Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Томас Лайнс
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА И РОССИЙСКИЕ РЕГИОНЫ:
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ
Цель этой работы – рассмотреть проблемы бюджетного федерализма в контексте экономических условий, сложившихся в России к началу 1999 года. Безрадостное положение вещей сказывается на всех трех основных уровнях государственного управления (федеральный, региональный и местный) не менее резко, чем на всех прочих участниках экономического процесса. Без учета этой ситуации и жестких ограничений, которые она накладывает на бюджеты всех уровней, обсуждение бюджетного федерализма рискует скатиться к предложению элегантных схем, которые в абстрактном смысле кажутся вполне привлекательными (и в самом деле основаны на моделях, вполне эффективных в других странах), но могут оказаться совершенно неосуществимыми в России в обозримом будущем. В работе рассматриваются пять аспектов экономической ситуации, и только после этого предлагаются некоторые вопросы для обсуждения возможных бюджетных приоритетов.
Бедствия, постигшие Российскую экономику с 1990 года, уже несколько лет очевидны для многих жителей страны, но природа и масштаб этих бедствий стали очевидны для большей части внешнего мира только в связи с финансовым кризисом августа 1998 года. До этих пор участники международных дискуссий о российской экономике часто не видели истинного положения дел, поскольку с начала периода радикальных рыночных реформ в 1992 году стояли на доктринерских позициях. Первый аспект экономической ситуации, рассматриваемый в этой статье, который, с точки зрения автора, является наиболее важным – это демонетизация (изъятие из оборота полноценных денег): кризис ликвидности национального масштаба и связанный с ним резкое сокращение использования денег в экономических операциях. Второй фактор связан с падением объема производства в течение всего последнего десятилетия, усугубившегося в связи с августовским кризисом. Третье, что надо принять во внимание при обсуждении политики бюджетного федерализма, это то, что с 1992 года не удалось создать жизнеспособную систему коммерческих банков. В-четвертых, мы рассмотрим российскую бюджетную культуру и дополнительное явление, так называемое "частное государство (государство в государстве)" на основе криминальных групп. И наконец, предметом нашего рассмотрения станет политическая система Российской Федерации и место, которое входящие в эту систему регионы, в ней занимают. Мы проведем краткое сравнение с альтернативной бюджетной формой децентрализации, разработанной в Китае в период реформ. Хотя последний аспект пересекается с другой частью настоящего проекта, где анализ проводят более серьезные специалисты по политике и праву, чем автор этой работы, затронуть его вкратце представляется необходимым, он имеет большое значение для бюджетного федерализма.
Демонетизация (изъятие из оборота полноценных денег)
Мы начнем с краткого вступления, после чего перейдем к двум аспектам сложной проблемы демонетизации: ее последствий для экономики в целом (она губительно сказалась на государственных бюджетах) и прямом воздействии на бюджетную систему на разных уровнях государственного управления. Далее рассматриваются вероятные причины этого явления.
Советская система централизованного планирования основывалась на физических показателях затрат и выпуска, и деньги играли в этой системе строго ограниченную роль, представляя собой немногим больше, чем простая расчетная единица. Но в любой стране с рыночной экономикой деньги находятся непосредственно в центре как средство, уравновешивающее спрос и предложение, средство сбережения и главный критерий инвестиционных решений. В условиях централизованного планирования серьезное значение имел неформальный обмен товарами по бартеру, роль которого возрастала в восьмидесятые годы в связи с "ослаблением контроля за финансовой политикой и государственного контроля над ценами (подавленная инфляция), подорвавшим использование рубля в качестве средства обмена" (ОЭСР. 1997. С. 115). В то же время произошло формальное закрепление бартера в качестве встречной (компенсационной) торговли в большом объеме коммерческих операций, что явилось более широким и наглядным отражением физической основы самой плановой системы.
Исторически, таким образом, кажется логичным, что денежное обращение и использование должно возрастать по мере того, как рыночная экономика приходит на смену централизованному планированию, вытесняя постепенно бартер и другие формы неденежного обращения. На деле произошло обратное. Реальное значение широкого показателя денежной массы M2 (наличность в обращении плюс основная часть банковских депозитов) только за 1992 год упало почти на 80 % и, хотя и более медленно, продолжает снижаться. Этот показатель снизился с 47,1 % российского валового внутреннего продукта по оценкам 1991 года до 11,6 % (значительно упавшего) ВВП в 1995 году (Лайнс, 1998 год, стр. 20-21). Мало есть еще в мире стран, где отношение M2:ВВП давало бы столь низкую цифру, почти все эти государства или сами являются бывшими советскими республиками, подвергавшимися тем же социально-экономическим воздействиям и влияниям, что и Россия, или это наиболее нестабильные и беднейшие страны Третьего мира. Даже отношение M2:ВВП , равное в 1991 году 47,1 % , было ниже, чем обычно бывает в странах с развитой рыночной экономикой.
Можно возразить на это, что показатель этот довольно условный, поскольку объемы (агрегат) M2 могут сильно отличаться даже по странам со сходными экономическими характеристиками, или что он оказывает незначительное влияние на реальную экономическую ситуацию, поскольку часто здесь действуют другие факторы, такие как скорость денежного обращения. Однако все говорит о том, что одна из самых отрицательных черт российской экономики в конце девяностых годов – это тяжелая нехватка ликвидности на всех уровнях. Бартер перестал быть средством, используемым от случая к случаю, и стал нормальным (а иногда даже и единственным) способом ведения деловых операций, причем многие налоги также выплачиваются в натуральной форме, региональные государственные органы предлагают или принимают векселя (кредитовые авизо) для урегулирования платежей по счетам частного сектора, а пенсии и заработная плата как в государственном, так и частном секторе могут не выплачиваться целыми месяцами.
Еще один парадокс, кроме демонетизации экономики на фоне развития рыночных отношений. Во время развала СССР в 1991 году, важной чертой его экономики был так называемый "избыток денежной массы", связанный с долговременной практикой государственного управления повышать заработную плату в денежном выражении больше, чем планово определяемое предложение потребительских товаров. В то же время цены на большинство товаров административным путем удерживались на постоянном уровне. Это приводило к тому, что в карманах у населения скапливались лишние деньги, что подавляло, а не поглощало инфляционное давление. По утверждению ОЭСР (ОECD) это отсутствие жесткости в финансовой политике дополнительно стимулировало в то время рост бартера. Избыток денежной массы в основном был в форме наличных денег, кредитов по международным стандартам предоставлялось очень мало, по той простой причине, что кредит в нормальном смысле слова практически и не существовал в условиях централизованного планирования. Избыток наличности в то время уже рассматривался как серьезная проблема, чреватая значительным инфляционным риском ( например Dyker. 1992. С. 181-82), и именно по этой причине критики экономических реформ 1992 года были против любой неожиданной либерализации цен. Сам избыток наличности растаял в результате высокой инфляции 1992-93 гг., последовавшей непосредственно за либерализацией цен.
Явление демонетизации весьма отрицательно сказалось на экономической жизни в целом. Сообщается, что использование бартера выросло с показателя менее 10 % российского объема продаж потребителям промышленного сектора в 1992 году до 18 % в 1994 году, 40 % в 1996 году и до 45 % к апрелю 1997 года (ОЭСР. 1997. С. 114-15). Для иллюстрации такого способа вести дела приведем два примера из интервью, который автор взял у мелких бизнесменов из нижегородской области в 1997 году. Один из них недавно открыл небольшое предприятие по переработке мяса. Он наладил поставки мяса от местных фермеров как часть трехсторонней сделки, в которой он “продал” часть своей продукции в местную тюрьму в обмен на гвозди, произведенные в цехе, где работали заключенные; эти гвозди в свою очередь он выменял у фермеров на мясо. Во втором случае я брал интервью у мелкого независимого фермера, принимающего участие в бартерной торговле с такими же фермерами из таких далеких областей, как Воронежская и Волгоградская, которые находятся на несколько сот километров дальше к югу. Там, где объемы торговли больше, а производство сложнее, часто приходится создавать сложнейшие сети взаимной поддержки бартерных обменов, иногда включающие в себя десяток или более компаний в разных частях страны. Если одно из звеньев цепочки разорвать, это может разрушить всю схему обменов.
