Характер и способы установления полномочий муниципальных органов 1

Работа добавлена на сайт samzan.net:

КОМПЕТЕНЦИЯ И ФИНАНСОВАЯ БАЗА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ США И ВЕЛИКОБРИТАНИИ. 54

§ 1. Характер и способы установления полномочий муниципальных органов

1. Компетенция муниципальных органов служит юридическим отражением их функциональной роли в механизме государства. Вследствие отставания законодательства от экономической и политической ситуации, наконец, существования юридически возможных, но не обязательных видов муниципальной активности, компетенция и реальное содержание деятельности муниципальных органов не идентичны. Тем не менее анализ компетенции необходим для определения сферы муниципального управления и современного положения муниципалитетов.

В США и Великобритании права, обязанности и предметы ведения муниципалитетов устанавливаются государством. Согласно господствующей доктрине компетенция муниципальных органов производна в Англии от центральной власти, а в США от власти штатов. Муниципалитеты не имеют иных прав, кроме предоставленных им государством, и призваны действовать в качестве орудия государственной власти.

142     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Один из важнейших актов британского государства о муниципалитетах — закон 1933 года о местном управлении, устанавливая правовой статус муниципальных советов графств, округов и приходских органов, отмечает, что они "будут иметь все такие функции, которые возложены на них настоящим актом или иными законоположениями"^. "Фундаментальный принцип законодательства о местном управлении, — отмечает профессор В.Харт, — состоит в том, что муниципалитеты — не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом"^.

В условиях федеративного устройства в США принцип производности муниципальных полномочий от власти государства вылился в формулу "муниципалитеты — креатуры и агенты соответствующих штатов". Согласно, например, конституции Флориды, легислатура вправе создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время^. Сходные положения обнаруживаются в конституциях подавляющего большинства штатов, подтверждены бесчисленными решениями судебных органов. Характерно, что в штате Огайо, конституция которого — одна из немногих — закрепляет за муниципалитетами права самоуправления^, суды не менее жестко, чем в других штатах, применяют общую доктрину производности, вторичности муниципальных полномочий. Верховный суд штата в одном из своих постановлений указал, что "муниципалитеты — политические подразделения штата, агентства, через которые штат осуществляет управление"^.

Такие же суждения неоднократно формулировались и Верховным судом США. По делу "Вильяме против Балтимора" Верховный суд указал, например, что "муниципальная корпорация в Америке не имеет каких-либо привилегий или иммунитета по федеральной конституции,

^ Local Government Acl 1933. ^ W.ffart. 0p.dl..p.213.

^ Conslilution of Florida, as amended in 1958. Art. VIII. * Constitution of the Slate of Ohio. Annotated. 1957. Art. XVIII. ^ "Stale of Ohio v.Davis". 1 19. O.S. 599.

143

Глава III. Компетенция и финансовая база

которые могли бы поставить ее в оппозицию к создателю — штату"^. Подобная линия может быть прослежена в деятельности Верховного суда США на протяжении по крайней мере 60—70 лет. Нередко суды рассматривают права муниципалитетов как делегированные штатом. Верховный суд штата Нью-Йорк постановил, например, в 1933 году, что "легислатура вправе делегировать муниципальным корпорациям... три существенные функции законодательной власти штата: полицейскую власть, право установления и взимания налогов и право осуществлять принудительный выкуп собственности"^ Между тем эти полномочия классифицируются в муниципальной теории как основные права, специфичные для муниципального управления в целом.

Доктрина вторичности компетенции муниципалитетов распространяется в США и Великобритании на все формы местного управления. Так, хотя законодательство в США проводит определенную грань между положением муниципальных органов графств и городских муниципалитетов, рассматривая первые исключительно как агентуру штатов, а вторые как "руку штатов" лишь в делах, имеющих не только местное значение, судебная практика игнорирует это различие, весьма широко толкуя понятие "интерес штата" или же опираясь на презумпцию верховенства власти штата на всей его территории. Как отмечают Вэнфилд и Вильсон, большая часть деятельности городского муниципалитета осуществляется им в качестве прямого агента штата, но даже в делах, которые затрагивают исключительно местные интересы, город подчинен штату\ Подобно графству, "город — это политическое подразделение штата, образованное в качестве агентства для осуществления таких правительственных полномочий штата, которые могут быть на него возложены"".

Взятая в историческом аспекте доктрина производности, вторичности полномочий органов местного управле-

^ "Williams v. Baltimore". 1933. ^ "O'Brien v. Towm of Greenburgh". 268. N.Y.S., 173. " E. Banfield, 1. Wilson. City Politics, p. 66. * "Trenionv. New Jersey". 1966.

144______Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

ния представляет следствие перехода общества к централизации государственной деятельности. Ранний капитализм проявлял снисходительность к муниципальному партикуляризму и теориям, выводившим полномочия муниципальных корпораций из концепции естественного права общины на самоуправление. Ряд авторов в обоснование этого взгляда ссылались на то, что общинное самоуправление предшествовало в Великобритании государственной организации, а в США муниципальные корпорации возникли в ранний период колонизации страны и предшествовали возникновению штатов как государственных образований^

С конца прошлого столетия государствоведение стало отдавать предпочтение концепции государственной природы и производности муниципальных полномочий. В Великобритании она получила закрепление сначала в судебной практике, а затем в принятых в 80-х годах законах о местном управлении, определивших современную его форму. В США суды начали применять при рассмотрении споров о муниципальной компетенции так называемое правило Диллона, — судьи и теоретика "муниципального права", который категорически отвергал какие-либо муниципальные полномочия, кроме прямо предусмотренных законами соответствующих штатов. "Следует признать, — писал Д.Диллон, — что большинство авторитетов отрицает in toto существование, при отсутствии специальных конституционных положений, любого наследственного права на местное самоуправление, которое находилось бы вне контроля законодателя^. Концепция Диллона, признававшего муниципалитеты лишь слугами своего патрона—штата, встретила должное понимание со стороны крупного бизнеса, который усматривал в местном сепаратизме помеху своим устремлениям.

На деле муниципальное управление раннего периода колонизации Северной Америки было переходной формой к развернутой государственности. Муниципальные корпорации того времени в своих хартиях подчеркивали, что действуют от имени британской короны.

^ J.DUlon. Commentaries on lhe Law of Municipal Corporations, vol. 1. Boston. 1911. p. 154.

145

Глава III. Компетенция и финансовая база

На первых порах взгляды Диллона натолкнулись на оппозицию со стороны известной части мелких товаропроизводителей, поддержанных партийными машинами городов, группировками профессиональных политиков и сельскими собственниками. Выразителем взглядов оппозиции стал судья Кули, специализировавшийся, как и Диллон, на вопросах муниципального законодательства. Кули отстаивал "естественные" права муниципалитетов от посягательств легислатур штатов^ Его взгляды отражали страх средних и мелких собственников перед крупным капиталом. "Во времена Кули, — пишет А.Сид, — л^ди боялись социальных беспорядков, забастовок, государственного вмешательства, реформ, нарушения права частной собственности и свободы контракта. До социализма, казалось, было рукой подать^. Однако крепнувшая центральная власть быстро обеспечила концепции Диллона победоноснЬе шествие по всем штатам.

В современных условиях доктрина производности полномочий муниципальных органов от государственной власти соответствует фактическому положению муниципалитетов как органической части государственного механизма. Она используется в качестве орудия централи-стских устремлений крупных корпораций, с точки зрения которых муниципальный партикуляризм замедляет приспособление государственной мащины к условиям XX века. Одновременно эта юридическая формула обеспечивает государству определенную свободу действий в тех случаях, когда муниципальные учреждения в силу их выборности представляются ненадежными инструментами осуществления тех или иных государственных задач и тем более если они начинают противостоять выполнению этих задач.

Генетическая характеристика компетенции муниципалитетов не дает еще представления о пределах муниципальной деятельности. Государство может конструировать компетенцию своих местных органов более или ме-

^ R.Cootev. Handbook of lhe Law of Municipal Corporalions.Sl.Paul. Minnesota. 1914, p. 711. ^ A.Syed. Op. cit., p. .65.

10-3236

146______Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

нее жестко, допустить большую или меньшую степень централизации функций управления на местах. Начиная с середины XIX века в США и Великобритании применяется принцип "позитивного" регулирования полномочий органов местного управления^ согласно которому каждый муниципальный орган может делать только то. что предусмотрено для него соответствующими правовыми актами. Действия, на которые муниципалитет не уполномочен, объявляются противозаконными в силу правила "ultra vires" (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью выливается в установление подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения.

Задача толкования законодательства о компетенции органов местного управления, по заключению английского специалиста Дженнингса, состоит не в том, чтобы уяснить, соответствует ли данное действие целям, для которых создана муниципальная корпорация, а в том, чтобы оно было дословно указано в акте^ В США чуть ли не вековая практика мелочного регламентирования штатами муниципальных полномочий нашла завершенное отражение в формуле Диллона, ортодоксально применяемой судами в муниципальных делах: "Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются^.

Конструкция полномочий органов местного управления, принятая в США и Великобритании, безусловно, имеет социальную подоплеку. Принцип "ultra vires" и его американская форма — правило Диллона, сработанные в недрах судейской машины, были выражением политического недоверия центра к выборным местным учреждениям. По замечанию Д.Харвея и К.Худ, его острие было обращено в первую очередь против муниципального

* J.Jennings. Principles of Local Government Law, р. 144. ^ f.Dtllon. Op. cil.

Глава III. Компетенция и финансовая база

предпринимательства, в котором усматривалась угроза частной собственности^. Вплоть до последнего времени взгляды судей по этому вопросу отличались исключительной стабильностью. Американские суды значительно строже применяют принцип "ultra vires" к муниципальным и другим корпорациям публичного права, чем к частным корпорациям^

Практически режим "позитивного" регулирования распространяется в США и Великобритании на всю сферу местного управления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов. Так, в Англии города, получившие статус корпорации по королевской хартии, формально могут делать все, что прямо не запрещено законом, совершать все юридические действия, которые вправе осуществлять физическое лицо. Их компетенция выводится не из статусов, а из общего права, и, следовательно, принцип "ultra vires" над ними не властен^ Указанное отличие городов от других видов муниципальных корпораций носит иллюзорный характер: городской муниципалитет нуждается не в тех правах, которыми располагает индивидуум, а в полномочиях, свойственных государственному органу, но последние как раз и выводятся из законоположений. В результате суды и министерства игнорируют особенности компетенции городских властей, располагающих королевскими хартиями.

В США известным сходством с положением английских городов, инкорпорированных королевскими хартиями, обладает правовой статус городов, имеющих "хартии самоуправления" (home rule charter — "гомруль"). Гомруль определяется в американской литературе как "правомочность муниципалитета вести свои дела без вмешательства штата"", город сам регулирует полномочия муниципалитета, разрабатывая хартию, которая принимается им либо самостоятельно (референдумом), либо с утверждения легислатуры штата. Теоретически муниципа-

^ См. Д.Харвей и К.Худ. Ук.соч..стр.327—337. ^ Cfl-Rhyne. Municipal Law. р. 375. ^ W.Hart. 0p.cit..pp.276—278. * E.Banfteld (ей.). Urban Government, p. 577.

10*

148

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава III. Компетенция и финансовая база

149

литет, имеющий хартию самоуправления, в делах чисто местного значения действует самостоятельно, соблюдая лишь запреты, наложенные конституцией и законами штата.

Движение за гомруль стало набирать в США силу в конце XIX века в связи с ростом городов и их недовольством мелочной опекой штатов. Кроме того, идея гомруля связывалась с надеждами оздоровить муниципальное управление, в котором коррупция и боссизм достигали невероятных размеров. Сегодня возможность муниципальных органов принимать хартии самоуправления предусмотрена конституциями или текущим законодательством более 40 штатов^. Гомруль распространяется примерно на две трети городов с населением 200 и более тыс. человек. Из 10 крупнейших городов США его не имеют Чикаго, Бостон, Питсбург. Гомруль для сельских общин, как правило, вообще не предусматривается. Что касается урбанизированных графств, то, хотя в последние десятилетия отдельные штаты разрешили им иметь хартии самоуправления, подавляющее большинство графств либо не располагают правом на такую хартию, либо не используют его^. Имеются свидетельства растущей оппозиции движению за гомруль. Его противники ссылаются на два обстоятельства. Указывается, что в условиях увеличивающейся взаимозависимости и переплетения функций муниципальных органов на крупных территориях, обладающих социоэкономической целостностью, гомруль одного муниципалитета означает неизбежное ущемление прав окружающих органов, нарушает координацию управления. Высказывается также взгляд, что хартии самоуправления — удел лишь тех муниципалитетов, которые способны "выжить" в условиях развивающегося кризиса муниципального управления, располагают достаточной территориальной и финансово-экономической базой^.

По существу, американские "самоуправляющиеся" города не более самостоятельны в основных вопросах управления, чем другие звенья муниципальной системы. Перечень местных дел чрезвычайно сужен законодательством штатов и судейским усмотрением, так что практически любой вопрос может быть признан выходящим за рамки чисто городских, локальных интересов и, следовательно, подпадающим под требования "позитивного" регулирования. Таким образом, гомруль, давая городам некоторую свободу выбора организационных форм и методов местного администрирования, не делает их компетенцию широкой, не освобождает их в принципе от жесткого регламентирования со стороны вышестоящих властей. И с гомрулем "городское управление осталось управлением с ограниченными полномочиями. Даже там, где законодательство штатов обеспечивает городам известную широту прав, суды сужают ее до обычных пределов"^.

