Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Правовое регулирование государственного управления. 19
11.1. Сущность правового регулирования. 11.2. Предмет и метод правового регулирования государственного управления. П.З.Формы правового регулирования государственного управле ния. 11.4. Структура правового регулирования государственного управления.
11.1. Сущность правового регулирования
Раскрытие сущности и элементов правового регулирования государственного управления предполагает, прежде всего, уясне ние понятия "правовое регулирование" вообще, безотносительно к его предмету и содержанию. Хотя это понятие изучается в общей теории права, тем не менее не все, наверное, его доста точно осмыслили, а, кроме того, в самом его понимании (в его трактовке) наблюдаются разные подходы. Часто даже прилага тельные "правовое", "законодательное", "нормативное", "юри дическое" регулирование употребляются как синонимы. Между тем здесь свои нюансы) имеющие теоретическое и практическое значение и влияющие на состояние и уровень данного процесса. Не всегда обилие документов по правовому регулированию того или иного вопроса говорит о том, что такое регулирование дей ствительно состоялось.
Различение права (jus) и закона (lex) идет от древних римлян и сопровождает человеческую историю. Чешский исследователь римского права Милан Бартошек так объясняет названные по нятия: jus — основное понятие римского права, выражающее разнообразные его аспекты и области, отличие его от религии,
^Интересные и убедительные суждения на эту тему см.: Нерсесянц B.C. Право и закон. М„ 1983.
нравов, обычаев, бесправия, объективное право, субъективное право, право в судопроизводстве; lex — юридическая регламен тация, установленная и принятая как обязательная; в публичном праве — закон, в частном праве — одностороннее или много стороннее проявление воли частных лиц^.
В истории государственно-правовой мысли право давно по нимается как нечто, предшествующее юридическому закону, при нятому в установленной форме и по установленной процедуре. Право связано с глубинными потребностями и интересами людей в упорядочении собственной общественной и частной жизнедеятельности) с их всеобщей волей. Оно содержит или должно, по крайней мере, содержать в себе моменты прав и сво бод личности, гуманизма, социальной справедливости, истори ческой устойчивости и надежности общественных процессов. Значит, право — это не только воля господствующего класса, будь то буржуазия или пролетариат, и не воля монарха, как бы ее ни обожествляли, и не просто закон, утвержденный высшей государственной властью (парламентом либо президентом), а оп ределенный компонент сознания, поведения, деятельности и отно шений людей, выражающий их сопричастность друг другу, соли дарность, сотрудничество, принадлежность к единому сообщест ву. Право может быть закреплено в законе и тогда иметь юриди ческую силу воздействия (реализации через государственные структуры) или содержаться в правосознании, традициях и обы чаях людей и таким образом осуществляться непосредственно.
Следует отметить, что глубинный источник права в законода тельной и исполнительной деятельности государственных орга нов в нашей истории, как послереволюционной, так и дорево люционной, часто не пользовался должным вниманием. Нельзя сказать также, что идеи права разделялись и общественным мне нием, и оно стремилось к развитию права. В начале XX века знаток этой проблемы Б-А.Кистяковский писал: "В нашей "бо гатой" литературе в прошлом нет ни одного трактата, ни одного этюда о праве, которые имели бы общественное значение. Науч ные юридические исследования у нас, конечно, были, но они всегда составляли достояние только специалистов... И теперь, в той совокупности идей, из которой слагается мировоззрение нашей интеллигенции, идея права нс играет никакой роли (под черкнуто мною. — Г.А.). Литература является именно свидетель ницей этого пробела в нашем общественном сознании". И в
См.: Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения. Пер. с чешск. М„ 1989. С.163, 178-179. ^ Кистяковский Б.А. Указ. соч. С.110.
наши дни, через столько лет, когда вроде бы поставлена задача формирования демократического, правового государства, поло жение с пониманием и уважением права ненамного изменилось к лучшему.