Значительная часть нового экономического сектора – услуг – связана с налаживанием бартерных сделок за плату. Недавно опубликованный анализ конкретных ситуаций описывает деятельность Владимира, бывшего профессора из Волгограда, который занялся этим бизнесом в 1994 году, поскольку трудно было прожить на зарплату научного работника:
За пару недель, используя свои бесчисленные связи, Владимир собрал информацию о реальных потребностях шестнадцати крупнейших предприятий Волгограда. Он подготовил сложные бартерные схемы для каждого из них, нашел коммерсантов в Москве и области, желающих купить какие-то из товаров со скидкой, и выговорил себе гонорар, часто тоже в натуральной форме, у каждой из заинтересованных сторон … Деньги – больше не проблема. У него новый дорогой Сааб и носит он костюмы от Армани … Бизнес Владимира становится все более конкурентоспособным … Он все еще уверен, что работы ему хватит еще на годы. “Бизнес у меня специфический. Таких как я на самом деле тысячи. Нравится мне это или нет, чем хуже ситуация в стране, тем мне лучше. Как только появится стабильный федеральный бюджет и нормальная рыночная экономика, работы у меня не будет”. (Polonsky .1998. С. 535-56).
Бартер увеличивает издержки на заключение сделки и коммерческий риск, снижая эффективность экономической деятельности в целом, в то время, как сложности, связанные с назначением цен на отдельные элементы, создают проблемы для бухгалтерского учета и снижают прозрачность, нанося ущерб в равной степени деловым партнерам, налоговым службам и потребителям.
Влияние демонетизации на бюджетную систему хорошо проанализировано в последнем выпуске Экономического обозрения ОЭСР, посвященного Российской Федерации. Основываясь на данных 1996 года, здесь рассматривается распространенность использования денежных суррогатов в государственных финансах на уровнях ниже федерального, как в доходной, так и расходной частях бюджетов. С тех пор, использование суррогатов в бюджетной практике несомненно возросло, возможно значительно. Общий объем денежных суррогатов в бюджетных потоках в российских регионах в 1996 году показан ниже в табл. 1 (ОЭСР. 1997. С. 181). По регионам верхний предел представлен Хакасией, где 89,8 % налоговых поступлений регионального уровня и 68,9% региональных бюджетных расходов в этом году имело неденежные формы, и Курганской областью, где 86,5 % региональных налоговых поступлений представлено денежными суррогатами и Волгоградом, с 63,2 % областных неденежных бюджетных расходов.
Таблица 1. Бюджетное использование денежных суррогатов
в регионах России, 1996 год
|
Совокупная доля денежных суррогатов в налоговых поступлениях по регионам (%): |
|
|
Консолидированный бюджет |
49,7 |
|
Региональные бюджеты |
60,3 |
|
Местные бюджеты |
42,9 |
|
Совокупная доля денежных суррогатов в бюджетных расходах, по регионам (%): |
|
|
Консолидированный бюджет |
39,0 |
|
Региональные бюджеты |
41,3 |
|
Местные бюджеты |
37,1 |
Источник: Организация экономического
сотрудничества и развития
Более широкое исследование последствий такой ситуации для бизнеса были описаны в статье, опубликованной в журнале “The Economist” (где цитируется статья Brookings Institution, написанная Gaddy и Ickes), в которой перечислены “четыре правила руководства большой компанией в России”, сформулированных директором радиозавода:
Часть вашей продукции обязательно продайте федеральному правительству – в идеале на сумму, приблизительно равную сумме федеральных налогов, которые вам придется уплатить. Вам не заплатят за эти поставки, но вы можете использовать их как компенсацию налоговых платежей.
Часть продукции необходимо экспортировать за твердую валюту. Для ваших операций вам потребуется какая-то сумма наличными, обычно чтобы приобрести срочно понадобившиеся производственные материалы. Не обязательно экспортировать основную продукцию.
Для того, чтобы получить остальные производственные материалы и сырье, особенно горючее, электричество и т.д., организуйте бартер. Лучше всего, если у вас есть какая-то продукция, нужная коммунальным службам. Тогда они заплатят вам векселями, которые вы можете использовать, чтобы выкупить производственные материалы.
Предоставляйте муниципальные услуги, которыми вы сможете компенсировать местные налоговые платежи. Лучше всего иметь отдел, силами которого можно ремонтировать школьные здания и т.д.
Наиболее многозначительным представляется последнее высказывание: что бы вы ни делали, постарайтесь не получать слишком много прибыли, а то все отнимет правительство в форме налогов. (The Economist 1998 .)
Нет единого мнения о причинах демонетизации в России, само это явление сложное и возможно его нельзя объяснить действием только какого-то одного фактора. Можно перечислить пять возможных причин демонетизации:
1. По мнению ОЭСР сегодняшний рост бартера в промышленности "связан с более жесткой финансовой политикой и относительной либерализацией условий в экономике" (ОЭСР. 1997. С. 115). Очень низкое отношение денежной массы к ВВП можно объяснить главным образом жесткой денежно-кредитной политикой, связанной с противоинфляционной стратегией, которая проводится с 1992 года. Как было показано выше, основное сокращение реальной денежной массы произошло в первые месяцы 1992 года, когда (вопреки популярному мифу) денежная эмиссия намного отстала от волны инфляции, сопровождавшей либерализацию цен.
2. Следующий фактор связан с постоянным недостатком доверия к рублю, который отражается и в бегстве капитала за рубеж и в распространенной тенденции делать сбережения в других валютах, обычно в долларах США. Последней тенденции способствует внутренняя конвертируемость рубля, в результате которой как грибы начали расти пункты обмена валюты, где на законном основании производится обмен рублевой выручки и доходов в доллары, чтобы обменять их снова на рубли только, когда захочется их потратить.
Очень трудно определить количественно масштабы бегства капитала за границу, и оценки в этом отношении сильно различаются, хотя все согласны, что цифра эта велика. По данным Тихомирова оценки объемов бегства капитала в 1990-95 годах колебались в диапазоне от 35 миллиардов до 400 миллиардов долларов США. Он показывает следующее:
"По самым низким оценкам Россия за последние годы потеряла за счет бегства капитала сумму, эквивалентную приблизительно одной трети валовой суммы своего внешнего долга, или сумму в шесть-семь раз превышающую валовую сумму прямых иностранных инвестиций в Россию к концу 1995 года… По нашим оценкам … в 1995 году объем экспорта капитала составлял более трети валовых вложений в капитальные активы по всем источникам российской экономики". (Тихомиров.1997. С. 602, 607. Курсив автора).
В сноске Тихомиров приводит следующие дополнительные статистические данные по внутренним закупкам иностранной валюты, приведенные Евгением Ясиным в бытность им министром экономики:
"За первые три месяца 1996 года россияне вложили только около шести процентов своего валового дохода в банковские депозиты или государственные ценные бумаги; в то же время 14 % они потратили на покупку валюты. В апреле-июне 1996 года это отношение стало еще более очевидным: три процента против 17,6 %". (Тихомиров. 1997. С. 610-11).
