Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Обзор дел, рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации
Дело о реституции
Постановление
malisheva.html - authormalisheva.html - author
Анна Малышева
Июль 1999 года.
Дело о реституции
Трудно вспомнить, к какому делу Конституционного Суда РФ было приковано столь пристальное внимание прессы (особенно зарубежной), как к делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". К сожалению, причиной этого повышенного и, надо признать, излишне эмоционального интереса явилась некомпетентность и непонимание сути происходящего. Складывалось впечатление, что журналисты ждали, что культурные ценности, находящиеся на территории России со времен Второй мировой войны, будут возвращаться их прежним довоенным владельцам чуть ли не в зале Конституционного Суда, сразу после оглашения Постановления.
На самом деле Конституционный Суд РФ решал 1 июня 1999 года совсем другую проблему. Редакция Федерально го закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (далее - закон) с самого начала не устраивала Президента РФ, и после принятия закона парламентом в 1996 году он наложил на него вето. 4 апреля 1997 года вето Президента было преодолено 300 голосами депутатов Государствен ной Думы. Позиция нижней палаты парламента была поддержана квалифицированным большинством Совета Федерации, после чего Президент вновь отказался подписать закон, мотивируя это тем, что при его принятии была грубо нарушена процедура. В апреле 1998 года Конституционный Суд обязал Президента подписать этот закон, разъяснив в своем Постановлении, что оспорить нормативный акт по порядку его принятия, то есть в случае нарушения процедуры, возможно только после того, как этот акт вступил в силу, а значит, был принят парламентом и подписан Президентом. Конституционный Суд отметил в этом Постановлении, что, подписывая закон, Президент отнюдь не утрачивает право оспорить его в Конституцион ном Суде в дальнейшем. Так и произошло. 1 июня 1999 года запрос Президента РФ стал предметом рассмотре ния Конституционного Суда.
Президент РФ оспаривал закон по двум основаниям, полагая, что закон неконституционен, во-первых, по порядку его принятия и, во-вторых, по содержанию.
Нарушение процедуры принятия Закона, с точки зрения Президента, заключалось в том, что во время голосования 4 апреля 1997 года в зале заседаний Государственной Думы фактически присутствовало менее 300 депутатов и преодолеть вето Президента удалось лишь благодаря тому, что депутаты голосовали не только за себя, но и за своих отсутствующих коллег. А голосование в Совете Федерации проводилось с помощью подписных листов, то есть заочно, а не на заседании.
Президент полагал, что палатами парламента был нарушен конституционный принцип, согласно которому решения парламента должны приниматься только на заседаниях, а также принцип непосредственного личного участия депутатов в процедуре голосования.
По содержанию Президент оспаривал целый ряд положений закона. В частности, речь шла о положении закона, согласно которому все перемещенные культурные ценности, ввезенные в СССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории России (далее - культурные ценности), объявляются, за некоторым исключением, достоянием Российской Федерации и федеральной собственно стью, вне зависимости от того, находятся они сейчас в собственности физических или юридических лиц.
Президент считал, что закон безосновательно лишает иностранных физических и юридических лиц, муниципаль ные органы, организации и объединения права на установление и защиту своих прав собственности на культурные ценности, оказавшиеся на территории России в результате войны, поскольку, согласно пункту 1 статьи 18 Закона, претензии о возврате перемещенных культурных ценностей могут быть заявлены лишь правительством иностранного государства Правительству РФ. Помимо этого, закон устанавливает ряд специальных правил и условий для иностранных государств, при соблюдении которых возможно возвращение им отдельных культурных ценностей, например: претензии должны быть заявлены в течение 18 месяцев со дня вступления закона в силу; государство должно доказать, что оно уже заявляло требование о реституции. Если же речь идет о ценностях религиозных или благотворительных организаций, необходимо доказать, что соответствующие ценности были их собственностью и не служили интересам милитаризма, нацизма и т.п.
По мнению Президента РФ, подобные правила для иностранных государств не только практически невыполнимы, но и нарушают ряд общепризнанных международных норм и принципов, а следовательно, противоречат Конституции РФ.
