Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
76
Оглавление
Введение
Глава I. Развитие и понятие режима жилищных отношений граждан
1.1 Развитие законодательства о жилищных отношениях
.2 Понятие и соотношение гражданских прав и жилищных потребностей граждан
.3 Жилое помещение как объект гражданско-правовых сделок
.4 Виды жилых помещений
Глава II. Основы приватизации государственного и муниципального имущества
.1 Гражданско-правовой режим права государственной и муниципальной собственности
.2 Понятие признаки и способы приватизации государственного и муниципального имущества
.3 Принципы приватизации государственного и муниципального имущества
Глава III. Становление законодательного регулирования приватизации государственного и муниципального имущества
.1 Историко-правовые аспекты развития приватизации
.2 Законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества
.3 Договор о приватизации жилого помещения
Глава IV. Проблемные вопросы приватизации некоторых жилых помещений
.1 Особенности приватизации служебных жилых помещений и комнат в коммунальных квартирах
.2 Особенности приватизации бывших общежитий
.3 Применение Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» к жилищному фонду общественных организаций
Заключение
Список использованных нормативных актов и литературы
Введение
Жилищные права граждан являются одними из наиболее значимых в системе прав человека на современном этапе развития государства. Экономическая ситуация в нашей стране на сегодняшний день такова, что для многих граждан приобретение жилого помещения в собственность является либо крайне затруднительным с финансовой точки зрения либо вообще невозможным в силу низкого уровня доходов и высокого уровня стоимости жилья.
Приватизация жилых помещений государственного и муниципального фонда, введенная законодателем в 1991 году, стала одним из наиболее распространенных оснований возникновения права собственности граждан на жилые помещения. С момента принятия первой редакции Закона РФ «О приватизации жилищного фонда Российской Федерации» порядок и условия бесплатной передачи в собственность физических лиц неоднократно изменялись и дополнялись. За время действия данного закона был принят новый Жилищный кодекс Российской Федерации, что существенным образом повлияло на статус различных видов жилищного фонда, а как следствие, и на правила их приватизации.
Приватизация государственного и муниципального имущества должна была ликвидировать монополию государственной собственности на средства производства, создать условия для развития производства, основанного на частной собственности. Целями приватизации являлись создание эффективной, социально ориентированной рыночной экономики, повышение активности субъектов хозяйствования, развитие конкуренции между ними и, как следствие, повышение производительности труда, расширение и совершенствование производства.
Безусловно, в условиях развивающихся рыночных отношений государство оставит в своих руках предприятия, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности, а также, возможно, самые крупные предприятия, через которые возможно (помимо мер государственного регулирования) влияние на экономическое развитие страны.
В связи с тем, что законодателем был установлен срок окончания действия права граждан на бесплатную приватизацию занимаемых ими помещений, в последние несколько лет количество судебных споров о праве на приватизацию жилых помещений значительно возросло, что, в свою очередь, обозначило ряд проблем в правоприменительной практике и различия в подходах к толкованию норм законодательства.
Действительно, граждане вправе приватизировать жилые помещения бесплатно в срок до 01 марта 2010 г. (Федеральный закон от 29.12.2004 N 189—ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»). Вместе с тем, с учетом того, что в настоящее время приблизительно 15—18% граждан еще не успели приватизировать жилые помещения, Государственная Дума РФ рассматривает в первом чтении законопроект о внесении изменений в указанный закон в части продления срока приватизации на три года (http://www.duma.gov.ru/).
Актуальность темы обусловлена тем, что тщательно подготовленная, неторопливая приватизация других потенциально конкурентоспособных государственных предприятий может благотворно сказаться на экономике в целом — повысить эффективность производства, а также уменьшить нагрузку на малочисленные, зачастую непрофессиональные, управленческие кадры государства и муниципальных образований.
Цель работы –анализ теоретических и практических аспектов правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.
При написании работы использовались методы научного исследования, анализа.
Задачи:
рассмотреть развитие и понятие режима жилищных отношений граждан;
рассмотреть теоретические основы приватизации государственного и муниципального имущества (гражданско-правовой режим права государственной и муниципальной собственности; понятие признаки и способы приватизации государственного и муниципального имущества; принципы приватизации государственного и муниципального имущества);
проанализировать становление законодательного регулирования приватизации государственного и муниципального имущества (историко-правовые аспекты развития приватизации; законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества;
раскрыть проблемные вопросы правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества).
В данной работе использованы научные труды Камышанского В.П., Бережной А.А., Андрефф В., Моисеевой Е.В.и др.
При написании работы использовались методы научного исследования, анализа.
Представленная работа состоит из Введения, 4—х глав, Заключения. Главы в свою очередь разбиты на подглавы.
Глава I. Развитие и понятие режима жилищных отношений граждан
1.1 Развитие законодательства о жилищных отношениях
Вопросы правового регулирования жилищных отношений так или иначе затрагивают интересы каждого человека. До 1 марта 2005 года такие отношения главным образом регулировались Жилищным кодексом РСФСР, принятым ещё в 1983году. Правовую регламентацию получили, прежде всего, отношения, возникающие в связи с пользованием жилыми помещениями по договорам социального найма.
В начале 90—х годов, в период становления в стране рыночных отношений в Российской Федерации были введены в действие нормативные правовые акты, направленные на преобразования в жилищной сфере. Так, в 1990г. принят Закон РСФСР «О собственности в РСФСР»2, в котором устанавливалось право гражданина по своему усмотрению распоряжаться квартирой, жилым домом, дачей, иными помещениями и строениями (п.1 ст.13 Закона). Согласно указанному Закону член жилищного, жилищно-строительного кооператива, полностью внесший свой паевой взнос, приобретал право собственности на предоставленное ему имущество (п.2 ст.13 Закона). В дальнейшем эта норма была воспроизведена в п.4 ст.218 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первой)3.
Другим важным документом стал Закон от 4 июля 1991г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»4, в соответствии с которым нанимателям жилых помещений было предоставлено право приобрести в собственность занимаемые ими жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде.
В 1992г. появился Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики»5, заложивший основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях. Одним из важных положений указанного Закона являлось то, что частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере не ограничивалась по количеству, размерам и стоимости, обеспечивалась правом неприкосновенности и подлежала регистрации в местной администрации» (ч.3 статьи 6). Заметим, что в соответствии с ранее действовавшими нормами Гражданского кодекса РСФСР 1964года6 в личной собственности гражданина, у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей мог находиться один жилой дом (или часть его). При этом если в личной собственности гражданина или у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей оказывалось более одного жилого дома, на собственника возлагалась обязанность по его отчуждению в течение одного года под угрозой принудительной продажи жилья. В случае же невозможности продажи жилья по причине отсутствия покупателей дом по решению исполнительного комитета районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов безвозмездно переходил в собственность государства (статьи 106—107 Гражданского кодекса РСФСР).
Новый этап в регулировании жилищных отношений связан со вступлением в действие 1 марта 2005 года Жилищного кодекса Российской Федерации. С этой даты, по мнению некоторых специалистов в области жилищного права, началось развитие и становление жилищного законодательства России, качественно нового и отвечающего условиям рыночной экономики, а также современным социальным реалиям7.
Однако восторги по поводу введения в действие Жилищного кодекса РФ разделяются далеко не всеми. Так, В.Н.Литовкин отмечает: «Вряд ли можно найти в нашем законодательстве другой такой непроработанный законодательный акт… Кодекс неадекватен реалиям действительности и представляет полный отрыв от нее»8. У некоторых юристов даже создалось впечатление, что «до издания нового Кодекса в нашей стране не было опыта подготовки и принятия жилищного законодательства, многолетнего (почти восьмидесятилетнего) опыта»9. Высказывается даже мнение о необходимости отмены Жилищного кодекса10.
Действительно, многие положения действующего российского жилищного законодательства вызывают вопросы. Некоторые из них хотелось бы осветить в настоящей работе.
1.2 Понятие и соотношение гражданских прав и жилищных потребностей граждан
Но для начала выясним, какие отношения регулируются Жилищным кодексом РФ. Перечень жилищных отношений определен ч.1 ст.411. К ним относятся отношения по поводу: 1) возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; 2) пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; 3) пользования общим имуществом собственников помещений; 4) отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда; 5) учета жилищного фонда; 6) содержания и ремонта жилых помещений; 7) переустройства и перепланировки жилых помещений; 8) управления многоквартирными домами; 9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов; 10) предоставления коммунальных услуг; 11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; 12) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Как видим, понятие «жилищные отношения» охватывает широкий круг общественных отношений. Среди них можно выделить имущественные отношения, регулируемые нормами гражданского права (например, указанные в п.1, 2, 3 и др.), а также отношения публично-правового характера, построенные по модели «власть—подчинение» (например, указанные в п. 5, 12). Некоторые юристы, правда, выделяют ещё и корпоративные отношения –отношения, возникающие по поводу создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, права и обязанностей их членов12. Следует согласиться с мнением Ю.К.Толстого о том, что понятие «жилищные отношения» является собирательным и охватывает различные по своей юридической природе отношения13. В связи с этим вряд ли представляется оправданным рассматривать жилищное право как самостоятельную отрасль права, поскольку нарушается принцип единства метода правового регулирования. Мы будем исходить из того, что жилищное законодательство выступает в качестве комплексной отрасли законодательства (комплексного правового образования)14, объединяющей нормы различных отраслей права. Хотя в юридической литературе по этому поводу высказываются и иные мнения15.
В жилищном законодательстве основную часть норм составляют нормы гражданского права. Не случайно в ч.1 ст.1 Жилищного кодекса РФ закреплено, что жилищное законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений16. Это положение дает основание некоторым учёным—юристам рассматривать жилищное законодательство как специальную часть гражданского законодательства17. Отметим, что Гражданский кодекс РФ имеет две главы, посвященные регулированию жилищных отношений (гл.18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения», гл.35 «Наем жилого помещения»). Между тем Жилищный кодекс РФ в статье 5 «Жилищное законодательство» почему—то не упоминает Гражданский кодекс РФ в числе актов, регулирующих жилищные отношения.
Существенное значение приобретает вопрос соотношения гражданского и жилищного законодательства. В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст.71), а жилищное законодательство –в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Между тем жилищное законодательство, как уже было установлено, включает в себя гражданско-правовые нормы. Налицо явное противоречие. Между тем, как отмечает А.П.Сергеев, «…все просто закрывают глаза на очевидное несоответствие двух этих положений друг другу»18.
Положение осложняется ещё и тем, что в Жилищном кодексе РФ, так же как и в Гражданском кодексе РФ, установлен приоритет норм соответствующего кодекса по сравнению с другими нормативными правовыми актами. Так, в ч.8 ст.5 Жилищного кодекса РФ установлено, что в случае несоответствия Жилищному кодексу РФ норм жилищного законодательства, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах, применяются положения Жилищного кодекса РФ. С другой стороны, в ч.2 п.2 ст.3 Гражданского кодекса РФ закреплено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ. В законодательстве остаётся открытым вопрос, какой закон подлежит приоритетному применению в тех случаях, когда гражданско-правовые нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, противоречат положениям Гражданского кодекса РФ.