Все это указывает на массовую утечку денег из российской экономики или (в больших масштабах) на банковские счета, собственность и другие активы за рубежом, или (в небольших масштабах на уровне личного дохода) в иностранную валюту, хранящуюся дома, так что все эти сбережения не приносят пользы экономике в более широком смысле, поскольку они не мобилизуются в инвестиции через финансовую систему.
3. Нехватка денег (monetary squeeze), сопровождавшая либерализацию цен и инфляцию в середине девяностых годов создала для многих компаний тяжелые проблемы ликвидности и, в конечном счете, привела к их разорению, но очень редко обанкротившиеся компании ликвидировались. Вместо этого в 1992 году кредиторы начали соглашаться на задержки платежей и не настаивали на немедленных расчетах. Это быстро стало распространенным явлением в экономике и распространилось не только на суммы, которые компании задолжали своим поставщикам, но и на неплатежи компаний своим служащим и государству, а также государственных органов всех уровней своим служащим, получателям пенсий и других социальных выплат и пособий и другим уровням государственного управления. В период с декабря 1993 года по июнь 1997 года объем задолженности по налоговым платежам в консолидированный национальный бюджет и задолженностей по заработной плате, выраженных в постоянных рублевых ценах, возрос практически в пять раз, а с начала 1995 по середину 1997 года просроченная дебиторская задолженность в промышленности, строительстве, транспорте и сельскохозяйственных предприятиях почти удвоилась (ОЭСР .1997. С. 50). Это происходило на фоне продолжающегося сокращения национального дохода, так что в отношении к ВВП рост неплатежей был еще более резким. Со временем, вместо того, чтобы просто занести факт просроченных платежей в бухгалтерские книги и государство, и компании часто начинали выдавать вместо денежных платежей векселя.
Тем временем, доля предприятий, работающих в убыток, неизменно росла и достигла в 1994 году 23 %, а в 1996 году уже 43 % предприятий в экономике были убыточны (ОЭСР. 1997. С. 114). Ситуация в одном из наиболее пострадавших секторов, сельском хозяйстве, сложилась следующая:
"В нижегородской области … как показал анализ, сектор крупных фермерских хозяйств в совокупности (что составляло 775 хозяйств в конце 1996 года) был неплатежеспособен по российским правовым нормам каждый год с 1993 по 1996 годы; его общие (годовые) убытки составляли в 1996 году почти 100 миллионов долларов США. В то же время, за все эти годы лишь одно хозяйство на всю область было объявлено банкротом". (Лайнс. 1998. С. 21)
Неплатежи и неплатежеспособные предприятия не были исторгнуты из экономики посредством юридических процедур и ликвидаций. Вместо этого они превратились в гноящиеся раны на теле экономики, препятствуя созданию нормальных коммерческих отношений, основанных на денежном обращении. Проблема эта настолько укоренилась, что непонятно, как ее решать. Можно указать две причины подобной терпимости к неплатежам и неплатежеспособности, при которой такая ситуация оказывается предпочтительнее ликвидации:
В стране, только недавно ушедшей от централизованного планирования, не сложилось еще корпоративной культуры, при которой руководители предприятий требуют соблюдения контрактов, а владельцы компаний - прибыли на капитал. Главная цель бизнеса осознается как продолжение производства. Законодательные и судебные органы, ответственные за арбитраж и процедуру банкротства, еще не развиты (и остаются неразвитыми по сей день), так что обращение в подобные организации не только чуждо экономической культуре но и вообще нецелесообразно.
Производственные предприятия имели (и часто имеют и сейчас) гораздо более широкие социальные обязательства, чем это принято в странах, где экономика уже давно основана на частной собственности. Они обеспечивают своих работников жильем, отвечают за образование их детей, за охрану их здоровья и развлечения. Таким образом, банкротство фирмы повлечет за собой больше непосредственных социальных последствий, чем в других странах. Пока нет другой сложившейся системы, предоставляющей все это, у убыточных компаний есть сильный аргумент против ликвидации, а у местных органов власти есть веское основание их субсидировать. Сходная ситуация возникает в сельских районах с крупными хозяйствами и в многочисленных больших и малых городах, построенных вокруг единичных градообразующих предприятий. Вместо того, чтобы выпускать из рук такие субсидии, стоило бы превратить их в стимулы к инвестициям, постепенно ужесточая условия их предоставления. Социальные потребности будут по-прежнему удовлетворяться, а “мягкие” бюджетные ограничения существующей системы субсидирования без всяких условий будут постепенно становиться все более жесткими.
4. Даже до августовского кризиса 1998 года государственная политика отбивала у предприятий всякую охоту пользоваться банками, строго запрещая развитие финансового посредничества не только в области финансирования капиталовложений и оборотного капитала, но даже для урегулирования обычных платежей. Связано это главным образом с ролью, которую банки вынуждены были играть, помогая правительству в сборе налогов. Более подробно этот аспект рассматривается ниже в разделе 3.
5. Иногда утверждается, что важным стимулом бартера является попытка уклонения от уплаты налогов. Сторонники этой гипотезы говорят, что компании предпочитают использовать бартер, а не деньги, поскольку стоимостью, обозначаемой в бартерной сделке, легче манипулировать в счетах. Это в свою очередь связано с распространенным отрицательным отношением к налогообложению, которое также приводит к ведению двух групп счетов: правильных счетов для конфиденциального использования и официальных для представления в государственные органы, где сводятся к минимуму налоговые и прочие обязательства.
Общий экономический спад
Почти универсальное сокращение российской экономики в 90-е годы привело к созданию особой атмосферы, без учета которой нельзя понять внутренние споры о налогах и бюджетах.
Здесь не место обсуждать причины этого сокращения – порочного круга экономического спада, которого трудно избежать, - в некоторых отношениях он сродни экономической депрессии капитализма, с которой столкнулся Кейнс в 30-е годы. Легко говорить, что экономику должны оживить инвестиции, но когда сокращаются рынки, падают потребительские расходы, растут убытки предприятий и слабо развиты финансовые институты, трудно ожидать от предпринимателей достаточной “животной энергии” и готовности идти на риск, которые Кейнс считал важнейшим условием частных инвестиций. Реальный валовой прирост основного капитала в Российской Федерации в 1996 году составлял 20,5 % этого показателя в 1990 году (UNECE. 1998. С. 147).
Органы государственной власти, как и коммерческие предприятия, склонны в этой ситуации к оборонительным действиям. Поскольку источники бюджетных доходов сокращаются, а обязательства по бюджетным расходам сохраняются, государственные органы каждого уровня стремятся удержать у себя столько ресурсов, сколько возможно. С этим связаны попытки федерального правительства в начале 90-х годов переложить социальные расходы на региональные и субрегиональные органы власти, не обеспечивая соответствующих (доходных) трансфертов, и требования, предъявляемые с 1993 года региональными органами государственного управления о пересмотре бюджетных отношений с центральной властью, направленные на сокращение исходящих трансфертов и увеличение поступающих. Такой подход определяет политику везде, но при таком быстром сокращении ресурсов борьба становиться особенно острой.
Пытаясь профинансировать свои расходы из сокращающихся (и все более демонетизирующихся) доходов, региональные властные структуры, как и федеральное правительство, стремились сократить недостаток финансовых средств путем заимствований. К 1998 году 71 из 89 субъектов Федерации выпустили облигации, чтобы получить деньги. Но также как финансовый кризис вынудил федеральное правительство заявить о дефолте по своим долговым обязательствам в августе 1998 года, к концу октября того же года поступили сообщения, что 50 регионов не смогли выкупить часть или все свои внутренние облигации. Нижегородская область, одна из трех субфедеральных административных единиц (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), которая делала внешние заимствования, пытается избежать судьбы первого суверенного заемщика, объявившего дефолт по евробондам (Moscow Times. 1998).
