Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Законодательный процесс в России: граждане и власть
Глава 3. Баланс власти и демократия процедур. Совет Федерации и Президент в процессе законотворчества
3.2 Рассмотрение федерального закона в Совете Федерации
Не будучи профессиональной, верхняя палата парламента физически неспособна выполнять такой же объем работ, который возлагается на Государственную Думу. Но есть законы, которые проходят через Совет Федерации в обязательном порядке. Согласно ст. 106 Конституции, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира.
Рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, происходит открыто и гласно. На заседание комитета может приглашаться довольно широкий круг лиц: среди них инициаторы законопроекта, ученые, специалисты-эксперты, представители средств массовой информации и активисты общественных организаций, сотрудники Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе членов комитета предоставляют в устной или письменной форме справку правового характера по рассматриваемому федеральному закону.
Итогом всей комитетской работы становится заключение комитета по принятому Государственной Думой федеральному закону, которое принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета.
Иногда бывает так, что подготовка заключения поручается нескольким комитетам. В этом случае по итогам обсуждения готовится единое заключение. При наличии разногласий и неспособности комитетов договориться друг с другом каждый комитет представляет свое собственное заключение. В этом документе неизменно указывается, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон, в соответствии с требованиями ст. 106 Конституции Российской Федерации, обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если такой обязательности нет, то члены комитета ограничиваются оценкой рассматриваемого федерального закона, включающей в себя одно из следующих решений: а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение верхней палаты; б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон.
Первый вариант решения - одобрить без рассмотрения на заседании Совета Федерации - принимается, если комитет считает возможным сделать это, без внесения в закон изменений и дополнений.
Противоположное решение - рекомендовать Совету Федерации обсудить федеральный закон на своем заседании - означает, что ответственный комитет неудовлетворен федеральным законом, принятым Думой. Причем предлагаемое отклонение закона может быть двояким: его могут отвергнуть как в целом, так и с предложением внести те или иные изменения и дополнения. При подобном исходе решение ответственного комитета должно быть мотивировано.
После того, как заключение комитета, ответственного за рассмотрение федерального закона, готово, оно представляется Председателю Совета Федерации, а в случае его отсутствия - его заместителю.
Что же касается федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, то здесь процедура выглядит немного иначе. Ответственный комитет имеет право принять одно из следующих решений: а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; б) рекомендовать Совету Федерации отклонить упомянутый федеральный закон, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым такое решение. В некоторых случаях комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, одновременно представляет проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту закона.
Предположим, закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации - Дума принимает довольно много подобных законов. Но бывает так, что при этом либо Президент, либо Правительство, либо же оба члена верхней палаты, представляющие один субъект Федерации, все-таки настаивают на том, чтобы интересующий их документ был рассмотрен "сенаторами". В подобных ситуациях Председатель Совета Федерации, согласно Регламенту палаты, не вправе принять единоличное решение о невключении рассмотрения федерального закона в повестку дня заседания. Правда, это правило действует только в том случае, если не истек установленный ч. 4 ст. 105 Конституции четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации.
Вместе с тем, подобные коллизии наблюдаются редко, и обычно в отношении федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению и заслуживших одобрение ответственного комитета, Председатель Совета Федерации принимает одно из следующих решений: а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение палаты; б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.
Лишь после этой процедуры происходит рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации.
Заседание верхней палаты правомочно, если на нем присутствуют более половины от общего числа членов Совета Федерации. Для определения правомочности заседания Совета Федерации перед началом каждого заседания проводится регистрация членов Совета Федерации. Перед каждым голосованием возможна дополнительная регистрация.
Заседания Совета Федерации обычно являются открытыми, хотя палата может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено следующими лицами или органами: Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации, членом Совета Федерации, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 30 человек. В таком случае круг присутствующих на закрытом заседании определяется Регламентом Совета Федерации.
