Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
|
МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В КЫРГЫЗСТАНЕ : СОВРЕМЕННЫЕ |
Нур ОМАРОВ
Валентин МАХНОВСКИЙ
Омаров Нур Мелсович, 1966 г. рождения. Закончил Кыргызский Государственный Университет с отличием в 1990 г. С 1990 по 1997 г.г. работал в НАН КР в Институте истории Кыргызстана. С 1993 по 1994 г.г. проходил стажировку в Венском Университете. В 1997 г. работал в Бишкекском Центре по управлению миграционными процессами. В настоящее время - заместитель главного редактора журнала "Demos News" Центра новой демократии и социальных изменений, г.Бишкек.
Махновский Валентин Пантелеймонович, 1955 г. рождения. Закончил Московский Государственный педагогический институт в 1980г. В 1991г. защитил диссертацию на научную степень кандидата биологических наук. В настоящее время работает директором Международного центра новой демократии и социальных изменений и советником Президента Международного Университета Кыргызстана. В 1996 г. избран действительным членом Нью-йоркской Академии наук, также является членом Ассоциации международных исследований, Американской ассоциации политической науки, Комитета по жизнеспособному конституционализму, Зальцбургского семинара. Имеет более 70 печатных работ в различных областях.
Как известно, Кыргызстан относится к числу государств, избравших демократический путь развития. Его приверженность к демократическим идеалам просматривалась уже на начальном этапе построения нового государства, что неоднократно подтверждалось Президентом республики. В отличие от Узбекистана и Туркменистана, руководство которых сделало упор на авторитарные методы управления экономикой и социально-общественной политикой, Кыргызстан всячески стремится реализовать потенциал общедемократических преобразований, подкрепляя это конкретными мерами в сфере управления и экономики.
Распад Советского Союза в 1991 году и обретение независимости государствами Центральной Азии оказались неожиданностью для различных слоев общества, включая и местную элиту. Одним из следствий этого явилось возникновение принципиально новой по своей сущности проблемы миграции в различных ее формах и проявлениях. Особую остроту она приобрела из-за ряда факторов, характерных в целом для стран региона:
- наличие ряда национальных меньшинств, а также представителей депортированных в 40-е годы народов, права которых до конца не определены;
- неурегулированность административно-территориальных границ между ними, вследствие чего происходило порой искусственное разделение этнических групп (народов);
- непрекращающиеся военные конфликты на территории региона и в сопредельных государствах ( Таджикистан, Афганистан);
- рост социально- экономических проблем в этих странах;
- наличие целого ряда зон экологических бедствий в различных районах региона, вынуждающих местное население покидать их;
- недостаточная защищенность внешних границ отдельных государств, что ведет к ослаблению системы миграционного контроля;
- нарастание уровня нелегальной транзитной миграции из стран Азии в более развитые страны Запада через территорию региона.
Нельзя сказать, что в государствах Центральной Азии не предпринимаются попытки к эффективному решению данной проблемы. Однако, исходя из различного ее понимания и методов разрешения, руководство новых государств использует меры, порой диаметрально противоположные друг другу. В этом смысле особенно интересно рассмотреть данную проблему на примере Кыргызстана, поскольку в этом сравнительно небольшом государстве Центральной Азии мы сталкиваемся с целым комплексом проблем, порождаемых вышеназванными причинами. Именно здесь мы также имеем возможность наблюдать, каким образом предпринимаются попытки действенного их решения , исходя из избранного государством курса на реализацию общедемократических ценностей и прав человека.
Как самостоятельное явление, требующее незамедлительного решения, проблема миграции впервые обозначилась в Кыргызстане в конце 80-х годов. К этому времени относится нарастание социально-экономических проблем в бывших республиках Советского Союза, рост национального самосознания, который зачастую негативно проявлялся в форме бытового национализма, а также усиление межэтнических столкновений в крайних формах ( в частности, события в г. Ош летом 1990 года), наряду с возрастанием последствий экологических катастроф локального и регионального характера. По данным Управления Верховного Комиссариата ООН по делам беженцев, с конца 80-х годов число переместившихся лиц в пределах пяти центральноазиатских республик, а также въезжающих на их территорию или же покидающих ее, превысило 4,2 млн. человек.