Экономический спад по-разному повлиял на различные секторы экономики, и регионы страны по-разному почувствовали его на себе, что частично отражает их специализацию по отношению к секторам экономики. Как и во всех пост-коммунистических государствах, произошел относительный сдвиг от товаров к услугам, причем добавленная стоимость в товарном производстве упала почти на 50 % между 1990 и 1996 годами, а в производстве услуг - лишь на 22 %. За тот же период доля услуг в ВВП возросла с 32,6 % до 48,5 %. Произошел взлет некоторых видов услуг, таких как финансовые. Относительный рост услуг в значительной мере концентрировался в крупных городах, особенно в Москве, что стало одним из факторов растущего неравенства между этими городами и остальной страной.
Одним из наиболее пострадавших секторов стал аграрный, в значительной степени в связи с серьезными неблагоприятными изменениями денежных условий торговли с остальными секторами экономики. В промышленности картина менее однородная, производство продукции военного назначения составляла в 1996 году одну седьмую показателя 1991 года, объем производства обрабатывающей промышленности сократился более чем наполовину, а объем производства добывающей промышленности – на одну треть. Однако, производство природного газа составило 98 % от показателя 1989 года (в то же время, угледобывающая промышленность оказалась в числе наиболее пострадавших секторов). Таким образом, кумулятивный спад по регионам в период с 1990 по 1996 год составил от 15 % до 87 %. (ОЭСР .1997. С. 31, 34, 245).
В гражданских отраслях промышленности относительная эффективность в большой степени определялась спросом на выпускаемую продукцию в международной торговле. Производители продукции (в основном углеводородов, но также и металлов, и некоторых минералов, например, алмазов), которые могли экспортировать большую часть произведенного на мировые рынки, оказались в целом наиболее жизнестойкими, хотя положение с цветными металлами и продуктами химической промышленности резко изменилось после того, как резкое реальное повышение курса рубля в 1994-95 годах повлияло на их относительную стоимость. На производство в сельском хозяйстве и обрабатывающей промышленности, особенно производство потребительских товаров, оказала разрушительное влияние стремительная либерализация режима импорта в 1992-93 годах и последовавшее за ней повышение стоимости рубля в 1994-95 годах. Это не дало российским производителям достаточно времени для того, чтобы увеличить производительность и повысить качество своей продукции, в то же время лишив их ценовых преимуществ, когда рубль оправился после сильного занижения курса, произошедшего в начале 90-х годов.
Дальнейший и очень наглядный контраст в производственной эффективности наблюдается между более крупными предприятиями, на которых валовой объем продукции упал в период с 1991 по 1996 год более чем наполовину, и мелкими фирмами, и совместными предприятиями, где этот показатель вырос за этот же срок более чем на треть (ОЭСР. 1997. С. 31).
Несмотря на то, что имели место разнонаправленные тенденции (например, автомобильная промышленность развивалась более успешно, чем производство хозяйственных товаров и пищевых продуктов), можно следующим образом определить воздействие широких секторальных изменений эффективности на регионы. Лучше всего смогли пережить резкий экономический спад большие города (в особенности Москва), где произошла наибольшая концентрация услуг и малых промышленных компаний, а также регионы, где добываются полезные ископаемые, в особенности нефть и газ. Положение регионов, опирающихся на гражданскую обрабатывающую промышленность было похуже, но самый резкий спад произошел в регионах, где экономическое положение зависело главным образом от сельского хозяйства или оборонной промышленности. Многие регионы испытали противоречивые влияния, так например, военное производство было важной составной частью экономики больших городов, таких как Москва, Нижний Новгород и Самара, которые в то же время получили выгоду от других, более успешных секторов. В целом экономический спад меньше сказался в тех регионах, где расположены крупнейшие города страны или добывающая промышленность. Таким образом, дифференциация по секторам стала важным фактором быстрого углубления уже существующего неравенства, поскольку большие города уже были относительно более благополучными. Население же многих нефте-, газо- и сырьедобывающих регионов, которое сможет участвовать в использовании новых источников доходов, часто довольно невелико. Аграрные же регионы и до кризиса большей частью входили в число беднейших и наименее развитых в России.
Дифференциация экономического уровня непосредственно отразилась на состоянии бюджетов 89 регионов России. Небольшое количество регионов, из которых поступают бюджетные перечисления в центр, - это либо регионы, где находятся большие города, либо это территории с малой плотностью населения, экспортирующие полезные ископаемые, в то же время регионы, наиболее зависимые от трансфертов из центра, - это аграрные и наименее промышленно развитые районы.
Банковское дело в России
Непосредственным поводом для августовского кризиса 1998 года возможно стал объявленный федеральным правительством дефолт по долговым обязательствам, но кризис был тесно связан с несовершенствами банковского сектора. Некоторые (но далеко не все) комментаторы на ранних стадиях реформы писали о том, что развитие финансовых услуг и в особенности коммерческих банков – одна из ключевых задач переходного периода (например, UNECE. 1991. С. 128). В первой половине 90-х годов в России возникло более 2 000 компаний, называющих себя банками, но существует точка зрения, что настоящей банковской системы в России практически не было даже накануне кризиса. С последующим крушением многих крупнейших коммерческих банков ситуация стала еще более серьезной. Платежные системы были разрушены, а доверию общества к банковской системе (и без того не очень большому) был нанесен удар, после которого ей возможно не скоро удастся оправиться. Придется хорошо подумать, какие другие институты смогут справиться с переводом сбережений во внутренние инвестиции – то есть выполнить главную функцию банков в рыночной экономике и жизненно важную задачу для возрождения России.
До кризиса некоторые из неоперившихся российских банков вызвали к себе достаточно глубокое доверие, чтобы быть в состоянии заимствовать иностранную валюту, так что любая критика в их адрес потребует серьезного обоснования. Этот раздел статьи основан исключительно на превосходной работе Уильяма Томпсона (William Tompson), опубликованной в Europe-Asia Studies за ноябрь 1997 года, на которую я уже ссылался (Tompson. 1997). Томпсон совсем не считает банки пионерами рыночных реформ в России и называет их "приватизированными созданиями централизованного планирования" и "узнаваемыми пост-советскими учреждениями", которые в системе, возникшей на обломках плановой, начали играть практически ту же экономическую роль, что и советские учреждения, носившие то же название:
"Спустя пять лет после вхождения в рынок функции, выполняемые российскими банками, больше напоминают функции их советских предшественников, чем деятельность банков в странах с развитой рыночной экономикой. В советский период банки выступали как слуги государства, а не своих клиентов: они являлись органами финансового контроля над предприятиями-клиентами, каналами распределения государственных средств и средством мобилизации внутренних сбережений для финансирования государственного внутреннего долга. Чем банки совершенно не занимались в советское время, это непосредственно банковским делом, заключающимся в выполнении функций финансового посредника. Удивительно, но в 1997 году новые российские коммерческие банки остаются в громадной степени все теми же органами финансового контроля, каналами распределения государственных средств и механизмом мобилизации внутренних сбережений для финансирования государственного внутреннего долга – и все еще мало занимаются кредитно-финансовым посредничеством". (Tompson. 1997. С. 1159-60).
