Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ЛК 1. Поняття адміністративного права
1. Управління як соціальне явище
2. Державне управління та його особливості
3. Принципи державного управління. Сутність виконавчої влади. Співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права
4. Предмет і метод адміністративного права
5. Принципи адміністративного права України
6. Система адміністративного права
7. Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм
8. Джерела адміністративного права
9. Поняття, основні риси і види адміністративно-правових відносин
Адміністративне право (АП) України являє собою одну з фундаментальних галузей права і профілюючих юридичних дисциплін. Термін "адміністрація" має латинське походження: "ад" - "до", "при" і кореня "міністр" -"підлеглий", "виконавець". В українській мові слово "адміністрація" означає управлінський орган (адміністрація підприємства, установи) або управління в цілому (вид діяльності). АП вивчає суспільні відносини у сфері державного управління і здійснює функції регулювання цих відносин притаманними йому юридичними засобами.
АП грунтується на положеннях Конституції України, нормативних актів Верховної Ради, актів Президента та Уряду країни, актів центральних і місцевих органів державної виконавчої влади. Адміністративно-правове законодавство порівняно із законодавством інших галузей права є найбільш мобільним та нестабільним.
Адміністративне право посідає особливе місце в процесі реформування суспільства, подоланні кризових явищ в економіці та соціальній сфері. На цю галузь припадає основне навантаження щодо юридичного забезпечення адміністративної реформи, конституційних засад організації виконавчої влади, гуманізації діяльності держави, прав юридичних і фізичних осіб. Тож, АП є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини в сфері реалізації державної виконавчої влади.
Предмет АП складає широкий комплекс суспільних відносин, які виникають у зв'язку з реалізацією функцій державної виконавчої влади. АП України має регулювати відносини у зв'язку з реалізацією виконавчої влади (управління) з боку не тільки держави, а й органів місцевого самоврядування. Таким чином, з огляду на зміст його предмета АП слід визначити як галузь права (систему правових норм), яка регулює суспільні відносини з метою забезпечення належного захисту прав і свобод людини і громадянина, виконання функцій держави. АП регулює й відносини, пов'язані з вчиненням правопорушень (адміністративно-деліктне право).
Управління як соціальне явище
Управління є необхідною умовою розвитку суспільства, спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповідних сферах і галузях діяльності. Ця діяльність здійснюється людьми – суб'єктами управління й може бути охарактеризована як цілеспрямована сукупність дій, що забезпечують погодження і координацію спільної праці з метою досягнення суспільно значущих цілей та розв'язання поставлених завдань.
Соціальне управління – діяльність людей, їх громадських і державних об'єднань, управління людини людиною, в цілому суспільством. Управління має своїми основними елементами суб'єкт і об'єкт (який діє на засадах самоорганізації), що взаємодіють на різних щаблях ієрархії шляхом управляючого (керуючого) впливу суб'єкта на об'єкт.
Соціальному управлінню притаманні всі названі елементи. Проте слід ураховувати особливості соціальної сфери, де управлінські зв'язки реалізуються через відносини людей, що виявляються в організації суспільного життя. В найзагальнішому плані соціальне управління, управління суспільством в цілому можна розуміти як механізм організації громадських зв'язків, що здійснюються всіма державними органами, незалежно від конкретного призначення, органами місцевого самоврядування, а також об'єднаннями громадян. Виходячи з цього, соціальне управління:
– виявляється через спільну діяльність людей, організовує їх для такої діяльності у відповідні колективи й організаційно оформлює;
– своїм головним призначенням має упорядкування та врегулювання спільної діяльності шляхом забезпечення погоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю);
– виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідносин, що виникають між суб'єктом і об'єктом у процесі практичної реалізації функцій соціального управління;
– є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин – суб'єкт формує та реалізує волю, а об'єкт їй підкоряється;
– має особливий механізм реалізації через організаційно оформлені групи людей, якими виступають органи виконавчої влади (державного управління), органи місцевого самоврядування та об'єднання громадян або уповноважені особи цих організацій.
Соціальне управління має специфічне призначення, особливі форми здійснення й організації суспільних зв'язків. У широкому розумінні, як уже було зазначено, управлінські завдання та функції реалізують усі державні органи, незалежно від їх призначення, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян. У зв'язку з цим прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюють органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, інші недержавні організації, та державне, під яким розуміють специфічний вид державної діяльності – виконавчу діяльність, функціонування якої пов'язано з формуванням особливої правової галузі – адміністративного права.
Слід також зауважити, що управлінські зв'язки прослідковуються й у діяльності законодавчого органу – Верховної Ради України, судовій і прокурорській системах, але вони є внутрішніми, організаційно-правовими, пов'язаними з управлінням своєю системою.
У системі громадського управління особливе місце посідає місцеве самоврядування, яке є правом територіальної громади – жителів села (кількох сіл), селища та міста самостійно розв'язувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюють територіальні громади як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи). Об'єднання громадян та інші недержавні організації здійснюють управління на основі своїх статутів у межах Конституції та законів України.
Державне управління та його особливості
У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає загальновизнаного поняття державного управління, що пов'язано з різними підходами до розв'язання цього важливого питання. Державне управління тлумачать з погляду змісту, сутності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності (законодавчої, судової). Представники загальносоціологічних наукових напрямів виходять з його реального змісту як специфічного виду суспільної діяльності, спрямованої на систематичне здійснення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій, з метою забезпечення її функціонування та досягнення поставлених цілей.
