов государства, отпуская из Казначейства деньги для образования фонда, в непосредственном расходовании которого нет настоятельной надобности?"
Бунге указывал на отсутствие порядка в назначении сверхсметных ассигнований на различные государственные потребности, выплату не предусмотренных правилами пенсий, пособий и авансов. Признавая неизбежность подобных расходов, он, вместе с тем, предлагал ввести их в определенные законом рамки и устранить личное влияние министров. В заключении этого раздела записки Бунге подчеркивал, что "бережливость составляет долг высшей администрации и источник благоговения народа к верховной власти"6.
17 июля 1881 г. по всеподданнейшему докладу Баранова последовало высочайшее повеление о разрешении Департаменту государственной экономии, Министерству финансов и Государственному контролю при рассмотрении смет на будущий год исходить из целесообразности расходов, не считаясь с существующими постановлениями, порядками и штатными расписаниями. При обсуждении смет были сделаны сокращения предполагаемых расходов. В наибольшей степени это коснулось Военного министерства. Его смета уменьшилась на 23,2 млн. руб.7
Не довольствуясь достигнутыми результатами, в декабре 1881 г. Баранов, Бунге и Сольский обратились к императору с просьбой разрешить внести в Государственный совет предложения о сокращении ведомственных расходов, чрезвычайных кредитов и сверхсметных ассигнований. Александр III поддержал эту инициативу8. В представлении Бунге и Сельского от 26 декабря рекомендовались следующие меры: 1) поручить министрам и главноуправляющим произвести в сметах на 1882 г. сокращения на суммы, указанные в прилагаемой ведомости для каждого министерства и главного управления; 2) предоставить министрам и главноуправляющим право сокращать штаты в своих ведомствах, уменьшать расходы на канцелярские и хозяйственные нужды, ремонт, отопление и освещение казенных зданий, награды, пособия и путевое довольствие чиновникам; 3) разработать вопрос об исключении из числа сверхсметных ассигнований таких расходов, которые повторяются ежегодно и подлежат внесению в сметы; 4) все ходатайства о сверхсметных ассигнованиях должны быть приурочены к определенному сроку для обсуждения их в совокупности в Департаменте государственной экономии с заключением министра финансов и государственного контролера9. 13 января 1882 г. предложения Бунге и Сельского были одобрены Департаментом государственной экономии и 20 апреля утверждены Александром III10.
В каждом всеподданнейшем докладе об очередной бюджетной росписи министр финансов напоминал Александру III о бережливости в обыкновенных и сверхсметных расходах11. 31 декабря 1883 г. император утвердил принятое по представлению Бунге решение Департамента государственной экономии о сокращении с 4 до 3 млн. руб. специального фонда, предназначенного для чрезвычайных кредитов12. Во всеподданнейшем докладе о бюджетной росписи на 1885 г. министр финансов писал, что такая сумма вполне достаточна в мирное время на чрезвычайные расходы, вызванные непредвиденными событиями - эпидемиями, наводнениями, пожарами и т.п.13
В марте 1884 г. в записке на имя Александра III Бунге предложил ежегодно весной устанавливать предельные суммы для ведомственных смет, которые в конце текущего года должны были вноситься на обсуждение в Государственный совет, и для сверхсметных ассигнований, испрашиваемых в течение сметного года. Он предполагал начать применение этих мер уже с 1885 года14. Император поручил изучение вопроса совещанию министров под председательством Баранова. Однако глава Департамента государственной экономии, отдавая должное стремлению Бунге к бережливости, в адресованной ему записке выразил сомнение в возможности назначения сумм расходов по соразмерности с доходами. По его мнению, для ликвидации дефицитов требуется целый комплекс взаимосвязанных мероприятий - полный и всесторонний пересмотр всех статей расходов, штатных расписаний, постановлений, определяющих размеры кредитов на содержание центральных и местных административных учреждений, расширение компетенции Государственного контроля, восстановление действия 6-й статьи сметных правил 22 мая 1862 г. о допущении только тех расходов, которые разрешены в законодательном порядке15.
Министр финансов согласился с этими доводами. В июне 1884 г. в совместном всеподданнейшем докладе Баранова, Бунге и Сельского объяснялись причины, по которым установление в первой половине года предельных сумм расходов на следующий год было весьма трудным делом. Они лишь высказали пожелание, чтобы все ведомства по возможности уменьшили свои требования по сметам на 1885 г. Александр III признал эти соображения правильными16. Во всеподданнейшей записке от 7 ноября 1886 г. министр финансов скептически отозвался об эффективности предельных смет для каждого ведомства. "Уже то обстоятельство, - писал он, - что существующие расходы не могут быть сокращены на крупную сумму, позволяет усомниться в оправдании этих ожиданий. Затем есть ли гарантия, что расходы не выйдут в течение года из пределов сметных назначений? Едва ли"17.
Бунге особенно настаивал на сокращении сумм, отпускаемых на содержание армии и флота18. Его позиция вызывала сильное раздражение у руководителей Военного и Морского министерств, которые, напротив, требовали все новые и новые ассигнования. Бунге доводил до сведения императора, что удовлетворение запросов этих ведомств невозможно без введения новых налогов. "Считаю священным долгом, - писал он Александру III в марте 1884 г., - просить Ваше Величество обратить внимание на эти печальные факты и во имя блага России и прочности вековых ее учреждений поддержать слабые старания мои об удержании расходов в пределах сметных назначений"19.
Министр финансов болезненно реагировал на всякие международные осложнения, которые могли бы ввергнуть Россию в войну и привести ее к финансовой катастрофе. Судя по небольшой "внешнеполитической" главе "Загробных заметок", он полностью поддерживал предпринятое Александром III сближение с Францией, которое, "ослабив преобладание Германии в Европе, дало удовлетворение русскому народному чувству". По его мнению, России следует "быть свободной от влияния соседней Германской империи - не только прямого, но и косвенного, не выходя из отношений дружеского соседства"20. В феврале 1882 г. Бунге с тревогой воспринял воинственные антигерманские заявления, сделанные за границей генералом М.Д.Скобелевым21. В марте 1885 г., после сражения русских и афганских отрядов на реке Кушке и обострения отношений с Англией, он говорил императору, что "даже самая успешная война не может не быть гибельной для нас"22.
Бунге удалось достичь ощутимых, хотя и временных успехов. Сверхсметные ассигнования по обыкновенному и чрезвычайному бюджетам, которые в 1880 г. составили 113,4 млн. руб., а в 1881 г. 76 млн. руб., к 1884 г. уменьшились до 27,9 млн. руб. Правда, в последующие два года под влиянием афганского кризиса они вновь возросли до 61,7 млн. руб. (1885 г.) и 38,8 млн. руб. (1886 г.)23. Обыкновенные военные расходы в 1882-1884 гг. сократились с 202,4 до 200 млн. руб., однако после событий в Средней Азии увеличились до 206,6 млн. руб. (1885 г.) и 212 млн. руб. (1886 г.)24. 30 июня 1885 г. были утверждены новые правила о предоставлении Военному министерству кредитов на расходы, вызванные чрезвычайными военными обстоятельствами25. Бунге не смог остановить рост расходов Морского министерства, которые в 1881-1886 гг. увеличились с 30,6 до 45 млн. руб. в связи с модернизацией флота по принятой в 1882 и 1885 гг. программе. В 1886 г. для этого ведомства в виде исключения на десять лет была установлена ежегодная предельная смета в 40 млн. руб.26
Бунге не мыслил рациональной бюджетной политики без гласности. Он пошел навстречу требованиям деловых кругов, нуждавшихся в более полной информации о коммерческой и промышленной деятельности в России и за рубежом. За счет экономической статистики была значительно расширена тематика публикаций "Ежегодника Министерства Финансов", выходившего с 1869 г. 3 января 1884 г. была утверждена новая программа другого ведомственного издания - еженедельного "Указателя правительственных распоряжений по Министерству Финансов", существовавшего с 1865 г. 22 января 1885 г. он был переименован в "Вестник финансов, промышленности и торговли". Редакция журнала, оставаясь в составе Канцелярии министра, фактически стала самостоятельной структурой ведомства с собственным штатом. Кроме правительственных распоряжений по Министерству финансов в "Вестнике" широко публиковались разнообразные материалы о состоянии экономики и финансов России и других стран - официальная статистика с текстовым комментарием, статьи, разъясняющие мотивы законодательной и административной деятельности ведомства, корреспонденции из провинции, обзоры литературы по вопросам народного хозяйства, переводы иностранных статей, консульские донесения, отчеты торговых и промышленных предприятий, ежегодные балансы кредитных учреждений и др.27
Бунге продолжил начатое ВА.Татариновым упорядочение бюджетносметного дела. Для обеспечения бюджетного и кассового единства государственных доходов и расходов в общую роспись были включены средства железнодорожного фонда (1883 г.), обороты особого счета ликвидации старых кредитных учреждений (1886 г.) и выкупных платежей бывших помещичьих крестьян (1886 г.)28. Однако коренной бюджетной реформы, связанной с реорганизацией центрального и местного государственного аппарата, так и не последовало. Преемники Бунге также осуществили отдельные улучшения действующих сметных правил. Вышнеградский значительно сократил сверхсметные ассигнования, но лишь на несколько лет. В 1891-1892 гг., когда многие губернии пострадали от катастрофического неурожая, они достигли колоссальной суммы в 335 млн. руб.29
Несмотря на все старания Бунге, ему так и не удалось сбалансировать бюджет. Вследствие послевоенного финансового расстройства и неурожая 1880 г. дефицит в 1881 г. достиг 80,7 млн. руб. В следующем году министр финансов с трудом свел обыкновенный бюджет с превышением расходов над доходами всего в 5,3 млн. руб. Но затем дефициты вновь возросли до 24,7 млн. (1883 г.), 23,4 млн. (1884 г.), 44,3 млн. (1885 г.) и 51,7 млн. руб. (1886 г.)30. Бунге принципиально не скрывал истинное положение вещей и всегда откровенно заявлял о финансовых трудностях, не боясь поставить под удар свою репутацию.
Министру финансов приходилось прибегать к займам, хотя он сам признавал, что их заключение внутри страны крайне осложнено промышленным кризисом и крахом многих частных банков, а за рубежом из-за недоверия Запада к кредитному рублю это возможно только на невыгодных для казны условиях - за высокий процент с реализацией по низкому курсу31. Финансовое ведомство предприняло выпуски 5%-ных билетов Государственного банка (1881 г.), 6%-ной золотой ренты (1883 г.), 4%-ных билетов Государственного казначейства (1883 г.), 5%-ной золотой ренты (1884 г.), 5%-ного консолидированного железнодорожного займа (1884 г.), 5%-ной железнодорожной ренты (1886 г.), впервые после 1860 г. возобновило прием Госбанком вечных вкладов из расчета 4% годовых (1884-1886 гг.)32.
Консерваторы обвиняли Бунге в "пресмыкательстве" перед европейскими финансовыми тузами. Сотрудник "Московских ведомостей" Н.А.Любимов 21 ноября 1885 г. писал Каткову из Петербурга, что "министр финансов совершенно в руках берлинских банкиров"33. Катков именовал займы "искусственными мерами" и призывал к "действительному поднятию производительных сил" на основе протекционизма34. "Русские ведомости" возражали, что уплата процентов по государственным долговым обязательствам предпочтительнее новых выпусков бумажных денег35.
При нарицательной сумме 472,8 млн. руб. выручка от займов составила 442,9 млн. руб. Из них 205,5 млн. руб. было израсходовано на покрытие дефицитов, а именно - на срочное погашение старых займов (всего на эту статью бюджетных расходов за 1881-1886 гг. потребовалось 254,5 млн. руб.), 176,5 млн. руб. передано Государственному банку в счет долга по кредитным билетам временного выпуска. С 1881 по 1886 г. государственный долг России увеличился на 500 млн. руб. и достиг 6,5 млрд. руб. По структуре он подразделялся на государственные займы, консолидированные железнодорожные займы, обязательства по выкупной операции, гарантированные долги Государственного, Крестьянского и Дворянского банков, беспроцентный долг по выпуску кредитных билетов. В 1881-1886 гг. платежи по государственному долгу составили 1678,2 млн. руб. (ежегодно в среднем 36,8% доходов казны)36.
В феврале 1886 г. Бунге предложил Комитету финансов конвертировать ряд старых займов. Он отметил благоприятную конъюнктуру на европейском денежном рынке, где из-за избытка капиталов произошло снижение банковского учетного процента и повышение курса ценных бумаг. По его мнению, эта мера могла бы дать ежегодную экономию в платежах только по займам в металлической валюте около 9 млн. руб. На заседании 23 февраля Комитет финансов согласился с доводами Бунге и наметил несколько 5%-ных займов 60-70-х годов, которые подлежали конверсии в 4%-ные37.
Подобная операция была невозможна без содействия иностранных банков, так как казна не располагала свободными денежными средствами для выпуска новых займов с целью обмена на них старых ценных бумаг. Министр финансов вступил в переговоры с берлинскими банкирами. Против этого намерения сразу же восстал Катков. 8 мая 1886 г. в "Московских ведомостях" появилась статья о толках в городе по поводу приезда в Петербург представителей европейских банков для заключения соглашения о конверсиях. "Есть основания полагать, - с намеком на Бунге говорилось в газете, - что их предложения принимаются слишком благосклонно, по крайней мере в таких кругах, которые, быть может, в последнее время утратили чувство своей прочности и желают заключить свою деятельность шумным эффектом. Желательно поболее света в этом темном деле"38. Обострение отношений между Россией и Германией отсрочило реализацию планов министра финансов. Во всеподданнейшей записке от 7 ноября 1886 г. он сообщал Александру III, что "возможность конверсии отдалилась на неопределенное время"39.
Вышнеградский оказался более удачливым. Обильные урожаи 1887-1889 гг., окончание депрессии в промышленности и ощутимое сокращение государственных расходов позволили ему уже с 1888 г. избавиться от дефицитов по обыкновенному бюджету. Однако общий бюджет, за исключением 1889 г., по-прежнему сводился с превышением расходов над доходами40. За годы министерской деятельности Вышнеградского (1887- 1892 гг.) были заключены займы на сумму 2295,1 млн. руб., выручка от которых составила 2081 млн. руб. Государственный долг возрос с 6,5 млрд. до 7,5 млрд. руб.
Министр финансов воспользовался предложением Бунге о конверсиях. В 1888-1890 были конвертированы государственные долги на сумму 1,7 млрд. руб. Хотя задолженность страны в результате этих операций увеличилась на 277 млн. руб., более длительная рассрочка займов (на 81 год) сразу же дала экономию по ежегодным платежам в размере 21,5 млн. руб. Если в 1886 г. платежи по займам составляли 38,1% государственных доходов, то в 1892 г. - 28,3%- Конверсии сократили отток средств за границу, способствовали унификации государственного долга, накоплению золотого запаса и укреплению государственного кредита России41.
5. Государство и банки
В годы промышленного и аграрного кризисов кредитная система переживала застой. В 1880-1892 гг. кредитная сеть выросла с 510 до 549 единиц, т.е. всего на 39 точек, из которых 34 приходилось на филиалы Государственного банка. Общая сумма вкладов и текущих счетов по всем коммерческим банкам осталась без изменений. Основные пассивы увеличились главным образом за счет собственных капиталов акционерных банков и казначейских средств в Государственном банке. Не расширился и масштаб учетно-ссудных операций, повысились только остатки собственных ценных бумаг в банках. Снижение объема кредитования хозяйства сопровождалось ростом операций с ценными бумагами (государственными, железнодорожными, ипотечными)1.
Если в первые пореформенные десятилетия правительство делало ставку на форсирование экономического развития, то с началом русско-турецкой войны выдвинулась задача поддержки и спасения предприятий и банков. С начала 80-х годов заметно возросло влияние Особенной канцелярии по кредитной части Министерства финансов на банковские структуры. Во всеподданнейшей записке от 8 марта 1885 г. Бунге констатировал, что во всех ведущих странах Запада признается необходимость усиления государственного вмешательства в систему кредита. По его мнению, в России, где казенные кредитные учреждения всегда пользовались большим доверием, чем частные банки, влиянию правительства надлежит простираться гораздо дальше. "Не устраняя частной банковой деятельности, - писал он, - государство должно удержать в деле кредита за правительством преобладающую роль, регулировать и удешевлять последний и, наконец, направлять его в те сферы, которые не представляются особенно привлекательными для частной предприимчивости"2.
В особой степени эта тенденция проявилась в функционировании Государственного банка. Он представлял собой крупнейший коммерческий банк страны, где в 1881 г. сосредоточивалось 29% денежных капиталов, привлеченных всеми учреждениями коммерческого кредита, и осуществлялось 29% всех учетнос-судных операций. В 1880-1885 гг. количество филиалов Банка в провинции увеличилось с 57 до 75 единиц, сумма вкладов и текущих счетов в 1881-1886 гг. - с 229 млн. до 288 млн. руб., объем учетно-ссудных операций - с 241,7 млн. до 304 млн. руб. Учетная ставка в 1881-1885 гг. стабильно держалась на уровне 6% и только в 1886 г. произошло ее снижение до 5%, что к 1893 г. привело к потере 30% вкладов и текущих счетов. Кредитование хозяйства в 1881-1884 гг. возросло с 179,7 млн. до 203,7 млн. руб. (64-66% коммерческих ресурсов), но из-за систематического отвлечения капиталов Банка на нужды Казначейства к концу 1886 г. снизилось до 159,6 млн. руб. (47%). Остальные средства расходовались на кредиты под ценные бумаги и собственные ценные бумаги. В 1881-1886 гг. они увеличились с 62 млн. до 144,4 млн. руб.
Кроме коммерческого (вексельного) кредитования торговых и промышленных предприятий осуществлялось и государственное некоммерческое финансирование "привилегированных" отраслей и отдельных групп предпринимателей и землевладельцев - металлургической промышленности, предприятий транспортного машиностроения и рельсового производства, крупных дельцов-учредителей, московских фабрикантов, сахарозаводчиков, помещиков, коммерческих банков. Казначейское финансирование подразделялось на гарантии платежей процентов по облигационным займам и минимальных дивидендов по акциям, участие государственными средствами в образовании капиталов предприятий, приобретение частных предприятий государством и продажу казенных предприятий капиталистам, ссуды и авансирование казначейских средств, явные и скрытые субсидии, оставление налоговых платежей в течение длительного срока в обороте предприятий3. С 1869 г. началась и с середины 70-х годов приняла особый размах выдача неуставных ссуд по докладам министра финансов и высочайшим разрешениям. В сентябрьской записке 1880 г. Бунге настаивал на отказе от этой формы кредитования4. Но ему ничего не удалось изменить. В 1881-1883 и 1885-1889 гг. было выдано 26 неуставных ссуд на сумму 34,7 млн. руб.5
При Бунге не произошло каких-либо серьезных изменений в структуре и характере деятельности Банка. Вопреки своим прежним высказываниям, он считал нереальным его преобразование в акционерный, поскольку в России отсутствует "достаточное число личных финансовых сил"6. Новый устав, принятый 6 июня 1894 г., предусматривал значительную структурную реорганизацию, расширение операций по учету векселей и подтоварного кредита, введение промышленного кредита (ссуды под сельскохозяйственные имения и фабрично-заводскую недвижимость). В ходе денежной реформы по указу 29 августа 1897 г. Банк стал центральным эмиссионным, сохранив при этом положение ведущего учреждения коммерческого кредита7.
В первой половине 80-х годов сложилась система государственного ипотечного кредита. Стремление помещиков воспользоваться ожидаемыми прибылями от строительства железных дорог, освободиться от малодоходных имений и заложить их в акционерных земельных банках привело к прогрессирующему росту задолженности частного землевладения - с 99,6 млн. руб. в 1867 г. до 473,8 млн. руб. в 1881 году. Если с 1863 по 1872 гг. было продано 16,1 млн. дес. дворянских земель, то с 1873 по 1882 г. - 23,4 млн. десятин. Распродажа земель с торгов проходила с немалыми затруднениями, так как сумма капитального долга нередко превосходила стоимость имений. В этой ситуации большую популярность получила идея организации доступного кредита для крестьян, которые могли бы стать покупателями помещичьих земель.
В документах Комиссии для исследования положения сельского хозяйства и сельской промышленности в России под председательством министра государственных имуществ П.А.Валуева (1873 г.) отмечались острая тяга крестьян к приобретению земли и отсутствие у них достаточных средств, высказывалось пожелание об устройстве ипотечных банков для сельского населения. Сторонниками этой меры во второй половине 70-х годов стали акционерные банки, терпевшие большие убытки от оставшихся за ними земель. Многие земства нечерноземных и малонаселенных южных губерний, где продажа земли крестьянам была особенно выгодна местным помещикам, не только обратились в правительство с соответствующими ходатайствами, но и разработали ряд конкретных проектов. Мощным фактором стало и движение либеральной интеллигенции, выступавшей за смягчение остроты крестьянского вопроса. В публицистике и научной литературе широкое распространение получила теория недостаточности наделов. Такие авторы, как кн. А.В.Васильчиков, Ю.Э.Янсон, К.Д.Кавелин, в числе способов облегчения участи сельского населения называли открытие банка для кредитования малоземельного крестьянства8.