Все три основных задачи банков, перечисленных Томпсоном, являются в некотором смысле функциями бюджетной системы. Он указывает, что точно как в советские времена Государственный банк и его преемники устанавливали строгие правила использования средств предприятий, компании по-прежнему ограничены в свободе выбора сумм наличности, которые они могут держать у себе на законных основаниях не вкладывая их в банк. Это делается, чтобы ограничить объем наличных сделок компаний, и таким образом сократить их возможность уклониться от налогов. Но в связи с административной слабостью государства банки играют важную роль в сборе налогов. Многочисленным государственным органам разрешается снимать суммы платежей непосредственно с банковских счетов предприятий без согласия вкладчика и очень часто без решения суда (Tompson. 1997. С. 1168). Несмотря на то, что по закону предприятия должны осуществлять операции через посредство банков, эта система отбивает у них охоту класть на банковский счет хоть немногим больше минимальных депозитов из страха перед конфискацией, а свобода их маневра в управлении ликвидностью значительно ограничена.
Со стороны балансовых активов после развала СССР банки сочли более выгодным спекулировать иностранными валютами и, в последующие годы скатывания к кризису, вкладывать средства в государственные ценные бумаги, а не предоставлять ссуды корпоративным и иным клиентам. Другими словами, ресурсы использовались для финансирования государства, а не для поддержки частных инвестиций или оборотного капитала. Как мы уже видели, государство также использовало их как замену собственного эффективного выполнения казначейской функции, направляя через них собственные платежи, как между разными уровнями государственных структур, так и для направления платежей конкретным частям экономической системы. Как пример последнего, можно привести сельскохозяйственные облигации 1996-97 годов, которые, как предполагалось, должны были помочь аграрному сектору, находящемуся в глубокой депрессии, посредством субсидий, поступающих через уполномоченные банки. На практике большая часть денег, вложенных с этой целью, так никогда и не достигла сельских хозяйств, так что польза от этих облигаций сельскому хозяйству оказалась весьма ограниченной, как и возможность выкупа для тех, кто их покупал.
Во время августовского кризиса вклады отдельных лиц и организации, державших деньги в многочисленных коммерческих банках, оказались замороженными, потому что основной источник дохода самих банков (государственные облигации) тоже был заморожен. Несмотря на обещания правительства, к началу 1999 года все еще не было создано приемлемого механизма их возмещения или компенсации. Даже до кризиса большинство населения предпочитало хранить свои сбережения дома, а не класть их в частные коммерческие банки. А после такого удара трудно себе представить, что доверие потребителей к банкам сможет восстановиться хотя бы в пределах одного поколения.
Томпсон пишет:
"В прошлом банки должны были обеспечивать, чтобы предприятия выполняли свои планы, с 1991 года их привлекли вместо этого к взысканию налогов … Результат остался тот же: агрессивное применение исполнительных полномочий и ограничение финансовой свободы предприятий." (Tompson. 1997. С. 1169).
Он заключает:
"Использование государственными органами коммерческих банков в качестве фискальных инструментов создало стимул к отливу денежных ресурсов из кредитно-финансовых институтов на неорганизованный рынок ссудного капитала и воспрепятствовало формированию широкой базы корпоративных и частных депозитов, использование которых банки в процессе своей посреднической деятельности могли организовать к выгоде как владельцев сбережений, так и заемщиков – очень серьезный изъян в ситуации, когда так много предприятий задыхаются от недостатка ликвидности. В конечном счете, это наносит ущерб государству, сектору материального производства и банкам" (Tompson. 1997. С. 1178).
Бюджетная культура и государство в государстве
Неуплата налогов и связанные с ней сложности финансирования государственных бюджетов всех уровней часто считается самой большой проблемой российской экономики. Проблема эта серьезна, но, конечно, она лишь симптом более глубоких несовершенств. То, что ее представляют как главную проблему, возможно связано с тенденцией, особенно во влиятельных кругах за рубежом, рассматривать экономику главным образом с точки зрения государственной администрации, специализирующейся на макроэкономике. Эта позиция выгодна не только для правительства, но и для могущественных организаций, таких как Международный валютный фонд, связанный с центральными органами управления и Центральным Банком, и играющими макроэкономическую роль. Для других участников экономической деятельности, главная проблема представляется совершенно по-иному: например, для предпринимателя проблема заключается в хищнической природе самой налоговой системы или в неспособности государства обеспечить достаточные выгоды обществу, чтобы оправдать налоговые требования. В то же время попытки государства исправить положение со сбором налогов, например путем конфискации вкладов в частных банках или принудительной приостановки операций с банковскими счетами, могут невольно привести к другим более глубоким проблемам в экономике, как было показано выше.
В качестве предложения общего характера, скажем, что эффективная налоговая система в любом обществе может иметь одну из двух основ. Первая – это с трудом достигнутый общественный договор, в котором граждане видят личную или общественную выгоду от соблюдения своих налоговых обязательств. Они охотно платят налоги, чтобы быть уверенными в общественной безопасности, защите собственности или договоров, образовании для своих детей, здравоохранении, пособиях для нуждающихся, и многом-многом другом. Альтернативной базой является некая форма принуждения.
Прямая уплата налогов отдельными гражданами и частными организациями была снова введена в России только с переходом к рыночной экономике. До этого времени государственные сборы у отдельных лиц осуществлялись скрыто путем изъятия из доходов до их выплаты. Взимание налогов с частных предприятий тоже было новшеством, поскольку до этого времени большинство частных предприятий было незаконными (подпольными). В такой ситуации налогообложение надо было вводить очень осторожно. Это особенно важно, если, как это было в России в начале 90-х годов, взаимное доверие между государством и гражданами невелико. Недостаток доверия к государству был наследием сурового коммунистического правления, но также и долговременной традицией еще с царских времен. В конце концов, именно это привело к революции в 1917 году.
В таких условиях стоит подумать, какие выгоды, с точки зрения отдельного гражданина, он получил от государства с тех пор, как начались рыночные реформы. Результаты такого раздумья вряд ли будут оптимистичными. Некоторые наиболее элементарные обязанности государства, такие как оплата труда собственных работников или распределение пенсий и пособий своевременно и в должном количестве, часто не выполнялись. Наблюдался всплеск коррупции и преступности, от которых многие граждане не чувствуют себя достаточно защищенными. Бюджетные сокращения пагубно сказались на системе образования, и многие учителя и профессора покинули свои рабочие места в поисках лучше оплачиваемой работы. Многое из вышесказанного относится и к системе здравоохранения, где проблема усугубляется нехваткой лекарств и материалов, многие из которых традиционно импортировались из стран Варшавского договора. Многие учреждения, раньше находившиеся на государственном финансировании, такие, как дома культуры, ясли и детские сады, были закрыты из-за недостатка средств. Короче говоря, если граждане приходят к выводу, что в 90-х годах государство нарушило свои обязательства по отношению к ним, это неудивительно.
Бремя налоговой системы в восприятии мелкого предпринимателя описывает Полонский:
"Отсутствие прочной и ясной налоговой системы – один из самых губительных факторов, который приводит к дискриминации малого бизнеса. Хотя налог на прибыль составляет 35%, не это представляет основную проблему для мелких предпринимателей. Важнее то, что в начале 1998 года мелкие предприятия должны были выплачивать более 40 различных налогов и обязательных сборов. По данным министерства финансов общая сумма этих налогов и иных платежей могла составлять в итоге до 90% прибыли предприятия... Очень часто перед малым бизнесом стоит простая дилемма: быть честным, платить все, что требуется, и разориться или противозаконными действиями добиться выживания и успеха". (Polonsky. 1998. С. 525-6).
ОЭСР останавливается на этом более подробно:
"В настоящее время в России существует около 200 установленных налогов. Например, в 1995 году компании, расположенные в Москве, должны были представлять 23 различных квартальных налоговых отчета... Более того, правила сбора и расчета этих налогов, и без того сложные, часто меняются, и попытка соблюдать правила приводит к административному кошмару, давая простор для злоупотреблений со стороны коррумпированных налоговых инспекторов... Трудно найти налог, регион или сектор, для которых не существует исключений (освобождений)". (ОЭСР. 1997. С. 57).
