Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Реструктуризация угольной отрасли: объективная необходимость/
Судьба угольного производства в современном мире уголь играл
решающую и едва ли не моно польную роль в энергетике практически всех госу дарств, проходивших ранние ста дии индустриализации в XIX в. и первой половине XX в. В тот период разрабатывались все мало-маль ски пригодные месторождения угля, добыча его росла из года в год, в экономике большинства государств Западной Европы угольная промы шленность была одной из ведущих отраслей. Вплоть до 60-х годов чис ленность шахтеров в Германии, в Великобритании, во Франции, в США составляла от 0,5 до 1 млн.
Во второй половине XX в. поло жение стало меняться. В совокуп ности первичных топливно-энерге тических ресурсов заметно увели чилась доля нефти, природного га за, гидро- и атомной энергетики. Еще важнее, что в социально ори ентированных индустриальных об ществах разработка многих место-
Леонид Гордон Доктор исторических •наук, профессор Заведующий отделом Института мировой эконсмики и международных отношений РАН
рождений угля оказалась экономи чески и социально неприемлемой. Общий рост жизненного уровня на Западе, утверждение идеологии всеобщего благосостояния и соци альной ответственности в 50-60-х годах были несовместимы с сохра нением заработков, условий труда, экологических норм, существовав ших до второй мировой войны и в первые послевоенные годы. Добы ча угля в развитых странах подоро жала и оказывалась рентабельной лишь в наиболее благоприятных с горно-геологической точки зрения месторождениях (в условиях откры тых разработок угля) либо когда удавалось достичь высокой произ водительности. Практически это оз начало необходимость закрытия множества средне- и низкоэффек тивных шахт, разрезов, бассейнов и концентрации производства в отно сительно небольшом числе уголь ных центров при одновременном сокращении занятости и повыше нии производительности труда шах теров.
Преобразование угольного про изводства на Западе облегчалось стремительным ростом междуна родных хозяйственных связей, раз витием торговли, расширением транспортных возможностей. До-
быча угля начала сосредоточивать ся в благоприятных для этого мес тах - вне зависимости от нацио нальных границ. При этом в одних странах закрытие мало- и средне-рентабельных шахт опережало раз витие высокорентабельных, в дру гих, напротив, развитие эффектив ного сектора шло быстрее ликвида ции устаревших производств. В ре зультате начиная с 60-х годов за падные страны, обладавшие в про шлом значительной угольной про мышленностью, разделились на две категории - те, где суммарная добыча угля сокращалась, и те, где она росла. К первой относятся, на пример, Великобритания, Герма ния, Франция. К началу 90-х годов добыча каменного угля сократилась в Великобритании и Германии в 2,5 раза, а во Франции фактически прекратилась* (см. таблицу). В США в этот период производство каменного угля увеличилось более чем в два раза. Резко возросли до быча и экспорт угля в Австралии и ЮАР.
В социальном отношении раз личия не так уж важны: трудности, возникавшие в процессе преобра зования и перемещения угольного производства, имели сходный мас штаб независимо от того, шел в
*Статисгика угледобычи в разных странах ведется по-разному. Здесь приводятся усредненные расчеты специалистов МБРР, относящиеся только к каменному углю без учета бурого. См. Перестройка угольной промышленности: Люди - превыше всего. Доклад № 13187 RU 1994. т. II. Приложение В, с. 4.
© "Человек и труд", № 8/98
ГОРДИЕВ УЗЕЛ ШАХТЕРСКИХ ПРОБЛЕМ
|
Добыча каменного угля |
и занятость в угольной промышленности* |
|||||
|
Показатель (по годам) |
Велико- ^ ФРГ |
США |
Франция |
СССР |
Российская |
|
|
Добыча угля, млн.т |
британия 1 ; --•— ^- ^—--^ •— +••• -— |
Федерация |
||||
|
1960 |
200 |
142 |
370 |
52 |
510 |
|
|
1970 |
145 |
111 |
543 |
37 |
624 |
345 |
|
1980 |
130 95 |
741 |
20 |
716 |
391 |
|
|
1990 |
95 |
77 |
854 |
11 |
703 |
395 |
|
1993 ^ 65838 Численность работников, занятых добычей угля, тыс. человек |
9 1 ^ 306 |
|||||
|
1960 |
490 |
400 |
230 |
320 |
1196 |
|
|
1970 |
254 176 |
160 |
98 |
1120 |
494 |
|
|
1980 |
231 |
118 |
260 |
43 |
1178 |
481 |
|
1&90 |
63 105 |
131 |
9 |
1273** |
484 |
|
|
1993 |
33 90 |
110 |
6 |
529 |
||
|
Выработка в расчете |
||||||
|
на одного занятого, т |
||||||
|
в год |
||||||
|
1960 |
410 |
360 |
1630 |
160 |
426 |
|
|
1970 |
570 633 |
3900 |
380 |
557 |
698 |
|
|
1980 |
560 |
803 |
2850 |
470 |
608 |
813 |
|
1990 |
1410 727 |
6170 |
1220 |
590"* |
816 |
|
|
1993 |
2330 |
780 |
8180 |
1330 |
'" |
578 |
|
"Кроме СССР и России, все данные относятся к добыче, занятости, выработке только каменного |
||||||
|
угля; по СССР и России данные по всем видам угля, включая бурый уголь. |
||||||
|
" 1985-1987 гг. |
данной стране спад или рост добы чи. Ибо, напомним, рост угледобы чи концентрировался там, где быст рее увеличивалась выработка и, значит, сокращалась занятость в расчете на тонну добытого угля. В итоге за период с начала 60-х до середины 90-х годов 'численность занятых добычей каменного угля во всех индустриально развитых стра нах - и там, где она росла, и там, где снижалась, - сократилась в не сколько раз. На Западе сегодня не осталось ни одной страны, где тру дятся, как это было в прошлом, многие сотни тысяч шахтеров; счет повсюду идет на десятки тысяч. Ги гантские армии горняков сохраня-
ются только в развивающихся стра нах, в первую очередь в Китае и в Индии.
