Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Становление самостоятельной системы законодательства Башкортостана и развитие российского федерализма.
Любой внимательный исследователь практики государственного строительства последних лет в республиках России заметит, что высшие органы власти многих республик все полнее используют методы правового регулирования для проведения назревших общественно-экономических преобразований, повседневно заботятся о повышении эффективности своего законодательства. Теперь уже многие согласны с тем, что на уровне республик накоплен за последние годы интересный и полезный опыт правового регулирования общественных отношений.
Однако, в последние годы мы являемся свидетелями того, как обсуждение, или точнее осуждение, конституционного и текущего законодательства республик не сходит со страниц центральной печати. К сожалению, для многих авторов этих изданий общим становится негативное отношение к Конституциям и законам республик. Весьма распространенными в центре стали рассуждения о том, что они не только не соответствуют Конституции и законам Российской Федерации, но и якобы мешают проведению реформ в стране и угрожают целостности России; что надлежит принять экстренные меры, чтобы этого не было. Такой подход к законодательству республик стал модой. Нет попытки проанализировать эти акты по содержанию, объяснить их особенности, их значение для укрепления республик и России в целом. Нет ни одной положительной оценки содержания этих актов, нет стремления не только как-то поддержать, но и понять политико-правовое творчество российских народов и республик.
В настоящем докладе занята другая позиция. Законодательство республик рассматривается как определенное достижение общественно-политической мысли, как определенная ступень в поступательном развитии республик. Докладчик стремится показать положительное влияние законодательства республик на развитие российского федерализма, его конструктивное значение для развития общества в целом
Республики в составе Российской Федерации являются государствами. Таково определение республик в Конституции Российской Федерации. Уже поэтому они имеют особый статус среди ее субъектов. Не следует забывать, что и в соответствии со своими Конституциями, республики - это суверенные государства в составе Российской Федерации. Применительно к Башкортостану это закреплено не только в Конституции самой республики, но и в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, а также в других двусторонних договорных документах.
В Республике Башкортостан исходят из того, что впервые в своей истории после присоединения к Русскому государству ее народ получил возможность построить реальное демократическое государство на своей территории. Многие из нас еще до конца не оценили все содержание и значение этого исключительного шанса, предоставленного нам историей. Конечно, все понимают, что строительство государства - это сложнейшая задача. Есть много людей, тайно или открыто сопротивляющихся такому строительству в республике. Тем более решение этой задачи уже само по себе требует значительных усилий всего нашего многонационального народа, напряженной работы всех наших людей, преодоления серьезных препятствий. Но игра стоит свеч. И, что не менее важно, нам нужно понимание того, что мы находимся лишь в самом начале этого пути.
Единое правовое пространство является одним из главных условий существования любого государства. Общие для всех государственные органы, принимающие единые для всех законы и правила. Регулирование общественных отношений на основе этих законов. Общая территория, границы и гражданство. Без всего этого трудно представить себе любое государство. Более того, то или иное целостное образование может иметь такие атрибуты, однако назвать его государством бывает далеко не всегда возможно.
Особенностью Республики Башкортостан как государства является то, что она входит в состав Российской Федерации, является ее субъектом. И Россия, и Башкортостан в соответствии со своими Конституциями имеют собственное правовое пространство. Значит, проблема заключается в том, чтобы оптимально совместить правовое пространство Республики Башкортостан с общим правовым пространством России, в состав которой республика и входит.
Одним из наиболее крупных изменений в государственно-правовом строительстве нашей республики последнего десятилетия является становление самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан. Уже в Декларацию о государственном суверенитете Республики Башкортостан, принятой 11 октября 1990 года, было включено положение о том, что республика имеет свою систему законодательства, что Конституция и законы Республики Башкортостан “обладают верховенством” на ее территории, “за исключением тех сфер правового регулирования, которые добровольно передаются республикой в ведение” Российской Федерации. В дальнейшем это положение по сути дела в той же редакции было повторено в Приложении к Федеративному Договору от Республики Башкортостан и в новой Конституции республики. Вот эта норма статьи 126 нашей Конституции: “Республика Башкортостан имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую правовое регулирование всех общественных отношений, кроме тех, регулирование которых добровольно передано Республикой Башкортостан по Договору в ведение Российской Федерации”. На этой же позиции стоит и Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий.
Принципиальное значение этой нормы состоит не только в том, что она серьезно изменила всю законодательную деятельность республики, что регулирование многих сфер общественных отношений перешло на уровень республики. Самое важное: эта конституционная норма закрепила самостоятельность республики в создании своих законов и добровольность передачи самой республикой отдельных законодательных полномочий Российской Федерации.