Правовое регулирование представляет собой единство социо логического, нормативного и практического аспектов. Оно начина ется тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного правового нормативного акта "схватывается" назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаи модействий людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. Имеется в виду не чье-то субъективное представление того или иного го сударственного органа (его должностных лиц) либо "высокого начальства", а именно то, что в сознании массы людей сформи ровалось как нечто необходимое, должное, нужное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни. При разработке доку мента, состоящего из норм (правил) поведения, рассчитанных на многократное применение разными людьми лишь в приблизи тельно подобных обстоятельствах, всегда дают о себе знать сложности, связанные с тем, что формулирование норм (правил) поведения осуществляется на основе информации о прошлом (о знаемой потребности), но они должны будут применяться в бу дущем, которое неведомо. То есть в социологическом смысле правовое регулирование имеет прогнозный характер, и это тоже служит аргументом в пользу того, что люди (общество) способны "конструировать" свою завтрашнюю жизнь.
Данный аспект ставит также вопрос о самом смысле законов (юридических актов), о том, чтобы материальные и процессуаль ные составные законодательства в равной мере соответствовали правам и свободам личности (причем на уровне мировых стан дартов), императивам свободной жизнедеятельности общества, гуманизму общественных отношений, социальной справедливос ти, мирным взаимосвязям между народами. В этом смысле можно различать понятия легитимности и законности. Если за конность (см. 111.12) измеряется соответствием поступков или действий требованиям юридической нормы, то легитимность го ворит о соответствии самого закона сущности права, о том, на сколько закон отражает и воспроизводит объективное начало об щественной жизнедеятельности и тем самым получает доверие людей. Социологический аспект принципиален для правового регулирования.
"Сердцевину" же, типологический "образ" правового регули рования составляет нормативный аспект — разработка и юриди ческое (в актах государственных органов) закрепление (установ-
205
ление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел. Такие нормы (правила) восприни маются по-разному, что зависит от их целей и содержания: порой они ограничивают свободу, очерчивая ее границы, но в большинстве являются советом, помощью людям в упорядоче нии их взаимоотношений. Нормы ряда отраслей права, напри мер трудового, семейного, жилищного, земельного и т.д., прак тически вообще не знают серьезных ограничений и санкций, а передают людям типичный, конструктивный, созидательный опыт рациональной общественной жизнедеятельности.
Традиционно в норме (правиле) поведения, установленной или санкционированной государственной властью, различают три основных элемента. Гипотеза — часть нормы, которая указы вает условия, обстоятельства, отношения жизни, в которых она действует. Диспозиция — часть нормы) раскрывающая содержа ние, смысл самого правила поведения, т.е. юридические права и обязанности, возникающие у субъекта поступка или действия. Санкция — часть нормы, характеризующая меры, которые могут быть предприняты государственной властью в случае несоблюде ния (нарушения) диспозиции и гипотезы соответствующей нормы (юридические санкции).
Поэтому качество нормативного аспекта правового регулиро вания во многом зависит от того, как уполномоченные на то го сударственные органы формулируют юридические нормы (пра вила) поведения. Всегда нужна ясность, точность смысла, обо снованность требования, размещение нормы в каком-либо одном юридическом документе. При разработке и фиксировании юридических (обычно их называют — правовых) норм важно по нимать три момента: большинство норм (правил) поведения, за исключением) может быть, по финансовым, материальным и кадровым вопросам, не решает непосредственно те или иные проблемы жизни людей; они представляют собой лишь меха низм (модель) поведения и деятельности людей при решении жизненных проблем и реализуют, свое предназначение только при их практическом использовании в этих целях. Но в нормо-творческой деятельности порой об этом забывают и пытаются посредством актуализации и конкретизации норм (правил) пове дения решать проблемы, хотя это должны делать люди, а не нормы. В результате — известная ситуация: на каждую злобу дня создаются нормы (правила) поведения, однако они "зависают в воздухе" и проблемы не решаются.