В адміністративно-правовій науці найпоширенішим є поняття державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Незважаючи на деякі відмінності, всі автори відзначають організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямований на виконання завдань і функцій держави.
У деяких випадках управління повязано з безпосереднім розпорядництвом, носить «командний характер», ґрунтується на імперативних приписах, заборонах, що обмежують самостійність. Проте воно дедалі більше здійснюється у формі нормативного регулювання, використання дозволів і рекомендацій, надання допомоги, сприяння й координації. Застосування лише жорстких варіантів управління суспільними процесами суперечить заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втручатися в усі питання управління й практичної діяльності, як це було до проголошення Україною незалежності. Державне управління і зараз охоплює ті самі галузі та сфери суспільства, але його роль у них стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані процеси. Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої жодна держава не може відмовитися, оскільки законодавство поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак законодавче регулювання саме значною мірою залежить від того, державними чи недержавними є ті чи інші об'єкти та які структури здійснюють управління галуззю, сферою, об'єктом. Від цього залежить і рівень державного впливу на розв'язання питань управління й діяльності.
Об'єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недержавних структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправління. Держава лише встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків і виконання загальнообов'язкових правил.
Інший підхід застосовують у випадках, коли об'єкти перебувають у спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам місцевого самоврядування можуть передавати об'єкти, що перебувають у державній власності, і відповідно – управління ними, а державні органи контролюють використання коштів та об'єктів, їм переданих. Представники державних органів можуть входити до складу органів управління недержавних структур, якщо там є частка державної власності.
Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об'єкти відповідних галузей і сфер перебувають у державній та недержавній власності (державне підприємство, фермерське господарство в сільському господарстві, підприємство в промисловості, зв'язку, установи в сфері освіти тощо).
У випадках, коли об'єкти перебувають у власності держави, управління ними безпосередньо здійснюють державні органи, і методи управління визначаються саме цим, незважаючи на те, що держава надає їх органам окремі можливості щодо самоуправління.
Особливості державного управління полягають також у тих функціях, на виконання яких його спрямовано. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної форми діяльності, що має певну мету, однак запланований результат може бути досягнутий лише в разі правильного встановлення завдань управління, забезпечення матеріальними, людськими ресурсами, законодавчою основою, об'єктивною інформацією.
Державне управління як вид соціального управління обов'язково містить три елементи: прийняття рішення, його виконання та контроль за реалізацією. Державний характер такого управління полягає в тому, що в його процесі реалізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюють спеціальні органи (встановлюють посади), які діють у рамках законів і в межах своїх повноважень.
Виконавча діяльність є основним призначенням державного управління й складає першу, найважливішу його сторону. Разом з тим, для безпосереднього управління економікою, соціально-культурним будівництвом і адміністративно-політичною діяльністю характерною є розпорядча діяльність, яка становить інший бік державного управління. Виконавча й розпорядча діяльність органів виконавчої влади виявляється у відносинах влади і підпорядкування, наданні суб'єктам, що її здійснюють, юридично-владних повноважень.
Як самостійній формі державної діяльності державному управлінню притаманні характерні риси, що випливають з його природи – здійснення виконавчих і розпорядчих повноважень:
а) загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює найважливіші сторони життя держави й суспільства;
б) спрямованість на виконання Конституції та законів України (підзаконна діяльність);
в) юридично-владний, розпорядчий характер;
г) організаційний зміст, за допомогою якого досягають регулювання й координації спільної праці людей;
ґ) активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об'єктами свого впливу галузі економічного, соціального й адміністративно-політичного будівництва;
д) безперервне та постійне здійснення.
Змістом державного управління є комплекс функцій, які називаються функціями управління. Через їх реалізацію суб'єкти виконавчої влади здійснюють управлінські процеси, досягають поставленої мети. Функція управління пов'язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність з виконання намічених завдань і одержаний результат. Запланований результат може бути досягнутий лише у разі, коли правильно, з урахуванням реальних можливостей (забезпечення матеріально-фінансовими, людськими ресурсами (фахівцями), об'єктивною інформацією, законодавчою основою тощо) визначено управлінські завдання. Функції державного управління є відносно самостійними елементами виконавчої державної діяльності, що здійснюється на основі закону чи іншого правового акта спеціальною системою органів виконавчої влади притаманними їм методами. За мету функції управління мають виконання завдань держави та суспільства шляхом владно-організуючої діяльності в різних процесуальних формах.
Управлінська послуга – це створення організаційних умов для реалізації свого права громадянином або іншим суб'єктом адміністративно-правових відносин. Предмет АП складається з таких груп однорідних суспільних відносин:
а) відносин державного управління у сфері економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності;
б) управлінських відносин в системі та структурі державних органів виконавчої влади та органів місцевогосамоврядування (включаючи відносини державної і муніципальної служб);
в) управлінських відносин, що складаються в процесі внутрішньої організації та діяльності апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апарату судів, Секретаріату Верховної Ради України, Секретаріату Президента України тощо), а також діяльності адміністрації державних підприємств, установ та організацій;
г) управлінських відносин, пов'язаних з реалізацією функцій і повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним інституціям;
д) відносин, що виникають у зв'язку із забезпеченням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування реалізації та захисту прав і свобод громадян, а також надання їм різноманітних управлінських послуг;
є) відносин, що виникають у зв'язку з організацією та діяльністю адміністративних судів (тобто у сфері адміністративної юстиції);
є) процесуальних відносин щодо поновлення адміністративним судом прав і свобод громадян та інших суб'єктів адміністративного права;
ж) відносин, що виникають у зв'язку із застосуванням заходів адміністративної відповідальності щодо фізичних і юридичних осіб.