Надо также сказать, что во всех государствах Запада, имеющих в своей промышленной структуре угольную отрасль, за последние полвека случались периоды стре мительного падения занятости, ког да она уменьшалась наполовину за десятилетие или еще быстрее, так что рабочих мест ежегодно лиша лись тысячи, а то и десятки тысяч горняков.
Столь резкое сокращение рабо чих мест неизбежно создает слож нейшие социальные проблемы, Как правило, порождаемые ими тяготы
слишком велики, а социальные кон фликты слишком опасны, чтобы со временное общество могло согла ситься с их стихийным течением.
Большинство государств, в угольной промышленности которых на протяжении последних десяти летий снижались объемы произ водства и масштабы занятости, ре гулировали эти процессы. Посколь ку слабыми звеньями преобразова ний в отрасли при новом междуна родном разделении труда в угледо быче обычно становятся социаль ные последствия перемен, одной из главных целей регулирования выступает их оптимизация. Она осуществляется на основе государ ственного вмешательства и госу дарственной поддержки при актив ном участии всех заинтересован ных сторон - профсоюзов, работо дателей, организаций, руководя щих угольным производством, представителей местностей, где расположены угольные предприя тия, и т.п. Между ними, естественно, возникают противоречия и кон фликты; причем бывает (на Западе, правда, нечасто), что в таких столк новениях профсоюзы, работодате ли, менеджеры совместно выступа ют против государства и общест венности*. Организованное регу лирование реструктуризации уголь ной промышленности нужно, поми мо всего прочего, для того, чтобы находить мирное решение возмож ных конфликтов, грозящих огром ными социальными и экономичес кими издержками.
* Некоторые проблемы мировой угледобывающей промышленности. По материалам зарубежной печати 1996-1997. М.. 1997, с.1. (Обзор, подготовленный Информационно-аналитическим центром компании "Росуголь").
^^^
© "Человек и труд', № 8/98
ГОРДИЕВ УЗЕЛ ШАяТЕРСКИХ ПРОБЛЕМ
. .•.l•.^:.•.^„••.te-^.^•--•• - ..; -.... •:18Й '*•-• .•:.
Во многих странах (главным об разом развивающихся), где рест-руктуризация ряда отраслей эконо мики осуществлялась при государ ственном вмешательстве, она ве лась с помощью специальных зай мов Международного банка рекон струкции и развития (МБРР), при участии его специалистов и кон сультантов.
Своеобразие Необходи-реструктуризации мость интенси-и ее социальных фикации и пре-
^^"™ образования в России
российской уг ледобычи является столь же важ ным фактором развития 'отрасли, как и в других индустриальных и постиндустриальных обществах. Однако действие этого фактора у нас существенно осложнялось сна чала спецификой государственно-социалистического строя, а затеи всеобщий переходным кризисом, сопровождающим его демонтаж, и становлением рыночно-капиталис тической (или посткапиталистичес кой) системы.
Малоподвижность советской промышленности затрудняла лю бые изменения в ней, включая и те, которые необходимы для интенси фикации индустриального произ водства (в том числе угольного). Относительно невысокий уровень оплаты и условий труда позволял экономить на заработках, вести разработку старых угольных место рождений. К тому же администра тивное управление, не испытывав шее ограничивающего давления рынка, давало возможность долгое
время произвольно перераспреде лять ресурсы и с помощью дотаций продолжать добычу угля там, где она становилась убыточной. Нефтя ные богатства, "свалившиеся" на нас в 70-е годы, на определенный период сделали мобилизацию ре сурсов делом не слишком актуаль ным. В итоге вплоть до конца 80-х годов в СССР в целом и на террито рии РСФСР в частности продолжа лось (хотя и медленнее, чем рань ше) экстенсивное наращивание угольного производства без замет ного перемещения его центров на более выгодные месторождения и шахты, Численность шахтеров не только не сократилась, но даже не сколько увеличилась, и потому в 80-е годы качественного скачка в про изводительности труда у нас не произошло.
Игнорирование необходимости интенсифицировать угольное про изводство и откладывание соответ ствующих преобразований консер вировали ситуацию, которая все более настоятельно требовала пе рестройки промышленности, При чем условия для преобразований оказывались чем дальше, тем хуже, а сроки для их проведения - все бо лее жесткими.