Нормотворчество и его "продукт" — нормы (правила) поведе ния обязаны содержать в себе аспект практики — реального дей ствия нормы в жизни. Здесь необходимо подчеркнуть, что любая
^6
юридическая норма является пустым сотрясением воздуха, если ее реализация не опирается на соответствующие организацион но-государственные структуры и не обеспечивается их возмож ностями. Ведь не все нормы и не всеми воспринимаются пози тивно, с желанием их исполнить, многие, особенно требующие от человека изменения его поступков и действий, вызывают не приятие и сопротивление. Требуется подчас силовое воздействие для того, чтобы на нормативное требование обратили внимание и ему подчинились. Кстати, практический аспект правового ре гулирования — самый сложный, ибо только его наличие) причем достаточно глубокое и устойчивое, свидетельствует о самом факте правового регулирования. Последнее наступает не тогда, когда приняты (установлены) те или иные нормы (правила) по ведения, а когда этими нормами действительно руководствуются в жизни и в соответствии с их смыслом (и замыслом) осущест вляются поступки и действия. Тем самым рациональность и эф фективность правового регулирования определяют не столько содержанием юридических норм, что, разумеется, очень важно в качестве предпосылки) сколько их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание) поведение и деятельность людей, на их взаимоотношения, способностью норм изменять жизненные процессы.
В итоге можно констатировать, что правовое ретулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по из данию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями обществен ного мнения и государственного аппарата. Это — требования госу дарства — властной силы общества, и необходимы они для упо рядочения общественной жизнедеятельности. Соответственно, они должны быть социально обусловлены, обоснованы и эффек тивны, системно организованы и непременно практически реа лизовываться. Правовое регулирование в разных сферах общест венной жизни имеет свою специфику, что следует учитывать при его анализе и оценке. Свою особенность несет в себе и правовое регулирование государственного управления.
11.2. Предмет и метод правового регулирования государственного управления
Правовое регулирование государственного управления — это де ятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, поскольку связано главным образом
с юридическим определением средств, способов и процедур реа лизации государственной власти в управленческих процессах. В общем, его предназначением является упорядочение целеполага-ния, функций, организационных структур и управленческой дея тельности государственных органов.
Можно выделить несколько аспектов государственной и об щественной реальности, выступающих предметом правового ре гулирования государственного управления;
отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются го сударственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значе ние здесь, имеют правовые механизмы объективизации и объекти вации государственного управления;
отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений выступает определение правового ста туса государственных органов вообще и в сфере управления в частности;
волевые отношения между людьми, вовлеченными в государст венно-управленческие процессы, причем по причине как про фессионального несения государственной службы (кадровый со став государственных органов), так и обращения в государствен ные органы при решении каких-либо своих проблем.
Государственное управление (что уже не раз отмечалось) есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государст во — организованную силу общества. Поэтому очевидно, что любые пробелы ("белые пятна") в предмете его правового регу лирования снижают уровень управления, создают управленчес кие "шумы", ведут к злоупотреблениям и произволу. Важно также понимать, что государственное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников уп равленческих отношений. В нем государственные органы и лица, занимающие государственные должности, обязаны дейст вовать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государствен ных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть государственного управления в том-то и заключает ся, что его управляющие воздействия формируются и реализуют ся не тогда, когда это кому-то-хочется или у кого-то появилось к нему желание, а когда в нем существует потребность у управляе мых объектов. Поэтому в государственном управлении все долж но быть прописано юридически, в том числе суть свободной дея тельности соответствующих органов и ее границы.
208
В центре правового регулирования государственного управле ния находится правовой статус государственного органа. По по воду его объема и структуры в юридической литературе высказы ваются различные точки зрения, с которыми не мешает ознако миться. Правовой статус государственного органа состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.
Во-первых, он включает в себя месторасположение и природу (существующего или предполагаемого) государственного органа в целостной системе государственных органов страны. Принад лежность органов к законодательной, исполнительной и судеб ной власти (по горизонтали) или к федеральному уровню, уров ню субъектов федерации либо местному самоуправлению (по вертикали), а также к какой-либо специализированной подсис теме органов исполнительной власти создает основы для форму лирования их правовых статусов. Этот же признак раскрывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения.
Тем самым рассматриваемая часть правового статуса государ ственного органа всегда призвана отражать и характеризовать го сударственно-правовую природу и место соответствующего орга на в системе государственного управления.