В юридической литературе по этому поводу не сложилось единого мнения. В частности, Т. Журавлев при анализе ст. ст. 674, 675, 678, 680 и пп. 1 — 3 ст. 685 главы 35 Гражданского кодекса о договоре найма жилого помещения указывает на приоритет норм Гражданского кодекса над нормами жилищного законодательства. Автор отмечает: «Это подкреплено также п. 2 ст. 3 ГК, в котором устанавливается верховенство ГК РФ по отношению к другим актам, регулирующим гражданские отношения (включая и те, которые входят в состав жилищного законодательства, если иное прямо не указано в самом ГК РФ…)»19. О.Ю. Шилохвост считает, что «равная юридическая сила обоих Кодексов (являющихся федеральными законами) не дает основания для жесткого подчинения норм жилищного права, регулирующих гражданско-правовые отношения, требованиям гражданского законодательства. Поскольку ЖК, будучи актом комплексного законодательства, включает нормы гражданского права и заимствует применительно к отношениям, связанным с владением, пользованием и распоряжением одним из объектов гражданских прав — жилым помещением,…жилищное законодательство в этой части следует признать специальным по отношению к гражданскому законодательству, содержащему общее регулирование соответствующих отношений. Следовательно, доктрина права и буква действующего законодательства допускают наличие в ЖК специальных правил, отличающихся от общего гражданско-правового регулирования»20. А.А. Иванов применительно к регулированию недвижимого имущества отмечает: «Поскольку жилищное законодательство является специальной частью гражданского, оно может содержать правила, изменяющие общее гражданско-правовое регулирование, касающееся недвижимости. В то же время в части, не урегулированной ЖК РФ, продолжают действовать общие нормы гражданского права».21 Представляется, что решение данного вопроса требует законодательного закрепления.
Из содержания п.2 ст.5 Жилищного кодекса РФ следует, что в состав жилищного законодательства входят нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Закрепляет полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере статья 14 Жилищного кодекса РФ. К ним, в частности, относятся: «установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда»; «принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения» и др. Вместе с тем, как уже было отмечено, в соответствии со ст.72 Конституции РФ жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, т.е. органы местного самоуправления подобными полномочиями не наделены. По мнению В.Н.Литовкина, введение третьего правотворческого уровня, регулирующего общественные жилищные отношения, помимо двух названных в Конституции РФ (ст. 72), Российской Федерации и её субъектов, есть нарушение Конституции РФ22.
Вызывает опасение и норма ч.2 ст.49 Жилищного кодекса РФ, из которой следует, что порядок признания граждан малоимущими определяется законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Жилищный кодекс РФ лишь устанавливает, что признание граждан малоимущими должно осуществляться: во-первых, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи и, во-вторых, с учётом стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. В результате в субъектах Российской Федерации устанавливаются различные критерии признания граждан малоимущими. Получается, что жилищное законодательство допускает неодинаковые условия для реализации гражданами права на жилище, предусмотренное ст.40 Конституции РФ, что вряд ли следует признать правомерным. Полагаем, что не на уровне субъектов, а на федеральном уровне должны быть установлены чёткие и единообразные критерии отнесения граждан к категории малоимущих. Такое мнение неоднократно высказывалось и в юридической литературе23.
1.3 Жилое помещение как объект гражданско-правовых сделок
Особого внимания заслуживает рассмотрение объектов жилищных прав. В соответствии с ч.1 ст.15 Жилищного кодекса РФ ими являются жилые помещения. Согласно ч.2 ст.15 Жилищного кодекса РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан. Таким образом, среди признаков жилого помещения Жилищный кодекс РФ выделяет три: 1) жилое помещение является недвижимым имуществом; 2) жилое помещение является изолированным; 3) жилое помещение должно быть пригодно для постоянного проживания граждан.
Понятие недвижимости раскрывается в п.1 статьи 130 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с ним к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства24. Ст.131 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации. Аналогичное положение закреплено в ст.18 Жилищного кодекса РФ25. Как отмечает В.В.Глазов, жилым помещением не могут быть признаны всевозможные приспособленные для жилья сооружения и предметы, как то: вагоны, бытовки, палатки и т.д.26. Не могут также иметь статус жилого помещения комнаты, оборудованные на морских, речных и воздушных судах, в различных транспортных средствах, даже в случае их большей комфортабельности по сравнению с домашним жильем27.
Следует отметить, что Жилищный кодекс РФ, указывая на признаки жилого помещения, не раскрывает понятие «помещение», что вызывает справедливую критику учёных—юристов. Необходимо согласиться с мнением А.А.Иванова, который считает, что сначала следовало бы определить, что такое помещение, а затем выделить признаки, которые присущи собственно жилым помещениям28. В юридической литературе предлагаются определения помещения. В частности, И.А.Дроздов помещением предлагает рассматривать «пространство, ограниченное замкнутым трехмерным контуром, который образует объект недвижимости и имеет вход»29.
Другим обозначенным в Жилищном кодексе РФ признаком жилого помещения является его изолированность. Принцип изолированности жилого помещения был закреплен и в прежнем жилищном законодательстве. В соответствии со ст.52 Жилищного кодекса РСФСР предметом договора найма могло быть лишь изолированное жилое помещение, состоящее из квартиры либо одной или нескольких комнат. В той же статье указывалось, что не могли быть самостоятельным предметом договора найма часть комнаты или комната, связанная с другой комнатой общим входом (смежные комнаты), подсобные помещения30. Как отмечает С.П.Гришаев, критерий изолированности жилого помещения определяется тем, можно ли его использовать как самостоятельное жилище. Например, комната должна иметь выход в коридор или на лестничную площадку, но не в другое жилое помещение, также она должна иметь сообщение с местами общего пользования (санузел, коридор)31. Вместе с тем в юридической литературе существует мнение о том, что «признак изолированности оказывается свойственным любому помещению, а не только жилому. Ведь любое помещение предполагает более или менее чёткое (конструктивное) определение его границ»32.
Третьим признаком, позволяющим отличать жилое помещение от нежилого, является принцип пригодности помещения для постоянного проживания. Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в своём Постановлении от 14 апреля 2008г.№ 7—П по сути признал этот принцип единственно необходимым для отнесения жилого строения, расположенного на садовом земельном участке, относящемся к землям населенных пунктов, к объекту жилищных прав и разрешил регистрацию по месту жительства в жилом строении, пригодном для постоянного проживания33.
Пригодность для постоянного проживания граждан определяется его соответствием санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства34. В частности, Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»35 устанавливает, что жилые помещения по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений должны соответствовать санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока; содержание жилых помещений должно отвечать санитарным правилам (ст.23).
Общие требования, предъявляемые к жилому помещению, закреплены в Постановлении Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 «Об утверждении положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции»36.
В действующем законодательстве можно обнаружить употребление термина «жилое помещение» применительно к помещениям, которые предназначены для временного проживания. Так, в п.4 ст.94 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации закреплено: осужденные, пользующиеся правом передвижения без конвоя или сопровождения, должны размещаться в отдельных жилых помещениях. Им может быть разрешено проживание в общежитии за пределами исправительного учреждения, но в границах, установленных администрацией исправительного учреждения по согласованию с органами местного самоуправления37. В соответствии со ст.2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» под местом пребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает временно38.
В связи с этим возникает вопрос: можно ли рассматривать объекты, предназначенные для временного проживания, в качестве жилых помещений? Полагаем, что если помещения пригодны для постоянного проживания, они могут считаться жилыми, даже если они предназначены для временного проживания. Как справедливо замечает И.А.Дроздов, «функциональное назначение помещения не влияет на разграничение помещений на жилые и нежилые. Иными словами, тот факт, что помещение функционально предназначено лишь для временного проживания, например садовый или дачный домик, гостиница, общежитие, не является основанием для его исключения из числа жилых в том случае, если они объективно пригодны для постоянного проживания»39.
Следует также отметить, что режим жилых помещений будет распространяться лишь на тот объект, который включен в реестр жилищного фонда, т.е. отражен в данных государственного учёта, который включает технический учет жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию. Порядок проведения государственного учёта жилых помещений установлен Постановлением Правительства Российской Федерации «О государственном учёте жилищного фонда в Российской Федерации»40. Кроме того, право собственности и иные права граждан на жилое помещение как объект недвижимого имущества подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»41.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что понятие «жилое помещение» в различных нормативных правовых актах наполняется неодинаковым содержанием. Например, Трудовой кодекс РФ к жилым помещениям относит объекты, получившие на практике название «полевые городки», «базы», «подбазы», в которых проживают работники, привлекаемые к работам вахтовым методом (часть 3 статьи 297) 42. В силу отсутствия необходимых условий такие посёлки не могут считаться местом для постоянного проживания и нормального отдыха43. Не соответствующим жилищному законодательству представляется также положение Семейного кодекса РФ, в соответствии с которым усыновителями могут быть совершеннолетние лица обоего пола, за исключением лиц, проживающих в жилых помещениях, не отвечающих санитарным и техническим правилам и нормам (п.1 статьи 127.)44. Если помещение не отвечает санитарным и техническим правилам и нормам, оно, если следовать логике Жилищного кодекса РФ, не может считаться жилым.
Отсутствие единой терминологии усугубляется ещё и тем, что помимо понятия «жилое помещение» в действующем законодательстве используется термин «жилище». Так, Конституция РФ оперирует этим понятием (ст.25,40). Вслед за ней ЖК РФ в первых трёх статьях упоминает жилище, закрепляя за гражданами «права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища», хотя само понятие «жилище» Жилищный кодекс РФ не раскрывает. По мнению И.А.Дроздова, «жилище в предельно широком понимании представляет собой синоним места пребывания человека». В этом плане, с известной долей условности в качестве жилища могут рассматриваться вигвамы индейцев, чукотские юрты, коробки, в которых ютятся бездомные, и т.д.45. С.П.Гришаев под жилищем понимает некую абстрактную социально-экономическую категорию, которая не имеет четких юридических признаков, а призвана идентифицировать одну из важнейших потребностей человека — в жилье46. А.В.Халдеев указывает, что «категория «жилище» с учетом ее отраслевой принадлежности представляет собой абстрактное понятие более высокого уровня обобщения, описывающее значительно больший круг предметов материального мира, нежели «жилое помещение»… Кроме того, следует отметить, что категория «жилище» используется не только в национальном, но и в международном законодательстве о правах и свободах человека, составляющем часть правовой системы РФ, применительно к характеристике права человека на достойный жизненный уровень»47.
Понятие «жилище» можно обнаружить в статье 139 Уголовного кодекса РФ48. В примечании к этой статье дается следующее определение жилища: под жилищем понимаются индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящие в жилищный фонд, но предназначенные для временного проживания. Из этого определения следует, что жилище с позиции уголовного права может быть пригодно не только для постоянного, но и для временного проживания. Кроме того, в качестве составной части жилища признаются и нежилые помещения. Как видим, существует принципиальная разница между пониманием жилища по уголовному законодательству и жилого помещения по Жилищному кодексу РФ. Кроме того, обнаруживается и явное несоответствие видов жилища, предусмотренных Уголовным законом, и видов жилого помещения, закрепленных Жилищным кодексом РФ. Так, в соответствии с ч.1 статьи 16 Жилищного кодекса РФ видами жилых помещений являются: 1) жилой дом, часть жилого дома; 2) квартира, часть квартиры; 3) комната. Виды жилища в Уголовном кодексе РФ –это: 1) индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями; 2) жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания; 3) иное помещение или строение, не входящие в жилищный фонд, но предназначенные для временного проживания.