Державне управління здійснюють відповідно до принципів (засад), закріплених Конституцією України:
- відповідальності органів виконавчої влади (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і державою Принцип випливає зі змісту статей 3,17,19 Конституції України тощо. Згідно зі ст. 3 Конституції держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Органи виконавчої влади відповідальні перед Президентом України, підконтрольні й підзвітні Верховній Раді України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України, органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах, установлених законом. Рішення вищих органів є обов'язковим для нижчих згідно з розподілом їх повноважень. Взаємовідносини вищих і нижчих органів виконавчої влади здійснюються на основі субординації;
- принцип верховенства права в Україні закріплений у ст. 8 Конституції. Відповідно до нього Конституція має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції й повинні відповідати їй. Верховенство адміністративно-правового закону виявляється в тому, що він прийнятий з дотриманням усіх необхідних процедур, має вищу юридичну силу й не може бути скасований чи призупинений жодним підзаконним актом. При розходженні останнього із законом повинен діяти закон, а підзаконний акт приводять відповідно до нього або скасовують.;
- принцип законності безпосередньо пов'язаний з принципом верховенства права і з нього випливає. Органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Реальність законності гарантовано насамперед обов'язком державних органів та їх посадових осіб додержуватися її, відповідальністю перед народом України, а також судовим контролем (у тому числі з боку Конституційного Суду України), прокурорським наглядом, контролем з боку спеціально створених органів виконавчої влади (інспекцій, адміністрацій, комісій, комітетів) і правом громадян на звернення в державні та громадські органи, в тому числі суд;
- участі громадян та їх об'єднань в управлінні - відповідно до ст. 38 Конституції громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У здійсненні функцій державного управління громадяни беруть участь шляхом об'єднання в політичні партії та громадські організації. Через такі об'єднання громадяни здійснюють захист своїх прав і свобод, задовольняють політичні, економічні, соціальні, культурні та інші інтереси;
- рівноправності громадян в управлінні - громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Вони мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними чи іншими ознаками. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Обмеження на участь у державному управлінні встановлюються виключно законом (засуджені до покарання у вигляді позбавлення волі, недієздатні);
- принцип гласності в державному управлінні пов'язано насамперед з вільним доступом громадян до інформації про діяльність органів виконавчої влади всіх рівнів, окрім відомостей, які є державною таємницею або іншою захищеною законом таємницею. Таку інформацію ніким не може бути засекречено (ст. 50 Конституції).
Кожному гарантовано право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, а недоведені є нечинними.
Стаття 32 Конституції гарантує кожному судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.
Сутність виконавчої влади
Відповідно до ст. 6 Конституції державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову згідно з функціонально-компетенційною спеціалізацією. Три гілки єдиної державної влади характеризуються відповідною самостійністю, кожну уособлюють (персоніфікують) конкретні, відповідні суб'єкти, які її здійснюють, але зміст їх діяльності спрямовано на розв'язання, як єдиним механізмом з внутрішнім розподілом функцій, загальносуспільних завдань.
Сутність виконавчої влади зводиться до такого.
1. Виконавча влада є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні – атрибутом державно-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, й здійснюється поряд із законодавчою та судовою в тісній взаємодії.
2. Виконавча влада є самостійною лише у зв'язку з практичною реалізацією Конституції, законів України в загальнодержавному та функціонально-компетенційному масштабі. На неї покладено найбільшу частину загальнодержавних функцій.
3. Виконавча влада має державно-правову природу, наділена владними повноваженнями, що виявляється в її можливостях впливати на поведінку і діяльність людей, їх об'єднань, праві й можливостях підкоряти своїй волі інших.
4. Виконавчу владу здійснюють на засадах поділу державної влади на гілки не на всіх рівнях, а лише на вищому, оскільки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи. На рівні району в місті є судові органи, в той же час відсутні органи виконавчої влади (державного характеру), крім Києва та Севастополя. Немає їх і на рівні села, селища, міста. Управління на цьому рівні здійснюють органи місцевого самоврядування.
5. Виконавча влада не може ототожнюватися з виконавчою діяльністю, оскільки така діяльність є формою реалізації виконавчої влади, видом державної діяльності відповідної компетенційної та функціональної спрямованості.
6. Виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб'єктів – органами виконавчої влади різних рівнів, які наділено виконавчою компетенцією, що не властиво органам законодавчої та судової влади. Через систему цих органів – виконавчої влади – здійснюють державне управління, виконавчу й розпорядчу діяльність.
Співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права
Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й державного управління, слід виходити з того, що категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управління» – організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, це виконавча спрямованість.
Державне управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в межах якої реалізується державна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб'єктів.
Тісні взаємозв'язки виконавчої влади та державного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле й таке явище, як адміністративне право. АП виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. В деяких випадках адміністративно-правове регулювання поширюється на внутрішньоорганізаційну діяльність інших державних органів і зовнішньоорганізаційні відносини органів виконавчої влади з громадянами, недержавними формуваннями (громадськими організаціями, партіями).