Учитывая, какое значение эти новые мелкие предприятия имели для экономического роста в странах с экономикой переходного периода, достигших наиболее значительных успехов, (частные предприятия в Польше или городские и сельские предприятия, организованные местными органами власти в Китае), этот вывод не может не вызывать тревоги о будущем российской экономики в целом. Мы уже показали (на стр.10), что и в России за счет мелких фирм и совместных предприятий произошел рост объема промышленного производства в период с 1991 по 1996 год, хотя объем производства крупных предприятий упал более чем вдвое. Китайский опыт показывает, что независимость местной налоговой базы стимулировало развитие малого бизнеса в Китае (TVE), внесшего значительный вклад в стремительный экономический рост и развитие этой страны (Montinola. Qian и Weingast. 1995; Oi. Zhuravskaya. 1998). Но описанное Oi финансирование местных государственных органов очень похоже на сегодняшнюю ситуацию в России:
"От местных органов управления требовали сдавать почти все или по крайней мере большую часть доходов, полученных на этом уровне, органам управления более высокого уровня, которые в обмен на это получали бюджетные ассигнования на покрытие своих расходов. Прибыль, остававшуюся в местном бюджете после этого, можно было использовать только с одобрения властной структуры более высокого уровня. У регионов был стимул бюрократическим путем вытягивать как можно больше бюджетных ассигнований у вышестоящих органов, а не способствовать экономическому росту". (Oi. С. 1136).
И все же компании, не желающие платить налоги и представляющие в государственные органы фиктивные отчеты, чтобы от них уклониться, платят частным агентам, чтобы им обеспечили крышу или защиту (буквально "кровлю"), чтобы защитить свой бизнес от криминала. С начала и до середины 90-х годов крыша чаще всего предоставлялась самой мафией или организованной преступностью. Сейчас предприятия часто нанимают собственную охрану или обращаются к коммерческим охранным агентствам. Однако подтекст остается прежним: защиту от незаконных посягательств предприятия ищут не у государства. Этот аргумент действует даже, если деньги за защиту вымогаются: предприниматели редко обращаются в суд, предпочитая заплатить. В 1994 году автор видел британский документальный фильм, в котором у главаря мафии брали интервью в его доме где-то недалеко от Санкт-Петербурга. В фильме было показано тюремное помещение, где он держал несговорчивых должников, и сцена, где один из таких людей подписывал документы и передавал деньги в уплату своего “долга”. Мы были свидетелями того, как частное лицо по сути брало на себя выполнение традиционных функций государства.
Отмечалось, что в годы становления сицилийской мафии после объединения Италии в XIX веке она заняла пустующее место в поддержании экономического порядка, возникшее в период быстрых социальных изменений при переходе от феодализма. Напрашивается сравнение с сегодняшней ситуацией в России после падения коммунизма.
И все же с точки зрения многих предприятий (в особенности мелких) государство (в особенности местные государственные органы) воспринимается почти как хищник. Платя налоги, предприятия не получают в ответ ни защиты, ни государственных льгот и выплат, которых могли бы ожидать в другой стране. ОЭСР сообщает:
"В обзоре за февраль 1996 года, составленном при поддержке ОЭСР, где было обследовано 887 руководителей российского малого и среднего бизнеса (SME?), по всей стране, соответственно 57 и 50 % всех руководителей считают, что "вымогательство под угрозой насилия" и "вымогательство государственных чиновников" – сходные явления. Менее 17% этих руководителей сообщили, что работают, не подвергаясь вымогательствам под угрозой насилия, и менее 10 % сочло, что работают, не повергаясь вымогательству со стороны государства. Что касается второго, то помимо прямого взяточничества руководители отметили, что местные чиновники используют “законные” и “полузаконные” методы вымогательства, включая манипулирование 40 или 50 налоговыми ставками или удержаниями и обычным давлением, принуждающим предпринимателей делать различные “добровольные” взносы в местные бюджеты". (ОЭСР. 1997. С. 137).
ОЭСР рассматривает эту проблему строго в контексте бюджетного федерализма:
"Проблемы стимулирования на уровне предприятий, связанные с природой налогообложения, нельзя полностью понять (оценить), не рассмотрев конкретную природу бюджетных отношений между различными уровнями государственного управления и экономическими организациями Российской Федерации. Природа этих отношений дает местным органам государственной власти значительную свободу субъективного воздействия на экономические организации в регионе... Города и районы, имеющие самоуправление (районы), все еще существуют в условиях мягкого бюджета. Доходная часть этих бюджетов субсидируется региональными органами управления в среднем соответственно на 30 - 40 и 60 - 80%. Самое важное, уровень субсидирования обычно в значительной мере корректируется по ситуации с доходами местных - муниципальных (городских) и районных бюджетов, создавая слабую зависимость между размерами местных бюджетов и налоговыми поступлениями. Это сильно стимулирует местные власти, контролирующие предоставление лицензий и различные другие специальные налоги, заняться неформальным поиском дохода за счет стимулирования предприятий..." Эти затраты представляют из себя по сути субъективную корректировку налогов, которые приводят к экспроприации дополнительной прибыли у успешных предприятий, таким образом оказывая гораздо более отрицательное воздействие на стимулы к инвестициям и реструктуризации, чем просто высокие налоги. (ОЭСР .1997. С. 133-34. Курсив автора).
Томпсон, между тем указывает, на интересную преемственность российского национального бюджета, явление сходное с тем, что он наблюдал в банковской системе:
"Параллели между планом и бюджетом очевидны и удивительны. В советскую эпоху план не являлся планом ни в каком значимом смысле: он был произвольным, часто противоречил сам себе и постоянно пересматривался в процессе выполнения … Почти то же самое можно сказать и про федеральный бюджет: ему свойственна произвольность, противоречивость, он постоянно пересматривается и часто имеет мало общего с реальным результатом … Бюджет … дает правовую основу осуществления субъективных (дискреционных) полномочий исполнительными органами, при котором теперь произвольное поведение официальных лиц оправдывается потребностями бюджета, как раньше - необходимостью выполнения плана". (Tompson. 1997. С. 1169).
Россия как федерация
Пережив чрезмерную централизацию при коммунизме, российское централизованное государство после распада Советского Союза осталось политически слабым, причем слабость эта распространялась и на экономику. Именно главные институты централизации, как экономические, так и политические, рухнули вместе с крушением прежней системы в начале 90-х годов: централизованное планирование в экономике и централизованное управление и контроль, которые в политике и обществе осуществляли КПСС и КГБ. Российские регионы при советской системе имели важное, но прежде всего административное значение. Может быть из-за громадных просторов страны и плохо налаженных систем коммуникаций, в региональные (областные и прочие) органы власти входили филиалы многих всесоюзных министерств, имевших очень мало властных полномочий или возможностей принимать решения, поскольку были подчинены центральным органам власти в Москве, и, прежде всего, партийным органам.
После разрушения советского государства и его центральных учреждений региональные органы государственного управления могли с легкостью заполнить появившуюся брешь власти и полномочий. То, что это было системной тенденцией, доказывает значение, которое получили в то же время региональные властные структуры в других крупных бывших советских республиках после обретения независимости (Украина, Казахстан и Узбекистан; в последних двух государствах центральные власти сумели восстановить свою власть быстрее, чем в Москве или Киеве, но и им приходится во всей своей деятельности принимать во внимание мощные региональные органы государственного управления). С момента крушения советского государства региональные органы государственного управления Российской Федерации были для центральных государственных органов больше, чем просто посредниками. Они принимали важнейшие решения, включая решения по экономической политике, и им приходилось нести за них ответственность.
