Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Концептуальные проблемы законодательства о государственной службе республики Беларусь и пути его совершенствования
Законодательство о государственной службе в Республике Беларусь имеет недолгую, но насыщенную историю. С момента распада СССР и до настоящего времени оно динамично развивается, притягивая постоянное внимание ученых-юристов. Одни из них предприняли всестороннее исследование Закона «О государственной службе в Республике Беларусь», в том числе предложив его комментарий (К.И.Кеник, В.В.Подгруша), другие изучили отдельные стороны его положений (А.Г.Тиковенко, Г.А.Василевич и др.) или законодательство об отдельных видах государственной службы Республики Беларусь (В.А.Шаршун, А.А.Греченков и др.), третьи при анализе отраслевого законодательства небезосновательно обращались к нормам закона о государственной службе (Г.Б.Шишко, К.И.Кеник, А.М.Клим, А.Лукашов, Э.А.Саркисова, Р.И.Филипчик, В.В.Марчук, К.Л.Томашевский и др.).
Вместе с тем законодательство о государственной службе как самостоятельный массив источников от Конституции до ведомственных актов, от базового закона о государственной службе до актов, регулирующих ее отдельные виды, имеющий единую юридическую природу, но характеризующийся отсутствием единых системно-логических связей и единообразия в формирующих его нормативных актах, не рассматривалось. Хотя на отдельные аспекты системных связей актов законодательства указывали в своих работах такие исследователи, как К.И.Кеник, В.В.Подгруша, А.Г.Тиковенко.
Одной из причин наличия пробела в исследовании является, очевидно, то, что законодательство о государственной службе не выделено в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь1. Однако в рамках научной работы над отдельным проектом комплексного анализа современного законодательства Республики Беларусь, регулирующего приоритетные и социально значимые области общественных отношений, № 098/92 от 30 июня 2006 г., утвержденным приказом Государственного комитета по науке и технологиям Республики Беларусь от 13 июня 2006 г. № 152, сформулирована необходимость включения его в административное законодательство и объединения в нем как базового Закона «О государственной службе в Республике Беларусь», так и законодательства об отдельных видах государственной службы с перспективой формирования самостоятельной отрасли законодательства.
Значит, вопрос о системном анализе всего законодательства о государственной службе Республики Беларусь представляется актуальным. При его проведении задача видится не столько в позитивном восприятии значительного ряда правовых актов о государственной службе как объективной реальности, сколько в их взаимосвязанном анализе с одновременным выявлением концептуальных проблем, определяющих в совокупности направления для системного совершенствования законодательства в данной сфере.
Комплексный анализ законодательства о государственной службе Республики Беларусь необходимо начать с обращения к его недалекой истории, наложившей отпечаток на его современное состояние.
После распада СССР и обретения независимости Республикой Беларусь Закон «Об основах службы в государственном аппарате» стал в ряду первых и необходимых законодательных актов, обеспечивающих надлежащее функционирование государственных органов самостоятельной Беларуси. Отсутствие традиций в правовом регулировании института государственной службы в СССР существенно не повлияло на качество данного Закона. В СССР не было закона о государственной службе, что, однако, не означало отсутствия государственной службы как политического и организационного института, а также его правового регулирования, которое обеспечивалось за счет применения законодательства о труде и специального законодательства о службе в отдельных органах: милиции, прокуратуре, суде и др. Не отрицая негативных сторон отсутствия в СССР единого законодательного акта о государственной службе, нельзя не отметить и положительные моменты государственной служебной деятельности того периода, связанные со служебной дисциплиной, порядком, ответственностью государственных служащих за порученное дело, постоянным ростом уровня образования государственных служащих, повышением их культуры. Поэтому критические представления о государственной службе того периода некоторыми учеными как о непрофессиональной, исключительно фаворитной, номенклатурной представляются односторонними и некорректными2. Тем более что подобные негативные моменты в силу невозможности изъятия субъективных факторов на государственной службе в любых государствах любых периодов не могут быть совершенно изжиты, поскольку государственная служба - это институт в первую очередь социальный со всеми вытекающими из этого психологическими признаками.
Отсутствие опыта правового регулирования государственной службы в советское время сыграло в некотором роде положительную роль. Молодые самостоятельные государства, изучив и проанализировав международный опыт, по-своему урегулировали ее вопросы.