Доктрина "позитивного регулирования" становится преградой на пути тех муниципальных мероприятий, которые не угодны вышестоящим органам. Однако казуистическая муниципальная теория и судебная практика в США и Великобритании делают ее более эластичной, коль скоро речь идет о незначительных, рутинных отступлениях от законов либо об удовлетворении требований отдельных влиятельных групп и партий. В теории за муниципалитетами признаются помимо прямо перечисленных функций и те полномочия, которые естественно вытекают из первых или органически примыкают к ним, например полномочия, связанные с проведением в жизнь разрешенного мероприятия, использованием необходимых для этого средств и методов^ Но стремление законодателей подробно регламентировать сферу муниципальной активности делает неэффективными ссылки муниципалитетов на естественность и необходимость осуществления ими прав, прямо не указанных в законах.

^ "National Civic Review", September, 1970, p. 430.

Хартии самоуправления приняты в 3°/в из 500 графств, которые могут их принимать. Это составляет примерно 1 "/„ общего числа графств. ^S,Diamond <ed.).TheNewYorkConslitutlonalConventionofl967.pp.l06—118.

^ A.Syed. Ор. cil.. р. 87.

^ Mc.Quilin. The Law of Municipal Corporation, vol. 1. Chicago, 1949, p. 765; Ch. Cross. Principles ofLocalGovernmentLaw.London,1959,pp.7— 8.

150

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава III. Компетенция и финансовая база

Принцип "позитивного регулирования" деятельности органов местного управления в США и Великобритании оказывает парализующее влияние на активность муниципальных властей. Это вынуждены признать и ряд специалистов, обеспокоенных перспективой опасного, по их мнению, уровня централизации в государственной жизни на местах. В своих выводах правительственная комиссия по вопросам организации работы органов местного управления в Англии и Уэльсе пишет, что принцип "ultra vires" разрушительно действует на местное управление: "Специфическая природа законодательства о муниципалитетах сковывает муниципальное предпринимательство, наносит ущерб развитию мест, лишает общину услуг, которые должны были бы обеспечиваться местной властью, наконец, влечет слишком жесткий контроль со стороны центрального правительства'^. Комиссия предложила наделить муниципалитеты общим полномочием делать все, что, по их мнению, может послужить интересам населения и развитию подведомственных им территорий, поскольку их мероприятия не входят в обязанности других государственных органов и не нарушают общественных и частных интересов. Вслед за тем королевская комиссия Редклиф—Мауда внесла предложение предоставить реорганизованным муниципальным органам право расходовать средства на любые цели, отвечающие интересам соответствующих территорий, коль скоро законодательство не устанавливает ограничений для той или иной муниципальной деятельности. Однако правительство заявило, что вопрос нуждается в дальнейшем изучении^

Сам по себе переход от принципа "позитивного регулирования" к негативному способу, т.е. к установлению в законе не перечней полномочий, а перечней запретов, еще не означает предоставления муниципальным учреждениям подлинной свободы действий. Смысл негативного регулирования: "дозволено все, что прямо не запрещено", сводится на нет множественностью запретов, налага-

^ "Management of Local Gvemment". vol. I, p. 80. ^ "Municipal Review". March, 1970, p. 94.

емых на муниципалитеты государством. Подчеркивая это обстоятельство, профессор Джексон пишет, что в ФРГ, где принят указанный принцип, муниципальная активность скована в общем не менее, чем в Великобритании^ В США негативный способ регулирования компетенции муниципалитетов установлен конституцией Аляски, причем не отмечается какого-либо существенного расширения сферы местного управления в этом штате по сравнению с остальными.

2. Юридическими источниками полномочий муниципалитетов являются законы, акты центральных органов управления, акты самих муниципалитетов и, что является специфическим для англосаксонских стран, судебные решения^

Муниципальная теория США и Англии формулирует принцип приоритета закона в регулировании компетенции органов муниципального управления. Хотя к нашему времени этот принцип в значительной мере утратил свою реальность, прежде всего в силу развития института делегированного законодательства, законы, особенно в США, все еще служат основной юридической формой установления полномочий и предметов ведения муниципалитетов. Указанное обстоятельство, согласно распространенному в юриспруденции взгляду, подчеркивает положение органов муниципального управления как особого звена системы государственного управления, отличного от местных органов министерств и департаментов.

Законодательное регламентирование компетенции муниципалитетов является весьма интенсивным. В Великобритании, например, с начала века было принято более 100 законов, касающихся полномочий и предметов ведения всех или отдельных видов этих органов. Не меньший объем законодательства о муниципалитетах свойствен и штатам в США. "Прямо установленные права муниципалитетов, — пишет А.Бромидж, — так детализированы,

R.Jacksun. The Mashinery of Local Government, p. 6.

Обычай в качестве источника муниципальных полномочий играет п США и Англии незначительную роль именно в силу принципа "познтниного регулирования" и доктрины "ultra vires"

152

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава III. Компетенция и финансовая база

153

что вероятность их расширительного толкования незначительна^ "Каждую сессию в легислатуры штатов поступают тысячи биллей, затрагивающих структуру органов местного управления и их политику в таких вопросах, ^ как дороги, пенитициарная система, отношения с другими органами, образование, налоги, охрана природы, социальная помощь, банки, зонирование, жилищное хозяйство"^ — отмечает другой американский автор. Английское право не знает каких-либо ограничений полномочий парламента в отношении муниципалитетов. Конституции штатов США, как правило, также не устанавливают подобных ограничений для легислатур, а в тех случаях, когда они имеют место, практика законодательной деятельности и судебного толкования законов изыскала множество способов обхода этих формальных препон.

Отсутствие в Великобритании конституции как единого писаного документа сводит проблему конституционных основ компетенции муниципалитетов к наличию статутов по вопросам местного управления. Из ныне действующих статутов к ним в первую очередь относятся законы о местном управлении 1933 и 1958 годов. Что касается США, то нормы, регулирующие организацию и деятельность муниципалитетов, содержат конституции штатов.

Начавшийся с середины XIX века процесс приспособления форм муниципального управления к нуждам общегосударственной политики обусловил в законодательстве Великобритании и США переход от спорадического, частного регулирования, при котором в каждом случае определялось правовое положение отдельных муниципалитетов, к регулированию более систематического и общего типа. При этом компетенция муниципальных органов устанавливалась общенормативными законодательными актами (генеральными статутами) двух основных видов. Один из них — акты, посвященные исключительно вопросам муниципального управления — законы о местном

^ A.Bromage. Ор. cit., р. 108. ^ Т.МИвп. State and Local Government. Politics and rrocesses. New York. 1966, p.

управлении в Великобритании и муниципальные кодексы штатов в США. Они подразделяются на акты, относящиеся ко всем муниципальным органам или к отдельным их видам и группам. Последние могут адресоваться тому или иному виду муниципальных органов либо всем муниципалитетам на определенной территории. Генеральные акты могут охватывать широкий круг вопросов муниципального управления^ или носить специальный характер^.

Другой вид общенормативных законодательных актов — источников компетенции муниципалитетов, это — законы об управлении различными отраслями государственной деятельности, о правовом положении тех или иных центральных государственных органов. Они имеют лишь частичное отношение к функциям местных властей (законы о здравоохранении, образовании, социальной помощи, гражданской обороне и т.п.). Нередко указанные виды актов содержат дублирующие друг друга нормы и противоречия, что влечет невероятное усложнение и хаотическое состояние законодательства о муниципалитетах, объединяемого понятием "муниципальное право". Хотя общенормативные законы служат основой "муниципального права", как в Англии, так и в США, каждая из этих стран дополняет их другими видами нормативного регулирования, исторически сложившимися в процессе развития их муниципальных систем.

В Великобритании наряду с общенормативными законами правовой статус муниципалитетов регулируется так называемыми "местными" или частными парламентскими актами (private act). Каждый из них имеет своим объектом единичный муниципалитет. Метод частного регулирования исторически предшествовал общенормативному муниципальному законодательству и был парламентским вариантом королевских хартий, дававшихся городам.

^ Например, английские законы 1933 и 1958 годов о местном управлении. Закон 1958 года содержит разделы о правительственных субсидиях муниципальным властям и местных налогах; о порядке изменения территории и системы муниципальных органов в Англии и Уэльсе, о делегировании полномочий и ряд смешанных положений.

^ К ним относится, в частности, английский закон 1963 года о финансовых вопросах муниципального управления, в США — законы штатов о полномочиях муниципалитетов в области градостроительства и в других отраслях.

154      Часть 1, Муниципальные органы США и Великобритании

Значение частных актов начинает падать с середины прошлого века в связи с перестройкой и унификацией форм английского муниципального управления применительно к новым условиям. Частные акты — а они издавались тысячами — позволили правящей элите накопить богатый опыт подчинения деятельности муниципалитетов своим государственным интересам. С другой стороны, возведение тех или иных прав в области коммунального хозяйства и социального обслуживания, предоставленных поначалу лишь отдельным муниципалитетам, в общие нормы отражало процесс складывания экономической и социальной функций современного государства^ Потеряв прежнее значение, метод частного регулирования в современной Англии все еще используется в качестве субститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений.

Парламентская практика Великобритании выработала довольно сложную процедуру принятия частных актов. Инициаторами их издания выступают сами муниципалитеты (кроме приходских советов, которые подобного права не имеют). Соответствующая резолюция принимается большинством голосов всех членов муниципалитета. При передаче проекта частного акта в парламент муниципалитет обязан подтвердить свою резолюцию. Текст проекта публикуется в местной печати. Проекты, вносимые городами, не имеющими статуса городов-графств, и городскими округами, подлежат предварительному одобрению избирателей на созываемых с этой целью собраниях. По предложению избирателей либо по решению совета предварительное одобрение проекта может осуществляться путем тайного голосования по избирательным участкам. Однако этот этап служит лишь прелюдией следующей стадии — прохождения билля через парламент. В конечном счете судьба такого билля определяется позициями министерств, имеющих возможность выразить к нему свое отношение как на предварительном этапе, так и в

i.Jenilings. Principles of Local Government Law, p. 161

Глава III. Компетенция и финансовая база

парламенте. Ко всему этому расходы, связанные с принятием акта, несет муниципалитет-инициатор.

К тому же центральная власть сделала все, чтобы и в частном регулировании не допустить заметных отступлений от стандартных ограничений муниципальной активности. Так, с середины XIX века практикуется издание сборников положений, составленных из норм ранее принятых частных актов. Для ускорения дела муниципалитет может просить о распространении на него тех или иных норм, содержащихся в сборнике, т.е. апробированных центральной властью. В конечном счете частные акты не оказывают существенного влияния на сферу деятельности муниципальных органов^.

Генеральные статуты, обязательные для всех муниципальных органов или значительных их групп, и частные акты — это, так сказать, крайности законодательной техники в том смысле, что первые не учитывают местных особенностей, вторые же целиком связаны с местными условиями. Промежуточными видами законодательного регулирования муниципальной деятельности являютсяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяятво" (adoptive acts) в Англии, "законодательные меню" (caleteria style) и классифицированное законодательство в Соединенных Штатах.

Особенность альтернативного законодательства в Англии состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих муниципальных советов. Метод альтернативного регулирования используется в Англии с конца прошлого столетия, причем довольно широко. В последние четверть века альтернативные нормы, как правило, включаются в текст статутов наряду с положениями, действие которых распространяется на муниципалитеты независи-

' Английские источники в качестве примера особых привилегий, обеспеченных частными актами, называют обычно организацию муниципального банка в Манчестере. Однако число таких исключений из общих ограничений муниципальной активности незначительно.

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава III. Компетенция и финансовая база

мо от их желания. Данная в свое время Дизраэли пышная характеристика альтернативных актов как "хартия свободного народа"^ несостоятельна по той простой причине, что муниципалитетам предоставляется свобода выбора в рамках тех же узких лимитов муниципального управления.

Это замечание целиком относится и к сходным с английским альтернативным законодател^твом "законодательным меню", предлагаемым муниципалитетам в ряде штатов США. Этот метод, применяемый более чем в половине штатов, сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата. Такое вариантное законодательство определяет компетенцию муниципалитетов главным образом в организационных вопросах — относительно структуры исполнительного аппарата и его связей с муниципальным советом. Что касается классифицированного законодательства, то оно адресуется штатами группам городов, механически объединяемых по признаку численности жителей^

В современный период в общем балансе нормативного регулирования законы все чаще уступают место актам правительства, министерств и департаментов. Помимо общей причины — падения роли парламента — отказ от принципа приоритета закона как источника муниципальных полномочий обусловлен тенденцией превращения муниципальных органов в инструмент общегосударственной администрации. Важным средством юридического воздействия правительственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство.