Невозможность дальнейшего оттягивания перемен стала совер шенно очевидной с крушением гос социализма и началом движения России к рынку и демократии. Взрыв стачечной активности в 1989-1991 гг показал, что шахтеры не намерены мириться с уровнем оплаты их труда, сложившимся в рамках госсоциализма, благодаря
которому и было возможно сохр; нение экстенсивного угольною производства. Начиная с 1990 горняки стали требовать увелич( ния зарплаты в несколько раз. В п( следнее время на фоне невыпл. это требование ушло в тень. Но о\-остается принципиальной устано1 кой массового сознания и профсс юзных организаций, Ясно, что т; кую зарплат/ не обеспечит никакс господдержка; ее способно гара) тировать только рентабельно угольное производство с мин1 мальными бюджетными дoтaция^ или вообще без них,
Стагнация показателей вырс ботки в расчете на одного занятой характерная для 80-х годов, смен1 лась их падением в начале 90-х г( дов. В условиях кризиса, галопир' ющей инфляции, сокращения д^ рективных и финансовых возмо> ностей государства стало ясно, 41 бремя содержания угольной пр( мышленности абсолютно неперс носимо. Достаточно сказать, что 1993 г. выделяемые угольной пр( мышленности в качестве господ держки средства - 2,1 трлн. ру< (неденоменированных) - превыше ли 1% ВВП и 3% всех доходов KOh солидированного бюджета. На oj но только угольное производств приходилось тратить 12-1396 оС щей суммы средств, которые уд< валось выделить для господдержк всех отраслей народного хозяйс" ва. Непосредственно из бюджет. помимо средств оплаты труд угольщиков, на содержание шахт их инфраструктуры уходило в 2, раза больше денег, чем расходове
© "Человек и труд", № 8/98
ГОРДИЕВ УЗЕЛ ШАХТЕРСКИХ ПРОБЛЕМ
лось на всю российскую науку, оп ределяющую, как известно, страте гическую перспективу развития страны. Угольные дотации в то вре мя были эквивалентны 35-40% всех расходов консолидированного бю джета на здравоохранение, 30 - на просвещение; 20% - на выплату пенсий и пособий*.
Угольная промышленность, ка кой она вышла из госсоциализма, не способна заработать достаточно средств, чтобы содержать себя и своих работников, не говоря уже о том, чтобы вносить свой вклад в фи нансирование общественных нужд. Очевидной стала невозможность сохранения экстенсивного угольно го производства. Парадокс заклю чался в том, что существование со тен тысяч трудоспособных мужчин, занятых тяжелым и опасным тру дом, зависело от выделения им до таций из средств, собираемых во всем народном хозяйстве, в том числе посредством ограничения расходов на здравоохранение, об разование, пенсии и т.д.
К тому же основная доля дота ций использовалась вовсе не для прямой оплаты труда работников. Объем господдержки в 1993-1994 гг. в 1,5 раза превосходил фонд заработной платы. Тем не ме нее уже в это время в угольной про мышленности (раньше, чем в дру гих отраслях) начались многоме сячные задержки выплаты зарпла ты, Дотации, следовательно, в
большей степени защищали уста ревшие формы производства, не жели занятых в нем работников**. Одновременно они позволяли со хранять чрезмерную занятость, связанную с устаревшей организа цией угледобычи (вместе с прису щими экстенсивным методом, не человеческими условиями труда и травматизмом).
Преобразование российской угольной промышленности, подоб ное тому, что проделали другие ин дустриально развитые страны, ста ло объективной необходимостью. Скорее всего, у нас не повторится в буквальном смысле ни один из за падных вариантов - ни подъем угле добычи на основе опережающего роста производительности, как в США, ни ее фактическая ликвида ция за 30-40 лет, как в Великобри тании, Германии, Франции. По мне нию отечественных и зарубежных специалистов, угледобыча в России уменьшится, но не в такой степени, как в большинстве европейских стран. Считается, что у нас "жизне способное ядро" угольного произ водства составит примерно две трети того, что было на рубеже 80-90-х годов. Российская угольная промышленность и после преобра зования останется одной из круп нейших в мире***. Суть преобразо ваний в стране - концентрация про изводства там, где оно может быть рентабельным в условиях рыночной экономики, и прекращение добычи
там, где высокая рентабельность недостижима.
Несомненно, сегодня комплекс ная интенсификация отечественной угледобычи немыслима без актив ного вмешательства государства; регулирования, контроля, матери ально-финансовой поддержки. В этом смысле у нас, как и в Велико британии, Германии, Франции, раз вертывается именно регулируемая государством реструктуризация угольной промышленности, а не ее стихийное изменение, направляе мое игрой свободных рыночных сил. Другой вопрос, что одна из це лей современной российской рест-руктуризации - прекращение неэф фективного государственного уп равления угольным производством, передача его рыночным субъектам. Но это - конечная цель реструктури-зации. Сам же процесс перемен в нынешней России невозможен без участия государства.
Что касается социальных слож ностей реструктуризации, и главной из них - относительно быстрого со кращения рабочих мест, связанных с добычей угля, то это далеко не всегда прямо зависит от объемов производства. Как уже отмечалось, уменьшение занятости в процессе реструктуризации происходит и при падении, и при росте угледобычи: бывает, что в последнем случае ликвидация нерентабельных рабо чих мест идет даже быстрее, чем в первом. В России, согласно пред-
* Российский статистический ежегодник. 1997. М., 1998, с. 59, 501, 521-522. ^Перестройка угольной промышленности..., 1994, т. 1, с. 6, 9.