Появление такой нормы в Конституции естественно: Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации. В республике в связи с этим сделан правильный вывод. Нельзя построить демократическое правовое государство без развитой системы законодательства, обеспечивающего экономические реформы, защиту прав и свобод граждан, решение проблем государственного строительства.
Мы можем сделать, сегодня уже бесспорный, вывод: в Республике Башкортостан произошел серьезный прорыв в законодательном регулировании общественных отношений. Раньше, поскольку над республикой возвышалось два этажа - союзный и российский - и оба эти уровня очень активно действовали в области законодательства, простора для этой деятельности у республики, по сути дела, не оставалось. Тем более, что тогда был узаконен разрешительный порядок принятия республиками своих законов. Это означало, что законы в республиках принимались только тогда, когда на это было прямое разрешение союзного или федерального законодателя.
Не следует забывать, что практически все области общественных отношений так или иначе регулировались на союзном и российском уровнях. Велико было и значение ведомственного нормотворчества. Не секрет, что тогда ведомственные акты союзного и федерального уровня были поставлены над законами республик. Вот почему, между прочим, российский федерализм был показным, а законодательство Республики Башкортостан декоративным, реально не влияющим на жизнь. К сожалению, к этому мы сейчас начинаем возвращаться.
Теперь же вопрос поставлен принципиально по-новому: республика регулирует все, что сама добровольно не передала России.
Для того, чтобы действительно убедиться в том, какой путь нами пройден в области законодательства, надо еще раз оглянуться назад и вспомнить, какие законы имела автономная республика до 1990 года. Никакого сравнения законодательство автономной республики с нынешним законодательством Республики Башкортостан ни по количеству законов, ни по их содержанию, ни по сферам общественных отношений, которые ныне регулируют республиканские законы, выдержать не может.
Современные полномочия Республики Башкортостан в области законодательства зиждятся на серьезной правовой основе, прежде всего на Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан, Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года. Вот почему они являются весьма реальными и при соблюдении ряда условий могут быть и весьма эффективными.
Как же начиналось становление системы законодательства республики, как она развивается сегодня, каковы ее перспективы? Есть ли будущее у самостоятельной системы законодательства республики? Как законодательство республики влияет на федеративное строительство в России? Как решаются проблемы соотношения законодательства республики и законодательства Российской Федерации и как добиться цивилизованного и демократического согласования их законодательства? На некоторые из этих вопросов сегодня уже можно найти ответ.
Сейчас в Республике Башкортостан действует 16 кодексов и более 380 законов, большое число нормативных указов Президента и постановлений Правительства. Иными словами, за последние годы многое сделано для создания самостоятельной системы законодательства республики.
Интересна история появления кодексов республики. Раньше, как известно, нормативные правовые акты такого уровня и такого названия республика не могла принимать. Впервые мы вышли на кодекс республики после принятия 16 октября 1990 года Верховным советом Союза ССР Постановления, в котором в связи с принятием основ земельного законодательства было сказано, что союзные и автономные республики могут принимать свои земельные кодексы. После этого началась подготовка Земельного кодекса в нашей республике, и мы одними из первых его приняли. Это случилось еще в марте 1991 года, то есть еще во времена существования Союза ССР. Так в нашем новейшем законодательстве появился первый кодекс. Но только после подписания 31 марта 1992 года Федеративного договора и Приложения к нему от Республики Башкортостан кодексы для республики стали нормальным законодательным актом. Как было уже сказано, сейчас в республике действует 16 кодексов. Есть все кодексы, связанные с природными ресурсами - земельный, лесной, водный, экологический, кодекс о недрах. Республика сегодня имеет жилищный, семейный, трудовой, градостроительный кодексы и ряд других. Недавно издан Сборник кодексов республики, наглядно демонстрирующий тот путь, который мы прошли за восемь лет в этом направлении.
Мы считаем, что наше Государственное Собрание достаточно последовательно занимается кодексами. В связи с изменившимися условиями в действующие кодексы вносятся изменения и дополнения. Однако и здесь есть вопросы. В ближайшее время Государственному Собранию надо завершить принятие Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях. На подходе еще несколько кодексов. Большое значение будет иметь принятие Бюджетного кодекса, начата подготовка Налогового кодекса Республики Башкортостан.
Вместе с тем, мы до сих пор еще не научились понимать, что принятие кодекса - это лишь начало работы, верхняя часть айсберга. Чтобы в полной мере кодекс начал действовать, надо принять все предусмотренные им законы и иные нормативные правовые акты. Возьмите к примеру, новый Земельный кодекс. Сам факт его принятия - это принципиальное наше достижение. Крупное событие в развитии нашего законодательства. Он полностью основан на Декларации о государственном суверенитете, Конституции республики, Договоре от 3 августа 1994 года.