Во-вторых, "несущим" моментом правового статуса выступа ет компетенция государственного органа — юридическое выраже ние совокупности управленческих функций и полномочий государ ственного органа в отношении отдельных управляемых объектов. Здесь юридически закрепляются: набор управленческих функций для конкретного государственного органа; адекватные (соответ ствующие им) полномочия; состав полномочий, включающий в себя формы и методы осуществления управленческих функций; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспек тов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа. В юридической практике часто вместо управленческих функций (системы управляющих воздей ствий) описываются задачи государственного органа, в результа те чего известно, что он должен делать, но не известно, как, по средством каких управленческих функций.
В-третьих, правовой статус государственного органа предпо лагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции требует соответствующей организаци онной "мощности" (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразделений и лиц, занимаю щих в нем должности. Компетенция каждого государственного органа не только должна быть реализована, но реализована соот-
209
ветствующими должностными лицами, в установленных право вых формах и процедурах, при использовании правовых методов и с надлежащими правовыми последствиями.
В целом составными предмета правового регулирования явля ются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, проце дуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы государственного управления. Это — регулирование главным образом управленческих институтов, формальных явле ний и их взаимоотношений, которые практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются и вво дятся ими в решение общественных и частных проблем.
В правовом регулировании государственного управления со ответственно особенностям его предмета действует метод право вого регулирования. Последний давно уже определяется как со вокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляю щие ее элементы. Метод правового регулирования харак теризуют два момента: субъект (источник) правового регулирова ния, т.е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм. Субъ ект (источник) правового регулирования государственного уп равления указывает на возможности, характер и пределы дея тельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему раз личают:
централизованное, императивное регулирование (метод субор динации), при котором регулирование сверху донизу осуществля ется на властно-императивных началах органами государствен ной власти государства в целом либо его субъектов (при федера тивном устройстве) в рамках их компетенции и объектов юрис дикции. Примером может служить правовое регулирование госу дарственного управления федеральными органами государствен ной власти в пределах ст. 71 Конституции Российской Федера ции, определяющей предметал ведения Российской Федерации. Такое же регулирование в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Рос сийской Федерации и субъектов Российской Федерации ведут органы государственной власти субъектов Российской Федера ции. В данном (императивном) регулировании вполне реализует-
См.: Сорокин В.Д- Метод правового регулирования: Теоретические пробле мы. М., 1976. С.84.
ся атрибут государственной власти — ее способность устанавли вать и обеспечивать правила (нормы) поведения в управленчес ких процессах;
децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод коор динации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами госу дарственной власти. В условиях демократизации государства и значительной самостоятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления подоб ное координационное правовое регулирование управленческих процессов приобретает все большее значение. Важно не противо поставлять субъекты правового регулирования (централизованное и децентрализованное), а сочетать их друг с другом в целях улуч шения правовой урегулированное™ любых проявлений государ ственного управления.
Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведе ние в управленческих процессах (и отношениях), зависят от спо собов правового регулирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового ре гулирования (вообще) различают:
позитивное обязыванис — возложение на лиц прямой обязан ности совершать определенные положительные действия;
запрещение — возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;
дозволение — предоставление лицам права на свои собствен ные активные действия.
Каждый из названных способов применяется, конечно, в пра вовом регулировании государственного управления, и его можно обнаружить в правовом статусе государственных органов (в их компетенции), но доминирующим является позитивное обязыва-ние. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или аной госу дарственный орган, выступает по отношению к нему обязываю щей. Она может содержать в себе дозволение на определенные ре шения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В этом отличие го сударственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное управление регулируется преимущественно нор мами конституционного и административного права.
При рассмотрении проблем правового регулирования госу дарственного управления в юридической литературе встречаются
^См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М„ 1981. T.I. С.295.