***Там же, т. 1, с.6, О политике Правительства РФ в угольной промышленности. Официальное письмо Председателя Правительства РФ от 20 мая 1996 г.
© "Человек и труд", 4° 8/98
ГОРДИЕВ УЗЕЛ ШАХТЕРСКИХ ПРОБЛЕМ
варительным расчетам, общее чис ло непосредственно занятых добы чей угля за все время реструктури-зации отрасли должно сократиться примерно наполовину (считая от уровня 1993-1994 гг., когда заня тость в отрасли достигла своего максимума)*. Фактическое количе ство уволенных на протяжении это го периода (он продлится, вероят но, десятилетие, если не дольше) будет еще значительнее, поскольку в условиях перераспределения центров угледобычи и их техничес кого перевооружения далеко не всегда окажется возможным сохра нить нынешнюю численность шах теров. Не все, занятые на той или иной закрывающейся шахте, спо собны перебраться в другой посе лок, город, регион, даже если там имеются рабочие места.
Иностранные эксперты, позна комившись со сложившейся в оте чественной угледобыче ситуацией, полагают, что в нашей стране име ются обстоятельства, которые по тенциально могут смягчить послед ствия реструктуризации угольной отрасли по сравнению с другими странами. У нас около 20% заня тых - работники пенсионного воз раста и еще примерно 10% тех, кто к этому возрасту приближается. Следовательно, немалую часть из быточной занятости легко "снять" без чрезмерных социальных издер жек. Хотя, учитывая величину рос сийских пенсий, прекращение тру довой деятельности почти всегда означает существенное снижение доходов гражданина. Немаловаж-
ным фактором, смягчающим соци альные последствия закрытия шахт, является и то, что крупнейшие уголь ные бассейны России (за исключени ем Печорского) расположены в реги онах и городах с развитой и разнооб разной хозяйственной структурой. В большинстве из 64 так называемых угольных городов шахты и разрезы составляют важное, но не единствен ное градообразующее производст во. Найти работу в таких центрах все-таки легче, чем в моноугольных горо дах и поселках, которых у нас не так уж много. Но при всем том не стоит забывать, что к моноугольным отно сятся некоторые крупнейшие уголь ные центры Воркуты или Инты, а не большие мокоугольные поселки име ются во всех угольных бассейнах.
Вместе с тем перестройка угольной промышленности в Рос сии сталкивается с дополнительны ми трудностями, увы, перевешива ющими благоприятные факторы. У нас гораздо больше, чем где-либо еще, угольных центров, располо женных за Полярным кругом. В не которых из них живут и трудятся многие десятки тысяч людей, в Вор куте и прилегающих поселках, на пример, живут 150 - 200 тыс, чело век. Территории эти по своим при родно-климатическим условиям объективно не приспособлены к постоянному проживанию некорен ного населения. Надо отметить, что большинство шахтеров, работаю щих на Крайнем Севере, считали и считают свое пребывание здесь временным. Поэтому среди про блем. связанных с реструктуриза-
цией угольной промышленности, появляется дополнительная и край не сложная задача: переселение десятков тысяч семей в обжитые регионы страны.
Еще одна задача, которую нужно решить, вытекает изтого, что в совет ские времена угольная отрасль сама, на свои средства содержала почти всю социальную сферу, обслуживаю щую шахтеров, - их жилье, комму нальное хозяйство, детские учрежде ния, медицинскую и рекреационную системы. Соответственно, реструкту-ризация угольной промышленности в нашей стране - в отличие от того, что приходилось делать в других государ ствах, - предполагает отделение уг ледобычи от социального обслужи вания и обеспечение его нормально го функционирования в новых усло виях.
Преобразования в угольной от расли России осложняются тем, что они совпали с крахом прежнего со циально-политического строя, труд ным формированием новых эконо мических отношений. Но вновь от кладывать реструктуризацию, ска жем, на 10 или 20 лет до времени, когда рыночная экономика страны стабилизируется и начнет нормаль но функционировать, уже нельзя. Сегодня сложилась, к сожалению, характерная для России безальтер нативная ситуация, когда реструкту ризацию угольной промышленности вместе со всем комплексом необхо димых изменений структурно-отрас левых пропорций приходится прово дить в самый разгар общественного переустройства.
"•Перестройка угольной промышленности... т. 1, с. 6.
С» "Человек и труд', № 8/98
ГОРДИЕВ УЗЕЛ ШАХТЕРСКИХ ПРОБЛЕМ
Социальные парадоксы реструктуризации
Смягчение процесса массового высвобождения людей и содействие жителям шахтерских городов и поселков в трудоустройстве - вот, пожа луй, самые главные социальные задачи структурной перестройки угледобы вающей промышленности.
Однако к комплексному решению проблемреапруктуризации государство приступило лишь в 1995 г. До этого процесс закрытия шахт проходил бесконтрольно. Тысячи шахтеров увольнялись и занимались поисками рабо ты самостоятельно. Причем 60% всех уволенных составляли горняки, подавшие заявления об уходе по собственному желанию. Особенно тяжело пришлось работникам ликвидированных имхт: ни выходных пособий, ни окончательного расчета по заработной плате многие из них так и не получили.