Эта новая ситуация пробудила страх перед “экономическим сепаратизмом”, особенно со времени августовского кризиса 1998 года: регионы могут настаивать на проведении собственной экономической политики, не обращая внимания на законы центральной власти, даже выходя на грань ирредентизма (напротив центробежные тенденции начала - середины 90-х годов большей частью были результатом политических или этнических конфликтов и разногласий с российским центром). Есть много преимуществ в децентрализации принятия экономических решений и перемещения этого процесса к региональным органам государственного управления. Распоряжаясь на относительно небольшой и однородной (интегрированной) территории, с численностью населения обычно от одного до 2,5 миллионов, региональный орган государственного управления ближе к людям, которыми управляет, его действия более очевидны, людям легче следить за ними и их легче контролировать, а политику этих органов легче адаптировать к местным условиям, проще определить, что необходимо предпринять и проследить за выполнением. При развитии нового демократического государства это кажется большим преимуществом, как в политическом, так и в экономическом отношении. Журавская описывает модель, действующую на ранних стадиях реформ в Китае:
"Все шесть уровней государственного управления организованы как изолированные экономические единицы. Государственные чиновники на каждом уровне принимают собственные решения как по расходам, так и по доходам. По китайскому законодательству все уровни государственного управления стали экономически независимыми друг от друга в начале 80-х годов… Системы разделения доходов таковы, что в Китае финансовая независимость закон, применяемый иногда насильственно, а в России – только малореальные притязания … Значительная часть доходов местных государственных органов в Китае ни с кем не делится, это так называемые внебюджетные фонды. Верхние уровни китайских органов управления действительно разрешают оставлять некоторую часть доходов более низким уровням, не требуя поделиться, что частично связано с тем, что они не получают информации об этих доходах". (Zhuravskaya .1998. С. 5).
После нескольких лет действия такой системы отношения между предприятиями и государством (особенно местными государственными органами) сильно отличаются от российских:
"Чиновники местных государственных органов в рабочем порядке корректируют правила и положения, чтобы позволить местным предприятиям получить максимальные налоговые преимущества и льготы. Это обеспечивает больше доходов на местном уровне и ведет к росту конкурентоспособности предприятий, то есть и соответствующей территории … Отношения между банками, финансовыми и налоговыми управлениями, а также муниципальными властями на уровне региона, города и деревни очень тесные. Чиновники местных государственных органов на территориальном уровне помогают предприятиям, находящимся в собственности города или деревни, получать большие ссуды. Управления и бюро иногда оказывают услуги, выходящие за рамки их административной ответственности, Так, налоговые службы не только занимаются сбором налогов и предоставлением налоговых льгот, но и помогают в подготовке бухгалтеров для предприятий и в поиске дефицитного технического персонала … Налоговая служба может разрешить предприятию вернуть ссуду в банк до оценки налогов, чтобы дать банку какую-то гарантию возврата ссуды предприятием". (Oi. С. 1146).
Montinola, Qian и Weingast приходят к следующему выводу относительно бюджетного федерализма в Китае:
"Многие люди разбогатели, о чем с тревогой предупреждали до этого, но разбогатели и многие областные, городские и сельские органы управления... Замечательная способность реформ генерировать ресурсы для многих местных государственных органов имела значительные последствия. Это позволило им не только обеспечить благосостояние его (так!) резидентов (жителей), часто гораздо большее чем в близлежащих районах, противящихся рыночным реформам, но это помогло изменить мнение многих, кто скептически относился к реформам". (Montinola, Qian и Weingast .1995. С. 79-80).
Значительная фактическая автономия регионов дает возможности для эксперимента и “обучения на ходу” в процессе реформ – причем можно учиться на ошибках и успехах других регионов. То, что китайские провинции смогли пойти на такие экономические эксперименты, и уровень развития конкуренции между ними – это фактор дальнейшего успеха экономических реформ в стране. Montinola, Qian и Weingast (1995. С. 74) описывают этот процесс как “выбор различных стратегий, за которым следует сопоставление результатов и принятие наилучшей стратегии”. Дороти Золингер (Dorothy Solinger) (1996), в статье про город Ухань, цитирует китайский технический отчет, и эта фраза может стать девизом такого подхода: “Основной закон либерализации следующий: сначала сделай это на практике, потом разработай политику”. Китайская политика местной эмпирики резко отличается от централизованно определенной доктринерской политики быстрой либерализации и приватизации, характеризующей процесс реформ в России с 1992 по 1998 годы.
Но есть недостатки и в децентрализации экономической политики. Даже при прагматической децентрализованной политике реформирования, важно, чтобы центр имел возможность соблюдать нейтралитет, потребовать к ответу провинившиеся регионы и устанавливать основные условия проведения политики и процедуры для регулирования возникающей рыночной системы. Если дело дойдет до крайности, децентрализация может привести к раздробленности и даже распаду российского государства. Острые экономические конфликты, которых в принципе можно избежать, иногда в конце принимающие неэкономические формы, представляют из себя реальный риск даже и в том случае, если сама федерация не развалится. Уже сейчас Россия испытывает опасный недостаток согласованности в экономической политике и стратегии, которая призвана противостоять преимуществам экономического экспериментирования и обучения на собственном опыте.
Центральная государственная власть в Китае оставалась сильной в течение всех 20 лет реформ: региональные эксперименты часто проводились по инициативе Пекина или требовали санкции центральных властей. Nolan в одной из лучших последних работ, сравнивая Россию и Китай, пишет:
"Несмотря на масштаб экспериментирования на местном уровне (китайские лидеры после Мао) намерены были продолжать контролировать общий процесс... Для всех главных реформ характерна была одна и та же процедура: экспериментирование на местном уровне сочеталось с проверкой и санкционированием на уровне центральном. Китайские реформы поглотили очень много времени. Потребовались громадные затраты рабочего времени чиновников и специалистов на исследования, писание отчетов, организацию рабочих конференций, обсуждение результатов и оперативный контроль за новыми инициативами в политике". (Nolan. 1995. С. 169).
Он цитирует решение ЦК компартии Китая от 1984 года:
"Все территории, департаменты и административные единицы следует поощрять к проведению исследований и экспериментов в области реформ. Тем не менее, любая реформа, требующая общих изменений или имеющая широкие масштабы, должна быть одобрена Государственным Советом". (Nolan. 1995. С. 169).
При всем этом, необходимо принимать во внимание реальность, заключающуюся в значительном перераспределении экономической власти в регионах, с этого надо начинать любую разработку политики в области региональных бюджетных отношений и бюджетных взаимоотношений регионов с федеральными органами государственного управления России.
В порядке заключения: что можно сделать?
Следует в заключение привести некоторые общие предложения о политическом подходе, который может оказаться полезным в необычайно сложной экономической ситуации, описанной выше. Этих предложений пять:
В тяжелой, но необходимой задаче, которую поставило перед собой действующее правительство, заключающейся в изменении стратегии экономических преобразований и развития, регионам отводится важная роль. Это можно только приветствовать. Подчеркивается значение регионов в реализации и развитии экономической политики и утверждается, что экономически выгодно предоставить им значительную автономию, позволяющую регионам больше возможностей экспериментировать и учиться на опыте. Федеральное правительство должно поддерживать эту тенденцию, в то же время совершенно справедливо подчеркивая свою центральную (главную) роль в регулировании рынков страны и определяя форму и направление политики экономических преобразований и развития.