В Уголовно-процессуальном кодексе РФ закрепляется своё понятие «жилище», более широкое по своему содержанию, чем в Уголовном кодексе РФ. Так, в соответствии с п.5 ст.10 Уголовно-процессуального кодекса РФ под жилищем признается «индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но используемое для временного проживания».49 Разница между определениями состоит в том, что в УК РФ закреплено, что жилое помещение должно быть пригодно для постоянного или временного проживания, в то время как в УПК РФ установлено, что оно должно использоваться для постоянного или временного проживания. Кроме того, в соответствии с положениями Уголовного кодекса РФ иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, должно быть предназначено для временного проживания, в то время как в Уголовно-процессуальном кодексе РФ закреплена необходимость его использования для временного проживания.
Отсутствие согласованности в определении понятия «жилище» послужило, в частности, поводом для обращения с жалобой в Конституционный Суд РФ гражданина А.И. Потапова, который, считая свое осуждение незаконным, обжаловал приговор в кассационном и надзорном порядке, ссылаясь на то, что вскрытая по его указанию квартира, как не принятая государственной комиссией и не включенная в жилищный фонд, не является жилищем; проживающие в квартире граждане не имели на то законных оснований; самовольно проживая в квартире, эти граждане нарушали права собственника — ОАО «Челябинский сельский домостроительный комбинат» и создавали угрозу безопасности на производственном объекте. В удовлетворении жалоб А.И. Потапова было отказано, как он полагал, в связи с тем, что содержащиеся в пункте 10 статьи 5 УПК РФ и примечании к статье 139 УК РФ определения понятия «жилище», как нечеткие, неясные и несогласованные, не обеспечивают защиту прав граждан, прежде всего права собственности, в случаях самовольного захвата принадлежащих им помещений посторонними лицами. Конституционный Суд РФ указал, что определение в каждом конкретном случае, должно ли то или иное помещение рассматриваться как жилище, правомерно или неправомерно оно занято и какие именно правовые средства могут применяться для пресечения неправомерного использования помещения в качестве жилища, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации50. КС РФ подчеркнул, что разрешение такого рода вопросов является прерогативой судов общей юрисдикции. Однако более чем за полгода до вынесения указанного Определения, Конституционный Суд РФ посчитал возможным высказать правовую позицию по вопросу отнесения к жилищу помещений, не входящих в жилищный фонд. Так, в Определении Конституционного Суда РФ N 166—О от 12 мая 2005г. было установлено, что «условием отнесения нежилых помещений и строений, не входящих в жилой фонд, к жилищу является факт их использования для временного проживания»51.
«При таких условиях, — как пишет И.А.Дроздов, — жилищем должно считаться не только благоустроенное жилое помещение, но и склад, заброшенное здание, цех и т.д.». По мнению А.Г.Петровского, жилищем может считаться «дача, помещение в офисе, купе поезда, каюта судна и т.д. и т.п. И в данном случае не имеет никакого правового значения, предназначено и пригодно ли данное помещение или строение для проживания. Главное, чтобы лицо использовало его для этого, «обитало» в нем»52. Как отмечает В.Сопин, с позиции Уголовно-процессуального кодекса РФ жилищем следует признавать даже гараж, используемый бомжами для временного проживания53.
В свете изложенного представляется очевидным, что понятия «жилище» и «жилое помещение» в действующем законодательстве не употребляются как синонимичные хотя бы потому, что обязательным признаком жилого помещения, как уже было отмечено, является критерий пригодности для постоянного проживания, в то время как жилище может быть пригодно для временного проживания. Кроме того, понятие «жилое помещение», используемое в различных отраслях права (уголовном, уголовно-процессуальном, трудовом, семейном и других), понимается по-разному, что влечёт неизбежные проблемы в практике правоприменения. В целях устранения противоречий и достижения единообразия в терминологии считаем необходимым внести соответствующие законодательные изменения.
1.4 Виды жилых помещений
Как уже было отмечено, к жилым помещениям Жилищный кодекс РФ (ст.16) относит: жилой дом, часть жилого дома; квартиру, часть квартиры; комнату.
Жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. Квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении. Комнатой признается часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире.
Неудачность подобной классификации в том, что одно жилое помещение может существовать в рамках другого жилого помещения. Например, комната как самостоятельный объект жилищных прав является частью жилого дома или квартиры, являющихся также объектами жилищных правоотношений. Однако в этом случае часть целого приобретает самостоятельное значение, а целое представляет собой совокупность его частей и утрачивает свою самостоятельность.
Кроме того, из определения жилого дома следует, что жилой дом состоит из комнат, а не из квартир, т.е. речь не идёт о многоквартирном доме. Многоквартирный дом вообще не значится как разновидность жилого помещения в Жилищном кодексе РФ. Следовательно, он представляет собой в юридическом смысле совокупность жилых помещений (квартир). Хотя некоторые авторы всё же рассматривают многоквартирный жилой дом как особую разновидность жилого дома54.
Существование в качестве самостоятельных объектов гражданских прав квартир и комнат в многоквартирных домах вызывает критику со стороны известных учёных—юристов. Так, по мнению Е.А. Суханова, квартиры и комнаты в многоквартирных жилых домах в действительности являются лишь составными частями юридически неделимой вещи –многоквартирного дома; «…если потолок квартиры одного «собственника» сплошь и рядом одновременно является полом квартиры другого «собственника» (и наоборот), а основные («несущие») стены во многих случаях являются общими так же, как и проходящие в них трубы и иное оборудование, то что же, спрашивается, составляет реальный объект права такой «собственности» — «кубатура», т.е. воздух?»55.
Сомнительным представляется признание Жилищным кодексом РФ в качестве самостоятельных объектов гражданских прав лестничных площадок, лестниц, лифтов, технических этажей, чердаков, подвалов, крыш и т.д. Они в соответствии с ч.1 ст.36 Жилищного кодекса РФ выступают объектами права общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме. Однако понятно, что подобные объекты не могут использоваться самостоятельно, в отрыве от многоквартирного дома, составной частью которого являются. Не случайно Е.А.Суханов замечает, что странной выглядит «общая долевая собственность» жильцов на общее имущество дома, «поскольку по своему содержанию это «право» в действительности сводится к обязанности долевой оплаты расходов по содержанию такого имущества. Оно не предоставляет (и не может предоставлять) управомоченному лицу ни одной из тех возможностей, которые обычно дает ему доля в праве общей собственности на вещь, имея, таким образом, с традиционным институтом общей собственности только общее название»56.
Глава II. Основы приватизации государственного и муниципального имущества
2.1 Гражданско-правовой режим права государственной и муниципальной собственности
Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации –республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 214 ГК)57. В государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота; государство может приобретать имущество в собственность такими способами (налоги, сборы, пошлины, реквизиция, конфискация), которых лишены граждане и юридические лица. С другой стороны, юридические лица и публично-правовые образования сами отвечают по своим долгам всем своим имуществом, а граждане –за установленными законом изъятиями (приложение 1 к ГПК РФ)58. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК). От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника осуществляют органы государственной власти и уполномоченные должностные лица (п. 3 ст. 214 ГК).
Имущество, находящееся в государственной собственности закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.59 Средства соответствующего бюджета (федерального или регионального) и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации, казну соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 214 ГК).
Правовой режим еще одного вида публичной собственности –муниципальной, в основном аналогичен соответствующему режиму государственной собственности, за отдельными исключениями. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (п. 1 ст. 215 ГК). От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и иные уполномоченные лица (п. 2 ст. 215 ГК).
Имущество, находящееся в муниципальной собственности закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с законом. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).
2.2 Понятие признаки и способы приватизации государственного и муниципального имущества
Дискуссионным является вопрос о понятии приватизации государственного и муниципального имущества. Как отмечает В.П. Камышанский, «ученые выдвигают обширный список действий, которые могут быть квалифицированы как приватизация»60.
Ее понимают как стратегию и методы, имеющие целью передачу системы производства или системы обеспечения общественных нужд от правительственных (государственных) органов к частному сектору, либо исходят из того, что приватизация представляет собой не только передачу материальных средств, систем производства и обеспечения от государственных компаний частным корпорациям и лицам, но и процесс усиления роли рынка за счет ослабления системы государственного регулирования, либо она представляется как трансформация государственной собственности в частную, негосударственную.
В законодательстве РФ определение понятия «приватизация» претерпевало изменения. Так, в соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531—1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» приватизация государственных и муниципальных предприятий представляла собой приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность значительного числа объектов.
Согласно Законам о приватизации 1997 г. и 2001 г. под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Очевидно, основным признаком приватизации является ее возмездный характер.
Вместе с тем понятие «приватизация» имеет многоаспектное значение. Оно рассматривается и как основание прекращения права государственной и муниципальной собственности, и как основание возникновения права частной собственности, и как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом.
Существует мнение о том, что приватизация представляет собой определенную деятельность. Как отмечает В.П. Камышанский, «приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах»61.
На наш взгляд, в широком смысле приватизация представляет собой деятельность, совершаемую в установленные законом сроки, порядке и формах. Однако эта деятельность приводит к изменению правоотношений собственности, то есть к определенным правовым последствиям. В связи с этим в юридической литературе «возник вопрос о том, что в данном случае должно быть признано сделкой: весь процесс приватизации либо непосредственно договор, заключаемый с приобретателем имущества»62.
Согласно ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей наряду с другими являются сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления.
Исходя из понятия приватизации государственного или муниципального имущества, можно выделить следующие признаки приватизации. Во-первых, это принадлежность приватизируемого имущества к государственной или муниципальной собственности. Поэтому не будет приватизацией отчуждение обществом, имеющим в качестве единственного участника государство или муниципальное образование, своего имущества, т.к. с момента формирования уставного капитала юридического лица внесенное в оплату уставного капитала учредителями имущество является собственностью самого общества. Во-вторых, покупателем приватизируемых объектов могут быть только субъекты частной собственности. Поэтому передача государственного (муниципального) имущества от одного государственного (муниципального) унитарного предприятия другому не является приватизацией имущества. В—третьих, обязательным признаком приватизации является ее возмездность. Законодательно установлено только возмездное отчуждение государственной и муниципальной собственности. В связи с этим утратили силу действовавшие до Закона о приватизации 1997 года положения законодательства, предусматривающие безвозмездное получение определенного количества акций членами трудового коллектива приватизируемого предприятия согласно так называемому первому варианту льгот.
Четвертым признаком можно назвать законодательное требование отчуждения государственного или муниципального имущества только способами, установленными законом.
Так, исходя из понятия приватизации, определенного в статье 1 ФЗ от 21.12.2001 № 178—ФЗ как продажа государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц, суд истолковал соответствующие положения договора аренды нежилого помещения как условие о его выкупе, в связи с чем пришел к выводу о наличии у организации права на выкуп спорного нежилого помещения.63
В Законе о приватизации 1997 года предусматриваются следующие способы приватизации64:
— продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации акционерных обществ на специализированном аукционе;
— продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;
— продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;
— выкуп арендованного государственного или муниципального имущества;
— преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находятся в государственной или муниципальной собственности;
— внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;
— отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.65
Таким образом, приватизацией государственного и муниципального имущества называется возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц (частную собственность) установленными законодательством о приватизации способами.