Коренным образом ситуация стала меняться после того, как правительство официально заявило об участии в процессе реструктуриза ции угольной промышленности. Все увольняемые с ликвидируемых (а в 1998 г. - и с действующих) шахт и разрезов берутся под правительст венную опеку: из госбюджета в полном объеме оплачиваются выходные пособия, гасится задолженность работодателя по заработной плате, в период ликвидации шахт и разрезов все пенсионеры, ранее здесь работавшие, обеспечиваются бесплатным углем, при увольнении получают надбавку к пенсии; получившим расчет на шахтах Крайнего Севера оплачиваются переезд на Большую землю и провоз багажа. Для того чтобы средства дошли до каждого высвобождаемого работника, в 1997 г. в казначействе были открыты лицевые счета, а начиная с 1998 г. введена система зачисления средств на индивидуальные счета граждан. Приоритетная статья социальных расходов - выплата высвобождаемым работникам выходных пособий. В прошлом году, например, на эти цели израсходовано 967 •млн. руб. (деноминированных). В текущем году из выделенных отрасли на социальные цели 1360 млн. руб. -1197 •млн. пойдут на покрытие долгов по заработной плате и выплату выходных пособий. То есть в среднем на каждого высвобождаемого горняка в российском бюджете зарезервирована сумма в 23,4 тыс. руб. (с учетом начислений). Сдвинулось смертвой точки ирешение вопроса о возмещении вреда на ликвидируемых шахтах и разрезах: постановлением Правительства РФ дела пострадавших на производстве переданы Фонду социального страхования РФ.
Груз шахтерских Повышенное льгот внимание со становится стороны госу-иеподъемным дарства к про блемам шахтеров привело к завы шенным ожиданиям граждан в от ношении государственной помощи, к резкому удорожанию цены вопро са и социальным конфликтам. Они вызываются несоответствием меж ду реально предоставляемой соци альной защитой и ожиданиями со стороны работников и работодате лей.
В период реструктуризации бы ла заложена основа целого ряда дополнительных социальных льгот для угольщиков, высвобождаемых шахтеров и членов их семей. Так, в мае 1996 г. Госдума приняла Закон "Об особенностях социальной за щиты в угольной отрасли", в соот ветствии с которым льготы, ранее традиционно предоставляемые в рамках тарифных соглашений (обеспечение пайковым углем, ма териальная помощь при самостоя тельном поиске рабочего места в районах Крайнего Севера), возво дятся в ранг федеральных. И хотя в законе записано: льготы оплачива ются самими угольными предприя тиями, работодатели тем не менее требуют субсидий, ссылаясь на не обходимость выполнения установ-
Ольга Голодец Кандидат экономических наук Директор социальных программ Фонда "РеформУгаль
^^
© "Человек и труд", № 8/98
ГОРДИЕВ УЗЕЛ ШАХТЕРСКИХ ПРОБЛЕМ
ленных законом социальных обяза тельств перед работниками.
Финансирование угольной про мышленности нарушает принцип равного доступа всех граждан Рос сии к социальной защите. При де фиците Пенсионного фонда и при задолженности предприятий уголь ной отрасли во внебюджетные фон ды в сумме 10,8 трлн. неденомини-рованных рублей, бывшим шахте рам за счет федерального бюджета выплачиваются дополнительные пенсии,
Не могут быть социально оправ даны и дополнительно выделяемые государством (к средствам фонда социального страхования) 47 млн. руб. на проведение летней оздоро вительной кампании для детей шах теров.
Социльная политика в части обеспечения дополнительных льгот, льгот, которых не имеют другие ка тегории российских граждан, пред ставляется необоснованной по ря ду причин. Прежде всего потому, что угольщиков нельзя отнести к ка тегории бедных. На протяжении по следних восьми лет уровень начис ленной заработной платы в отрасли был в полтора раза выше, чем в среднем по всей промышленности. В 1990 г. начисленные заработки промышленно-производственного персонала углепрома составляли 154% средних заработков всех за нятых в народном хозяйстве. С 1990г по 1992г эта разница увели чилась до 232%. В последующие годы она уменьшилась, тем не ме нее в 1997 г. средняя зарплата угольщиков на 5896 превышала среднероссийский зарплатный по казатель. В настоящее время по уровню заработной платы угольная промышленность занимает шестое место среди 30 ведущих отраслей и подотраслей народного хозяйства.
Да, начисленная и фактически выданная зарплата - это не одно и то же' от многомесячных задержек зарплаты шахтеры страдают боль ше других. Экспертами подсчитано: в среднем в форме задолженности у шахтеров изымается вчетверо большая доля заработка, нежели у всех тех, кому недоплачивают по народному хозяйству (эта сумма равна 5% всех заработанных де нег). То есть фактическое превыше ние шахтерских заработков над среднероссийскими и средними по промышленности составляет соот ветственно не 80-90 и 60-70%, а величину на 5-15 процентных пунк тов меньшую.