Создание мелкого ипотечного кредита было одним из пунктов реформаторской программы Лорис-Меликова. Либеральные бюрократы рассчитывали не только расширить площадь крестьянского землевладения, но и рассеять надежды крестьян на "даровую" помощь правительства. 27 апреля 1881 г. Государственный совет в связи с обсуждением вопроса о понижении выкупных платежей рекомендовал министрам финансов и внутренних дел разработать проект "Об облегчении для крестьян возможности пользоваться кредитом для покупки земли". 20 мая это решение было санкционировано высочайшим повелением9.
Составленный в финансовом ведомстве проект Крестьянского поземельного банка поступил в Государственный совет 14 декабря 1881 г. за подписями Н.Х.Бунге, министра внутренних дел Н.П.Игнатьева и министра государственных имуществ М.Н.Островского. В нем не допускалась возможность выдачи ссуд крестьянам акционерными или местными земскими банками: "Покупка земли крестьянами и предоставление крестьянам особых для сего способов не может в виду государственного значения такой меры сделаться предметом деятельности учреждений, стоящих вне непосредственного надзора правительства".
Банк создавался при Главном выкупном учреждении и возглавлялся его председателем. Два других члена Совета назначались министром финансов. Отделения на местах открывались при филиалах Государственного банка или казенных палатах. В проекте подчеркивалось, что цель Банка "заключается в предоставлении крестьянам малоземельным или безземельным способов приобретать землю в количестве, достаточном для обеспечения их быта и для выполнения обязанностей крестьян перед правительством". По мнению авторов, распространение кредита на все категории крестьян означало бы излишнее отвлечение средств Банка и возникновение непреодолимой конкуренции для беднейших слоев сельского населения со стороны "кулаков". Поэтому в проекте четко фиксировалось, что право на ссуды имели только те крестьяне, которые действительно нуждались в земле.
Ссуды предполагалось выдавать: 1) сельским обществам в полном составе; 2) товариществам из крестьян; 3) отдельным безземельным или владеющим неполным надворным участком крестьянам, причем только там, где надельные земли не состоят в общинном пользовании. Особо отмечалось, что содействие Банка "не должно обращаться в косвенное средство к изменению существующих способов владения землей, порядок производства ссуд следует применять к установившимся условиям землевладения, не колебля общинного пользования там, где .оно существует".
Кредит предоставлялся наличными деньгами, которые поступали за счет выпуска закладных листов Банка (на сумму не свыше 3 млн. руб.), приносящих 5,5% годового дохода. Они погашались посредством полугодовых тиражей на сумму взносов, причитающихся от заемщиков за предыдущие шесть месяцев. Размер ссуды составлял 80% цены приобретаемой земли на сроки 24,5 и 34,5 года. Остальную часть суммы крестьяне должны были вносить сами. По ссуде на 24,5 года взималось 8,5% годовых платежей, на 34,5 года - 7,5%. Авторы проекта предполагали, что регулярные затраты из собственного кармана заставят крестьян дорожить приобретенными участками и устранят у них "опасное смешение понятий между помощью, оказываемой им правительством через посредство Банка, и дополнительным наделением их землей, которое могло бы возникнуть, если бы покупные сделки не были сопряжены с наличными со стороны крестьян приплатами". За просроченные платежи предусматривалась высокая пеня (12% годовых). Если заемщики не погашали задолженность в определенные сроки, то их земля подлежала продаже с публичных торгов10.
Проект вызвал ряд предварительных замечаний членов Государственного совета и подвергся некоторым исправлениям - был особо подчеркнут принцип добровольности сделок, размер ссуды понижен с 80 до 75% стоимости участка, закладные листы Банка переименовывались в свидетельства и др.11 Его обсуждение состоялось 20, 25 февраля и 4 марта 1882 г. на заседаниях Соединенного присутствия департаментов государственной экономии, законов и Главного комитета об устройстве сельского состояния. Двое участников, Б.П.Мансуров и гр. П.А. Шувалов высказались против учреждения Крестьянского банка, поскольку это будет "равносильно принципиальному разрешению государством вопроса громадной важности о ненадобности существования в России всякой крупной собственности". С их точки зрения, подобная мера может возбудить в народе "самые преувеличенные надежды" и породить "легенды, способные под разными видами колебать понятия крестьян о правах собственности на землю". Они предлагали возложить выдачу ссуд крестьянам на губернские земства при финансовом содействии государства.
Остальные 18 членов Совета оспорили суждение Мансурова и Шувалова. Они выступили за немедленное открытие Банка и предоставление кредита всем крестьянам, независимо от количества имеющейся у них земли. По их словам, это избавит сельское население от излишних иллюзий и будет способствовать "развитию уважения к праву собственности, служащему неоспоримо самым надежным средством против распространяемых в народе превратных мыслей и учений". Большинство предложило также основать Банк в качестве самостоятельного кредитного учреждения, чтобы не давать "повода к уподоблению назначения деятельности банка операциям выкупного учреждения и к толкованию намерений правительства в превратном смысле". Стараясь спасти сам замысел, Бунге согласился со всеми замечаниями12.
Исправленный проект поступил на рассмотрение Общего собрания Государственного совета 26 апреля 1882 г. Здесь позиция Мансурова и Шувалова нашла новых приверженцев. Победоносцев еще 25 февраля писал Игнатьеву о своем желании "потопить крестьянский поземельный банк", который считал "фальшивым учреждением"13. Толстой, спустя несколько дней назначенный министром внутренних дел, накануне заседания назвал проект "мерзостью"14. К ним присоединились 10 других членов Совета. Они заявили о недостаточной разработанности вопроса и рекомендовали отложить его решение для более подробного изучения.
Однако по настоянию большинства (34 человека) проект был поставлен на обсуждение. После этого участники заседания вновь разошлись во мнениях. 18 человек (Валуев, Грейг, Мансуров, Победоносцев, Толстой, Шувалов и др.) вторично предложили поручить организацию крестьянского кредита земским учреждениям, которые лучше сумеют учесть местные особенности. По их убеждению, проект противоречит основной мысли высочайшего повеления 20 мая 1881 г. о помощи только малоземельному крестьянству. "Очевидно, - утверждали они, - что правительственный банк не окажет содействия наиболее нуждающимся крестьянам, но еще, вместо того, чтобы положить предел кулачеству, - отдает этих крестьян в руки спекулянтов и кулаков". Кроме того, деятельность Банка "может быть понята крестьянами как намерение правительства исправить допущенную, по понятиям крестьян, несправедливость в деле наделения их землей". Новое учреждение неизбежно превратится в "орудие принудительной продажи крестьянам значительного пространства земли и постепенного перехода крупной собственности в мелкую". Эта группировка считала, что "надлежит относиться весьма осторожно ко всему, что может породить в народе смутные понятия и возбудить антагонизм между крестьянами и бывшими их помещиками".
28 членов Совета (Бунге, Головнин, Грот, Рейтерн, Стояновский и др.) привели свои контраргументы. Они признали политически опасным ставить выдачу ссуд в прямую зависимость от величины наделов: "Такое начало, несомненно, подало бы повод к превратным среди крестьян толкам в смысле определения самим правительством нормы, до которой с помощью устраиваемого кредита желательно довести крестьянское землевладение, то есть в смысле предоставления им права на дополнительный надел". С открытием Банка для всех крестьян станет ясным, что, "несмотря на распускаемые людьми неблагонамеренными слухи, даровой помощи в земельном отношении ожидать нельзя, что царь одинаково охраняет справедливые права не только крестьян, но и помещиков". Сделавшись собственником участка, "крестьянин будет уважать собственность не только свою, но и чужую, он станет охранять владение ею всеми зависящими от него способами и, прежде всего, будет врагом каких-либо переделов земли"15.
18 мая 1882 г. Александр III утвердил проект большинства16. В Положении о Крестьянском поземельном банке говорилось, что он "учреждается для облегчения крестьянам всех наименований способов к покупке земли в тех случаях, когда владельцы земель пожелают продать, а крестьяне приобрести оные". Банк представлял собой правительственное учреждение, находящееся в ведении Министерства финансов, и возглавлялся Советом в составе управляющего и трех членов. В ходе обсуждения в проект были внесены некоторые изменения - выпуск свидетельств Банка допускался на сумму 5 млн. руб., с недоимщиков за просрочку платежей полагалось взыскивать не 12%, а 6% годовых, заемщикам разрешалась рассрочка во взносе доплаты. В остальном все осталось по-прежнему. Преимущество Крестьянского банка перед другими кредитными учреждениями заключалось в том, что он взыскивал платежи по ссудам не вперед, а по истечении полугодичного срока и позволял большое скопление недоимок. После публикации Положения о Крестьянском поземельном банке посыпались ходатайства губернаторов и земских собраний об открытии отделений на местах. Либеральная печать приветствовала эту реформу и в дальнейшем призывала к расширению операций Банка17. Иной была реакция противников министра финансов. "В то время, - вспоминал экономист В.Е.Варзар, - все главные консервативные группы считали Крестьянский банк вредной либеральной идеей Бунге, в ущерб интересам дворянского сословия"18. Катков выступил против поощрения только крестьянского землевладения и расценил создание Банка как проявление "неравенства между сословиями". Он утверждал, что ссуды на приобретение земли "не устранят главных причин, препятствующих улучшению народного быта"19. Мещерский писал Александру III о "злоумышленном" учреждении Крестьянского банка и на страницах "Гражданина" призывал "ударить в набат на счет этого страшного обмана"20.
Банк начал операции только 10 апреля 1883 г., так и не дождавшись издания правил перехода собственности на покупаемую крестьянами землю и порядка продажи участков недоимщиков, которые были утверждены 28 мая21. В "Загробных заметках" Бунге так формулировал его цели: "во 1-х, практически противодействовать убеждению крестьян, что они имеют право на наделы, и поселить в них убеждение, что всякое расширение их землевладения может быть результатом только свободной сделки с землевладельцами относительно покупки земли, во 2-х, способствовать распространению частной поземельной собственности между крестьянами"22. Второму пункту министр финансов придавал особую важность. Он относился к Банку как к "любимой отрасли своего управления", вникал в детали его операций и связывал с ним большие надежды в деле помощи крестьянам и становления в деревне частного землевладения. Не случайно управляющим Банком был назначен Е.Э.Картавцов, пользовавшийся личным доверием министра финансов23.
Вначале казалось, что ожидания Бунге сбываются. В сопроводительном письме к отчету о деятельности Банка с 10 апреля 1883 г. по 25 марта 1884 г. он докладывал императору, что "огромное большинство крестьян, воспользовавшихся ссудами, принадлежит к разряду малоземельных, а частию безземельных, крайне нуждавшихся в увеличении своего землевладения, которые лишь благодаря помощи банка находят исход из затруднительного своего положения и получают более удовлетворительное хозяйственное устройство". Основание Банка, продолжал министр финансов, "отвечало, таким образом, одной из наиболее сильных экономических потребностей сельской жизни"24.
В 1883-1885 гг. было открыто 25 отделений Банка в провинции, сумма выданных ссуд увеличилась с 861,2 тыс. до 13,8 млн. руб., площадь купленной земли - с 18,2 тыс. до 318 тыс. дес.25 В эти годы приоритетным вниманием пользовались малоземельные крестьяне. Поместное дворянство быстро убедилось в преимуществах нового учреждения. "Опасения относительно обезземеления помещиков и появления притязания крестьян на чужие земли мало-помалу уступают место противоположному взгляду, - сообщал Бунге Александру III в записке от 9 марта 1885 г. - Там, где покупщиками являются крестьяне, земли помещиков, вынужденных продавать свои имения, не переходят, как это было прежде, в руки кулаков за бесценок, и нередко помещикам удается расплатиться со своими долгами продажей принадлежащей им земли, сохранив за собою остальное имение свободным от долгов. Равным образом крестьяне начинают привыкать к мысли, что они могут приобретать землю лишь покупкой по добровольным условиям и что слухи, распускаемые между ними с злонамеренной целью о новых наделах, не имеют никакого основания"26.
Но уже с 1886 г. произошло сокращение операций Банка, так как в предыдущие три года был сразу выброшен на рынок запас земель, требовавших экстренной распродажи. Кроме того, начало деятельности с 1885 г. Дворянского банка и одновременное увеличение размера ссуд в акционерных земельных банках дали помещикам большие капиталы и временно задержали мобилизацию дворянских земель. Сказалось также общее изменение ситуации в сельском хозяйстве - аграрный кризис и неурожаи 1891-1892 гг. Наконец, сыграла роль и смена руководства Министерства финансов. Вышнеградский мало интересовался крестьянским вопросом, и дела Банка отошли для него на задний план27.
Несмотря на то, что количество отделений в 1895 г. достигло 41, ссуд было выдано всего на 6,3 млн. руб., площадь приобретенной земли составила только 183,1 тыс. десятин. Недоимки по платежам возросли с 12,3 тыс. руб. (1884 г.) до 1,8 млн. руб. (1895 г.). Между тем с торгов в 1886-1895 гг. было продано лишь 9,7 тыс. дес. из отобранных у недоимщиков 205,7 тыс. дес. земли. Из перешедших в собственность Банка 196 тыс. дес. удалось реализовать 82,9 тыс. десятин. При Вышнеградском была забыта первоначальная цель Бунге - помощь малоземельным крестьянам. Параллельно с ростом недоимок финансовое ведомство поощряло более состоятельных заемщиков, увеличивая доплаты по ссудам, которые за 1883-1895 гг. повысились с 10 до 34%. Всего за первые 13 лет существования Банка крестьяне купили при его содействии 2411,7 тыс. десятин. Итог операций за этот период был неудовлетворительным. Банк не только разорил многих клиентов, но и сам понес немалый ущерб из-за крупных недоимок и убыточного ведения хозяйства на оставшихся за ним землях.
Второй период истории Банка (1896-1905 гг.) начался с утверждения нового устава 27 ноября 1895 г., предоставившего ему право приобретения земель за счет собственного капитала для последующей перепродажи крестьянам. Это десятилетие характеризуется бурным развитием операций, совпавшим с общим оживлением экономической жизни страны и хорошими урожаями нескольких лет. Банк стал играть решающую роль в расширении частного крестьянского землевладения. Если в 1883-1892 гг. на его долю приходилось 22,3% крестьянских покупок и 6,6% всей мобилизованной земли, в 1893- 1897 гг. - 23,8% и 6,2%, то в 1899 г. - уже 48,8% и 15,8%. С 1896 по 1905 г. через Банк было продано 5804,7 тыс. десятин. Вплоть до 1906 г. предпочтение при выдаче ссуд отдавалось коллективным покупателям (сельским обществам и товариществам), так как правительство всячески стремилось сохранить общинное землепользование. Отдельные домохозяева, как правило, пользовались услугами акционерных банков или Дворянского банка, купив часть заложенного здесь имения. В 1883- 1905 гг. покупки через Банк составили 62% общего прироста крестьянского землевладения.
Коренной перелом в деятельности Банка наступил с принятием указа 3 ноября 1906 г., который разрешал ему приобретать земли в неограниченном количестве за счет выпускаемых с этой целью свидетельств. В том же году для стимулирования операций был принят целый ряд законов. В руках правительства П.А.Столыпина Банк стал эффективным орудием разрушения общины и насаждения частного крестьянского землевладения. С 1908 г. продажа земли из имений Банка производилась только в единоличную собственность. Сельские общества и товарищества могли быть включены в состав покупщиков в исключительных случаях. Размах операций достиг невиданных масштабов. За 1906-1915 гг. крестьяне приобрели посредством Банка 10012,7 тыс. дес. земли, т.е. больше, чем за предыдущие 23 года28.
Созданный как инструмент консервации существующих по-земельных отношений, как пассивный посредник при покупке земли крестьянами, Банк в начале XX в. перешел к активному вмешательству в процесс мобилизации земельной собственности. Вопрос о значении его деятельности остается дискуссионным. Дореволюционные авторы (БД.Бруцкус, А.Н.Зак, А.А.Кауфман, А.В.Красик, П.П.Мигулин), не отрицая всех выгод этого кредитного учреждения для поместного дворянства, в то же время подчеркивали его вклад в становление частного крестьянского землевладения29.
В советской историографии исходили из "классового" критерия и руководствовались высказыванием В.И.Ленина в работе "Аграрная программа социал-демократии в первой русской революции 1905-1907 годов" (1908 г.). "Подумайте только, - писал он, - какая золотая река течет теперь помещикам, чиновникам, адвокатам, купцам в виде миллионов, раздаваемых "крестьянским" банком перепуганным помещикам!"30 Советские историки (А.М.Анфимов, Д.А.Батуринский, В.А.Вдовин, С.М.Дубровский, С. М.Сидельников) утверждали, что Банк действовал исключительно в интересах дворянства, занимался перекачиванием прибавочной стоимости из деревни в карманы помещиков31. Однако Н.А.Проскурякова аргументирование доказала в своем исследовании, что операции Банка стали важным фактором формирования крестьянской земельной собственности32.
Складывание системы ипотечного кредита завершилось основанием Дворянского банка. С конца 1883 г. начались ходатайства земств и дворянских собраний о даровании помещикам государственного кредита на льготных условиях, которым они пользовались до отмены крепостного права. Просители жаловались, что ссуды из акционерных земельных банков при высоком проценте платежей вызвали рост задолженности землевладельцев и способствовали их разорению33.
Консервативное окружение Александра III всячески убеждало его помочь дворянству34. В декабре 1883 г. император лично поручил Бунге разработать соответствующий проект35. Этим занялась комиссия Министерства финансов, главным образом - Е.Э.Картавцов и Ю.Г.Жуковский. Консерваторы отнеслись к ее деятельности с подозрением. В ноябре 1884 г. Мещерский писал Александру III, что в состав комиссии вошли лица "безусловно красного направления", замышляющие "роковое и дерзкое покушение обмануть намерения и желания государя"36.
Как оказалось, для подобных опасений имелись основания. Проект, подготовленный к началу января 1885 г., отражал позицию министра финансов. Мещерский вспоминал, что однажды Бунге отозвался о дворянстве как о "вымирающем" сословии, которому уже невозможно "вернуть его состоятельность и его самостоятельность имущественную и отчасти политическую"37. Этому свидетельству вряд ли можно полностью доверять. По высказанному в 1886 г. мнению министра финансов, "дворянство было и остается первенствующим служилым сословием"38. Однако он выступал против сословного характера нового кредитного учреждения.
Проект "Положения о Государственном земельном банке" предполагал общую для дворян и крестьян организацию ипотечного кредита с упразднением сословного Крестьянского банка39. Он был предварительно обсужден в Особом совещании под председательством министра финансов с участием нескольких представителей дворянства40. В отношении в Государственный совет от 22 февраля 1885 г. Бунге подчеркивал, что содействие землевладельцам не должно требовать каких-либо "материальных пожертвований" со стороны государства. "Посему, - писал он, - следует безусловно устранить всякие предположения о выдаче землевладельцам ссуд из собственных средств казначейства или из иных сумм, состоящих в распоряжении правительства, ибо - не говоря уже о том, что таким способом не оказалось бы и возможности удовлетворить потребности в кредите в сколько-нибудь широких размерах, - самый этот способ был бы неизбежно сопряжен с увеличением податного бремени. Равным образом, как ни желательно удешевление кредита, но ни в коем случае оно не должно быть достигнуто путем обременения остальных классов населения"41.
Но в эпоху "дворянских веяний" проект Бунге был обречен на неудачу. Поместное дворянство мечтало о возврате к узкосословному, "благотворительному" принципу дореформенного государственного кредита. Узнав о намерении финансового ведомства объединить новый банк с Крестьянским, Мещерский в письме-дневнике к Александру III изобразил это как "ужасный заговор" против помещиков с целью перепродажи их земли крестьянам42. Катков утверждал, что слияние двух банков "как бы предрешает вопрос о переходе дворянских имений в крестьянское сословие". Он возражал против порядка кредитования, при котором обеспечивался обязательный возврат заемщиками полученных сумм. "Нечего сказать, - писали "Московские ведомости", - хорошую поддержку получит наше землевладение, когда вместо ожидаемой поддержки в трудные минуты банк явится особенно строгим и неумолимым к хозяевам, постигнутым бедствием"43. В правительстве лишь министр юстиции Набоков одобрил проект финансового ведомства. Толстой в отзыве от 20 марта 1885 г. указал, что Банк не будет соответствовать своему назначению, и потребовал предоставить дворянству "возможно выгодные условия" кредита. В том же духе высказался и М.Н.Островский44.
Бунге пришлось уступить. Переработанный проект стал называться "Положение о Государственном дворянском поземельном банке"45. 21 апреля 1885 г. был обнародован рескрипт по поводу столетия Жалованной грамоты дворянству, обозначивший открыто продворянский курс правительства. В этом документе провозглашалось намерение "верховной власти" учредить банк для льготного кредитования помещиков. 18 и 23 апреля проект рассматривался в Соединенном присутствии департаментов государственной экономии и законов. Предложение Бунге о выдаче ссуд владельцам имений из других сословий было отклонено. Действие Положения распространялось только на дворян46. Общее собрание Государственного совета обсудило проект 20 мая и внесло в него существенную поправку - кредиты должны были выдаваться исключительно потомственным дворянам-землевладельцам47. 3 июня Положение утвердил Александр III48.