^ Quolin C.Stebbing. The Siruclure and Function оГ Local Government, p. 20. ^ Появление "законодательных меню" и классифицированного законодательства связано в США с распространением конституционных запретов на издание легислатурами частных актов, в которых усматривались чрезмерная опека законодательных органов штатов, где доминировало влияние представителей сельских местностей над городским управлением. Частное законодательство используется до настоящего времени в штатах Новой Англии и Юга. Классификация позволяет легислатурам действовать в обход положений о эапрещении частных актов. Нередко в тот или иной разряд. предусмотренный классификацией, попадает лишь один город.

В Великобритании делегированное законодательство особенно широко используется правительством для вмешательства в деятельность муниципалитетов. Распространение этой формы регулирования оправдывается ссылками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления, на потребность обеспечить большее единообразие в понимании и применении законов, избавить муниципалитеты от расходов и волокиты, связанных с изданием частных парламентских актов. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам многими законами о муниципалитетах. Соответствующее регулирование осуществляется в форме приказов, инструкций, правил. Так, закон 1933 года о местном управлении предусмотрел право министра жилищ и местного управления распространять действие законоположений о городских округах на сельские округа. Формой делегированного законодательства, направленной на подмену актами органов управления частных парламентских актов, служат издаваемые тем же министерством по просьбам муниципалитетов так называемые предварительные приказы (provisional orders), утверждаемые в последующем парламентом. Наконец, законом 1945 года предусмотрено право министра издавать статуторные приказы (statutory orders)^. Их утверждение осуществляется парламентом в упрощенном порядке. Нормативное содержание имеют и утверждаемые министерствами схемы, в соответствии с которыми осуществляется делегирование полномочий одних муниципалитетов другим, производится реконструкция населенных пунктов и т.п.^ Правительство приказами в совете регулирует вопросы, связанные с приданием населенным пунктам статуса городов. Эти приказы весьма редко передаются на одобрение парламента.

Делегированное законодательство по муниципальным делам в США не получило столь широкого распространения, как в Великобритании. Однако легислатуры штатов

^ Statutory Orders (Special Procedure) Act 1945. ^ C/LCross. Op. cit., pp. 19,23.

158      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

обеспечили административным органам определенные возможности создания новых норм "муниципального права". В этом отношении весьма показателен закон о социальной помощи штата Нью-Йорк, который уполномочивает управление социальной помощи — административный орган штата — устанавливать нормы по всем вопросам, которые входят или будут входить в компетенцию этого управления и подчиненного ему департамента социальной помощи. Акты муниципальныы органов городов и графств должны находиться в соответствии с актами этого управления и департамента'.

Особое значение среди источников компетенции муниципальных органов в Великобритании и в США имеют судебные прецеденты по муниципальным делам. Судебное толкование придает пластичность громоздкой системе норм законодательства о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям.

Юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов в Великобритании служит принцип, согласно которому суды права могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел, например, возбуждаемых по поводу нарушения нормативных актов муниципалитетов. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муниципального управления, формулируются в основном Высоким судом и Апелляционным судом Палаты лордов.

Существуют многообразные формы судебного толкования компетенции муниципалитетов, применяемые в различных случаях. Так, Высокий суд может издать постановление, требующее от муниципального органа каких-либо действий или запрещающее определенные действия в соответствии с принципом "ultra vires" (injunctions). Нередко издаются Высоким судом декларации по муни-

' Т.МИм, H.Chase <ed.). Insoluble Problems. Case—Problems on the Functions of Stale and Local Governmeni. New York, 1964. p. 80.

Глава III. Компетенция и финансовая база

ципальным делам. Содержание декларации сводится к объявлению действий муниципалитета незаконными без применения каких-либо специальных санкций. При определенных обстоятельствах решения по муниципальным делам выносятся подразделением Высокого суда — судом Королевской скамьи. Такими решениями могут быть приказ—мандамус ("мы приказываем"), требующий от муниципалитета выполнения какой-либо прямо установленной обязанности, затрагивающей интересы частного лица, и приказ-запрещение (order of prohibition, order of certiorary), применяемый, чтобы прекратить или аннулировать административные действия местных властей, осуществляемые в порядке квазисудебной процедуры, например при выдаче лицензий.

В США судебный прецедент как источник муниципального права является продуктом деятельности верховных судов штатов. Верховного суда федерации и их низовых подразделений. Формы судебного регулирования, применяемые в США, в основном аналогичны британским вариантам. Что касается содержания, то множественность судебных органов, их подверженность местным влияниям порождают значительный разнобой в толковании сходных дел, так что не только в различных штатах, но и в пределах одного штата судами нередко принимаются противоречащие друг другу решения.

В США и Великобритании судебные прецеденты являются источником многих существенных принципов и норм "муниципального права", в том числе принципа "ultra vires" и "правила Диллона", ограничений предпринимательской деятельности муниципальных органов и их возможности осуществлять принудительную покупку частной недвижимости. Характерно, что жесткое толкование судами пределов муниципальных прав почти всегда имеет четкую социальную направленность. Весьма показательным в этом отношении является и принятое Высоким судом в 1954 году решение по делу "Прескот против корпорации Бирмингема". Городской совет Бирмингема установил правило о бесплатном проезде на муниципальных автобусах определенной группы престарелых граждан. Суд признал действие муниципалитета неправомер-

t60______Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

ным под предлогом, что создание за общественный счет привилегий для части населения относится к ведению парламента^ "Большинство людей, связанных с местным управлением, чувствует, что судебный контроль так или иначе направлен против местных властей, — пишет Джексон. — Из длинного перечня процессов, в которых рассматривался предел полномочий этих властей, вытекает, что суды более склонны принимать решения против местного органа, чем в его пользу"^ Таким образом судебная политика представляет частный случай общей линии государства в муниципальных делах.

Совпадение мнений и действий правительства и судов, как правило, обеспечено ориентацией судей на интересы состоятельных граждан. Любопытно признание одного из судей в деле "Генеральный атторней против корпорации Фулхема". Не усмотрев резона в открытии муниципальной прачечной, этот страж закона заявил, что действия муниципалитета — "образец легкомысленности людей, которые имеют пустые карманы, но тем не менее.видят в кошельке налогоплательщиков неистощимый или почти неистощимый источник средств"^

Система правового регулирования муниципальной деятельности призвана накрепко привязать представительные муниципальные учреждения к бюрократическому аппарату центральной власти. Однако слишком короткий поводок имеет с точки зрения общегосударственных интересов свои недостатки: он лишает муниципалитеты той степени самостоятельности, которая необходима для эффективного проведения на местах политики центра, учета местных условий, рождает недовольство определенных предпринимательских кругов, особенно тех, которые оперируют в местном масштабе. Эти обстоятельства и вызвали к жизни попытки несколько смягчить строгости централизованного регулирования, прежде всего путем участия самих муниципальных властей в определении их правового статуса. В Англии такими мерами послужили

^ "Prescoit v. Birmingam Corporations", 1954. ^ AJocksoil. Op. СП.. pp. 234—235. ^ lbid.,p. 236.

161

Глава III. Компетенция и финансовая база

альтернативное законодательство и регулирование функций нижестоящих муниципальных органов вышестоящими, в США — "законодательные меню" и особенно хартии самоуправления. Но, как уже отмечалось, гомруль не дает муниципалитетам ни подлинной самостоятельности, ни полноты власти в местных делах. Его значение заключается главным образом в пропагандистском воздействии, в поддержании иллюзии не ущемляемого демократизма муниципальной системы.

§ 2 . Объем и содержание компетенции муниципальных органов

Объем и содержание компетенции муниципальных органов определяют сферу государственной деятельности, осуществляемой в местном управлении. Между США и Великобританией в структуре компетенции муниципалитетов имеются различия, обусловленные главным образом соотношением государственных и частнопредпринимательских начал в экономической и социальной жизни, степенью централизации управления государственными делами в этих странах, особенностями их государственного устройства. Вместе с тем полномочия и предметы ведения муниципальных органов обеих стран, отражая принципиальные свойства местного управления, обладают значительным сходством, что позволяет выделить типичные отрасли муниципальной активности и установить ее общие пределы.

Принципиальное ограничение сферы общественных отношений, включаемых в США и Великобритании в орбиту местного управления, вытекает из социальной природы и экономической основы государства. Там, где дело касается частной собственности, частного предпринимательства, муниципалитеты лимитированы пределами, до которых распространяется государственное хозяйствование и регулирование, но и в этих рамках деятельность муниципалитетов замкнута главным образом сферой обслуживания и поддержанием существующего порядка. Классифицируя предметы ведения муниципальных органов, наука подчеркивает развитие муниципальных служб 11-3236

162_____Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

в коммунально-бытовой и социальной сферах, соответствие этих служб современным потребностям общества^ Если, например, в одном из фундаментальных трудов по муниципальному праву США — двадцатитомном исследовании Мак Квилина, вышедшем в начале века, на первом месте в перечне видов муниципальной деятельности упоминаются полицейские функции: поддержание мира и порядка, защита личности и прав собственности^ то теперь упор уже делается на другие отрасли. Так, В.Джек-сон указывает следующие группы муниципальных служб: здравоохранение и санитарное дело, включая противоэпидемическую службу, водоснабжение, контроль за качеством пищевых товаров, помощь матерям и детям, медицинская помощь, жилищное хозяйство, планирование застройки, парки, просвещение, социальная помощь, строительство, содержание путей сообщения: смешанные функции, в том числе полицейская и противопожарная службы, развлечения, коммунальные предприятия^. Дженнингс называет в качестве основных дел британских муниципалитетов помимо полицейской службы здравоохранение, дорожное хозяйство, жилищное хозяйство, планирование застройки, социальную помощь и просвещение^. Уоррен выделяет защитные функции муниципалитетов, коммунальные службы, социальные услуги и муниципальное предпринимательство в коммунальной сфере (водоснабжение, транспорт и другие коммерческие заведения)^.

Фактически предметная компетенция муниципальных органов в значительной степени ограничена теми службами, которые обеспечивают прежде всего частное пред-

^ Так, В. Ховен и А. Ельшот связывают развитие функций муниципалитетов я сфере обслуживания с тем, что государство свободного предпринимательства переросло в "позитивную силу", в государство всеобщего благоденствия, функции которого и соответственно компетенция муниципалитетов уже не лимитированы делами юстиции, полиции и обороны (W.Hoven and A.Ј:lsftouf. Central Services lo Local Authorities, p. 23).

^ Mc-Quilin. Op. cil., vol. I I, pp. 622—623. ^ W.Jackson. The Structure of Local Govemmeni in England and Wales, p. 59. " I.Sennings. Principal of Local Government Law. p. 11. ^ /. Warren. The English Local Government Syslero, pp. 24—26.

Глава III. Компетенция и финансовая база

принимательство. Дорожное хозяйство, санитария, школьное обучение, полицейский надзор, относясь к указанной категории, представляют муниципалитетам сравнительно широкое поле деятельности. Между тем многие другие общественные службы, отвечающие насущным нуждам в первую очередь малообеспеченных граждан, развиваются в той мере, в какой этой части населения удается вынудить власти пойти на уступки. Среди таких отраслей местного управления числятся, например, социальная помощь, жилищное хозяйство.

Сдерживание отраслей муниципального управления, в которых не заинтересован частный капитал, обеспечивается помимо прямого нормативного ограничения муниципальных функций и другими юридическими средствами. Так, классифицируя объекты муниципального управления по признаку обязательности или не обязательности соответствующих служб, законодательство, судебная практика и муниципальная теория США и Англии относят к последним многие из тех служб, которые связаны с удовлетворением нужд малообеспеченных граждан: муниципальное жилищное строительство, коммунальные предприятия и пр.

С другой стороны, предметная компетенция муниципальных органов отличается почти полным отсутствием отраслей, которые бы находились в монопольном ведении местных властей, составляли их исключительную сферу деятельности. Не только в коммунальном хозяйстве или благоустройстве, но и в просвещении, в здравоохранении (частные школы, больницы) государство резервирует позиции для частной инициативы, закрепляет своеобразные плацдармы для наступления частного сектора на общественные службы^.

^ В этой связи вызывает возражение отнесение некоторыми авторами просвещения, жилищного и коммунального хозяйства, планирования застройки, санитарии, дорожного хозяйства к исключительной предметной компетенции муниципалитетов ("Местныефинансы капиталистических стран". М., Госюриздат, 1952, стр. 69). Управление этими отраслями осуществляется не только муниципалитетами, но и вышестоящими государственными органами. Почти во всех перечисленных отраслях действует и частный капитал.

164     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

В свою очередь структура прав и обязанностей муниципалитетов отражает степень централизации управления на местах, связь муниципальных органов с общегосударственной администрацией.

В США и Великобритании полномочия муниципалитетов подразделяются на государственно-властные (government power) и корпоративные (corporate power) \ Первые принадлежат им как государственным органам, вторые выводятся из корпоративного статуса муниципальных учреждений по аналогии с правомочиями частных корпораций и распространяются на вопросы исключительно местного значения. В своей "государственной функции" муниципалитеты должны выступать исполнителями предписаний вышестоящих органов, и пределы их собственного усмотрения в таких делах особенно сужены. В вопросах местного значения муниципальные учреждения теоретически могут "делать политику", т.е. проявлять большую инициативу в выборе дел, направлениях и способах их решения. Таким образом, соотношение частнокорпоративных и государственно-властных полномочий служит важным критерием юридического статуса органов местного управления.