Раздельная работа палат Федерального Собрания не означает их изоляции друг от друга. На заседании Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы (так же, как и представители Совета Федерации на заседаниях нижней палаты). Кроме того, по решению Совета Федерации, на заседание палаты могут приглашаться представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам. Участие представителей различных организаций и общественных учреждений очень важно, так как с их помощью можно провести тщательное обсуждение федерального закона, принятого Государственной Думой. В этой экспертной работе выявляются недостатки закона, высказываются всевозможные аргументы "за" и "против". Благодаря этому Совет Федерации выступает своеобразным "фильтром", сортирующим принятые Думой федеральные законы с учетом мнений регионов, а также представителей различных слоев общественности. Разумеется, на заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать и представители средств массовой информации. Порядок их присутствия регулируется Пресс-службой Совета Федерации.
Члены Совета Федерации своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты. Они вправе получать информацию, необходимую для их деятельности, документы, принятые как Государственной Думой, так и Советом Федерации. Проекты постановлений Совета Федерации и другие материалы предоставляются членам Совета Федерации до начала заседания палаты. На заседаниях ведется протокол и стенограмма, которая публикуется. Член Совета Федерации вправе ознакомиться со стенограммой после своего выступления до ее опубликования.
В соответствии с Регламентом верхней палаты, первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат следующие вопросы: а) послания и обращения Президента Российской Федерации; б) поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации; в) проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации (ст. 102); г) предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; д) предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд; е) принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.
Регламент Совета Федерации запрещает председательствующему на заседании комментировать выступления членов палаты. Такое требование совершенно справедливо, так как оно позволяет противостоять давлению со стороны председательствующего, а также предотвращает возможные манипуляции с его стороны. Если председательствующий посчитал необходимым лично принять участие в обсуждении какого-либо вопроса, он, получив слово, должен передать свои функции до принятия решения по обсуждаемому вопросу другому председательствующему. Никто не вправе выступать на заседаниях Совета Федерации без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило лишается слова без предупреждения. Однако такая практика до настоящего времени не применялась.
По федеральным законам, которые рассматриваются Советом Федерации, член Совета Федерации вправе распространить подписанные им материалы. Это позволяет дополнительно в машинописном варианте ознакомить всех с теми предложениями и замечаниями, которые вносит парламентарий.
Начинается заседание Совета Федерации с обсуждения проекта повестки дня, которая формируется Председателем. Основанием для нее служат предложения, внесенные комитетами, комиссиями Совета Федерации, группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек или двумя членами, представляющими в палате один и тот же субъект Российской Федерации. Разумеется, в проект повестки дня могут вноситься изменения и дополнения. Предложения о внесении таких изменений и дополнений могут вноситься комитетом, комиссией, членом Совета Федерации. При этом обязательным условием внесения новаций служит требование о том, чтобы инициатором предложения был представлен проект постановления Совета Федерации по вносимому им вопросу. Данное требование помогает выяснить, насколько серьезно желание инициатора и насколько он подготовлен к обсуждению своей темы на заседании Совета Федерации.
3.3 Одобрение или отклонение федерального закона
Как только Совет Федерации принимает решение о внесении конкретного федерального закона в повестку дня, его рассмотрение в верхней палате можно считать начавшимся. В первую очередь члены палаты заслушивают заключение ответственного комитета. Потом начинается обсуждение, в ходе которого определенная категория должностных лиц Российской Федерации, согласно Регламенту Совета Федерации, обладает правом внеочередного выступления. К их числу относятся: Президент, Председатель Правительства, Председатель Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда, Генеральный прокурор и полномочный представитель Президента в Совете Федерации.
Последний персонаж этого перечня достаточно часто использует это право, поскольку он постоянно работает в верхней палате, представляя там интересы главы государства. Это лицо наделено достаточно широкими полномочиями и функциями. Так, согласно Положению о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 года, полномочный представитель докладывает на заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания о внесенных Президентом Российской Федерации законопроектах и поправках к рассматриваемым палатами законопроектам, а также обращения Президента к Федеральному Собранию; представляет на заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания обоснования отклонения Президентом принятых федеральных законов; привлекает по согласованию с соответствующей палатой Федерального Собрания должностных лиц Администрации Президента, Правительства, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом; участвует в формировании планов законопроектных работ, а также предложений по повестке дня заседания соответствующей палаты.