Нині в системі адміністративно-правового регулювання основне місце належить:
- охороні й забезпеченню прав і свобод громадян;
- розробці та реалізації загальнодержавних програм розвитку;
- управлінню об'єктами державної власності відповідно до закону;
- вдосконаленню форм і методів державного управління;
- розв'язанню організаційних проблем державного будівництва (напр., координація та спрямування роботи органів виконавчої влади);
- вдосконаленню заходів заохочення та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців);
- встановленню й ефективному втіленню в життя правових і організаційних засад господарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав власника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції тощо);
- регулюванню функціонування в межах закону об'єктів недержавної власності;
- здійсненню заходів щодо зміцнення законності й порядку.
Отже, згідно з наведеним виконавчу владу представлено в механізмі поділу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в межах цієї системи та іншими державними органами, не названими в Конституції України виконавчими, й виявляється у діяльності різних ланок державного апарату, які за своєю сутністю є органами державного управління. Основне його призначення – виконавча й розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законодавство.
Метод адміністративного права
Метод адміністративного права, тобто спосіб впливу норм цієї галузі на суспільні відносини, можна охарактеризувати, з'ясувавши такі обставини:
1) яке правове положення займає кожен з учасників відносин, урегульованих адміністративно-правовими нормами;
2) на підставі яких юридичних фактів виникають, змінюються, припиняються адміністративно-правові відносини;
3) як визначають і захищають права та обов'язки суб'єктів зазначених відносин.
Учасниками суспільних відносин, що становлять предмет адміністративного права, здебільшого є суб'єкти, що перебувають у стані влади й підпорядкування. Адже у таких відносинах з одного боку наділений владними повноваженнями орган виконавчої влади, місцевого самоврядування, інший уповноважений суб'єкт, а з іншого – громадянин або суб'єкт господарювання, які, безумовно, мають певні нормативно закріплені права, втім ці права не дозволяють їм ігнорувати законні вимоги іншої сторони.
Роль юридичних фактів, на підставі яких виникають, змінюються, припиняються адміністративно-правові відносини, найчастіше відіграють правові акти управління, які приймають органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, інші уповноважені суб'єкти в односторонньому порядку й містять приписи, обов'язкові для виконання, а іноді й забезпечені примусовою силою держави.
Права та обов'язки учасників суспільних відносин, що складають предмет АП, визначаються нормативними актами і не можуть змінюватися на їх розсуд.
Норми АП фіксують різні способи захисту прав громадян – від оскарження незаконної діяльності в адміністративному порядку до звернення до суду. Це, безперечно, ознака нового адміністративного права, яке має за мету гарантування прав людини й встановлення цивілізованого паритету між інтересами особи та держави.
На основі наведеного можна зробити висновок, що метод адміністративного права базується на відносинах субординації між учасниками суспільних відносин, а це є ознакою так званого імперативного методу регулювання (або методу владних приписів).
Інша форма вияву імперативного методу переважно властива відносинам, що виникають між органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, іншими уповноваженими суб'єктами та громадянами і юридичними особами. Такі відносини регламентовано нормами, що закріплюють гарантоване право фізичних і юридичних осіб вимагати від представників влади належного виконання управлінських функцій, оскільки діяльність останніх відіграє важливу роль у процесі реалізації цими особами своїх прав. Зазначеному праву відповідає обов'язок суб'єктів управління неухильно виконувати законні вимоги громадян та юридичних осіб.
Отже, остання форма вияву імперативного методу адміністративного права свідчить про якісно новий зміст відносин між державою та особою, який характеризується, по-перше, наявністю рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін і, по-друге, реальних можливостей громадян щодо юридичного захисту своїх прав у разі їх порушення.
У більшості випадків відносини, що становлять предмет адміністративного права, вимагають регламентації за допомогою засобів імперативного методу, оскільки виникають такі відносини, як правило, у зв'язку зі здійсненням державного управління. Однак поряд із засобами імперативного методу в адміністративному праві можуть застосовувати й засоби диспозитивного методу регулювання. Нагадаємо, що диспозитивний метод побудований на координації цілей та інтересів учасників суспільних відносин, їх рівності. Тому найчастіше засоби останнього використовують під час регламентації так званих горизонтальних адміністративно-правових відносин, що виникають між представниками влади й спрямовані на координацію їх зусиль для досягнення спільних результатів управлінської діяльності. Так, ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи й організації. Наведене законодавче положення фіксує право органів, уповноважених на здійснення управлінських функцій і непідпорядкованих один одному, самостійно й добровільно з метою досягнення взаємовигідних результатів укладати певні угоди, створювати спільні органи та організації.
Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що під методом адміністративного права слід розуміти сукупність зафіксованих у нормах цієї галузі прийомів (засобів) впливу на суспільні відносини, що складають її предмет, застосування яких дозволяє створити належні умови для реалізації і захисту прав громадян, нормального функціонування громадянського суспільства й держави.
Система адміністративного права
Система АП – це сукупність адміністративно-правових норм та інститутів, об'єднаних єдиним предметом і методом, принципами й цілями та розташованих у певній логічній послідовності. Вона складається з двох частин: загальної і особливої.