Республика Беларусь также пошла по самостоятельному и отличному пути в правовом регулировании этого института, определив сферу действия Закона именно аппаратной сферой. Тем самым была закреплена необходимость самостоятельного правового регулирования этого вида государственной службы как службы чиновничьей. Вместе с тем понимание сложности и многовидовой структуры государственной службы привело к необходимости распространения данного Закона на иные виды государственной службы, в том числе прокурорскую и судейскую, чему способствовало принятие Декрета Президента от 9 сентября 1997 г. № 16 «О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц». Данным Декретом абсолютно верно были приравнены к служащим государственного аппарата военнослужащие и сотрудники органов внутренних дел. В развитие отдельных положений Закона принимались многие нормативные правовые акты различной юридической силы: декреты, указы Президента, постановления Совета Министров, ведомственные акты. Осознание государственной службы как важного средства достижения максимальной суверенизации придало дополнительный импульс ее развитию как правовому институту.
С момента появления в суверенной Республике Беларусь государственной службы как самостоятельного правового явления интерес к ней со стороны государства возрастал, что проявлялось как в расширении масштабности правового регулирования этого вида деятельности, так и в улучшении качества этого регулирования, проявлявшемся во внесении изменений в действовавшие нормативные правовые акты и принятии новых правовых норм. Множественность правовых актов о государственной службе, коллизии их положений и пробелы в правовом регулировании, а также изменения, происходящие в государстве ввиду его развития, проведение ряда административно-правовых реформ3 и в итоге завершение переходного периода привели к скачку в правовом развитии: назрела необходимость принятия нового закона о государственной службе. К этому периоду, как в среде ученых, так и в среде практиков укрепилось понимание базовости данного правового явления и регулируемого им вида деятельности, что отразилось в формировании концепции государственной кадровой политики и ее поэтапной реализации4.
В 2003 году был принят Закон «О государственной службе в Республике Беларусь», который явился основным, но не единственным источником законодательства о государственной службе в Республике Беларусь. Вслед за ним были приняты конкретизировавшие его нормативные правовые акты, а также ряд иных законов и даже кодексов по вопросам особых разновидностей государственной службы (судейской, в органах прокуратуры, военной, иных военизированных видов).
В настоящее время государственная служба регламентируется многими нормативными правовыми актами различного уровня, которых насчитывается более 200, исключая ведомственные акты по конкретным вопросам ее осуществления в них.
Основу совокупности нормативных правовых актов о государственной службе в Республике Беларусь формирует Конституция Республики Беларусь. В ней понятие государственной службы не встречается, а тем более не устанавливается ее регламент, в отличие от конституций иных государств (России (ст. 32), Украины (ст. 38)). Отсутствие понятия государственной службы в Конституции Республики Беларусь не означает, что она не регулирует данные вопросы. Она устанавливает конституционные основы государственной службы, которые могут быть определены благодаря ее научному толкованию, а не буквальной трактовке текста. В Конституции Республики Беларусь встречаются иные понятия: «государственные органы», «государственная должность». Не давая понятия государственной службы, не определяя сферу ее существования, конкретные принципы и иные непосредственные вопросы, Конституция тем самым не ограничивает ее масштабы чиновничьим аппаратом. К примеру, в п. 3 ст. 97 Конституции РФ установлено, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе. Тем самым на конституционном уровне закреплено, что они не являются государственными служащими, что имеет свои негативные последствия, проявляющиеся в том, что на них не распространяются ограничения государственных служащих, что, следовательно, может порождать коррупционные проявления. Положения отечественной Конституции в этом отношении менее конкретны и потому более взвешены, что придает ей стабильность, и наоборот, мобильность регулируемым ею отношениям. В отличие от названного положения Конституции РФ белорусская Конституция, признавая единство государственной власти, тем самым устанавливает и единство государственной службы, осуществляемой в государственных органах. Это подтверждается положениями ст.ст. 6, 34, 38, 39, ч. 2 ст. 59 и ч. 1 ст. 62 Конституции Республики Беларусь.
Специально не определяя подходов к государственной службе, Конституция вместе с тем как Основной Закон государства закрепляет главенствующие положения государственной службы как политического, правового, организационного, социального институтов, прямо связанных с государством. Она устанавливает, что источником власти в Республике Беларусь является народ, а человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей целью и ценностью государства. Государственная служба, связанная сущностью и конституционными основами построения белорусского государства и его взаимодействия с гражданским обществом, основывается на конституционных принципах и положениях, которые при ее осуществлении имеют непосредственное действие. Речь идет о принципах суверенитета, демократизма, законности, верховенства Конституции, единства государственной власти и разделения властей, социальной функции государства, неотчуждаемости прав и свобод человека, равенства всех перед законом и др. Данные принципы взаимосвязаны и представляют собой единую систему. В отношении государственной службы они действуют также системно. Они сбалансированы в рамках Конституции, и применение их в законодательстве о государственной службе также должно быть системно. Конституция как основной источник законодательства о государственной службе устанавливает в соответствующих разделах конституционные основы отдельных институтов государственной службы: Президента, законодательной, исполнительной, судебной властей, прокуратуры, местного управления и самоуправления, системность и единство которых в Конституции также предопределяет необходимость системности и единства законодательного регулирования всей совокупности видового разнообразия государственной службы.