Новый банк находился в ведении Министерства финансов и возглавлялся Советом в составе управляющего и нескольких членов. Бунге попытался хотя бы частично реализовать свою идею объединения обоих ипотечных учреждений. Он назначил Картавцова по совместительству управляющим и Дворянского банка. Министр финансов надеялся, что его доверенное лицо сумеет сдержать чрезмерные требования льготных кредитов со стороны помещиков. Действия Банка распространялись на губернии Европейской России кроме Финляндии, Царства Польского и Прибалтики. Отделения открывались при филиалах Государственного банка и казенных палатах. Ссуды выдавались закладными листами под залог земельной собственности в размере 60% стоимости имений (в особых случаях - до 75%) на срок 48 лет и 8 месяцев и 36 лет и 7 месяцев при ежегодной уплате 5% роста (плюс 0,5% на погашение и 0,25% на административные расходы). В случае просрочки платежей взыскивалась пеня (в первые 2 месяца 0,5%, затем 1%).
Дворянский банк предоставлял землевладельцам ряд льгот, которых не имели заемщики акционерных банков: 1) более продолжительные сроки ссуд; 2) более низкий ссудный процент (на 1,75% меньше, чем в Крестьянском банке, и на 2- 3% - чем в акционерных банках); 3) более льготный порядок взимания просроченных платежей; 4) устанавливалась временная заповедность имений, заложенных в Банке, по сданному в опеку имению было возможным не платить в Банк восемь полугодовых платежей; 5) Банк имел право приобретать от своих заемщиков по специальной оценке участки заложенных имений, чтобы облегчить им владение остальной частью; 6) для наследников владельцев заложенных имений, а также для всех заемщиков, имения которых постигло какое-либо бедствие предоставлялась рассрочка на 3 года двух полугодовых платежей. По замыслу правительства, эти льготы должны были облегчить условия кредита для дворянства и оградить поместное землевладение от дальнейшего сокращения49.
Вместе с тем Дворянский банк был учрежден как организованный по обычному типу кредитный институт. Это вызвало резкую критику его устава на страницах "Московских ведомостей" и "Гражданина"50. Катков считал, что "Державная мысль" о помощи дворянству, пройдя через бюрократические инстанции, "потеряла много существенного для ее точного, полезного и широкого осуществления"51. Мещерский обвинял Бунге в нарушении высочайшей воли. "Ни единого, увы, слова неправды или преувеличенного нет в том, что писал не раз о дурных замыслах воротил в Министерстве финансов на счет Дворянского банка, - сообщалось в письме-дневнике от 10 мая 1885 г. - Даже самые беспристрастные люди, как Исаков, даже самые благожелатели Бунге, как Абаза, громко говорят о тенденциозном и антидворянском характере проекта Дворянского банка, составленного по воле государя, желавшего этим банком дать средство дворянам-помещикам выпутаться из сетей и безвыходного положения". Мещерский сокрушался, что "бедный Бунге, увы, совсем в руках Жуковского, Картавцова и К , самых ярых красных". По его убеждению, "проект Дворянского банка проникнут затаенной мыслью, которую, впрочем, составители его гг. Картавцов и Жуковский не скрывают - как можно менее помогать дворянству!"52 Либеральная пресса, напротив, осудила политику "подкармливания разорившихся помещиков53.
С открытием Банка сразу же возник огромный спрос на кредиты. К концу 1886 г. в губерниях уже Действовало 25 отделений. В 1886 г. помещики получили 68,8 млн. рублей, в 1887 г. 71,1 млн. руб., т.е. в 7-8 раз больше, чем заемщики Крестьянского банка. Первый выпуск закладных листов был произведен на сумму 100 млн. руб. Их реализация возлагалась на Государственный банк. Но поскольку подобная операция в короткий срок оказалась невозможной, то в течении четырех лет ссуды выдавались за счет дотации Госбанка. За 1886- 1889 гг. казенные ипотечные учреждения получили 257,5 млн. руб. (из них 90% - Дворянский банк и только 10% - Крестьянский). Объем финансовых "вливаний" стал сокращаться лишь с 1890 года. Долг Госбанку погашался по мере реализации закладных листов. Помещики стремились прежде всего перевести свою задолженность из частных банков в Дворянский банк. На 1 января 1893 г. из 319 млн. py6. кредитов Банка на новые ссуды приходилось 35%, а остальные 65% были выданы на досрочное погашение долгов акционерным земельным банкам54.
Еще во всеподданнейшей записке от 8 марта 1885 г. Бунге предупреждал императора, что "легкий, ничем не контролируемый кредит, как показывает опыт, нередко вводит землевладельцев в неоплатные долги и разоряет их - не такова, конечно, должна быть цель правительственного кредита"55. Его прогноз полностью подтвердился. Льготные ссуды либо просто "проедались" помещиками, либо расходовались ими на приобретение акций и участие в биржевой спекуляции на разнице между низким ссудным процентом в Дворянском банке и доходностью ценных бумаг. На 1 января 1889 г. недоимки составили 5,2% суммы капитального долга56. Заемщики все настойчивее требовали новых льгот, как по ссудам, так и по уплате задолженности Банку. И правительство вновь пошло им навстречу. По закону 12 октября 1889 г. ссуды разрешалось выдавать не закладными листами, а наличными деньгами, процент роста снижен с 5 до 4,5% при установлении более разнообразных сроков кредита с 11 до 66 лет и 6 месяцев57.
За день до утверждения закона Бунге направил в Комитет финансов записку о положении дворянского землевладения. В обстановке аграрного кризиса, доказывал он, в содействии нуждаются не только потомственные дворяне-помещики, но и крестьяне, арендаторы, землевладельцы других сословий. Бывший министр финансов признавал, что "поместное дворянство составляет у нас интеллигентную консервативную силу, об охранении и поддержании которой правительство обязано заботиться в государственном интересе". При учреждении Дворянского банка этому сословию была дана возможность пользоваться кредитом при 5% роста, т.е. на тех же условиях, при которых само государство платит по своим займам. "Идти далее предоставления этого преимущества, - подчеркивал Бунге, - значило бы вызывать недовольство других сословий, сословную рознь, крайне нежелательную с точки зрения внутренней политики, рознь, какой у нас доселе не было"58. Однако его мнение осталось без внимания. В новом уставе 12 июня 1890 г. были закреплены все дарованные льготы, облегчены перезалог имений и пересрочка займов, деятельность Банка распространена на Закавказский край59.
Дворянский банк сыграл видную роль в мобилизации земельной собственности. За 1889-1915 гг. 20529,2 тыс. дес. заложенной в нем земли было куплено потомственными дворянами (50,2%), крестьянами (19,6%), купцами и мещанами (9,2%), лицами других сословий (21%). Вопреки замыслам его основателей, Банк объективно способствовал "утечке" земель от тех помещиков, которые не могли организовать рациональное ведение хозяйства в период пореформенной перестройки. Идеальным вариантом для них была продажа имений крестьянам, купцам и мещанам по сильно завышенным ценам. Банк не сохранил зафиксированную в уставе "сословную чистоту". Заложенные земли переходили к новым владельцам-недворянам, которые становились заемщиками. Их число среди клиентов Банка в 1897-1915 гг. увеличилось с 6,2 до 40,7 процентов60.
Государственный ипотечный кредит занял исключительно важное место в кредитной системе России. Это объяснялось неразвитостью других форм сельскохозяйственного кредита, отсутствием капиталов, необходимых для адаптации к новым экономическим условиям, активной позицией государства, которое пыталось с помощью ипотечных учреждений регулировать поземельные отношения, огромными массивами помещичьих земель. Крестьянский и Дворянский банки создавались с целью консервации сословных принципов в землевладении. Но по мере изживания крепостнического наследия в аграрном строе и ускорения мобилизации земельной собственности ипотечный кредит неизбежно утрачивал сословный характер61.
Министр финансов не упускал из поля зрения и частный кредит. "Признавая, что государство обязано являться на помощь предприятиям, имеющим государственное значение, и что в России такие случаи должны представляться чаще, чем в Западной Европе, - отмечал он в сентябрьской записке 1880 г., - нельзя не признать, однако, явлением анормальным, что частные лица и акционерные общества обращаются за ссудами и пособиями к правительству в то время, когда у нас существует много частных банков"62. Во всеподданнейшем докладе о бюджетной росписи на 1883 г. Бунге указывал на необходимость "принять меры к облегчению пользования кредитом и к упрочению положения общественных и частных кредитных установлений"63. Во всеподданнейшем докладе от 3 сентября 1882 г. он наметил план действий финансового ведомства в этой области: 1) корректировка правил об учреждении акционерных коммерческих банков; 2) удешевление кредита в акционерных земельных банках и упрочение доверия к ним со стороны землевладельцев; 3) установление надлежащего правительственного надзора за функционированием городских общественных банков; 4) расширение сети сберегательных касс64.
В октябре 1882 г. Бунге внес в Государственный совет представление об отмене ограничений закона 31 мая 1872 г., касающихся открытия новых акционерных банков. Он мотивировал это тем, что за последние восемь лет банковское учредительство вообще прекратилось. В 1874-1880 гг. количество банков уменьшилось с 39 до 33, оборотный капитал - с 106 млн до 88 млн руб., вклады и текущие счета - с 299 млн до 207 млн руб., вексельный портфель - с 224 млн до 140 млн руб., ссуды под процентные бумаги и товары - с 131 до 115 млн руб. Министр финансов признал положительное значение закона 1872 г., прекратившего учредительскую спекуляцию, но в то же время указал на признаки окончания банковского кризиса.
В представлении подчеркивалось, что ограничения были временной мерой, вызванной чрезвычайными обстоятельствами. Между тем рост числа кредитных учреждений и развитие их операций имеет огромное значение для народного хозяйства. Бунге отметил успехи, достигнутые в этой области западными странами за последние десятилетия. "Правильно устроенные банки, - писал он, - составляют могущественное средство и для накопления сбережений, и для обращения их на пользу земледелия, промышленности и торговли. (...) Поэтому везде, где развивалось банковое дело на сколько-нибудь правильных началах, страна сбрасывала с себя зависимость от иностранных капиталов, ее денежный рынок становился источником для покрытия внутренних займов и для выполнения больших общеполезных мероприятий". По мнению Бунге, кредитные учреждения должны быть доступны для населения, деньги вкладчиков - застрахованы от нерациональных затрат. Министр финансов считал, что надзор за выполнением банками установленных правил целесообразнее осуществлять не в форме непосредственного участия в управлении официальных лиц, а путем проведения правительственных ревизий65.
Государственный совет в целом согласился с доводами Бунге66. Закон, утвержденный императором 5 апреля 1883 г., снял запреты с учредительства банков, но подчинил их деятельность некоторым дополнительным ограничениям: число учредителей не должно быть менее 5 человек; сумма обязательств банка ограничена 5-кратным (вместо 10-кратного по закону 1872 г.) отношением к собственному капиталу банка; сумма кредита одному клиенту не должна превышать 10% акционерного капитала; членам правления запрещалось пользоваться кредитом своего банка, а также совмещение административных должностей в разных кредитных учреждениях; акционерам (не менее трети голосов в общем собрании) предоставлено право требовать правительственной ревизии банка; и др.67
Совет поручил Бунге провести общий пересмотр устаревшего акционерного законодательства68. По-видимому, речь вновь шла о введении явочного учредительства. В начале 1886 г. Бунге говорил в Комитете министров, что в его ведомстве ведется разработка проекта об акционерных компаниях, который предполагается внести в Государственный совет в ближайшую сессию69. Однако вопрос об акционерной реформе был вновь отодвинут на дальнюю перспективу.
Закон 5 апреля 1883 г. не привел к заметному оживлению учредительства. До конца 1892 г. возникло только 6 новых банков. Тем не менее за это десятилетие вклады и текущие счета всех акционерных банков увеличились с 214 до 301 млн. руб., объем учетно-ссудных операций - с 318 до 481 млн. руб. Несмотря на заявление Бунге об окончании банковского кризиса, поддержка Государственным банком учреждений коммерческого кредита еще более возросла, достигнув особого размаха в 1882-1883 гг. Всего за 1881-1886 гг. частные банки получили 196 млн. руб., из них акционерные - 82,5 млн. руб. Остальная сумма приходилась на общества взаимного кредита, городские общественные банки и учреждения мелкого кредита (ссудо-сберегательные товарищества и др.).
Преимущественным вниманием Министерства финансов пользовались общества взаимного кредита. Сумма предназначенных для них дотаций Государственного банка за 1881- 1886 гг. составила 86,5 млн. руб. Несмотря на сокращение числа обществ, их основной капитал в 1882-1886 гг. увеличился с 11 млн. до 15,4 млн. руб.70 14 февраля 1884 г. были утверждены новые правила созыва собраний участников обществ71. 25 февраля 1885 г. акционерные банки и общества взаимного кредита получили право закладывать и перезакладывать процентные бумаги и товары в других кредитных учреждениях72.
С целью облегчить положение заемщиков-землевладельцев правительство усилило контроль за деятельностью акционерных земельных банков. 16 октября 1882 г. министру финансов было предоставлено право: 1) приостанавливать выпуски закладных листов, если размер ссуд не соответствует требованиям устава и может поставить под угрозу платежеспособность банка; 2) допускать выпуск акций с условием, чтобы за каждую сверх нарицательной цены вносилась часть биржевой премии (не менее 50%) для создания резервного фонда на покрытие возможных убытков при продаже просроченных залогов73. 6 мая 1886 г. на акционерные земельные банки были распространены правила Дворянского банка о льготах по рассрочке недоимок и уменьшению пени74. На 1 января 1893 г. в банках было заложено 15,7 млн. дес. земли (13,7% всех частновладельческих земель), общая сумма ссуд составила 339,6 млн. руб.75
В меньшем масштабе проводилось кредитование городских общественных банков. За 1881-1886 гг. они получили от Госбанка только 21 млн. руб. Между тем именно эти учреждения (в 1881 г. их было 294) находились в наиболее тяжелом положении. Многие банки втянулись в раскованные операции и впали в полное расстройство. Другие занимались кредитованием местных дельцов, от которых во время выборов зависело замещение должностей в совете банка. Это побудило финансовое ведомство пересмотреть устав 6 феврали ^" г- ^ представлении в Государственный совет от 27 сентября 1882 г. Бунге перечислил основные недостатки действующего законодательства: 1) отсутствие четкого определения степени материальной ответственности по обязательствам банков, возложенной на городские думы; 2) отсутствие запрета состоять в совете банка лицам, занимающим должности в органах городского самоуправления, а также связанных между собой или близким родством, или общим участием в коммерческих делах; 3) поручение надзора за деятельностью банков город010T думам, что на практике чрезвычайно затрудняет выявление и пресечение злоупотреблений в тех случаях, когда в них замешаны лица из органов самоуправления, имеющие деловые отношения с банком
Закон, принятый 26 апреля 1883 г., более точно определил порядок каждой банковской операции, ввел ограничения размеров открываемых кредитов, регламентировал систему надзора со стороны городских дум и предоставил Министерству финансов право на проведение в банках правительственных ревизии . В 1883-1891 гг. финансовое ведомство ревизовало 68 банков, дела которых находились в особо плачевном состоянии. В 1882-1889 гг. основной капитал банков оставался на одном и том же уровне (22-23 млн. руб.), общая сумма выданных ссуд уменьшилась с 60,8 млн. до 42,1 млн. руб., валовая прибыль - с 14 млн. до 9,3 млн. руб. Вместе с тем заметно улучшилась качественная сторона операций, о чем свидетельствовало уменьшение суммы убытков и опротестованных векселей .
Крах нескольких крупных акционерных и городских общественных банков в конце 70-х - начале 80-х годов поставил перед финансовым ведомством вопрос о пересмотре порядка ликвидации коммерческих кредитных учреждении. По закону 22 мая 1884 г. они должны были закрываться не только в результате объявления о несостоятельности, но и в том случае, если основной, оборотный или паевой капиталы уменьшались от понесенных убытков на одну треть. ПРН закрытии банка министр финансов взамен конкурсного управления назначал правительственную ликвидационную комиссию . Впоследствии такие комиссии были образованы по делам о несостоятельности Владикавказского городского общественного банка, Орловского и Козловского обществ взаимного кредита, Российского торгового и комиссионного банка.
Бунге принял меры для развития сберегательного дела. В 1880 г. в стране было всего 76 городских касс, которые выдали 104 тыс. книжек и приняли вкладов на сумму 9 млн. руб.80 19 мая 1881 г. последовало повышение процента по вкладам с 3 до 4%81. 21 февраля 1884 г. Министерству финансов было предоставлено право учреждать кассы при губернских и уездных казначействах, а также отделения касс во всех городах, пригородах, крупных торгово-промышленных и земледельческих поселениях82. В 1886 г. в России действовали уже 557 касс с суммой вкладов 43,9 млн. руб. по 306 тыс. книжек. Впоследствии Государственному банку было разрешено открывать кассы при почтах, телеграфах, фабриках, заводах (26 июня 1889 г.) и таможнях (4 апреля 1893 г.), а по новому уставу 1 июня 1895 г. - при всех правительственных и общественных учреждениях и частных заведениях83.
В начале 80-х годов многие губернаторы ходатайствовали об открытии кредитных учреждений в сельской местности, так как масштаб деятельности ссудо-сберегательных товариществ был совершенно недостаточным для всей крестьянской России. 4 мая 1882 г. обществам взаимного кредита было разрешено выдавать краткосрочные ссуды сельским обществам и товариществам из крестьян84. 25 января 1883 г. был утвержден устав сельских ссудо-сберегательных касс, которые открывались там, где создание ссудо-сберегательных товариществ встречало затруднения85. Их основной капитал (не менее 300 руб.) складывался из свободных мирских сбережений и сумм, пожертвованных земствами и частными лицами. В отличие от товариществ, кассы представляли собой общественные учреждения, которые управлялись советом, избираемым сельским сходом. Ссуды (не более 5% основного капитала) выдавались под залог и поручительство на срок до одного года с допущением шестимесячной отсрочки, причем крестьянам только тех обществ, которые участвовали в учреждении кассы. К 1 января 1892 г. были открыты 184 кассы с основным капиталом 464 тыс., руб.86 В 1881- 1886 гг. учреждения мелкого кредита всех видов получили от Государственного банка 6 млн. руб.
В.Т.Судейкин утверждал, что "кредитная часть составляет самую бесцветную деятельность финансового управления Н.Х.Бунге: в этой отрасли не было ни системы, ни широкого понимания государственных потребностей"87. П.П.Мигулин вполне правомерно оспорил это мнение. По его словам, "строго обдуманная система" применялась министром финансов в сфере кредита так же, как и в податной политике88. При Бунге завершился начавшийся с середины 70-х годов поворот правительственной политики от поощрения учредительства частных банков к регламентации их деятельности. Новое законодательство стало юридической основой для широкого надзора Министерства финансов за операциями банков, искусственно снижало конкуренцию между ними и создавало для них полумонопольное положение с целью предотвращения крахов и возможных экономических потрясений. Это было особенностью народного хозяйства России, так как в развитых странах Запада вплоть до мирового экономического кризиса 1929- 1933 гг. господствовала система свободного учредительства коммерческих банков. Следствием государственной регламентации стала малочисленность акционерных кредитных учреждений и централизация капиталов в немногих крупных банках89.
6. Русский рубль: к золотому монометаллизму
В сентябрьской записке 1880 г. Бунге посвятил особый раздел задаче урегулирования дезорганизованного войной денежного обращения. С 1877 по 1879 г. сумма кредитных билетов в обращении увеличилась с 790 млн. до 1188,1 млн. руб. К 1 января 1881 г. долг Казначейства Государственному банку достиг 419,5 млн. руб., из них 417 млн. руб. по кредитным билетам временного выпуска. Золотой и серебряный фонд сократился с 231,2 млн. руб. в 1876 г. до 171,4 млн. руб. в 1881 г. Металлическое обеспечение массы бумажных денег в 1876-1879 гг. уменьшилось с 28,8 до 12,4%. Курс рубля на золото упал с 80,7 (1876 г.) до 64,8 коп. (1880 г.)1.
Бунге считал опасными какие-либо "решительные меры" для повышения курса рубля. "Неудача могла бы неблагоприятно отозваться на государственном кредите, но этого мало, - писал он, - безуспешная попытка поддержать курс искусственными средствами, а тем более опыты покупки золота для усиления металлического фонда в банке или продажи золота для извлечения кредитных билетов, могли бы только внести некоторое замешательство в дела торговли, которая основывает свои расчеты на существующей ценности кредитного рубля". Бунге предлагал отложить коренные преобразования до более благоприятного момента и пока ограничиться самыми неотложными мерами: 1) прекратить новые выпуски бумажных денег; 2) сократить количество кредитных билетов в обращении до предвоенной нормы; 3) разрешить заключать сделки на монету и принимать платежи в Казначейство в металлической валюте2.