2.3 Принципы приватизации государственного и муниципального имущества
В Законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» впервые законодательно сформулированы основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества.66
Исходя из положений ст. 2 данного Закона, законодательно закреплены четыре основных принципа приватизации государственного и муниципального имущества:
равенство покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества;
открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества;
возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц;
самостоятельность осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренным комментируемым Законом.
Следует отметить, что в первоначальном проекте Закона вместо последнего из сформулированных принципов предлагалось закрепить следующее: государственное регулирование отношений, связанных с приватизацией государственного и муниципального имущества, строится на общих принципах гражданского законодательства Российской Федерации, за изъятиями, установленными настоящим Федеральным законом.67
Принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества.
Первый из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества означает, что покупатели государственного и муниципального имущества при приватизации имеют равные права. Однако следует иметь в виду, что не всякое лицо может быть покупателем государственного и муниципального имущества. Согласно п. 1 ст. 5 Закона покупателями государственного и муниципального имущества не могут быть государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%, кроме случаев внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ (см. ст. ст. 5 и 25 Закона).
Кроме того, п. 2 ст. 5 Закона предусмотрена обязательность соблюдения при приватизации государственного и муниципального имущества установленных федеральными законами ограничений участия в гражданских отношениях отдельных категорий физических и юридических лиц в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Тем же п. 2 ст. 5 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»установлено, что открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации в соответствии с комментируемым Законом.
Согласно п. 3 ст. 16 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества возлагается на претендента (лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное имущество). В случае, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.
. Принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества.
Второй основной принцип приватизации государственного и муниципального имущества выражен в содержащихся в ст. 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» положениях об информационном обеспечении приватизации государственного и муниципального имущества.
Так, согласно ст. 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях:
прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества;
отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год;
решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества.
Статьей 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» также установлена обязательность опубликования в средствах массовой информации:
информационного сообщения о продаже государственного или муниципального имущества;
информации о результатах сделок приватизации государственного и муниципального имущества.
В статье 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлены сроки опубликования указанной информации и перечень сведений, подлежащих включению в указанную информацию.
Пунктом 6 ст. 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что со дня приема заявок лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное имущество, имеет право предварительного ознакомления с информацией о подлежащем приватизации имуществе.
. Принцип возмездности отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц.
На возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц указано непосредственно в определении понятия приватизации государственного и муниципального имущества.
В пункте 2 ст. 2 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» дается пояснение, что означает возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц:
либо отчуждение имущества за плату;
либо передача в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество.
Как установлено п. 1 ст. 34 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», законным средством платежа при продаже государственного и муниципального имущества признается валюта Российской Федерации. В случае продажи государственного имущества за пределами территории Российской Федерации в качестве средства платежа может использоваться валюта иностранных государств.
Пунктом 2 ст. 34 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлен запрет, за исключением случаев, установленных Законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», на:
передачу кредиторам государственного или муниципального имущества в зачет государственных внутренних заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований;
обмен государственного или муниципального имущества на находящееся в частной собственности имущество.
Другими статьями гл. VI «Оплата и распределение денежных средств от продажи имущества» Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлен порядок:
распределения денежных средств, полученных в результате сделок купли—продажи государственного или муниципального имущества (ст. 33);
оплаты государственного или муниципального имущества (ст. 35);
возврата денежных средств по недействительным сделкам купли—продажи государственного или муниципального имущества (ст. 36).
. Принцип самостоятельности осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренного Законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Последний из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества, продекларированных в комментируемой статье, выражен в следующих положениях Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»:
как установлено п. 3 ст. 4 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации;
согласно п. 2 ст. 6 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» компетенция органов местного самоуправления в сфере приватизации определяется правовыми актами органов местного самоуправления;
в соответствии с п. 1 ст. 10 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» порядок планирования приватизации муниципального имущества определяется органами местного самоуправления самостоятельно;
пунктом 4 ст. 14 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.
Глава III. Становление законодательного регулирования приватизации государственного и муниципального имущества
3.1 Историко-правовые аспекты развития приватизации
В настоящее время актуальность с теоретической и практической точек зрения приобретает вопрос, связанный с правовым анализом процесса приватизации и его правовых последствий. Примечательно, что ст. 217 «Приватизация государственного и муниципального имущества» ГК РФ расположена в главе 13 «Общие положения» раздела II «Право собственности и другие вещные права» и не названа в числе оснований возникновения или прекращения права собственности. Во многом это объясняется тем, что приватизация является основанием прекращения права собственности на объекты государственного и муниципального имущества и возникновения права частной собственности физических и юридических лиц.
На наш взгляд, правовой анализ последствий процесса приватизации государственного и муниципального имущества имеет особое значение по следующим причинам: во-первых, для выявления недостатков правового регулирования отношений, связанных с передачей государственного и муниципального имущества в частную собственность; во-вторых, для определения возможности и целесообразности использования этого института в дальнейшем; в—третьих, для устранения недостатков и пробелов в действующих нормативных правовых актах и принятия новых (необходимых).
Кроме того, правовой анализ указанных отношений позволяет выявить механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества.
Правовой анализ приватизации государственного и муниципального имущества невозможен без исследования историко-правовых аспектов ее развития. Некоторые авторы выделяют следующие этапы приватизации: 1) спонтанная (1987 — 1991 гг.); 2) массовая (1992 — 1994 гг.); 3) денежная (1994 — 1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995 — 1996 гг.); 5) точечная (2001 г. — по настоящее время)68.
Особенностью первых четырех этапов приватизации является то, что они начались значительно раньше принятия основных законодательных актов, необходимых для осуществления соответствующих мероприятий. Такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995 г.), Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.), Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.), Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (1999 г.) и др., были приняты уже после окончания залоговых аукционов.69
Спонтанная приватизация заключалась в присвоении прибыли руководством предприятий, переводе активов в организуемые при предприятиях кооперативы, создании новых предприятий внутри страны, учреждении холдингов и системы перекрестного участия в собственности между предприятиями70. Таким образом, многие предприятия стали частной собственностью еще в 1992 г., то есть до официального начала приватизации.
В этот период было принято Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1104—1 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР». Однако данным правовым актом был введен такой порядок приватизации государственного имущества, который фактически нельзя было осуществить. Так, продажа разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным оповещением населения за 15 дней до аукциона. При этом трудовые коллективы пользовались преимущественным правом покупки. Но механизм реализации таких продаж не предусматривался71. Поэтому следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531—1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В нем устанавливался перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Так, были созданы две государственные структуры, ответственные за осуществление приватизации: Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества. Для приватизации каждого предприятия создавалась комиссия, состоявшая из представителей фондов на региональном и местном уровнях, которые и выступали в качестве продавцов государственного имущества. Кроме того, данный Закон регламентировал порядок и способы приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал гарантии прав участников процесса приватизации.
Однако Закон вступал в силу с момента принятия Государственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Лишь Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» были утверждены Основные положения программы приватизации на 1992 г. Этот нормативный правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992 — 1994 гг.
Согласно Программе крупные предприятия должны были преобразовываться в открытые акционерные общества, а затем приватизироваться комбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также ваучерных аукционов. «Предусматривалась следующая последовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерный аукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов. Единая и обязательная квота в 29 процентов акций выделялась для продажи на ваучерном аукционе. Это соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9 процента всех акций было выставлено на аукционную продажу»72.
Основная задача приватизации на данном этапе — создание широкого круга собственников посредством безвозмездной передачи государственной собственности. Однако эта задача так и не была достигнута. В частности, Н. Петраков, анализируя последствия ваучерной приватизации, отмечает: «Первая странность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не принималась этим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий. При этом государство не обеспечивало своих граждан информацией об экономическом положении приватизируемых предприятий»73.
Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», срок которой истекал 30 июня 1994 г. Некоторые ваучерные аукционы были проведены с нарушением действовавшего законодательства РФ. Скажем, ВАЗ самостоятельно организовал аукцион по продаже своих акций. «Газпром» позволил участвовать в аукционе только индивидуальным инвесторам, исключив тем самым зарубежных инвесторов и профессиональных игроков. Цена акций на аукционах была сильно занижена. В большинстве приватизированных фирм ваучер конвертировался в акции на сумму 20 дол., так что совокупная стоимость российской промышленности составила менее 12 млрд. дол., а это меньше капитализации одной американской фирмы74.
Отмеченные аспекты касаются прежде всего федерального уровня. Однако процесс приватизации активно развивался и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Следует указать, что приватизация в субъектах РФ была юридически связана с федеральным законодательством, которое в свою очередь не учитывало специфику субъектов РФ.
При этом приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную. Естественно, что это создавало предпосылки для бесконтрольного распоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности. Как указывает С.Н. Рябухин, «во многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативных правовых актов индивидуального характера фактически решения о приватизации объектов государственной собственности принимались главами администраций»75.
Таким образом, массовая приватизация не предоставила приватизированным предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов, равно как и не принесла денежных доходов, что обусловило переход к следующему этапу приватизации — денежной.
Для осуществления денежной приватизации требовались изменения в законодательстве РФ. С этой целью был принят Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Программа приватизации предполагала продажу активов на аукционах за деньги.
Однако необходимые условия проведения денежной приватизации не были обеспечены. Как отмечают П. Эгион и О. Бланшард, правовые основы приватизации заключаются в следующем:
а) работники совершают сделки с акциями анонимно;
б) регистрации акций на предприятии следует избегать;
в) покупки акций работников менеджерами должны быть ограничены или запрещены;
г) как можно большее количество акций следует продать аутсайдерам.76
В России такие правовые гарантии созданы не были. В результате большинство акций скупали генеральные директора, менеджеры, одновременно являясь собственниками учрежденных ими же «внешних» компаний.
3.2 Законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества
Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий осуществляется нормативными актами различного уровня: федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Законодательство о приватизации имеет определенную специфику, регулируя отношения, в которых государство играет главенствующую роль. Эта роль проявляется также и в том, что нормы законодательства о приватизации, как правило, императивны и имеют приоритетное значение по отношению к нормам гражданского права при регулировании соответствующих отношений.
Основу правового регулирования приватизации составляют федеральные законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг. Правовой основой осуществления приватизации государственных предприятий стал вышеупомянутый Закон 1991 г., которым определялись порядок и способы приватизации, льготы, предоставляемые при приватизации, основания и порядок признания недействительными сделок приватизации и многие другие вопросы.
Закон 1991 г. выделял следующие условия приватизации государственных предприятий: 1) нахождение приватизируемого объекта в государственной (муниципальной) собственности; 2) принадлежность покупателя к субъектам частной собственности; 3) возмездный характер приобретения приватизируемых объектов.
Как правило, приватизация предприятий носила возмездный характер, т.е. приобретение объектов приватизации осуществлялось за плату. Исключением из общего правила стало их приобретение за приватизационные чеки, бесплатно распространяемые среди населения.
Закон 1991 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123—ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», существенно изменившего понятие и условия приватизации.