Таким образом, Конституция закладывает не только основы государственной службы, но и законодательства о ней, а также определяет направления его совершенствования. Значит, развитие законодательства о государственной службе должно идти по пути не его расчлененности и дальнейшей обособленности, а единства, комплексности, системности. Это в первую очередь необходимо для обеспечения устойчивости государственной службы, стабильности ее правового регулирования.
В иерархии источников о государственной службе следующее место занимают законы, к которым следует причислить и кодексы, затрагивающие данные вопросы. По степени обобщения регулируемых вопросов государственной службы необходимо выделить три группы нормативных актов: базовый Закон о государственной службе 2003 года, Трудовой кодекс, иные законы, регулирующие вопросы осуществления различных видов государственной служебной деятельности. Среди последних особое место по причине более высокого иерархического уровня занимают Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей и Таможенный кодекс.
Группа законов об отдельных видах государственной службы применяется либо самостоятельно без учета базового Закона (это касается тех ее видов, например военной службы, которые не признаются такими по Закону 2003 года в связи с невключением их в сферу его действия), либо субсидиарно: положения базового Закона применяются в той части, в которой они не урегулированы специальным законодательством. При этом специальное законодательство может быть как общего характера, касающееся собственно осуществления, в том числе прохождения государственной службы в конкретных органах, например Закон «О прокуратуре Республики Беларусь», так и специально посвящено некоторым вопросам, связанным с прохождением государственной службы. Примерами могут служить Законы «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», ст.ст. 1 и 2, гл. 2 и 3, ст. 51 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», ст. 12 Закона «О профессиональном пенсионном страховании».
Отмечая значимость базового Закона, необходимо высветить его общерегулятивный характер, заключающийся в установлении общих подходов к правовому регулированию, формированию, пониманию государственной службы, сферы ее существования, принципов, отдельных этапов прохождения и прекращения, правового статуса всех государственных служащих независимо от вида. Акцент на данном положении сделан в одном из последних актов по вопросам государственной службы - Кодексе Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей: «Судьи занимают государственные должности, являются государственными служащими и на них распространяется действие Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года «О государственной службе в Республике Беларусь» (ч. 1 ст. 84). На судью распространяются ограничения, связанные с государственной службой (ч. 1 ст. 88). Судья имеет право на отставку в порядке и на условиях, определенных законодательством Республики Беларусь о государственной службе (ст. 125). Судьи исполняют свои обязанности до достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе (ч. 4 ст. 99)».
Аналогично соотношение Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» и Таможенного кодекса: «Должностные лица таможенных органов и работники учреждений, подчиненных Государственному таможенному комитету Республики Беларусь, которым присваиваются персональные звания, являются государственными служащими, и на них распространяется законодательство о государственной службе в той мере, в которой их правовое положение не определено настоящим Кодексом» (ч. 2 ст. 325 Таможенного кодекса). Следовательно, устанавливается приоритет специального законодательства при регулировании государственной службы для отдельных категорий служащих.
Базовость данного Закона также колеблется ввиду нахождения его на более низком уровне в иерархии нормативных правовых актов, чем названные три кодекса. Но соотношение Трудового кодекса и Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» в настоящее время четко определено в пользу Закона. Статьей 5 Трудового кодекса в редакции 2007 года установлено, что он применяется к трудовым и связанным с ними отношениям отдельных категорий работников (к которым относятся любые виды государственных служащих. - Прим. авт.) в случаях и пределах, предусмотренных специальными законодательными актами, определяющими их правовой статус. Поскольку специальным законодательством (п. 2 ст. 1 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь») установлено, что действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства на отношения, связанные с государственной службой, распространяется только в случаях, не урегулированных настоящим Законом и иными актами законодательства (т.е. специальным законодательством по вопросам государственной службы), то тем самым определен приоритет специального законодательства и в первую очередь базового Закона по отношению к Трудовому кодексу.