Норми загальної частини АП мають універсальний характер і розраховані на застосування в усіх галузях і сферах функціонування органів виконавчої влади, інших уповноважених здійснювати управлінську діяльність суб'єктів. Ці норми закріплюють принципи здійснення державного управління; правове становище суб'єктів адміністративного права; форми й методи управлінської діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування; спеціальні адміністративно-правові режими; засоби забезпечення законності й дисципліни в сфері управління, а також регламентують адміністративний процес і відповідальність за адміністративним правом.
Особливу частину АП складають норми, призначені для регулювання відносин, що виникають у окремих галузях управління. Ця частина об'єднує: 1) адміністративно-правові засади організації матеріального виробництва (управління народним господарством у сферах економіки, сільського господарства, будівництва та житлово-комунального господарства, комунікацій, використання й охорони природних ресурсів, торгівлі, фінансів тощо), 2) соціально-культурного (освіти, науки, охорони здоров'я, культури, соціального захисту населення) та 3) адміністративно-політичного будівництва (регламентація відносин у сферах оборони, національної безпеки, внутрішніх справ, юстиції, закордонних справ).
Приписи загальної і особливої частин взаємозалежні й представляють єдине ціле – систему АП. Це підтверджує той факт, що норми загальної частини застосовують до всіх інститутів особливої частини. Наприклад, загальні правила, що регулюють порядок підготовки, видання, набрання чинності й дію правових актів управління реалізуються в усіх галузях (сферах) управління з урахуванням їх специфіки.
Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм
Адміністративно-правові норми – встановлені, ратифіковані або санкціоновані державою, забезпечені при необхідності її примусовою силою, загальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки, які надають учасникам суспільних відносин, що складають предмет адміністративного права, юридичні права й покладають на них юридичні обов'язки. Разом з тим, адміністративно-правові норми характеризуються певними особливостями, які дозволяють вирізнити їх серед норм інших галузей права.
По-перше, предмет їх регулювання – суспільні відносини, пов'язані з функціонуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, інших суб'єктів, уповноважених на здійснення функцій публічного управління. Причому зазначені відносини потребують такої регламентації, яка, з одного боку, забезпечить ефективність діяльності суб'єктів управління, а з іншого – створить умови для реалізації об'єктами управління своїх прав і надасть можливості останнім протистояти зловживанням з боку владних структур.
По-друге, в адміністративно-правових нормах відбивається метод адміністративного права, тому в більшості випадків такі норми мають імперативний характер. Вони визначають, які дії можуть вчиняти учасники регламентованих ними відносин (містять дозволи), від яких слід утриматися (встановлюють заборони), які вчиняти необхідно (фіксують приписи). Правила поведінки, встановлені адміністративно-правовими нормами, мають виконувати як представники влади, так і підвладні фізичні та юридичні особи. Адже невиконання правових приписів може зумовити застосування до будь-якої зі сторін примусових заходів з боку держави.
По-третє, адміністративно-правові норми нерідко встановлюють у процесі реалізації виконавчої влади й безпосередньо її суб'єкти. Наявність наведеної риси обумовлено тим, що виконавчу владу здійснюють з метою втілення в життя нормативних положень, зафіксованих, насамперед, у Конституції і законах України. Органи, що представляють зазначену гілку влади, вповноважено приймати акти, в яких деталізуються й конкретизуються законодавчі положення, формулюються загальнообов'язкові правила поведінки, придатні для регламентації відносин, що складають предмет адміністративного права.
По-четверте, характер відносин, урегульованих адміністративно-правовими нормами, визначає їх структуру.
Класична модель правової норми передбачає обов'язкову наявність трьох взаємопов'язаних частин: гіпотези, диспозиції і санкції. Нагадаємо, що гіпотеза вказує на фактичні умови, за яких діє норма права. У диспозиції формулюється саме правило поведінки. Санкція містить вказівку на примусові заходи, що підлягають застосуванню в разі порушення встановленого правила.
Більшість адміністративно-правових норм фіксують права й обов'язки, форми та методи діяльності владних суб'єктів адміністративного права. Специфіка таких норм полягає в тому, що вони часто містять лише правило поведінки – диспозицію, характерною ознакою якої є імперативність. Адже зафіксоване цією нормою правило не може бути змінено за згодою сторін.
Санкцію адміністративно-правової норми не завжди виражено в змісті того акта, що містить правило поведінки. Крім того, досить часто правило, забезпечене примусовою силою держави, формулюється в підзаконному акті, а відповідальність за його порушення завжди визначає закон.
Адміністративно-правові норми поділяють на види за різними критеріями.
За змістом можна виділити групи адміністративно-правових норм, що: 1) фіксують права й обов'язки громадян як суб'єктів адміністративного права; 2) закріплюють порядок утворення та правове становище владних суб'єктів зазначеної галузі права; 3) встановлюють порядок проходження державної служби, права й обов'язки державних службовців; 4) визначають форми та методи управлінської діяльності; 5) встановлюють способи і порядок забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні; 6) окреслюють адміністративно-правові засади організації матеріального виробництва, соціально-культурного й адміністративно-політичного будівництва.
За цільовим призначенням вирізняють регулятивні, які фіксують права й обов'язки суб'єктів адміністративного права, та охоронні, які спрямовано на регламентацію примусових заходів, що застосовують до порушників загальнообов'язкових правил.