Позиция Президента РФ толковалась иностранной прессой следующим образом: СССР незаконно завладел многочисленными культурными ценностями, принадлежавшими ранее другим государствам, их гражданам и организациям, и теперь Россия обязана вернуть то, что было перемещено на ее территорию после Великой Отечественной войны. Вывоз культурных ценностей представлялся прессой примерно так: покидая Германию, российские войска прочесывают окрестные музеи и старинные замки, забирая все, что могут дотащить до границы. Иными словами - грабят и мародерствуют . А называется все это "компенсаторная реституция".
Мы привыкли прощать журналистам незнание предмета, недостаточную компетентность, излишнюю пристрастность и эмоциональность. Но в вопросе, связанном с реституцией, даже вполне компетентные специалисты позволяли себе вольное обращение с фактами, лукавство и передержки. Так, например, германские эксперты в 1994 году заявили, что Россия согласна пересмотреть правовую основу культурных ценностей, перемещенных из Германии в СССР в порядке "компенсаторной реституции". Они сделали такой вывод на основании двусторонних договоров, заключенных СССР (Россией) с Германией после ее объединения: Договора о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве между СССР и ФРГ от 9 ноября 1990 года и Соглашения между Правительствами России и ФРГ о культурном сотрудничестве от 16 декабря 1992 года. В статье 16 Договора указано, что стороны "согласны с тем, что пропавшие или незаконно вывезенные культурные ценности... должны возвращаться владельцам или их наследникам". Обратите внимание на слово "незаконно" - оно здесь является определяющим. По сути, Конституционному Суду предстояло решить, законно ли СССР вывозил в 1945-1949 годах культурные ценности из Германии.
В Протоколе первого заседания совместной российско -германской комиссии, созданной в соответствии со статьей 19 Договора, записано также, что предметом деятельности комиссии "являются культурные ценности, перемещен ные в период Второй мировой войны и в результате ее последствий" . Некоторые эксперты и журналисты трактовали это положение следующим образом: комиссия должна обеспечить возврат немецких культурных ценностей в Германию. Интересно, что ни разу не заходила речь о возврате ценностей , вывезенных из СССР во время Второй мировой войны, хотя таких ценностей на территории Германии осталось немало. Но, возвращаясь к формулировке этой статьи Договора о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве между СССР и ФРГ от 9 ноября 1990 года, - ни слова об одностороннем возврате там нет. Речь там идет только о взаимных договоренностях, об обмене шедеврами.
Итак, главный вопрос: законно или нет СССР вывозил культурные ценности с территории Германии после войны?
На этот вопрос неоднократно отвечала сама Германия. Например, в совместном заявлении ГДР и ФРГ от 12 сентября 1990 года говорится, что "меры по изъятию имущества, принятые на основе прав и верховенства оккупационных властей (за 1945-1949 годы), являются необратимы ми".
На этот же вопрос дважды отвечал федеральный Конституционный суд ФРГ. 18 апреля 1996 года он отметил обоснованность действий СССР на территории Германии в 1945-1949 годах, так как они опирались на "оккупационное верховенство, поскольку оккупирующей державе... принадлежала еще в это время верховная суверенная власть".
И все-таки, несмотря на позицию федерального Конституционного суда ФРГ и многочисленные международные договоры, и германские эксперты, и германская пресса упорно продолжали делать вид, что компенсаторная реституция 1945-1949 годов в основе своей незаконна.
Обратимся теперь к позиции наших экспертов. На заседание Конституционного Суда РФ в качестве экспертов были приглашены Олег Хлестов, профессор, вице-прези дент Российской ассоциации международного права, Чрезвычайный и полномочный посол РФ в Австрии и Александр Маковский, профессор, первый заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права, Заслуженный деятель науки Российской Федерации.
Для обстоятельного ответа на вопрос, правомерно ли культурные ценности были перемещены из Германии в СССР?, экспертам пришлось совершить исторический экскурс в 1945 год, когда гитлеровская Германия подписала акт о безоговорочной капитуляции, а правительства СССР, Великобритании, США и Франции "взяли на себя верховную власть в Германии". Союзники заявили, что их представители "навяжут Германии дополнительные политические, административные, экономические, финансовые, военные и другие требования, возникающие в результате полного поражения Германии".
Профессор Хлестов обратил внимание в своем выступлении, что после капитуляции Германии союзники определяли все аспекты ее жизни, издавали правовые акты, действовавшие на территории страны, осуществляли юрисдикцию, а также применяли к Германии, как к государству -агрессору, меры, предусмотренные международным правом. Так, например, у Германии были отторгнуты некоторые территории, изъяты материальные ценности, наказаны военные преступники. Хлестов специально подчеркнул, что культурные ценности изымались у Германии не в качестве военных трофеев, а в качестве вида материальной ответственности государства-агрессора за совершенные им преступления - политику уничтожения и разграбления культурных ценностей на оккупированных территориях.
Хлестов утверждал, что, хотя в целом ряде международ ных договоров тех лет отсутствует термин "компенсаторная реституция", тем не менее аналогичное понятие там присутствует. И правомерность применения мер принуждения к государству-агрессору за совершенные им преступления является общепризнанным принципом международного права.
Устав ООН (ст.107) подтвердил юридическую силу действий, предпринятых или санкционированных против Германии.
"Специальный международно-правовой режим реституции имущества, в том числе культурных ценностей, с территории Германии и ее союзников, - утверждал профессор Маковский, - был создан как реакция международного сообщества на небывалое по целенаправленности, организован ности и масштабам разграбление во время Второй мировой войны захватчиками национального достояния на оккупированных ими территориях... Этот международно-правовой режим предусматривал простую и быструю процедуру возврата больших количеств награбленного имущества и включал в качестве существенного элемента возможность компенсаторной реституции, то есть замены утраченного имущества другим".
Таким образом, утверждают оба эксперта, действия советских властей по реституции германских культурных ценностей в СССР были правомерными и соответствовали нормам международного права, а попытка признать эти действия незаконными, по сути, означает пересмотр международно -правовых итогов Второй мировой войны.
В своем запросе в Конституционный Суд РФ Президент отмечал, что Закон о культурных ценностях нарушает ряд международных договоров, решений ЮНЕСКО и других международных организаций, как то: Конвенция 1954 года о защите культурных ценностей в случае вооруженно го конфликта, Европейская культурная конвенция 1954 года, Конвенция 1970 года о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи прав собственности на культурные ценности, Декларация принципов международного культурного сотрудничества (ЮНЕСКО, 1966 г.), документы Совета Европы, а также двусторонние договоры, заключенные СССР (Россией) с Германией после объединения ФРГ и ГДР.
Во-первых, возражает Президенту РФ профессор Хлестов, все вышеназванные договоры были заключены позднее 1949 года и не могут распространяться на действия, факты, ситуации и правоотношения, которые существова ли до их заключения - в международном праве общепризнанно, что договор не имеет обратной силы, если в нем не предусмотрено иное. А во-вторых, все документы (кроме Гаагской конвенции 1954 года) регламентируют сотрудничество государств в борьбе с незаконным вывозом, ввозом и передачей собственности на культурные ценности в мирное время.
Кроме того, никакие договоры не могли изменить правовое положение Германии, существовавшее в 1945-1949 годах, права и меры союзников, примененные ими в отношении государства-агрессора. Устав ООН гласит, что в случае противоречия какого-либо международного договора Уставу, подтвердившему юридическую силу действий, предприня тых союзниками против Германии, преимущественную силу имеет Устав ООН.
Интересно, что в качестве аргумента сторонники возвращения культурных ценностей Германии использовали тот факт, что СССР передал Германии немало ценностей, вывезенных с ее территории после войны. Профессору Хлестову этот довод показался не просто несостоятельным, но и забавным. СССР (Россия) как законный владелец этих культурных ценностей "имеет право распоряжаться ими по своему усмотрению". И возврат Германии части культурных ценностей можно рассматривать только как акт доброй воли России, а не как косвенное признание того, что Россия владеет этими шедеврами незаконно.
Оба эксперта делают однозначный вывод: положения закона о том, что все германские культурные ценности, перемещенные в СССР после Второй мировой войны, являются собственностью России, полностью соответствуют Конституции РФ и международно-правовым актам.
Иначе расценили эксперты те положения закона, которые признают собственностью Российской Федерации культурные ценности, принадлежащие тем государствам, которые воевали против Германии или были оккупированы немецкими войсками.
Дело в том, что среди культурных ценностей, перемещенных в СССР с территории Германии в 1945-1949 годах, оказались и некоторые ценности, вывезенные гитлеровцами из оккупированных ими стран. В то время не всегда можно было определить, чьи это ценности и почему они оказались в Германии.
Между тем к странам-союзникам СССР или странам, ставшим жертвами агрессии, неприменима компенсатор ная реституция. Эти страны, как указал эксперт Хлестов, оказались "друзьями по несчастью с СССР с точки зрения разграбления их культурных ценностей Германией".
Однако закон устанавливает, что союзные державы могут предъявлять России претензии на возвращение их культурных ценностей лишь в течение 18 месяцев во дня вступления в силу этого закона и только в отношении которых союзные державы заявляли требования о реституции еще в конце 40-х годов.
Эксперты полагали, что эти положения закона нарушают нормы международного права. Установленный законом 18месячный срок, по истечении которого союзные державы утрачивают право собственности на свои ценности, является односторонним актом России и противоречит ее международным обязательствам: Декларации союзников от 5 января 1943 года о возвращении захваченной у них собственности, которую СССР подписал; Конвенции 1968 года о неприменении сроков давности к военным преступлени ям; Уставу Нюрнбергского военного трибунала, в котором говорится, что "к военным преступлениям относятся нарушение законов и обычаев войны и, в частности, ограбление общественной или частной собственности"; Гаагской конвенции 1907 года о законах и обычаях сухопутной войны, которая запрещает конфискацию художественной и научной собственности государства.
Эксперты утверждали, что к разграблению культурных ценностей гитлеровцами на территориях Франции, Бельгии, Нидерландов и других стран срок давности не может применяться, поскольку они оказались в Германии в результате военных преступлений. Культурные ценности союзных держав, находящиеся в России, являются иностранной собственностью, и объявление их российской собственно стью идет вразрез с общей мировой тенденцией: в рамках ЮНЕСКО и ООН разрабатываются меры для возвращения государствам их культурных ценностей, незаконно вывезенных из этих стран.
Судьей-докладчиком по этому делу была Хохрякова Ольга Сергеевна.
Постановление
Оглашено 20 июля 1999 года.
Конституционный Суд РФ признал, что перемещение культурных ценностей в СССР в результате Второй мировой войны с территории Германии в порядке компенсаторной реституции основывалось на международно-правовых актах (в Постановлении большая часть из них перечислена) и на принципе международно-правовой ответственности государства-агрессора за развязывание и ведение войны. Компенсаторная реституция, осуществленная в целях возмещения ущерба, нанесенного СССР уничтожением и разграблением его культурных ценностей, была признана правомерной и в Уставе ООН. Отказ Германии и ее союзников во Второй мировой войне от претензий любого характера к Союзным и Соединенным Державам был зафиксирован в целом ряде мирных договоров 1947-1949 годов (см. Постановление Конституционного Суда РФ), а необратимость мер по изъятию имущества в 1945-1949 годах была подтверждена в Совместном заявлении правительств ФРГ и ГДР 15 июня 1990 года. Поэтому возврат принадлежавших Германии перемещенных культурных ценностей может осуществляться либо в порядке взаимовыгодного обмена, либо как дружественный акт России, как проявление ее доброй воли. В законе специально оговорено, что Россия намерена вести переговоры о возвращении перемещенных культурных ценностей с их собственниками, если таковые были жертвами нацизма, или с их наследниками. Суд признал конституционными все положения закона, согласно которым перемещенные культурные ценности, являвшиеся собственностью бывших неприятельских государств, объявляются достоянием России.
Иная ситуация с перемещенными культурными ценностями, собственниками которых до Второй мировой войны были государства, чьи территории оккупировала Германия. Суд признал противоречащим Конституции РФ и международно- правовым актам положение закона, которое признает эти культурные ценности достоянием России.
С точки зрения Конституционного Суда, компенсаторная реституция могла быть обращена лишь на те культурные ценности, которые находились в собственности бывших неприятельских государств на законных основаниях. Если же они были захвачены Германией, то бывшие собственники имеют полное право претендовать на возврат своего имущества. Суд отметил, что ущерб, нанесенный России государством-агрессором, не должен возмещаться за счет стран, которые сами стали жертвами агрессии.
Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ также положения закона, признававшие собственностью России перемещенные культурные ценности, государственная принадлежность которых не установлена, так называемые бесхозяйные вещи. Суд отметил, что большинство перемещенных культурных ценностей до недавнего времени хранилось в закрытых фондах и владельцы тех ценностей, которые считаются бесхозяйными, просто не имели информации о том, что их собственность находится в России. Поэтому необходимо составить полный перечень перемещенных культурных ценностей, государственная принадлежность которых не установлена, и сделать этот перечень доступным для всех. И только после истечения разумных установленных законодателем сроков ценности, на которые никто не претендует, могут быть отнесены к собственности Российской Федерации.
Конституционный Суд признал соответствующим Конституции положение закона, согласно которому культурные ценности бывших союзных республик СССР, находящиеся на территории России, могут быть возвращены им на основе принципа взаимности.
Как уже отмечалось, закон устанавливал, что заинтересо ванные и бывшие неприятельские государства могут предъявлять свои претензии к России о возврате перемещенных культурных ценностей в течение 18 месяцев со дня вступления закона в силу. Конституционный Суд посчитал, что само по себе установление 18-месячного срока является правомерным, но с существенной оговоркой. Суд отметил в Постановлении, что течение этого срока должно начинаться с момента, когда заинтересованное лицо узнало или имело возможность узнать о том, что принадлежащая ему ценность находится на территории России. Учитывая, что перечень перемещенных культурных ценностей еще не составлен, установление 18-месячного срока для предъявления претензий нарушает положения Конституции РФ.
Что касается проверки конституционности закона по порядку его принятия, то здесь Конституционный Суд оказался в крайне сложном положении. Конечно, и это всем понятно, депутат обязан лично участвовать в заседании палаты. В регламенте Государственной Думы не предусмотрена возможность для депутата передавать свой голос другому депутату, и, следовательно, голосование за отсутствующих парламентариев не допускается.
Между тем 4 апреля 1997 года в момент принятия оспариваемого закона 20 депутатов, которые считаются проголосовавшими, не могли находиться в зале заседаний Государственной Думы. Совершенно очевидно, что имело место голосование за отсутствующих.
Проблема Конституционного Суда при оценке этого факта заключалась в следующем: если бы он признал закон о перемещенных культурных ценностях неконститу ционным по порядку принятия из-за того, что депутаты Государственно й Думы голосовали за отсутствующих, то он тем самым "заложил бы мину" под весь законодательный массив, созданный в течение последних лет, поскольку практически все законы принимаются в Государственной Думе с подобными нарушениями регламента. Если бы Конституционный Суд принял такое решение, это дало бы возможность поставить под сомнение конституцион ность многих других федеральных законов. Суд счел, что это противоречило бы целям конституционного судопроиз водства, одной из которых является защита основ конституционного строя.
Кроме того, "...голосование за отсутствующих коллег, - говорится в Постановлении Конституционного Суда, - не является единичным случаем, не составляет исключения, а превратилось в сложившуюся, устойчивую практику при принятии законов Государственной Думой".
Суд отметил, что такая практика никогда не вызывала нареканий ни от кого из участников законодательного процесса, в том числе и со стороны Президента РФ. Он никогда не оспаривал в Конституционном Суде законы, принятые с нарушением положения о личном голосовании. Что касается рассматриваемого закона, то отсутствующие депутаты, голоса которых были отданы их коллегами "за" закон, не пытались оспорить результаты голосования, а значит, негласно одобрили закон.
В силу указанных обстоятельств Конституционный Суд воздержался от признания закона неконституцион ным по порядку принятия, но предупредил депутатов, что впредь они обязаны соблюдать требования регламента о личном участии депутата в голосовании. Если голосование "друг за друга" будет иметь место уже после вступления в силу Постановления Конституционного Суда, то это может стать основанием для признания законов, принятых с подобными нарушениями, неконституционными по порядку их принятия.
Суд отметил, что Государственная Дума вправе внести в свой регламент дополнения и установить порядок передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительных характер.
Что касается оценки голосования членов Совета Федерации опросными листами, то подобная процедура была признана Конституционным Судом соответствующей как регламентным нормам верхней палаты парламента, так и Конституции РФ.
Обзор подготовленАнной Малышевой, руководителем пресс-службы Конституционного Суда РФ.