По мере усиления централистских тенденций в государственной жизни США и Великобритании, развития экономической и социальной функций государства все более широкий круг вопросов местного управления подпадал под категорию общегосударственных 'дел. Муниципальная теория и судебная практика относят к этой сфере такие полномочия муниципальных корпораций, как право устанавливать и взимать местные налоги, право принудительного выкупа земли и домостроений у частных собственников, полицейский надзор за порядком. В эту же категорию входят управление делами просвещения, здравоохранения, социальной помощью, дорожным хозяйством. Учитывая стремление вышестоящих административных органов и судов усматривать чуть ли не во всяком деле, подведомственном муниципалитетам, обще-

^ I.Sennings. Ор. cil.. р. 139: Mc.Quiiiii. Ор. cil.. vol. I I, p. 741.

Глава III. Компетенция и финансовая база

государственный интерес и соответственно осуществлять вмешательство в работу местных органов, многие авторы отрицают возможность разграничения вопросов местного и неместного значения^ Но именно с кругом местных дел юридическая доктрина связывает понятие местного самоуправления, а в США — и сферу гомруля. Признание государством общественной значимости дел, которыми занимаются муниципалитеты, ведет не к повышению роли этих органов, а к ее умению в результате усиления опеки центра над деятельностью местных властей.

Сказанное может быть проиллюстрировано и современной практикой муниципального нормотворчества. Местные нормативные акты бай-ло (byelaw) в Англии, "местные законы" (local law) и ордонансы в США охватывают сферу отношений, связанных в основном с полицейским надзором за порядком, санитарным контролем, с застройкой населенных пунктов и уличным движением^. Законодательство, административная и судебная практика строго детерминируют пределы и содержание местного нормотворчества. В США нормотворческие полномочия муниципальных органов трактуются как переданные им штатами и осуществляемые этими органами в качестве агентов штатов. В Англии по закону 1933 года о местном управлении право издания бай-ло принадлежит только городам и графствам. Советы городских и сельских округов имеют лишь право применения этих актов на своей территории. Упомянутый закон устанавливает, что бай-ло издаются "для хорошего руководства и управления подчиненной территорией и для устранения непорядков". Процедура их издания сложна, они подлежат утверждению министерств, и, наконец, суд проверяет не только законность, но и целесообразность нормативных актов муниципалитетов, подвергая весьма вольному толкованию намерения парламента. Ддя ориентирования муни-

^ Согласно заключению верховного суда Индианы вопрос о признании местного значения того или иного дела в каждом случае отдается на судебное усмотрение ("Department of Treasure In City of EvansvUle",223, Ind. 435).

^ В Англии предметом нормативного регулирования местных властей являются 53 вопроса местного управления, среди них борьба с шумом, пользование муниципальной собственностью, правила поведения граждан, труд лиц в возрасте до 18 лет и др.

166

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава III. Компетенция и финансовая база

ципалитетов правительство публикует сборники образцов этих актов. Проект, отступающий от модели, как правило, обречен на провал. Отмена или изменение бай-ло муниципалитетом, принявшим его, допускаются опять-таки с одобрения соответствующего министра. Таким образом, суть дела состоит не только в том, что среди актов муниципалитетов преобладают решения по конкретным вопросам, основанные на применении нормативных актов и административных предписаний вышестоящих органов, а в самой природе местного нормотворчества, превращаемого в способ более гибкого проведения на местах политики центра.

Своеобразной чертой муниципальной системы США является отсутствие четкого разграничения компетенции между основными видами муниципальных учреждений — городскими муниципалитетами и органами графств. Междуштатный консультативный орган — совет правительств штатов — отмечал однажды, что невозможно выделить объекты, относящиеся исключительно к ведению графств или городских органов^.

Муниципалитеты городских поселений в США в целом осуществляют почти все виды деятельности, свойственные местному управлению. Что касается муниципальных служб каждого такого поселения, то их виды, степень их развития в пределах общих лимитов муниципального управления определяются не столько юридическими нормами, сколько финансовыми возможностями местных властей, соотношением сил основных социальных группировок, влияющих на позицию муниципальных органов в вопросах обслуживания. В результате одни и те же коммунальные службы, например водоснабжение, в одном городе могут составлять муниципальную собственность, в другом находиться в руках частной компании, в третьем обеспечиваться соседним муниципалитетом по контракту между двумя муниципальными властями. Общим правилом являются в США сужение сферы деятельности городских муниципалитетов небольших поселений

по сравнению с более крупными городами и резкое сокращение числа муниципальных служб в неинкорпорированных населенных пунктах. Однако в целом объем полномочий городских органов различается незначительно, и основным показателем их функций являются не эти различия, а степень фактического использования прав.

Будучи теоретически и юридически непосредственными агентами штатов, графства в США формально ограничены в своей деятельности главным образом административными функциями — организацией выборов, налогообложением, полицейским надзором, содержанием тюрем. После первой мировой войны постепенно расширялись полномочия органов графств, связанные с дорожным строительством и пособиями по бедности. С 30-х годов, и особенно после второй мировой войны, в условиях быстрой урбанизации сельских местностей и финансовой неспособности многих муниципалитетов содержать необходимые коммунальные службы, графства, особенно крупные, расположенные на городских территориях, вступают в конкуренцию с городами, беря на себя функции, свойственные муниципальным корпорациям^. Что касается административных подразделений графств, не имеющих статуса муниципальных корпораций, то их компетенция, все более поглощаемая графствами, крайне ограничена.

Ссылаясь на то, что в территориальном отношении графства сулят существенные экономические выгоды как база для ряда коммунальных и социальных служб, сторонники рационализации американского муниципального управления ратуют за превращение графств в административные центры городских агломераций. По их мнению, графства, за которыми многие десятилетия держался титул "темного континента Америки", теперь становятся "страной широких возможностей". В целом по стране органы графств осуществляют 500 различных функций местного управления. Графство Милуоки, штат Вискон-сии имеет 285 из 385 конкретных полномочий, которыми

^ The Counsil of Slate Government. Stale-Local Relations, 1946, pp. 171—172.

' H.Duncoulbe. Ор. сИ., pp. 72—73.

168

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава III. Компетенция и финансовая база

располагают муниципальные органы этого штата. В графстве Лос-Анджелес, согласно так называемому Лейквуд-скому плану, каждый из 76 городов графства пользуется за плату по крайней мере одной из муниципальных служб графства, а 29 городских муниципалитетов почти полностью отказались от своих служб в пользу графства. В числе 36 служб, которые это крупнейшее в США графство предлагает городам, такие, как освещение, очистка, парки, библиотеки, планирование застройки, здравоохранение, налогообложение, подготовка чиновников.

Особенность перекройки компетенции муниципальных органов в пользу графств состоит в том, что этот процесс протекает не в силу прямых юридических установлений, а как естественное следствие социально-экономических факторов, децентрализованно, путем многочисленных сделок и решений самих муниципальных властей, не предписываемых, а лишь разрешаемых или рекомендуемых штатами. Федеральные органы и штаты играют в этом деле активную роль, сажая городские муниципалитеты на голодный паек урезанных ассигнований. Кроме того, хотя между органами графств и расположенными в их границах муниципалитетами нет полного соподчинения, первые обладают некоторыми административными рычагами воздействия на последних. К ним относится, например, право графств создавать специальные округа, изменять границы этих округов и тауншипов, создавать совместно с городами объединенные агентства и службы (налоговые, планирования, коммунальные). В графстве Дэд во Флориде без санкции графства не могут создаваться никакие муниципальные ^звенья; всем муниципальным органам графство может предписывать стандарты управления различными службами, а в случае несоблюдения брать выполнение соответствующих функций на себя.

Управление многими муниципальными службами рассредоточено в США по специальным округам. Если специальные округа, создаваемые графствами или городами (в частности, для управления противопожарной службой, водоснабжением, очисткой, санитарным делом), юридически можно рассматривать как форму осуществления компетенции самих графств, то иначе обстоит дело с

округами, создаваемыми федеральной властью, штатами или совместно несколькими графствами и городами. Обладая административной и финансовой самостоятельностью, эти округа еще более, чем органы графства, выведены из-под общественного контроля.

Разграничение компетенции муниципальных органов в Великобритании отражает большую по сравнению с США степень централизма в отношениях муниципалитетов с общегосударственной властью. Британское законодательство в известной мере унифицирует компетенцию муниципалитетов одного и того же вида, а межвидовые различия компетенции проведены в британской муниципальной системе довольно четко.

По объему и содержанию компетенции в муниципальном управлении Великобритании различают три уровня местных органов: советы графств и городов-графств; советы городов, городских и сельских округов; приходские советы. Это органы общей компетенции, сосредоточивающие подавляющую часть функций местного управления. Самостоятельные узкоспециализированные органы, относящиеся к системе местного управления, являются в Англии не правилом, как в США, а исключением. Преобладающей линией в развитии муниципальных органов Великобритании, как и в США, служит концентрация компетенции в высшей ступени муниципальной организации — в органах графств и городов. Однако полномочия и предметы ведения этих двух видов местных властей не идентичны.

Муниципалитеты городов-графств рассматриваются в муниципальной теории в качестве всецелевых органов, поскольку их компетенцию составляют почти все виды полномочий и отраслей, охватываемых местным управлением^ Органы городов-графств осуществляют 45 различных функций, между тем как графства ответственны лишь за 29 из них, города и городские округа — за 30, сельские округа — за 21, приходы —за II. Что касается Лондона, то из 39 функций, осуществляемых Лондон-

^ F.Boiemy. Whitehall — Town Hall, p. 198.

170     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

ским муниципалитетом и советами городских районов, на долю первого приходится 27 видов, а последних — 23 вида деятельности, причем 12 из них являются совместными для города и его районов^

Муниципальные органы графств, наряду с муниципалитетами городов-графств, играют главную роль в системе местного управления благодаря значимости осуществляемых ими функций, а также вследствие принадлежащего им права регулировать в известных пределах компетенцию нижестоящих муниципальных подразделений. Так, из 29 существенных служб графств 15 относятся к их исключительному ведению, среди них планирование развития населенных пунктов, управление школами, полиция и противопожарная служба, местные медицинские учреждения, выдача различных лицензий. Эти отрасли местного управления центральная власть отобрала у низовых муниципальных органов, сравнительно удаленных от департаментского надзора^. Характерно также, что почти половина вопросов компетенции городов и городских округов находится в совместном ведении их органов и графских советов. Кроме того, право содержать и ремонтировать дороги графства предоставляется лишь тем городам и городским округам, население которых превышает 20 тыс. человек. Право осуществления контроля за торговлей продовольственными и фармацевтическими товарами принадлежат этим муниципалитетам, если население подведомственных им территорий составляет не менее 40 тыс. человек, а контрольные функции в области торговли осуществляют городские округа с населением свыше 20 тыс. человек. Сельские округа в отличие от городов и городских округов вообще не ведают дорогами,

^ По сравнению с муниципалитетами городов-графств компетенция муниципалитета Лондона ^же, поскольку полицейская и противопожарные службы, аэродромы, городской транспорт, водоснабжение и некоторые административные функции изъяты у города и переданы органам министерств (например, полиция) или государственным корпорациями (водоснабжение, транспорт).

^ В1944годуокругалишилисьфункцийуправленияшколами(кроменачальных). в 1946 году — управления полицией, полномочий по оказанию помощи матерям и детям, вдовам, содержанию амбулаторий, в 1947 году ~~ управления пожарной охра-10й.

Глава III. Компетенция и финансовая база

местным транспортом, не осуществляют контроля за торговлей продовольственными и фармацевтическими товарами. Все эти функции непосредственно выполняются на их территории органами графств.

Низовые, самые многочисленные ячейки британской муниципальной системы — приходские советы — обладают кругом полномочий, обратно пропорциональным числу этих органов. Центральная власть оставила на их долю содержание сельских библиотек, освещение и очистку улиц, поддержание в порядке переходов и тротуаров, рынков, местных парков, скверов, содержание бань, кладбищ, санитарный контроль водных источников местного значения. В своем свидетельстве королевской комиссии Редклиф-Мауда Ассоциация приходских советов, представляющая служащих этих органов, требовала для них "больше места под солнцем", однако политика правительства в течение длительного периода направлена на ущемление прав приходских советов.

Концентрация функций местного управления Англии в небольшом числе муниципальных органов, наиболее приближенных к правительству, должна смягчаться их децентрализацией с учетом местных условий. Такова официальная трактовка института делегированной муниципальной компетенции, который получил в Великобритании развитие с 30-х годов. Графства могут делегировать нижестоящим муниципалитетам, в первую очередь окружным, часть своих полномочий, причем большинство их было отобрано у этих же органов'. По закону 1933 года о местном управлении совет графства может делегировать окружному совету любую свою функцию, кроме тех, для осуществления которых он обязан создать комиссию. .Но поскольку другие законы содержат конкретные перечни делегируемых полномочий и условий делегирования, практика делегации регулируется именно эти-

^ C.SteA6/Hg.TheSlructureandFunciioiisofLocalCovernmeni,p. 18.

