Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Становление современной системы местного самоуправления в Российской Федерации
1.1. Местное управление и самоуправление в России до середины XIX века
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления существовали и на более ранних этапах российской государственности.
Проводя краткий анализ основных этапов развития местного управления до середины XIX века можно выделить несколько важных исторических этапов.
Первый этап – середина XVI века. В XVI веке происходит замена кормлений – системы местного управления через наместников, специальными органами самоуправления – губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века появляются выборные губные учреждения, создаваемые для преследования разбойников и суда над ними. Они носили всесословный характер, в них принимали участие все население уезда – низшей территориальной единицы в Российской империи.
В 1555 г. указом Ивана Грозного упраздняются кормления и вводятся земские учреждения. Они не носили всесословного характера и действовали в пределах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками.
Второй этап – вторая половина XVII века. В тот период устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако по-прежнему существовали губные и земские учреждения, которые были упразднены при Петре I.
Несмотря на централизацию системы управления в период правления Петра I, отдельные элементы местного самоуправления присутствовали как в Москве (Бурмистерская палата), так и в провинции, где в 20-е годы XVIII века учреждения заменены магистратами – выборными сословно-общинными учреждениями городского самоуправления.
Третий этап – последняя четверть XVIII века. При Екатерине II были заложены основы местного самоуправления, действовавшие плоть до земской реформы. Был издан ряд актов, регулировавших систему местного управления: Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству 1785 года, Грамота на права и выгоды городов (1785 г.).
Вся система самоуправления строилась на сословном принципе. Были учреждены губернские и земские дворянские собрания для выборов должностных лиц местной администрации и суда. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.
Кроме того, были созданы земские суды: губернские и уездные, а также представительные органы - общие городские думы.
В целом, характеризуя дореформенный этап развития местного управления, можно сделать вывод о его сословном характере, основанном на приоритете дворянских органов самоуправления, отсутствии независимости выборных органов управления и, как следствие, отдаленности всей системы управления от населения.
1.2. Земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 года: формирование местного самоуправления
В условиях становления местного самоуправления в Российской Федерации особую ценность представляет опыт проведения земской и городской реформы второй половины XIX — начала XX века. В ней можно выделить три главных этапа:
Согласно Положению 1864 года, создавались всесословные земские учреждения.
Представительными органами на местах являлись уездные и губернские земские собрания, избиравшиеся на трехлетний срок. Для текущей работы уездные и губернские земские собрания избирали исполнительные органы — управы. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской - министром внутренних дел. Члены управы вступали в должность без всякого утверждения. Характерно, что исполнительные органы земств были подотчетны только представительным органам.
Необходимо отметить, что законом проводилось разграничение полномочий уездных и губернских земских учреждений. К обязанностям губернских учреждений относились дела, которые касались губернии в целом или нескольких ее уездов; к обязанностям уездных — дела «каждого отдельного уезда».
Так, к ведению уездных земских учреждений, прежде всего, относились:
К ведению губернских земских учреждений относились:
Положение подчеркивало негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность в решении вверенных им хозяйственных дел.
В Самарской губернии выборы уездных гласных прошли в декабре 1864 года, а в феврале 1865 года прошло учредительное губернское земское собрание, первое в России. В сентябре 1865 года прошли первые сессии уездных земских собраний по всей губернии.
Таким образом, Положением 1864 года в России создавался самобытный институт всесословного местного самоуправления, сыгравший выдающуюся роль в хозяйственной и культурной жизни страны.
12 июня 1890 года вступило в силу новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». К числу позитивных приобретений земств следует отнести, прежде всего, расширение их компетенции: увеличивался перечень вопросов, по которым они могли издавать обязательные постановления; для наблюдения за их исполнением собрания могли избирать особых участковых попечителей; был расширен круг лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и все лица, имевшие полный избирательный ценз) и т.д.
Наряду с земской реформой в России была проведена реформа городского самоуправления. По «Высочайше утвержденному городовому положению» от 16 июня 1870 года хозяйство и благоустройство городов передавались органам городского самоуправления. Представительными органами являлись Городские думы, избиравшиеся на четыре года. Председательствовал в думе Городской голова. Лица, избранные на должность городских глав, могли приступить к исполнению своих обязанностей лишь после их утверждения: в уездных городах — губернаторами, в губернских — министром внутренних дел, в столичных — императором. Круг проблем, отнесенных к ведению городских дум, выглядел достаточно широко. Примечательно, что рассмотрение политических вопросов в компетенцию городских дум не входило. Дума избирала из своего состава подотчетный ей исполнительный орган — городскую управу, председателем которой являлся Городской голова. На управу возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления, исполнение определений думы, составление проектов городских смет, взимание сборов и расходование городских средств. Надзор за деятельностью управы осуществляла дума. Отчеты управы вместе с заключениями думы по ним «публиковались для всеобщего сведения».
Положение 1870 года, на наш взгляд, можно рассматривать крупным шагом вперед в становлении городского самоуправления в России.