Вышеназванные факторы привели к началу массовой внешней и внутренней миграции населения Кыргызстана в этот период времени. В данном процессе с определенной долей условности можно выделить два периода, каждый из которых имел свои отличительные особенности, более или менее точно характеризующие его.
Первый период (с конца 80-х до 1993 - 94 годов), прежде всего, характеризуется резким ростом внешней миграции с целью переезда на постоянное место жительства за пределы Кыргызстана, что повлекло за собой резкие изменения в этническом составе населения республики. Можно условно выделить две группы выезжающих: мигрирующие в страны СНГ ( преимущественно Российскую Федерацию) и страны дальнего зарубежья (прежде всего, в Германию и Израиль), что, в первую очередь, было связано с этническим составом выезжающих. Например, за период с 1989 по 1995 год по данным Национального Статистического Комитета Кыргызской Республики, численность немцев в республике сократилась с 101,3 тыс. человек до 26,1 тыс. В этой связи можно отметить следующее: пик данного миграционного процесса в республике пришелся на 1992 -93 гг.. Так, в частности, наибольший показатель выезжающих составляет 120 тыс. 600 человек в 1993 году. Позднее, с относительной стабилизацией положения в республике, намечается тенденция частичного возвращения эмигрантов из стран СНГ в Кыргызстан. Однако экономика республики к этому времени уже понесла большие потери по причине отъезда большого количества трудоспособного квалифицированного населения из страны. Здесь следует отразить главную особенность демографической ситуации в Кыргызстане до обретения им независимости, связанную с тем, что подавляющее большинство населения в г. Бишкек и Чуйской долине составляли представители европейских национальностей, занятые в сфере тяжелой и перерабатывающей промышленности, в то время как коренное население в основном проживало в аграрных районах республики.
Нельзя не отметить, что руководством республики предпринимались отдельные попытки обуздать процесс стихийной миграции - но, вследствие ряда причин объективного и субъективного характера, они оказались малоуспешными. Так, например, в 1992 году президент Кыргызстана А. Акаев выступил с предложением о создании немецких культурных округов на севере республики с целью сокращения оттока немцев из республики. Однако предложенная им идея не нашла поддержки в обществе и не была реализована.
Вместе с тем, впервые как независимая тенденция проявляется резкий рост перемещения населения внутри республики, в основном, из удаленных сельских районов республики в г. Бишкек и Чуйскую долину. Первоначально, в 1989-92 гг., этот процесс протекал под лозунгами национально-демократического движения и охватывал в основном наиболее подвижные группы сельской молодежи. В основе этого явления лежали, прежде всего, факторы, связанные с затрудненностью их самореализации в местах проживания. Попытки власти решить данную проблему силовыми методами оказались малоуспешными. В последующем, примерно на рубеже 1992-93 гг., поток сельской молодежи в центральные районы Кыргызстана несколько снизился и была отмечена тенденция оттока части ее в обратном направлении, вследствие невозможности адаптироваться к новым условиям в короткие сроки. Этому процессу сопутствовало усиление негативных факторов, в частности, нарастающая люмпенизация и ухудшение психологического климата в обществе, его дальнейшая криминализация. В целом же, этот процесс до настоящего времени сохраняет "маятниковый" характер.
К этому времени также относится появление первых т.н. "экологических" мигрантов внутри республики - людей, вынужденных покинуть места своего проживания вследствие различного рода стихийных бедствий или же неблагополучной экологической ситуации. Данный процесс, вследствие неспособности государства самостоятельно, в быстрые сроки решить проблемы этих людей, принял ярко выраженный характер.
Начало следующего этапа в развитии миграционных процессов в Кыргызстане можно условно отнести к середине 90-х годов. В этот период получили свое дальнейшее развитие отмеченные выше тенденции, обуславливающие продолжение выезда населения за пределы республики и рост внутренней миграции. Вместе с тем, данный этап характеризуется рядом принципиальных отличий от предшествующего.