172

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава III. Компетенция и финансовая база

173

ми актами, а не общей нормой указанного закона. Смысл такой юридической эквилибристики состоит в следующем. Во-первых, полномочия, делегированные графствами окружным советам, сохраняются в компетенции графских советов, т.е. округа не играют самостоятельной роли в их осуществлении, будучи лишь агентами графств. Во-вторых, делегированные полномочия предоставляются меньшей части окружных советов. Наконец, в процедуре делегации решающей инстанцией являются министерства. Таким образом, делегирование совершенно не балансирует централистских тенденций в местном управлении Великобритании. "Графства и города-графства приобретают власть и влияние за счет муниципальных органов второй ступени, — отмечает Д.Дрейн, — что же касается попыток восстановить баланс путем схем делегирования, то они не оказывают существенного влияния на ход событий"'.

В делегировании британские правящие круги усмотрели весьма удобное прикрытие централизаторской политики. Симпатии правительства к институту делегирования в немалой мере объясняются тем, что предложения графских советов и схемы делегирования во всех деталях подлежат одобрению соответствующих министерств. Министры выступают арбитрами во всех случаях разногласий между графством и его округами по поводу делегированных полномочий, кроме случая, когда делегация осуществлена на основе общего положения закона 1933 года о местном управлении. Министерство общественных нужд уполномочено непосредственно осуществлять некоторые операции по перестройке компетенции муниципалитетов, в частности передавать функции приходских советов советам городов и округов, городских округов сельским округам.

G.Drain. The Organization and Practice of Local Government, p. 16.

Следует еще раз подчеркнуть, что реальный объем делегированных функций значительно меньше того, что было отобрано у окружных муниципалитетов в пользу графств. Так, обязательное делегирование полномочий по управлению школами, муниципальными медицинскими службами, социальной помощи, постройке и реконструкции населенных пунктов предусмотрено лишь для округов с населением не менее 60 тыс. человек (менее 5% всех округов), а для прочих вопрос решается по усмотрению министерств, причем, например, на основании закона 1958 года о местном управлении полномочия в области здравоохранения и социальной помощи получили только 30 округов Англии и Уэльса, т.е. менее 3% их общего числа.

Возрастание роли вышестоящих органов местного управления в муниципальной системе Великобритании находит отражение, помимо института делегированной компетенции, в развитии других форм административного регулирования деятельности нижестоящих муниципальных властей. Так, графства могут лишать окружные советы полномочий в области здравоохранения в качестве санкции за упущения этих органов, брать на себя полномочия советов сельских округов цо управлению жилищным хозяйством. Они могут предоставлять окружным советам дотации, право разрешать споры о финансировании совместных органов, созданных округами и городами, дают согласие на изменение наименований округов, решают некоторые вопросы организации окружных муниципальных учреждений. По решению графств создаются и упраздняются приходы и приходские советы, изменяются их границы, приходским собраниям передаются функции приходских советов, устанавливается наименование приходов. Окружные советы могут не только делегировать приходам свои полномочия (кроме права налогообложения и получения займов), но и создавать приходские комиссии для осуществления на территории приходов компетенции окружного муниципалитета.

175

174     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Сказанное свидетельствует о происходящем в стране коренном преобразовании межмуниципальных связей. Причем дело не ограничивается развитием начал подчинения нижестоящих органов вышестоящим, призванным служить опорными базами правительства. Под угрозой находится само существование низовых ячеек муниципальной системы как органов, играющих известную самостоятельную роль в управлении на местах.

Современная структура компетенции муниципальных органов США и Великобритании в целом характеризует принципиальную сторону положения этих органов в государстве. Ограничение предметной компетенции муниципалитетов, а также их полномочий в области регулирования и контроля, отражая примат частного предпринимательства, говорит вместе с тем о свойственном государству принижении роли местных представительных учреждений, которые ни юридически, ни фактически не обладают верховенством на своей территории. Предметы ведения муниципальных органов во все большем объеме рассматриваются государством как дела общегосударственного значения. Усиление законодательного и административного регулирования содержания и форм муниципального управления в таких делах означает дальнейшее ослабление элемента самоуправления в правовом статусе муниципалитетов. Этот фактор, а также изъятие у муниципальных властей ряда полномочий и отраслей управления с передачей их в ведение общегосударственной администрации или вышестоящих муниципальных органов характеризуют тенденцию к свертыванию муниципальных институтов демократии.

§ 3. Структура муниципальных финансов

1. Денежные средства, сосредоточиваемые муниципальными органами и обеспечивающие осуществление их функций, составляют финансовую базу местного управления. Муниципальные финансы в США и Великобрита-

Глава III. Компетенция и финансовая база

нии выступают как обособленное звено финансовой системы государства. В законодательстве и теории местного управления одним из основных признаков муниципальных корпораций признается известная финансовая самостоятельность, которая подразумевает наличие у них собственных бюджетов, доходных источников, права взимать местные налоги, принимать долговые обязательства и осуществлять от своего имени другие финансовые операции, а также нести финансовую ответственность, во многом подобную ответственности частных корпораций. Муниципальные бюджеты не интегрируются в общегосударственном бюджете, а в США — в бюджетах штатов. Сводного государственного бюджета, охватывающего движение денежных средств на различных уровнях государственной деятельности, в США и Великобритании нет.

Разумеется, финансовый сепаратизм муниципального управления, характеризуемый названными факторами, весьма относителен. Финансовые полномочия местных властей детально регламентируются законодательством. Управление местными финансами стало постоянным объектом правительственного распорядительства и надзора. Обеспечение муниципальных служб необходимыми средствами все более зависит от правительственных субсидий вышестоящих органов. В конечном счете муниципальные финансы представляют зависимый элемент единой финансовой системы государства, отражающий характер отношений центра с местами. В этой системе они служат одним из важнейших регуляторов и рычагов местного управления, инструментом государственных инвестиций в сферу экономической и социальной жизни.

Следующая таблица содержит основные количественные характеристики состояния местных финансов США и Великобритании^.

^ A-MankaU. Local Govemmeni Finance. The Hague, 1969, pp. II, 40. "The U.S. Book of Facts. Statistics and lnFormation for 1969", tables 579. 582; "Local Government Financial Statistics. England and Wales". H. M.S. 0.. 1966. p. 32 (Financial Statement 1968 —1969).

176     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Страна	Расходы мр^тных бюджетов (текущие)	В % к совокупным государственным расходам	Доля муниципальных средств в национальном	Удельный вес собственных доходов му-ницилаль-ных органов в дохо-	Удельный вес субсидий вышестоящих органов в доходах местных	Задолженность муниципальных органов
			доходе в%	дах местных бюд-	бюджетов
				жетов В "/а	в%
США	67	26"	7"	70*	30*	82 ^
	млрд*					млрд*
	долл.					долл.
Велико-	3,92	30"	15"	57,2"	42,8"	9.2
брита-	млрд*					млрд**
ния	ф. ст.					ф. ст.
	(Англия
	и Уэльс)

•1967 год "1969 год

Таким образом, в абсолютном и относительном выражении муниципальное потребление финансовых средств весьма значительно. Если же учесть только те государственные расходы, которые, согласно официальным сведениям идут на внутренние нужды невоенного характера, то доля в них муниципальных органов еще более существенна, достигая в США 50%, а в Великобритании примерно 39% соответствующих государственных затрат. Финансовые критерии служат веским доказательством значения муниципального управления как одной из главных государственных функций государственной власти. Вместе с тем они свидетельствуют о слабости финансовой базы муниципалитетов, зависящих от государственных субсидий и займов, о командном положении центральных органов в отношениях с местами. Разрыв между тем. что муниципальные органы получают, и тем, что они должны расходовать, есть прямой результат постоянной ориентации политики государства на лимитирование общественно полезных видов государственного потребления для использования сэкономленных средств на стимулирование частного предпринимательства и военного строительства. В США, например, из каждого доллара государственных

Глава III. Компетенция и финансовая база

расходов 44 цента в 60-х гг. уходило на милитаристские цели и только 7 центов на социальные службы, причем на оказание социальной помощи затрачивалось менее одного цента\

Особенности развития финансовой базы муниципалитетов показывают, как менялась роль этих органов, какие тенденции преобладали в муниципальной политике государственной власти со времени становления современных форм местного управления, т.е. в США и Англии с конца XIX века.

Статистика и литература о муниципалитетах отмечают почти постоянный рост доходов и расходов этих органов на протяжении полувека. Так, в США расходы местного управления с 1913 по 1942 год увеличились примерно в 3,5 раза, а с 1942 по 1966 год — в 6.6 раза. В Великобритании расходы местных бюджетов выросли с 1913 по 1938 год более чем в 3 раза и с 1938 по 1969 год более чем в 8 раз. Хотя в значительной мере этот рост связан с инфляцией, он, несомненно, отражает известное расширение объема муниципальной деятельности и соответственно повышение роли муниципалитетов в осуществлении внутренних функций государства,

Однако для состояния муниципального управления определяющее значение имеют не столько общие показатели динамики муниципальных финансов, сколько меняющееся их соотношение с другими частями финансовой системы и, кроме того, развитие внутренней структуры финансовой базы муниципалитетов. В первую очередь тенденции муниципального управления проецируются в темпах роста общегосударственных и местных финансов и в пропорциях между собственными источниками муниципальных доходов и субсидиями вышестоящих бюджетов. Если удельный вес расходов местных бюджетов в США и Англии в общей сумме государственных расходов составлял в 1913/14 финансовом году соответственно 77 и 54%, то к 1966/67 году он уменьшился до 27 и 30%. Что касается структуры муниципальных доходов, то в

^ М. Gordon. Impact on Social Services; R.Connery <ed.). Municipal Income Taxes. New York, 1968, p. 122.

12-3236

г

178     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

канун первой мировой войны в обеих странах решающее значение имели поступления в муниципальные бюджеты из собственных источников доходов местных властей (94% доходов в США и 85% в Англии). С начала 50-х годов в Англии в составе местных доходов превалируют правительственные субсидии. В США доля этих субсидий также значительно возросла. Падение доли муниципальных расходов в общем объеме государственных расходов, наконец, сокращение удельного веса поступлений из местных источников в доходах местных бюджетов служат выражением финансового кризиса местного управления, обусловленного процессом централизации государственных финансов и нежеланием государственной власти обеспечить необходимую финансовую базу для развития общественно полезных муниципальных служб.

2. Финансовая база местного управления в США и Великобритании носит дуалистический характер. Часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников органов местного управления. Эта группа доходов выражает начало "самоокупаемости" муниципального потребления государственных средств и финансовую сторону обособленности муниципальных органов в государственной системе. Другая часть складывается из субсидий, поступающих к муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. Она служит одним из главных каналов регулирующего воздействия правительств на муниципальные учреждения и распределения централизованных государственных доходов, отпускаемых на внутригосударственные нужды управления. Двойственность в структуре муниципальных доходов возникла по мере интеграции местного самоуправления в механизм государственного управления^

Главным источником собственных муниципальных доходов в США и Великобритании являются поступления от местных налогов, намного превосходящие доходы от хозяйственной деятельности) от эксплуатации муници-

^ В конце прошлого века в США и Великобритании субсидии муниципалитетам представляли совершенно незначительную долю их доходов и, кроме того. не носили систематического характера.

до >") '<ч

Глава III. Компетенция и финансовая база

179

пального имущества и из других источников (продажа лицензий, штрафы и т.п.). Роль налоговых платежей в доходах муниципальных бюджетов выглядит следующим образом^

	Доля местных налогов в собст-	Доля поимущественного нало-	Доля местных подоходных на-	Доля местных налогов на по-
Страна	венных доходах муници-	га в налоговых доходах муни-	логов в налоговых доходах в	купки в налоговых доходах в
	пальных орга*	ципальных ор-	%	°/ /о
	нова "/а	ганов в %
США'	65	89	7,4	6,7
Англия"	50,4	100	—	—

•1967 год ** 1969 год.

Как видно из приведенных данных, решающее значение для муниципальной казны имеет имущественный налог, связь которого с муниципальным управлением основывается на давней концепции участия в содержании муниципальных служб в первую очередь тех, кто ими пользуется, а именно постоянных жителей общины владельцев определенного имущества, главным образом недвижимого, т.е. земли и строений^ В Великобритании этот налог занимает монопольное положение в местной налоговой системе, в США он сочетается с различными видами подоходных и косвенных налогов, которые, однако, являются не более, чем дополнением к нему.

Имущественный налог, эта "рабочая лошадка" местного управления, представляет архаический элемент в системе государственных доходов, в которой в современный период преобладают подоходные и косвенные налоги. Причину его живучести обычно усматривают в сравнительной легкости учета налогоплательщиков в преде-

^ "The U.S. Book оГ Facts, Slalislics and Infomialion for 1969". lable 582; "Local Government Financial Statistics. England and Wales". H. M.S. 0., 1966, p. 32.

^ Роль этого налога в истории местного управления весьма велика, вплоть до XX века он очерчивал социальные параметры муниципальных представительных учреждений, избрание которых осуществлялось исключительно налогоплательщиками. Таким образом, имущественный налог служил политическим символом самоуправления собственников.