Тем не менее шахтеры (даже ес ли считать не начисленные, а фак тически выплаченные деньги) полу чают существенно больше многих других работников промышленнос ти. Не случайно их покупательная способность в начале 1997 г. соста вила 55% от уровня 1990 г Для сравнения - покупательная способ ность работников промышленности равна 51-52%, а всех наемных ра бочих и служащих, занятых в народ ном хозяйстве, - 45-47%.
Нельзя отнести шахтеров и к уязвимым слоям населения (инва лиды, одинокие матери и т.п.), уро вень социальной поддержки кото рых существенно ниже. Наверное, многие не знают о том, что затраты федерального бюджета-98 на под держку шахтеров в семь раз (!) больше суммы, выделяемой на по собия для всех российских детей, и составляют 1/6 средств, идущих на финансирование социальной поли тики РФ. То есть поддержка уголь щиков осуществляется фактически в ущерб группам, действительно нуждающимся в государственной помощи.
Узким местом социальной поли тики реструктуризации угольной промышленности является то, что при значительных затратах (в 1998 г на цели социальной защиты выде ляется 1,360 млн. руб.) она ненаце лена на искоренение основного ис точника социальной напряженнос ти - задолженности по заработной плате. Вместе с тем лозунгом ра ботников никогда не была выплата выходного пособия. Однако ведь для того, чтобы работники вовремя получали заработную плату, требу ются совсем другие меры: жесткий контроль за субсидируемыми шах тами, ограничения по добыче угля, формирование рациональной зар платной политики, оптимальной за нятости и т.п. Дело в том, что в от расли (занимающей по убыточнос ти второе место в российской эко номике) уровень заработной платы не только не снижается, а продол жает расти. Причем заработки на субсидируемых шахтах Ростовской и Кемеровской областей порой вы ше, чем на частных. И это несмотря на то, что на последних выше про изводительность труда, ниже себе стоимость угля, отсутствуют какие бы то ни было дополнительные со циальные льготы, постоянно сокра щается персонал.
Многие работодатели, руково дители администрации шахтерских городов, работники продолжают наращивать объем требований по социальной защите, круг претенду ющих на государственную помощь расширяется - социальные ожида ния растут на фоне сокращающихся бюджетных возможностей государ ства. В результате этой недостаточ но продуманной и плохо контроли руемой правительством социаль ной политики исподволь формиру ется основа для дальнейших соци альных конфликтов.
ГОРДИЕВ УЗЕЛ ШАХТЕРСКИХ ПРОБЛЕМ
Что делать с шахтерскими городами и поселками: переселять людей
или создавать новые рабочие места?
Численность занятых в отрас ли постоянно со кращается. Если пять лет назад на шахтах и в разре зах работали около 840 тыс. человек (1,25% занятых в экономике и примерно 5% - в промышленности), то за 1995-1997 гг. их численность со кратилась на 300 тыс. человек, из которых 175 тыс. (не потерявшие ни статуса, ни должности) продолжают трудиться на объектах соцсферы, переданных в ведение местной ад министрации. Эффективная работа отрасли возможна при сокращении персонала приблизительно до 170 тыс. человек.
Практически половина из 230 шахт и разрезов (а значит, и шах терских поселений) сосредоточена в Кемеровской и Ростовской обла стях, а также в Республике Коми, где трудится почти 70% всех работ ников отрасли, В 64 шахтерских го родах и поселках жизнь людей на прямую связана с положением угольных предприятий. Доля горня ков колеблется здесь от 20 до 80% экономически активного населе ния. От того, насколько успешно идут дела в угольной промышлен ности, зависит благополучие как шахтерских, так и многих нешахтер ских семей. Там, где предприятия технологически или организацион но связаны с работой той или иной шахты, сбой в деятельности по следней сразу же негативно отра жается на них.
Высвобождение шахтеров име ет сложные последствия для ма леньких поселков численностью до 5 тыс. человек. Критический уро-
вень безработицы по состоянию на первый квартал 1998 г. был зареги стрирован в поселках Мгачи и Бош-няково Сахалинской области, г. Гре-мячинске Пермской области, Ки-мовском и Киреевском районах Тульской области, в поселках Бука-чача, Новопавловка, Шерловая Го ра Читинской области, Чернигов ском районе Приморского края. В остальных случаях ликвидация шахт не приводит к резкому росту офи циально зарегистрированной без работицы на рынках труда шахтер ских городов и поселков. Уровень зарегистрированной безработицы в семи из десяти городов Кемеров ской области по состоянию на ко нец первого квартала 1998 г. ниже среднероссийского показателя, в Ростовской области из девяти шах терских городов и поселков только в одном (г. Донецке) уровень безра ботицы выше, чем в среднем по стране. В Республике Коми в Вор куте - средний по России уровень безработицы, в Инте - ниже сред него.
Невысокий уровень официаль ной безработицы не означает, что в шахтерских городах и поселках нет проблемы с занятостью - она есть, но проблема шахтерской безрабо тицы не так масштабна, как безра ботица в лесоперерабатывающей промышленности, машинострое нии, металлургии, оборонной от расли.
Угольщики создают многократ ную нагрузку на финансирование политики занятости. Задолжен ность угольных предприятий в Фонд занятости только по пяти основным регионам составила 200 млрд. руб., у угольщиков самые высокие посо бия по безработице. Так, вАнжеро-Судженске пособия по безработи це для шахтеров составляют 1100 руб. Шахтерские пособия за
несколько месяцев "съедают" Фонд занятости и усиливают проблему неплатежей для других безработ ных.