Кроме того, полномочный представитель Президента в Совете Федерации по поручению Президента Российской Федерации представляет в Совете Федерации вносимые на утверждение в соответствии с пп. "б" и "в" ст. 102 Конституции указы о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения, представляет на заседаниях соответствующих комитетов Совета Федерации предлагаемые Президентом кандидатуры на должности, указанные в п. "м" ст. 83 Конституции Российской Федерации (судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора).
Наконец, при выполнении возложенных на них функций полномочные представители Президента Российской Федерации вправе: согласовывать проекты нормативных правовых актов, предлагаемые к внесению от имени Президента в соответствующую палату Федерального Собрания; участвовать в подготовке предложений Президенту о подписании или отклонении принятых федеральных законов; получать необходимые заключения, иные материалы и информацию в федеральных органах исполнительной власти, а также в подразделениях Администрации Президента; создавать экспертные и рабочие группы по отдельным направлениям своей деятельности, а также привлекать ученых и экспертов, в том числе на договорной основе, для содействия в осуществлении своих функций; пользоваться в установленном порядке информационными банками данных Администрации Президента, Аппарата Правительства, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Как правило, полномочный представитель довольно широко использует предоставленные ему права. Судя по тому, какое количество федеральных законов отклоняет Совет Федерации, роль полномочного представителя Президента в этой палате весьма значительна.
Следует отметить, что в целях определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента Российской Федерации и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов, Президент Российской Федерации издал Указ "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе" от 13 апреля 1996 года. Согласно данному Положению, Руководитель Администрации Президента вправе давать поручения полномочному представителю Президента в Совете Федерации. Последний в течение семи дней со дня получения поручения готовит и направляет свое заключение или свои предложения в Главное государственно-правовое управление Президента, а также Руководителю Администрации Президента. Руководитель Администрации Президента, в свою очередь, поручает Главному государственно-правовому управлению обобщить все поступившие предложения по федеральному закону, направленному для одобрения в Совет Федерации, и представить их ему. После тщательной проработки федерального закона в президентских структурах полномочный представитель Президента Российской Федерации отстаивает официальную точку зрения в комитетах и комиссиях Совета Федерации, а также на пленарных заседаниях палаты.
Наконец, согласно указанному выше Положению, полномочный представитель Президента в Совете Федерации информирует комитеты и комиссии палаты о рассмотрении в Государственной Думе законопроектов, внесенных Президентом, а также о принятых к ним поправках. Он к тому же информирует о позиции Президента Российской Федерации по принятым Государственной Думой федеральным законам.
Примерно по той же схеме аналогичную работу с верхней палатой Федерального Собрания ведет и Правительство. В данном случае взаимодействие осуществляется на основе постановления "О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания", согласно которому выполнение этой задачи возложено на полномочного представителя Правительства. Отметим, что его активность в Совете Федерации уступает деятельности в Государственной Думе. По всей видимости, это связано с тем обстоятельством, что основная законопроектная работа ведется в нижней палате Федерального Собрания. Тем не менее, влияние этой фигуры особенно сильно в тех случаях, когда по рассматриваемому федеральному закону нет заключения Правительства.
После того, как обсуждение принятого Государственной Думой федерального закона состоялось, Совет Федерации принимает одно из следующих решений: 1) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон; 2) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.
Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, федерального конституционного закона - большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.
В ходе рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении документа. Однако, в случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Данное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
Если же перенос состоялся, рассмотрение закона происходит на следующем очередном заседании Совета Федерации, по итогам которого принимается решение об одобрении или отклонении документа.
Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии со ст. 104 Регламента Совета Федерации и ст. 105 Конституции Российской Федерации. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он считается одобренным Советом Федерации как бы "автоматически" и направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.