210
разные точки зрения на то, как, какими нормами лучше опреде лять правовой статус государственных органов. Имеются сторон ники общедозволительного порядка правового регулирования, при котором государственному органу "дозволено все, кроме...", и дается перечень лишь запретов. Часто данный способ выдается за демократизм. Другие предпочитают разрешительный порядок, в основе которого принцип "запрещено все, кроме...", фикси рующий строго определенный набор законных действий. Для го сударственного управления, связанного с властью, даже в усло виях демократии целесообразным представляется обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. Опыт нашего прошлого, как и опыт многих зарубежных стран, однозначно го ворит о том, что там, где речь идет о государственной власти, использовании ее регулирующей силы, все должно быть юриди чески прописано четко, ясно и исчерпывающе. Здесь любые сво бодные действия необходимо совершать на основе и в рамках законов и по управомочию государства.
В научных работах по общей теории права приводится следую щая классификация юридических норм, используемых в право вом регулировании, которую необходимо знать, поскольку она в той или иной мере относится и к государственному управлению:
регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредст венно направленных на регулирование общественных отноше ний путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие;
охранительные нормы, которые направлены на регламента цию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); эти нормы раз личаются по видам юридической ответственности (IV.16.4);
специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют; общие (общезапретительные) — фиксирующие в обоб щенном виде определенные элементы общественных отноше ний; дефинитивные — закрепляющие в обобщенном виде при знаки данной правовой категории (к примеру, понятия и опре деления в нормативных правовых актах); декларативные (нормы — принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; оперативные — предписания по отмене действующих нор мативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продол жению) норм на новый срок и др.; коллизионные — регулирую щие выбор между нормами.
По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) по ведения среди них различают: абсолютно определенные, относи тельно определенные, ситуационные, альтернативные, факульта тивные, императивные, диспозитивные; основные (генераль ные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и реко мендательные; поощрительные.
Таким образом, предметом правового регулирования государ ственного управления выступают государственно-правовые ин ституты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации государ ственно-управляющих воздействий. Соответственно этому пред мету из многообразия метода правового регулирования исполь зуются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных ор ганов (а в них — государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и пос ледовательность. Поэтому очень многое зависит здесь от право вых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.
11.3. Формы правового регулирования государственного управления
Правовые формы, используемые в целях определения право вого состояния государственных органов (и, разумеется, органов местного самоуправления) и государственных должностей, а также их практической реализуемости имеют большое значение в придании им должной структурной организованности, рацио нальности функционирования и системности взаимодействия. Чем выше и "сильнее" правовой акт, дающий статусные харак теристики элементам государственного управления, правилам (нормам) поведения людей в управленческих процессах, тем больше у него возможностей обеспечивать целостность государ ственного управления и поддерживать скоординированность уп равляющих воздействий различных уровней и видов (подсистем) его организационных структур. Важно также, чтобы сами формы правового регулирования государственного управления были со гласованы как по своему характеру, так и по содержанию, созда вали в совокупности систему правового регулирования государ ственного управления.
^См.подробно: Алексеев С.С. Указ. соч. T.I. С. 294-303; Т.2. М., 1982. С. 64—81: Сорокин В.Д- Указ. соч. и др. работы.
213
Поэтому к формам правового регулирования государственно го управления предъявляется ряд требований, соблюдение кото рых способствует лучшей упорядоченности государственно-уп равленческих явлений, процессов и отношений. Имеется в виду прежде всего своевременность принятия (издания) соответствую щих правовых норм и их актуальность по смыслу. Опыт показы вает, что запаздывание в нормативном оформлении возникаю щих управленческих связей, приводящие к тому, что качествен но новые явления приходится искусственно "втискивать" в уста ревшие правовые рамки, создает впечатление, будто правовые нормы вообще мешают управлению, сдерживают творческую инициативу "управляющих". Формы правового регулирования государственного управления должны быть достаточно устойчи выми, стабильными. Нельзя же без конца менять статусные со стояния государственных органов и должностей, не давая людям (обществу) даже возможности их освоить, понять, применить на практике и оценить. Необходимо уметь выбирать нормы, кото рые бы длительное время сохраняли свою способность отвечать запросам жизни. Многое зависит от полноты и внутренней согла сованности правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, где бы управ ленческие феномены (элементы, их взаимосвязи, подсистемы) получали возможно исчерпывающее правовое оформление.
