обрастают новой практикой Почему эта новая практика вытесняет старую Конечно можно ссылаться на привходя
Работа добавлена на сайт samzan.net:
ИДЕАЛЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ И РОССИЙСКАЯ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ. 9
Корень всякой реформы — в смене практики. При этом исторический опыт учит, что старая практика обладает огромной инерцией, и на пер вых порах она сильнее новых законов, которые должны ее реформировать. Но почему тогда новые законы все-та ки побеждают, "обрастают" новой практикой? Почему эта новая практика вытесняет старую? Конечно, можно ссылаться на привходящие политические и иные быстро изменяющиеся (в том числе явно конъюнктурные) обсто ятельства, делающие прежние законы и связанную с ни ми практику невозможными. Однако такое понимание упускает из виду воздействие на законы и практику важ нейших доминант общественной жизни последних двух столетий. Свобода, Равенство и Братство еще со времен Парижской коммуны пробивали и пробивают себе дорогу сквозь завалы привилегий, манипуляции людьми, лично-
^ Настоящая статья составлена на основании сохранившихся в архиве Г.В. рукопи сей различного содержания и их обрывков, стенограмм обсуждений проектов законов "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", "О местном самоуправлении в РСФСР", "О краевом, областном совете народных депута тов и краевой, областной администрации", в которых он участвовал, подготовительных планов так и не реализованных монографий, его газетных выступлений, а также программ учебных курсов о местном самоуправлении. Почти все указанные материалы относятся к последним годам жизни Г.В. и заканчиваются неоконченной рукописью конца 1992 -~ начала 1993 года, относящейся к Положению о районном самоупраиле-нин и комментирующей текст этого Положения. — Примеч. составителей.
252 Часть II. Местное самоуправление: российский вариант
го и группового эгоцентризма. Стремление любого чело века воплощать свои мечты и быть счастливым, самосто ятельно распоряжаться своей жизнью, быть независимым от внешних природных и социальных сил — вот те осно вы, которые предопределяют видимые социально-пол итические изменения. Именно на этих основах, так ска зать, на фундаменте человеческого бытия возводятся за коны и реализуется законоприменительная практика.
Для того чтобы сдвинуть Землю при помощи рычага, Архимед просил предоставить ему точку опоры. С зако нами, регулирующими движение общества, дело сложнее. Одной точки опоры, одного монолитного фундамента для организации общественной жизни недостаточно. Так, представим себе, что каждый человек получил возмож ность неограниченно 'реализовать свою свободу. Это сра зу же приведет к ущемлению свободы других. Противо речие "общественного блага и индивидуальных свобод" столь ясно, что начиная с давних времен предлагались различные способы ограничения индивидуальных свобод. Здание общественных законов не может стоять на одном монолитном фундаменте индивидуальных свобод. Требу ется второй независимый фундамент, воля и интерес об щественного целого. Необходимость разделения властей является прямым следствием разделения и противостоя ния индивидуального и социального интереса, чаяний и жизни малых, так или иначе спаянных (например, объе диненных проживанием на одной небольшой территории) групп населения и крупных социальных образований. Наличие двух фундаментов и равная опора на них. то есть баланс и разделение общественных свобод (часто называемых общественными обязанностями) и свобод индивидуальных, баланс и разделение законов, баланс ветвей власти и их функций — вот основной принцип, согласно которому должно строиться здание обществен ной жизни. Только в таком случае это здание может устоять во времена потрясений, выдержать губительный для любой жесткой социальной конструкции напор тех нологических новшеств, изменений среды обитания, чес толюбивых замыслов отдельных представителей полити-
Идеалы самоуправления и российская действительность 283
ческой и интеллектуальной элиты, конкуренции этниче ских и региональных групп.
Всяческие дефиниции местного самоуправления — в его советском варианте, в муниципальном или в любом другом — должны исходить из наличия двух оснований здания общественной жизни. Это, во-первых, учет свое го, местного интереса. Должно реализовываться именно местное САМОуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо другие органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, а не клянчить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они дол жны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Во-вто рых, местное управление должно быть проводником об щего интереса, должно действовать в единой связке с Центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном УПРАВЛЕНИИ.