При отклонении принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений: 1) отклонить федеральный закон в целом; 2) отклонить федеральный закон ввиду неприемлемости отдельных его положений. Во втором случае постановление Совета Федерации должно содержать конкретные предложения по изменению закона. В нем также может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой. Кроме этого, в постановлении может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. Порядок работы согласительной комиссии определяется регламентами Совета Федерации и Государственной Думы.
Что касается голосования по федеральным конституционным законам, а также по федеральным законам, одобренным Государственной Думой в ранее принятой редакции (после отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации), то оно может проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе. Например, подобное опросное голосование проводилось по Федеральному конституционному закону "О референдуме Российской Федерации".
Эта уникальная и не имеющая аналога в Государственной Думе процедура регулируется Регламентом Совета Федерации. Так, согласно Регламенту, форма подписного листа, дата и время окончания голосования предлагаются Счетной комиссией Совета Федерации и утверждаются решением Совета Федерации, а решение о проведении такого голосования принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании.
В тех случаях, когда Совет Федерации отклоняет федеральный закон, оформляется постановление о его отклонении, которое вместе с федеральным законом в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Что касается федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению и в силу этого нерассмотренного верхней палатой Федерального Собрания в установленный ч. 4 ст. 105 Конституции четырнадцатидневный срок, то с ним происходит следующее. На пятнадцатый день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы он направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и обнародования, о чем уведомляется Государственная Дума. Впрочем, практика работы Совета Федерации предыдущего (первого) созыва свидетельствует, что Совет Федерации зачастую пропускал сроки, опаздывал с рассмотрением федеральных законов или же задерживал направление их Президенту Российской Федерации. В связи с подобным положением дел депутаты Государственной Думы обратились в Конституционный Суд за разъяснением законодательных сроков, предусмотренных Конституцией. После того, как решение Конституционного Суда было вынесено, случаи такой задержки прекратились.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех замечаний и предложений верхней палаты, то после поступления федерального закона в Совет Федерации соответствующий ответственный комитет подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона без обсуждения.
В том случае, если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Дума приняла его в редакции, учитывающей только часть замечаний и предложений "сенаторов", либо содержащей изъятия или новые положения (нормы) по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.
Однако практика работы и взаимодействия палат парламента свидетельствует, что круг возможных вариантов этим не ограничивается. Часто федеральный закон отклоняется Советом Федерации с одновременным предложением об образовании согласительной комиссии. Тут вступает в силу порядок преодоления возникших между палатами разногласий, предусмотренный регламентами обеих палат.
3.4 Согласительная процедура между Советом Федерации и Государственной Думой
В предыдущей главе уже отмечалось, что для преодоления разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия, образуемая на паритетных началах из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. От каждый палаты определяются сопредседатели, которые организуют всю работу этого временного органа, определяют дни заседаний, привлекают необходимых специалистов из юридических служб, а также из организационных подразделений.
В ходе работы согласительная комиссия в отдельности рассматривает каждое поступившее от Совета Федерации возражение, стремясь выработать единый текст каждой статьи, а равно и всего рассматриваемого федерального закона. Свои решения комиссия принимает путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы; консолидированное решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов комиссии от каждой палаты. По результатам работы согласительной комиссии составляется протокол, содержащий предложения по преодолению разногласий или же, напротив, обоснование невозможности сделать это данным составом согласительной комиссии. После завершения деятельности комиссии ее сопредседатели подписывают протокол и таблицу поправок, которые вместе с текстом федерального закона направляются в Совет Государственной Думы, определяющий дату повторного рассмотрения этого вопроса в нижней палате парламента. Об особенностях работы Государственной Думы с материалами согласительных комиссий уже говорилось выше.