За методом впливу на суб'єктів АП розрізняють: зобов'язуючі (встановлюють обов'язок здійснити позитивні дії); забороняючі (фіксують обов'язок утриматися від певних дій); уповноважуючі (надають право на здійснення тих чи інших позитивних дій); рекомендаційні (містять поради щодо раціональних дій) і стимулюючі (містять інформацію про заохочення діяльності, яку вважають корисною).
За галузевою належністю поділяють на матеріальні (визначають права й обов'язки суб'єктів адміністративно-правових відносин) і процесуальні (фіксують порядок, процедури реалізації прав та здійснення обов'язків).
За межами дії розрізняють загальнообов'язкові адміністративно-правові норми, які діють на всій території України чи на певних її територіях, і такі, що діють у системі органів державного управління (загальні, відомчі, міжвідомчі, локальні).
За порядком дії у часі можна вирізнити строкові адміністративно-правові норми (час дії визначений) і такі, час дії яких не визначений.
За колом фізичних осіб поділяють на такі, що встановлюють правила для всіх громадян, або такі, що адресуються окремим групам осіб.
Адміністративно-правові норми можуть бути реалізовані шляхом виконання, дотримання, використання чи застосування. Виконання полягає в активних діях суб'єкта адміністративного права, спрямованих на здійснення приписів норми. Дотримання характеризується пасивною поведінкою суб'єкта, який не вчиняє заборонені дії. Під час використання суб'єкт сам вирішує, чи необхідно йому скористатися зафіксованим у нормі правом.
Застосування адміністративно-правових норм є основною формою діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, інших суб'єктів, уповноважених на виконання функцій публічного управління, оскільки результатом такої діяльності є прийняття цими органами індивідуальних юридично-владних рішень, тобто здійснення безпосереднього керуючого впливу на розвиток конкретних правових відносин.
Джерела адміністративного права
Джерелами адміністративного права є прийняті уповноваженими органами акти правотворчості, які цілком складаються з адміністративно-правових норм чи містять хоча б одну з таких норм.
Особливістю адміністративного права є різноманітність і значна кількість його джерел. Співпорядкування джерел виражається в наступному: 1) всі вони ґрунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають вищу юридичну силу; 2) джерела – нормативні акти органів виконавчої влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел – нормативних актів, які приймають нижчі органи виконавчої влади; 3) джерела – нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; 4) джерела – нормативні акти галузевого (відомчого) характеру грунтуються на джерелах загального характеру.
Система джерел адміністративного права складається з таких актів правотворчості.
1. Конституція України.
2. Міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України.
3. Акти України, що мають силу закону: а) закони України; б) кодекси, а також інші кодифіковані акти; в) Декрети Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі Закону «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р.
4. Постанови Верховної Ради України.
5. Укази та розпорядження Президента України.
6. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України.
7. Нормативні накази керівників центральних органів виконавчої влади.
8. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій.
9. Рішення органів місцевого самоврядування, що містять адміністративно-правові норми (наприклад, такі, що прийнято на підставі ч. 1 ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).
До джерел АП можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися такими, що не відповідають Конституції України (фактично скасовуватися), окремі адміністративно-правові норми (наприклад, питання щодо тлумачення й конституційності норм Кодексу України про адміністративні правопорушення розглядаються в Рішенні Конституційного Суду України по справі за зверненням).
Конституція України як джерело адміністративного права забезпечує діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування й, разом з тим, визначає способи захисту прав громадян від зловживань з боку владних структур. Так, у Основному Законі окреслено систему органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організацію діяльності, зовнішні форми правових актів тощо. Поряд з цими положеннями в Конституції містяться норми, що встановлюють адміністративно-правовий статус громадян, обов'язки й відповідальність представників влади, а також фіксують форми контролю за діяльністю органів і посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Щодо законів України як джерел адміністративного права, виходячи зі змісту ст. 92 Конституції, виключно такими актами можуть визначатися права й обов'язки громадян, гарантії зазначених прав, засади утворення об'єднань громадян, організація та діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, засади місцевого самоврядування тощо.
Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України відіграють провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права.
Поняття й основні риси адміністративно-правових відносин
Апарат виконавчої влади забезпечує виконання завдань у сферах господарського, соціально-культурного, адміністративно-політичного будівництва та в інших галузях управлінської діяльності. У процесі управління виникають організаційні зв'язки між учасниками цих відносин, багато з яких потребують правового регулювання. Таке регулювання здійснюють за допомогою адміністративно-правових норм і таким чином перетворюють їх у адміністративно-правові відносини.
Адміністративно-правові відносини – це суспільні відносини в сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права. Вони є різновидом правових відносин, а тому характеризуються їх загальними ознаками. Складовими частинами адміністративно-правових відносин є: суб'єкти, об'єкти та юридичні факти. Учасники адміністративно-правових відносин мають конкретні права та обов'язки і є суб'єктами правовідносин.
Виходячи з положень чинного законодавства України, до суб'єктів адміністративно-правових відносин можна віднести:
- державні органи (органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури, адміністрації державних підприємств і установ);
- структурні підрозділи органів держави, посадових осіб державних органів; власника (представника, менеджера, уповноваженого власника);
- об'єднання громадян, кооперативи, органи самоврядування, самодіяльні організації;
- громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства.