В рамках программы реструкту-ризации угольной промышленности дополнительно к законодательным мерам по содействию занятости, реализуемым службами занятости, финансируются мероприятия по программам местного развития.
За счет средств федерального бюджета проводятся предувольни-тельные консультации для высво бождаемых работников, шахтер ские города и поселки получают до полнительные средства для пере обучения высвобождаемых граж дан, реализации программ микро кредитования и самозанятости, оганизации общественных работ и содействия созданию новых рабо чих мест
Программы местного развития нацелены на решение проблем шахтерских городов и поселков, они призваны смягчить ситуацию на рынке труда в связи с сокращением рабочих мест и массовым высво бождением угольщиков.
Программы местного развития (помимо консультаций и отчасти пе реобучения) по своему замыслу должны быть равнодоступны для всех жителей шахтерских городов и поселков, поскольку от закрытия шахт в неменьшей степени стадают другие категории жителей поселка. Если высвобождаемые шахтеры уже имеют целый ряд социальных гаран тий, то, например, молодежь шах терских городов и поселков оказы вается в более трудном по сравне нию с шахтерами положении.
Предлагаемая система серти фикатов на трудоустройство нару шает баланс социальной политики и усугубляет положение уязвимых категорий граждан на рынке труда шахтерских городов и поселков.
© "Человек и труд". № 8/98
Между тем средства, выделяе мые в рамках содействия занятос ти, реализуются не всегда эффек тивно. Предлагаемые проекты со здания новых рабочих мест как пра вило капиталоемки и долгосрочны. Ужесточение же федеральным каз начейством в прошлом году правил финансирования программ мест ного развития привело к тому, что многие получатели денег не смогли вовремя их освоить.
На наш взгляд, сама идея созда ния с помощью государства рабо чего места для каждого высвобож даемого - утопия. Дело в том, что приобретение средств производст ва еще не означает создание эф фективных рабочих мест. Если они не соответствуют потребностям местной экономики, то сколько бы администрация города или области ни вкладывала денег и ни издавала постановлений, полноценной отда-чине будет.
Государство обязано формиро вать благоприятный (или неблаго приятный) климат для развития того или иного вида бизнеса и привле чения инвестиций. На самом же де ле все обстоит иначе: финансиро вание бизнеса из государственных источников оборачивается зачас тую негативными последствиями. Это происходит потому, что для многих получателей "угольных де нег" главным является не эффек тивное их использование и разви тие бизнеса, а сам процесс выби вания средств. Примеров тому сот ни, Предприятие по выпечке хлеба в Новошахтинске (Ростовская об ласть) полгода (!) стояло в ожида нии бюджетных денег на приобре тение вентилятора. Разве мог бы рачительный хозяин допустить та кой простой? Для реализаторов же проекта задержка с запуском линии являлась лишь еще одним основа нием вновь и вновь требовать оче редной порции госсредств. И это
происходит в то время, когда тыся чи энергичных предпринимателей из сферы малого бизнеса не знают, где взять деньги под быстро окупа емые проекты. Для шахтеров же де лается слишком много исключений из правил...
Хотя в ряде регионов реализация программ местного развития дала и положительные результаты. Причем они выражаются не столько в количе стве созданных новых рабочих мест; сколько в снижении напряженности на рынке труда, изменении шахтер ской психологии. Если раньше пред ставители этой профессии считали, что малый бизнес и самозанятость для них дело недостойное, то сейчас главным барьером для многих являет ся неуверенность в себе.
Однако люди все легче преодо левают эти препятствия, все чаще мыслят рыночными категориями и становятся преуспевающими пред принимателями, О том, как это про исходит, мне рассказали сами шах теры в Кемеровском центре соци альной адаптации. Так. бывший за бойщик с шахты "Северная" Юрий Дубинин после ликвидации шахты сначала выучился на строителя-от делочника, а затем создал свою бригаду.
Узкие места Реформиро-реструктуризации ванне угольной
отрасли проис ходило в условиях отсутствия необ ходимых финансовых механизмов, адекватных рыночных взаимоотно шений в сопредельных отраслях и побудило правительство решить целый ряд неугольных общеполити ческих проблем. Вместе с тем ак тивная политика привлекла к себе внимание со стороны всех тех, кого так или иначе коснулись реформы в отрасли, что значительно увеличило социальную нагрузку на угольные реформы. Главная причина, которая приве-
ла к росту социальной напряженно сти в отрасли, - отсутствие четкого разделения обязанностей и ответ ственности каждого участника рес-труктуризации. На самом первом этапе правительство, формируя программу реструктуризации, не определило четко меры своей от ветственности. На межведомствен ной комиссии по социально-эконо мическим проблемам (МВК) угле добывающих регионов, созданной для привлечения внимания к про блемам реформирования отрасли и координации усилий всех ее уча стников в реализации программы, заслушивались и одобрялись про граммы социально-экономическо го развития угледобывающих реги онов, городов, список неперспек тивных шахт и разрезов, на которые уже были подготовлены ТЭО. Поми мо перечня действий, который не обходимо предпринять в каждом регионе и на каждой шахте, в про грамме оценивается стоимость ме роприятий.