1 января 1881 г. был обнародован указ, в котором объявлялось о прекращении эмиссии денежных знаков и повелевалось:
"I. Уплатить ныне же из средств Государственного казначейства Государственному банку сумму, потребную для уменьшения до четырехсот миллионов рублей долга Банку по произведенным им за счет казны расходам. 2. Погашать остальную сумму долга 400 миллионов рублей ежегодными, начиная с 1881 года, уплатами из казны Банку в размере пятидесяти миллионов рублей в год; и - 3. Уничтожать кредитные билеты по мере накопления их в кассах Банка и по соображению с потребностью в денежном обращении". Полученные Банком суммы предполагалось использовать для государственных нужд и финансирования промышленности3. Поскольку долг Казначейства составлял 419,6 млн. руб., то 19,6 млн. руб. были перечислены со счета железнодорожного фонда на счет сумм Государственного банка.
Указ вызвал недовольство поместного дворянства, получившего немалые выгоды от инфляции в годы войны и послевоенного хозяйственного подъема. Катков трактовал этот акт как "гнусные происки либеральной партии". Он выступал за новые выпуски неразменных кредитных билетов и заявлял о "полезном действии расширенного денежного обращения" на народное хозяйство4. "Московские ведомости" и "Гражданин" постоянно твердили об огромном ущербе для экономики в случае сокращения массы бумажных денег и восстановления металлического обращения5. Мещерский писал, что это "было бы в настоящее время настоящим бедствием для России", а попытки Министерства финансов добиться разрешения сделок на монету назвал "турецкой мерой", с осуществлением которой "начнутся всякие отрасли жидовской и нежидовской спекуляции"6. Эту позицию разделяли консервативные публицисты Н.Х.Вессель, Н.Я.Данилевский, Н.А. Новосельский. Теорию бумажноденежного обращения развивали экономисты А.Я.Антонович, Н.Ф.Мец и др.7
Либеральная печать защищала политику финансового ведомства8. Бунге также возражал своим оппонентам. В докладе, представленном Александру III в конце августа 1882 г., он указал на многие факторы, в той или иной степени влияющие на курс бумажных денег, и в том числе - на террористические акты, еврейские погромы и внешнеполитические осложнения. "Главная причина низкого курса нашего бумажного рубля, - писал он, - заключается, однако, в неразменности кредитных билетов, в задолженности и нашего Государственного казначейства, и нашей промышленности заграничным капиталистам, наконец, в наших финансовых дефицитах".
В докладе Бунге сформулировал программу действий Министерства финансов: извлечение из обращения кредитных билетов временного выпуска и замена их звонкой монетой, упорядочение бюджета, переход к покровительственному таможенному тарифу и активизация расчетного баланса, преобразование кредита и налоговой системы. Он подчеркнул, что эти меры могут дать только постепенное улучшение, но других средств для нормализации денежного обращения не существует. Поэтому мнение о пользе новых выпусков кредитных билетов для развития промышленности и торговли является не чем иным, как "теоретической ошибкой"9. Сходные мысли Бунге изложил и во всеподданнейшем докладе о бюджете на 1883 г.;
"Упрочение курса кредитного рубля и восстановление его ценности могут быть достигнуты лишь постепенно, мерами, способствующими укреплению внутреннего и внешнего кредита государства, при превышении в течение многих лет доходов над расходами, при развитии внутреннего производства и уменьшении заграничных платежей. Всякая попытка сразу поднять курс кредитного рубля могла бы иметь только минутный успех и окончилась бы непременно неудачей, послужив лишь к наживе в биржевой игре"10.
Министр финансов предпринял конкретные шаги для восстановления металлического обращения. 26 июня 1881 г. была вновь разрешена прекращенная в 1876 г. чеканка серебряной монеты11. В начале декабря Бунге внес в Комитет финансов представление о допущении приема и выдачи казной золотой и серебряной монеты, заключении сделок на монету между частными лицами, а также между казной и частными лицами. Он отмечал, что "установление в России такой денежной системы, которая не исключала бы звонкой монеты из обращения, необходимо для довершения славного начала, положенного указом 1 января 1881 года". С его точки зрения, "уменьшением количества бумажных денег, утративших часть своей ценности, нельзя еще достичь ни восстановления нарицательной, ни окончательного упрочения существующей ценности кредитного рубля, ни обеспечения внутреннего рынка деньгами соответственно ощущаемой в них потребности". Желая отвести от себя возможные подозрения в стремлении к девальвации, министр финансов заявлял, что считает ее "несовместимой с истинными интересами и государственного кредита, и народного хозяйства"12.
На заседании Комитета финансов 7 декабря проект Бунге получил одобрение. Председательствующий Рейтерн выразил надежду, что появление в обращении звонкой монеты послужит регулятором вексельного курса рубля, так как всякое его понижение вызовет отлив золота за границу и предотвратит дальнейшее падение, а при повышении курса зарубежные покупатели сочтут для себя выгодным вносить часть платежей монетой13. 10 марта 1883 г. представление министра финансов еще раз рассматривалось в Соединенных департаментах Государственного совета. Признав правомерность инициативы Бунге, участники заседания вместе с тем расценили ее как преждевременную, поскольку "одно разрешение производить платежи звонкой монетой по курсу и заключать на нее сделки не может еще иметь последствием водворение этой монеты на внутреннем рынке". Они пришли к мнению, что восстановление металлического обращения при невыгодном для России расчетном балансе может привести к утечке золота за границу. Соединенные департаменты постановили вновь вернуться к обсуждению вопроса, когда предписания указа 1 января 1881 г. будут в основном выполнены и значительная часть кредитных билетов временного выпуска уничтожена. Это решение было утверждено Общим собранием Государственного совета 4 мая 1883 г.14
Тогда Бунге сосредоточил свое внимание на создании предпосылок для нормализации денежного обращения. Особое значение Министерство финансов придавало активизации расчетного баланса. Таможенный протекционизм и форсирование хлебного экспорта обеспечили России достаточно стабильное внешнеторговое преимущество. Однако этого было недостаточно. Важная роль в изменении баланса отводилась ввозу иностранных капиталов - государственным займам, инвестициям в промышленность, торговлю, транспорт, банки и др. Главным руслом притока капиталов оставались займы. 6%-ная и 5%-ная золотые ренты 1883 и 1884 гг. дали казне в переводе на кредитные рубли 102,8 млн. С их помощью Министерство рассчитывало пополнить истощенный металлический фонд. Это вызвало сильные нарекания на Бунге со стороны консервативной печати15. "Московские ведомости" указывали на несправедливость предоставления особых выгод заграничным покупателям облигаций по сравнению с русскими и вообще на нежелательность внешних займов, более обременительных для казны, чем внутренние займы в кредитных рублях16. "Русские ведомости" проницательно заметили, что неприятие у Каткова вызывают не условия, а цель займов - накопление золота и восстановление металлического обращения17.
Однако в 1881-1886 гг. расчетный баланс неизменно сводился с пассивным сальдо. Причинами этого были рост платежей по импорту и займам, огромные расходы русских путешественников. за границей (138,6 млн. руб. за 1882-1886 гг.)18.
Министерство финансов не сумело выполнить и предписаний акта 1 января 1881 г. Из-за нехватки средств уплата Казначейством долга Государственному банку фактически была прекращена указом 8 июня 1884 г.19 К этому моменту за 1881- 1883 гг. из 419,5 млн. руб. задолженности Банк получил лишь 169,5 млн. руб. (из них 167 млн. руб. по кредитным билетам временного выпуска). Согласно указу, погашение оставшейся части долга должно было производиться облигациями 5%-ной золотой государственной ренты. Из 250 млн. нарицательной суммы ренты в 1885-1888 гг. Банк реализовал только 76,5 млн. руб. Остальная сумма в размере 173,5 млн. руб. так и не была уплачена казной20.
В 1883-1885 гг. кредитных билетов удалось изъять и уничтожить всего на сумму 87 млн. руб. Старания Министерства финансов по восстановлению ценности денежной единицы до паритета не дали положительных результатов. Колебания курса рубля на европейских биржах не прекращались. Курс рубля на золото в 1881-1886 гг. упал с 65,8 до 58,9 коп.21 Колебания рубля усиливались биржевой спекуляцией, центром которой была Берлинская биржа. В 80-е годы Германия занимала первое место во внешнеторговом обороте России и являлась главным заграничным рынком размещения русских ценных бумаг. Особенность спекуляции на курсе рубля заключалась в том, что биржевики оперировали наличными кредитными билетами. Они поступали на биржу в качестве доходов от внешней торговли, через путешественников и русские банки, тесно связанные с берлинскими финансистами. Это подрывало международный кредит России, доверие к ее денежной единице.
Свидетельством провала дефляционной политики стало также стеснение внутреннего денежного рынка. Из-за крайне ограниченного характера кредитных сделок в стране изъятие даже 87 млн. руб. (без замены их звонкой монетой) привело к недостатку денежных знаков в обращении, что способствовало еще большему углублению затянувшейся депрессии в промышленности. Все это заставило финансовое ведомство признать невозможность реализации указа 1 января 1881 г. "Теперь, - писал Бунге в одном из представлений в Комитет финансов в ноябре 1885 г., - понижение цены кредитного рубля после Восточной войны представляется совершившимся фактом и, сообразно с ценой кредитного рубля, установились цены всех произведений земледелия и промышленности. Если бы даже возвышение вексельного курса и последовало от дальнейшего уничтожения кредитных билетов, то оно вызвало бы новое колебание цен, а главным образом их понижение, что нисколько не желательно при современном стесненном положении торговли и промышленности, а следовательно, и самое уничтожение кредитных билетов было бы несогласно с указаниями закона 1 января 1881 г."22
После фактического прекращения дефляции Бунге считал своей главной задачей борьбу с колебаниями курса рубля и его фиксацию на установившемся уровне. Во всеподданнейшей записке от 8 марта 1885 г. он уверял Александра III, что финансовое ведомство отнюдь не имеет в виду девальвацию денежной единицы23. Но на самом деле долговременный отказ от восстановления размена рубля по номинальной стоимости не предполагал другого исхода. В эти годы многие прежние противники девальвации постепенно смирялись с ее неизбежностью.
Бунге осознал обреченность всех попыток стабилизировать рубль на традиционной серебряной основе. Он убедился, что золотой монометаллизм в перспективе является наиболее приемлемой для России системой денежного обращения. Еще весной 1884 г. по указанию министра финансов была прекращена продажа за границу золота, поступавшего за счет внешних займов и таможенных сборов. Эта операция проводилась с целью поддержки курса рубля. Бунге распорядился начать сосредоточение золота на особом текущем счету Казначейства в Государственном банке. Он рассматривал эту меру как эффективное средство для противодействия биржевой спекуляции на понижение курса рубля24. К 1 января 1887 г. стоимость накопленного металла в кредитных рублях составляла 88,8 миллионов25.
Выводы Бунге строились на учете кардинальных перемен на мировом рынке и их влияния на Россию. С 70-х годов XIX в. движение западных стран к золотому монометаллизму приобрело всеобщий характер (Англия перешла к золотой валюте еще в 1816 г.). Это было связано со стремительным ростом товарного обмена и развитием кредитных отношений. В передовых государствах Запада возникла сеть крупных акционерных банков с широкомасштабными операциями безналичных расчетов. Серебро становилось слишком дешевым и неудобным товаром для выполнения функций меры стоимости и средства обращения. Другим решающим фактором демонетизации серебра явилось его обесценение. Вследствие открытия обширных месторождений в Америке и сокращения издержек по добыче серебра с 1870 по 1900 г. его стоимость упала более чем в два раза.
На мировом рынке ясно обозначилась тенденция перехода функции денег к более дорогому денежному товару - золоту. Его стоимость оставалась стабильной и даже несколько повысилась. Открытие богатейших калифорнийских (1848 г.) и австралийских (1851 г.) россыпей, а в 1885 г. - южноафриканских запасов золотоносной руды позволило резко увеличить добычу золота, которая ранее всегда отставала от добычи серебра, и удовлетворить значительно возросшую потребность экономики в этом драгоценном металле. С 1846 по 1908 г. его было получено 919,6 тыс. пуд. на 19,5 млрд. руб., т.е. в 3,5 раза больше, чем за предшествующие три с половиной столетия. Росту добычи золота способствовало применение новых технических усовершенствований в золотопромышленности, которая превратилась в отрасль современной индустрии. Все эти обстоятельства сыграли свою роль в вытеснении серебра из денежного обращения и установлении на мировом рынке монополии золота.
Введение золотой валюты было для России назревшей необходимостью. Со второй половины 70-х годов платежи серебром окончательно утратили надежность. Все финансовые расчеты отныне производились только на кредитные билеты и золото. Внешние займы правительство также заключало исключительно на золото. В стране остро ощущался недостаток в золотой денежной единице. Находившаяся в обращении золотая монета не имела самостоятельного значения, поскольку она опиралась не на собственную основу, а на серебро и кредитные билеты26.
Однако в той ситуации сколько-нибудь быстрый переход к золотой валюте был невозможен. Для наполнения каналов металлического обращения требовалось значительное увеличение золотого запаса. При этом нельзя было надеяться на интенсивный рост добычи золота. Золотопромышленность России оставалась полукустарной. Из-за дешевизны рабочей силы технические нововведения применялись в малой степени. В 80-е гг. количество полученного на приисках золота заметно не увеличилось. Вследствие пассивного расчетного баланса возрастание золотого запаса (разменного фонда, средств Казначейства и Госбанка) происходило медленно: с 235,6 млн. руб. в 1881 г. до 281,5 млн. руб. в 1886 году.27
В ноябре 1885 г. Бунге предложил Комитету финансов: 1) официально прекратить расчеты Казначейства с Государственным банком по оставшимся 330 млн. руб. временного выпуска и причислить эту сумму к кредитным билетам постоянного выпуска; 2) обеспечить эту сумму переводом в разменный фонд 30 млн. руб. золотом из свободной наличности Казначейства в Государственном банке, процентных бумаг, находящихся в портфеле Банка и в активе счетов по ликвидации старых кредитных учреждений, а также 200 млн. руб. 5%-ной золотой ренты28. Это позволило бы увеличить разменный фонд почти в три раза. Но Комитет финансов счел, что подобная мера "могла бы подать повод к толкам, вредным для государственного кредита"29. Поэтому сумма разменного фонда (171,4 млн. руб.) в 1881-1886 гг. не изменилась. Лишь по причине изъятия 87 млн. руб. его отношение к количеству кредитных билетов несколько увеличилось с 15,1 до 1б,4%30.
Важным событием стало утверждение 17 декабря 1885 г. нового монетного устава31. Вместо 83 1/3 пробы для серебряной и 88-й для золотой монеты была принята 900-я проба по образцу большинства европейских государств. Содержание чистого золота в полуимпериале понижалось с 135 до 130,68 долей и приравнивалось к 20-франковой монете. Отныне он мог свободно обращаться за границей без переплавки и понижения цены. В уставе определялись также терпимость в пробе и весе монет, некоторое уменьшение их диаметра и др. Эти изменения имели целью приблизить монету России к европейским стандартам, укрепить доверие к ее достоинству на мировом рынке и упростить расчеты в заграничных платежах. Однако устав не затрагивал сущности монетной системы. Серебряный рубль сохранялся как основная монетная единица.
Накануне отставки Бунге в Министерстве финансов в целом сложилась концепция будущей денежной реформы, смысл которой заключался в девальвации рубля и переходе к золотому монометаллизму. Вышнеградский продолжил дело своего предшественника. Дальнейшее ограничение импорта, рост вывоза и внешние займы позволили ему активизировать расчетный баланс и в 1887-1892 гг. увеличить золотой запас с 273,7 до 581,5 млн. руб., металлической фонд - с 211,4 до 361,5 млн. руб. Курс рубля на золото уже к 1890 г. поднялся до 72,6 коп.32 Однако голод и депрессия в промышленности 1891-1892 гг. отсрочили денежную реформу на несколько лет.
7. Преобразование железнодорожного хозяйства
Годы министерской деятельности Бунге совпали с первым этапом огосударствления железных дорог в России. В 80-х годах проблема государственного железнодорожного регулирования для противодействия хищнической эксплуатации дорог крупнейшими монополиями приобрела международный характер. Огосударствление дорог в широких масштабах развернулось в Австро-Венгрии, Бельгии, Голландии, Франции и других европейских странах. С наибольшей интенсивностью этот процесс протекал в Германии, где в 1891 г. 93% всех дорог принадлежало государству. К началу XX в. государственные железные дороги составляли 30% мировой сети1.
В России общественное мнение также требовало покончить с дезорганизацией железнодорожного транспорта. Расхождения обнаруживались лишь в вопросе о степени государственного вмешательства. "Московские ведомости" и "Гражданин" призывали к замене частного железнодорожного хозяйства государственным по примеру Германии2. Либеральная пресса выступала за возвращение железных дорог в "казенные руки", но предостерегала от "поспешности и нерасчетливости в этом деле"3.
Подобную точку зрения отстаивал и Бунге. Во всеподданнейшей записке от 4 сентября 1881 г. он высказал сомнение в том, что полное и быстрое огосударствление дорог гарантирует успех. "Хорошая эксплуатация, - писал министр финансов, - требует предоставления управлению большей свободы действий, упрощения его устройства и хорошего личного состава, отличающегося служебной выдержкой. Результаты, достигнутые в Голландии, Бельгии, Вюртемберге, Баварии и Пруссии, указывают на возможность успеха, но последний становится сомнительным в том случае, когда государственное железнодорожное хозяйство сразу получает слишком обширные размеры". Он считал более целесообразным сохранить частные железные дороги, подчинив их более строгому правительственному контролю, и превращать эти линии в собственность казны только в случае необходимости по государственным или чисто финансовым соображениям4.
В сентябрьской записке 1880 г. Бунге подчеркнул срочность задачи урегулирования "финансовой стороны" железнодорожного хозяйства. "Нельзя допустить, - писал он, - чтобы железные дороги постоянно вели свое хозяйство за счет Государственного казначейства, чтобы казна, давая деньги, позволяла расточать их даже непроизводительно и по всем расходам принимала на себя гарантию процентов и погашения, а затем и убытки, от того происходящие". Бунге предложил упразднить железнодорожный фонд, существование которого с 1877 г. стало фиктивным, поскольку все расходы на строительство дорог производились из общего бюджета5. За 1867-1883 гг. в фонд поступило 958,3 млн. руб., израсходовано - 1065,2 млн. Руб., т.е. долг фонда Казначейству составлял 106,9 млн. руб.6 Вопрос о ликвидации фонда впервые рассматривался Комитетом финансов 20 декабря 1881 года.7 Окончательное решение о передаче всех наличных сумм и процентных бумаг фонда Казначейству состоялось 13 февраля 1883 года. Постановление Комитета финансов 25 февраля было утверждено Александром III8.
Поворот правительственной политики к внедрению государственной системы хозяйства на железных дорогах был связан с деятельностью возглавляемой Э.Т.Барановым межведомственной комиссии для исследования железнодорожного дела в России (1876-1884 гг.), активную роль в которой играли чиновники Министерства финансов. 12 июня 1885 г. император утвердил решение Комитета министров о введении Общего устава российских железных дорог и учреждении Совета по железнодорожным делам9. Устав представлял собой основной железнодорожный закон и устанавливал единые юридические нормы эксплуатации железнодорожного транспорта. Он регламентировал деятельность и отчетность транспортной администрации, порядок перевозок людей и грузов. Совет по железнодорожным делам создавался при Министерстве путей сообщения. В его состав кроме чиновников разных ведомств входили представители торговли, промышленности и частных железных дорог. Компетенции Совета подлежали все дела, касающиеся строительства и эксплуатации линий. Однако этот орган был лишен распорядительных функций и в дальнейшем не играл весомой роли в железнодорожной политике.
Растущая задолженность частных компаний Казначейству, достигшая к концу 1886 г. 1 млрд. руб., ложилась на бюджет тяжелым бременем10. Поэтому правительство провело серию контрольнофинансовых мероприятий. 9 октября 1881 г. состоялось высочайшее повеление об обязательном представлении частными компаниями в министерства финансов и путей сообщения, Государственный контроль сведений о тарифах и перевозках11. 10 декабря 1883 г. было принято постановление о передаче всех железнодорожных дел в ведение Комитета министров, а вопросы, связанные с расходованием сумм из Казначейства, возлагались на Департамент государственной экономии Госсовета12.
13 июня 1884 г. император одобрил временные правила о надзоре за оборотами обществ Балтийской, Лозово-Севастопольской и Московско-Брестской железных дорог в виде опыта на два года. По представлению государственного контролера (по соглашению с министрами финансов и путей сообщения) в Комитет министров эти правила могли распространяться и на другие частные линии, в доходности которых правительство было непосредственно заинтересовано. Кроме того, было решено образовать при Министерстве путей сообщения межведомственную комиссию из представителей Государственного контроля, министерств финансов и путей сообщения для изучения счетоводства частных железных дорог, а также проверки отчетов тех компаний, в которых за последние годы не проводились ревизии13. Комиссия вскрыла ряд крупных злоупотреблений и в 1884-1888 гг. разработала единую систему счетоводства и общие нормы для смет и балансовых отчетов, ставшие обязательными для железнодорожной администрации. 10 февраля 1886 г. при Государственном контроле была учреждена другая межведомственная комиссия для проверки отчетов железнодорожных компаний14. 11 июля 1886 г. Комитет министров предоставил Совету по железнодорожным делам право устанавливать тарифы прямого железнодорожного заграничного сообщения15. Все эти меры позволили правительству усилить свое влияние в области частного железнодорожного хозяйства.