Предположим, разногласия преодолеть не удается. В таком случае протокол согласительной комиссии, обосновывающий невозможность преодоления разногласий, может быть рассмотрен на ближайшем заседании Совета Федерации. Совет Федерации вправе принять по этому поводу одно из следующих решений: а) отменить свое предыдущее постановление об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции; б) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона; в) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии; г) отказаться от участия в работе согласительной комиссии. Конкретное решение оформляется соответствующим постановлением, которое в течение пяти дней после его принятия направляется в Государственную Думу.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложений согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым при условии голосования за него не менее двух третей от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый в указанном порядке федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы Президенту для подписания и обнародования. При этом Председатель Государственной Думы должен уведомить Председателя Совета Федерации о направлении этого закона Президенту.
3.5. Повторное рассмотрение федерального закона в Совете Федерации
Конкретный федеральный закон может вернуться в Совет Федерации в двух вариантах. Во-первых, рассматривая повторно ранее отклоненный верхней палатой документ, Государственная Дума может принять его с учетом всех предложений Совета Федерации. Во-вторых, при повторном рассмотрении Государственная Дума может принять закон в редакции, учитывающей лишь часть предложений Совета Федерации.
В первом случае "сенаторы" определяют ответственный комитет, который в своем заключении подтверждает, что все замечания Совета Федерации действительно учтены и на этом основании вносит предложение об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона без обсуждения. Во втором случае закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый, в соответствии с Регламентом.
В практике законодательного процесса Федерального Собрания первого созыва были случаи, когда принятый федеральный закон путешествовал между палатами несколько раз. Так получилось с Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а также с рядом других. Но рано или поздно разногласия все же преодолеваются, Совет Федерации соглашается с окончательной редакцией федерального закона, после чего он ложится на стол Президенту.
3.6 Президент России - гарант соблюдения Конституции
Подписание и обнародование принятого федерального закона Президентом Российской Федерации является его конституционной обязанностью. После одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту России. Тем же порядком Президенту направляются и те принятые Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок.
Тот же четырнадцатидневный срок определяется Конституцией и для подписания и обнародования главой государства принятого федерального закона. Это необходимо для того, чтобы Президент Российской Федерации мог достаточно внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая в случае необходимости правовые подразделения Администрации Президента России, специалистов и ученых. Вместе с тем, он отнюдь не должен подписывать федеральные законы в обязательном порядке - у Президента России всегда имеется возможность отклонить федеральный закон, еще раз вернув депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к его рассмотрению. Подобный шаг может сопровождаться пожеланием усовершенствовать закон и согласиться с теми или иными президентскими замечаниями.
В случае отклонения федерального закона Президент России предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов. Президент может также отметить иные причины и обстоятельства, препятствующие, на его взгляд, подписанию документа. Такие случаи уже имели место: в частности, когда Президент Российской Федерации вносил в Государственную Думу законопроект о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, то Государственная Дума, принимая его в первом чтении, вопреки Регламенту "забыла" отклонить президентский вариант. В результате в своем письме в Государственную Думу Президент был вынужден обратить внимание парламентариев на это нарушение. В дальнейшем депутаты исправили промах.
Иногда Президент возвращает закон, воздерживаясь от конкретных комментариев по его тексту. Обычно это происходит в тех случаях, когда в ходе законодательного процесса нарушалась процедура принятия федерального закона. Несколько раз Президент, в силу различных причин, отзывал свой законопроект сам. Один из самых "свежих" примеров такого рода имел место в июне 1996 года, между двумя турами президентских выборов. Тогда Президент вышел в Государственную Думу с законодательной инициативой учредить дополнительный выходной день, что объяснялось стремлением обеспечить явку избирателей на второй тур голосования. Государственная Дума, однако, не включила данный законопроект в повестку дня, фактически отказавшись рассматривать его в первоочередном порядке. Президент расценил это как отказ предоставить гражданам Российской Федерации гарантии обеспечения конституционного права на отдых, подчеркнув, что осуществление одного конституционного права не должно препятствовать осуществлению другого. Но именно это, по его мнению, должно было произойти, если бы повторное голосование вновь назначили на общий выходной день - на воскресенье. В итоге, по мысли Президента, второй раз за короткий промежуток времени граждане будут лишены полноценного отдыха, а также окажутся перед противоречащей смыслу Конституции альтернативой - реализовать в полном объеме лишь одно из двух конституционных прав. Позже, тщательно взвесив все обстоятельства, Президент отозвал свой законопроект, предупредив при этом, что он, как гарант прав и свобод человека и гражданина, в рамках собственных полномочий сможет обеспечить право гражданин на отдых другим путем, что в конечном счете и было сделано.