Городские думы в рамках предоставленных им прав и полномочий смогли добиться определенных успехов и доказать свою жизнеспособность.
Следует особо отметить, что учреждения земского самоуправления на данном этапе общественного развития не были включены в систему государственных органов.
Однако период государственных реформ сменился периодом контрреформ. Городовое Положение 1892 года предоставило губернатору надзор «за правильностию и законностию действий городскаго общественнаго управления». Эта формулировка открывала возможности для неоправданного вмешательства губернского начальства в дела городских учреждений. Новое положение приравнивало выборных должностных лиц городского самоуправления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от «администрации». Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе и получали чины и награды. Следовательно, ни одна должность по городскому управлению не могла быть замещена без согласия «администрации». Разрешение требовалось даже для временных служащих.
Необходимо отметить и позитивные стороны Положения 1892 года. Например, существовавший ранее запрет занимать одновременно должности по общественному управлению лицам, связанным родственными узами, был распространен на более широкий круг родства. Из нового Городового Положения были исключены положения, сдерживающие инициативу исполнительного органа, введены дополнительные ограничения, препятствующие злоупотреблению служебным положением в личных целях: воспрещалось не только входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства», но и «участвовать в приобретении имуществ, продажа коих возложена на них по службе».
Таким образом, становится вполне очевидным, что Положения 1890 и 1892 гг. проводили уже «государственную концепцию» местного самоуправления.
За время своего существования Самарское земство приняло участие в решении важнейших вопросов: развитие образования и медицины, статистического учета, ветеринарного и страхового дела. Во время голода в Самарской губернии земским органам удалось привлечь внимание правительства к проблемам крестьянского хозяйства, принять меры по борьбе с хроническими неурожаями.
Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления была предпринята Временным правительством. 3 марта 1917 года оно приняло Декларацию, провозгласившую реформу местного самоуправления. 15 апреля 1917 года был принят закон «О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях». Этим законом впервые в истории России вводилось всеобщее избирательное право при выборах в органы городского самоуправления. Право участвовать в выборах гласных получили все граждане независимо от пола, национальности и вероисповеданий, старше 20 лет, при этом совсем необязательно стало проживание в городе и владение в нем недвижимостью. Однако представители администрации, лица, состоявшие на службе в местной милиции (полиции) не имели права участвовать в выборах.
Основу реформирования самоуправления составило Положение о волостном земстве, которое было утверждено 21 мая 1917 года. Согласно ему стали формироваться органы самоуправления в самой мелкой административно-территориальной единице — волости. Представительным органом местного самоуправления являлось волостное земское собрание. Избирать волостных гласных имели право все граждане независимо от пола, национальной и религиозной принадлежности, достигшие 20-летнего возраста, если они проживали в данной волости во время составления избирательных списков. Выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Выборы в уездные земские собрания проводились по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. В них допускалась и мажоритарная система выборов. Города с населением не менее 50 тысяч жителей и губернские города не выбирали гласных в уездные земства, так как по своему статусу приравнивались к уездному земству. Губернские гласные избирались уездными собраниями и городскими думами. По сравнению с Положением 1890 года их общее количество значительно возросло. В состав земских собраний входили только избранные гласные.
Таким образом, в период с февраля по октябрь 1917 года в России была проведена реформа, направленная на децентрализацию и демократизацию системы управления.
Анализ исторического опыта позволяет выделить основные принципы становления и развития местного самоуправления в дореволюционной России:
Эти принципы, на наш взгляд, остаются актуальными, и сейчас в том или ином виде должны найти свое отражение в становлении системы местного самоуправления в Российской Федерации.
1.3. Местные советы и местное управление в XX веке
После 1917 года в нашей стране победила концепция, согласно которой все представительные органы — сверху донизу — входят в единую систему государственной власти. Местные Советы народных депутатов представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата. Сколоченные в жесткую государственную вертикаль, они были демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата.
В феврале 1918 годы были ликвидированы все губернские и уездные земские учреждения, их аппараты вливались в аппараты местных советов. Таким образом, идеи местного самоуправления, предполагающие независимость и самостоятельность органов самоуправления вступили в противоречие с практическими задачами советского государства.
В соответствие с Конституцией РСФСР 1918 года система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов избирались на основе многостепенных выборов.
По Конституции СССР 1936 года все звенья представительной системы РФ были строго централизованы. Съезды советов были упразднены и на всех уровнях представительными органами стали советы, а исполкомы - исполнительно-распорядительными органами.
Местные советы стали самыми многочисленными органами власти. В частности в РСФСР их образовалось более 28 тысяч. Срок полномочий местных советов был установлен продолжительностью в два года. К компетенции местных советов относилась разработка и реализации программ социально-экономического развития территории, участие в составлении бюджета, ряд других полномочий.
Главным признаком организации системы советов являлся демократический централизм, допускающий формальную самостоятельность местных органов власти при общей жесткой централизации государственной власти. Вышестоящие советы контролировали нормотворческую и текущую деятельность нижестоящих советов, имели право отменить противоречащие закону решения нижестоящих советов. Отсюда можно выделить целый ряд недостатков системы местного управления.