В свете таких требований вполне логично, что основопола гающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции государства как норматив ному правовому акту высшей юридической силы в стране. Кон ституции, являясь отражением определенной системы общест венных отношений, задают обществу целевую и ценностную структуру, закладывают в него как бы "генетический код", по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Консти туцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют правовой хартией, основным законом, чем подчерки вается ее качество источника и базиса всей юридической систе мы общества. Особенную роль конституция играет в федератив ном государстве, в котором его субъекты могут самостоятельно вести конституционное регулирование многих своих управлен ческих явлений, процессов и отношений. К числу таких госу дарств принадлежит и Российская Федерация, в которой все ее 89 субъектов правомочны принимать свои конституции (респуб лики) и уставы (другие субъекты) и иметь собственное законода тельство. Это важно подчеркнуть еще раз, потому что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются струк туры власти, принципы и механизмы их формирования и функ-
^4
ционирования, основные статусные положения и многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управ ления.
Утверждают, что конституции, как и законы, содержат в себе дух и букву. Буквы бывают не всегда совершенны, но дух силь нее их. И надо учиться читать не только буквы (понятия, терми ны, положения и т.д.), но и скрытый за ними дух. Конституция Российской Федерации 1993 года обладает большим конструк тивным содержанием, над значением которого для государствен ного управления предстоит еще основательно поразмышлять. Оценку ее качеству даст история. Но мне хочется привести здесь выводы виднейшего американского историка, сделанные им на основе двухсотлетнего отношения американцев к своей Консти туции: "Типичнейшая черта американцев — впадать в отчаяние от сбоев в республиканской системе управления. Еще в 1802 году Гамильтон назвал Конституцию "хрупким и непригодным более инструментом". Семьдесят лет спустя Генри Адаме заявил, что "система 1789 г. вышла из строя. Так что нынешняя панихи да по республиканскому порядку не ^овость. Но и Конституция, и республика живут и здравствуют". Стоило бы и россиянам поуважительней относиться к своей Конституции и не стремить ся без конца ее переделывать.
Какое бы большое значение мы ни придавали смыслу и текс ту Конституции (здесь и спорить-то не о чем), главное все же состоит в ее практической реализуемости, в том, какое влияние она оказывает на состояние и развитие общества. Конституция Российской Федерации проходит только самые первые испыта ния. Она не завершена, поскольку в ее тексте есть отсылки к 60 конституционным и обыкновенным федеративным законам, многие из которых еще предстоит принять. Ее роль в жизни на шего общества зависит также от того, как ее положения будут поддержаны и "трансформированы" в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Лишь в результате всей этой совокупной конституционной деятельности можно будет сказать, что в Российской Федерации создана конституционная основа системной организации государственного управления.
Вместе с тем в самой Конституции Российской Федерации сформулировано достаточно положений, в соответствии с кото рыми вполне можно создать демократическое, федеративное, правовое, социальное, светское государство с республиканской формой правления и обеспечить с его стороны должное управле-
^См.: Шлезингер-младший А.М. Циклы американской истории. С.486.
ние общественными процессами) обновлением сознания) пове дения и деятельности людей. Поэтому каждый изучающий про блемы правового регулирования государственного управления призван знать все положения Конституции Российской Федера ции, относящиеся к организации и функционированию государ ства, подсистем и отдельных государственных органов и руко водствоваться ими при освещении соответствующих вопросов.
Важнейшей формой правового регулирования государственно го управления являются законы) определяющие как статусные по ложения) так и юридический порядок ведения тех или иных об щественных дел. Закон — это принятый в особом порядке норма тивный правовой акт по основным вопросам жизни государства, не посредственно выражающий общую государственную волю и обла дающий высшей юридической силой (после Конституции). Закон ха рактеризуется материальными признаками) раскрывающими его с точки зрения источника, содержания и значения, и специфичес кими правовыми) отражающими юридические свойства закона и особенно правотворческой процедуры. Правовое регулирование посредством законодательной формы пользуется в обществе должным авторитетом) к нему существует особое психологичес кое отношение, оно обеспечивается всей сложной и мощной сис темой средств, находящихся в ведении государства.