Из Кодекса вытекает, что эффективное его использование непосредственно зависит от своевременного принятия более четырех десятков законов и иных нормативных правовых актов. Вместо того, чтобы засучив рукава, развернуть эту работу, а в законах, издаваемых в развитие Кодекса, решить все возникшие вопросы, мы начинаем подвергать сомнению сам факт принятия Земельного кодекса.
Нас иногда спрашивают, на чем основана практика принятия кодексов в Республике Башкортостан. Мы считаем, что эта практика рождена Федеративным Договором, Приложением к нему от Республики Башкортостан, Конституцией республики и Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. По Договору, например, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды полностью относятся к ведению Республики Башкортостан. В других же Договорах с субъектами Российской Федерации и в самой Конституции России эти полномочия отнесены к совместному ведению. Выделение Республики Башкортостан в этой части из общего ряда субъектов, с одной стороны, отражает высокую степень доверия федерального центра нашей республике и уровня зрелости российско-башкортостанских отношений, а, с другой, - оно свидетельствует о значительной мере ответственности Башкортостана за правильное правовое регулирование соответствующих общественных отношений. Никто в Башкортостане не считает, что это наше законодательство должно в корне отличаться от федерального. Вся практика деятельности органов законодательной и исполнительной властей говорит о том, что мы рассматриваем федеральные законы по этим вопросам как образец, который учитывает наш Парламент при разработке соответствующих республиканских законов.
Еще одна проблема. Есть серьезные сложности при развитии законодательства республики по предметам совместного ведения. Предметы совместного ведения сейчас по сути узурпированы федеральным центром и фактически стали предметами ведения Российской Федерации. Большинство принятых федеральных законов, касающихся проблем совместного ведения, не оставляют места для дальнейшего регулирования их субъектами Российской Федерации с учетом национальных, исторических, демографических, территориальных, экономических, религиозных и иных особенностей. Создается впечатление, что формулировка “предметы совместного ведения” была придумана заранее с тем, чтобы свести на нет законотворчество субъектов Российской Федерации. К примеру, нашим Государственным Собранием было рассмотрено более тысячи федеральных законопроектов. По ним направлено около трех с половиной тысяч поправок, но практически ни одна из них не была учтена Государственной Думой. Возникает вопрос, а стоит ли рассматривать эти проекты, если точка зрения законодательных органов субъектов Российской Федерации для Государственной Думы ничего не значит?
И, видимо, наша задача - идти к тому уровню, на котором значительно сокращаются вопросы, отнесенные к предметам совместного ведения. По нашему мнению, целесообразно в федеральной Конституции перечислить только предметы ведения и полномочия самой Российской Федерации, предоставив решение остальных вопросов субъектам Федерации. Это вполне соответствует нормам международного права. Во многих демократически развитых странах с федеративным устройством разделение предметов ведения осуществляется именно так.
Сложившееся отношение некоторых федеральных органов к предметам совместного ведения, к законодательству республики, многие рассуждения о несоответствии их законов нормам Российской Конституции и российских законов явно обнаруживают стремление взять под сомнение необходимость создания республиками самостоятельной системы законодательства. Кое-кому так и хочется приостановить, а может и вовсе прекратить активную законотворческую деятельность в республиках, вновь вогнать их в “прокрустово ложе” автономии.
В новых условиях по-новому должны решаться и вопросы соотношения законодательства республики с законодательством Российской Федерации. Считавшаяся ранее аксиомой формулировка о том, что законы республик принимаются только на основе и во исполнение федеральных законов, сегодня неприемлема, она явно противоречит современным реалиям. Такой подход сейчас применим лишь к законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а не в целом к законодательству республик в составе Федерации.
И Конституция Российской Федерации, и Конституция Республики Башкортостан признают в определенных пределах верховенство законов России и верховенство законов республики, то есть то, что раньше абсолютно не допускалось. В Конституции Республики Башкортостан дважды закреплено положение о том, что “законы Российской Федерации, принятые по вопросам, добровольно переданным Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации, обязательны на территории Республики Башкортостан”. Тем самым конституционно подтверждено верховенство определенных законов Российской Федерации. Что же касается прерогатив и полномочий Башкортостана в принятии своих законов, то тут мы вполне самостоятельны. Это находится в полном соответствии с Российской Конституцией. Любые попытки отрицать легитимность самостоятельной системы законодательства республик приведут к подрыву основы государственного устройства страны. Это будет означать унификацию всех сторон общественной жизни, отказ от принципов подлинного федерализма, реставрацию прежней унитарной модели государства.
Следующим важнейшим положением, нашедшим отражение как в Конституции Республики Башкортостан, так и в Договоре от 3 августа 1994 года и имеющим отношение к обсуждаемому вопросу, является признание при определенных условиях равной юридической силы законов Российской Федерации и Республики Башкортостан. Причем, это принципиально новое положение сложилось лишь в последние годы при строительстве реального федеративного государства России. Оно, конечно, есть и в Конституции Республики Башкортостан. И, что не менее важно, оно закреплено и в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, следует понимать, почему проблема согласования федерального и республиканского законодательств так обострилась и выдвинулась на первый план. Отметим несколько моментов.