Во-первых, местные советы в силу сложившейся системы были неспособны решать вопросы местной жизни, они находились под контролем областных советов.
Во-вторых, на местные советы оказывало давление местное партийное руководство, строго следившие за соблюдением генеральной линии партии.
В-третьих, местные советы были фактически зависимы от исполнительных органов, аппарат которых организовывал деятельность местных советов. Все решения, принимавшиеся на сессиях советов, были заранее подготовлены исполкомами, их принятие являлось простой формальностью.
1.4. Реформа местного управления в России
Первым практическим шагом на пути реформы муниципального управления стало принятие 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР».
Характерные особенности этого важного правового акта состояли в следующем. Во-первых, пришло понимание необходимости четкого закрепления основных принципов существования местного самоуправления, функций и структуры его органов. Согласно Закону система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе).
Во-вторых, осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основу. Основу местного хозяйства должна была составить коммунальная собственность. Она включала имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также передаваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальным предприятиям обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принадлежащих другим собственникам, но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местного Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть прибыли (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом. Местные Советы получили право (в пределах своей компетенции) самостоятельно разрабатывать и утверждать планы социально-экономического развития территории, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, максимального использования местных возможностей и резервов производства. Материально-техническое обеспечение местного самоуправления и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономической самостоятельности участников хозяйственной деятельности. Оно могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета. Органы местного самоуправления впервые получили право устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Следующим этапом можно считать принятие 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с которым местные представительные органы власти в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах (соответствующие Советы народных депутатов) избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Исполнительно-распорядительным органом управления, подотчетным соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах их компетенции, являлась местная администрация. Возглавлял ее глава администрации, избирался путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании также сроком на пять лет. Глава администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. По всем вопросам ему подчинялись органы и структурные подразделения местной администрации. Таким образом, становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом.
Местный совет имел право отменять акты местной администрации, противоречившие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Глава местной администрации мог обжаловать в суде данное решение Совета. Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов. Глава местной администрации в свою очередь имел право опротестовывать решения соответствующего местного Совета, адресованные администрации. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что предпринималась попытка установить своеобразную «систему сдержек и балансов» на местном уровне.
Общепризнанно, что реальность и эффективность местного самоуправления во многом зависит от материально-финансовых ресурсов, имеющихся в его распоряжении. Органы местного самоуправления получили право требовать передачи или продажи в муниципальную собственность предприятий, их структурных подразделений, иного имущества, находившегося в государственной собственности (если эти объекты имели особо важное значение для коммунального, бытового и социально-культурного обслуживания населения). Они обладали преимущественным правом по отношению к государственным органам на приобретение находившихся на их территории зданий, сооружений и иных объектов, которые могли использоваться для местных нужд. Финансовую базу местного самоуправления составляли бюджетные и внебюджетные средства, кредитные ресурсы, валютные средства, а также средства органов территориального общественного самоуправления. Предусматривалась возможность объединения финансовых ресурсов органов местного самоуправления на договорной основе со средствами предприятий, учреждений, организаций и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры.
Таким образом, Закон 1991 года, с одной стороны, создавал предпосылки для превращения местных Советов в органы подлинного народовластия, способные удовлетворять насущные потребности местного населения, с другой — сдерживал этот процесс единообразием создания организационного механизма деятельности местного самоуправления.
Начавшиеся демократические преобразования в Российской Федерации привели к тому, что стала возрождаться существовавшая в дореволюционный период идея выделения местного самоуправления из системы органов государственной власти.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации окончательно закрепила это положение - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 132 определяет круг вопросов местного значения, предусматривает обязательность их решения органами местного самоуправления, предоставляя необходимые полномочия для их реализации. Тем самым, в Российской Федерации конституционно утвердилось местное самоуправление — специфический уровень власти, так как выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти установило своеобразное разделение государственных функций по вертикали.
Важным событием в становлении системы местного самоуправления в нашей стране явилось принятие Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе местное самоуправление характеризуется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Право россиян на осуществление местного самоуправления реализуется такими принципиальными положениями закона, как: признание равноправия граждан; право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; равный доступ к муниципальной службе.
Таким образом, были определены основные принципы формирования местного самоуправления в Российской Федерации, которые дают широкую возможность многообразия форм его осуществления.
Однако население России в силу различных причин по-прежнему не могло в полной мере участвовать в осуществлении народовластия через институт местного самоуправления. И не случайно в качестве одной из важнейших конституционно-правовых реформ в РФ была заявлена реформа местного самоуправления. С учетом исторического опыта развития местного самоуправления в России и при использовании передового зарубежного опыта была начата реформа, правовой основой которой стал Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Закон заложил базу новой двухуровневой системы местного самоуправления, при которой все население будет наиболее приближено к муниципальной власти, реально принимать участие в ее осуществлении.