Расширение государственного вмешательства в наибольшей степени было связано с выкупом частных железных дорог в казну. Основными мотивами этой операции были финансовая несостоятельность частных компаний, необходимость реорганизации и централизации сети, военно-стратегические и политические планы правительства. При Бунге были выкуплены четыре линии (Харьковско-Николаевская, Тамбовско-Саратовская, Муромская и Путиловская) общей протяженностью 1324 версты. Выкуп осуществлялся путем перевода на Казначейство остатка облигационного капитала дороги и аннулирования всех долгов железнодорожного общества. Выкупное вознаграждение выдавалось ценными государственными бумагами (рентой и облигациями) и наличными деньгами за акционерный капитал и премии правлению. Как правило, выкупная стоимость бывших частных дорог в несколько раз превышала действительную стоимость огосударствленного железнодорожного имущества. Подавляющая часть этих дорог состояла из малодоходных и технически слабо оснащенных линий, не справлявшихся с элементарными требованиями перевозок. Поэтому после перехода в казну требовались огромные расходы по их реконструкции и капитальному ремонту16.
В первой половине 80-х годов вопрос о целесообразности выкупа всех частных железных дорог в собственность государства считался еще невыясненным. Приобретение казной четырех линий было вызвано случайными причинами, в основном финансовым банкротством железнодорожных компаний. В представлении в Комитет министров от 13 января 1884 г. Бунге отметил "полный успех" выкупа дорог в Германии. По его мнению, подобная операция в России могла бы впоследствии дать немалый доход казне и хотя бы отчасти возместить ее затраты на железнодорожное строительство. Тем не менее он указал на отсутствие достаточного опыта в деле государственной эксплуатации дорог для окончательного вывода о преимуществах этой системы17. На заседании 13 марта 1884 г. Комитет министров признал правоту главы финансового ведомства и ограничился постановлением о выкупе только тех частных линий, переход которых в казну может состояться на необременительных для нее условиях18.
Под натиском консервативной печати, выступавшей за форсированное огосударствление железных дорог, Бунге незадолго до отставки еще раз официально высказался по этому вопросу. Во всеподданнейшей записке от 7 ноября 1886 г. он подчеркнул, что немецкий опыт не может быть успешно применен в странах, не имеющих "столь хорошо дисциплинированной и преданной своему делу администрации". По словам министра финансов, Англия, Франция, Италия и тем более США не торопятся следовать примеру Германии, а в Австро-Венгрии решено временно приостановить переход частных линий к государству. "За тем не следует упускать из виду, - продолжал он, - что выкуп дорог, бездоходных по недостатку на них движения, не сделает их доходными в руках правительства, а выкуп наиболее доходных железных дорог потребовал бы от казны материальных пожертвований, на которые следует решаться только в том случае, если можно ожидать соответственных выгод. Поэтому, полагая, что выкуп частных железных дорог правительством может быть в известных случаях полезен и что не должно останавливаться на избранном пути, не следует, однако, ускорять дела во что бы то ни стало, а тем более нельзя ожидать непосредственных результатов, могущих улучшить наши финансы от поспешного обращения всех частных железных дорог в казну"19.
Крах концессионной системы заставил правительство возобновить казенное строительство дорог. На заседании Комитета министров 23 сентября 1880 г. выяснилось, что еще не начиналось сооружение линий первоочередной важности, утвержденных к постройке в середине 70-х годов, - Баскунчакской, Восточно-Донецкой, Западно-Донецкой, Петровской, Тифлисской, Ивангород-Домбровской, Вятско-Двинской, Сибирской. Одновременно возник вопрос о строительстве военно-стратегических линий на западных границах России и в Туркестане. Комитет одобрил представление Бунге, управлявшего Министерством финансов в отсутствие Грейга, о выделении казенных средств на сооружение участка Сибирской железной дороги между Екатеринбургом и Тюменью20. 27 января и 6 февраля 1881 г. Комитет министров поддержал инициативу министра финансов Абазы, который предложил еще раз испытать "казенный способ" железнодорожного строительства и финансировать постройку Криворожской и Баскунчакской линий21.
На заседаниях Комитета министров 27 апреля, 4 и 11 мая 1882 г. при обсуждении представления министра путей сообщения о расширении железнодорожной сети Бунге заявил о необходимости строго придерживаться определенного плана строительства дорог, учитывая возможности государственного финансирования и экономические потребности различных регионов. Он рекомендовал ежегодно санкционировать сооружение ограниченного количества рельсовых путей, чтобы не обременять казну чрезмерными расходами. Комитет согласился с мнением министра финансов и установил годовую норму строительства в 1000-1200 верст, из которых 30% должно было приходиться на стратегические линии22.
С целью возврата выданных ссуд и расширения финансирования государственного строительства правительство в 1881- 1886 гг. гарантировало выпуск займов железнодорожных обществ на сумму 168,3 млн. руб. в металлической валюте с условием, чтобы часть суммы, вырученная от их реализации (63,3 млн. из 117,2 млн. руб.), поступила в счет уплаты долга компаний Казначейству. В 1881-1886 гг. на сооружение казенных железных дорог (Полесских, Баскунчакской, Криворожской, Екатеринбург-Тюменской, Закаспийской, Седлец-Малкинской и Брест-Холмской) было израсходовано 139,8 млн. руб. Это строительство было убыточным, поскольку доход от новых линий не компенсировал затраты казны.
Сооружение частных железных дорог не прекратилось, но продолжалось в значительно меньших масштабах, чем в предшествующее десятилетие. В 80-е годы 70% прироста железнодорожной сети достигалось за счет государства. Всего при Бунге была открыта для движения 4241 верста. К концу 1886 г. общая протяженность железных дорог возросла до 25505 верст, из которых 4461 верста принадлежала казне (17,5%), а 21044 версты (82,5%) - частным обществам23. Правительство оказывало поддержку заводам по производству рельсов и подвижного состава, выпуск продукции которых в годы промышленного кризиса резко сократился. В 1881-1889 гг. эти предприятия получили 12 неуставных ссуд Госбанка на сумму 13,3 млн. руб.24
За 1881-1886 гг. чрезвычайные расходы Казначейства на строительство железных дорог и выкуп частных линий составили 242,6 млн. руб.25 18 и 25 ноября 1886 г. в Комитете министров рассматривалось представление министра путей сообщения о железнодорожном строительстве в следующем году. Бунге, сославшись на ожидаемый крупный дефицит бюджета, предложил не приступать к сооружению новых линий и сократить размер предполагаемых железнодорожных расходов. Комитет принял соответствующее постановление26. В 1887-. 1892 гг. железнодорожное строительство носило локальный характер. В основном сооружались дополнительные ветви к главным линиям.
Гораздо больший размах государственное вмешательство в железнодорожное хозяйство получило при Вышнеградском: контрольно-финансовая реформа (1889-1890 гг.) регламентировала доходы и расходы частных компаний и поставила их в тесную зависимость от Казначейства; тарифная реформа (1889 г.) установила государственную монополию на тарифы, ставшую в руках правительства мощным средством для пополнения казны и проведения политики протекционизма; у частных обществ было выкуплено 10 линий (5,5 тыс. верст). К началу XX в. государству принадлежало 70% железнодорожной сети (23 крупные магистрали общей протяженностью 34 тыс. верст). При постоянном росте грузооборота железные дороги охватили все сферы народного хозяйства, стали действенным фактором территориального разделения труда и становления внутреннего рынка страны27.
8. Фабричное законодательство
Приход Бунге в Министерство финансов совпал с новой вспышкой общественного интереса к рабочему вопросу. Промышленный кризис привел к сокращению производства, массовым увольнениям и падению жизненного уровня "фабричного люда". В конце 70-х - начале 80-х годов произошел подъем стачек и рабочих волнений. Либеральная печать выступала за нормирование рабочего дня и охрану труда по западным образцам с учетом российской специфики.
В ходе кризиса произошел раскол среди буржуазии. Петербургские предприниматели, на заводах и фабриках которых применялись новейшая техника и сравнительно высоко оплачиваемый квалифицированный труд, не нуждались в работе малолетних, подростков и женщин. Оказавшись перед необходимостью свертывания производства, эта группа буржуазии стремилась "оздоровить" рынок за счет конкурентов из Центрального промышленного района. Мотивируя свою позицию опасностью закрытия предприятий и роспуском рабочих, петербургские фабриканты в первой половине 80-х годов не раз ходатайствовали о введении трудового законодательства. Московские капиталисты категорически возражали против какого-либо вмешательства закона в дела предприятий. Их фабрики были технически оснащены гораздо слабее петербургских. Нехватка машин компенсировалась неквалифицированным, дешевым трудом крестьян окрестных деревень, широким использованием ночных смен и работы малолетних, подростков и женщин. Поэтому всякое ограничение "свободы труда" московские фабриканты считали пагубным для промышленности всего Центрального района и обвиняли петербургских конкурентов в преследовании личных выгод1.
После двадцатилетних дебатов в "верхах" перешли от слов к делу. На рубеже 70-80-х годов в общих чертах была сформулирована идейная основа политики попечительства - жесткой регламентации отношений рабочих и предпринимателей. В ее основе лежало представление о "надклассовой" роли государства, выступающего арбитром между общественными группами2.
Правительство отказалось от принятия единого кодекса фабричного законодательства и пошло по пути издания отдельных актов. 6 мая 1880 г. император скрепил своей подписью мнение Государственного совета об отклонении проекта комиссии П.А. Валуева и разрешении министрам по мере надобности входить в Совет с представлениями об "изменении и дополнении действующих о рабочих узаконений по тем отдельным предметам, которые будут требовать ближайшего определения в законодательном порядке"3. Этим постановлением в наибольшей степени воспользовалось финансовое ведомство. В ' начале 80-х годов оно перехватило у МВД инициативу в рабочем вопросе. "Россия, - подчеркивал Бунге в сентябрьской записке 1880 г., - не имеет законов, регулирующих наемный труд, т.е. определяющих возраст малолетних, употребляемых в работы, продолжительность дневных и ночных занятий, - законов, оказавшихся столь благодетельными в Англии, где они составляют оплот против распространения социализма между рабочим сословием"4.
Министру финансов приходилось отстаивать свои взгляды в нелегкой борьбе. Несмотря на постепенное нарастание стачечного движения, вплоть до конца столетия среди высшей бюрократии господствовало представление об отсутствии в России o почвы для социальных конфликтов и "настоящего" рабочего класса в западном понимании, преобладало мнение о патриархальности русского "мастерового", сохраняющего тесные связи с деревней. В начале 1881 г. в Министерстве финансов началась работа над проектом правил о регламентации детского труда. При этом чиновники опирались на обширные материалы комиссий П.Н.Игнатьева и П.А.Валуева, а также комиссии "РИ московском генерал-губернаторе под председательством известного статистика М.А.Саблина (1878 г.), составившей на основании осмотра городских предприятий "Правила об улучшении рабочих помещений и мастерских", которые были утверждены как обязательные для всей губернии.
Подготовленный проект поступил на отзыв в другие ведомства и 30 декабря 1881 г. был внесен в Государственный совет за подписью 4 министров: финансов - Н.Х.Бунге, внутренних дел - Н.П.Игнатьева, юстиции - Д.Н.Набокова и народного просвещения - А.П.Николаи. В представлении фактически воспроизводилось предыдущее высказывание Бунге: "Лучшим наглядным доказательством выгодных последствий от хороших законов, относящихся к рабочему классу, может служить Англия, в которой в течение текущего столетия положение рабочих улучшилось, промышленная техника сделала огромные успехи, а учения социализма наименее встретили сочувствия, и именно потому, что рабочий-англичанин заинтересован не тем, какое дать устройство обществу, а тем, как извлечь наибольшую выгоду от своего труда и приобресть самостоятельное хозяйственное положение для своей семьи".
Авторы проекта придавали закону об ограничении рабочего дня исключительное значение. "Преждевременные и продолжительные занятия в промышленных заведениях, разрушая физические силы детей, - говорилось в представлении, - лишают последних возможности усвоить в школе, с одной стороны, твердые начала веры и нравственности, а с другой, те познания, которые необходимы для приготовления хороших мастеров. Люди, физически, нравственно и умственно надломленные, оказываются неспособными служить государству, когда оно призывает их к защите отечества, легко поддающимися восприятию революционных учений и годными для одной лишь механической работы, доступной первому встречному"5.
Проект предусматривал: 1) запрещение труда детей до 12 лет, но с предоставлением министру финансов права определять те предприятия, на которых может допускаться работа детей в возрасте от 10 до 12 лет; 2) запрещение ночной работы для 12-14-летних и ограничение дневной 8 часами; 3) ограничение дневной работы для 14-17-летних 10 часами, ночной - 6 часами; 4) возложение на фабрикантов обязанности обеспечить малолетним и подросткам, не окончившим одноклассного начального училища, возможность посещать школу не менее 2 часов в день; 5) учреждение фабричной инспекции для надзора за выполнением закона, разделение основных промышленных регионов на три округа (петербургский, московский, владимирский) во главе с фабричными инспекторами, подчиняющимися главному инспектору при Департаменте торговли и мануфактур Министерства финансов. Ввести закон в действие предполагалось с 1 июля 1882 г.6
Предприниматели Центрального промышленного района заявили протест. Московский биржевой комитет в записке на имя министра финансов особенно возражал против запрещения ночных работ для малолетних и установления 17-летнего предельного возраста для подростков. С точки зрения комитета, подобные меры приведут к нарушению интересов промышленности и недовольству нуждающегося в заработках фабричного населения7. Московское отделение Совета торговли и мануфактур представило в финансовое ведомство заключение, в котором высказалось против обязанности владельцев предприятий открывать при фабриках школы для малолетних и нести при этом неизбежные расходы8.
Проект обсуждался в Соединенных департаментах Государственного совета 13, 20, 22 марта и 4 апреля 1882 г. с привлечением в качестве экспертов петербургских и московских предпринимателей. Участники заседаний сделали "москвичам" ряд уступок: 1) министру финансов предоставлялось право в течение двух лет со дня издания закона допускать на работу детей с 10 лет, а затем внести в Государственный совет окончательное заключение по этому вопросу; 2) было отвергнуто деление несовершеннолетних на две возрастные группы (12-14 и 14- 17 лет) и установлен один разряд неполноправных рабочих от 12 до 15 лет с 8-часовым рабочим днем; 3) министр финансов получал право разрешать ночной труд для малолетних с условием освобождения их от дневной работы и должен был через два года также представить в Государственный совет свое окончательное заключение; 4) обязанности фабрикантов в деле образования малолетних были сведены лишь к такому распределению их работы, чтобы они имели возможность ежедневно находиться в школе в течение 3 часов9. Общее собрание Совета 18 мая 1882 г. не только приняло все поправки Соединенных департаментов, но и отменило запрет дневной работы для детей на следующий день после ночной смены, а также освободило фабричную инспекцию от наблюдения за обучением малолетних10. Новая редакция проекта была утверждена Александром III 1 июня11. Закон должен был получить силу с 1 мая 1883 года.
Однако даже столь существенные уступки не удовлетворили московских фабрикантов. Весной 1883 г. они ходатайствовали черед Министерством финансов об отсрочке введения закона в действие на один год. Они аргументировали это тем, что отсутствие окончательной ясности в использовании детского ^Уда, особенно в период кризиса, ставит в сложное положение владельцев предприятий и самих рабочих, семьи которых могут потерять жизненно важный источник дохода. Московское отделение Совета торговли и мануфактур поддержало предложение фабрикантов и указало на необходимость "крайней осторожности и строгой постепенности" в применении закона на практике, поскольку до сих пор четко не определены случаи допущения труда детей с 10-летнего возраста и разрешения ночных работ для малолетних12.
Финансовое ведомство признало обоснованность опасений предпринимателей. 6 апреля Бунге внес в Государственный совет соответствующее представление. "При существенно важном значении, которое особенно в некоторых фабричных и заводских производствах имеют работы малолетних, - писал он, - приведение ныне же в исполнение установленных означенным законоположением ограничительных правил может быть действительно сопряжено с некоторым неудобством как для владельцев промышленных заведений, которые для поддержания своих производств в прежних условиях должны будут увеличить число занимаемых ими работой малолетних, так и для рабочих семей, которые лишаются части заработка, доставляемого ныне малолетними"13. Совет пошел навстречу просьбе Бунге и 11 апреля отсрочил вступление закона в силу до 1 мая 1884 года14.
Министерство финансов отступило и в вопросе об обучении малолетних. В представлении Бунге, поступившем в Государственный совет 14 марта 1884 г., говорилось, что возражения фабрикантов против обязанности устройства школ "заслуживают уважения", так как у них нет для этого ни опыта, ни денежных средств. Министр финансов рекомендовал другой вариант: если владельцы предприятий в течение двух лет не откроют школы, то за это дело должны взяться или правительство, или земства, города и сельские общества. Однако он настаивал на обязательности посещения школ малолетними15. Но Совет решил иначе16. Закон, утвержденный 12 июня 1884 г., возложил заботу о строительстве школ за счет земств на фабричную инспекцию, а разработку плана преподавания и контроль за посещением - на директоров народных училищ. Предпринимателям надлежало лишь "не препятствовать малолетним учиться, если они того пожелают". По этому же закону вместо трех учреждалось девять фабричных округов (Петербургский, Московский, Владимирский, Казанский, Воронежский, Харьковский, Киевский, Виленский и Варшавский). Отныне штат инспекции состоял из главного инспектора, девяти окружных инспекторов и их десяти помощников17.
Несмотря на все "урезания", акт 1 июня 1882 г. дал положительные результаты. Численность малолетних среди рабочих за 1882-1885 гг. в Московском фабричном округе сократилась с 9,5 до 3,2%, во Владимирском - с 10,8 до 3%18. Проведение в жизнь закона во многом зависело от надзора фабричной инспекции. Но с этим институтом далеко не все обстояло благополучно. Инструкция для инспекторов была утверждена министром финансов только 19 декабря 1884 г. Правда, Бунге пригласил на службу людей, искренне старавшихся улучшить условия труда и быта рабочих. Это сближало их с мировыми посредниками, которые в период реализации "Положений" 19 февраля 1861 г. должны были в равной степени соблюдать интересы крестьян и помещиков. Инспекторами первого призыва стали инженер, председатель Постоянной комиссии по техническому образованию при Русском техническом обществе Е.Н.Андреев (главный инспектор), экономист И.И.Янжул (Московский округ), врач П.А.Песков (Владимирский округ). Однако на малочисленный состав инспекции при неопределенности ряда статей закона и ограниченных средствах воздействия на нарушителей были возложены чрезвычайно трудоемкие задачи. В 1885 г. надзору 20 должностных лиц подлежало 25913 промышленных предприятий с 869829 рабочими, рассредоточенных на огромной территории 58 губерний. Поэтому, несмотря на титанические усилия инспекторов, им не удавалось в полном объеме справляться со своими обязанностями19.
Промышленный кризис и продолжающиеся рабочие волнения ускорили принятие других фабричных законов. 25 января 1884 г. петербургские предприниматели обратились к градоначальнику с просьбой о запрещении ночного труда женщин и подростков в связи с сокращением текстильного производства и увольнениями рабочих20. Столичные власти поддержали эту инициативу. Однако Московское отделение Совета торговли и мануфактур в отзыве от 17 апреля 1885 г. выступило против предложения конкурентов, повторив прежние аргументы о неизбежном росте издержек производства для владельцев предприятий и потере заработка фабричным населением21.
В конце 1884 г. - начале 1885 г. вспыхнули беспорядки на фабриках Московской и Владимирской губерний. Особую тревогу в "верхах" вызвала знаменитая Морозовская стачка в Орехово-Зуево. 14 февраля 1885 г. при МВД под председательством товарища министра внутренних дел В.К.Плеве была образована межведомственная комиссия для подготовки правил, регулирующих отношения хозяев и рабочих. Кроме чиновников разных министерств (внутренних дел, финансов, юстиции) в нее вошли петербургские и московские фабриканты. Вопрос об отмене ночных работ комиссия рассмотрела в первую очередь. Споры между двумя группировками буржуазии разгорелись с новой силой. На заседании 16 марта комиссия вынесла вердикт в пользу петербургских предпринимателей22.