К этому времени относится начало целенаправленного формирования государственной политики в области миграции. Связано это было с тем, что миграция за эти годы превратилась в острейшую социально-экономическую проблему вследствие дальнейшего падения уровня жизни населения и усиления социальной напряженности в обществе. Это, в сочетании с открытой миграционной политикой Кыргызстана, потребовало определения приоритетных направлений в политике государства, основными среди которых являлись: успешное регулирование миграционных потоков, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов и беженцев, обеспечение гуманного к ним отношения.
Одним из первых шагов в данном направлении послужило создание Управления по миграции населения при Министерстве Труда и Социальной защиты Кыргызской Республики в соответствии с Постановлением Правительства республики от 30 июля 1993 года в целях государственного регулирования миграционных процессов в республике. В связи с ростом числа беженцев из сопредельного Таджикистана, в 1995 г. на юге республики был создан Ошский региональный центр по миграции населения.
Управление по миграции населения в период с 1993-го по 1995 гг.. в своей работе с беженцами из Таджикистана руководствовалось Положением "О беженцах", утвержденном вышеназванным Постановлением Правительства. Помимо этого, в 1993-94 гг. был принят ряд Постановлений Правительства, направленные на облегчение процедуры возвращения этнических кыргызов на территорию республики. Позднее, в связи с необходимостью урегулирования миграционных процессов, увеличением притока экономических мигрантов на территорию страны, а также ухудшением экономического положения в Кыргызстане Постановлением Правительства от 24 июля 1996 г. было принято Временное положение "О беженцах", определяющее порядок признания лиц беженцами и устанавливающее правовые, экономические и социальные гарантии защиты их прав.
В марте 1996 года Кыргызстан присоединился к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г.. В октябре этого же года данные документы были ратифицированы Парламентом республики. В Центральной Азии принимающими странами являются еще Таджикистан и Туркменистан, что отражает серьезные различия в подходах к проблемам миграции и беженцев среди центральноазиатских государств и затрудняет выработку единой миграционной политики в регионе.
С сентября 1995 г. УВКБ ООН оказывает помощь Правительству. Деятельность УВКБ ООН в республике направлена на осуществление программ, способствующих расширению возможностей государства в управлении миграционными процессами превентивными мерами. Эта помощь многообразна и носит конкретный характер.
С августа 1996 года в г. Бишкек приступило к работе региональное представительство Международной Организации по Миграции. Одной из важнейших задач присутствия МОМ в регионе является установление миграционных систем и развитие соответствующей политики для эффективного управления процессом перемещения населения. В настоящее время проводится работа в рамках соглашения между УВКБ ООН и МОМ по совместной стратегии действий в странах СНГ.
В этом смысле чрезвычайно позитивной является попытка выработки основ сотрудничества между государствами СНГ в решении проблем беженцев и мигрантов. В ходе Женевской конференции стран СНГ по рассмотрению проблем беженцев (май 1996 г.) были обсуждены основы сотрудничества между странами СНГ и международными организациями.
Необходимо отметить проведение в г. Бишкеке в сентябре 1996 г. первого Семинара Межведомственной Комиссии при Правительстве КР по проблемам мигрантов и беженцев ( председатель - вице-премьер КР Джангарачева М.) на тему " Разработка стратегии Кыргызской Республики по вопросам миграции и беженцев". В ходе работы этого семинара при активном участии УВКБ ООН и МОМ были приняты пересмотренные Национальные Приоритеты в области миграции и проблем беженцев. Одним из решений также было закреплено открытие в Бишкеке Центра по управлению миграционными процессами, о чем было достигнуто соглашение 20 марта 1997 года между Правительством КР, УВКБ ООН и МОМ.
В ходе работы второго Семинара Межведомственной комиссии (апрель 1997 г.) была еще раз подтверждена необходимость скорейшего принятия Законов "О беженцах", "Об иммиграции" и других нормативных актов.