Аналогичный вывод нельзя сделать применительно к соотношению отдельных положений Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» и Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей. Приоритет специального законодательства по отношению к общему закону установлен в ч. 2 ст. 7 Закона, согласно которой нормы специальных законодательных актов распространяются на отношения применительно к отдельным категориям работников в связи со спецификой их профессиональной деятельности, к которым, безусловно, относятся судьи при поступлении, прохождении, прекращении ими службы. Кодекс именно эти вопросы и регулирует. Однако ч. 4 ст. 106 Кодекса одновременно урегулирован не столько специальный, сколько общий вопрос государственной службы, связанный с последующей деятельностью судей вне судебной системы в качестве государственных служащих. Так, Кодексом определено, что «при поступлении лица, имеющего квалификационный класс судьи, на работу в государственный орган на государственную должность ему может быть в установленном порядке присвоен в соответствии с квалификационным классом более высокий класс государственного служащего, чем предусмотренный по данной государственной должности, но не более чем на два класса». Вместе с тем данное положение требовало внесения изменения в ст. 13 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» вслед за аналогичной нормой, касающейся порядка присвоения классов государственным служащим, имеющим государственные награды и почетные звания.
В последних законах, содержащих положения о правовом регулировании службы отдельных категорий государственных служащих, встречаются нормы, развивающие данные положения, но им не в полной мере соответствующие. Так, ст. 68 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» установлено, что трудовые отношения работников прокуратуры регулируются законодательством о государственной службе и трудовым законодательством. Данное положение распространяется только на трудовые отношения. Из сферы правового регулирования выпадают связанные с ними отношения и иные отношения, не урегулированные Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и положением о прохождении службы в ней. Такая формулировка в Законе определяет соотношение Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» и Трудового кодекса как одноуровневых, что неверно, исходя из предыдущих заключений. Значит, данная норма в целом представляется неточной. Ее следовало изложить в Законе «О прокуратуре Республики Беларусь» по аналогии, например, со ст. 325 Таможенного кодекса.
Общий анализ Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» также приводит к двум противоречивым выводам: с одной стороны, он является широкомасштабным по причине применения ряда его положений к таким специфичным разновидностям государственной службы, как служба в представительных органах власти (прокурорская, судейская, таможенная), а с другой стороны, при некоторой его комплексности он носит поверхностный характер, что также подтверждается бланкетным характером его норм. В Законе содержится 133 бланкетные нормы.
Серьезным упущением Закона является отсутствие положений об организации государственной службы, регулирующей аналогичные отношения и включающей кроме традиционных норм о государственно-служебном законодательстве, общих понятиях, правовом статусе должности и др. также определение системы и структуры органов государственной службы, системы управления ею и ее правового мониторинга, системы и классификации должностей государственной службы, их единого реестра, связей между ними в пределах каждого вида государственной службы, а также взаимопроникновения различных видов государственной службы и др. По нашему мнению, отсутствие данных положений отражается как на комплексном правовом регулировании государственной службы, так и на практике реализации государственной служебной деятельности. Аналогичные вопросы в той или иной мере находят свое правовое закрепление в законах многих современных государств (ФРГ, США, РФ, Украина). Содержатся они и в модельном законе «Об основах государственной службы» государств - участников СНГ5.
Существенным пробелом в Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» является отсутствие правового регулирования целой совокупности отношений по поводу общего регулирования порядка исполнения обязанностей и реализации полномочий государственными служащими в процессе осуществления государственной службы: порядка организации работы в органах государственной службы, разрешения организационных дел, правил исполнения поручений и распределения в связи с этим полномочий, правил служебного регламента и обеспечивающей его исполнение служебной дисциплины и др. В действующем Законе общие правила реализации анализируемых отношений сформулированы в ст. 21 как обязанности государственного служащего. Все перечисленные виды управленческих действий, которые являются общими для всех органов государственной службы, должны иметь соответственно и общие тенденции в правовом регулировании. Однако они регламентируются органами, как правило, самостоятельно, что приводит к несистемной и хаотичной их регламентации. Порядок осуществления отдельных специфических действий в органах государственной службы, например осуществление правосудия, несение караульной службы и другое, нашел в целом единое правовое закрепление. Что касается аппаратной службы и ее разновидности - службы в органах исполнительной власти, - то данные вопросы не урегулированы на уровне единого законодательного акта, что представляется необходимым.
Таким образом, действующий Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» не выполняет роль единого акта по вопросам государственной службы, обеспечивающего вытекающую из него системную дифференциацию правового регулирования, как это свойственно иным аналогичным крупным и значимым правовым образованиям (таким отраслям права и законодательства, как трудовое, гражданское, налоговое и др.).