180     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

лах территории муниципального органа и существовании заметной связи между размером налоговых платежей и уровнем муниципальных услуг. На деле имеются и другие, весьма серьезные обстоятельства политического и экономического свойства, обусловившие нежелание государственной власти модернизировать систему местных налогов.

Общим для США и Великобритании является обложение поимущественным налогом земли и строений. Вместе с тем между этими странами имеются значительные различия в других вопросах налогообложения. В США в четырех штатах имущественным налогом облагается только недвижимость, в остальных штатах муниципалитетам разрешается устанавливать налог также на движимое "осязаемое" (tangible) имущество — оборудование, инвентарь, мебель и т.п., а в немногих штатах — и на "неосязаемые" ценности, такие, как счета в банке, акции, облигации. Базой налога служит предполагаемая рыночная стоимость имущества, определяемая особыми муниципальными чиновниками — асессорами (оценщиками). Ставка налога устанавливается путем деления предполагаемой общей суммы налоговых поступлений на стоимость имущества, причем сумма налога исчисляется как доля предполагаемых бюджетных расходов, не покрываемая другими доходами, включая субсидии от вышестоящих органов. В результате ставки имущественного налога значительно варьируются по штатам, городам и графствам: "оазисы" сравнительно низкого налогообложения чередуются с зонами высоких налогов, и эта налоговая география оказывает известное влияние на цены, концентрацию частного предпринимательства и движение населения.

Налоговый иммунитет обычно распространяется на недвижимость федеральных органов и штатов, учебных заведений, благотворительных и религиозных организаций. Кроме того, по конституциям 9 штатов и муниципальным кодексам некоторых других штатов полностью или частично освобождаются от налогов "хомстеды" — мелкие домовладения, эксплуатируемые самими собственниками. Многими муниципальными органами практи-

181

Глава III. Компетенция и финансовая база

куется установление налоговых льгот на определенные сроки для тех или иных видов частной собственности промышленного и коммерческого назначения в целях стимулирования частных капиталовложений. Оценка имущества, обложение его налогом и сбор платежей осуществляются в США главным образом муниципальными органами городов, графств, сельских поселений и специальных округов. При этом между ними нередко складывается кооперация в извлечении налоговых доходов. Так, муниципальные власти таунов и тауншипов могут собирать установленную долю налога для графства. В свою очередь некоторые графства осуществляют налогообложение и сбор налогов для своих муниципальных подразделений, включая специальные округа.

В Великобритании в отличие от США местный имущественный налог практически исчерпывает налоговую базу муниципальных финансов. Другое существенное отличие состоит в порядке исчисления этого налога. Облагаемой налогом стоимостью считается здесь не рыночная оценка имущества, а нормальная для данного имущества и экономической конъюнктуры сумма годовой арендной платы, которая может быть выручена при сдаче собственности в наем, за вычетом расходов по уплате местного налога, страховых сборов и ремонту (net annual value). В Англии и Уэльсе оценка собственности производится чиновниками центрального бюро внутренних доходов, независимыми от местных властей, в Шотландии — асессорами, назначаемыми муниципальными советами графств и городов-графств, в Северной Ирландии — особым департаментом министерства финансов Ольстера, причем множественность методов оценки приводит к большим ее колебаниям по стране. Ставка налога устанавливается самими муниципальными советами. Налогом не облагаются земли сельскохозяйственного назначения, собственность короны, а также церкви, научных и литературных объединений и некоторые другие виды имущества. Кроме того, налоговые льготы предоставляются лицам с низким доходом.

IS2      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Налоговой властью обладают в Соединенном Королевстве муниципальные органы городов, округов, районов столицы и муниципалитет Сити. Налоги, устанавливаемые и взимаемые окружными советами, включают предписываемую графствами долю, передаваемую в графские бюджеты. Муниципальные власти сельских округов определяют ставки налогов с учетом запросов приходских органов, которым перечисляется часть сумм, собираемых в приходах. В Шотландии местный налог устанавливается советами графств и бургов, а в Северной Ирландии налогообложение осуществляется органами графств, городов и городских округов, т.е. в этих частях Соединенного Королевства сельские округа лишены полномочий в налоговой сфере.

Хотя доля местного имущественного налога в муниципальных доходах с начала века значительно упала, он и сегодня служит в США и Великобритании главным компонентом финансовой базы местного управления и краеугольным камнем муниципального децентрализма в финансовой сфере. По сравнению с другими видами государственных доходов этот налог наименее динамичен, его потолок намного ниже, чем у налогов, поставленных в прямую связь с ростом прибылей и доходов. Именно ограниченность имущественного налога определяет его роль как исключительно местного в Великобритании и преимущественно местного в США источника доходов при сосредоточении в ведении вышестоящих органов более мощных налоговых ресурсов.

В государственных налогах, их структуре и особенностях фокусируется социальная сущность государственного строя страны. Местный имущественный налог не составляет в этом смысле исключения, выделяя социальный аспект муниципального управления более выпукло, чем многие другие финансовые показатели. Насколько он обременителен для населения, свидетельствует, например, тот факт, что в 1967 году в США на семью из 5 человек в среднем приходилось 650 долларов платежей по иму-

Глава III. Компетенция и финансовая база

щественному налогу^ Главным источником поступлений от этого налога служит обложение жилых домов, усугубляющее финансовые тяготы широких слоев населения^ Как правило, налогоплательщиками являются арендаторы имущества и те собственники, которые используют его сами. В любом случае крупные домовладельцы, предприниматели и коммерсанты перекладывают расходы по налогу на потребителей, чему содействуют политика цен и рыночные отношения. Бремя подоходного налога в США эквивалентно сумме, которая бы терялась населением в случае установления 24%-го налога на покупку жилья^ Этот налог содействует замораживанию жилищного строительства и ремонта жилого фонда.

Отсутствие в США и Англии единообразных критериев оценки недвижимости, облагаемой имущественным налогом, различия в объеме и стоимости муниципальных услуг между городскими и сельскими территориями, крупными и мелкими городами придают имущественному налогу дискриминационный характер, поскольку одни группы населения и муниципалитетов ставятся в финансовом отношении в привилегированное положение по сравнению с другими. В США, например, в результате фаворитизма, коррупции и некомпетентности оценщиков в пределах одного и того же муниципалитета размеры налогов на равноценное имущество различных лиц варьируются в очень широких пределах, а снижение или увеличение налога нередко служит средством политического давления. В крупных городах — центрах сосредоточения бедноты, где нужда в муниципальных службах особенно велика, ставки имущественного налога выше, чем в богатых пригородах или сельских местностях.

Верный признак направленности местного имущественного налога на обеспечение выгоды собственникам и

^ "National Civic Review", July. 1968. p. 24.

В Великобритании на конец 1967 года около 50% облагаемой недвижимости составили жилые дома и квартиры, 10% — магазины, 14,8% — предприятия (см. Л.Павлова. Местные бюджеты Англии. "Финансы СССР", 1970, № 5, стр. 82). ^ "TheMunicipalYearBook 1967",p. 198.

184     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

предпринимателям — его в основном регрессивный характер. Ставки налога зачастую не возрастают пропорционально стоимости и доходности имущества, а если и возрастают, то в незначительном размере. Этот налог "съедает" значительно большую долю доходов у малообеспеченных слоев населения, чем у лиц с высокими доходами. В США он "особенно обременителен для квартиросъемщиков с низким доходом, заставляя семьи с годовым доходом до 2-х тысяч долларов отдавать долю семейных средств, в пять — семь раз большую, чем доля, выплачиваемая семьями с доходом в 10 тыс. долларов и выше'^ В Великобритании по заключению правительственного комитета, представившего в 1965 году доклад о воздействии имущественного налога на жилищные условия и материальное положение различных слоев населения (комитет Аллена), этот налог, являясь регрессивным, бьет в первую очередь по неимущим и малоимущим. В Англии и Уэльсе налог на недвижимость поглощал в среднем 8,7% доходов лиц, чьи средства не превышали 312 ф. ст. в год, и только 1,8% у лиц с годовым доходом сверх 1560 ф. ст\ Таким образом, местный имущественный налог перекладывает основную тяжесть расходов муниципального направления на бедноту и средние слои.

Один из крупных американских специалистов по налогам как-то заметил, что с поимущественным налогом все обстоит хорошо, кроме того, что он основан на ошибочной теории и не пригоден практический Критика в адрес этого элемента муниципальной финансовой системы содержится в многочисленных исследованиях по муниципальным и финансовым Вопросам. Но государство в США и Великобритании всячески препятствует модернизации муниципальных финансов. Белая книга британского лейбористского правительства, представленная парламенту в феврале 1966 года, содержала заявление, что в

^ D. Netzer. Impact of lhe Property Tax. "National Civic Review". July, 1968, p. 380. ^ "Report of the Commiliee of Inquiry inio the Impact of Rates on Households". February 1965. Crnnd. 2582. От лиц, доходы которых не выше 1040 ф. ст. в год, поступает около двух третей местного поимущественного налога. ^ Qliot in Ch-Adrian and Ch-Press. Governing Urban America, p. 353.

Глава III. Компетенция и финансовая база

рамках существующей системы местного управления правительство не видит перспектив для какой-либо крупной реформы муниципальных финансов^ В 1966 году были несколько расширены льготы малоимущим плательщикам. Эти паллиативные меры не меняют общей неблагополучной ситуации.

В США, как и в Великобритании, местный имущественный налог — основа собственных муниципальных доходов. Однако местная налоговая система в США демонстрирует большее разнообразие источников доходов, включающих различные виды и комбинации косвенных и подоходных налогов. Среди них на первом месте стоит косвенный налог на покупки, устанавливаемый муниципальными органами 38 штатов на все виды товаров или на некоторые из них, прежде всего на предметы первой необходимости. 35 штатов разрешают своим муниципальным органам взимать подоходный налог с населения и 38 штатов — налог с прибылей корпораций. 23 штата допускают различные комбинации налога на покупки и подоходного налога. Кроме того, практикуются некоторые другие виды местных налогов на дарения и наследство, табачные изделия и т.п.

Получившие известное распространение с 30-х годов, эти налоги далеко уступают по своему значению имущественному налогу и не менее, чем он, социально тенденциозны. Косвенный налог на покупки, например, у лиц с доходом в 1—2 тыс. долларов отнимал в 60-х гг. в 2 раза большую долю личного дохода, чем у лиц с доходом в 10 тыс. долларов и болеет В отличие от федерального подоходного налога и подоходного налога штатов, в которых довольно широко применяется прогрессивная шкала, местные подоходные налоги обычно имеют регрессивный или уравнительный характер. При этом поступления от налогов на личные доходы в два раза превышают платежи от налога на корпорации^. Поскольку подоходный и некоторые другие налоги дублируются на разных уров-

^ "Local Government Finance. England and Wales". February, 1966. Cmnd. 2923. ^ H. Groves. Financing Government. New York. 1964. p. 291 . ^ T.Mifail. Stale and Local Government. Politics and l'rocesses. p. 592.

186_____Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

нях государственной организации, население США буквально опутано паутиной налоговых обязательств. Этот фискальный федерализм материально и психологически подавляет рядового американца, который обычно усматривает во всяком проекте расширения муниципальных служб прежде всего очередное посягательство на свой карман.

Слабость муниципальной налоговой системы обще-признана. В какой же степени она компенсируется неналоговым компонентом собственных доходов местных органов? В США в 1967 году неналоговые поступления составляли 34,8 °/о собственных доходов всех органов местного управления и 45% доходов городских бюджетов, в Великобритании их доля в собственных средствах муниципальных органов достигает, как уже отмечалось, примерно 29%. В США источниками муниципальных неналоговых поступлений являются выручка коммунальных предприятий, платежи населения за коммунальные услуги — водоснабжение, освещение, очистку и т.п., взносы в фонд социального страхования служащих, проценты на капитал, штрафы за нарушение местных ордонансов и законов штата, сборы за выдачу разрешений на брак, за регистрацию сделок с недвижимостью и т.п. В Великобритании главными элементами неналоговых поступлений в местные бюджеты служат доходы от эксплуатации муниципального жилого фонда и коммунальных служб.

Многие из названных платежей примыкают к налогам, будучи разновидностью государственных по'боров с населения. Что касается поступлений от хозяйственной деятельности органов местного управления, то они, представляя по сравнению с налогами второстепенный источник средств, не могут обеспечить стабилизацию муниципальных финансов. Они либо едва покрывают стоимость соответствующих хозяйственных служб, либо приносят незначительную прибыль. Бездоходность этих служб теоретически обосновывается учеными природой муниципальных органов, якобы призванных в отличие от частных корпораций не извлекать прибыль, а удовлетворять потребности населения. Практически лимитирование хозяйственной деятельности муниципальных органов связа-

Глава III* Компетенция и финансовая база

но с общим направлением государственной системы, отдающей приоритет частному предпринимательству. Отсутствие или незначительность прибыли от муниципального хозяйства объясняются в первую очередь высоким уровнем эксплуатационных и капитальных расходов местных властей, связанных с частной собственностью на землю, рыночными условиями сделок муниципалитетов с частными фирмами, инфляцией, а также политикой скрытого субсидирования частного капитала, использующего необходимые муниципальные службы на льготных условиях. Государство перекрывает для местных представительных органов путь к укреплению их финансовой базы через развитие хозяйственной деятельности и введение прогрессивных форм налогообложения, оставляя им сомнительную возможность уповать на щедрость казны.