Бунге согласился с этим заключением и 1 мая 1885 г. внес законопроект в Государственный совет. В представлении отмечалось крайне вредное влияние ночного труда на здоровье и нравственность рабочих. "Поэтому не подлежит сомнению, - говорилось далее, - что возможное ограничение ночной работы, в особенности для подростков, как не достигших еще полного физического развития, и женщин, как имеющих по природе более слабый организм, представляется мерой весьма полезной и что на правительстве лежит обязанность озаботиться ограждением их от преждевременного истощения организма посредством установления правил, ограничивающих возможность употребления их в работы, неизбежно подрывающие их силы". Бунге предложил: 1) с 1 октября 1885 г. запретить ночные работы для подростков в возрасте до 17 лет и женщин на текстильных фабриках; 2) предоставить министрам финансов и внутренних дел право распространять эту меру на другие промышленные предприятия23. Государственный совет на заседаниях 10 и 20 мая одобрил проект, но постановил ввести запрет в виде опыта на три года и поручить министру финансов по соглашению с МВД подвергнуть вопрос дальнейшей разработке в связи с вопросом о детском труде с целью объединения обоих законов в один акт24. 3 июня 1885 г. это решение было утверждено императором25.
Еще до принятия закона о запрещении ночных работ, 14 мая 1885 г. Н.Х.Бунге и временно управлявший Министерством внутренних дел И. Н.Дурново внесли в Государственный совет подготовленный комиссией В.К.Плеве и откорректированный в финансовом ведомстве проект "Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и об отношениях хозяев оных к работающим у них людям". В представлении подчеркивалось, что обнаружившийся в последнее время рост недовольства рабочих своим "крайне угнетенным положением" создает "благоприятную почву для распространения превратных учений". По мнению глав обоих ведомств, предлагаемый проект "вводит весьма существенные улучшения в действующем фабричном законодательстве и соответственностью содержащихся в нем правил не только устраняет многочисленные поводы, вызывавшие прямое неудовольствие со стороны как нанимателей, так и рабочих, но и предоставляет в распоряжение правительства достаточные способы к водворению на фабриках и заводах должного порядка и благоустройства, а также сохранению между хозяевами и рабочими добрых и основанных на взаимных выгодах отношений"26. Проект был одобрен Соединенными департаментами (март-апрель 1886 г.) и Общим собранием Государственного совета (19 мая 1886 г.) с небольшими редакционными поправками27. Александр III утвердил его 3 июня 1886 года28.
Новые правила ограничивали произвол хозяев по отношению к "фабричному люду". Наем рабочих мог осуществляться только на основании расчетных книжек. Выдача заработной платы должна была производиться не реже одного раза в месяц, запрещались расплата купонами или в натуральной форме, вычеты за долги, медицинское обслуживание, освещение мастерских и др. Штрафы надлежало записывать в расчетные книжки с указанием причины наказания, деньги передавались в особый фонд, используемый с разрешения инспекции на нужды самих рабочих. За рабочими признавалось право на расторжение договора о найме в случае задержки зарплаты, побоев, тяжелых оскорблений и т.п.
В то же время закон усиливал репрессивные меры против "бунтовщиков". Подстрекательство к стачкам каралось 4-8 месяцами тюрьмы, участие в них - 2-4 месяцами. При применении насилия срок заключения удваивался. Самовольный отказ от работы до истечения срока найма угрожал виновному арестом до 1 месяца, за умышленное повреждение орудий производства полагалось от 3 месяцев до 1 года. Хозяева были обязаны отбирать у рабочих паспорта и виды на жительство. Значительно расширялись функции фабричной инспекции. Она должна была рассматривать и утверждать правила внутреннего распорядка на предприятиях, принимать меры к предупреждению споров и недоразумений между хозяевами и рабочими, возбуждать судебное преследование нарушителей закона. Для общего надзора за "благоустройством" фабрично-заводской жизни в промышленных районах создавались губернские по фабричным делам присутствия под председательством губернатора, в которые входили представители местной администрации, земств и городского самоуправления.
В начале 80-х годов Министерство финансов приступило к подготовке проекта о страховании рабочих. Компенсацию пострадавшим от несчастных случаев предусматривали нереализованные проекты 1860-1870-х годов. В обстановке подъема стачечного движения правительство уже не могло до бесконечности откладывать решение этого вопроса. В мае 1881 г. при Министерстве финансов была образована межведомственная комиссия во главе с директором Департамента торговли и мануфактур НА. Ермаковым. Образцом для проекта стал германский закон 7 июня 1871 г. об индивидуальной ответственности предпринимателей за увечья и смерть рабочих (покрытие расходов на лечение и погребение, возмещение имущественного ущерба и др.). Комиссия признала его наиболее эффективным по сравнению с аналогичными законами Англии (7 сентября 1880 г.) и Швейцарии (25 июля 1881 г.), поскольку он категорически запрещал какие-либо частные договоры о вознаграждении между владельцами предприятий и рабочими, которые давали хозяевам широкие возможности для обхода установленных правил29.
Преимущественное внимание к опыту соседней монархии было не случайным. Если в предшествующее двадцатилетие основным примером в области рабочего законодательства являлась Англия (в частности, при подготовке закона 1 июня 1882 г. об охране детского труда и учреждении фабричной инспекции), то теперь российские реформаторы стали все больше ориентироваться на Германию. Для этого имелись веские основания, несмотря на все различия между двумя империями по уровню развития промышленности, социальной структуре, политическому строю, степени организованности рабочего движения (наличие влиятельной социал-демократической партии, профсоюзов и других организаций). Германия, как и Россия, поздно вступила на путь индустриализации. К концу столетия в этих странах утвердилась протекционистская модель экономического развития, которая в социальной сфере выражалась во вмешательстве государства в отношения между общественными группами. В Германии монархический принцип воплощался в государственном строе гораздо более полно, чем в Англии и других европейских монархиях. В обеих империях дворянство выполняло функцию политически доминирующего социального слоя.
Обострение конфликта между предпринимателями и рабочими, активизация деятельности социал-демократической партии подталкивали правительство канцлера О. фон Бисмарка к смягчению отрицательных социальных последствий бурного промышленного роста и привлечению неимущих слоев населения на сторону правящей элиты. Подобной политики пытались придерживаться и другие европейские лидеры консервативных реформистских течений (Наполеон III во Франции и Б-Дизраэли в Англии), но в Германии она осуществлялась наиболее последовательно. Исходя из теории "государственного социализма", Бисмарк признавал только такие социальные мероприятия, которые имели целью прежде всего безопасность государственного строя, проводились государством при прямом бюрократическом контроле за рабочими, исключали вмешательство каких-либо партий и сочетались с применением репрессий. Подобный подход к решению рабочего вопроса имел много общего с политикой попечительства в России30.
Проект, завершенный комиссией Н.А.Ермакова в 1883 г., во многом следовал немецкому прототипу. В нем считались недействительными любые частные соглашения предпринимателей и рабочих, четко фиксировалась обязательность страхования31. Однако обсуждение проекта затянулось на долгие годы. В правительстве и обществе развернулась дискуссия о преимуществах различных форм страхования. К началу 80-х годов в Германии отчетливо обнаружились недостатки закона 1871 г. об индивидуальной ответственности предпринимателей. Он плохо защищал интересы пострадавших, которым приходилось доказывать в суде виновность своих работодателей. Лишенный влияния и денежных средств для ведения процесса против хозяина, рабочий оказывался совершенно беспомощным в тяжбе с фабричной администрацией. Лишь немногим удавалось получить компенсацию. Остальным приходилось идти на невыгодный компромисс и довольствоваться скромными ссудами из различных вспомогательных касс или частных благотворительных организаций. Это усиливало социальную напряженность в отношениях между рабочими и владельцами предприятий32.
Правительство Бисмарка отказалось от дальнейшей корректировки закона по линии ужесточения санкций против предпринимателей и совершило коренной поворот в страховом деле. В Германии были приняты законы о введении обязательного государственного страхования рабочих по болезни (1883 г.), от несчастных случаев (1884 г.), старости и инвалидности (1889 г.). В конце XIX - начале XX в. этому примеру последовали Австро-Венгрия, Англия, Бельгия, Голландия, Италия, Франция и ряд других стран. Не осталась в стороне и Россия. Законодательство Бисмарка было с воодушевлением встречено общественностью. Ученые и публицисты превозносили систему государственного страхования рабочих и призывали правительство двинуться по пути, указанному соседней монархией33.
Не меньший энтузиазм проявили и предприниматели. Они опасались, что закон об индивидуальной ответственности не только потребует от них дополнительных расходов, но и усилит вмешательство властей во внутренние дела фабрик и заводов. Мнение промышленников наиболее аргументирование прозвучало в отзыве Варшавского мануфактурного комитета на проект финансового ведомства от 17 января 1886 г. Комитет указывал на неэффективность германского закона 1871 г., так как рабочий вопрос вообще не может быть решен с помощью частного права. Попытка ввести подобный закон в России неизбежно вызовет, как и в Германии, бесконечную судебную войну между хозяевами и рабочими. При скудости капиталов и отсутствии в стране дешевого кредита он будет крайне обременителен для предпринимателей и нанесет значительный ущерб отечественной промышленности. Варшавские предприниматели рекомендовали Министерству изучить германские законы о государственном страховании, которые гораздо лучше гарантируют компенсацию пострадавшим рабочим34.
Преобразования Бисмарка произвели сильное впечатление в правительственных кругах. Финансовое ведомство увидело в них надежное средство для предотвращения влияния социалистических идей в рабочей среде. "России не менее, чем Германии, нужно бороться с разрушительными стремлениями революционной партии, - писал Бунге в докладе Александру III в марте 1884 г., - но чтобы отнять у последней почву, необходимо обеспечить благоденствие народное и действовать в том же направлении, как действует князь Бисмарк"35.
Еще в 1881 г., учитывая успешный ход законодательных работ в Германии, Общество для содействия русской промышленности и торговле направило в Министерство финансов проект создания государственной кассы страхования рабочих от несчастных случаев, фонд которой состоял из взносов предпринимателей, и государственной пенсионной кассы, действующей на добровольных началах36. Бунге сочувственно отнесся к этой инициативе, но предложил рассмотреть вопрос более подробно и дал согласие на участие в обсуждении управляющего 1-м Отделением Департамента торговли и мануфактур А.Г.Небольсина37. Переработанные проекты поступили в Министерство в 1884 г.38. Кроме того, летом 1886 г. Бунге командировал в Германию профессора финансового права В.Г.Яроцкого для изучения практики страхового дела39.
Однако необычность и масштабы социального эксперимента Бисмарка побуждали Министерство финансов занять осторожную позицию и дождаться появления убедительных статистических данных о результатах государственного страхования. Проведению столь глобальной реформы в тот момент препятствовали и объективные условия - слабое развитие промышленности, сезонный характер труда многих рабочих и их низкий культурный уровень, отсутствие достаточных финансовых ресурсов и правовой базы. Поэтому Министерство решило действовать поэтапно - начать с принятия закона об индивидуальной ответственности предпринимателей за увечья и смерть рабочих, а введение государственного страхования отложить на дальнюю перспективу. Подобной линии придерживались и преемники Бунге.
Либеральная печать высоко оценила законодательство 1882-1886 годов40. Московские консервативные газеты, отражая недовольство предпринимателей Центрального района, напротив, осудили политику финансового ведомства. "В либеральную кабалу попала русская фабричная промышленность только потому, - писало "Русское дело" С.Ф.Шарапова, - что в одно прекрасное утро либеральное министерство финансов изволило взглянуть на русских промышленников как на шайку эксплуататоров и утеснителей младшего брата и поспешило отдать их на обуздание десятку профессоров, докторов и адвокатов, снабдив последних чуть ли не диктаторскими полномочиями". "Современные известия" Н.П.Гилярова-Платонова назвали инспекцию "новым полицейским учреждением с широким личным произволом". В том же духе высказался "Русский курьер" Н.П,Панина41. Личным нападкам со стороны этих изданий подвергся московский инспектор И.И.Янжул42.
Неоднозначной была позиция Каткова. "Московские ведомости" писали об отсутствии в России "пролетариата в специальном значении этого слова", "того решительного антагонизма между хозяевами и рабочими, какие бывают в других странах", а следовательно - и рабочего вопроса. Причины стачек Катков объяснял "произволом" фабрикантов, "разнузданностью" рабочих и слабостью регулирующей роли государства. Он одобрил фабричные законы, но настаивал на ужесточении карательных мер против стачечного движения и усилении вмешательства властей в отношения рабочих и предпринимателей. В политике Бисмарка, которым Катков восхищался как государственным деятелем, его привлекали не социальные реформы, а репрессии против социал-демократической партии и профсоюзов43.
Сам Бунге позднее сдержанно отзывался об этих законах. Он писал в "Загробных заметках", что они "бесспорно существенно необходимы и подготовляют дальнейшее устройство быта фабричных рабочих, но не создают его". Между тем затягивание в решении рабочего вопроса крайне опасно для политической стабильности в государстве. "Можно сказать с полным правом, - подчеркивал Бунге, - что масса фабричного населения, исполняющая простой физический, а не технический труд, поставлена столь неудовлетворительно и в материальном, и в нравственном отношении, что учения социализма должны найти в ней очень легко своих последователей"44.
Несмотря на сотрудничество министерств финансов и внутренних дел в подготовке фабричных законов, в первой половине 80-х годов обозначились две ведомственные тактики в рабочем вопросе. МВД действовало в русле только попечительной политики, основанной на мелочной регламентации фабрично-заводской жизни и допускавшей прямое административное вмешательство в дела предприятий. С одной стороны, это ведомство пресекало любые проявления социального протеста, с другой - пыталось заставить хозяев ограничивать крайние формы эксплуатации рабочих и улучшать условия их быта45.
Бунге придавал роли государственной власти в решении социальных проблем достаточно большое значение. В лекционных курсах 1886-1887 гг. он утверждал, что "если государство регулирует работу на фабриках, определяет ее продолжительность для разных возрастов, установляет размеры вознаграждения для пострадавших рабочих, заботится об обеспечении дряхлых и престарелых", то "в случае успеха этой деятельности социализм теряет под собой почву"46. Но, с его точки зрения, только с помощью попечительства невозможно достичь примирения между трудом и капиталом. В письме к А.Ф.Кони (август 1890 г.) Бунге даже критиковал Бисмарка за недостаточное понимание рабочего вопроса и стремление противостоять идеям социализма "путем одних административных воздействий". Признавая авторитет Германии в сфере социального законодательства, он, тем не менее, отмечал, что Англии революционные потрясения угрожают в меньшей степени, поскольку там борьба с социалистическим движением ведется силами всего общества47.
Тактика финансового ведомства диктовалась не только чисто охранительными целями, но и задачами торгово-промышленной политики. Министерство требовало, чтобы все действия местных властей и полиции на предприятиях основывались на строгом соблюдении правовых норм, протестовало против фактов административного произвола и прямого давления на фабрикантов, которые могли привести к дезорганизации производства и отпугнуть иностранных капиталистов. Отношения между хозяевами и рабочими должны были определяться их соглашением друг с другом в зависимости от экономической конъюнктуры48.
В "Загробных заметках" Бунге вновь вернулся к идее копартнершипа, которую отстаивал еще в конце 50-х годов." .Доля участия в прибылях, - писал он, - составляет один из лучших способов если не упразднения социального вопроса, то , по крайней мере, для устранения из нег всякой жгучести. Доля участия рабочих может выразиться или в установлении для них особых паев, приобретаемых путем или сбережения, отчислений в течении некоторого числа лет из прибылей, или установлением другого какого-либо способа распределения на других основаниях". Обращаясь к опыту европейских стран, Бунге рекомендовал также соединенными усилиями государства, предпринимателей и органов местного самоуправления организовать строительство домов, бань и прачечных для рабочих, открыть столовые, читальни, пенсионные кассы49.
В отличие от МВД, Министерство финансов склонялось даже к разрешению экономических забастовок, если они не нарушали общественного порядка, и допускало создание организаций взаимопомощи рабочих. "В Англии, - отмечал Бунге в лекционных курсах 1887-1888 гг., - тред-юнионы способствовали доселе не распространению социализма, а определению рабочего класса и дали более практическое направление его притязаниям"50. В "Загробных заметках" он указывал на необходимость принципиальных изменений в отношениях между предпринимателями и рабочими: "Надо, чтобы первые убедились, что прочной будущности для своих потомков они не создадут путем легкой наживы (...), что сила и влияние господствующих классов могут быть прочно основаны при благосостоянии рабочего сословия, связанного с ними общими интересами. Надо, чтобы вторые прониклись сознанием, что, только опираясь на капитал, а не враждуя с ним, они могут достичь улучшения и материального, и нравственного быта, что они должны прежде всего ожидать этого улучшения не от государства, а от своего труда и дружной деятельности с предпринимателями, подающими им руку для совместной деятельности"51. Тактика финансового ведомства в большей степени соответствовала как интересам рабочих, так и задачам промышленного развития страны52.
После отставки Бунге дальнейшее совершенствование фабричного законодательства надолго затормозилось. Владельцы предприятий всячески старались избежать выполнения новых правил. Под предлогом прекращения депрессии в промышленности и спада стачечного движения они обратились в Министерство финансов с рядом ходатайств о смягчении постановлений фабричных законов. Вышнеградский, как бывший менеджер и биржевик, принимал интересы предпринимателей особенно близко к сердцу и считал, что политика его предшественника нанесла ущерб промышленности53. Министр финансов пошел навстречу пожеланиям фабрикантов. 24 апреля 1890 г. законы 1 июня 1882 г. и 3 июня 1885 г. были кодифицированы в один акт и получили постоянный характер. Но объем их требований был сокращен: министру финансов позволялось по соглашению с министром внутренних дел допускать на предприятиях труд детей с 10 до 12 лет; ночная работа малолетних с 12 до 15 лет была разрешена в стекольном производстве; фабричной инспекции предоставлено право допускать их к работе в воскресные и праздничные дни; ночная работа женщин и подростков с 15 до 17 лет могла в особых случаях разрешаться губернским по фабричным делам присутствием или губернатором54.
Инспекция, созданная Бунге как орган контроля за соблюдением фабричных законов, стала постепенно утрачивать свою роль. Из ее состава были удалены лица, вызывавшие наибольшее раздражение предпринимателей. С ними поступили так же, как два десятилетия назад с мировыми посредниками. Вышнеградский рассматривал этот институт как "сентиментальность, никуда не годную для фабричного дела", и даже собирался удовлетворить просьбу Толстого о передаче инспекции в ведение МВД, но затем отказался от своего замысла55.
С февраля 1888 г. начались заседания межведомственной комиссии по пересмотру правил 3 июня 1886 г. под председательством В.К.Плеве. Однако нарастание рабочего движения заставило правительство ограничиться некоторыми мелкими изменениями. К 1897 г. действие закона было распространено на все губернии России и Царства Польского56. Новый этап в разработке фабричных законов начался при Витте, который считал акты 1882-1886 гг. "видными памятниками плодотворной законодательной деятельности прошлого и нынешнего царствования"57.
Дореволюционные авторы (М.И.Туган-Барановский, В.ПЛитвинов-Фалинский, А.А.Микулин, А.Н.Быков) объясняли издание законов не только размахом стачечного движения, но и сознательным стремлением правительства к ограничению крайностей капиталистической эксплуатации и улучшению положения "фабричного люда". Не замалчивая существенных недостатков этих актов, они, вместе с тем, признавали их позитивное значение58. Туган-Барановский особо подчеркивал личную роль министра финансов: "Бунге явился, в полном смысле слова, новатором, создавшим чрезвычайно важную отрасль социальной политики, которой совершенно не знала прежняя Россия"59. С этой оценкой был солидарен Быков: "Как только во главе Министерства финансов стал высокопросвещенный финансист Н.Х.Бунге, вопрос был сдвинут с той мертвой точки, на которой он стоял с 1859 года"60.
Несравненно большее влияние на позднейшую отечественную историографию по данной проблеме оказали публицистические статьи и брошюры социал-демократов Г.В.Балицкого, М.ГЛунца и в первую очередь В.ИЛенина. Они вообще отрицали возможность решения рабочего вопроса в рамках буржуазного строя и трактовали фабричное законодательство как вынужденную подачку, сделанную самодержавием под натиском классовой борьбы пролетариата61. Введение института фабричной инспекции Ленин назвал "тряпичкой", предназначенной для того, чтобы "заткнуть то здесь, то там недовольство рабочих". По его словам, при подготовке основного фабричного закона 1886 г. правительство "старалось свести уступки к наименьшим размерам, старалось оставить лазейки фабрикантам, задержать введение новых правил, отжилить у рабочих, что только можно из их требований"62.
Высказывания Ленина получили развитие и конкретизацию в исследованиях 1920-х годов - М.С.Балабанова, В.Ю.Гессена, И.Татарова63. Гораздо более широко изучение темы развернулось в послевоенные десятилетия. Однако оценки историков были по-прежнему категоричны. По мнению И.И.Шелымагина, "фабрично-трудовое законодательство в царской России, как и в других капиталистических странах, с самого начала и на протяжении всей своей истории было враждебно рабочему классу и прямо направлено против его интересов"64. А.Ф.Вовчик писал, что "из рабочего законодательства царизм создал орудие самой грубой эксплуатации пролетариата капиталом и полицейские рогатки против рабочего движения"65. С точки зрения В.Я.Лаверычева, политика самодержавия по рабочему вопросу носила "ярко выраженный классовый антинародный характер", фабричные законы "были вырваны революционной борьбой рабочих, но сколько-нибудь существенно улучшить положение пролетариата они не могли, ибо содержали незначительные и большей частью лживые уступки"66. Единственную пользу этих законов советские авторы видели в том, что они объективно способствовали пробуждению и развитию классового сознания рабочих, расширению их движения за свои права67.