Отдельную группу законов и подзаконных актов составляют нормативные правовые акты, которые регулируют деятельность служащих, не относящихся к государственным по Закону «О государственной службе в Республике Беларусь». Правовое регулирование отношений по прохождению военной службы, службы начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь осуществляется абсолютно обособленно от Закона о государственной службе. Хотя в ч. 3 ст. 7 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» сделана оговорка «если иное не предусмотрено законодательством». Ни одним из ныне существующих специальных законов прямо не установлена возможность применения норм Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» к данным категориям служащих. Вместе с тем в данных законах используется понятие государственной службы как общее по отношению к конкретной разновидности государственной служебной деятельности. В частности, Закон Республики Беларусь «О воинской обязанности и воинской службе» признает данную службу особым видом государственной службы. Другой же Закон «Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь» называет деятельность в данных органах просто службой, одновременно признавая работников органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, находящихся при исполнении служебных обязанностей, представителями власти, которые защищаются государством (ст. 22). Аналогичный подход использован и в Законе «Об органах внутренних дел» и Законе «Об органах финансовых расследований Республики Беларусь». Однако п. 2 Положения о прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета государственного контроля6, на которое ссылается Закон, установлено, что данная служба является видом государственной службы Республики Беларусь. То есть правовое регулирование однотипных, близких видов государственной деятельности настолько разрозненно и несистемно, что даже в этих вопросах нет единства, не говоря о частных вопросах, связанных с вопросами прохождения службы в них, что чаще всего регламентируется отдельными положениями и уставами. О наличии общих тенденций также свидетельствует существование общих законов, например Закона Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований».
Наличие большого количества специальных законов в целом является оправданным. Однако в данных видах деятельности имеется много общего, как между собой, так и с иными видами государственной службы: судейской, прокурорской, общегражданской, что соответственно требует и единого законодательного регулирования их общих основ. Необходимость унификации отдельных вопросов осуществления деятельности данными категориями служащих была закреплена еще в 1997 году. Так, пунктом 1.8 Декрета Президента Республики Беларусь от 27 марта 1997 г. № 10 «О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики» было дано поручение Совету Министров Республики Беларусь унифицировать размеры надбавок к должностным окладам за классы служащих государственного аппарата, за классные чины прокурорских работников, за квалификационные классы судей судов Республики Беларусь, за дипломатические ранги сотрудников Министерства иностранных дел, а также размеров окладов по воинским (специальным) званиям военнослужащих (кроме военнослужащих срочной службы) и лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, окладов по персональным званиям должностных лиц Государственного таможенного комитета.
Отношения государственной службы регулируются также актами Президента. Одни из них предметом правового регулирования имеют собственно отношения государственной службы7, а другие - общие по отношению к государственной службе предметы и соответственно на нее распространяются8. Первые могут издаваться по любым вопросам государственной службы: отдельным стадиям поступления (проверки пригодности, сдачи квалификационного экзамена и др.), присвоения классов, аттестации, формирования кадрового резерва, работы с руководителями, направления в командировки, социального и материального обеспечения, прекращения государственной службы и т.п. Только указами Президента утверждаются положения комплексного характера о прохождении государственной службы в отдельных органах (иностранных дел, органах внутренних дел, таможенных органах, органах по чрезвычайным ситуациям и др.), что закладывает определенную тенденцию: прохождение конкретного вида государственной службы урегулировано достаточно полно и всесторонне.
Некоторые из актов Президента Республики Беларусь, прошедшие апробацию временем и зарекомендовавшие себя как стабильные, вполне могут быть целиком включены в единый закон о государственной службе. Это относится, к примеру, к положению о проведении аттестации государственных служащих.
В перспективе отдельные акты по вопросам государственной службы могут быть отменены, взамен их приняты новые законодательные акты. В частности, речь идет о несоответствующих духу времени и принципу системности правового регулирования вопросов государственной службы положений о соотнесении классов служащих и должностей. Целесообразно иметь единый реестр должностей государственных служащих.
Предметный спектр вопросов государственной службы, регулируемых постановлениями Совета Министров Республики Беларусь, еще более широк. С одной стороны, Совет Министров наделен полномочиями по изданию нормативных актов в сфере государственной службы непосредственно Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» (например, действуют постановления Совмина, принятые в соответствии с п. 5 ст. 23, п. 8 ст. 28, п. 1.3 ст. 33 Закона)9, с другой - он уполномочивается Президентом на издание нормативных актов по общим вопросам государственной службы10, с третьей - регулирует специальные вопросы государственной службы исполнительной ветви власти как ее центральный орган в соответствии с компетенцией, закрепленной за ним Законом «О Совете Министров Республики Беларусь».