Важно предоставить большую степень бюджетной автономии региональным и в особенности местным государственным органам, в то же время обеспечивая, чтобы они продолжали переводить все требуемые налоговые платежи в центр и выполнять другие свои бюджетные обязательства. Этот вопрос имеет два аспекта. Желательно, чтобы и региональные и местные государственные органы получали ‘большую долю собираемых ими налогов, и получали выгоду от определенных налогов, которые были бы полностью защищены от любого перевода на другие уровни государственного управления. Тогда каждый уровень государственного управления мог бы выработать собственную доходную базу, обеспечивая более устойчивую основу для собственного бюджета и получая необходимый стимул способствовать росту местной экономики для дальнейшего расширения источников дохода.
Второй аспект заключается в упрощении системы трансфертов налоговых платежей, в частности сокращении необходимости перевода средств вверх и вниз по бюджетной лестнице между разными уровнями государственного управления. Это было бы административно проще и уменьшило бы вероятность “потери” средств во время таких переводов (особенно если они производятся через негосударственные структуры, такие как банки, а не через казначейскую систему). Это в свою очередь помогло бы создать необходимую атмосферу доверия между уровнями государственного управления и в отношениях с широкой общественностью.
Такое упрощение помогло бы сократить количество регионов, которые в итоге являются реципиентами (получателями) бюджетных трансфертов. Сегодня, когда в обычный год 75 - 80 из 89 субъектов федерации являются реципиентами, это оказывает отрицательное воздействие как на регионы-доноры, так и регионы - реципиенты. В небольшой группе регионов-доноров нарастает раздражение и в период, когда доходы повсеместно очень невелики, желание воспротивиться попыткам заставить отдать часть доходов. Если бы система смогла бы превратить в доноров по крайней мере половину регионов, это могло бы снять часть напряженности. Это положительно сказалось бы и на реципиентах. Пока большинство федеральных единиц является реципиентами, у них есть большой соблазн сводить свою бюджетную задачу к лоббированию с целью выторговать у центра наиболее выгодный механизм передачи бюджетных средств или еще какие-нибудь привилегии. Лучше было бы выработать механизм, стимулирующий их больше полагаться на собственную внутреннюю доходную базу.
Непрекращающийся общий экономический спад в России и связанные с ним проблемы, такие, как демонетизация, бесконечно усложняют эту задачу. Существует вполне понятное давление, имеющее целью изменить и ввести новую систему минимальных социальных нормативов, которые должны соблюдать местные бюджеты. Неуклонный спад социального обеспечения – серьезный источник общественного разочарования и недовольства. Однако пока идет постоянное сокращение имеющихся финансовых ресурсов, любая попытка найти новые устойчивые нормативы поставит власти в положение собаки, пытающейся поймать свой хвост. Как это ни неприятно, разумнее отложить любые решения о социальных нормативах до прекращения экономического кризиса, которое даст возможность определить объем имеющихся источников средств.
С той же целью крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложность налогообложения малого бизнеса и методы, применяемые налоговой полицией. Важной частью региональной политики в целом были бы стимулирующие инвестиции, налогово-бюджетные меры, которые поощряли бы регионы, где наблюдается наиболее развитое предпринимательство и самый большой экономический рост. В настоящее время нежелательно облагать налогами вновь созданные ресурсы, чтобы перераспределять их в более экономические отсталые регионы, даже в интересах преодоления социально-экономических асимметрий.
Симметричный этому ряд мер касается проблемы использования экономической ренты на всех уровнях государственного управления. На региональном уровне это относится к ренте, возникающей в связи с добычей полезных ископаемых, особенно там где эти полезные ископаемые являются важным источником валютных поступлений (как нефть и газ). Экспорт полезных ископаемых – это национальный ресурс, и их наличие в одной группе регионов, а не в другой - просто игра геологического случая. Доходы с него должны накапливаться в федеральной системе, а не использоваться как место дешевой распродажи регионами, в которых находятся эти месторождения. Во многих развитых и развивающихся странах доходы от экспорта полезных ископаемых используют для финансирования экономического или социального развития, и в российских условиях кажется целесообразным направить эти средства на региональную политику. Самоочевидно, какую роль должно будет играть в реализации этого Министерство региональной политики.
В ближайшем будущем важнейшая задача – остановить экономический спад в России. Экономика должна вырваться из порочного круга на верный путь развития и экономического роста. Одна из проблем, которую необходимо для этого решить, это проблема демонетизации. Это невозможно без решения необычайно сложных вопросов общей экономической политики. Но трудно будет развить хоть какую-нибудь эффективную систему бюджетного федерализма, пока эти проблемы не решены и не обеспечен экономический рост.
Литература
Dyker D.A. 1992. Restructuring the Soviet Economy (Перестройка советской экономики ). London and New York: Routledge.
The Economist. 1998. "As winter draws in" (“Как зима катит в глаза”). London. October 24.
Kotz D.M. and Weir F. 1997. Revolution from Above: the Demise of the Soviet System (Революция сверху: конец советской системы). London and New York: Routledge.
Montinola G., Qian Y. and Weingast B.R. 1995. Federalism, Chinese Style: the Political Basis for Economic Success in China (Федерализм по-китайски: политическая основа экономических успехов в Китае). World Politics. Vol. 48. October. P. 50-81.
Moscow Times. 1998. Regions buckle under bond burden (Регионы гнутся под бременем облигаций). Moscow. October 24.
OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development). 1997. OECD Ecoinomic Surveys 1997-1998: Russian Federation (Экономические обзоры ОЭСР 1997-1998 гг.: Российская федерация). Paris. OECD.
Oi J.C. The Role of the Local State in China’s Transitional Economy (Роль местных государственных органов в китайской экономике переходного периода). Date and name of journal not identifiable in the copy read (в прочитанной копии нельзя было разобрать даты и названия журнала).
Nolan P. 1995. China’s Rise, Russia’s Fall: Politics, Economics and Planning in the Transition from Stalinism (Подъем Китая, падение России. Экономика и планирование при переходе от сталинизма). London: Macmillan, and New York:. St. Martin’s Press.
Polonsky G. 1998. Small Business in the Russian Provinces: Case Study Evidence from Volgograd (Малый бизнес в российских областях: на примере Волгоградской области ). Communist Economies & Economic Transformation. Vol. 10. No. 4 (Carfax: Abingdon. UK).
Qian Y. and Weingast B.R. 1997. Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives (Федерализм как обязательство сохранения рыночных стимулов). Journal of Economic Perspectives. Vol. 11. No. 4.
Solinger D. 1996. Dependence and Ongoing Central Power in the Inland – the Case of Wuhan (Зависимость и центральная власть - внутренние территории на примере Ву-Ханя). In The China Quarterly.
Tikhomirov V. 1997. Capital Flight from Post-Soviet Russia (Бегство капитала из пост-советской России). In Europe-Asia Studies. Vol. 49. No. 4 (Carfax: Abingdon, UK).
Tompson W. 1997. Old habits die hard: fiscal imperatives, state regulation and the role of Russia’s banks (Привычка – вторая натура, насущные потребности бюджета, государственное регулирование, и роль российских банков). In Europe-Asia Studies. Vol. 49. No. 7 (Carfax: Abingdon. UK).
U.N. Economic Commission for Europe. 1991. Economic Survey of Europe (Экономический обзор стран Европы). 1990-1991. New York and Geneva: United Nations.
U.N. Economic Commission for Europe. 1994. Economic Survey of Europe (Экономический обзор стран Европы). 1993-1994. New York and Geneva: United Nations.
U.N. Economic Commission for Europe. 1998. Economic Survey of Europe (Экономический обзор стран Европы). 1998 . No. 2. New York and Geneva: United Nations.
Zhuravskaya E. 1998. Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism – Russian Style (Стимулирование производства общественных товаров на местном уровне : бюджетный федерализм по-российским). RECEP Working Paper No. 1. Moscow: Russian European Centre for Economic Policy (Москва: Российский европейский центр экономической политики).