Однако уже Л.Е.Шепелев в своих работах обратил внимание на формирование в "верхах" концепций социальной политики68. С освобождением от идеологических запретов в начале 1990-х годов исследователи пытаются осмыслить подлинное значение фабричных законов. "В общем и целом, - пишет С.И.Потопов, - они копировали западноевропейское законодательство и были вполне буржуазными, отвечавшими назревшим потребностям промышленного развития страны"69.
"Классовую" позицию советских авторов не разделяют современные западные историки. По словам Т. фон Лауэ, закон 3 июня 1886 г. "поставил весь комплекс отношений между предпринимателем и наемным рабочим под наблюдение правительства" и в последующие годы способствовал развитию российской промышленности70. Г. фон Раух в небольшой заметке о роли Бунге в разработке фабричных законов подчеркнул, что усилиями этого министра финансов в России "были заложены основы социального законодательства"71. Ф.Гиффин посвятил законам 1882-1886 гг. серию статей. Указав на отдельные недостатки этих актов, он трактует их как первый шаг к созданию системы охраны труда72. Автор отозвался о Бунге как о "трудолюбивом и реалистичном стороннике модернизации по западному образцу", которому была свойственна "искренняя забота о благосостоянии русского народа"73. К.Хеллер, именуя Бунге "ученым-финансистом высокого уровня", назвал закон 1 июня 1882 г. "весомым вкладом в конкретизацию общего комплекса условий труда и заработной платы в русской индустрии". Правила 3 июня 1886 г., хотя и были вызваны прежде всего задачами государственной безопасности, также означали "существенное улучшение для фабричных рабочих"74.
Вместе с тем, как пишет в своем новейшем исследовании И. фон Путткамер, западные историки, как правило, сходятся в том, что стачки и рабочие волнения были важнейшей "движущей силой" фабричного законодательства, которое представляло собой специфическую российскую "комбинацию репрессий и государственного попечительства". Вопреки этой историографической традиции, Путткамер рассматривает акты 1882- 1886 гг., а также более поздние законы об ограничении продолжительности рабочего дня (1897 г.) и компенсации рабочим за увечья (1903 г.) в русле общего процесса социальных реформ, охвативших в последние два десятилетия XIX в. всю Европу. Не преуменьшая роли рабочего движения, автор связывает непосредственное происхождение фабричного законодательства с тремя факторами: стремлениями ориентированной на преобразования бюрократии, видевшей в коренной реформе трудового права одну из главных предпосылок для модернизации страны; требованиями предпринимательской элиты (владельцев крупных современных промышленных предприятий), заинтересованной в устойчивом составе квалифицированных рабочих и повышении производительности труда; влиянием на правительственную политику профессиональной интеллигенции (врачей, инженеров, экономистов, педагогов), из представителей которой формировались кадры фабричной инспекции.
Анализируя пробелы законов (исключение из сферы их действия мелких предприятий и промыслов, отсутствие у рабочих права на забастовки и создание коалиций и др.), Путткамер утверждает, что с середины 80-х годов система охраны труда в России во многих отношениях не уступала европейским странам с более высоким уровнем индустриализации, а по ряду законоположений даже превосходила их. Он считает фабричные законы "элементом всеобщей правовой модернизации империи" и "составной частью долгосрочной стратегии индустриализации". Автор особо отмечает значение "эры Бунге". С его точки зрения, правительство в эти годы, на ранней стадии рабочего движения, сумело дать "законодательный ответ" на проявления стачечной борьбы, что свидетельствовало о еще сохраняющейся способности самодержавия к реформам, и, напротив, почти полное прекращение издания новых фабричных законов после 1903 г. в обстановке непрерывного нарастания социальной угрозы было выражением кризиса автократического режима75.
Выдвинутая Путткамером концепция солидно аргументирована, способствует более глубокому и всестороннему изучению темы, позволяет скорректировать некоторые устоявшиеся в литературе суждения. Дискуссии по этой проблематике будут продолжаться и в дальнейшем. Однако на современном уровне развития историографии можно констатировать, что фабричное законодательство 1882-1886 гг. было принципиально важным шагом в общем движении самодержавной монархии к правовому государству.
9. Отставка
Деятельность Министерства финансов рождала постоянное недовольство консервативных кругов. Их не устраивали "разбазаривание" казенных средств на податные преобразования и Крестьянский банк, курс на восстановление металлического денежного обращения, слишком "медленный" процесс огосударствления железных дорог, совершенно "недостаточное" повышение таможенных пошлин, "незначительность" льгот, дарованных помещикам уставом Дворянского банка, планы конвертирования внешних займов и др. Известный историк А.А.Кизеветтер вспоминал, что каждая предпринятая Бунге мера "вызывала в реакционной прессе новый взрыв возмущения против либерально-демократического министра, который своей фигурой положительно портил общую картину контр-реформационного правительства"1.
С осени 1885 г. Катков и Мещерский на страницах своих изданий развернули настоящую кампанию против политики финансового ведомства. По выражению редактора "Экономического журнала" А.П.Субботина, началась "небывалая полемика по финансовым вопросам"2. Все общество, писал П.Л.Кованько, разделилось на два лагеря: "благоговейных поклонников Н.Х.Бунге" и "противоположный - озлобленных его врагов"3. Катков поклялся "свергнуть" министра финансов. Сильным козырем в руках противников Бунге было отсутствие ощутимых улучшений в экономике, сохранение бюджетных дефицитов, продолжение инфляции и депрессии в промышленности.
На министра финансов посыпались обвинения в незнании российской действительности и подлинных нужд народного хозяйства, слепом следовании западным доктринам. В одной частной беседе Катков с презрением заметил, что вся "мудрость" Бунге "из немецких книжек"5. Как утверждали "Московские ведомости", финансовое управление в стране "сведено к канцелярской работе, к писанию предложений и циркуляров, причем, сосредоточивая все внимание на мелочах, финансовые деятели упускают из виду задачи первостепенной важности"6. "Гражданин" подчеркивал, что "в нашем материальном неблагополучии больше всего виновата наша финансовая система, придерживающаяся книжно-иностранных теорий и чуждающаяся всякой русской самобытности"7. Мещерский указывал на политическую опасность курса Министерства финансов. "Мне кажется, - писал он, - что это ограничение сферы социальных реформ одним народом есть именно идея социалистов, которой не следует держаться буквально, ибо тогда является мысль о задабривании народа, о кокетничаньи с ним, - весьма нехорошая"8.
По Петербургу пронесся слух, что в юности Бунге "чуть ли не был сенсимонистом или, по крайней мере, наклонен к этой социалистической партии"9. В аристократических салонах министр финансов стал мишенью для острот. Насмешкам подвергались не только его неприметная внешность, но и фамилия, которую на французский лад произносили как "месье Бенж"10. Начальник Главного управления по делам печати МВД Е.М.Феоктистов отмечал в дневнике, что "вопль" против министра финансов "усиливается с каждым днем"11.
В защиту Бунге выступила либеральная печать. "Полемика г.Каткова, - писал "Вестник Европы", - направлена против ненавистного ведомства, стоящего поперек "сословной линии" и энергически ведущего "линию облегчения народной массы"". По мнению журнала, Министерство финансов в консервативном правительстве играет "роль двигателя среди неподвижности"12. "Русские ведомости" критиковали Каткова за "предвзятое намерение все чернить и полное непонимание дела", за стремление "прикрывать невежество маской народных интересов"13. Раздраженный Катков обвинил своих оппонентов в "апологии" министра финансов и желании "услужить" ему14.
Бунге старался не ввязываться в склоку. "Дело свое буду делать по совести, а с другими, которые мне солят, пусть рассудит меня бог", - писал он Победоносцеву15. Однако могущественный оберпрокурор также осуждал реформы Бунге. Однажды он назвал их звеньями "той фальшивой цепи, которую заплела политика Л.-Меликова и Абазы"16. Министр финансов с уважением относился к Победоносцеву, считая его "человеком искренним"17. Оставшийся неизвестным мемуарист того времени вспоминал, что Бунге, общаясь с обер-прокурором, "спроста все ему выкладывает", а тот "предает его в Гатчине" на регулярных докладах императору и "радеет за Островского", которого прочит в новые министры финансов18. Государственный секретарь А.А.Половцов заносил в дневник, что Победоносцев "горько плачется на Бунге за его легкомысленное ведение дел"19.
В начале декабря 1885 г. в синодальной типографии вопреки всем цензурным правилам в 40 экземплярах была напечатана брошюра товарища обер-прокурора Синода Н.П.Смирнова "Современное состояние наших финансов, причины упадка их и средства к улучшению нашего государственного хозяйства". Предварительно она была прочитана и одобрена Победоносцевым, Толстым и Островским. Экземпляры поступили к Абазе, Бунге, Сельскому и некоторым другим сановникам20. Смирнов критиковал курс финансового ведомства последних десятилетий за "космополитизм" и выдвигал требования в духе "национально-экономической" программы Каткова: усиление таможенного протекционизма, отказ от металлических займов и уничтожения кредитных билетов, немедленный выкуп в казну частных железных дорог, ужесточение государственного контроля над банками и промышленными предприятиями, поддержка дворянского сословия и др. Главный выпад автора заключался в утверждении, что Министерство финансов "поставило себе задачей пересоздать русские финансы на иностранный лад и стало видеть в конституции единственный якорь спасения"21. Это было прямое обвинение Бунге в посягательстве на принцип самодержавия.
Брошюра вызвала сильный резонанс в "верхах". На сей раз министр финансов не стал уклоняться от полемики. В середине января 1886 г. он опубликовал ответную записку с обстоятельным разбором доводов Смирнова и один из экземпляров вручил Александру III. Министр финансов особо подчеркнул, что эта брошюра "принадлежит к числу нередких в наше время произведений печати, которые набрасывают мрачную тень на реформы прошлого царствования"22.
Император отнесся к обеим запискам довольно равнодушно. Он сказал Победоносцеву, что не придает "никакой важности всему этому инциденту"23. Обер-прокурор попытался усилить впечатление монарха от выступления Смирнова и настроить его против Бунге. "Положение наших финансов занимает в последнее время не одних только государственных людей, но, можно сказать, всех русских людей, - писал он Александру III 25 января 1886 г. - Все чувствуют и видят, что дело стоит плохо и угрожает опасность; все сознают, - одни смутно, другие явственно, - ошибки нашей финансовой политики, продолжающиеся вот уже около 30 лет; все стараются искать выхода из нынешних затруднений. В этом ощущении сходятся все сословия - и государственные люди, и дворянство, и коммерческий люд, и крестьянство"24. В апреле 1886 г. Смирнов выпустил новую брошюру с опровержением контраргументов министра финансов25. Бунге вначале хотел продолжить полемику. В его бумагах сохранился черновик ответа26. Но затем он отказался от своего намерения и уведомил об этом императора27.
"Антибунговская" кампания встретила полное сочувствие в МВД. Толстой заявил Феоктистову, что через несколько лет по вине министра финансов "мы дойдем до пугачевщины"28. Стремление либеральной прессы отстоять Бунге вызвало негодование шефа МВД. По его приказу был издан секретный циркуляр, который запрещал касаться этой темы29. Абаза, имея в виду Победоносцева и Толстого, с возмущением говорил в Государственном совете, что "в то время, когда не смеют нападать на становых, бросают грязью в министров, а главное, что официальные люди участвуют в этих нападках"30. Он не раз выражал солидарность с политикой финансового ведомства31.
Правда, председатель Департамента государственной экономии и сам однажды отступился от Бунге. По сведениям Мещерского, Абаза, поссорившись с министром финансов в середине декабря 1885 г., на всеподданнейшем докладе заявил императору о непопулярности Бунге и предложил заменить его Николаевым. По-видимому, он рассчитывал на благодарность и полное послушание своего выдвиженца. Но Николаев решительно отказался от роли "покорного слуги", и мир между Абазой и Бунге вскоре был восстановлен32.
Тем не менее тучи над министром финансов сгущались. 30 декабря 1885 г. на заседании Государственного совета при обсуждении бюджета он в пессимистических тонах доложил о состоянии финансов. "В воздухе чувствовалось, что от Бунге пахнет мертвецом, что катковская клика поколебала его положение", - записывал в дневник Половцов33. В бюрократических кругах уже называли имена его предполагаемых преемников - Абазы, Ламанского, Сельского, Островского. "Гражданин" распространил слух о скором отъезде Бунге в Африку34.
Министр финнов, измученный колоссальной служебной нагрузкой и постоянными нападками, уже не имел желания дальше "нести свой крест". "Я сочту счастливейшим днем в моей жизни тот день, - писал он Победоносцеву 14 ноября lgg5 г. _ когда Министерство финансов перейдет из моих рук в руки лица обладающего большей энергией, чем я, для того, чтобы идти 'протай течения, уносящего нас в пропасть, лица, которое сумело 6i>i ограничить требования, обращенные со всех сторон к Государственному казначейству, и притом нашло бы более широкую поддержку, необходимую не для министра лично но для блага престола и отечества и для достоинства правительства"35.
Бунге неоднократно просил Александра III об отставке. Он лишь опасался что с его уходом дело реформ будет обречено на гибель. Поэтому Бунге не упускал возможности напомнить императору о неделимости серьезного внимания к поставленным финансовым ведомством задачам. "Успешное разрешение их - писал он в одном из всеподданнейших докладов (март 1884 г.) - может способствовать обезоружению преступной пропаганды и укрепить убеждение подданных вашего величества что общественное благо, составляющее предмет заботы верховной власти, ею одной может быть осуществлено". По его словам в противном случае "может наступить постепенное расстройство финансов, которое повлечет за собой впоследствии невозможность удовлетворять насущным нуждам армии и флота а наконец, и кризис хозяйственный, легко обращающийся в потрясение государственного строя"36.
Однако всеми ожидаемая в начале 1886 г. отставка министра финансов не состоялась. Александр III по-прежнему считал его "превосходным, благородным, без задних мыслей человеком" и не собирался отдавать "на расправу" Каткову. Еще 19 декабря 1884 г. самодержец согласился на предложение государственного секретаря Половцова о производстве Бунге в действительные тайные советники, чтобы "укрепить его положение противу множества нападающих на него и на Казначейство всякого рода журнальных и других враждебных сил"37. В конце января 1886 г. в беседах с Островским и Победоносцевым император выразил сожаление о травле "бедного Бунге"38. Любимов сообщал Каткову из Петербурга, что "положение Бунге упрочилось вопрос о замещении сдан пока в архив, и об этом перестали говорить"39. В феврале Александр III поручил министру финансов с осени начать чтение курса политической экономии наследнику престола. Это было новым доказательством доверия императора к Бунге.
Консервативная группировка не решалась прямо требовать удаления министра финансов. "Беда в том, - сокрушался Феоктистов, - что ни у кого не хватает для этого духа! Всякий боится поставить вопрос ребром, чтобы не навлечь на себя неприятностей"40. Но "катковцам" удалось скомпрометировать в глазах самодержца ближайших сотрудников министра финансов. Особую неприязнь в консервативных кругах вызывали Рихтер, Ковалевский и Картавцов. Противники Бунге изображали его марионеткой в руках "шайки анархистов", обосновавшихся в финансовом ведомстве. Катков писал Феоктистову, что министр финансов нужен либеральной "партии". "Вытесненная из других позиций, - подчеркивал он, - она - благодаря Абазе и Бунге - еще удерживает силу в финансовом управлении, в этом наиболее жизненном для России деле"41. В дневниках, адресованных императору, Мещерский писал: "К великому, но, увы, несомненно действительному горю России, теперь финансы ее в руках опасных людей, и опасных именно для Государя и государства людей. Бунге сам вне всякого упрека. Это почтенный и честный человек! Но горе в том, что он окружен не только либералами, но прямо врагами монархического строя в России". Орудием "ультрарадикалов" на местах Мещерский считал податных инспекторов, которые "взяты и берутся доселе из самой неблагонадежной среды"42.
5 января 1886 г. в "Гражданине" появилась статья "Хождение в правительство", откровенно направленная против Рихтера и Ковалевского. "Под начальством самых почтенных, добродушных и преданных престолу министров, - говорилось в ней, - изготовляются меры с дальновидным расчетом покуситься на власть или ввести в народную жизнь новую причину или новый порядок к возбуждению в ней волнений или неудовольствия". В том же номере газеты Мещерский утверждал, что в ведомстве Бунге "есть какие-то страшные лица, скрытые совсем от чинов Министерства финансов, которые работают против правительства и за анархистов"43.
Бунге был возмущен статьей и потребовал от Толстого защитить Министерство финансов от клеветы. "Равнодушный ко всему, что говорят газеты обо мне лично, - писал он шефу МВД, - я не могу, однако, пренебрегать тем, что касается интересов вверенного мне ведомства". Одновременно министр финансов на очередном всеподданнейшем докладе обратился к императору с просьбой объявить Мещерскому официальное предостережение44.
На защиту редактора "Гражданина" встал Толстой. В письме к Александру III от 10 января он указал, что заявление газеты о "неблагонадежности" некоторых чиновников Министерства финансов подтверждается сведениями Департамента полиции. Поэтому предостережение "было бы слишком строгой карой за подобный проступок, ввиду несомненной благонадежности и патриотизма редактора"45. При встрече с императором Толстой постарался разъяснить ему "печальные последствия" политики Бунге и доложил о поступающих с мест "известиях о поголовном разорении". Александр III приписал "неудачи" министра финансов "лишь тому, что он очень дурно окружен", и не счел статью Мещерского "заслуживающей предостережения". Толстой получил разрешение ничего не отвечать на письмо Бунге46.
В МВД был составлен и передан императору список главных чиновников Департамента окладных сборов с перечнем компрометирующих сведений по каждому из них47. Однако на докладе 17 января, выслушав пожелание Александра III об удалении из Министерства "некоторых лиц", Бунге отстоял своих подчиненных. Он пообещал "привлечь Рихтера и Ковалевского к таким занятиям, где им нельзя будет приносить вред своим предосудительным образом мыслей, если даже предположить, что таковой у них действительно имеется"48. В итоге никаких кадровых перемещений в финансовом ведомстве так и не последовало.
Тем не менее, инсинуации против чиновников Министерства финансов по-прежнему продолжались. Особым вниманием "Гражданина" пользовался Картавцов, который твердо противостоял ходатайствам помещиков о непомерных ссудах из Дворянского банка. Он именовался "Робеспьером Дворянского банка", "Маратом Крестьянского банка", "двуликим Янусом, светлой частью лица обращенным к Крестьянскому, а темной к Дворянскому банку"49. В передовице "Московских ведомостей" от 25 февраля 1886 г. Катков прямо объявил Бунге ставленником либеральной "партии", потерпевшей поражение 29 апреля 1881 г., но до сих пор не считающей себя окончательно побежденной. "И вот эта-то партия, - писал он, - прежде возлагавшая свои надежды на народное просвещение, юстицию и финансовое управление, потом только на два последние, теперь же главным образом возлагает их только на последнее, имеющее в своем ведении жизненные силы страны". Катков потребовал, чтобы Бунге "самым решительным образом отнял У этой партии всякий повод рассчитывать на финансовое управление для достижения ее целей". По его заверению, если министр финансов "со .всей энергией оттолкнет от себя эту партию", то "он найдет в нас искренних и усердных во всем пособников"50.
Ультиматум Каткова прозвучал впустую - Бунге не собирался жертвовать своими сотрудниками в угоду московскому "пророку". Либеральная печать выступила с опровержением этих обвинений. "Усиливаясь доказать какую-то солидарность между "партией" и министром финансов, - писал "Вестник Европы", - "Московские ведомости" доказывают, собственно говоря, только одно: непримиримую вражду свою к финансовой политике, ставящей интересы массы выше интересов того или другого сословия и протежируемых частных лиц"51. Но Каткову удалось произвести желаемое впечатление на самодержца. На полях "Московских ведомостей" Александр III сделал помету: "Замечательная статья; к сожалению, Катков не ошибается"52. Император жаловался Абазе, что у министра финансов "много неудовлетворительных подчиненных, неудовлетворительных даже в полицейском отношении, а между тем он их отстаивал во что бы то ни стало"53. По свидетельству Ф.Г.Тернера, "общее недоверие к крайнему либерализму чиновников Министерства финансов у него оставалось до конца и только по своему расположению к Н.Х.Бунге он не настаивал на изменении состава его ведомства"54.
7 марта 1886 г. состоялась встреча Александра III с Мещерским. "Я вылил ему всю свою душу, - рассказывал редактор "Гражданина" Феоктистову, - без утайки объяснил ему опасения всех здравомыслящих людей относительно того, куда нас ведет Бунге, человек сам по себе вполне честный, но окруженный зловредными советниками". Император впервые высказал предположение, что "с Бунге придется расстаться". В ходе беседы Мещерский предложил свою кандидатуру на пост министра финансов. Речь шла об Иване Алексеевиче Вышнеградском55.