Вследствие продолжения вооруженного конфликта в Афганистане и начала гражданской войны в сопредельном Таджикистане, с 1993 года массовый характер принимает отток населения из Таджикистана в южные области Кыргызстана. До 1995 г.. беженцы принимались из всех областей Таджикистана. С принятием Временного положения от июля 1996г. был усилен контроль за выдачей свидетельств о статусе беженца.
В настоящее время (на 1 июля 1997 года) в Кыргызской Республике насчитывается 15359 официально зарегистрированных беженцев. Подавляющее большинство из них граждане Республики Таджикистан (их число равно 15221 человек или 99,1 % от общего числа). По национальному признаку среди беженцев больше всего представлены киргизы и таджики . Наибольшее количество из них проживает в Чуйской долине и г. Бишкек . В текущий период времени за получением статуса беженца обращаются в основном жители Джиргатальского района Таджикистана, находящегося под контролем оппозиционных Правительству Таджикистана сил и население которого по этой причине испытывает давление по этническому признаку.
Необходимо отметить в этой связи, что беженцами являются не все лица, претендующие на получение убежища в Кыргызстане. Основная масса лиц покинула места своего прежнего проживания вследствие роста экономических трудностей.
Вместе с тем, вследствие недостаточной отработанности системы миграционного контроля в республике имеется большая группа лиц, нелегально проживающих на ее территории. Так, в частности, на страницах печати приводится цифра в 40 - 50 тыс. человек. Отдельные из них используют территорию республики для транзитной миграции в страны СНГ и далее в страны Западной Европы. Это приводит к созданию дополнительной социальной напряженности в обществе и угрожает интересам стабильности и национальной безопасности республики.
Открытая миграционная политика Кыргызстана и относительная стабильность политического положения в сравнении с нестабильным, в целом, регионом сохраняют высокий потенциал возможного роста числа беженцев на территории республики. Определенная напряженность в отношениях с местным населением также может быть вызвана первоочередным вниманием к решению проблем беженцев со стороны государства (финансовые затраты на их размещение, трудоустройство, выплату социальных пособий).
В свою очередь, беженцы после переселения на территорию республики продолжают испытывать ряд проблем. Первоочередной является проблема массовой безработицы. Так, среди зарегистрированных беженцев около 7 тыс. человек находятся в трудоспособном возрасте. Но лишь около половины из них заняты на постоянной или временной работе. Важно при этом учесть социальный состав беженцев, среди которых свыше 80 % - граждане Таджикистана, занятые ранее преимущественно в сфере сельского хозяйства и не имеющие достаточного образования для работы в других сферах.
Для решения данной проблемы Правительство КР совместно с УВКБ ООН принимает меры по внедрению Программы самозанятости беженцев, призванной содействовать интеграции беженцев среди местного населения.Основным средством существования для беженцев до сих пор, все же, остается гуманитарная помощь от международных организаций.
Необходимо отметить, что в качестве превентивной меры по сокращению числа беженцев Правительство КР проводит политику по созданию условий для добровольной репатриации таджикских беженцев. Помимо этого, международные организации совместно с местными органами управления в приграничных с Таджикистаном районах ведут работу по оказанию гуманитарной помощи жителям Джиргатальского района.
Начиная с 1993 года, процесс внешней миграции из республики претерпевает определенные изменения. Если ранее преимущественно шел процесс переселения на постоянное место жительства в страны дальнего и ближнего зарубежья, то начиная с 1993-94 гг., все более массовый характер принимает выезд кыргызов и представителей других национальностей в страны СНГ (главным образом, в РФ) в поисках работы.
Несмотря на то, что до сих пор сохраняется отрицательное сальдо в соотношении выезда и въезда населения в республику, главным, все же, является не это. Вследствие экономических трудностей в Кыргызстане происходит естественный, в целом, процесс нарастания экспорта рабочей силы. По результатам анализа, подготовленного для МОМ Кыргызским Комитетом по правам человека, видно, что в 1994-97 гг.. в поисках работы оставило Кыргызстан около 200 тысяч кыргызов. Как граждански, так и политически они не защищены на государственном уровне, поэтому такие мигранты часто становятся жертвами произвола как со стороны криминальных структур, так и местных чиновников. Эти передвижения носят "сезонный" характер, поэтому все количественные оценки являются приблизительными.