Третья группа вопросов требует особого внимания. Собственно на Правительстве лежит ответственность за оптимальную структуру и численность работников аппаратов как непосредственно, так и опосредованно подчиненных ему органов государственной службы. В настоящее время виды структурных подразделений в органах государственного управления утверждены Президентом Республики Беларусь11, порядок и условия создания структурных подразделений в государственных органах (за исключением местных исполнительных и распорядительных органов), иных государственных организациях, а также соотношение должностных окладов руководителей этих структурных подразделений - Советом Министров Республики Беларусь12, структура и численность конкретных органов - ими непосредственно. Вместе с тем представляется, что Совет Министров Республики Беларусь, реализуя свои полномочия в области кадровой политики, определенные ст. 10 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь», должен более предметно и активно координировать и контролировать деятельность подчиненных ему органов государственного управления в части рационального распределения и использования служебных ресурсов на основе оптимизации структуры и функций государственных органов, видов и количества должностей государственной службы, исходя при этом из необходимости решения изменяющихся задач социально-экономического развития страны и актуализации государственного управления.
Среди актов Совмина по вопросам государственной службы особое место занимают акты о зачете стажа государственной службы. Их большое количество. Необходимость в издании подобных актов возникает в связи с отмеченной ранее проблемой отсутствия единства государственной службы и единства ее правового регулирования, основанного на всеохватывающем и системном подходе.
К актам по вопросам государственной службы следует отнести также положения о министерствах и государственных комитетах, большинство из которых утверждается Советом Министров, а отдельные - Президентом Республики Беларусь. Данные акты непосредственно относятся к государственной службе, так как в них устанавливаются как основные направления деятельности органа, так и полномочия министра, являющегося государственным служащим.
Таким образом, Совет Министров Республики Беларусь издает нормативные правовые акты, как и Президент, по вопросам собственно государственной службы и по общим вопросам управленческой деятельности, распространяющимся на отношения государственной службы.
В анализируемой сфере широко распространено ведомственное нормотворчество. Оно чрезвычайно разношерстно. В органах принимаются нормативные правовые акты по вопросам государственной службы в развитие законодательных актов и актов Правительства бессистемно. Причем зачастую в них содержится большой объем правовой информации, тождественной информации акта высшей юридической силы. Фактически речь идет о ее дублировании. Это порождает ситуацию с применением на практике исключительно ведомственных актов без обращения к актам законодательства. Чаще всего подобное можно отнести к правовому регулированию аттестации, стажировок, командировок. Полагаем, что подобное нормотворчество нецелесообразно. Избежать подобного возможно путем закрепления в Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах в Республике Беларусь» правила о том, что запрещается издание актов, аналогичных изданным вышестоящими органами государственного управления, основанном на буквальном воспроизведении текста акта более высокой юридической силы или с внесением корректировок, не имеющих юридического значения. При этом могут издаваться акты, если они конкретизируют установленный порядок, процедуру, условия применительно к особенностям отраслей и сфер. Переписывание же текста конкретизируемого акта тем не менее запрещается. Таким образом, следует стимулировать практику непосредственного применения в органах государственной службы первоначально изданных актов, имеющих большую юридическую силу по отношению к ведомственным, вплоть до непосредственного применения норм законов. Это будет способствовать уменьшению бесполезного, но отнимающего время и государственные средства, ведомственного нормотворчества, которое напрямую воздействует на эффективность государственной службы. Тем самым можно будет исключить возможные случаи коллизий правовых норм, вызванные изменениями, внесенными в акты более высокой юридической силы, но недостаточно оперативным реагированием ведомственных актов на данные нововведения.
Существует более 50 нормативных правовых актов, которые формально не отменены, но фактически не применяются (полностью или частично), поскольку не соответствуют позднее принятым нормативным правовым актам или актам большей юридической силы, или же не изменены после принятия в 2003 году Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» и размещены со статусом «действующие» в электронных базах правовой информации13.
В качестве отдельных обобщающих анализ законодательства о государственной службе позиций также следовало бы отметить отсутствие единства терминологии и (или) смысла, закладываемого в одни и те же понятия (государственная служба, служебная дисциплина, основание дисциплинарной ответственности (дисциплинарный проступок) и др.), отсутствие единства и четкости в понимании государственного органа государственной службы, сферы государственной службы, единых подходов к порядку привлечения к дисциплинарной ответственности, установлению единообразных форм служебных контрактов и др.