Обзор собственных муниципальных доходов был бы неполным без характеристики особого способа получения местными органами необходимых им средств, который можно определять как "проедание" будущих доходов. Сущность его заключается в широком распространении практики получения муниципальными органами займов, приводящей к постоянной и достигающей огромных размеров задолженности местных властей. Местные органы прибегают главным образом к долгосрочным займам для-финансирования капитального строительства и покупки недвижимости. Изредка практикуются займы для покрытия дефицита годового платежного баланса, связанного с чрезвычайными обстоятельствами или непоступлением средств.

В США кредитование муниципальных органов в основном осуществляется на условиях, сходных с условиями для частных корпораций. Для получения займов местные власти выпускают облигации, распространяемые на открытом рынке в соответствии с общей конъюнктурой в области кредита. Они гарантируются либо всеми доходами муниципальной корпорации, либо будущими доходами от имущества, приобретение которого финансируется путем займа, или же закладными на это имущество. В последних двух случаях держателям облигаций обычно выплачивается более высокий процент, что невыгодно

IS8

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава III. Компетенция и финансовая база

189

муниципалитету. Однако эти виды облигаций часто выпускаются местными властями для обхода законов штатов, устанавливающих лимиты долговых обязательств. Муниципальные облигации, подобно облигациям штатов, не облагаются федеральным налогом. Таким образом, крупные держатели муниципальных облигаций могут законным образом сохранять от налогообложения значительные суммы.

В Великобритании, как и в США, займы представляют для муниципальных органов важнейший источник средств, направляемых на финансирование капитального строительства. Муниципалитеты могут прибегать к займам на открытом рынке, пользоваться кредитом у специальной государственной организации — комитета по займам для общественных работ или получать краткосрочный банковский кредит. Период выплаты долгосрочных займов варьируется в зависимости от их назначения, например, для покупки земли он обычно составляет 60 лет, для финансирования строительства зданий — 40 лет. Поскольку долгосрочные займы предоставляются под более высокий процент, чем краткосрочные, муниципальные органы Великобритании стремятся широко использовать форму краткосрочных долговых обязательств. Стабильность и большая приемлемость условий кредита, получаемого от комитета по займам, обусловливают предпочтение, отдаваемое муниципальными властями, особенно мелким, этому учреждению, но правительство ограничивает возможности такого кредита установлением лимитов в процентах к общей сумме долгосрочных займов, в которых нуждается местный орган. Для обеспечения займов широко применяются закладные на доходы, реже — муниципальные акции и облигации, причем облигации выпускаются на срок не менее 15 лет.

Обрастание муниципальных органов долгосрочными долговыми обязательствами, связанными с капиталовложениями, представляет попытку переложить часть расходов на следующие поколения, которые будут пользоваться соответствующей муниципальной недвижимостью. Эта финансовая машина времени требует больших непроизводительных затрат. Выплаты процентов по займам при

неуклонном росте муниципальной задолженности поглощают существенную долю дохода местного управления^ усугубляя финансовые трудности муниципалитетов. Муниципальная задолженность как специфическая форма государственного долга отражает правительственную политику поощрения частного капитала за счет средств, которые изымают у местных властей с помощью механизма кредитования, игнорирующего общественную значимость муниципальных служб. Подтверждением этого вывода является нежелание государства стимулировать развитие собственных муниципальных фондов капитального строительства, обеспечить местным властям дешевый кредит и возможность получения займов преимущественно из государственных источников^.

3. Растущее несоответствие размеров собственных доходов муниципалитетов бремени их расходов влечет перспективу постепенного перехода местного управления на содержание вышестоящих органов. Держа муниципалитеты на поводке субсидий и субвенций, государство прокладывает каналы для усиления административно-политического нажима на местные представительные учреждения. Финансовая помощь государства играет, таким образом, роль троянского коня, обеспечивающего вторжение центральной власти в сферу муниципальной деятельности. Именно с этих позиций законодательство определяет объем, порядок предоставления и расходования муниципалитетами передаваемой им доли централизованных государственных средств.

"В Соединенных Штатах финансовая централизация предшествует административной централизации в значительно большей степени, чем в других урбанизированных и индустриальных странах"^ — отмечает Ч. Адриан. Фи-

^ В 1967/68 финансовом году, например, комитет по займам для общественных работ предоставлял муниципалитетам займы под проценты, варьировавшиеся от 5,6 до 7,5 годовых ("Municipal Review". December, 1968, p. 559). В США за 1966 год муниципальные органы выплатили проценты по займам в сумме 2374 млн долл.

^ В Великобритании муниципалитеты вправе создавать фонды капиталовложений. Но законодательство строго ограничивает размеры годовых взносов в эти фонды и возможности их использования. ^ Ch-Adrian. State and Local Government, p. 397

190     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

нансовые средства, предоставляемые американским муниципалитетам вышестоящими органами, выделяются как из бюджета штатов, так и из федерального бюджета, причем помощь штатов является превалирующей. Средства штатов, получаемые муниципальными органами в виде субсидий, отпускаются главным образом на нужды образования, социальной помощи, дорожного хозяйства (примерно 85%). Определение размеров этих целевых субвенций осуществляется в различных штатах разными способами, например, в пропорциях к сумме соответствующих муниципальных расходов, на основе формул, учитывающих число учащихся, протяженности дорог и т.п. При распределении субсидий известную роль играют расстановка политических сил в органах штата и местном управлении, партийная борьба и другие факторы, не имеющие отношения к действительному состоянию муниципальных финансов. Помимо платежей, не привязанных к определенным источникам доходов, штаты предоставляют своим местным органам отчисления от сумм различных налогов и других доходов штата, собираемых на территории муниципалитета, например от налогов на бензин, автомобили или подоходного налога. Их преимущество как источника муниципальных доходов перед субсидиями состоит в нецелевом характере, однако размеры таких отчислений по сравнению с субсидиями незначительный

Сравнительно новым фактором финансовых отношений американских муниципальных учреждений с вышестоящими органами является развитие системы федеральных субсидий местным властям. Первоначально они направлялись в распоряжение штатов для дальнейшего распределения между местами и, таким образом, соответствовали формальной структуре федеративных отношений, будучи средством косвенного воздействия центральной власти на муниципальную активность. В дальнейшем федеральное правительство, используя финансовый голод штатов и мест, стало практиковать и прямое целевое

В 1967 году финансовая помощь местным властям исчислялась в 19,1 млрддолл. (32% всех расходов штатов).

191

Глава III. Компетенция и финансовая база

субсидирование муниципальных органов, санкционированное законодательством многих штатов. Обещание финансовой помощи является пружиной, запускающей в действие десятки федеральных программ экономического, социального и административно-политического содержания, которые адресуются местам. Хотя доля федеральных субсидий органам местного управления в общей сумме местных доходов невелика^ американские специалисты почти единодушно усматривают в самом факте их существования признак эрозии конституционной структуры федерации.

В Великобритании дотации как метод централизованного регулирования муниципальной деятельности стали использоваться еще в первой половине прошлого века, причем первые правительственные субсидии предназначались для укрепления местного карательного аппарата. В дальнейшем угроза отказа в субсидиях превратилась в дамоклов меч, приводивший муниципальные органы к покорному следованию правительственным директивам.

В послевоенный период и особенно с середины 50-х годов в Великобритании наметился переход от целевого субсидирования к нецелевому, обусловленный, с одной стороны, ростом недовольства местных властей сложившимся порядком их финансовых отношений с центром, а с другой — поисками более гибких средств сокращения расходов муниципальных органов, затрудненного четкими установками законодательства о размерах и росте целевых субсидий применительно к конкретным"направле-ниям расходов. По закону 1958 года о местном управлении субсидии местному управлению стали выделяться в виде нецелевой генеральной дотации, нецелевой уравнительной дотации местным органам, располагавшим налоговыми ресурсами из расчета на душу населения ниже средних по стране (четыре пятых всех субсидий), и целе-

^ В 1966 году федеральные субсидии муниципальным органам, предоставленные через штаты или непосредственно местам, составили около 3,4 млрд долл. С 1971 года федеральное правительство начинает отчислять d бюджеты штатов часть федерального подоходного налога с граждан в качестве нецелевой субсидии, что. по-видимому. вызовет рост удельного веса нецелевых дотаций в субсиднях штатов местным аластям.

192      Часть 1, Муниципальные органы США и Великобритании

вых платежей на содержание полиции, дорожное хозяйство и т.п. Законом 1966 года о местном управлении генеральная, уравнительная и некоторые целевые платежи были заменены единой налогодополняющей субсидией (rate support grant). Общая сумма дотации определяется в пропорции к предварительно исчисленным расходам муниципальных органов, не включающим вложения в жилищное хозяйство и коммерческие службы. Часть установленной таким образом суммы выплачиваются в качестве целевых субвенций на содержание полиции и некоторые другие службы. Оставшаяся большая часть является налогодополняющей субсидией. Она распадается на три элемента. Это, во-первых, компонент учета потребностей, устанавливаемый, подобно прежней общей дотации, по формуле, которая исходит из численности населения, учащихся, престарелых на территории каждого муниципалитета и других факторов. Во-вторых, уравнительный компонент, который сходен с прежней уравнительной дотацией муниципалитетам с налоговыми доходами на душу населения, меньшими, чем в среднем по стране. Третий компонент — компенсация — представляет дотацию муниципалитетам, имеющим право налогообложения, для покрытия скидки с налога на жилье, предусмотренной законом 1966 года об имущественном налоге. Общая сумма налогодополняющей субсидии и доля каждого ее элемента определяются на два года или больший период приказом правительства, подлежащим утверждению Палаты общин^

Частичная реформа системы государственных субсидий муниципальным органам Великобритании не влечет какого-либо серьезного изменения в строе отношений центра с местами. Эффект финансовой децентрализации, связанный с заменой субвенций общей субсидией, компенсируется центральной властью с помощью развитого механизма административного воздействия на функции местных властей. С другой стороны, новая система субси-

^ В местных бюджетах на 1969/70 год 91,7% правительственных субсидий приходится на нецелевые дотации и 8,3% — "а целевые субвенции (см. Л. Павлова. Ук. -татья).

Глава III. Компетенция и финансовая база

дирования "впервые позволяет центральному правительству оказывать влияние на расходы всех муниципальных служб"'.

Государственное субсидирование муниципалитетов, осуществляемое без учета действительных потребностей населения в развитии муниципальных служб, недостаточно для того, чтобы преодолеть финансовый кризис местного управления и стимулировать его общественно полезные функции. Вместе с тем его роль как источника муниципальных доходов достаточно велика, чтобы удерживать муниципальную активность в рамках общей политики. Естественно, население, широкие массы заинтересованы в том, чтобы резко увеличить долю общегосударственных средств, передаваемых в распоряжение муниципалитетам и используемых на общественно полезные нужды. Однако иждивенческие настроения местных властей, готовых расплачиваться за субсидии беспрекословным повиновением правительству, пренебрегающих борьбой за реформу местных доходных источников, лишь содействуют наступлению государства на муниципальные свободы^. "Помощь центрального правительства, подобно некоторым лекарствам, не дает больному умереть, но вместе с тем не выводит его из состояния инвалидности. Она порождает зависимость муниципального управления от правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах"^. Эта меткая характеристика финансовой стороны отношений центра и местных органов лишний раз свидетельствует, насколько финансовое положение местных властей в США и Англии не соответствует требованиям реальной демократии.

4. Управление муниципальными финансами — это совместная сфера деятельности органов местного управления и вышестоящих административных звеньев государственного аппарата.

^ "Management of Local Government". Vol. I, p. 73.

^ "Местные власти, кажется, не только раболепствуют перед центральным правительством, но и удовлетворены этим своим состоянием," — замечает по этому поводу профессор Робсон iW.Robson. Social Government in Crisis, p. 66).

^ S.Humes and E.Marfin. The Structure of Local Government lhrolighout lhe World, p. 481.

13-3236

"\ Эта меткая характери-

194     Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Общим принципом бюджетного процесса в местном управлении США является утверждение годового бюджета муниципальными советами без предварительного или последующего одобрения штатом. Доминирующую роль в этом процессе играет, однако, не местное представительное учреждение, а его исполнительный аппарат, и прежде всего высшие чиновники — мэр, управляющий, а также руководители местных финансовых служб. В основу расходной части бюджета кладутся сметы различных муниципальных департаментов, составляемые с учетом общих указаний главы исполнительного аппарата и подробных директив руководителя финансовой службы муниципального органа, который формирует проект бюджета, сопоставляя эти сметы и предстоящие выплаты по всем финансовым обязательствам муниципалитета с ожидаемыми доходными поступлениями. Подготовленный таким образом проект рассматривается главой исполнительного аппарата и вносится им в муниципальный совет. Предварительно проект проходит публичное обсуждение, назначаемое самим муниципальным советом, его финансовым комитетом или исполнительным органом, ведающим финансами. Помимо решения о бюджете муниципальный совет принимает решения о размерах и ставках налоговых платежей, о муниципальных займах^

Для США характерно значительное разнообразие форм местных бюджетов. Нередко текущие и капитальные расходы местных органов отражаются в двух различных бюджетах. Особый бюджет капиталовложений имеет примерно четверть городов с населением более 100 тыс. жителей. Отдельный бюджет может составляться и для займовых операций. Широкое распространение получила форма бюджета, в которой для каждого департамента определяются конкретные суммы по каждому объекту финансирования и перераспределение средств между объектами воспрещается (line budget). С конца сороковых годов муниципальными органами стал использоваться бо-

^ По законодательству 20 штатов решению муниципалитета прибегнуть к займу должен предшествовать местный референдум, причем в 10 штатах его участниками могут быть только собственники налогооблагаемого имущества.