Основные изменения порядка приватизации заключались в числе прочего в следующих принципах: обязательная возмездность приватизации; законодательное определение способов приватизации; принятие государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации в форме федерального закона; существенное изменение некоторых способов приватизации. Так, приватизация путем приобретения государственных и муниципальных предприятий по конкурсу заменена на продажу государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями; ужесточение правовых последствий несоблюдения законодательства о приватизации покупателями государственного имущества, в том числе ограничение прав победителя коммерческого конкурса, изменение момента перехода права собственности на приватизируемое имущество.77
Закон 1997 г. утратил силу в связи с принятием 21 декабря 2001 г. Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», вступившего в силу с 27 апреля 2002 г., по истечении трех месяцев с момента его опубликования. Сохранив существовавшее в законодательстве понятие приватизации, новый Закон отграничил приватизацию государственного имущества от иных способов его передачи в частную собственность, например на основании судебного решения, а также изменил порядок и способы приватизации предприятий. Из числа способов приватизации исключен один из основных и первоначальных ее способов — выкуп арендованного государственного или муниципального имущества, но в то же время добавлены новые способы приватизации, такие как: продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа указанного имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены. Изменен статус программы приватизации: прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества подлежит ежегодному утверждению Правительством РФ.
Цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации в Российской Федерации устанавливались Государственной программой приватизации. В период приватизации существовало три программы приватизации: на 1992—1993 гг., на 1994 г. и на период после 1994 г. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г. утверждена постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. № 2980—1 (с изм. от 25 декабря 1992 г. и от 1 июля 1993 г.) и применялась как в 1992, так и в 1993 г. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» была утверждена новая программа приватизации, введенная в действие с 1 января 1994 г. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» были установлены цели и порядок применения положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, после завершения срока действия приватизационных чеков.78
Программы приватизации устанавливали классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставляемые при приватизации, образование и распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации.
Большое значение для правового регулирования приватизации имели указы Президента РФ, определяющие способы и порядок приватизации, компетенцию государственных органов в период приватизации и т.п.79 Основную роль в правовом регулировании процесса приватизации сыграл Указ Президента РФ от 22 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», которым было утверждено 7 различных Положений, в том числе о порядке оформления документов на приватизацию, о приватизации предприятий на аукционе и по конкурсу, о работе комиссий по приватизации и некоторые другие. Порядок приватизации имущества, сданного в аренду, также определялся Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г. № 1230 «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду».
Реализация основного способа приватизации — преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества также регулировалась Указом Президента. Порядок преобразования был определен Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» (далее — Указ № 721), утвердившим Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа и Типовой устав акционерного общества.
Постановления Правительства РФ принимались на основании и во исполнение указов Президента, определяя порядок приватизации в конкретных отраслях промышленности, а также детализируя и уточняя положения указов Президента. Так, во исполнение Указа № 721 было принято постановление Правительства РФ от 4 августа 1992 г. № 547 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», которым было утверждено Положение о порядке регистрации выпуска акций акционерных обществ открытого типа, учрежденных в процессе приватизации, и типовой план приватизации.
Усиление нормотворческих функций Правительства РФ произошло после принятия Закона 1997 г., предусматривавшего принятие Правительством соответствующих нормативных актов. Во исполнение Закона Правительством РФ были приняты постановления, регулирующие отдельные способы приватизации:
от 27 марта 1998 г. № 356 «Об утверждении Положения о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества»80;
от 23 мая 1998 г. № 487 «Об утверждении Положения о продаже на специализированном аукционе находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации;
от 9 ноября 1998 г. № 1311 «Об утверждении Положения о продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями государственного или муниципального имущества».
Особую роль в правовом регулировании приватизации сыграли нормативные акты Министерства имущественных отношений РФ (в период приватизации — Госкомимущество). Нормативные акты Госкомимущества разъясняли порядок применения законодательства при приватизации предприятий, определяя технические и организационные ее процедуры, особенности приватизации предприятий в отдельных отраслях промышленности, а также устраняя пробелы действующего законодательства в регулировании приватизации и функционировании создаваемых акционерных обществ. К числу наиболее значимых нормативных актов Госкомимущества следует отнести следующие распоряжения: от 15 февраля 1994 г. № 342—р «Об утверждении Положения об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий»; от 4 ноября 1992 № 701—р «Об утверждении и введении в действие Положения о продаже акций в процессе приватизации и Положения о специализированных чековых аукционах»; от 18 апреля 1994 г. № 840—р «Об утверждении Положения о реестре акционеров акционерного общества».
В целом законодательство о приватизации характеризуется постоянным изменением и совершенствованием принятых нормативных актов, большим количеством подзаконных нормативных актов, восполняющих существующие пробелы законодательного регулирования, краткосрочность действия многих нормативных актов. Все это обусловлено особенностями приватизации в нашей стране, в том числе сочетанием масштабности приватизации и ограниченности ее сроков.
3.3 Договор о приватизации жилого помещения
Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (п. 1 ст. 420 ГК РФ). В качестве субъектов, имеющих право приобрести жилое помещение в порядке приватизации, закон называет граждан Российской Федерации, проживающих в жилом помещении по договору социального найма, т.е. нанимателей и членов их семей.
До введения в действие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»81 бесплатно приватизировать жилье имели право также иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в жилом помещении по договору социального найма.
Кроме того, субъектами договора о приватизации могли быть граждане, проживающие в жилом помещении по договору аренды (коммерческого найма), т.е. наниматели (арендаторы) и постоянно проживающие с ними граждане.
Что касается договоров аренды, то представляется весьма обоснованным выведение их из сферы действия Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».
Предоставление названным лицам права бесплатной приватизации не укладывалось в понимание приватизации как «возвращения долгов».
Арендные отношения в жилищной сфере стали возможны только с начала 90—х гг. XX в., заключению договоров аренды (коммерческого найма) не предшествовало (и до сих пор не предшествует) соблюдение таких условий, как нуждаемость в жилье, очередность и т.п., т.е. то, что необходимо для заключения договора социального найма. Кроме того, возможность приватизации арендованного жилья сдерживала органы местного самоуправления в их стремлении передать часть принадлежащего им жилья в коммерческий наем в расчете на дополнительные источники для обслуживания и эксплуатации жилищного фонда.
Ограничение бесплатной приватизации только российскими гражданами означает, что законодатель обратил внимание на случаи бесплатной приватизации жилых помещений иностранными гражданами и лицами без гражданства, что тоже противоречило политике возвращения долгов, тем более что устранение данного недостатка не потребовало значительных изменений действующего законодательства: к слову «граждане» законодатель добавил слова «Российской Федерации».
В качестве участников договора о приватизации жилых помещений, с одной стороны, как было указано, выступают граждане, а с другой — два вида субъектов:
во-первых, органы местного самоуправления, а также муниципальные предприятия и учреждения, осуществляющие приватизацию муниципального жилищного фонда;
во-вторых, государственные организации, осуществляющие приватизацию закрепленного за ними государственного жилищного фонда.82
Указанные субъекты, имеющие на праве собственности, в хозяйственном ведении или оперативном управлении жилищный фонд, проводят необходимые организационные меры, позволяющие беспрепятственно осуществлять передачу жилья в собственность граждан; могут принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и коммунальных квартир; заключать с гражданами договоры о передаче им жилья в собственность и т.д.
Согласно ст. 7 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» передача жилья в собственность граждан оформляется договором передачи, заключаемым органом местного самоуправления, предприятием, учреждением с гражданином, получающим жилое помещение в собственность, в порядке, установленном соответствующим муниципалитетом. Право собственности на приобретенное жилье возникает с момента государственной регистрации права на жилое помещение.
В первой редакции названного Закона (ч. 1 ст. 7) указывалось, что порядок и условия заключения договора о передаче жилья в собственность граждан определяются ГК РФ. В настоящее время упоминание о ГК РФ снято и вместо названного указания предусмотрено, что договор передачи заключается в порядке, установленном соответствующим органом местного самоуправления.
Такое изменение нормы вряд ли можно считать разумным, поскольку результатом этого изменения является иллюзия, будто отныне нормы ГК РФ не распространяют свое действие на договоры о передаче жилья в собственность граждан. Между тем следует иметь в виду следующее.
Во-первых, специальных норм о приватизации жилья в ГК РФ не было и нет.
Во-вторых, правила ГК РФ о сделках, форме сделок, об основаниях признания сделок недействительными, обязательствах и многие другие как распространялись на отношения, складывающиеся по поводу приватизации жилья, так и распространяются в настоящее время. Конечно, какой—либо орган местного самоуправления может ввести собственный, оригинальный порядок заключения договоров о передаче жилых помещений в собственность граждан. Однако если этот порядок будет противоречить положениям ГК РФ, то соответствующие нормы, принятые органом местного самоуправления, будут являться незаконными и подлежать отмене.
Авторы новеллы, внесенной в Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», имели в виду необходимость определить место заключения договоров, круг лиц, уполномоченных подписывать договоры от имени субъекта, передающего жилое помещение в собственность граждан, установить круг существенных условий данного договора или (предпочтительнее) разработать примерный (типовой) договор и решить иные вопросы юридико-технического характера, имеющие отношение к процедуре заключения договора83.
Договор о передаче жилья в собственность гражданина в порядке приватизации заключается в простой письменной форме.
Право собственности на приобретенное жилье возникает с момента государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним органами Федеральной регистрационной службы.
Государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество, включая жилые помещения. При этом в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122—ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»84 государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, что, по существу, означает презумпцию правильности регистрации прав. Соответственно, зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке.
Право собственности на жилище, переходящее гражданину в порядке приватизации, возникает на основании юридического состава, включающего в себя два юридических факта: договор и акт государственной регистрации права.
Расторжение договора о приватизации и соответственно передача (возвращение) жилого помещения в государственную или муниципальную собственность и возвращение гражданам правового положения нанимателей в литературе и на практике получили название «деприватизация», или «расприватизация».
Для возвращения в первоначальное положение нанимателя гражданин должен добиться расторжения договора передачи и тем самым отказаться от своего права собственности на жилое помещение. В данном случае расторжение договора возможно без всяких условий, если на это будет согласна другая сторона — орган или организация, передавшие данное жилье гражданину в порядке приватизации. Если орган или организация откажут гражданину в его просьбе расторгнуть договор, то его расторжение возможно в судебном порядке по основаниям, предусмотренным законом. Возможны, например, случаи, когда оформление приватизации, в том числе заключение договора передачи, происходило под влиянием насилия, угрозы, заблуждения, что может послужить основанием для признания такого договора недействительным по решению суда с возвращением гражданину первоначального правового положения нанимателя85.
Федеральным законом «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» устанавливалось правило, в соответствии с которым малоимущие граждане, приватизировавшие жилые помещения, являющиеся для них единственным местом постоянного проживания, до 1 января 2007 г. вправе передать принадлежащие им на праве собственности и свободные от обязательств жилые помещения в государственную или муниципальную собственность, а соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их в собственность и заключить договоры социального найма этих жилых помещений с гражданами и членами их семей, проживающими в этих жилых помещениях, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» возможность расторжения договора расширена: расприватизировать приватизированное ранее жилье вправе не только малоимущие граждане.
С 23 мая 2002 г., т.е. со дня вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», граждане, приватизировавшие жилые помещения, являющиеся для них единственным местом постоянного проживания, вправе передать принадлежащие им на праве собственности и свободные от обязательств жилые помещения в государственную или муниципальную собственность, а соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их в собственность и заключить договоры социального найма этих жилых помещений с этими гражданами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Данное правило означает возможность расторжения договора о приватизации при соблюдении ряда условий: для граждан — чтобы приватизированное жилое помещение, во-первых, было «для них единственным местом постоянного проживания» и, во-вторых, «свободное от обязательств»; для органов и организаций — круг ограничен органами местного самоуправления либо ими уполномоченными организациями.
Как видно, обозначенные ограничения весьма существенно сужали возможности расторжения договора о приватизации жилого помещения по сравнению с возможностью приватизации. Закон не предусматривал расторжение договора с государственными органами и с государственными и муниципальными унитарными предприятиями, а также с государственными и муниципальными учреждениями. Нет в Законе и упоминания коммерческих организаций, передавших жилье, которое у них находилось на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, из чего следует, что реализация ст. 9.1 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» существенно ограничена и не всегда приводила к расторжению договора о приватизации жилого помещения.
Хотелось бы обратить внимание на ограничения, установленные для граждан. Неоднократно в литературе отмечалась неточность формулировок в текстах законодательных актов. В данном случае мы наблюдали еще один пример вольного обращения с юридической терминологией. Речь идет о термине «единственное место постоянного проживания». Известно, что в ст. 20 ГК РФ указывается на то, что местом жительства (именно так) признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Двух или более постоянных мест жительства быть не может, поскольку одно из них уже никак не постоянное.86
Расторжение договора о приватизации жилого помещения возможно в случае признания договора недействительным. Для того чтобы договор был действительным, требуется соблюдение целого ряда условий.
Во-первых, необходимо, чтобы содержание договора не противоречило закону. Недопустимы, в частности, сделки, направленные на отчуждение объектов общего пользования многоквартирного дома (например, технического подвала) либо квартиры (например, кухни).
Во-вторых, необходимо наличие у сторон правоспособности и дееспособности.
В—третьих, необходимо, чтобы отчуждателю — государственной или муниципальной организации — это жилье принадлежало: государственным и муниципальным предприятиям — на праве хозяйственного ведения; государственным и муниципальным учреждениям, а также казенным предприятиям — на праве оперативного управления. Правомерное владение, пользование и распоряжение жилищем подтверждаются правоустанавливающим документом.
В—четвертых, необходимо, чтобы волеизъявление участника договора соответствовало его действительной воле, т.е. понимание сделки должно быть правильным, а ее совершение — добровольным.
В—пятых, необходимо письменное оформление договора о приватизации.
В—шестых, обязательна государственная регистрация по месту расположения квартиры. Право собственности у приобретателя жилого помещения возникает с момента государственной регистрации перехода права. Одновременно с возникновением права собственности на приобретателя переходит риск случайной гибели или повреждения жилого помещения. Приобретая право собственности на жилое помещение в многоквартирном доме, лицо становится сособственником фундамента, крыши, лестничных клеток и других частей многоквартирного дома, включая земельный участок.
При отступлении от названных условий договор о приватизации жилого помещения считается недействительным.
Сделка, недействительная в силу признания ее таковой судом, признается оспоримой. Например, сделки, совершенные ограниченно дееспособными либо несовершеннолетними от 14 до 18 лет (ст. 175 и 176 ГК РФ), а также — под влиянием насилия или угрозы (ст. 179 ГК РФ).
Сделка, недействительная вне зависимости от судебного решения, является ничтожной. Например, сделки, совершенные недееспособными либо не достигшими 14 лет (ст. 171 и 172 ГК РФ) или совершенные без намерения создать соответствующие правовые последствия (п. 1 ст. 170 ГК РФ).
В ст. 168 ГК РФ устанавливается принцип отнесения сделок к той или иной категории недействительности, если закон не указывает на оспоримость сделки. Сделки, не соответствующие закону или иным правовым актам, признаются ничтожными.
Глава IV. Проблемные вопросы приватизации некоторых жилых помещений
4.1 Особенности приватизации служебных жилых помещений и комнат в коммунальных квартирах
Различные подходы на практике предопределяют необходимость теоретического обоснования отнесения к объектам приватизации служебных помещений и комнат в коммунальных квартирах. Дело в том, что согласно ч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и коммунальных квартир. Законодатель, с одной стороны, объединяет правовой режим осуществления приватизации служебных жилых помещений и коммунальных квартир, а с другой — указывает на то, что право решать вопрос о необходимости приватизации принадлежит собственникам и владельцам служебных и коммунальных квартир в домах как муниципального, так и государственного жилищного фонда.
В правовой литературе вопрос о приватизации служебных жилых помещений поднимается крайне редко и рассматривается в основном в описательном плане, тогда как проблеме приватизации коммунальных квартир в последнее время было посвящено немало исследований, в которых излагаются самые различные взгляды и рекомендации. На практике данный вопрос также решался неоднозначно. Некоторые авторы полагали возможным осуществление приватизации коммунальных квартир только при наличии согласия всех соседей — нанимателей жилых помещений, расположенных в этой квартире87. Другие считали, что самостоятельность договора найма жилого помещения дает основания для принятия решений о возможности приватизации собственнику или его представителю и не обусловлена волей соседей88.
Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил возможность приватизации коммунальных квартир на общих основаниях без каких—либо дополнительных условий. В Постановлении от 3 ноября 1998 г. № 25—П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова89 Конституционный Суд РФ указал на то, что приватизация в Российской Федерации обусловлена переходом к многообразию форм собственности, свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, ст. 8 и 34 Конституции РФ. Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ.
Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в ст. 11 установил, что каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов один раз. Вместе с тем ч. 1 ст. 4 данного Закона содержит перечень жилых помещений, не подлежащих приватизации, к числу которых отнесены жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, коммунальных квартирах, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных.
Определение круга объектов, не подлежащих приватизации, нельзя считать ограничением прав и свобод человека и гражданина, если целевое назначение жилого помещения, место его нахождения и другие обстоятельства, обусловливающие особенности правового режима жилья, исключают возможность передачи его в частную собственность.
Между тем предоставляемые государственными и муниципальными жилищными органами жилые помещения в коммунальных и отдельных квартирах, несмотря на определенные объективные отличия, по сущностным правовым признакам не различаются, поскольку в отношении них действуют единые основания предоставления жилья и они имеют общий правовой режим. Следовательно, применительно к этим жилым помещениям отсутствуют и объективные основания для установления различий в праве на их приватизацию, в том числе для введения общего правила, запрещающего приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах (ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»). Такой запрет фактически означает законодательное закрепление неравенства прав граждан в зависимости от условий их проживания, что противоречит ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, провозглашающей равенство граждан перед законом вне зависимости от каких—либо обстоятельств.
Кроме того, этот универсально сформулированный запрет не позволяет дифференцированно подходить к оценке складывающихся у граждан жизненных ситуаций и может приводить к ограничению их прав, несоразмерному целям защиты законных интересов других лиц, что противоречит требованиям ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ.
Признание оспариваемого положения ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» не соответствующим указанным нормам Конституции РФ означает, что граждане, проживающие в коммунальных квартирах, имеют право на приватизацию жилых помещений без каких—либо предварительных условий, в частности независимо как от воли собственника коммунальной квартиры и других нанимателей, так и от того, приватизируются ли другие жилые помещения в той же квартире. Это не исключает возможности оспаривать реализацию данного права в судебном порядке.
Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218—1 «Об основах федеральной жилищной политики»90 допускал при определенных обстоятельствах передачу освободившихся в коммунальной квартире жилых помещений в частную собственность других нанимателей этой квартиры (ч. 2 ст. 16), т.е. запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах не являлся абсолютным. Это следует также из ч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», позволяющей собственникам жилищного фонда или уполномоченным ими органам, а также предприятиям, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждениям, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, принимать решения о приватизации. Однако для граждан возможность осуществить приватизацию на основании этой нормы связана с дополнительными, ограничительными по своему характеру, условиями. Одним из таких условий является решение собственника (владельца) жилья, который вправе произвольно, не будучи связанным какими—либо установленными в законе предпосылками, разрешить или не разрешить приватизацию. Согласно же сложившейся правоприменительной практике, основанной на ограничительном толковании ч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», коммунальная квартира приватизируется только как совокупность всех ее жилых помещений, т.е. только в том случае, если все наниматели в такой квартире изъявляют желание стать собственниками занимаемого ими жилья. Тем самым реализация права на приватизацию жилого помещения поставлена в зависимость от субъективного усмотрения как самого собственника (владельца) жилья, так и нанимателей других жилых помещений в коммунальной квартире.
Стремление учесть волю других нанимателей в принципе может быть обосновано положением ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Однако установленное оспариваемой нормой регулирование, как подтверждает практика, не исключает того, что гражданин, являющийся нанимателем жилого помещения в коммунальной квартире, может произвольно (необоснованно) препятствовать приватизации. Следовательно, оспариваемая норма не согласуется в полной мере с целями и сущностью указанного положения ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ.
При имеющемся законодательном регулировании граждане, желающие приватизировать жилые помещения в коммунальных квартирах, лишены возможности реально воспользоваться судебной защитой от нарушающих их права действий как собственника, так и других нанимателей.
Как показывает практика применения ч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», суд, установив отсутствие разрешения со стороны собственника или согласия других нанимателей на приватизацию, может отказать гражданину в праве на приватизацию, что противоречит принципу равенства перед судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). При этом данный Закон не требует от суда ни установления фактов возможного злоупотребления правом, ни исследования им обоснованности отказа в приватизации со стороны собственника.
То, что суды, исходя из оспариваемой нормы, ограничиваются лишь формальным подтверждением отсутствия разрешения (согласия) на приватизацию, умаляет и противоречит требованиям реального обеспечения прав и свобод граждан правосудием (ст. 18 Конституции РФ; Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»).
Исходя из изложенного, КС РФ признал ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищных фондов в Российской Федерации» в части, ограничивающей приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищных фондов социального использования, не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3).
В законодательстве Российской Федерации важной новацией, связанной с развитием приватизации жилья и постепенной ликвидацией коммунальных квартир, нужно признать норму, которая содержалась в ч. 3 ст. 16 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики». В ней предусматривалось право нанимателя, проживающего в коммунальной квартире, приобрести для каждого из других нанимателей этой квартиры (с их согласия) жилые помещения и передать эти помещения в их собственность, с тем чтобы этот наниматель мог занять все освободившиеся помещения квартиры без дополнительной платы и приватизировать всю квартиру в установленном порядке. В результате все граждане, занимавшие коммунальную квартиру в качестве нанимателей, а также члены их семей становились собственниками жилых помещений, а коммунальная квартира превращалась в индивидуальную. Особенность данной операции в том, что гражданин, пожелавший приватизировать коммунальную квартиру, фактически должен был ее купить, поскольку он обеспечивал бывших соседей жилыми помещениями за свой счет (хотя возможны случаи, когда эти помещения получаются им по наследству либо по договору дарения, т.е. не на основании договора купли—продажи).
Что касается служебных квартир, то исходя из смысла ч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»91 возможно не только общее решение о приватизации служебных жилых помещений, принадлежащих определенному государственному органу или муниципальному образованию, ведомству либо предприятию (учреждению), но и решение о приватизации отдельных жилых помещений конкретными лицами. Такой вывод можно обосновать и тем, что согласно п. 2 ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам. Аналогичное правомочие признано и за предприятиями и учреждениями, имеющими имущество на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. Поскольку им предоставлено право принимать решения о приватизации служебных жилых помещений, то они могут самостоятельно избрать способ реализации этого права, включая решение о приватизации конкретных жилых помещений.
Строго говоря, приватизация жилых помещений в служебных квартирах полностью отдана на усмотрение собственников и иных владельцев жилищного фонда, что вполне оправданно, поскольку данное жилище служит не столько удовлетворению жилищных потребностей граждан, сколько интересам организации, его предоставившей.92
4.2 Особенности приватизации бывших общежитий
На основании ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма.
Федеральный закон «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — ЖК РФ) вступил в силу 22 января 2005 г., именно с этого дня действует и ст. 7 данного Федерального закона, которая на отношения по пользованию жилыми помещениями в указанных домах распространяет действие норм Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма. Поэтому несмотря на то, что ст. 1 названного Федерального закона предусматривает вступление в силу нового ЖК РФ с 1 марта 2005 г., нормы данного Кодекса о договоре социального найма в силу ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» действуют и применяются к отношениям по пользованию вышеуказанными жилыми помещениями с 22 января 2005 г.
Таким образом, жилые помещения в использовавшихся в качестве общежитий жилых домах, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, не могут быть отнесены к жилым помещениям, предоставленным гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г.
Следует также обратить внимание на то, что в ст. 7 названного Федерального закона речь идет о жилых домах, использовавшихся в качестве общежитий, а не об общежитиях. Тем самым законодатель прямо указал, что общежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, после вступления в силу Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» утрачивают статус общежитий в силу закона.
Необходимо иметь в виду, что согласно ЖК РФ жилые помещения в общежитиях являются специализированными, т.е. имеют целевое назначение как жилье для временного проживания определенного круга лиц (работников, служащих, учащихся) и в отношении их действует особый правовой режим (невозможность обмена, поднайма и т.д.). Соответственно, изменение Законом оснований пользования такими помещениями, когда к соответствующим отношениям применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма, изменяет и правовой режим этих помещений (они уже не имеют специализированного назначения, могут сдаваться в поднаем, возможен их обмен, т.е. в отношении их действует общий правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма)93.
С учетом изложенного жилые помещения (квартиры, комнаты) в домах, которые использовались в качестве общежитий, принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, могут быть приватизированы на общих основаниях. В данном случае ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» не ограничивает возможность приватизации таких помещений. Не ограничивает такую возможность и отсутствие оформленного договора социального найма и решения органа местного самоуправления об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда. Право граждан на приватизацию жилых помещений в вышеуказанных домах не может ставиться в зависимость от бездействия органов местного самоуправления по осуществлению документарного оформления соответствующих договоров социального найма, а также оформления уже изменившегося в силу Закона статуса соответствующих домов, использовавшихся ранее в качестве общежитий.
4.3 Применение Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» к жилищному фонду общественных организаций
Наверное, следует сразу же оговориться, что жилищный фонд, принадлежащий общественной организации, безусловно, является частным жилищным фондом и, строго говоря, о приватизации как таковой речь идти не может. Однако Постановлением Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г. «О введении в действие Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» общественным организациям рекомендовалось осуществлять передачу и продажу находящегося в их собственности жилья в собственность граждан на условиях, предусмотренных для государственного и муниципального жилищных фондов.
Принятие этой нормы представляется весьма оправданным, особенно если учитывать время принятия (1991 г.). Дело в том, что имущество общественных организаций до принятия законодательных актов 90—х гг. XX в. во многом отождествлялось с государственным имуществом и соответственно правовое регулирование было аналогичным. Рассматривая нормы ЖК РСФСР, даже из названий глав («Предоставление жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда», «Пользование жилыми помещениями в домах государственного и общественного жилищного фонда») видно единое регулирование государственного и общественного жилищных фондов.
Анализ нормы жилищного законодательства и приведенной в работе нормы Постановления Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г. позволяет сделать вывод о том, что бесплатно приобрести жилое помещение, находящееся в жилищных фондах общественных организаций, могли граждане и члены их семей только при соблюдении двух условий:
во-первых, жилое помещение должно было быть предоставлено по договору найма в соответствии с нормами ЖК РСФСР. Жилое помещение, предоставленное по договору аренды или коммерческого найма, можно было приобрести только до 31 мая 2001 г., т.е. до вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», исключившего пользователей по указанным основаниям из приватизационных правоотношений;
во-вторых, наряду с желанием нанимателя и всех совместно проживающих совершеннолетних и несовершеннолетних членов его семьи от 15 до 18 лет должно было быть согласие общественной организации, которой принадлежало жилье на праве собственности, на передачу жилого помещения в порядке и на условиях Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».
Представляется, что рассмотренная норма, впрочем, как и все Постановление, сыграла свою роль и должна быть отменена. Причин несколько. С одной стороны, в настоящее время количество общественных организаций в России резко увеличилось, с другой — сегодня общественные организации не вправе предоставлять жилое помещение по договору социального найма.
Заключение
В настоящее время начался этап точечной приватизации государственного и муниципального имущества. Основным документом, регламентирующим процесс приватизации, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178—ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», которым определяются понятие приватизации, принципы, отношения, на которые не распространяется его действие, планирование приватизации государственного имущества, способы приватизации и другие моменты. Однако реализация указанного нормативно-правового акта также связана с недостатками правового регулирования процесса приватизации. По-прежнему законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества не может быть реализовано надлежащим образом в отсутствие ряда нормативных правовых актов. Необходимо принятие Федерального закона «О государственной собственности» и внесение необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»94 для установления тех объектов, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и не подлежат приватизации. Кроме того, необходимо разработать и принять Федеральный закон «О разграничении государственной и муниципальной собственности».
На мой взгляд, данные нормативные правовые акты позволят избежать возможности включения в перечень объектов, подлежащих приватизации, тех из них, которые имеют стратегически важное значение для общества и государства. Необходимо учитывать реализацию интересов публично-правовых образований в сохранении и развитии объектов государственной и муниципальной собственности, имеющих общегосударственное и местное значение.
Анализ экономических и правовых последствий приватизации показывает, что соблюдение и реализация публичных интересов (государственных и общественных) не являлись приоритетными.
Таким образом, в числе недостатков процесса приватизации можно назвать:
) отсутствие необходимой законодательной основы (большинство нормативных правовых актов принималось после завершения очередного этапа приватизации);
) устаревшие методики оценки приватизируемого имущества (отчуждение по крайне низкой стоимости);
) отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации объектов собственности. Этот аспект сыграл отрицательную роль, поскольку приватизация во многих случаях проводилась в отсутствие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований либо путем принятия индивидуальных актов главами администраций субъектов РФ. Кроме того, не учитывалась специфика приватизации в зависимости от ее объектов государственной и муниципальной собственности в субъектах РФ;
) отношение к приватизации как к одномоментному процессу, не требующему особой подготовки. Между тем «приватизация, как правило, проводится поэтапно: сначала предприятие подвергается санации (оздоровлению), затем оценивается экспертом и только потом продается частному капиталу»95;
) недостижение целей приватизации: оздоровление экономики, создание смешанной экономики с изменением форм собственности, развитие рыночных институтов (рынка ценных бумаг, системы институциональных инвесторов, банков, страховых компаний);
) отсутствие необходимых институциональных условий, что привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности;
) отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Так, «в процессе размежевания форм собственности «забыли» и о полезных ископаемых. В результате компании, приватизировавшие горно- и нефтедобывающее оборудование, де—факто практически бесплатно получили контроль над природными ресурсами, что привело к денационализации природной ренты... Это в свою очередь привело к финансовому банкротству государства (доходная часть госбюджета неспособна покрыть на достойном уровне те расходы, которые государство обязано нести в силу объективно вменяемых ему функций: оборона, содержание правоохранительных органов, система начального образования, детских домов и т.д.)»96;
) отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля. Счетная палата РФ была создана только в 1995 г., когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись97;
) оказался неэффективным институт государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций;
) цель — создание социально ориентированной экономики — достигнута не была. Реализация публичного интереса, прежде всего в отношении национального богатства (нефтегазовой отрасли, нефтехимии, горнорудной индустрии, цветной металлургии, лесной промышленности), не преследуется.
Принятие Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123—ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» сыграло положительную роль. Он закреплял понятие приватизации, объекты, субъекты приватизации, увеличивал способы приватизации государственного и муниципального имущества (до семи). Однако полную реализацию данный Федеральный закон не получил. Прежде всего он не смог повлиять на оценку ранее совершенных сделок по приватизации государственного и муниципального имущества.
В соответствии со ст. 31 Закона о приватизации 1997 г. «все обязательства, возникшие по договорам купли—продажи государственного или муниципального имущества до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат восстановлению в учете продавцами имущества в порядке, установленном законодательством РФ, в течение двенадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона». Однако Правительством РФ не был установлен порядок восстановления в учете обязательств по купле—продаже государственного и муниципального имущества. Кроме того, в развитие этого Закона не была принята программа приватизации. Поэтому на деле Закон о приватизации 1997 г. остался нереализованным и утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178—ФЗ.
Список использованных нормативных актов и литературы
2 Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 № 443—1 // СПС КонсультантПлюс. Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.11.1994 № 52—ФЗ.
3 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51—ФЗ // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994. — № 32, ст. 3301.
4 Закон РФ от 04.07.1991 № 1541—1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
5 Закон от 24.12.1992 № 4218—1 «Об основах федеральной жилищной политики» // Российская газета. — № 15, 23.01.1993. Закон утратил силу с 1 марта 2005 года.
6 Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11.06.1964) // СПС КонсультантПлюс. Указанные нормы утратили силу с 1 января 1995года.
7 См., например, Глазов В.В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004г. № 188—ФЗ (постатейный) (издание второе, переработанное и дополненное). Юстицинформ, 2007 // СПС КонсультантПлюс.
8 Литовкин В.Н. Дефектная ведомость жилищного кодекса РФ // Журнал российского права. – 2006. № 4.— С.40.
9 Бойцов Г.В., Долгова М.Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. ГроссМедиа, 2006 // СПС КонсультантПлюс.
10 Курбаков К.И.Новый Жилищный кодекс: благо или ловушка? М.:АТОО, 2006. – С.24.
11 В Жилищном кодексе РФ пункты с цифрами почему—то именуются «частями». На эту технико-юридическую погрешность обратил внимание А.А.Иванов (см.: Иванов А. Вопросы недвижимости в новом Жилщном кодексе РФ // Хозяйство и право. – 2005. — № 6. – С.87.
12 Грось Л.А. О некоторых вопросах, возникших при обсуждении общих положений нового Жилищного кодекса. В кн.:Новый Жилищный кодекс России. Актуальные проблемы: Сборник статей./Сост.Кирсанов А.Р. – М:Ось—89, 2006. – С.43.
13 Толстой Ю.К.Жилищное право: учеб. – М.:ТК Велби, Изд—во Проспект, 2007. – С.12.
14 Такого мнения придерживаются, в частности, Сергеев А.П. (Жилищное право: учеб. – М.: КНОРУС, 2006. С.4), Толстой Ю.К. (Толстой Ю.К.Жилищное право: учеб. – М.:ТК Велби, Изд—во Проспект, 2007. – С.12).
15 См., например, Дроздов И.А. Законодательство об обслуживании жилых помещений: Гражданско-правовое регулирование. М.: Статут, 2006. – С.41.
16 Имеется, правда, в Жилищном кодексе РФ оговорка о том, что этот принцип может и не действовать, если это вытекает из Жилищного кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений (ч.1 ст.1).
17 Иванов А.А. Вопросы недвижимости в новом Жилищном кодексе РФ // Хозяйство и право. – 2005. — №6. – С.87.
18 Сергеев А.П. Жилищное право: учеб. – М.:КНОРУС, 2006. – С.5.
19 Журавлев Т. О соотношении гражданского и жилищного законодательства в регулировании договора найма жилого помещения // Нотариус. – 2007. — № 4. – С.22.
20 Шилохвост О.Ю. Новеллы наследственного права в новом Жилищном кодексе Российской Федерации (критический анализ) // Журнал российского права. – 2005. — № 8. – С.53.
21 Иванов А Вопросы недвижимости в новом жилищном кодексе РФ // Хозяйство и право. – 2005. — № 6. — С.8.
22 Литовкин В.Н.Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ // Журнал российского права. – 2006. — № 4 // СПС КонсультантПлюс.
23 См., напр., Викторов И.С. О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на реализацию национального проекта «Доступное и комфортабельное жилье – гражданам России // Жилищное право. – 2006. — № 10. – С.18; Норкина Е.В. О некоторых проблемах правового обеспечения национального проекта «Доступное жилье» на территории Российской Федерации // Гражданское право. — 2007. — № 1 (СПС КонсультантПлюс); Рыжов А.Б. О признании граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в социальном жилье // Жилищное право. — 2005. — № 9. С. 2 — 9.
24 Гражданский кодекс РФ(часть первая) от 30.11.1994 № 51—ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
(ред. от 06.12.2007) // «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994. — № 32, ст. 3301.
25 Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188—ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004)(ред. от 18.10.2007) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005. — № 1 (часть 1), ст. 14.
26 Глазов В.В.Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004г. № 188—ФЗ (постатейный). ЗАО Юстицинформ, 2007 (СПС КонсультантПлюс).
27 Андреев Ю.Н. Теория и практика применения норм гражданского права. М.:ЮНИТИДАНА, 2006. – С.98.
28 Иванов А.Вопросы недвижимости в новом Жилищном кодексе РФ // Хозяйство и право. – 2005. — № 6. С.88.
29 Дроздов И.А.Обслуживание жилых помещений: гражданско-правовое регулирование. М.:Статут, 2006. – С.49.
30 Жилищный кодекс РСФСР(утв. ВС РСФСР 24.06.1983) // Ведомости ВС РСФСР, 1983. — № 26, ст. 883.
31 Гришаев С.П. Правовой режим недвижимого имущества // (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007).
32 Иванов А.Вопросы недвижимости в новом Жилищном кодексе РФ // Хозяйство и право.– 2005.—№ 6. – С.88.
33 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008г.№ 7—П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» // Российская газета. — № 92, 26.04.2008.
34 Необходимость соответствия санитарным и техническим требованиям устанавливалась и прежним жилищным законодательством (статьей 40 Жилищного кодекса РСФСР).
35 Федеральный закон от 30.03.1999 № 52—ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ред. от 01.12.2007) // Собрание законодательства РФ, 05.04.1999. — № 14, ст. 1650.
36 Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 (ред. от 02.08.2007) «Об утверждении положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции» // Собрание законодательства РФ, 06.02.2006. — № 6, ст. 702.
37 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1—ФЗ (принят ГД ФС РФ 18.12.1996)(ред. от 01.12.2007) // Собрание законодательства РФ, 13.01.1997. — № 2, ст. 198.
38 Закон РФ от 25.06.1993 № 5242—1(ред. от 18.07.2006) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета. — № 152, 10.08.1993.
39 Дроздов И.А. Обслуживание жилых помещений: гражданско-правовое регулирование. М.: Статут, 2006. – С.51.
40 Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.1997 № 1301 «О государственном учёте жилищного фонда в Российской Федерации» от 13.10.1997 № 1301 // Собрание законодательства РФ. — № 42, 20.10.1997, ст. 4787.
41 Федеральный закон от 21.07.1997 № 122—ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997. — № 30, ст. 3594.
42 Трудовой Кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197—ФЗ(принят ГД ФС РФ 21.12.2001) (ред. от 28.02.2008) // «Собрание законодательства РФ», 07.01.2002. — № 1 (ч. 1), ст. 3.
43 Кривой В.И. Особенности регулирования труда лиц, работающих вахтовым методом: исходные начала // Трудовое право. – 2007. — № 5. – С.59.
44 Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223—ФЗ // Собрание законодательства РФ, 01.01.1996. — № 1, ст. 16.
45 Дроздов И.А. Обслуживание жилых помещений: гражданско-правовое регулирование. М.: Статут, 2006. – С.44.
46 Гришаев С.П. Правовой режим недвижимого имущества. (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007).
47 Халдеев А.В. Соотношение правовых категорий «жилое помещение» и «жилище»: теоретические и практические аспекты // Жилищное право. – 2006. — № 6. – С.40.
48 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63—ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996)(ред. от 14.02.2008) // Собрание законодательства РФ, 17.06.1996. — № 25, ст. 2954.
49 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174—ФЗ(принят ГД ФС РФ 22.11.2001) (ред. от 04.03.2008) // Российская газета. — № 249, 22.12.2001.
50 Определение Конституционного Суда РФ от 20.12.2005 № 533—О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Потапова Алексея Ильича на нарушение его конституционных прав пунктом 10 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и примечанием к статье 139 Уголовного кодекса Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
51 Определение Конституционного Суда № 166—О от 12.05.2005 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Котовой Светланы Евгеньевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 10 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2005. — № 6.
52 Петровский А.Г. Об уголовно-процессуальном понимании жилища» // Уголовное судопроизводство», 2007. — № 3 // КонсультантПлюс.
53 Сопин В. Новый УПК. Факт очевидный: нужна серьёзная доработка // Законность. – 2002. — № 10 // СПС КонсультантПлюс.
54 См., например, Сергеев А.П. Жилищное право: учебник. М.:КНОРУС, 2003. – С.20.
55 Суханов Е.А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права. – 2006. — № 12. – С.48.
56 Там же.
57 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. (ГК РФ. Ч.1) (ред. от 05.07.2007) // СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
58 Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138—ФЗ (ГПК РФ) (ред. от 24.07.2007) // СЗ РФ. — 2002 . — № 46. — Ст. 4532.
59 Гражданское право Российской Федерации : учебное пособие / Н.И. Воробьев. – Тамбов : Изд—во Тамб. гос. техн. ун—та, 2007. – Ч. 1. – С. 30.
60 Камышанский В.П. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом // Закон. — № 11. — С. 71.
61 Камышанский В.П. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом // Закон. — № 11. — С. 72
62 Кряжевских О.В. Сделка приватизации // Юридический мир. 2003. № 12. С. 31.
63 Постановление ФАС Московского округа от 03.07.2007, 26.06.2007 N КГ—А40/5824—07 // СПС «КонсультантПлюс», 2008
64 См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 17.12.2007 N Ф09—10310/07—С6// СПС «КонсультантПлюс», 2008; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.10.2007 N А19—6473/07—Ф02—7948/07// СПС «КонсультантПлюс», 2008; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16.10.2007 N Ф03—А16/07—1/3842// СПС «КонсультантПлюс», 2008; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.02.2007 N А21—808/2006// СПС «КонсультантПлюс», 2008
65 Чижов М. Способы приватизации государственного и муниципального имущества // Актуальные проблемы частного, экологического и трудового права. Материалы Международной студенческой научно-практической конференции. — Челябинск: Изд—во Челяб. юрид. ин—та МВД России, 2006. — С. 55—60
66 Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178—ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. — № 4. — ст. 251
67 Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» / Под ред. Вайпана В.А. — М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003.— С. 11.
68 Андрефф В. Российская приватизация: подходы и последствия // Вопросы экономики. 2004. № 6. С. 58.
69 Бережной А.А. Этапы приватизации государственного и муниципального имущества // Право и политика. – 2007. — № 8. — С. 106.
70 Андрефф В. Указ. соч. С. 57.
71 Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004. С. 132.
72 Андрефф В. Российская приватизация: подходы и последствия // Вопросы экономики. 2004. № 6. С. 60.
73 Петраков Н. Отношения собственности: анализ трансформации в переходной экономике // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 2. С. 13 – 20.
74 Моисеева Е.В. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом // Журнал российского права. — М.: Норма, 2006, № 9. — С. 98.
75 Рябухин С.Н. Региональный аспект приватизации государственной собственности // Эко. Всероссийский экономический журнал. 2004. № 7. С. 4.
76 Моисеева Е.В. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом // Журнал российского права. — М.: Норма, 2006, № 9. — С. 104.
77 Глинкина С.П. Приватизация: концепции, реализация, эффективность. — М.: Наука, 2006. – С. 34.
78 Алейников Б.Н. К вопросу о приватизации государственного и муниципального имущества // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. — М.: «1К—Пресс», 2007, № 4. — С. 23—24
79 Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. Монография / Белых В.С. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – С. 305.
80 Постановление Правительства РФ от 12 августа 2002 г. N 585 "Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе" // СЗ РФ. — 2002. — N 33. — ст. 3229
81 Российская газета. 2001. 31 мая. О необходимости внесения соответствующих поправок автор данной работы высказывался неоднократно. См., например: Крашенинников П.В. Право собственности и иные вещные права на жилые помещения. М.: Статут, 2000. С. 62 — 63.
82 Коршакова К.В. Некоторые проблемы управления жилищным фондом // Российская юстиция. — М.: Юрид. мир, 2007, № 3. — С. 25—27
83 Подробнее см.: Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Маслов Н.В. Комментарий к законодательству о приватизации жилищного фонда. М.: БЕК, 1995. С. 67 — 70.
84 ФЗ от 21 июля 1997 г. № 122—ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594
85 Корнеев С.М., Крашенинников П.В. Приватизация жилищного фонда. Законодательство и практика. М.: Изд. группа «Норма—Инфра—М», 1996. С. 82 — 83.
86 Жилищные правоотношения в свете российского жилищного законодательства / Серегин И.В. — М.: Компания Спутник+, 2007.
87 Скрипко В.Р. Право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право. 1996. № 2. С. 29; Чефранова Е.А. Указ. соч. С. 30 — 31.
88 Литовкин В.Н. Комментарий к законодательству Российской Федерации о приватизации жилья. М.: Республика, 1993. С. 39; Сауль С. Как приватизировать коммунальную квартиру // Российская юстиция. 1996. № 1. С. 24. Автор настоящей работы также неоднократно обосновывал данную позицию (см., например: Крашенинников П.В. Право собственности и иные вещные права на жилые помещения. С. 66 — 67).
89 СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5603.
90 Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218—1 «Об основах федеральной жилищной политики» // ГАРАНТ—Справочная правовая система, 2007 (утратил силу)
91 Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541—I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // СПС «ГАРАНТ», 2010.
92 Бакирова Е.Ю. Договоры социального и коммерческого найма как юридические факты, порождающие жилищные правоотношения // Семейное и жилищное право. — М.: Юрист, 2008, № 3. — С. 26—29
93 Бакирова Е.Ю. Договоры социального и коммерческого найма как юридические факты, порождающие жилищные правоотношения // Семейное и жилищное право. — М.: Юрист, 2008, № 3. — С. 26—29
94 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003 г. — № 40 — ст. 3822
95 Румянцева Е. Оценка собственности в ходе проведения приватизации в России // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 1. С. 119.
96 Петраков Н. Отношения собственности: анализ трансформации в переходной экономике // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 2. С. 15.
97 Анализ процессов приватизации государственной собственности в РФ за период 1993 — 2003 гг. // Российский экономический журнал. 2005. № 4. С. 7.
75