Вместе с тем, государство ищет пути регулирования механизма внешней трудовой миграции. Вхождение Кыргызстана в международный рынок труда позволит достичь ряда позитивных результатов в сохранении интеллектуального потенциала республики, наряду с частичным устранением существующих диспропорций на внутреннем рынке труда. Для достижения успеха необходима выработка единой стратегии, направленной не только на усиление государственного регулирования процессов трудовой миграции, но также на оказание помощи и защиту прав специалистов за рубежом. Одним из шагов, сделанных в этом направлении является создание при Министерстве труда КР департамента "Кыргызвнештруд". Кыргызстан заключил межправительственные договоры по обмену рабочей силой с государствами СНГ: Российской Федерацией, Азербайджаном, Казахстаном, Узбекистаном. В марте 1997 г. было заключено дополнительное трехстороннее соглашение между Казахстаном , Узбекистаном и Кыргызстаном. Однако в условиях продолжающегося промышленного спада в этих республиках действенность данных договоров в целом неэффективна. В настоящее время ведется работа по заключению подобных соглашений с рядом стран Ближнего Востока, Малайзией, Республикой Корея.
Необходимо также отметить тот факт, что наряду с оттоком рабочей силы за границу происходит процесс привлечения иностранных специалистов. В то же время недостаточно применяются возможности их использования в сфере высоких технологий, создании современной финансовой инфраструктуры и пр.
На наш взгляд, в настоящий период времени одной из наибольших угроз стабильному и бесконфликтному развитию общества в Кыргызстане является практически бесконтрольная внутренняя (межобластная) миграция населения, главным образом направленная на переселение в г. Бишкек и Чуйскую долину. В ее основе лежит неспособность государства регулировать эти процессы в условиях общего падения уровня промышленного и сельскохозяйственного производства в республике.
Согласно данным Национального статистического комитета КР за 1991-96 г.г., превышение оттока населения над притоком по областям суммарно равняется 15, 6 %. Официально фиксируется лишь незначительная часть лиц, проходящих необходимые процедуры. Так, проделанное Кыргызским Комитетом по правам человека обследование внутренних миграционных процессов показало что фактическая разница между притоком и оттоком, составляющая официально в г. Бишкек 23871 человек (+3,9 %) и в Чуйской области 26095 человек (+3,43 %) значительно превышает ее и по неофициальным данным, в г. Бишкек число мигрантов приблизительно в несколько десятков раз выше. Если в начале 90-х годов в г. Бишкек проживало около 600 тысяч человек, то в настоящее время - около 0,9 - 1 млн.. Большинство из них находят временный приют у своих знакомых или родственников, не имеют постоянных источников дохода , что ведет к ухудшению криминогенной ситуации.
В последнее время вследствие отмеченного выше резкого падения уровня сельскохозяйственного производства складывается критическая ситуация на юге республики, усугубляемая, в свою очередь, локальными экологическими катастрофами. 23 тысячи граждан Кыргызстана были вынуждены переселиться вследствие различного рода стихийных бедствий.
Излишне говорить, что подобного рода стихийные передвижения населения ведут к дальнейшему осложнению социально-психологической обстановки в обществе, его люмпенизации и криминализации, разрушению и без того неустойчивых социальных структур, что, в свою очередь, чревато социальным взрывом.