В итоге могут быть сформулированы общие выводы о состоянии законодательного регулирования государственной службы в Республике Беларусь: государственный служба законодательство конституция
. Законодательство о государственной службе в Республике Беларусь со времени объявления независимости развивается. Его развитие обеспечивается проводимыми организационно-правовыми мерами, направленными на оптимизацию системы органов и деятельности государственных служащих. В настоящее время оно представляет собой самостоятельный массив источников, имеющий ряд проблем.
. Законодательное регулирование государственной службы при наличии единого Закона не является единым, а скорее характеризуется фрагментарностью и хаотичной дифференциацией правового регулирования. Законодательная база отдельных видов государственной службы Республики Беларусь достаточно полно сформирована. Однако некоторые ее виды требуют унификации.
. Законодательство характеризуется наличием большого числа нормативных правовых актов различной юридической силы, не систематизированных должным образом, что порождает проблемы нормативно-правового регулирования: противоречия, пробелы в законодательстве, отсутствие четкости и единства терминологии, дублирование нормативных положений. Это провоцируется также наличием в Законе множества бланкетных норм.
. Совокупность актов по вопросам государственной службы отличается громоздкостью, осложненной повторами нормативного материала, его формирующего, как на уровнях законодательных - подзаконные акты, - так и в одноуровневых актах, что справедливо по отношению к военной и к ней близким видам службы.
. Имеются проблемы правового закрепления иерархии общих и специальных источников о государственной службе.
. Многие отношения государственной службы стабильного свойства урегулированы указами Президента Республики Беларусь и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь, хотя в сложившихся устойчивых отношениях целесообразно их правовое регулирование на уровне Закона.
Таким образом, Закон о государственной службе не исполняет роль системно-базового акта, закрепляющего единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, что ставит на повестку дня вопрос о систематизации законодательства в направлении разработки и принятия Кодекса государственной службы с одновременной ревизией всего законодательства в данной сфере и при условии параллельного принятия и внесения изменений в законодательные акты, которые развивают положения Кодекса или с ним в совокупности применяются. Данный подход основан на необходимости комплексности и системности правового регулирования и опирается на основное правило нормотворчества: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, развивающие его положения или на него опирающиеся, должны приниматься одновременно с основным актом.
Об утверждении единого правового классификатора Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 4 янв. 1999 г., № 1: в ред. Указов Президента Респ. Беларусь от 08.09.1999 г. № 524, от 06.08.2002 г. № 424, от 04.03.2005 г. № 115, от 12.05.2005 г. № 223, от 26.10.2006 г. № 633, от 12.01.2007 г. № 23, от 31.12.2007 г. № 698, от 28.01.2008 г. № 43 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
Подгруша, В.В. Институт государственной службы: основные составляющие // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; Бельский, К.С.О концепции реформы государственной службы в России: цит. по: Подгруша, В.В. Институт государственной службы: основные составляющие // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
О проведении реформы органов местного управления и самоуправления: Указ Президента Респ. Беларусь, 19 сент. 1995 г., № 383: в ред. Указов Президента Респ. Беларусь от 30.11.1995 г. № 485, от 14.12.1999 г. № 725 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 11 января 1997 г., № 30: в ред. Указов Президента Респ. Беларусь от 07.02.1997 г. № 137, от 19.05.1997 г. № 288, от 11.06.1997 г. № 328, от 07.07.1997 г. № 375, от 11.02.1998 г. № 71, от 20.07.1998 г. № 366, от 31.08.1998 г. № 420, от 11.09.1998 г. № 442, от 06.11.1998 г. № 532, от 04.12.1998 г. № 586, от 15.01.1999 г. № 28, от 09.04.1999 г. № 207, от 03.08.1999 г. № 456, от 05.10.1999 г. № 581, от 19.06.2000 г. № 349, от 24.08.2000 г. № 460, от 07.09.2000 г. № 487, от 29.06.2001 г. № 358 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь, 24 сентября 2001 г., № 516: в ред. Указов Президента Респ. Беларусь от 11.10.2001 г. № 578, от 27.11.2001 г. № 707, от 29.12.2001 г. № 808, от 03.06.2002 г. № 282, от 03.02.2003 г. № 56, от 07.05.2003 г. № 185, от 30.12.2003 г. № 599, от 30.12.2003 г. № 603, от 12.02.2004 г. № 66, от 25.03.2004 г. № 153, от 04.06.2004 г. № 268, от 04.06.2004 г. № 269, от 27.08.2004 г. № 412, от 08.09.2004 г. № 435, от 25.04.2005 г. № 189 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
Об утверждении концепции государственной кадровой политики Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 18 июля 2001 г., № 399: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.11.2003 г. № 509 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
О модельном Законе «Об основах государственной службы»: пост. Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, 15 июня 1998 г., № 11-5 // Система автоматизации архивов «ЭКСПЕРТ» [Электронный ресурс] / ОДО «ЭКСПЕРТЦЕНТР». - Минск, 2008.