Передумовою вступу названих суб'єктів у конкретні адміністративно-правові відносини є наявність у них правоздатності та дієздатності.
Адміністративна правоздатність – це спроможність суб'єкта адміністративних правовідносин мати права та нести юридичні обов'язки в сфері виконавчої влади. Державні органи, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність, мають конкретні владні повноваження, які за своїм характером і обсягом залежать від компетенції даного органу. Адміністративна правоздатність державного органу (посадової особи) залежить від обсягу його компетенції.
Крім цього, адміністративну правоздатність посадової особи визначають також її посадовими повноваженнями, які виражено в законі або інших правових актах. Адміністративну правоздатність мають державні підприємства й установи, а також об'єднання громадян, органи самоврядування, самодіяльні організації та їх органи.
Адміністративна правоздатність державних органів, державних і недержавних організацій виникає, здебільшого, з моменту видання акта про їх заснування, а припиняється з їх ліквідацією або реорганізацією. Адміністративна правоздатність громадян у сфері державного управління виникає з моменту народження й припиняється з їх смертю. Адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності.
Адміністративна дієздатність – це здатність своїми діями набувати та реалізовувати права й обов'язки в сфері управління.
Особливість адміністративної правоздатності та дієздатності полягає в тому, що вони означають можливість бути суб'єктом адміністративно-правових відносин.
Об'єкт – це те, заради чого виникають правовідносини. Об'єктом адміністративно-правових відносин є поведінка учасників управлінських відносин (дії, утримання від дій). Дії учасників управлінських відносин можуть здійснюватися заради різноманітних правових інтересів. Це можуть бути речі, матеріальні цінності, продукти духовної творчості, особисті нематеріальні блага, а саме: здоров'я, гідність людини, моральність тощо. Так, якщо об'єктом правовідносин є поведінка учасників (наприклад, передача державного майна від одного органу управління – іншому), то предметом адміністративних правовідносин будуть об'єкти матеріального характеру, тобто майно, речі. В управлінні культурою та мистецтвом, охороною здоров'я, справами молоді й спорту предметом цих відносин є культурні та духовні цінності, здоров'я, моральність, тобто чинники нематеріальні.
Підставою виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин є юридичні факти. Це дії та події. Під діями розуміють факти, які виникають за волею людей. Вони можуть бути як правомірними, так і неправомірними.
Правомірні дії відповідають вимогам адміністративно-правових норм. До правомірних дій, що породжують адміністративно-правові відносини, належать акти управління – укази й розпорядження Президента, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів тощо. Для державного управління найхарактерніші юридичні акти, які мають індивідуальний характер, оскільки вони породжують конкретні адміністративно-правові відносини безпосередньо (наприклад, Указом Президента України громадянина призначено заступником міністра освіти і науки України, що безпосередньо породжує адміністративно-правові відносини між особою, призначеною на цю посаду, та іншими працівниками Міністерства освіти і науки України). Адміністративно-правові відносини виникають також у зв'язку з діями окремих громадян і посадових осіб, наприклад, у разі звернення громадянина зі скаргою на дії посадової особи. Крім цього, юридичним фактом, що зумовлює виникнення адміністративно-правових відносин, може бути бездіяльність.
Неправомірні дії – це правопорушення, проступки, що тягнуть за собою застосування заходів примусового впливу. До неправомірних дій належать правопорушення, в тому числі адміністративні та дисциплінарні, за які настає відповідальність, наприклад, адміністративна відповідальність за ухилення від виконання законних вимог прокурора або невиконання розпорядження державного чи іншого органу про працевлаштування. Вчинення правопорушення тягне за собою виникнення певного кола правовідносин, пов'язаних із застосуванням норм матеріального та процесуального адміністративного права.
Адміністративно-правові відносини виникають не тільки в результаті діяльності людей, а й у разі виникнення подій.
Події – це явища, що не залежать від волі людей, але зумовлюють певні правові наслідки. Наприклад, до подій належать стихійні лиха (повені, землетруси, пожежі, епідемії, епізоотії тощо).
Адміністративно-правові відносини характеризуються всіма ознаками правових відносин, але, крім цього, мають деякі особливості, які полягають у тому, що:
1) адміністративно-правові відносини складаються в сфері управління, тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функцій держави щодо здійснення управління господарським, соціально-культурним будівництвом, адміністративно-політичною сферою;
2) в усіх відносинах однією зі сторін обов'язково є орган виконавчої влади (державного управління), орган місцевого самоврядування або громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями;
3) адміністративно-правові відносини – це особливий зв'язок між їх учасниками, один із яких за даних обставин має право вимагати від іншого такої поведінки, яку передбачено адміністративно-правовою нормою;
4) орган управління зобов'язаний реалізувати свої матеріально-правові та процесуальні права, тобто право є одночасно і обов'язком суб'єкта адміністративно-правових відносин;
5) адміністративно-правові відносини можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб'єкта адміністративного права, згода іншої сторони не є обов'язковою умовою для їх виникнення;
6) порушення однією зі сторін своїх обов'язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;
7) адміністративно-правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади та іншими суб'єктами адміністративного права, не завжди є відносинами, які здійснюють за методом влади та підпорядкування. Ці відносини можуть реалізовувати на засадах як влади й підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов'язана виконувати конкретні вимоги правової норми. Тут завжди має місце подвійний зв'язок: правомочність – обов'язок – правомочність. Наявність взаємних прав і обов'язків властива досить широкому колу адміністративних правовідносин;
8) санкції, що застосовують до сторін адміністративно-правових відносин за порушення ними своїх прав і обов'язків, – це, як правило, заходи адміністративного примусу, адміністративної та дисциплінарної відповідальності, може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;
9) спори, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, вирішують як у адміністративному, так і в судовому порядку. Більшість адміністративно-правових спорів вирішують в адміністративному порядку, тобто уповноваженими на те органами державної виконавчої влади або посадовими особами. Конституцією України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55).