Приведенный выше краткий обзор основных миграционных процессов в Кыргызстане за период с 1989 по 1997 год позволяет составить вполне конкретное представление о размерах и характере данной проблемы в республике. Отмеченные выше два этапа характеризовались повышенной подвижностью населения, приведшей к стремительному изменению демографической и этнической ситуации, заметному снижению интеллектуального потенциала республики, усилению психологического давления в обществе на всех его граждан. Сравнительная новизна и острота данной проблемы в условиях глубокого экономического и духовного кризиса показали неумение государственных институтов власти в быстрые сроки найти эффективные пути ее решения. Фактически на начальном этапе государство было вынуждено играть роль наблюдателя, периодически предпринимая малоуспешные попытки как-либо воздействовать на этот процесс. Следует лишь отметить, что в целом этот процесс носил объективный характер и проявился также в других странах региона. Особую остроту ему придала близость конфликтных очагов в Афганистане и Таджикистане, воздействие последствий экологических катастроф и т.д. Неслучайно, столь назревшей для всех является проблема выработки сбалансированной политики управления миграционными процессами и их регулирования демократическими методами.
Кыргызстан, вследствие избранной им политики "открытых дверей", может быть, больнее других ощутил на себе всю тяжесть процессов неуправляемой миграции, что и привело к осознанию необходимости скорейшего формирования основ государственного управления в этой области. Вследствие этого Кыргызстан выступил одним из наиболее активных инициаторов выработки согласованной межгосударственной политики стран СНГ в решении вопросов миграции и проблем беженцев. Наглядным свидетельством этому служит проведение Женевской конференции стран СНГ (май 1996 г.), где была особо отмечена его роль в реализации прав человека и стремление к гуманному решению проблем беженцев. Помимо этого, Кыргызстан принимает активное участие в выработке единой политики стран СНГ в вопросах регулирования процессов трудовой миграции. Это позволяет сделать вывод об активном формировании основных элементов миграционной политики Кыргызстана на международном уровне.
Вместе с тем, до сих пор нерешенными остаются наиболее болезненные для республики проблемы, связанные с дальнейшим ростом стихийной внутренней миграции. Как уже было отмечено выше, корни проблемы лежат в нестабильной социально-экономической ситуации в государстве и отсутствии согласованной программы действий со стороны правительственных органов как в центре, так и на местах. В сочетании с наличием в республике сравнительно большого количества беженцев, включая в их число нелегально проживающих здесь, это создает реальную угрозу бесконфликтному развитию общества, тем самым существенно подрывая потенциал демократических преобразований в республике. Поэтому, на наш взгляд, в настоящее время решение данной проблемы относится к числу первоочередных задач.
Исходя из вышесказанного, мы хотим обозначить важнейшие направления призванные содействовать дальнейшему развитию миграционной политики государства:
1. Доработка и создание целого ряда нормативно -правовых актов, регулирующих законодательство о беженцах и внутренних мигрантах.
2. Разработка эффективной системы миграционного контроля в республике с участием международных организаций для предотвращении незаконной транзитной миграции.
3. Создание единой информационной сети оповещения внутри республики и в регионе, способной адекватно реагировать на все изменения миграционной ситуации.
4. Продолжение работы в области интеграции беженцев, также как и в сфере соблюдения их социальных гарантий.
5. Решение социально- экономических проблем сельских мигрантов на местах с целью предотвращения (или хотя бы, снижения) их неконтролируемого перемещения в республике. Более пристальное внимание необходимо уделить также проблеме экологических мигрантов, создавая условия для их возвращения.
6. Увеличение потенциала миграционных служб путем усиления координации в работе заинтересованных ведомств и министерств республики.
7. Основываясь на вышесказанном продолжить разработку наиболее подходящей к условиям республики модели управления миграционными процессами.
8. Дальнейшее повышение уровня регионального сотрудничества с соответствующими службами государств Центральной Азии в области сближения основ миграционной политики.
Как следует из изложенного, ключевым моментом в миграционной политике Кыргызской Республики на современном этапе и в будущем является разработка и последующее развитие действенной модели управления миграционными процессами, способной адекватно реагировать на все изменения социально-экономической и политической обстановки как в республике, так и за ее пределами. Это позволит достичь искомой стабильности во внутреннем развитии общества, а также добиться желаемого уровня безопасности, при котором будут эффективно защищены национальные интересы государства.