3.7 Отклонение федерального закона Президентом
Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Такой вариант отклонения получил название отлагательного вето Президента Российской Федерации. В мировой практике такая процедура известна, и эффективность ее не нуждается в доказательствах. Фактически отлагательное вето означает право главы государства на возвращение переданного ему на подпись федерального закона для повторного рассмотрения в палатах парламента.
С 1994 года до середины 1996 года Президент неоднократно использовал свое право вето. Ему, в частности, подверглись Федеральные законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "Уголовный кодекс Российской Федерации", "Основы правового статуса коренных малочисленных народов России" и другие. К примеру, Федеральный закон "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1996 год" (принят Государственной Думой 24 апреля 1996 года, одобрен Советом Федерации 15 мая 1996 года) был отклонен на том основании, что отдельные его положения, по мнению Президента, не соответствовали Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1996 года". А Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" отклонялся в июне 1996 года по причине несоответствия действующей Конституции: Президент утверждал, что закон содержит дискриминационное и противоречащее международным обязательствам России положение, заключающееся в невозможности поступления лиц без гражданства в аспирантуру и в докторантуру российских вузов. Таким образом, причины отклонения могут носить как регламентный, так и чисто правовой характер.
3.8 Подписание и обнародование федерального закона Президентом
Четырнадцать дней отведено Президенту Российской Федерации для того, чтобы он подписал и обнародовал федеральный закон. Срок этот одновременно и велик, и мал, ибо по своему объему и значению законы далеко не равноценны. Например, Гражданский кодекс - это достаточно большой закон, требующий длительного времени для знакомства и анализа. А вот Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" состоит всего из четырех статей. Кроме того, Президенту могут поступить на подписание сразу несколько законов, но уважительных причин для продления срока на размышление Конституция не предусмотрела.
Фактически Президент России выступает в качестве последнего "фильтра", оценивающего закон на качественность, комплексность, законченность и т.д.. Если закону удается выдержать экзамен проверок и экспертиз, то Президент подписывает его. После этого новорожденный законодательный акт направляется для обнародования в официальных изданиях. Таковыми у нас являются "Российская газета" и "Собрание законодательства Российской Федерации".
С юридической точки зрения опубликование исключительно важно, так как федеральный закон вступает в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после его официального появления в печати, если иное прямо не предусмотрено самим законом. Доведение законов до всеобщего сведения является последней точкой законодательного процесса. Подобно прочим демократическим государствам, неопубликованные законы Россия не применяет.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Наш краткий экскурс в технологию законодательства свидетельствует о том, что рождение закона - процесс многогранный и сложный. Мы не найдем здесь ни поэзии, ни романтики; над всем таинством, от начала и до конца, довлеет процедура и только процедура. С этим, возможно, связана известная сухость нашего повествования: о серьезном деле трудно писать с улыбкой. И все же авторы очень надеются, что главную задачу выполнить удалось. Перед людьми, желающими внести личный вклад в совершенствование российских законов, была развернута панорама создания новой нормы во всех ее деталях и тонкостях.
Все сказанное выше позволяет сделать несколько весьма важных выводов. Кратко остановимся на каждом из них.
Во-первых, самое главное заключается в том, что у российской общественности есть возможность влиять на ход законодательного процесса. Эта возможность гарантирована действующей Конституцией Российской Федерации.