У цілому адміністративно-правовим відносинам притаманні дві найважливіші ознаки: з одного боку – це форми соціальних відносин, оскільки в них обов'язково беруть участь люди чи їх об'єднання, а з іншого – це форми організаційних відносин, у процесі реалізації яких розв'язуються завдання управлінської діяльності.
Види адміністративно-правових відносин
Діапазон управління, здійснюваний виконавчою владою, є багатоаспектним. Відносини, що виникають у результаті управлінської діяльності, відрізняються між собою окремими ознаками, що є підставою для їх класифікації.
Адміністративно-правові відносини поділяють на види: залежно від елемента юридичної норми; за змістом; за характером дій зобов'язаного суб'єкта; залежно від розподілу прав і обов'язків між сторонами; за характером зв'язків між сторонами.
Залежно від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції), адміністративні правовідносини поділяють на регулятивні та охоронні.
Регулятивні правовідносини – це правове регулювання організаційних, управлінських відносин у суспільстві, пов'язаних із реалізацією позитивних завдань виконавчої влади.
Охоронні правовідносини пов'язані з регулюванням правоохоронної діяльності шляхом встановлення правових заборон і застосування до порушників адміністративного примусу, наприклад, заходи адміністративного припинення (затримання правопорушників), адміністративна відповідальність та інші заходи адміністративного впливу.
За змістом адміністративно-правові відносини поділяються на матеріальні та процесуальні.
Адміністративно-процесуальні відносини – це відносини, що складаються у зв'язку з вирішенням індивідуальних справ у сфері управління та регулюються адміністративно-процесуальними нормами. Типовим прикладом цього може бути Порядок розгляду звернень громадян у сфері управлінської діяльності (розділ 11 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.). Адміністративно-процесуальні норми цього Закону регулюють розгляд пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг громадян. Адміністративно-процесуальні відносини тут виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, установами, організаціями, незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян, підприємствами, засобами масової інформації, їх керівниками та іншими посадовими особами й громадянами.
За характером дій зобов'язаного суб'єкта адміністративно-правові відносини можуть бути активними, тобто зобов'язаний суб'єкт повинен вчинити певні дії (громадянин, якому виповнилося 16 років, зобов'язаний одержати паспорт, з отриманням повістки з'явитися у військкомат), або пасивними – зобов'язаний суб'єкт мусить утриматися від вчинення певних дій (від вчинення правопорушення: дисциплінарного, адміністративного).
Залежно від розподілу прав і обов'язків між сторонами адміністративно-правових відносин, вони можуть бути як односторонні, так і двосторонні (взаємно обумовлені права й обов'язки суб'єктів правовідносин).
За характером зв'язків між сторонами адміністративно-правових відносин останні поділяють на вертикальні та горизонтальні.
Вертикальні адміністративно-правові відносини – це відносини субординаційного характеру. Вони мають місце там, де одна сторона підпорядкована іншій. Це взаємовідносини, які існують між органами виконавчої влади, що стоять вище відносно органів, які стоять нижче (наприклад, відносини Міністерства освіти і науки України з управлінням освіти облдержадміністрації). Такі відносини наявні й тоді, коли одна зі сторін, наділена певним обсягом владних повноважень, має право видавати акти, здійснювати приписи, які є обов'язковими для непідпорядкованої сторони (діяльність органів спеціальної компетенції (санітарна, ветеринарна та інші інспекції)).
Характерна особливість вертикальних відносин полягає в тому, що в них найвиразніше виявляється основний метод адміністративно-правового регулювання – метод владної підпорядкованості щодо учасників адміністративних правовідносин. Але адміністративно-правові відносини, як уже було зазначено, не завжди є відносинами, що будуються за методом влади й підпорядкування. Ці відносини виникають і діють на засадах як влади й підпорядкування, так і рівності сторін. У адміністративно-правових відносинах, як правило, правам одних суб'єктів відповідають обов'язки інших, і навпаки, обов'язки одних відповідають правам інших.
Горизонтальні адміністративно-правові відносини є відносинами, що виникають між непідпорядкованими органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами. Іншими словами, це відносини, учасники яких не перебувають у підпорядкуванні один одного (наприклад, відносини, що виникають між органами виконавчої влади й громадянином у зв'язку з призначенням пенсії, розглядом заяви, скарги тощо).
Захист адміністративно-правових відносин здійснюють у адміністративному та судовому порядку. Спори розглядають і вирішують у більшості випадків у адміністративному порядку, тобто безпосередньо розпорядженням уповноваженого на те органу виконавчої влади в позасудовому порядку, в межах адміністративної юрисдикції. Судовий захист адміністративно-правових (як і інших) відносин гарантується Конституцією та законодавством України, а права і свободи людини й громадянина захищаються судом шляхом оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.