Неоднозначность местного самоуправления, которое одновременно является и местным управлением, порож дает двойственность его идеалов. Оно призвано и защи щать права (и свободы) населения от диктата Центра, и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра. Говоря коротко, идеалами местного самоуправ ления являются свобода проживающих на одной террито рии граждан и общественный порядок.
В условиях Советского Союза реализация этих идеа лов сталкивалась с трудностями, обусловленными излиш ними централизацией и регулированием общественной жизни. Соответственно для исправления этого "крена" следует расширять права органов местного самоуправле ния, переходить от вертикальных структур руководства (спускать вниз от республики к области, далее к району, городу и т.д. тысячи решений, показателей планов и бюд жета) к горизонтальным связям — договорным, коорди национным. И стихийно этот процесс уже начался, вклю чая все мыслимые и немыслимые перекосы. По существу, на наших глазах происходит муниципальная революция.
254
Часть II. Местное самоуправление: российский вариант
Сейчас надо то, что не является принципиальной угрозой целостности государства, максимально передавать на мес та. Допустим, положение о Президиуме местного Совета (или любого другого руководящего органа местного са моуправления). Есть желание досконально расписать сверху данное положение. Этого делать не нужно: какое имеет значение, включить ли всех председателей комис сий в состав Президиума или половину плюс председате лей депутатских групп и т.п.? Пускай на местах делают как угодно. Важно только^ чтобы руководящий орган был, чтобы были определены его главные параметры, функции, где он заменяет исполком, что он организует работу, что он ведает массовой деятельностью, — и все. Остальное Центра не касается. Пришло время полной самостоятельности Советов (вообще органов местного са моуправления) в формировании своего аппарата, бюд жетных ассигнований, зарплаты и т.д. Надо дать местно му самоуправлению простор.
Однако республики (во многих рукописях Г.В. "ре спубликами" называются новые независимые государст ва, возникшие на территории бывшего Советского Сою за. Именно в таком смысле это понятие будет далее употребляться, если не оговорено иное. — Примеч. со ставителей) следуют традиции и стремятся воспроизве сти прежнюю схему взаимоотношения Центра и мест. Во всех государствах постсоветского пространства уст ройство местной власти — это та жертва, которую Феде рация с удовольствием бросила в зубы своим субъектам и заявила: "Ради бога, старайтесь, вот вам определенные параметры, а дальше делайте, что хотите". В принципе так и надо поступать, но останавливаться на этом шаге было ошибочным. Республики, получив от бывшего Со юзного центра все права, начали подавлять свое местное самоуправление, сосредоточивать все полномочия у себя. А положение местных Советов нисколько не изменялось. Как они были жалкими, так жалкими и оставались. На уровне Центра (самой республики) предусматривались все права, а по-настоящему было необходимо поставить предел этим правам. В свою очередь области, края и национальные республики в составе новых постсоветских
Идеалы самоуправления и российская действительность______285
государств (что свойственно в первую очередь России) так же озабочены взять побольше полномочий и денег. Для Российской Федерации это стремление ее субъектов присвоить себе максимум суверенитета чревато серьезны ми конфликтами и угрожает целостности России. Единст венным "противоядием" от центробежных тенденций яв ляется самостоятельность небольших компактных терри торий проживания населения, местное самоуправление. Должны быть гарантии местного самоуправления против республик, против областей и краев. Только в таком случае распад Союза, крушение жесткого централизма обернется увеличением свобод граждан, а не появлением на месте одного СССР нескольких "маленьких СССР". Местное самоуправление было жертвой Союзного цент ра, а теперь оно становится жертвой республик. Поэтому его надо спасать, развивать — пусть даже в пику респуб ликам.
То же относится и к собственности. Собственность рес публик должна иметь в качестве "противовеса" местную (муниципальную) собственность. Иначе республики пода вят самоуправление. Самоуправление без собственно сти — это еще не самоуправление. Однако собственность никто сверху не даст, надо собственность брать, что явля ется важнейшим моментом муниципальной революции. На местах надо создавать депутатские комиссии и органы по муниципальной собственности, далее осуществлять инвентаризацию, проводить оценку и подготавливать ре естр тех объектов, которые должны быть переведены в муниципальную собственность, т.е. в собственность тер ритории, затем согласовывать с вышестоящим и нижесто ящим выборными органами (скажем, с вышестоящим и нижестоящим Советом) этот реестр. Для цивилизованно го решения спорных вопросов необходимы арбитражные органы, которые составлялись бы и из (в том числе) представителей местного самоуправления. Наконец, пе речень объектов муниципальной собственности должен быть утвержден на уровне края, области или же респуб лики.
Сходным образом необходимо решать проблемы раз государствления и приватизации, проведения земельной
286
Часть II. Местное самоуправление; российский вариант
реформы. Так, проведение земельной реформы на пер вом этапе должно заключаться в формировании фонда муниципальных земель. На втором этапе местными Сове тами (муниципалитетами; любыми другими органами ме стного самоуправления, как бы они далее ни сложились и ни назывались) производится передача и закрепление зе мель в собственность, владение, пользование, включая аренду, гражданам, предприятиям, учреждениям и орга низациям.
Оборотной стороной определения местной собственно сти является определение главных параметров собствен ности Центра (высший уровень — республиканская соб ственность, средний уровень — краевая и областная соб ственность). Например, нельзя провозгласить собствен ность мест, не провозгласив собственность Центра, это абсурд. В принципе государственная собственность долж на реализовываться в форме собственности республики (бывшей союзной), края и области (или национальной республики в составе Федерации), местной собственности и, возможно, — в некоторой части — в форме обще ственной собственности. При определении собственности местных Советов (или муниципальной собственности) следует выделять ту ее долю, которая делегирована Цен тром или не имеет хозяйственного назначения. Относи тельно этой доли собственности необходимо ввести осо бый, более жесткий режим использования. Что же каса ется хозяйственной собственности, с которой связаны инициатива и предприимчивость органов местного само управления, то в отношении такой собственности допу стим более либеральный режим: ее можно сдавать в арен ду, продавать и т.д. Наконец, необходима и прямая собст венность населения (коммунальная собственность). Пусть это будет маленькая собственность, но она более всего приближена к населению. Здесь сход будет решать, что должно быть куплено на деньги, собранные от насе ления. У нас почему-то города не собирают деньги, это считается привилегией села. Это неправильно: средства самообложения должны собираться и в городе и в селе. То, что будет покупаться на эти средства или строиться, будет собственностью населения. Решать это будет собра-
Идеалы самоуправления и российская действительность 287
ние, сход. То, на чьем балансе полученная собственность будет числиться, также можно устанавливать по решению собрания. Это будет либо баланс того же сельского коми тета, либо баланс Совета. Но в любом случае решать это должно население на своем собрании, и доходы от такой собственности должны идти именно для ее умножения, для местных нужд. Именно так население приучается к собственности; пусть это будет маленький кусочек, пусть хоть 1 процент, половина процента, но это принципиаль ный вопрос.
Решение вопроса о разнообразии местной собственно сти возможно только в том случае, если исходить из неоднородности местного самоуправления. Базовыми звеньями местного самоуправления могут быть названы районное, городское, сельское, поселковое звено и даже ниже. Если говорить о Советах, хотя картина мало изме нится и для муниципальной системы, то главным звеном здесь будет районный (городской для крупных городов) Совет как представительный орган территориального уп равления. Кроме него существуют представительные ор ганы территориально-общественного самоуправления (советы микрорайонов, например), и есть третий уровень — массы, то есть низовое звено местного самоуправления. К низшему уровню могут быть отнесены сельские населен ные пункты без своих органов самоуправления и доста точно мелкие части городов. Здесь самоуправление мо жет реализоваться посредством сходов, референдумов и т.п. Именно на низовом уровне местного самоуправления наиболее рельефно реализуется право граждан на непос редственное участие в управлении местными делами.
Часто утверждают, что такой подход ограничивает, за уживает понятие местного самоуправления: к нему, мол, надо отнести и самоуправление областей, краев, вплоть до самоуправления республик (!?). Однако начиная с уровня области и выше происходит перераспределение управления по сферам деятельности. Отраслевые интере сы становятся здесь слишком сильными, поэтому все уп равление начинает строиться по другому принципу — принципу крупных территориальных и отраслевых (ве домственных) разграничений. Область и край обладали
268
Часть II, Местное самоуправление; российский вариант
Идеалы самоуправления и российская действительность
289
иным правовым статусом, который в конечном итоге пре вратился в статус субъекта РФ.
Это означает: а) самостоятельность краев и областей в рамках закона в руководстве региональными делами, подкрепленную материальными гарантиями и правовой защитой; б) достаточную широту краевого, областного нормотворчества, но опять-таки в рамках соответствую щих законов о крае, области; в) наличие института крае вой, областной собственности как децентрализованной государственной собственности и закрепленных налого вых доходов; г) определенные права по участию в управ лении Федерацией; д) определенную самостоятельность в формировании структуры исполнительного аппарата; е) наличие средств правовой защиты от противоправного вмешательства в региональные дела со стороны централь ных ведомств. Область и край координируют самоуправ ление, оказывают содействие развертыванию и функцио нированию институтов районного, городского и иного местного самоуправления, они отвечают за свое.
В отличие от управления областью и краем границы местного самоуправления — это границы проживания на достаточно компактных территориях, где местные инте ресы граждан главенствуют над их узкопрофессиональ ными и глобальными интересами. (Кстати^ поэтому нель зя "приклеивать" к местному самоуправлению первич ные организации различных партий, клубы собаководов, добровольные общества филателистов и т.д.) Однако чем больше территория, тем более местный интерес уступает свои позиции интересам глобальным и ведомственным. Судя по имеющемуся опыту, эта граница пролегает меж ду областью и районом.
Одной из наиболее важных проблем, связанных с раз граничением отраслевой компетенции и компетенции ме стного самоуправления, является проблема подчиненно сти государственных предприятий, расположенных на территориях. При нормальном соотношении ведомствен ного (отраслевого) и территориального интереса вопрос подчиненности отходит на второй план. Взамен него воз никает вопрос оптимизации функциональных связей и интересов, то есть договорных связей. От подчиненности,
во-первых, останется утверждение директора на основе выборов. Во-вторых, останется наличие заказа местного Совета (муниципалитета) расположенным на территории предприятиям. Этот заказ должен давать исключительно местный Совет (муниципалитет), а не министерство и ведомство. Каждое такое предприятие должно быть, в буквальном смысле слова, опутано системой договоров с местным Советом (муниципалитетом). Совет (муниципа литет) может дать предприятию льготы по местным нало гам, землю, дать дом для ремонта или достройки с после дующей отдачей предприятию части квартир, помогать работникам предприятия (через предоставление им и членам их семей прямых льгот, например) и т.д. Даже самый "захудалый" Совет (муниципалитет) может дать предпррятию 20—30 позиций. Но возможны и обратные меры — "наказание" предприятий: штрафы за загрязне ние окружающей среды, запрет на нецелевое использова ние предоставленной земли, вплоть до приостановки ра боты или даже полного закрытия предприятия. Наконец, временно, до становления нормального рынка, когда предприятие само будет торговать, включится в рынок, должно осуществляться частичное распределение продук ции по местной торговой сети. В дальнейшем такое рас пределение отпадет, и его место займет местный налог. Другими словами, соотношение местной и ведомственной подчиненности в перспективе должно быть заменено до говорными отношениями, и в первую очередь налоговы ми отношениями. Богатство территории должно быть свя зано с наличием расположенных на этой территории предприятий, с выплатой предприятиями налогов в мест ный бюджет.
Области тоже должны зарабатывать деньги, оказывая услуги городам и районам. Району, например, невыгодно держать мощную строительную организацию или дорож но-строительную организацию — ее будет держать об ласть, но платить (через заключение договорных отноше ний и предоставление соответствующих строительных ус луг) за нее будут район и город. То же самое может быть отнесено к базовым транспортным предприятиям и объе динениям, крупным культурным и учебным учреждениям 19-3236
290_______Часть II. Местное самоуправление; российский вариант
и т.п. Область обязана формировать и проводить масш табные социальные и экологические программы. Главным в деятельности областного звена должно быть не админи стративное руководство, а обслуживание на региональ ном уровне действительных нужд населения. Область должна зарабатывать себе на хлеб, а не просто забирать деньги и потом раздавать районам и городам. Органы местного самоуправления должны платить области только за услуги. Конечно, необходимо предусмотреть право об ласти (края) взимать с районов и городов равный для них процент их бюджетных доходов для зачисления средств в краевой, областной фонд бюджетного регулирования, а также право освобождать от таких взносов районы и города, не способные в силу объективных причин соблю дать норматив бюджетной обеспеченности. Но такая по мощь в сбалансировании бюджетов районов, городов дол жна быть четко заранее оговорена и ограждена от зло употреблений "перекачивания" денег из мест в Центр.
В целом логичным и чистым вариантом построения системы местного самоуправления в Законе должно быть определение того, что такое самоуправление, далее опи сание местного хозяйства и местных финансов, затем описание Совета (иного другого высшего органа местного управления) с его компетенцией и организацией работы, потом органов территориально-общественного самоуп равления с их функциями и организацией работы и, на конец, сходов, собраний и референдумов. При этом, что бы обеспечить критический минимум демократии, надо давать описание Совета (муниципалитета) только как са мое общее, как тенденцию, как гарантию демократизма. Центру остается издание общезначимых правил, норма тивов и стандартов для деятельности районных и город ских властей, а также опротестование противоречащих законодательству актов районных и городских органов местного самоуправления. Остальное — дело законопри-менительной новой практики.
2. тематике для учащихся 3 класа Составила Шишкалиева Любовь Васильевна учитель н
3. Тема- Социальноэкономические основы маркетинга Значение актуальность основные понятия и концепции марк
4. Опоясывающий лишай Herpes zoster.html
5. Нефтегазовое дело 130100 НГД б на 2013 ~2014 учебный год
6. Tourgrodno@mil.ru Вспоминая ЧехословакиюСезон 2014 Чехия ' Германия Словакия ' Австрия Пр
7. Эпоха Павла I в русской исторической науке
8. Мечты Сбываются в Penthouse Ф
9. а митного органу уповноваженим представником адміністрації судна називається- актповідомлення; Засоб
10. ТЕМА 4-2. НЕМЕЦКАЯ КЛАССИЧЕСКАЯ ФИЛОСОФИЯ- ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПРЕДСТАВИТЕЛИ Время 2 часа О
11. ЛАБОРАТОРНАЯ РАБОТА 7 ИССЛЕДОВАНИЕ ТРЁХФАЗНОЙ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЦЕПИС АКТИВНОЙ НАГРУЗКОЙ СОЕДИНЕННОЙ ПО С
12. ТЕМА 16. Ефективність управління План лекції Зміст категорії ldquo;ефективність управлінняrdquo;.html
13. Реферат- Требования по безопасности жизненной деятельности в гостиницах
14. по Лонгфелловской средней школе найдется хоть несколько человек которые могли бы вспомнить и безупречным с
15. Тема- Microsoft Word Создание комбинированных документов Цель- Научиться создавать документы сложной структуры
16. Рост и развитие ребенка
17. Карл Леонгард методы диагностики личност
18. Тематика и примерные задачи для контрольной работы по теме- Спрос предложение и рыночное равновесие
19. Wit up minute I need to tlk to you
20. Мы миллионы людей рабочего населения чуть только станем сами ступать на ноги бываем брошены отцами и матер