Во-вторых, для того, чтобы умело отстаивать свои интересы в законодательном процессе, активные граждане и их объединения должны в деталях представлять себе законодательную процедуру.
В-третьих, наиболее перспективными для лоббирования стадиями являются само внесение законодательной инициативы и работа с законопроектом в Государственной Думе - нижней палате парламента. На этих этапах согласование проекта закона с требованиями общества имеет реальные шансы на успех. Иными словами, в сфере пристального внимания лоббистов ( в самом хорошем смысле этого слова) должны находиться субъекты законодательной инициативы и депутаты Государственной Думы.
В-четвертых, после отправки принятого Думой законопроекта в Совет Федерации шансы общественности что-то исправить в новорожденном документе резко падают. А наиболее закрытыми от влияний общественных объединений следует считать структуры исполнительной власти. После того, как закон лег на стол Президента, возможности общественных объединений сокращаются почти до нуля.
В-пятых, лоббистскую деятельность может значительно облегчить политическая предусмотрительность граждан. Начинать бороться за собственные интересы надо не тогда, когда парламент уже устоялся и втянулся в работу, а значительно раньше - в период выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы. Поддерживая одних кандидатов и сражаясь с другими, общественные объединения могут заложить прочный фундамент взаимопонимания с будущим парламентом.
В-шестых, в самой Думе главными партнерами "групп интересов" оказываются отдельные депутаты и профильные комитеты. С фракциями, разумеется, тоже можно работать, но это направление не слишком перспективно. А максимальную помощь гражданам способны оказывать депутаты, избранные по одномандатным округам. Эта половина депутатского корпуса наиболее зависима от избирателей и, следовательно, наиболее поддается давлению общественности.
И, наконец, в-седьмых, негосударственным общественным объединениям стоит все более настойчиво ставить вопрос о недостаточной вовлеченности общества в процесс принятия государственных решений. Гражданское общество не приходит само собой - за него нужно побороться. Появившиеся в России ростки демократической системы убеждают в том, что впервые в отечественной истории у общества появился шанс потеснить государство. И этот шанс стоит использовать.
ПРИЛОЖЕНИЯ
VI Государственная Дума: первые полгода
В этом кратком приложении мы попытаемся убедить читателей в том, что работа с парламентом - дело вполне стоящее и нужное. Российское Федеральное Собрание за три года своего существования превратилось в солидное государственное учреждение, достаточно самостоятельное и способное принимать решения. Мы постараемся доказать это, обратившись к цифрам последней, весенней сессии Государственной Думы 1996 года.
Перед началом сессии в комитетах VI Государственной Думы в разных стадиях разработки находилось более 500 законопроектов, внесенных субъектами законодательной инициативы в Думу прежнего созыва. Их рассмотрение могло бы загрузить палату работой по крайней мере на два года. Всю эту массу следовало упорядочить, исходя из нового расклада политических сил в нижней палате парламента, а также учитывая новые социально-экономические приоритеты.
В ходе заседания 7 февраля 1996 года, специально посвященного этому вопросу, после сложного согласования позиций депутатских объединений и комитетов был выработан проект Примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущий год. Из 715 законопроектов, предложенных комитетами Государственной Думы, в проект вошли 292.
Программа законопроектной работы включает в себя 8 разделов : федеральные конституционные законы (8); федеральные законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации (29); сводные кодифицированные акты (21); законопроекты, принятие которых вытекает из Гражданского кодекса Российской Федерации (26); законы, отклоненные Советом Федерации и Президентом Российской Федерации (55); законопроекты, принятые Государственной Думой прежнего созыва в первом и втором чтениях (41); законопроекты по вопросам ратификации международных договоров (рассматриваются по мере внесения); законопроекты, актуальные по мнению комитетов (90).