Во-первых, за последние шесть лет, после трагических октябрьских событий 1993 года, Государственная Дума принимала законы, не считаясь с Конституцией Республики Башкортостан, с положениями, закрепленными Договором от 3 августа 1994 года. Более того, отдельные радикальные депутаты Думы демонстративно игнорируют и Декларации республик о государственном суверенитете, Федеративный договор. Государственная Дума не приняла за эти годы ни одного закона, учитывающего и защищающего государственные интересы Республики Башкортостан и других республик. Обратите внимание, из федеральных законов вообще исчезло слово “республика”. А это - формулировка раздела первого Конституции Российской Федерации. К сожалению, за последние годы стало очевидно, что при нынешней структуре Думы практически невозможно обеспечить интересы республики как демократического государства в составе Российской Федерации.
Во-вторых, до сих пор отсутствует механизм согласования федерального и республиканского законодательств. До сих пор не созданы процедуры преодоления разногласий, разрешения споров между Российской Федерации и Республикой Башкортостан. Хотя в статье 4 Договора от 3 августа 1994 года прямо закреплено, что в совместном ведении сторон находится согласование законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан. Еще четыре года назад республика обратилась в федеральные органы с предложением организовать двустороннюю комиссию для решения возникающих разногласий. К сожалению, до сих пор комиссия с такими полномочиями не создана. А то, что предлагается в текущем федеральном законодательстве для решения этих вопросов, по сути дела, означают попытки решения проблемы путем разных форм силового давления.
Раньше нам казалось, что проблемы, возникающие в отношениях федерального центра со своими республиками, во многом объясняются тем, что у центра нет практического опыта межгосударственных отношений в рамках Федерации. Казалось, что Россия делает только первые шаги по налаживанию отношений с суверенными республиками, входящими в ее состав, и поэтому допускает какие-то огрехи. Казалось, что со временем, с накоплением опыта, эти шероховатости будут сняты. Однако на деле положение оказалось значительно более сложным. Мы являемся сегодня свидетелями фронтального юридического наступления на республики. Чего стоит, например, предоставление российским законом Прокуратуре права опротестовывать законы суверенной республики? Права, которого она не имела даже в советское время, когда Башкирия была автономной республикой. Или как оценить отсутствие в новейшем федеральном законодательстве требования, чтобы суды в республике в своей деятельности руководствовались и законами республик?
Последний тому пример. Федеральный закон от 24 июня 1999 года о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации прямо предписывает, что подписанные двусторонние договоры в течение предстоящих трех лет надлежит привести в соответствие с текущими федеральными законами. Что это, как не попытка отказаться от договорного регулирования отношений Российской Федерации со своими республиками?
Как же нам быть в такой ситуации? Думаю, что надо исходить из того, что республики, в том числе и Башкортостан, как суверенные государства твердо избрали цивилизованный и демократический путь разрешения своих разногласий с Российской Федерации, путем переговоров, договорным путем. Отката от достигнутых исторических рубежей мы допустить не можем.
Мы верим в то, что в руководстве России есть и будут разумные люди. Разумные люди должны быть и в Государственной Думе. Все они должны понимать нужды российских народов и, главное, понимать, что нельзя построить великую Россию, унижая ее республики. Мы не можем допустить, чтобы политика югославского лидера С. Милошевича восторжествовала и в России. Ведь в той кровавой драме, которая разыгрывалась на наших глазах в Косово, основной причиной было то, что центральная власть отобрала у Косово ее автономные права. Хотя, как раз об этом российские центральные средства массовой информации предпочитали молчать. К сожалению, некоторые исследователи так и не поняли новых конституционных и договорных положений о законодательстве республик. А может быть и не захотели их замечать. Они продолжают мыслить старыми категориями, что все законы республик должны приниматься на основе и во исполнение законов России, в пределах, определенных законами Федерации. Все иное представляется им крахом законности и правопорядка.
Попытка не замечать новых положений в законодательстве республики привела к тому, что некоторых исследователей в центре охватила паника при виде того потока законов, которые самостоятельно принимаются в республиках и в других субъектах Федерации. Паникует тот, кто не знает как себя вести в новой ситуации, в условиях реальной федерации. Нас постоянно пугают развалом России. Призывают отменить наши законы. Требуют приведения наших Конституций и наших Договоров в соответствие с федеральными законами. Представляется, что развитие российского федерализма не может идти таким путем. Оно будет нормальным лишь при учете опыта республик, в том числе и в области законодательства.