О некоторых вопросах органов финансовых расследований комитета государственного контроля: Указ Президента Респ. Беларусь, 20 дек. 2007 г., № 660 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
Например, О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц: Декрет Президента Респ. Беларусь, 9 сент. 1997 г., № 16: в ред. Декретов Президента Респ. Беларусь от 19.11.1998 г. № 19, от 02.04.2002 г. № 9, от 30.08.2002 г. № 22, Указов Президента Респ. Беларусь от 28.11.2003 г. № 536, от 19.03.2007 г. № 128 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; Об утверждении положения о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу: Указ Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2005 г., № 139 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; О доверительном управлении принадлежащими государственным служащим долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организации: Указ Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2004 г., № 136 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; Об утверждении положения о проведении аттестации государственных служащих: Указ Президента Респ. Беларусь, 06 нояб. 2003 г., № 489; О соотнесении классов государственных служащих и государственных должностей: Указ Президента Респ. Беларусь, 09 февр. 2004 г., № 58: в ред. Указов Президента Респ. Беларусь от 24.08.2006 г. № 519, от 12.01.2007 г. № 23, от 13.12.2007 г. № 630 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины: Декрет Президента Респ. Беларусь, 26 июля 1999 г., № 29: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 27.02.2002 г. № 145, Декретов Президента Респ. Беларусь от 04.04.2002 г. № 10, от 30.08.2002 г. № 22, от 02.04.2007 г. № 2, от 30.12.2007 г. № 10, от 28.05.2008 г. № 9 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; О проведении аттестации руководящих работников государственных органов и иных организаций, должности которых включены в кадровый реестр Главы Государства Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 14 марта 2005 г., № 122: в ред. Указов Президента Респ. Беларусь от 10.06.2005 г. № 271, от 06.09.2005 г. № 413, от 26.12.2006 г. № 739, от 31.12.2006 № 763, от 12.01.2007 № 23, от 22.10.2007 № 532, от 06.12.2007 г. № 626, от 13.12.2007 г. № 630, от 03.06.2008 г. № 303, от 17.06.2008 г. № 341 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины: Директива Президента Респ. Беларусь, 11 марта 2004 г., № 1 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007. О некоторых вопросах декларирования доходов и имущества государственными служащими и иными категориями лиц: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 29 июля 2006 г., № 952: в ред. пост. Совмина от 19.12.2007 г. № 1782 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; Об утверждении положения о проведении конкурса на занятие государственной должности: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 26 сент. 2003 г., № 1221: в ред. пост. Совмина от 14.05.2005 г. № 490 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; Об определении перечня заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей на государственной службе: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 2 окт. 2003 г., № 1250 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007. Например, Об утверждении примерной формы контракта руководителя государственного органа (организации) с лицом, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом Республики Беларусь: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 5 августа 2002 г., № 1055: в ред. постановлений Совмина от 08.10.2003 г. № 1277, от 25.08.2004 г. № 1012, от 31.10.2005 г. № 1201, от 13.09.2006 г. № 1198, от 31.08.2007 г. № 1123, от 10.12.2007 г. № 1710 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007. См., например, О некоторых мерах по оптимизации системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, структуры и численности работников государственных органов, других государственных организаций: Указ Президента Респ. Беларусь, 12 февр. 2004 г., № 66: в ред. Указов Президента Респ. Беларусь от 10.08.2005 г. № 362, от 04.08.2006 г. № 492, от 23.10.2006 г. № 630, от 12.01.2007 г. № 23, от 25.09.2007 г. № 448, от 28.12.2007 г. № 674 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
О некоторых вопросах создания и деятельности структурных подразделений центральных аппаратов государственных органов и иных государственных организаций: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 16 марта 2004 г., № 285 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
Например, О соответствии государственных должностей государственной службы органов Союзного государства и их аппаратов должностям служащих государственного аппарата Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 10 мая 2001 г., № 253 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; Об утверждении типового положения о конкурсе на замещение должностей в государственном аппарате Республики Беларусь: постановление Государственного комитета Респ. Беларусь по труду и социальной защите населения, 25 фев. 1994 г., № 30 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007; ряд постановлений Совета Министров Республики Беларусь о внесении дополнений в положение о порядке и условиях исчисления стажа работы в качестве служащего государственного аппарата и постановлений Минтруда о внесении дополнений и изменений в перечень должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата, принятых в развитие Закона «Об основах службы в государственном аппарате».