Согласование последнего раздела проходило наиболее сложно: ведь у каждого комитета было свое представление о самых важных законах. В конце концов путем многочисленных согласований и пересогласований вопрос удалось решить. В результате в первые полгода своего существования VI Государственная Дума осваивала следующие основные направления законотворчества :
рассмотрение законов по текущим социально-экономическим вопросам, периодическое принятие которых предусмотрено рамочным законодательством (например, законы об индексации минимальной заработной платы и пенсий);
продолжение работы с законопроектами, не завершенными V Государственной Думой (например, проект федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и сопутствующие Федеральные законы);
повторное рассмотрение законов, принятых предыдущим созывом депутатов Думы, но отклоненных Советом Федерации или Президентом ;
рассмотрение в первом чтении новых проектов, внесенных субъектами права законодательной инициативы.
После ухода парламентариев на летние каникулы картина выглядела следующим образом.
За первую половину 1996 года Государственная Дума успела принять 169 федеральных законов, из них 89 подписано Президентом Российской Федерации, 13 законов Президент отклонил, а 1 был возвращен депутатам без рассмотрения. 25 законов отклонил Совет Федерации, а 41 принятый Думой закон находился на рассмотрении Президента Российской Федерации и Совета Федерации.
Что касается внутренней механики, то на рассмотрении в комитетах Государственной Думы к тому моменту находилось 9 законопроектов, принятых Государственной Думой во втором чтении, и 62 - прошедших лишь первое чтение.
Среди законов, успевших пройти полный законотворческий цикл - от принятия Государственной Думой до обнародования Президентом - наиболее важными представляются следующие: "О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы", "Об обороне", Уголовный кодекс Российской Федерации, "О товариществах собственников жилья", "О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей", "О повышении минимального размера оплаты труда", "О повышении размера пенсии, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 мая 1996 года".
Значительное количество документов, благополучно прошедших нижнюю палату, до сих пор находится на рассмотрении Президента или же Совета Федерации. Среди них отметим федеральные законы "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О науке и государственной научно-технической политике", "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", "О государственной поддержке начального профессионального образования".
Выполняя описанную в нашей книге конституционную роль "фильтра", Президент Российской Федерации довольно активно использовал в отношении VI Государственной Думы свое право отклонения некачественных или противоречащих Конституции законов. Среди подвергшихся такой участи оказались федеральные законы "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О внесении изменения в статью 3 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" (о полномочиях Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей по продлению сроков содержания обвиняемых под стражей), "О внесении дополнения в статью 30 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и другие.
Постепенное включение нового состава парламентариев в работу хорошо иллюстрируется данными по Совету Государственной Думы. С 1 января по 11 июля Совет провел 36 заседаний, на которых было рассмотрено 1800 вопросов. Активность постоянно шла по нарастающей: если в начале работы сессии повестки заседаний включали, как правило, не более 20-30 вопросов, то со временем этот показатель достиг 60-80 вопросов, причем определяющими были вопросы, связанные с рассмотрением и прохождением внесенных в Государственную Думу законопроектов. Из общего числа рассмотренных на Совете вопросов их оказалось 1400.
К сказанному добавим, что в первом полугодии 1996 года в Думе состоялись 60 парламентских слушаний; некоторые из них собирали аудиторию, превышающую 300 участников. Приоритетными в тематике парламентских слушаний, как и прежде, оставались вопросы экономики и социальной политики. Отличительной чертой парламентских слушаний, проводимых VI Государственной Думой, стало повышение внимания к проблемам национальной политики и военной реформы.
Таковы некоторые статистические итоги деятельности депутатов VI Государственной Думы.
Естественно, были и недостатки, и даже откровенные неудачи. Новый состав нижней палаты до сих пор не принял полученный в наследство от предыдущей Думы Земельный кодекс России. Во многом по вине депутатов в стране по сей день остается вакантным место Уполномоченного по правам человека. Часто в пылу политических страстей принимались странные и непродуманные решения. Да, все это было, и с подобными вещами мы столкнемся еще не раз. Главное же заключается в том, чтобы в недостаточно эффективной работе парламента усмотреть мотивы еще более активного давления общества на депутатов. Одним словом, будем совершенствовать российский парламент вместе с нашими избранниками.