Управление — специфическая сфера общественной жизнедея тельности. Социальная ценность управления определяется тем, что посредством управления, через управление получают необхо димое осуществление ее экономические, социальные, духовные и политические потребности, интересы и цели. Значит, правовое регулирование управленческих отношений задевает интересы не только тех, кто занят в аппарате управления (непосредственно го сударственных служащих), но и более широкого круга людей) всех тех, кто соприкасается с управлением) государственными органа ми, т.е. подавляющего большинства населения. Отсюда объектив ная необходимость того, чтобы основополагающие вопросы орга низации и функционирования различных подсистем государст венного управления оформлялись через законы, причем законы прямого действия, не требующие дополнительных разъяснений) уточнений, комментариев, методических рекомендаций, инструк ций, приказов и наставлений, в которых нередко от содержания законов мало что остается. Речь идет о федеральных законах и за конах субъектов федерации, между которыми, при всей специфи ке их предмета, должна быть определенная корреляция по целям, принципам и организационно-правовым связям.
В новой России существует вроде бы понимание данной про блемы. И в самой Конституции дан значительный перечень уп равленческих вопросов, подлежащих законодательному регулиро-
216
ванию (см., например, ст.ст. 32, 46, 71, 72, 77, 78, ч. 5 ст. 101, ч. 2 ст. 114, ст. 133 и другие), и в конституциях и уставах субъектов Федерации уделено им серьезное внимание. Надо только этот процесс активизировать и довести до логического завершения.
По Конституции Российской Федерации 1993 года обширные полномочия по правовому регулированию многих государствен но-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежат Президенту Российской Федерации как главе государства (см. ст.ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нор мативный характер. Хотя они и подзаконны по своей юридичес кой природе) но часто в условиях отсутствия необходимых зако нов играют роль первичных, "установительных" правовых норма тивных актов. Весьма значимы для государственного управления указы и распоряжения Президента Российской Федерации по кадровым перемещениям в рамках перечня государственных должностей, отнесенных к его ведению.
Важное значение среди форм правового регулирования госу дарственного управления отводится подзаконным правовым норма тивным актам) представляющим собой нормативный юридичес кий акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий. Среди этих актов различаются: а) общие феде ральные; б) общие субъектов Федерации; в) ведомственные; г) местные) в том числе органов местного самоуправления; д) ло кальные (внутриорганизационные).
Общие федеральные — это главным образом постановления Правительства Российской Федерации по предметам своего веде ния (ст. 114), в которых устанавливаются правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации (ст. 115).
Общие субъектов Федерации — это акты глав и правительств (администраций) субъектов Федерации) которые в соответствии с конституциями и уставами регулируют правовые статусы и другие вопросы государственного управления на своей территории.
Общие федеральные и общие субъектов Федерации правовые нормативные акты могут издавать отдельные министерства и при равненные к ним органы исполнительной власти, если на это они управомочены.
Ведомственные нормативные акты издаются органами специ альной компетенции и распространяются на ведение управлен ческих дел и поведение лиц, входящих в соответствующие под системы государственного управления (министерство) комитет, служба) агентство) управление и т.д. и т.п.).
Местные, в том числе органов местного самоуправления, норма тивные акты издаются местными органами государственной влас ти и управления, органами местного самоуправления в пределах
своей компетенции по управленческим процессам на территории юрисдикции. К числу таких актов относятся и уставы городов и районов, уставы местного самоуправления.
Локальные (внутриорганизационные) нормативные акты изда ются государственными органами и органами местного самоуп равления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности. Таковы регламенты, положения об органах, должностные инструкции и другие документы.
В правовом регулировании государственного управления ис пользуется практически все многообразие тех форм, которые при сущи правовому регулированию общественных процессов вооб ще. Это придает ему сложную структуру.