Этот человек представлял собой незаурядную личность. Выходец из низов, сын провинциального священника, он достиг жизненного успеха благодаря своим выдающимся дарованиям, неистощимой энергии и невероятной работоспособности. Вышнеградский был ученым с мировым именем, крупным специалистом в области прикладной механики и машиностроения, профессором Петербургского технологического института, членом Совета министра народного просвещения (с 1884 г.). Он получил известность и как видный предприниматель и биржевик, руководивший несколькими акционерными компаниями - Петербургским водопроводным обществом, Обществом Юго-Западных железных дорог и др. К началу 80-х годов его состояние превысило миллион рублей.
Честолюбивый Вышнеградский мечтал о служебной карьере и высших почестях. В стремлении "наверх" он проявил исключительную хитрость, изворотливость, умение быстро приспосабливаться к меняющимся обстоятельствам. Ему удалось сблизиться с Катковым и воспользоваться его протекцией. Для всесильного редактора Вышнеградский пришелся как нельзя кстати. Чтобы свалить Бунге и заменить его своим ставленником, Катков нуждался в достойной кандидатуре. В 1884- 1886 гг. Вышнеградский опубликовал в "Московских ведомостях" ряд статей по различным вопросам правительственной политики и внес свою лепту в травлю министра финансов56. В январе 1886 г. Катков попытался провести своего протеже на освободившуюся после ухода Ермакова должность директора Департамента торговли и мануфактур, но Бунге воспротивился этому назначению, считая Вышнеградского связанным "денежными отношениями" с предпринимательскими кругами57. Не менее важной для Ивана Алексеевича оказалась поддержка Мещерского. С осени 1885 г. редактор "Гражданина" в своей газете и личных посланиях императору всячески превозносил Вышнеградского как деятеля с "гениальными способностями", призванного очистить Министерство финансов от "радикальных элементов" и спасти Россию от экономического хаоса58.
Настойчивые рекомендации Каткова и Мещерского возымели действие. 13 апреля 1886 г. Вышнеградский был назначен членом Государственного совета. Высшая бюрократия встретила это событие враждебно. Слухи об участии в биржевых махинациях, близость к непопулярным в обществе Каткову и Мещерскому создали Вышнеградскому скверную репутацию. Толстой называл его "грязной личностью". По распоряжению министра внутренних дел была составлена записка о компрометирующих Вышнеградского "проделках". Об этом документе знал Александр III, но Толстой не решился дать ему официальный ход59.
Для всех было очевидно, что назначение в Государственный совет является для Вышнеградского лишь ступенью к министерской должности. С этого момента кампания против Бунге заметно усилилась. В июне 1886 г. министр финансов подготовил для императора записку с очередной просьбой об отставке. "Очевидно, - полагал он, - что в настоящем случае необходим выход, и выход этот может быть только двоякий: следует в интересе Государя и Государства или немедленно удалить министра, публично обвиняемого печатью (хотя бы обвинение было даже несправедливо), или привлечь к ответственности те органы печати, которые распространили о министре ложь и . клевету, и подвергнуть их законной каре". Бунге признал более предпочтительным первый вариант. "Я прошу об одном - взвесьте, Государь: не требуют ли интересы Вашего Величества и государства увольнения моего? - спрашивал он. - Я награжден свыше моих заслуг, в особенности тем, что мог служить Вашему Величеству в течение истекших пяти лет; я счел бы для себя еще большей наградой, если бы при оставлении Министерства я мог вынести убеждение, что я не утратил доверия Вашего"60. Однако Бунге так и не представил записку Александру III. По-видимому, минута слабости миновала, и он решил выполнять свой долг до конца.
7 ноября 1886 г. Бунге вручил императору записку, в которой проинформировал его о критическом состоянии финансов и ожидающемся на следующий год огромном дефиците по общему бюджету в 140 млн. руб. Он объяснял это возрастанием государственных расходов, отрицательным влиянием на народное хозяйство мирового аграрного кризиса, сокращением торговых оборотов, падением курса рубля61. Высочайшая резолюция гласила: "Желаю, чтобы член Государственного совета Вышнеградский был бы назначен членом Комитета финансов и принял участие и в заседаниях по вопросу об изыскании средств для покрытия дефицита"62. В "верхах" сразу же заговорили о скором уходе министра финансов. Однако Александр III продолжал оказывать ему знаки внимания. "Бунге ласкают и о смене помину нет", - 24 ноября записывал в дневник морской министр И.А.Шестаков63. Самодержец испытывал сильные колебания по поводу кандидатуры Вышнеградского.
Мещерский приводит в мемуарах высказывание самого Бунге о своем возможном преемнике; "Я уже состарился, новые мысли мне в голову не идут, а старыми пробавляться теперь нельзя, время требует новых идей. У Вышнеградского они есть. Кроме большого ума, у него есть сильные инициатива и энергия"64. Трудно судить, насколько правдиво это свидетельство, зная о сдержанном отношении Николая Христиановича к Вышнеградскому. Так или иначе, министр финансов не стал дожидаться развязки. 5 декабря в Гатчине после обычного всеподданнейшего доклада он подал в отставку, которая на этот раз была принята императором. Правда, Александр III не назвал имя нового министра финансов, и Бунге продолжал выполнять свои обязанности.
Отставка Николая Христиановича не стала опалой. 20 декабря Рейтерн ходатайствовал перед государем об увольнении по болезни с поста председателя Комитета министров и рекомендовал Бунге в качестве своего преемника. Александр III охотно согласился65. "Надеюсь, - писал он Победоносцеву 25 декабря, - что Бунге на месте председателя будет хорош и оправдает мой выбор, по крайней мере, Рейтерн очень надеется, что Бунге будет на месте"66. На следующий день, когда Бунге приехал в Гатчину с докладом, император попросил его принять новую должность. Николай Христианович ответил, что "во-первых, не умеет председательствовать, вести прения, ставить вопросы, а во-вторых, не имеет надлежащего чиновного старшинства". Но затем он не стал противиться монаршей воле. Одновременно был решен вопрос о назначении Вышнеградского. 20 декабря Александр III поручил ему составить записку о способах сбалансирования бюджета67.
О новых назначениях было официально объявлено 1 января 1887 г. Бунге остался членом Государственного совета, а 27 февраля был введен в состав Комитета финансов. Решение императора оказалось полной неожиданностью для консервативной .группировки. "Помилуйте, - воскликнул потрясенный Толстой, - я должен одеть мундир, ленту и ехать представляться к Бунге!"68 Его план провести на этот пост бывшего министра внутренних дел А.Е.Тимашева провалился. Ошеломленный Катков писал Победоносцеву: "Событие это произведет одуряющее впечатление на весь крещеный мир. Неспособный министр, причинивший столько вреда стране, не просто удаляется, или хотя бы с заурядным почетом, но возводится на высоту, далее которой идти некуда"69. "Московские ведомости" и "Гражданин" обрушились на Бунге с градом новых обвинений. "Все орудия, когда-либо действовавшие против него, соединяются в одну батарею, - писал "Вестник Европы", - пальба производится уже не отдельными выстрелами, а залпами"70. Половцов расценил перемещение Бунге на пост председателя Комитета министров как желание Александра III освободиться от "победоносцевской опеки"71.
Отставка Бунге отрицательно сказалась на карьере его сотрудников. Вышнеградский не был склонен начинать в финансовом ведомстве широкую кадровую "чистку", но Александр III потребовал удаления "неблагонадежных" чиновников. Министр пошел на компромисс и в ноябре 1887 г. перевел Рихтера на должность члена Совета министра финансов, а Ковалевского в 1888 г. назначил чиновником для особых поручений и представителем финансового ведомства во Временном управлении казенных железных дорог. В дальнейшем Ковалевский занимал посты директора Департамента торговли и мануфактур (1892-1990 гг.), товарища министра финансов (1900-1902 гг.), после 1917 г. работал в центральных научных сельскохозяйственных учреждениях и закончил свой жизненный путь в 1934 г., имея звание заслуженного деятеля науки РСФСР. Картавцову не удалось удержаться в Министерстве. В августе 1889 г. он был уволен с государственной службы "за красный образ мыслей" и стал членом правления Общества Юго-Западных железных дорог72. По указанию Победоносцева было проведено расследование обстоятельств женитьбы Д.И.Пихно и установлено, что он вступил в брак "в несоответствии с регламентом нашей церкви, следовательно, незаконно". Обер-прокурор доложил об этом императору, и Пихно пришлось вернуться в Киев к преподавательской деятельности73. Иначе сложилась судьба Николаева. Он не захотел работать с Вышнеградским и по ходатайству Бунге был назначен членом Государственного совета74.
Николай Христианович не симпатизировал Вышнеградскому, который, не стесняясь, всюду громко критиковал его прежние распоряжения. Но он не последовал совету нескольких высокопоставленных лиц "оборвать" ставленника Каткова. Николай Христианович сознавал трудность положения министра финансов и не хотел усугублять ее. Поэтому он не раз защищал Вышнеградского от нападок во время обсуждения годовых бюджетов и в другие ответственные моменты. Изумленный министр вскоре понял, что он вполне может рассчитывать на содействие Бунге. Причем Николаю Христиановичу отнюдь не приходилось изменять самому себе, поскольку Вышнеградский в силу объективных причин стал продолжателем многих начинаний своего предшественника. Смерть Каткова освободила министра финансов от его бдительного надзора. Постепенно он перестал прислушиваться к настойчивым рекомендациям Мещерского. Одному из "советчиков" Бунге с лукавой улыбкой сказал: "Не правда ли, приятно чувствовать, что человек, не хотевший и слышать о предлагавшейся мной задаче, потихоньку-полегоньку втянут в нее, сам запрягся в воз мой и везет его отлично, - вот где моя месть"75.
Вопрос о преемственности политики Бунге и Вышнеградского остается дискуссионным. Спор об этом начался сразу же после смены власти в Министерстве финансов. "Московские ведомости" писали о "печальном наследии" Бунге и восторгались новым министром финансов, сумевшим в короткий срок упорядочить государственный бюджет. "Словно камень свалился с сердца русских людей, - говорилось в одной из передовиц газеты, - когда они убедились, что с водворением в 1887 году нового финансового управления поставлен могильный крест над господствовавшей дотоле quasi-научной финансовой системой, приведшей страну чуть не на край пропасти государственного банкротства, над системой, вызвавшей официальный вопль отчаяния у последнего могиканина этой мнимой финансово-экономической "научности""76. "Вестник Европы" утверждал, что политика Вышнеградского "не отличается новизной"77. По словам Половцова, "никакой новой финансовой политики Вышнеградский не выдумал, продолжал действовать в том же смысле, как и Бунге"78.
Дореволюционные историки и экономисты вынесли Вышнеградскому суровый приговор. Министра финансов обвинили в неосмотрительном экспорте хлеба, усугубившем голод 1891-1892 гг., и других просчетах. В литературе утвердилась критическая оценка системы Вышнеградского по сравнению с курсом его предшественника. "Бунге, - писал В.Витчевский, - думал главным образом о посеве, для Вышнеградского на первом месте была жатва"79. Выдвиженец консервативных кругов объявлялся "полным невеждой в науке о финансах", "типом отжившего меркантилиста", "умным и ловким финансовым техником", сторонником исключительно "фискальной" и "банковой" политики, который стремился только к "внешнему блеску бюджета", проявлял "государственный цинизм" и "невнимание к интересам страны, к успехам ее производства", "обнаружил полное отсутствие сколько-нибудь широких взглядов и дальновидности"80.
Лишь П.П.Мигулин считал неверным противопоставление двух министров финансов, поскольку у Вышнеградского "мы не встречаем решительно ничего оригинального: во всем мы видим рабское следование политике Н.Х.Бунге". Но и он, признавая "громадную заслугу" Вышнеградского, отмечал слишком узкое понимание им интересов фиска и неоправданную скупость, "когда речь шла об истинных культурных нуждах населения"81.
В советской историографии традиционная точка зрения прозвучала только в работе П.И.Лященко: "В противоположность более глубокому пониманию Бунге задач государственной народнохозяйственной политики, Вышнеградский в своей политике на первое место выдвигал цели бюджетно-финансового благополучия, всецело подчиняя и предпочитая им общие интересы народного хозяйства"82. Напротив, в трудах И.Ф.Гиндина, П.А.Зайончковского и Л.Е.Шепелева было особо подчеркнуто отсутствие принципиальных различий в деятельности обоих министров.
А.А.Лазуткин, посвятивший политике Вышнеградского кандидатскую диссертацию, опроверг негативные суждения о нем дореволюционных исследователей и отметил заслуги министра финансов в сокращении государственных расходов, конвертировании внешнего долга, упрочении международного кредита страны, активизации расчетного баланса, подготовке денежной реформы, преобразовании железнодорожного хозяйства. Автор указал на эффективность "антикризисной" программы Вышнеградского и его "узкофинансовой" политики, подчеркнув, что "стабилизационные меры министра финансов приостановили дальнейшее развитие финансового паралича империи"83. Однако Б.В.Ананьич обратил внимание на то, что "попытка Вышнеградского приспособить экономическую политику к общеполитической доктрине царствования Александра III находила свое выражение и в усилении государственного вмешательства в экономическую жизнь страны, и в ужесточении рабочего законодательства, и в поддержке консервативных начал в аграрной политике, нацеленной на укрепление общины и дворянского контроля над органами крестьянского общественного самоуправления"85.
Следует признать неправомерными как слишком категоричное противопоставление министров финансов, так и точку зрения о полном сходстве их политики. Вышнеградский во многом стал достойным наследником Бунге и имел впечатляющие достижения в упорядочении российских финансов. И все же очевидно, что эти государственные деятели исходили из разных концепций. Бунге понимал процесс экономического развития как пропорциональный рост всех клеток народнохо-зяйственного организма. Вышнеградский не обладал перспективным видением и широтой подхода к решению экономических задач. Он представлял собой деятеля другой формации, вышедшего из среды предпринимателей, был в большей степени подвержен политической конъюнктуре, предпочитал ставить во главу угла интересы непосредственной экономической выгоды. Вышнеградский действовал избирательно, концентрируя усилия в тех областях, где финансовая "отдача" была наиболее быстрой и осязаемой. То, на что Бунге шел под давлением обстоятельств (повышение таможенных пошлин и увеличение налогообложения), стало для Вышнеградского удобным и постоянным средством пополнения казны. Такая политика не могла гарантировать экономического процветания. Даже Лазуткин признал за министром финансов часть вины во "всероссийском разорении" 1891-1892 гг. и констатировал "очевидную невозможность" стабилизации российских финансов "при сохранении неизменной существовавшей в государстве системы социально-экономических отношений, прежде всего особого положения крестьянства"86. Пример Вышнеградского в очередной раз доказал бесперспективность чисто финансовых методов. Об этом свидетельствовали отрицательные экономические последствия голода - сокращение экспорта, ухудшение торгового и расчетного балансов и др.
Противостояние консерваторов и либералов в вопросах экономической политики в 80-е годы было персонифицировано в лице Каткова и Бунге. Л.Е.Шепелев указывает на известное совпадение установок "Московских ведомостей" и Министерства финансов относительно развития промышленности87. Вместе с тем Катков и Бунге во многом по-разному представляли себе будущее народного хозяйства России. В отличие от редактора "Московских ведомостей" с его утопическими планами создания "национальной" экономики при сохранении бумажно-денежного обращения, Бунге выступал за интеграцию с передовыми странами Запада, широкое привлечение иностранных капиталов и введение золотой валюты.
Катков абсолютизировал роль государства, призывал к проникновению его влияния во все "поры" народного хозяйства. Бунге пытался установить наиболее рациональный баланс между государственным вмешательством и частным предпринимательством. Он не считал, что правительство может оставаться безучастным зрителем событий экономической жизни, особенно в кризисные моменты. Министр финансов предпринял повышение таможенных пошлин, организацию государственного ипотечного кредита, усиление административного надзора за частными банками, огосударствление железных дорог. "Передача земельных, кредитных и железнодорожных операций в руки казны очень ограничила учредительские спекуляции, - вспоминал Скальковский. - Биржа поэтому во время управления г. Бунге весьма косо смотрела на Министерство финансов и плакалась об "отсутствии дел", вспоминая блестящие для наживы эпохи 1857-59 и 1866-71 гг."88. Но Бунге был убежден, что "влияние государства на промышленную деятельность должно быть заключено в известные границы; что государственная предприимчивость не может заменить частную предусмотрительность и что упорядочение при содействии административных органов легко обращается в тормоз, задерживающий преуспеяние страны"89. В "Загробных заметках" он критиковал Вышнеградского и Витте за "излишний" протекционизм: "Правительство вступило бы на опасный путь, если бы оно предприняло занятие теми отраслями, которые с успехом велись частной промышленностью, если бы оно вздумало монополизировать горные промыслы, фабрики и заводы. (...) Вторжение государства в фабричную и заводскую предприимчивость положило бы начало неограниченной власти администрации относительно назначения цен, власти доселе неизвестной и которая, конечно, будет могущественнее всех возможных коалиций капиталистов"90. По словам Бунге, в этом случае правительство "усвоит себе задачу социализма, по которому государство должно доставить каждому возможность благоденствовать на счет Казначейства"91.
На занятиях с наследником престола в 1888-1889 гг. Бунге утверждал: "I) То, что делается частными лицами на счет государства, может быть предоставлено им только в том случае, когда они делают это дешевле и лучше; 2) государство должно помогать частной предприимчивости только тогда, когда этого требуют действительные государственные интересы, а не интересы частного хозяйства; 3) государство должно браться за те отрасли народной деятельности, которые имеют общеполезный характер, - средства сообщений, банки, порты и др. и при том, если этим достигается действительное удешевление издержек производства"92. Он по-прежнему считал, что "гораздо свободнее может действовать государство в области законодательной, устраивая или способствуя устроению обществом всего, что прямо или косвенно способствует приобретению недвижимой собственности (дома для жилья и земля) и накоплению капитала"93.
Катков призывал к сословной политике, односторонне ориентированной на возрождение экономического и политического могущества поместного дворянства. Бунге уделял преимущественное внимание решению социальных проблем, соблюдению интересов "низших" классов. Туган-Барановский назвал его "первым провозвестником в официальной России необходимости социальной политики"94. В этом смысле Бунге следовал по пути, намеченному еще Редакционными комиссиями. Перевод крестьян на обязательный выкуп, податные преобразования, учреждение Крестьянского банка, первые рабочие законы были реализацией планов либеральных бюрократов 60-х годов и продолжением Великих реформ.
Предпринятые Бунге меры были бы невозможны без санкции Александра III, который не раз становился на сторону Министерства финансов и большинства Государственного совета. Несмотря на свои консервативные убеждения, император стремился сохранять самостоятельность и занимать "надпартийную" позицию, не связывая себя открыто с группировкой Каткова-Победоносцева. Не случайно самодержец долгое время отказывался уволить Бунге, к которому питал личное доверие, а когда это произошло, то, вопреки всем ожиданиям, переместил его на почетный пост председателя Комитета министров.
Формально "поле боя" осталось за Катковым. Бунге не удалось выполнить большую часть своей программы. Такие преобразования, как отмена круговой поруки, пересмотр паспортного устава, дальнейшее понижение выкупных платежей, введение подоходного налога и страхования рабочих от несчастных случаев и др., оказались отсрочены на полтора-два десятилетия. При Вышнеградском произошел отход от основных принципов его предшественника - сокращение операций Крестьянского банка, свертывание податных реформ и дальнейшей разработки фабричного законодательства. Возобладала политика "узкого финансизма". Но победа Каткова была частичной. Вскоре после отставки министра финансов консервативная группировка распалась - умерли Катков и Толстой, пошатнулось влияние Победоносцева. Противникам Бунге не удалось сорвать ни конверсию займов, ни денежную реформу.
Внешние итоги деятельности Бунге выглядели неудовлетворительно: бюджет по-прежнему сводился с дефицитом, продолжались колебания курса рубля, еще более возросла задолженность Казначейства. На пути министра финансов оказалось слишком много препятствий - тяжелое военное наследство, неурожаи, кризис в промышленности и сельском хозяйстве, увеличение расходов на армию, флот и железнодорожное строительство, постоянная конфронтация с консервативной оппозицией. Однако только по состоянию бюджета и сумме государственного долга нельзя судить о результатах экономической политики. Последствия реформ Бунге в полной мере проявились позднее. Он внес существенный вклад в создание благоприятных условий для последнего, интенсивного этапа промышленной революции в России. Таможенная охрана защитила отечественных предпринимателей от иностранной конкуренции и дала импульс развитию внутреннего производства. Мероприятия в области налогообложения и государственного кредита обеспечили в перспективе финансовую базу для стимулирования правительством индустриального роста. Курс на стабилизацию рубля и переход к золотому монометаллизму, продолженный Вышнеградским, завершился денежной реформой Витте, укрепившей доверие Запада к российским финансам и усилившей приток иностранных капиталов. Политика Бунге и его преемников способствовала промышленному подъему 90-х годов, в ходе которого окончательно сложился комплекс крупных предприятий тяжелой индустрии, качественно изменивший экономическую структуру страны. Вместе с тем в этот период обозначилось резкое отставание сельского хозяйства от промышленности по темпам развития. Это придавало общему процессу модернизации "однобокий", "искусственный" характер.