Несмотря на то, что источники финансирования указывались в каж дой программе и в каждом ТЭО, об щая сумма затрат по каждой такой программе стала основой для спе куляций и требований в отношении государства. Например, программа "Социально-экономическое разви тие города Анжеро-Судженска" на 1998 г. стоит 126 млн. руб. Прави тельство в рамках программ местно го развития из средств господдерж ки угольной отрасли выделяет 13,5 млн. руб. Остальная часть програм мы не обеспечена финансовыми ис точниками, что автоматически ведет к росту напряженности.
Разъяснения правительства, что финансирование закрытия шахт и программ развития угольных горо дов является обязанностью рабо тодателя и местных органов власти (государство - лишь помощник в реализации их основных мероприя-
^^^
20 © "Человек и труд", № В/98
тий и то только в рамках бюджетных возможностей), никто не хочет слу шать, все только требуют: дай! Нет до сих пор и четкого понимания то го, каким должно быть взаимодей ствие государства, работодателей и местных органов власти, какой должна быть степень ответственно сти последних за выполнение за конных российских норм по соци альной защите высвобождаемых работников, технике безопасности, процедуре ликвидации и т.д. Хотя на простой вопрос: что делать, если в бюджете нет денег на помощь ра ботодателю при ликвидации шахты или разреза? - есть такой же про стой ответ: приступить к процедуре банкротства. Пойти же она должна по сценарию, прописанному в За коне "О несостоятельности (бан кротстве)" Каждое предприятие должно сформировать ликвидаци онный баланс, продать имущество и расплатиться с работниками. Ус тановлен и порядок расчета с кре диторами: если средств на погаше ние долгов не хватает, они аннули руются, правопреемственность по долгам не наступает. По этим пра вилам закрываются все российские предприятия. Причем даже если в уставном фонде акционерного предприятия есть государственный капитал, федеральный бюджет не несет ответственности по обяза тельствам работодателя.
Но почему-то на шахты и разре зы эти правила не распространяют ся: государство помогает работо дателю провести все технические работы, финансирует расчеты с вы свобождаемыми работниками, возмещает за работодателя вред, причиненный работникам увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, и т.д. и т.п. Между тем на каждой ликвидируемой шахте есть обору дование, которое можно продать и рассчитаться хотя бы с работника-
ми. Но и здесь все не так просто. Как считают члены ликвидационных комиссий, денег за проданное обо рудование многие шахты никогда не получат, потому что продажа но сит фиктивный характер, а шахты лишь создают кредиторскую задол женность, В это легко верится: мно гочисленные проверки показывают. что оборудование на других готовя щихся к ликвидации шахтах зачас тую "продается" перспективным шахтам, где активно идет процесс приватизации.
Казалось бы, городские и обла стные администрации должны жест ко контролировать этот процесс. Увы, этого не происходит: некоторые представители местных и регио нальных властей требуют новых до таций. Продолжает создавать соци альную напряженность наследство ликвидированного "Росугля", кото рый, кроме того, оставил договоров на сумму 1,5 млрд. новых рублей, не обеспеченных финансированием.
Эффективному ходу реструкту-ризации мешает и отсутствие чет кого контроля за использованием средств. Поскольку государство вторгается в коммерческую дея тельность компаний, оно должно отчетливо представлять стоимость и масштаб мероприятий, которые оно финансирует. До недавнего времени этому препятствовала не совершенная институциональная система управления средствами господдержки. Да, правительство установило принцип счета по от дельным из них, однако из-за сбоев в системе наблюдаются сильные отклонения от планируемых и фак тических цифр. Например, государ ство, субсидируя содержание убы точных шахт, не устанавливает для них предела по добыче угля и нор мам оплаты труда.
Кроме того, шахтерское лобби настаивает на введении в систему счета статей расходов с "иксами" -
таких, как проведение летней оздо ровительной кампании, финанси рование дополнительных пенсий, профилактики инвалидности, от дельных статей тарифного согла шения. "Иксы" в расчетах порожде ны отсутствием законной основы для оплаты перечисленных льгот из данного источника. Например, се годня определено: дополнительные пенсии будут выплачяваться работ никам, увольняемым в период мас совых сокращений или ликвидации шахт. Но даже не обсуждая право мерность и целесообразность та кого шага в отношении данных пен сионеров, нельзя гарантировать, что завтра на эту льготу не будут претендовать другие ветераны.
Процесс реструктуризации угольной промышленности для пра вительства заканчивается сегодня на этапе выделения и доведения средств. Однако этого недостаточ но, и прежде чем выделять очеред ную порцию денег, государство должно знать, как и на что израсхо дованы переведенные ранее сред ства. К сожалению, этого не проис ходит, финансирование продолжа ется без учета выполнения обяза тельств получателя по предыдуще му году Показав людям способ иг ры вне закона, вне правил и вне от ветственности за использованные средства (только кемеровским угольным предприятиям обещано в этом году около 1 млрд. руб.), госу дарство рискует еще более усугу бить сегодняшний кризис.
Что же необходимо сделать для его преодоления и искюючения ре цидивов социальной напряженнос ти? Прежде всего налаживать отно шения с представителями отрасли, региональными властями и гражда нами исключительно в рамках за кона.
^^^