11.4. Структура правового регулирования государственного управления
Как видно из сказанного, правовое регулирование государст венного управления состоит из множества разнообразных право вых нормативных актов. Многообразие усиливается и тем, что в правовом регулировании применяются разные решения одних и тех же проблем. В одних случаях правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается при их создании (образовании). Это способствует более-менее полному описанию соответствующих вопросов. В других случаях при воз никновении необходимости вносятся изменения в правовой статус существующих органов. Подобное делается довольно часто, по скольку в практике функционирования того или иного органа обычно обнаруживается недостаток управленческих функций либо полномочий, а то и потенциала персонала. В третьих случаях имеет место установление порядка ведения определенного вопроса и возложение его на соответствующий орган (тоже широко приня тый метод).
В общем структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречаю щихся моментов. В одном направлении это объективно сложив шиеся формы (правовые aiciu) правового регулирования, которые сами конституционно и законодательно закреплены, в другом — характер самих элементов, процессов и отношений государствен ного управления, диктующий содержание правового регулирова ния государственного управления. О последнем хотелось бы ска зать подробнее, ибо в нем многое связано с типичностью и уни кальностью в государственном управлении (1.5.3). Разумеется, что те элементы государственного управления, которые обладают универсальностью, широко и систематически применяются в уп равленческой деятельности, являются наиболее актуальными и
определяющими в управлении, должны подлежать полному и еди нообразному правовому регулированию. Особо это относится к тем элементам государственного управления, которые имеют об щегосударственный характер, обеспечивают проведение в жизнь единой государственной политики.
В то же время применение уникальных элементов государст венного управления или тех сторон, граней типичных элементов, которые уникальны, требует простора, инициативы, самостоя тельности. Здесь строгая правовая регламентация и невозможна, и излишня, ибо способна "погасить" конструктивные возмож ности уникальных элементов в неповторимой, своеобразной уп равленческой ситуации. Но если нецелесообразно подвергать правовому регулированию сами элементы, то способы, процедуры, границы "поля" их применения должны регулироваться. Законность в управлении не может не предполагать определенные рамки и масштабы, содержание и ответственность самостоятельной управ ленческой деятельности.
Структура правового регулирования государственного управ ления поэтому должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспе чивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она вклю чает в себя:
а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления, при чем на федеральном уровне, — общие начала, основные принци пы, подходы, методологические основы, конкретное же регулиро вание многих элементов государственного управления перемеще но на уровень субъектов федерации;
б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского госу дарственного управления и местного самоуправления (дифферен циация и конкретизация типичного в направлении к уникаль ному);
в) внутриподсистемное нормативное регулирование управлен ческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции;
г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших тер риторий, где можно непосредственно выразить волю населения;
д) правоохранительное регулирование управленческих процес сов, идущее по линии контрольных и правоохранительных орга нов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном управлении.
Следует, наконец, отметить, что в правовом регулировании го сударственного управления важная роль отводится (в равной
219
мере) как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирую щим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуаль ным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы при менения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это — регламенты функцио нирования государственных органов и органов местного самоуп равления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управле ния и т.д. Актуальным является освоение новых технологий, даю щих прирост качества государственного управления. И здесь без поддержки авторитета и силы права не обойтись. Как и в право вом оформлении "статичных" параметров элементов государст венного управления, правовое регулирование процесса их приме нения предполагает четкое и продуманное различение типичного и уникального, необходимого и желаемого, обязательного и до пустимого.
Все это обусловливает, с одной стороны, самостоятельность и специфичность каждого вида правовой регуляции, а с другой — определенную взаимосвязь и согласованность между видами. Любые крайности в данном вопросе чреваты нарушением систем ных зависимостей и могут породить нежелательные явления, в частности структурные напряжения. Особо опасными могут быть ведомственность и местничество, выступающие, как правило, антиподом целостности государственного управления. Сам про цесс правового регулирования государственного управления дол жен быть системно организован. При его осуществлении необхо димо добиваться возможной взаимосвязи: по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем госу дарственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют террито риальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы госу дарственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры госу дарственного управления.