Глава III. Компетенция и финансовая база

лее гибкий вид бюджета, в котором ассигнования отдельным департаментам выделяются по основным направлениям их деятельности (performance budget). В отношении капиталовложений начинает применяться система долгосрочного планирования, связанного с соответствующими программами капитального строительства. Различается и структура местного финансового аппарата. Типичными для этого аппарата фигурами являются казначей, оценщик (иногда комитет оценщиков) налогооблагаемого имущества, контролер, наблюдающий за исполнением бюджета и организующий его подготовку, агент по закупке, через которого осуществляется материальное снабжение муниципальных служб, наконец, аудитор, который в отличие от контролера не является чиновником исполнительного аппарата и проверяет выполнение бюджета от лица муниципального совета. В некоторых городах названные чиновники и их аппарат объединены в финансовые департаменты.

Организация муниципального управления местными финансами в Великобритании отличается от США большим единообразием форм административно-финансовой деятельности различных местных властей. Хотя закон требует составления годового бюджета и создания финансового комитета только от муниципалитетов графств, этой практике следуют все местные власти. Предварительные сметы расходов составляют по департаментам муниципалитета, рассматриваются соответствующими комитетами муниципальных советов, обобщаются финансовым комитетом и муниципальным казначеем. Нередко финансовый комитет образуется в составе всех членов муниципального совета. В этих случаях совет создает особый "рабочий" комитет, осуществляющий ряд функций финансового комитета. Обычной практикой является включение в состав финансового комитета глав отраслевых департаментов. При исчислении расходов муниципальных органов, имеющих право налогообложения, учитываются и заявки тех местных органов, которые этим правом не обладают. Большинство графских советов подает помимо общей заявки особые заявки на расходы, 13*

196______Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

которые намечены применительно к отдельным частям территории графства.

Серьезное ограничительное воздействие на исчисление муниципалитетов бюджетных доходов оказывает принцип сбалансирования бюджета без превышения доходов над расходами, лишающий местные власти возможностей финансового маневра за счет накопленных ресурсов. Теоретически это правило должно служить гарантией против неоправданного увеличения имущественного налога. Фактически оно, не предотвращая роста налогового бремени, способствует возрастанию муниципальной задолженности и зависимости от правительственных субсидий. Хотя небольшие отступления от указанного принципа возможны, более серьезные его нарушения могут навлечь на муниципалитет судебные или правительственные санкции.

Будучи частью финансовой системы государства, муниципальные финансы являются постоянным объектом регулирующего воздействия центральной власти, осуществляемого через законодательство, судебную практику и административные акты вышестоящих управленческих органов.

В США ведущее положение в системе централизованного регулирования муниципальных финансов занимают легислатуры и исполнительные органы штатов, влияние которых распространяется на все основные элементы управления местными финансами. Важнейшим законодательным ограничением финансовой активности местных властей является установление штатами допустимых видов местных налогов и лимитов налогообложения. Во всех штатах, кроме Делавера и Пенсильвании, установлены различные формы контроля над действиями муниципалитетов по оценке налогооблагаемого имущества, причем в Алабаме, Луизиане, Мериленде и Огайо оценка полностью передана в ведение чиновников штата. Другое ограничение заключается в лимитировании размеров муниципальной задолженности^ Помимо этого в законода-

Глава III. Компетенция и финансовая база

тельстве штатов содержатся многочисленные предписания о порядке управления местными финансами, например, получения и выплаты займов, оценки налогооблагаемого имущества и т.п. Разрешительный порядок установлен некоторыми штатами для выпуска муниципальных облигаций и превышения лимитов на займы. Фактической формой директивных актов органов штата являются рекомендации местным властям по широкому кругу финансовых вопросов. Административный контроль за состоянием местных финансов, пожалуй, наиболее распространенный вид воздействия исполнительных органов штатов на финансовую активность местных властей. В различных штатах его формы варьируются от обязательного представления муниципалитетами полных отчетов об итогах финансовых операций до регулярного инспектирования и разовых ревизий. Примерно половина штатов требует от муниципальных органов представлять отчеты о всех видах их финансовой деятельности^.

Хотя интенсивность вмешательства органов штатов в финансовое хозяйство муниципальных учреждений не одинакова по стране, повсюду оно выступает как постоянный фактор преимущественного обеспечения интересов и целей политических машин и бюрократии штатов за счет мест. Характерным для американской системы и особенно эффективным средством проведения в местных делах линии штатов и федерального правительства является сочетание административного нажима с финансовым стимулированием, в котором субсидии местному управлению служат платой муниципалитетам за принятие диктата штатов и федерации. "Помощь штата проистекает из стремления осуществлять контроль над местными делами", а формулы, применяемые штатами для распределения субсидий, могут приводить к сохранению или даже усилению тех факторов, которые они должны устранить или смягчить^ отмечает профессор А.Бабкок, ссылаясь, в частности, на тенденцию перемещения субсидий от бедных общин к богатым. Угроза отказа в субсидиях или их

Большинство штатов запрещает, например, увеличивать муниципальный долг сверх определенного процента от суммы, в которую оценивается налогооблагаемое имущество (обычно 5—10% от этой суммы).

^ Т. МсМШап. State Supervision on Municipal Finance. Austin, Texas. 1953, p. 43. ^ R.Babcock. Slate and Local Government and Politics. New York. 1965. pp. 364—365.

198______Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

отзыва служит для штатов мощным средством воздействия на местные власти^. Финансовая помощь штатов местным органам используется, во-первых, для поощрения тех мероприятий местных властей, которые более отвечают интересам крупного капитала, например строительства автострад, аэродромов, расчистки территорий для нужд частного предпринимательства в ущерб муниципальному жилищному строительству и коммунальному хозяйству; во-вторых, для поддержки своих единомышленников в местном управлении и господствующих в штате группировок. Дискриминационный характер субсидирования признается многими американскими авторами. Рабочие районы, общины с преобладанием расовых меньшинств, зоны экономической депрессии часто получают меньшую помощь, чем другие ячейки муниципального управления, особенно те, которые служат опорными базами для правящей в штате партии и отдельных влиятельных членов легислатур и чиновников.

Сопоставление американской и английской моделей управления местными финансами, свидетельствуя о существовании в обеих странах сильных централистских тенденций в этой области муниципальной деятельности, показывает, что в отличие от США правящие круги Великобритании отдают большее предпочтение методам прямого административного давления перед косвенными методами, характерными для американской-системы. Министерство общественных нужд и ряд других ведомств постоянно держат руку на финансовом пульсе муниципального управления. Приказами этого министерства распределяются субсидии между местными органами, его предварительная санкция требуется для займовых операций муниципалитетов. Детальному административному регулированию подлежат почти все стороны содержания и организации бюджетно-финансовых операций местных

В 1967/68 финансовом году, например из 39 графств штата Вашингтон 35 были лишены финансовой помощи за несоблюдение требования об оценке налогооблагаемо-го имущества не ниже, чем в 23°/„ от его рыночной стоимости.

199

Глава III. Компетенция и финансовая база

властей. С апреля 1971 года применяется упрощенный порядок санкционирования займов для жилищного, дорожного строительства, сооружения школ, развития некоторых коммунальных и социальных служб. Одобрение министерствами соответствующих муниципальных проектов означает, что муниципалитеты вправе получать займы для их финансирования. Для финансирования прочих капиталовложений местным властям устанавливаются лимиты на общую сумму займов, в пределах которых они сами определяют объекты финансирования и пропорции размещения средств, полученных за счет займов. Этот порядок в общем сохраняет за правительством контроль над муниципальными капиталовложениями и займовыми операциями. При этом постоянной линией финансовой политики английских ведомств в отношениях с муниципалитетами являются требование экономики средств, лимитирование расходов на капитальное строительство и текущие нужды в отраслях, в которых заинтересованы широчайшие слои населения.

До последних лет самостоятельность муниципалитетов сковывалась целевым правительственным субсидированием и установленным законодательством принципом расходования муниципалитетами налоговых доходов только на цели, предусмотренные законом. Отмена этого ограничения законом 1963 года о местном управлении (финансовые положения), установившим право муниципалитетов тратить налоговый фонд и на иные нужды, отвечающие потребностям населения, не принесла, однако, местным органам реальной свободы действий в силу существенных оговорок, содержащихся в этом законе, а также сохранения и совершенствования разнообразного арсенала других средств административного диктата центральной власти, среди которых наряду с возможностью лишить непокорные муниципалитеты субсидий и займов имеется и такое действенное оружие, как институт правительственных контролеров-аудиторов.

200

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава III. Компетенция и финансовая база

Окружные аудиторы, назначаемые для Англии и Уэльса министром общественных нужд, юридически выступают как не зависимые от него государственные контролеры^. Они проверяют состояние местных финансов в большинстве городов-графств и городов, а также финансовую деятельность органов графств в части, касающейся таких важнейших отраслей, как образование, здравоохранение, налогообложение, полицейская служба. Причем оценке аудитора подлежит не только законность, но и целесообразность действий местного органа, а лица, голосовавшие в муниципальном совете или комиссии за принятие опротестованного аудитором акта, обязываются возместить ущерб и могут быть лишены права избираться в совет сроком до 5 лет. Деятельность аудиторов, неоднократно вызывавшая возмущение общественности, носит зачастую дискриминационный характер: нередко их санкции обрушивались на муниципалитеты, поступавшие вразрез с политикой и интересами правящей элиты\

Проведенный обзор финансового положения муниципальных органов США и Великобритании дает основание для некоторых выводов о состоянии и роли муниципальных финансов как регулятора и рычага местного управления.

Муниципальные финансы являются одним из главных распределительных каналов средств, обеспечивающих осуществление внутренних функций современного государства. Значительный объем и постоянный рост муниципального потребления финансовых средств обусловлены расширением государственного регулирования общественной жизни, стремлением правящих кругов перекладывать на муниципальные бюджеты содержание местных служб.

Сохранение в качестве основного источника местных доходов регрессивных налогов, разорительная для органов местного управления система кредитов и неадекватных коммерческих отношений с частным сектором превращают муниципальное финансовое хозяйство в дополнительный источник обогащения немногих за счет общественных фондов. Хронический дефицит местных бюджетов как следствие общей слабости финансовой базы муниципалитетов закрепляется и используется властью для утверждения централистских начал в управлении на местах, подавления элементов местного самоуправления.

^ В Англии и Уэльсе имеется 15 окружных аудиторов. В городах, не подлежащих их надзору, "внешний" финансовый контроль осуществляют либо профессионалы, нанятые муниципалитетом, либо комиссии в составе двух аудиторов, избранных населением, и одного, назначенного мэром из числа членов муниципального совета. В Шотландии аудиторы назначаются министерством по делам Шотландии, в Северной Ирландии — министерством развития. ^ См. Д-Хорвей и К.Худ. Ук. соч., стр. 338—341.

1. по теме- Всё что вы хотели узнать об ипотеке Вопросы для обсуждения- 1
2. Психологические идеи в русской философии XVIII века
3. Органы чувств получают отбирают накапливают информацию и передают ее в мозг ежесекундно получающий и пе
4. Вита Оглавление О книге К читателю Благодарности Введение Часть I
5. Статья- Влияние скорости течения воды на рост колониальных гидроидов
6. Обществознание Вступительный Экзамен в РГПУ
7. Мадрид Madrid - столица Испании.html
8. тематизація закріплення і розширення знань отриманих в училищі виявлення практичної і теоретичної підгото
9. Пояснительная записка Учебнометодический комплекс по дисциплине Методика преподавания физической культ
10. Портальная гипертония и отчетно асцитический синдром
11. ТЕМА- ФИЗИОЛОГИЯ ПИЩЕВАРЕНИЯ В ДВЕНАДЦАТИПЕРСТНОЙ КИШКЕ План лекции- Значение 12перстной кишки в с
12. Розробка системи автоматизації процесу спікання агломераційної шихти в умовах агломераційного цеху на під
13. ПОЛИМЕРЛЕР ТУРАЛЫ ЖАЛПЫ М~ЛІМЕТТЕР
14. Политика и программы касающиеся молодежи- молодежь в мировой экономике ~ содействие расширению участия мол
15. і. Наукові центри
16. Фототрансформирование по установочным данным Трансформирование с помощью фототрансформаторов ФТА Rectimt
17. Смех и горе Русская ментальность в языке и в тексте
18. Полина ТЕПЛОВЫЕ ДВИГАТЕЛИ устройство совершающее работу за счет использования внутренней энергии топлив
19. Хронологическая таблица по АА Блоку.html
20. тематичність наукового знання Научные знания это знания получаемые в результате изучения природы общес

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе