Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ ТА НАУКИ
НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»
Кафедра адміністративного права
КУРСОВА РОБОТА
На тему:
«Основи законодавства як джерела адміністративного права»
Виконала :
Студентка 3 курсу
Групи №1
Заочного та вечірнього відділення
Судово-адміністративної спеціалізації
Клепальська Вікторія
Одеса
2014
ЗМІСТ
ВСТУП
виконавчої влади..............................................................27
ВИСНОВКИ
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
ВСТУП
Динамічний розвиток громадянського суспільства, становлення демократичної правової держави в Україні вимагають запровадження системних і науково обґрунтованих підходів щодо організації діяльності органів державної влади, модернізації, вирішення питань формування повноцінної законодавчої основи щодо їх функціонування, наповнення правової системи новим гуманістичним смислом, спрямування роботи державного апарату в напрямку всебічного і повного забезпечення конституційних прав та свобод громадян. Насамперед це стосується суб’єктів державного управління, зокрема – органів виконавчої влади, оскільки саме на них покладено одне із найважливіших соціальних завдань – практична реалізація Конституції та законів України, оперативне керівництво суспільними процесами.
Усвідомлення важливості перебудови існуючого механізму державного управління знайшло свій прояв у розробці й прийнятті в 1998 році Концепції адміністративної реформи в Україні, яка протягом 1990-2004 років була програмною основою для вжиття низки узгоджених між собою дій, спрямованих на підвищення рівня організації функціонування адміністративно-політичної, економічної і соціально-культурної сфер в Україні, влаштування роботи органів виконавчої влади відповідно до потреб розбудови відкритого суспільства, яке ґрунтується на засадах ринкової економіки та виключної цінності прав особи 1. Втім, протягом цього періоду не вдалося вирішити всіх визначених в цій Концепції завдань, передусім сформувати на основі положень Конституції України відповідне законодавство про діяльність вищих у системі органів виконавчої влади суб’єктів владних повноважень, а також налагодити тісні, довірчі стосунки посадових осіб з громадянами. Тому визначені в цій концепції пріоритети залишаються актуальними й сьогодні.
Інституалізація в Україні виконавчої влади на засадах конституційного принципу поділу державної влади обумовлює нагальність існування адекватної теоретико-правової основи для діяльності її суб’єктів, опрацювання системи наукових знань, зокрема пов’язаних із законодавчим визначенням меж і форм функціонування органів управління. Протягом не одного десятиліття в Україні актуальною є проблема вибору найбільш досконалих та ефективних способів встановлення та виразу загальнообов’язкових правил поведінки, що діють у сфері державного управління, а також удосконалення (систематизації) національного адміністративного законодавства.
Розвиток теорії джерел адміністративного правого відбувається у руслі концептуального (змістового) оформлення адміністративного права, як однієї з публічних галузей права, які зазнають реформування з огляду на зміну у пріоритетах, принципах діяльності органів державної влади, визначених Конституцією України, сприйняттям примату доктрини природного права 2 . З відходом від суто «позитивістського» тлумачення адміністративного права, питання його джерел потребують розгляду з більш змістовних позицій: по-перше, гостро стоять проблеми визначення соціальних передумов для розвитку адміністративно-правової галузі, які можна сприймати як «соціальне джерело адміністративного права»; по-друге, – за сучасних умов як джерела права функціонують вже не лише нормативно-правові акти органів державної влади, а й міжнародні договори України, рішення Конституційного Суду України; по-третє, дискусійними і досі залишаються питання правової природи адміністративних договорів, які теж можуть бути визнані джерелами адміністративного права 3 ; по-четверте, теорія джерел адміністративного права визначає напрями (перспективи) розвитку національного адміністративного законодавства.
Сьогодні триває розбудова України як правової демократичної держави, в якій народний суверенітет є найвищою соціальною цінністю. Для цього необхідне оновлення правової бази відносин держави з особою, які мають здійснюватися не лише в напрямі модернізації відповідальності влади перед людиною, а й навпаки – людини перед державою, що за сучасних умов є не виявом авторитаризму, а способом організації влади всього українського суспільства, демократії громадян України.
Водночас на сьогодні зберігає свою актуальність проблема належного теоретико-методологічного забезпечення процесів розвитку системи сучасних джерел адміністративного права України в умовах політико-правової реформи.
Систему джерел адміністративного права утворюють Конституція України, закони та інші законодавчі акти України (тобто акти, що мають юридичну силу закону — основи законодавства, кодекси), міжнародно-правові акти, ратифіковані у встановленому порядку, постанови Верховної Ради України, нормативні акти Президента України, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативні акти органів виконавчої влади (постанови Кабінету Міністрів України і Ради міністрів АРК; нормативні накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади України і АРК; нормативні акти місцевих державних адміністрацій; локальні нормативні акти), рішення місцевих рад та їх виконкомів, прийняті в межах делегованих їм повноважень виконавчої влади.
Науково-теоретичною базою роботи є праці вітчизняних вчених у галузях теорії права, конституційного та адміністративного права, зокрема: С.Г. Стеценко, В.Б. Авер'янова, В.К. Колпакова, О.В. Константий та інші.
Метою роботи є з'ясування сутності та змісту сучасних джерел адміністративного права України, які є основами законодавства, і їх системи, здійснити загальну характеристику джерелам адміністративного права, розкрити поняття «основи законодавста» та «Основи законодавства України про охорону здоров’я».
Особливістю адміністративного права є те, що адміністративно-правові норми знаходяться не лише в законах, а і в численних підзаконних нормативно-правових актах, які не завжди відзначаються тривалістю існування у часі (це пояснюється оперативністю виконавчо-розпорядчої сфери), що об’єктивно ускладнює процес їх застосування та систематизації. З огляду на це, вкрай необхідним є вироблення наукових ідей, принципів, підходів з метою забезпечення нормотворчого процесу в сфері державного управління. На мій погляд, особливо важливого значення сьогодні має прийняття законів України «Про нормотворчу діяльність органів виконавчої влади», «Про державну реєстрацію підзаконних нормативно-правових актів», Адміністративного процесуального кодексу України, законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади» тощо.
Поняття «джерела адміністративного права»
Розглядаючи об'єктивне право, необхідно одним з перших розглянути питання про джерела права. Найчастіше під джерелами права вчені-правники розуміють ті форми, в яких закріплюються загальнообов'язкові правила поведінки, тобто правові норми, які, власне, складають об'єктивне юридичне право. Тобто, під джерелами права слід розуміти форми об'єктивізації правових норм, які служать ознаками їхньої обов'язковості в даному суспільстві.
Джерело права - це форма (спосіб) існування правових норм, яка перетворює право (як волю) в об’єктивовану реальність. Право як обєктивована реальність існує в певних формах. Без такої об’єктивації державна воля народу не може стати матеріальною рушійною силою, яка творить право. Творення права - явище надзвичайно складне і багатогранне. В одних випадках таке творення втілюється в юридичних діях (звичайних актах) державних органів чи безпосередньо народу (його частини), в інших - в письмових актах, документах. Світова практика знає чимало джерел права. Це - акти, документи, традиції, правові прецеденти. У більшості випадків вони складають систему джерел права. Все це повною мірою стосується й конституційного права, яке також має відповідну систему джерел. Але це вже я забігла на перед, слід визначити с чого почалось вчення про джерела права.
Сучасний стан справ у галузі, що розгялається, погіршується ще й тим, що в радянський період дослідження проводились переважно з позицій протистояння двох соціальний систем 4 . При цьому стверджувалося, що в СРСР та інших соціалістичних країнах була найдосконаліша система джерел права.
Вищезазначене зумовлює необхідність подальшого розвитку вчення щодо джерел права у межах як теорії права, так і галузевих юридичних наук. У цілому поняття «джерело права» є багатозначним. Зокрема, В.О. Котюк зазначає, що цей термін може мати значення:
«а) сили, яка творить право;
б) матеріалів, які покладені в основу того чи іншого законодавства;
в) історичної пам’ятки, яка колись мала значення діючого права;
г) засобів пізнання права» 5.
Слід визнати, що наведені вище значення терміна є об’єктивно необхідними оскільки теорія права обслуговує великий обсяг правових знань, потребує певних категоріальних узагальнень.
У правовій літературі також висловлена думка про те, що поняття «джерело права» є проявом метафоричності юридичної свідомості, в основі якої лежить порівняння об’єкта з якимось іншим предметом, явищем. Метафорою є і поняття «джерело права». Її автором є Тит Лівій, який назвав Закони XII таблиць «джерелом усього публічного та приватного права». «Метафоричність цього полягає у тому, – пише А.А. Рубанов, – що для Тита Лівія, як і для кожного римлянина, слово «джерело» означало місце, де з’єднувалися два світи – наземний, де жили люди, та підземний, де жили боги» 6.
Можна визначити поняття «джерело права». Зокрема на сьогоднішній день під ним розуміють матеріальні умови життя суспільства ( джерело права у матеріальному розумінні), підстави юридичної обов’язковості правової норми (джерело права у формальному розумінні), матеріали за допомогою яких ми пізнаємо право (джерело пізнання права) 7 . Але вчені переважно ведуть мову про джерела права у матеріальному та юридичному значенні, оскільки саме вони безпосередньо пов’язані з процесом формування та існування права.
Матеріальним джерелом права є сукупність соціальних факторів, які визначають та зумовлюють процес формування права, тобто є його рушійною силою, причиною. Саме вони надають змістовності діяльності державних органів щодо встановлення загальнообов’язкових правил поведінки.
Таким чином, поняття «джерело адміністративного права в юридичному значенні» пов’язане із способами, шляхами адміністративно-правового нормовстановлення, а також із зовнішніми формами виразу норм цієї галузі.
Джерела адміністративного права - це зовнішні форми відображення адміністративно-правових норм, закріплені в Конституції України, законодавчих актах, урядових постановах, рішеннях державних адміністрацій та інших нормативних актах державних органів.
Необхідно зазначити, що джерела адміністративного права мають свої особливості, що зумовлюються спрямованістю норм, їх змістом, а також юридичною силою та сферою поширення.
Особливості джерел адміністративного права: різноманіття – ними можуть бути як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти;переважну більшість становлять підзаконні нормативно-правові акти;містять як матеріальні, так і процесуальні норми права; часте внесення змін і доповнень.
Різноманітність адміністративно-правових норм передбачає й різні джерела адміністративного права України. За певними критеріями їх можна поділити на нормативні акти органів законодавчої влади, органів виконавчої влади, а також затверджені зазначеними органами положення, статути, нормативно-правові документи, що регулюють управлінську діяльність.
За вказаними ознаками джерела поділяються на загальнодержавні, галузеві та локальні. Загальнодержавні є обов'язковими для виконання всіма
органами управління, незалежно від їх підпорядкування. Галузеві й локальні
поширюються тільки на конкретно визначені підвідомчі органи.
Залежно від територіального устрою держави джерела поділяються на державні, обласні, міські, районні.
Джерела адміністративного права, що базуються на нормах Конституції України та законах, мають вищу юридичну силу щодо інших підзаконних актів, прийнятих нижчими за ієрархією органами виконавчої влади.
Отже, джерелом адміністративного права виступає нормативний акт органу державної влади або управління, який містить адміністративно-правові норми, що регулюють державно-управлінську діяльність.
За своїм змістом адміністративно-правова норма відрізняється від норм інших галузей права тим, що регулює відносини управлінського характеру. Нормами адміністративного права визначаються межі відповідної поведінки органів виконавчої влади, їхніх службовців, громадян, а також громадських організацій (їхніх органів) у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави. За допомогою адміністративно-правових норм органи управління, державні органи, громадяни, громадські організації наділяються певними повноваженнями.
Система і джерела адміністративного права, що є основами законодавста
Систему джерел адміністративного права утворюють Конституція України, закони та інші законодавчі акти України (тобто акти, що мають юридичну силу закону — основи законодавства, кодекси), міжнародно-правові акти, ратифіковані у встановленому порядку, постанови Верховної Ради України, нормативні акти Президента України, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативні акти органів виконавчої влади (постанови Кабінету Міністрів України і Ради міністрів АРК; нормативні накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади України і АРК; нормативні акти місцевих державних адміністрацій; локальні нормативні акти), рішення місцевих рад та їх виконкомів, прийняті в межах делегованих їм повноважень виконавчої влади.
Адміністративне право - одна з найбільших галузей права України. Це пов'язано з великою кількістю суспільних відносин, урегульованих за допомоги норм адміністративного права. Водно час указаній галузі права притаманні системність, цілісність і структурність, які обумовлюють предмет правового регулювання, мету, завдання і принципи адміністративного права. Ці обставини свідчать про наявність визначеної системи адміністративного пра ва. Важливість системи адміністративного права пояснюється багатьма факторами, основні з яких:
Отже, слід зазначити, що система адміністративного права -це обумовлена об'єктивними факторами внутрішня побудова галузі, яка відображає розміщення і взаємозв'язок її структур них елементів.
Система адміністративного права — це його внутрішня фор ма, як вже було зазначено, що характеризує його внутрішню по будову. Структура системи адміністративного права включає в себе адміністративно-правові норми та адміністративно-право ві інститути.
Адмістративно-правові норми можна охарактеризувати як за гальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки лю дини в суспільстві, що встановлюються (санкціонуються) і за безпечуються державою з метою закріплення, регулювання й охорони суспільних відносин у сфері державного управління.
Адміністративно-правовим нормам притаманні як загальні ознаки, що характеризують будь-яку правову норму, так і певні особливості, характерні тільки для цього виду правових норм. До особливих ознак адміністративно-правових норм можна від нести такі:
—закріплюють владні (керівні) та внутрішньоорганізаційні відносини;
—метод впливу на суспільні відносини є державно-владним (імперативним);
—гарантування державного переконання та примусу при їх реалізації;
— органічне об'єднання їх у межах галузі адміністративного права (законодавства) і неможливість існування окремо.
Адміністративно-правові норми мають логічну структуру (гі потеза, диспозиція, санкція) і можуть за різними критеріями гру пуватися за певними видами. Вони можуть об'єднуватися за різ ними критеріями і створювати адміністративно-правові інсти тути (наприклад, загальні, особливі та спеціальні).
Адміністративно-правовий інститут — це об'єднання двох і більше адміністративно-правових норм в єдину початкову, ви дову чи родову групу для регулювання відповідних суспільних відносин.
Об'єднуючись, норми й інститути утворюють загальну, особ ливу та спеціальну частини адміністративного права України.
Загальна частина об'єднує адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регу люють основні принципи управління, правовий статус суб'єк тів управління, форми та методи їхньої діяльності, функціону вання адміністративного процесу та гарантії і способи забезпе чення законності в державному управлінні.
Особлива частина включає в себе адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регулюють управління в різних сферах суспільного життя, а саме: в економічній, адміністративно-політичній, соціально-культурній, державно-правовій тощо.
Спеціальна частина охоплює адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що регулюють адмініст ративно-правову діяльність конкретних органів (наприклад, внут рішніх справ, митної служби, податкової адміністрації тощо).
Названі три види інститутів слід розглядати як загальні. Сво єю чергою, вони поділяються на головні та початкові.
Зовнішню форму адміністративного права складають його джерела. Джерелами адміністративного права називають пра вові звичаї, нормативні договори та нормативно-правові акти, правові акти державного управління, що вміщують адміністра тивно-правові норми.
Основним видом джерел адміністративного права є норматив но-правові акти — письмові документи державних органів та ін ших компетентних суб'єктів, що приймаються ними в установле ному порядку і вміщують адміністративно-правові норми. Існують різні критерії для класифікації нормативно-правових актів, що яв ляють собою джерела адміністративного права. За юридичною си лою їх можна поділити на конституційні, законні та підзаконні. На приклад, Конституція України закріплює, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користу ються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38).
Для якісного розкриття системи адміністративного права необ хідно орієнтуватися на два критерії: 1) масштабність дії норм та 2) правова природа норм. Орієнтуючись на перший критерій -масштабність дії норм, необхідно вказати розподіл адміністратив ного права на дві частини - загальну та особливу.
До загальної частини адміністративного права відносять норми, що регулюють суспільні відносини в усіх сферах суспільного життя, на які розповсюджує свій регулюючий вплив адміністративне право. Саме тому ці норми - масштабніші. Іншими словами, норми загаль ної частини адміністративного права є загальними правилами поведі нки, що визначають чи безпосереднє, чи опосередковане регулюван ня суспільних відносин у рамках предмета адміністративного права.
Особлива частина адміністративного права є найбільш розгор нутою та диференційованою, оскільки містить норми права, регу люючі суспільні відносини у більшості сфер суспільного життя. Це дає певні підстави констатувати, що на сьогоднішній день існує «велике» адміністративне право, норми особливої частини якого регулюють суспільні відносини у сфері державного управління економікою, освітою, наукою, охороною здоров'я, транспортом, національною безпекою тощо.
Підгалузь адміністративного права ~ структурний елемент си стеми адміністративного права, що складається з правових норм, що регулюють якісно однорідні відносно самостійні групи суспіль них відносин. Зазвичай норми підгалузі адміністративного права регулюють суспільні відносини в певній сфері.
Правовий інститут адміністративного права — це структур ний елемент системи адміністративного права, що складається з правових норм, які регулюють конкретний вид чи сторону якісно однорідних суспільних відносин. Норми правового інституту адмі ністративного права не мають зв'язку з регулюванням суспільних відносин у певній сфері.
Субінститут адміністративного права — структурний еле мент системи адміністративного права, який виступає як допоміж на конструкція для правових інститутів і підгалузей адміністратив ного права.
Головною особливістю адміністративного права є різноманіття та чисельність його юридичних джерел, що зумовлено потребами практичного вирішення комплексних завдань щодо забезпечення цілісного регулювання сфери державного управління. У зв’язку з цим адміністративно-правові норми містяться як у міжнародно-правових угодах, так і в нормативно-правових актах компетентних органів, за юридичною силою від закону і закінчуючи рішеннями місцевих рад та їх виконкомів, наказами керівників державних підприємств, установ, організацій. Означене у значній мірі контрастує з іншими галузями права, зокрема кримінальним 8 та кримінально-процесуальним 9 , де їх джерелами є акти виключно єдиного органу законодавчої влади.
Різноманіття форм виразу адміністративно-правових норм ускладнює процес їх застосування (реалізації) державними та недержавними органами, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями та громадянами. Тому велике теоретичне та практичне значення має розподіл їх на види, групи за відповідними критеріями. З’ясування потребують і внутрішні зв’язки між ними, особливості їх функціонування та співвідношення, які обумовлені єдиним предметом правового регулювання та компетенцією органів, що їх приймають.
Системний аналіз джерел адміністративного права дає, на мій погляд, можливість: по-перше, комплексно дослідити механізм впливу норм права на управління, по-друге, повніше виявити юридичні аспекти взаємодії структурних ланок державного управління, по-третє, глибше встановити внутрішні зв’язки у самому управлінському нормативному «масиві», по-четверте, зрозуміти залежність між адміністративно-правовою дійсністю та навколишніми соціальними явищами, процесами, на які вона впливає.
Потреби систематизації чинного адміністративного законодавства
зумовлюють необхідність системного розгляду всієї сукупності
джерел цієї галузі права. Застосовуючи системний підхід, В. М. Самсонов визначає адміністративне законодавство як «цілісну систему, яка складається
з багатьох нормативних актів та виражена у відповідній структурі» 10. Разом з тим, до нього (тобто до законодавства) не можна включати всі без винятку нормативноправові акти, які містять норми адміністративного права, а лише
відповідні форми закріплення рішень парламенту, президента та уряду . Це випливає із змісту ст . 118 Конституції України, відповідно до якої: «Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня » у ст. 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення до законо давства також віднесені й урядові рішення. Це дає змогу віднести до адміністративного законодавства окрім актів парламенту й укази Президента та постанови Кабінету Міністрів України . Нормативно-правові акти інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, адміністрації державних підприємств, установ та організацій є джерелами адміністративного права, але їх не можна відносити до системи адміністративного законодавства .
Основи законодавста України про охорону здоров’я
Види джерел адміністративного права, що є основами законодавста
Конституція України – визначальне джерело адміністративного права
Джерелами адміністративного права є прийняті уповноваженими органами акти правотворчості, які цілком складаються з адміністративно-правових норм чи містять хоча б одну з таких норм.
Особливістю адміністративного права є різноманітність і значна кількість його джерел. Це обумовлено тим, що нормами зазначеної галузі регламентується широке коло суспільних відносин. Разом з тим, джерела адміністративного права складають систему логічно й послідовно розміщених актів, оскільки всі вони співпорядковані. Співпорядкування джерел виражається в наступному: 1) всі вони ґрунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають вищу юридичну силу; 2) джерела — нормативні акти органів виконавчої влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел — нормативних актів, які приймають нижчі органи виконавчої влади; 3) джерела — нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; 4) джерела — нормативні акти галузевого (відомчого) характеру грунтуються на джерелах загального характеру.
Система джерел адміністративного права складається з таких актів правотворчості.
1. Конституція України.
2. Міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України (наприклад, Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації про уникнення подвійного оподаткування доходів і майна та попередження ухилень від сплати податків, підписана 8 лютого 1995 р. і ратифікована Законом України від 6 жовтня 1995 p.).
3. Акти України, що мають силу закону. Це: а) закони України (наприклад, Закон «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р.); б) кодекси, а також інші кодифіковані акти (наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення); в) Декрети Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі Закону «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р. (наприклад, Декрет Кабінету Міністрів «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» від 19 лютого 1993 р.).
4. Постанови Верховної Ради України (наприклад, Постанова Верховної Ради «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження» від 26 червня 1992 р.).
5. Укази та розпорядження Президента України (наприклад, Указ Президента «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.).
6. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку організації та проведення гастрольних заходів» від 15 січня 2004 р.).
7. Нормативні накази керівників центральних органів виконавчої влади (наприклад, Наказ Міністра внутрішніх справ України «Про затвердження Інструкції про порядок продовження терміну перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства» від 1 грудня 2003 р.).
8. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій.
9. Рішення органів місцевого самоврядування, що містять адміністративно-правові норми (наприклад, такі, що прийнято на підставі ч. 1 ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).
До джерел адміністративного права можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися такими, що не відповідають Конституції України (фактично скасовуватися), окремі адміністративно-правові норми (наприклад, питання щодо тлумачення й конституційності норм Кодексу України про адміністративні правопорушення розглядаються в Рішенні Конституційного Суду України по справі за зверненням громадянина Солдатова Геннадія Івановича щодо офіційного тлумачення положень ст. 59 Конституції України, ст. 44 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 268, 271 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 16 листопада 2000 р.).
Не викликає сумніву велика роль Конституції України у створені засад та безпосередньому врегулюванні управлінських відносин. Завдяки їй створюються умови для функціонування системи державного управління в Україні. Вона є основою для реформування (оновлення) адміністративного права, кодифікації (систематизації) адміністративного законодавства .
Основний Закон України можна розглядати з різних позицій . А саме:
Так,професор В.М. Шаповал відзначає, що «Конституція належить до окремої категорії нормативно-правових актів – законів. Однак , на відміну від останніх, має більшу жорсткість – особливий характер прийняття та внесення змін» 11. Її властивостями є нормативність; установчий, програмний характер; вища юридична сила; підвищена стабільність; особливий ступінь охорони з боку держави.
Для визначення Конституції головним джерелом адміністративного права необхідно з'ясувати галузеву належність норм, що її складають. На думку ряду вчених, в Основному Законі містяться норми різних галузей права. Так, В. А. Тархов писав: «Не можна заперечувати те, що у Конституції містяться ряд норм адміністративного, земельного, фінансового, цивільнщ:о права і т. д. Віднести їх всі до державного права було б невірно. Це означало б визнання його надгалуззю права, для чого немає підставі». Таку ж позицію займав і відомий конституціоналіст А. І. Лепешкін, який відзначав, що «до норм державного права рекомендується відносити не всі норми Конституції, а лише їх частину, а також норми, які містяться в чинному законодавстві». На думку інших, усі норми Конституції є нормами державного права . Зокрема, Е. О. Лук'янова вважає, що «кожна норма , сформульована у її статтях, є нормою конституційного пpaвa ». Виходить, що норми конституційного права хоча не прямо, але також регулюють широкий спектр суспільних відносин, які складають предмет усіх інших галузей права .
Вирішення питання, на мій погляд, лежить в площині оцінки цих норм на предмет їх регулятивної спрямованості. Якщо вони регулюють «владовідносини» (відносини щодо здійснення державної влади), то вони є державно-правовими. У зв'язку із цим А. І. Коваленко слушно пише : «З предмету конституційного права необхідно виключити все, що не пов'язано з пануючими в суспільстві суспільними відносинами. Його предметом можуть бути лише ті державно-правові відносини, які не просто пов'язані із владовідносинами, а адекватно виражають та втілюють вказані відносини» 12.
Аналізуючи положення Конституції України, які присвячені питанням організації та діяльності органів виконавчої влади (ст. 106, 113-120), їх взаємовідносинам із органами законодавчої та судової влади (ст. 6, 85, 116, 124), правам і свободам громадян в управлінській сфері (ст. 33, 36-38) слід визнати їх політичну забарвленість, а отже розглянуті норми є державно – правовими .
Однак Конституція України є головним джерелом адміністративного права, тому що: по-перше, закріплює систему органів виконавчої влади; по-друге, в ній матеріалізуються принципи державного управління; по -третє, встановлюються права і обов'язки громадян в управлінській сфері; по-четверте, має вищу юридичну силу; по-п'яте, конституційні положення слугують основою для змісту джерел адміністративного права, визначають напрями їх розвитку.
Організація та діяльність органів виконавчої влади вреrульовані в розділі VI Конституції(Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади). Зокрема у ст. 113 закріплені системні характеристики органів виконавчої влади. Саме з таким їх співвідношенням пов'язують великі надії: «Поняття « система органів»,- підкреслює В. Б. Авер'янов, – має принаймні потрійне смислове навантаження. Воно , по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до її складу, від усіх інших видів органів. По-друге , окреслює цілком визначений суб'єктивний склад системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих органів ознак, притаманних соціальним системам, зокрема , таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність» 13.
Відокремленість органів виконавчої влади від інших органів у Конституції України досягнуто шляхом використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну «органи державної влади» (ст. 5) та розподілу їх на види – «органи законодавчої, виконавчої та судової влади» (ст. 6). Визначеним є і суб 'єктний склад виконавчих органів. Ними є Кабінет Міністрів України , міністерства, відомства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації. Президент України не представляє жодної з гілок влади, що є наслідком закріплення у Конституції республіканської форми державного правління змішаного (парламентсько-президентського) типу, яка обумовлює дуалізм виконавчої влади. В основу управлінської вертикалі закладена модель так званого «складового центру», яка складається із функціонально поєднаних суб'єктів – Президента та Кабінету Міністрів України. Уряд є вищим органом виконавчої влади, який займається питаннями реалізації функцій та повноважень виконавчої влади . Президент є главою держави. Однак про його функціональну спорідненість із цією сферою свідчить ряд його повноважень. Так, згідно із ст. 106 Конституції України він утворює , реорганізовує та ліквідує міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, діючи у межах коштів, передбачених державним бюджетом .
Вищим в системі центральних органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України .До його складу входять прем 'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр , три віце-прем'єр-міністри, міністри. Ст. 116 Конституції України формулює основні завдання Кабінету Міністрів: забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави; виконання Конституції та законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони здоров'я; розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; розробка проекту Закону України про Державний бюджет та забезпечення його виконання після прийняття Верховною Радою; спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади . Означені конституційні положення мають знайти відображення та деталізацію в Законі України «Про Кабінет Міністрів».
Наступну сходинку у систем і органів виконавчої влади займають міністерства, відомства та інші центральні органи (головні управління, національні агентства, комісії тощо). Про це йдеться в ст. 106, 116-117 Конституції України. Однак в Основному Законі не визначено їх завдання та компетенція. Тому особливо нагальним сьогодні є прийняття Закону України«Про центральні органи виконавчої влади ».
Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адм і н істрації (ст. 118 Конституції України). Передбачено, що можуть бути особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі. Із змісту статті також випливає , що ці органи є єдиноначальними, владні повноваження реалізуються одноособово їх керівниками – головами місцевих державних адміністрацій, які призначаються на посаду та звільняються Президентом України за поданням Кабінету Міністрів.
Місцеві державні адміністрації підзвітн і та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, що ще раз свідчить про наявність у цій системі зв'язку ієрархічного типу.
У ст. 119 Конституції України визначені основн і завдання діяльності місцевих органів виконавчої влади : виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; виконання державних та регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, охорони довкілля; підготовка та виконання відповідних обласних та районних бюджетів; взаємодія з органами місцевого самоврядування та інші, які у цілому знаходять відображення у Законі України «Про місцеві державні адміністрації ».
Закріплення в Конституції України отримали і головні принципи, які визначають зміст виконавчої діяльності. Вони відображають характер конституційного регулювання управлінських відносин та мають базове значення для адміністративного права Конституційно встановлені такі принципи державного управління:
Розглянемо їх більш детально.
Принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина. У ст. З Конституції України встановлено, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права та особи громадянина визначають зміст та спрямованість діяльності держави».
Перш за все ці положення стосуються роботи органів виконавчої влади, на яких покладено практичне виконання завдань держави. Їх призначення обумовлює концентрацію у них значни х владних повноважень, завжди передбачає елемент примусу.
Конституція України започаткувала новий етап відносин між владою та особою. Сформульовані нові цілі, орієнтири діяльності адміністративного механізму: забезпечення безпеки громадян , держави, суспільства; створення необхідних передумов їх розвитку, процвітання, стимулювання економічного зростання; практична реалізація усієї сукупності існуючих прав і свобод людини та гро радянина та інші.
Принцип відповідальності держави за свою діяльність перед громадянами також закріплено у ст. З Конституції України, де сказано: «Держава відповідає перед людиною за свою діяльність». Ст. 56 Конституції кожному надає право на відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадовими особами при здійсненні ними своїх повноважень.
Принцип участі громадян в управлінні державними справами проявляється у наданні громадянам права на об'єднання в політичні партії та громадські організації (ст. 36); брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, вільно обирати та бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування, користуватися рівними можливостями щодо державної служби (ст. 38); направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, посадових і службових осіб цих органів (ст. 40). Особливе значення має закріплення засад комплектування складу органів державної влади незалежно від ознак раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання. Головне тут – необхідна освіта, досвід роботи, професіоналізм.
Принцип розподілу влади є одним із найважливіших елементів правової держави. Згідно з ним державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України). Незалежність та узгодженість гілок влади досягається завдяки встановленню системи «втримань-противаг». Так, у ч . 2 ст. 6 Конституції сказано, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у межах, встановлених Конституцією, відповідно до законів України.
Принцип верховенства права відображає ціннісні основи діяльності органів виконавчої влади у правовій державі. Його за кріплено у ст. 8 Конституції України, де сказано: «В Україні визначається і діє принцип верховенства права» . Тим самим визнається місце і роль права у державі як пріоритетного суспільного явища. Закон повинен відповідати праву. В іншому випадку його не можна вважати правовим, справедливим, прийнятим в інтересах народу України. Тому, на нашу думку, не можна виключити права населення нашої держави не виконувати закони, які не відповідають
праву.
Принцип законності (ст. 6, 8, 19, 113, 118 Конституції України) означає перш за все обов'язок усіх органів державної влади та місцевого самоврядування (їх посадових осіб) суворо і неухильно дотримуватись у своїй роботі Конституції та законів України. Практично це досягається реалізацією цими суб'єктами влади законів через форми виконання, не порушення, використання і застосування.
У ч. 2 ст . 119 Конституції України також сказано, що «органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі , у межах повноважень та у спосіб , які передбачені Конституцією та законами України». Це означає використання у їх роботі принципу «дозволено тільки те, що передбачено законом ». Проявом принципу законності є і вимога щодо актів державних органів відповідати і не суперечити Конституції та законам України (ст. 8, 11 3, 117, 118).
Конституція України є джерелом адміністративного права і тому, що закріплює основи адміністративно-правового статусу громадян. Конституційні права, свободи та обов'язки є базовими. Вони: мають універсальний характер, визначають права і обов'язки громадян у різних сферах життя суспільства та держави, у тому числі і в управлінській; мають абсолютний характер, не залежать від конкретних обставин, не відзначаються персоніфікацією – їх суб ' єктами є людина та громадяни взагалі, на відміну від тих, що встановлюються безпосередньо адміністративно-правовими нормами. Останні розповсюджуються на спеціальних суб'єктів (державних службовців, посадових осіб, військовослужбовців, студентів тощо); є безпосередньо діючими, але їх реалізація можлива лише завдяки діям (рішенням) органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування. Це потребує подальшої їх деталізації нормами різних (у тому числі і адміністративного) галузей права.
Звертаючись до Розділу 11 «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» Конституції України, знаходимо декілька основних груп прав громадян, які визначають їх статус у сфері державного управління:
1. Права, пов'язані з участю громадян в управлінні державними справами та їх соціально-політичною діяльністю. Ці права прямо пов'язані з принципом участі громадян в державному управлінні.
2. Права, реалізація яких передбачає сприяння та допомогу збоку державних органів: право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49) забезпечується державним фінансуванням відповіднихсоціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчих програм, існуванням мережі державних та комунальних закладів охорони здоров'я, медична допомога в яких надається безкоштовно; право на житло (ст. 47) передбачає сприяння держави у його будівництві , придбанні у власність, взятті воренду та наданні безкоштовно або за відповідну плату громадянам, як і потребують соціального захисту; право на соціальний захист (ст. 46) гарантується за гальнообов'язковим державним соціальним страхуванням і створенням мережі державних, комунальних, приватних заклад і в для догляду за не працездатними; право на підприємницьку діяльність , яка не заборонена законом( ст . 42); право на освіту (ст . 53) держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійної освіти у державних та комунальних навчальних закладах, надання державних стипендій та пільг учням і студентам ; право на свободу пересування , вільний вибір місця проживання , право вільно залишати територію України ( ст. 33) та ряд і нших.
З. Права, спрямовані на захист прав громадян. Серед них права: на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями , діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових та службових осіб приздійсненні ними своїх повноважень (ст. 56); на оскарження в суді дій чи бездіяльності органів державної влади , посадових осіб(ст . 55); звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 55); звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом
або учасником яких є Україна, після використання усіх національних засобів правового захисту ( ст . 55) ; будь-якими не з абороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень та протиправних посягань ( ст . 55); на правову допом огу ( ст. 59).
Перелічені вище та інші права, передбачені Конституцією України, не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Основним Законом (ст.64). Окремі обмеження можуть встановлюватися в умовах воєнного та надзвичайного стану, в цілях охорони конституційного ладу, здоров'я, прав і законних інтересів інших о сіб, на підставі судового рішення .
Громадяни України мають не тільки права, а й обов'язки. Конституційні обов'язки, як і права, також мають абсолютний характер. Ними є: захист Вітчизни, незалежності і територіальної цілісності України, шанування її державних символів (ст . 65), утримання від заподіяння шкоди природі, культурній спадщині, відшкодування завданих ними збитків (ст. 66); сплата податків і зборів в порядку і розмірах , встановлених законом (ст. 67) ; неухильне додержання Конституції та законів України (ст. 68); непосягання на права і свободи, честь та гідність інших людей (ст . 68).
Конкретний обсяг прав і обов'язків в окремих сферах управління визначається в законах, указах Преззидента та в інших підзаконних нормативних актах, що видаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування (коли вони виконують відповідні делеговані повноваження), тобто у джерелах адміністративного права в прямому розумінні цього терміну.
Конституція визначає також і форми закріплення адміністративно-правових норм. Так, у ст. 91 встановлено, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти, Президент видає укази і розпорядження (ст. 106); Кабінет Міністрів України – постанови і розпорядження (ст. 117), голови місцевих державних адміністрацій приймають рішення (ст. 118).
Конституція України є основою для розвитку адміністративного законодавства. Її положення визначають необхідність оновлення джерел адміністративного права та межі адміністративно-nравового регулювання. Досягається це шляхом визначення ряду питань державного управління, які можуть бути врегульовані виключнозаконами (ст. 92). Зокрема, винятково нормативно-правовими актами Верховної Ради України у формі закону мають установлюватися:
Реалізація Конституції України потребує зокрема прийняття законів «Про Кабінет Міністрів України », «Пр о центральні органи виконавчої влади», « Про порядок розробки та реалізації державних програм», « Про управління об'єктами державної власності » , « Про державний контроль у сфері виконавчої влади », «Про порядок реєстрації нормативно-правових актів органами виконавчої влади», Кодексу організації державної служби, Адміністративно-процедурного кодексу та багатьох інших адміністративно-правових законодавчих актів.
Конституція України як джерело адміністративного права забезпечує діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування й, разом з тим, визначає способи захисту прав громадян від зловживань з боку владних структур. Так, у Основному Законі окреслено систему органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організацію діяльності, зовнішні форми правових актів тощо. Поряд з цими положеннями в Конституції містяться норми, що встановлюють адміністративно-правовий статус громадян, обов'язки й відповідальність представників влади, а також фіксують форми контролю за діяльністю органів і посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Щодо законів України як джерел адміністративного права, виходячи зі змісту ст. 92 Конституції, виключно такими актами можуть визначатися права й обов'язки громадян, гарантії зазначених прав, засади утворення об'єднань громадян, організація та діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, засади місцевого самоврядування тощо.
Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України відіграють провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права.
Постанови Верховної Ради України
Постанови Верховної Ради України мають організаційно-правовий характер і за юридичною силою є наступним після законів рівнем. Ці акти бувають двох видів. По-перше, з їх допомогою парламент може вирішувати невідкладні питання керівництва державою, які віднесені до його компетенції, але не врегульовані у законах. Наприклад, Постанова Верховної Ради України від 15.08.1997 р. «Про інформацію Кабінету Міністрів України про ситуацію в сільському господарстві та невідкладні заходи щодо державної підтримки агропромислового комплексу». По-друге, парламент постановами вводить у дію нові закони, скасовує і змінює застарілі. Подібні акти здебільшого не містять правових норм, є нормативно-допоміжними. Але з огляду на їх правотворче значення, а також на те, що вони діють неодноразово — протягом існування головного акту (закону), їх також слід відносити до джерел права. Проте у деяких випадках у постановах парламенту містяться і норми права. Так, п. 2 Постанови Верховної Ради від 16 грудня 1993 р. «Про введення в дію Закону України «Про державну службу» встановлює загальнообов’язкове правило: «Дія Закону поширюється на працівників державних органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого та регіонального самоврядування».
Постанови Верховної Ради України регулюють невідкладні питання, віднесені до компетенції законодавчого органу держави. Саме за допомоги постанов парламент оперативно реагує на ті чи інші актуальні питання сучасності. Також за допомоги вказаних постанов вводяться в дію нові закони, скасовуються та вносяться зміни до вже прийнятих законів. Прикладами можуть слугувати постанови Верховної Ради України від 21 грудня 2006 p. № 513-V «Про утворення Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради Украї ни з питань перевірки ефективності функціонування спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку в Україні» або від 12 січня 2007 p. № 601-V «Про утворення Тимчасової спе ціальної комісії Верховної Ради України для вивчення питань аналізу стану додержання Конституції та законів України у нормотворчій та правозастосовчій діяльності державних органів, посадо вих осіб, інших суб'єктів владних повноважень».
Укази Президента України
Укази Президента України — акти глави держави, що видаються у межах його повноважень на основі та на виконання Конституції і законів України.
Реалізуючи свої повноваження у сфері виконавчої влади, Президент України видає нормативно-правові акти, які насамперед стосуються створення і діяльності органів виконавчої влади. Так, з метою вдосконалення структури органів виконавчої влади, підвищення ефективності державного управління 15 грудня 1999 р. видано укази «Про систему центральних органів виконавчої влади» № 1572, «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» № 1573. Указами Президента затверджуються також положення про окремі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Президент приймає нормативні укази з питань державної служби, управління економікою, з питань розвитку підприємництва та з деяких інших важливих питань. Такі акти Президента України, як розпорядження, мають індивідуальний характер і норм права зазвичай не містять.
Укази Президента України торкаються реалізації його пов новажень, визначених у ст. 106 Конституції України. За допомогою указів Президент України реалізує свої повноваження, зокрема й у сфері виконавчої влади. Прикладами актів Президента Украї ни, які є джерелом адміністративного права, є укази Президента України від 6 липня 2004 р. № 752/2004 «Про заходи щодо підви щення ефективності управління вугільною галуззю та її розвитку» або від 26 січня 2007 р. № 47/2007 «Про направлення миротворчо го персоналу України для участі в операції Міжнародних сил сприяння безпеці в Ісламській Республіці Афганістан».
Постанови Кабінету Міністрів України
Постанови Кабінету Міністрів України - вищого органу ви конавчої влади в державі приймаються на підставі ст. 116 Консти туції України та є обов'язковими для виконання. Постанови при свячено регулюванню різноманітних питань економічної, соціаль но-культурної та адміністративно-політичної сфер суспільного життя. Постанови Кабінету Міністрів України від 23 липня 2004 р. № 942 «Про затвердження Порядку проведення державної реєст рації спеціальних харчових продуктів і висновків державної сані тарно-епідеміологічної експертизи на продовольчу продукцію» або від 25 січня 2007 р. № 60 «Про утворення Державної інспекції з контролю якості вугільної продукції» спрямовано на вирішення конкретних актуальних питань життєдіяльності держави.
Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, називаються постановами. Постанови уряду приймаються колегіально на його засіданнях. Цими актами конкретизуються положення законів України і указів Президента України, в тому числі з питань, які є предметом адміністративно-правового регулювання. Крім того, Кабінет Міністрів самостійно приймає рішення, які стосуються питань державного управління, віднесених до його компетенції. Ними, як і актами Президента, регулюються організація і діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, питання управління в сферах економічного, соціально-культурного розвитку, адміністративно-політичної діяльності. Постановами уряду (як і актами парламенту, Президента України, інших органів виконавчої влади) затверджуються статути, положення, правила, інструкції та деякі інші акти, що містять адміністративно-правові норми. Статут, положення — акт, який визначає організацію та діяльність окремих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, їх службовців та інших осіб у певних сферах діяльності (наприклад, Статут про дисципліну працівників зв'язку, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 р.).
Правила — акт, що конкретизує норми права більш загального характеру з метою регулювання поведінки суб'єктів правовідносин у певних сферах державного управління і має процедурний характер (наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.1997 р. затверджені Правила надання послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення). Інструкція — акт, яким роз'яснюється порядок застосування закону чи іншого акту більшої юридичної сили, створюється механізм їх реалізації (наприклад, Примірна інструкція діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р.). Окрім постанов, Кабінет Міністрів України видає і такі акти, як розпорядження, котрі мають, як правило, індивідуальний характер і спрямовані на вирішення конкретних управлінських справ.
Акти Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Респуб ліки Крим (АРК)
Акти Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Респуб ліки Крим (АРК) є окремим видом джерел адміністративного пра ва, оскільки це пов'язано з особливостями адміністративно-тери торіального і політичного статусу Автономної Республіки Крим у складі України. Вказані органи є правомочними регулювати пи тання місцевого значення. Верховна Рада АРК приймає Конститу цію АРК (яка потребує затвердження Верховною Радою України), рішення та постанови. Своєю чергою, Рада міністрів АРК при ймає постанови. Прикладом може слугувати постанова Ради міні стрів АРК від 22 грудня 2006 р. № 830 «Про видачу ліцензій на здійснення будівельної діяльності в Автономній Республіці Крим».
Нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Верховна Рада АРК приймає Конституцію АРК, яка затверджується Верховною Радою України, та інші нормативно-правові акти у формі рішень та постанов. Актами Верховної Ради АРК може здійснюватися самостійне адміністративно-правове регулювання з належних до її відання питань: сільського господарства, лісів; меліорації та кар'єрів; громадських робіт, ремесел і промислів благодійної діяльності; курортно-рекреаційної сфери та деяких інших. Нормативно-правовими актами Ради Міністрів АРК є постанови, які можуть прийматися з питань розвитку в регіоні економіки, соціальної сфери, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства та інших.
Акти центральних і місцевих органів виконавчої влади
Акти центральних і місцевих органів виконавчої влади як джерела адміністративного права представлено у вигляді наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а та кож у розпорядженнях голів місцевих державних адміністрацій. Нормативні акти центральних органів виконавчої влади називають відомчими, оскільки їхні положення звичайно поширюються на суспільні відносини, що виникають у системі службового підпо рядкування відповідного міністерства чи відомства. Своєю чергою, голови місцевих державних адміністрацій мають право в одноосо бовому порядку в межах своїх повноважень видавати розпоря дження, обов'язкові для виконання на певній території. Приклад акта центрального органу виконавчої влади - наказ Міністерства України у справах сім'ї, молоді та спорту від 4 серпня 2006 р. № 2681 «Про затвердження Порядку преміювання працівників штатних збірних команд України». Своєю чергою, прикладом акта місцево го органу виконавчої влади є розпорядження голови Вінницької обласної державної адміністрації від 15 грудня 2006 р. № 493 «Про закриття навігації на водних об'єктах області у 2006 році».
Рішення органів місцевого самоврядування. Як приклад мож на навести рішення Київської міської ради від 31 жовтня 2006 р. № 141/198 «Про затвердження Порядку погодження та підготовки до затвердження містобудівної документації в місті Києві».
Накази керівників державних підприємств, установ, органі зацій.
Акти місцевих державних адміністрацій — розпорядження їх голів приймаються в одноосібному порядку і є обов'язковими для виконання на відповідній території (область, місто, район) всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.
Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають накази, які в деяких випадках також можуть мати нормативний характер і є обов'язковими для певного кола підприємств, установ, інших організацій, що діють на відповідній території.
ВИСНОВКИ
Таким чином, можна зробити висновок, що основами адміністративного законодавста є джерела адміністративного права.
Таким чином, джерело адміністративного права – це акт суб'єкта публічного управління, що регулює виконавчо-розпорядчу діяльність і складається з адміністративно-правових норм.
Якщо такий акт, поряд з нормами адміністративного права, містить норми інших галузей права (фінансового, цивільного й ін.), для адміністративного права він буде джерелом лише в частині, що містить адміністративно-правові норми.
Усі джерела адміністративного права мають свої особливості й різняться між собою. Ці відмінності найчастіше зумовлені такими обставинами: а) цільовою спрямованістю і змістом норм; б) їх юридичною чинністю; в) масштабом дії норм; г) правовим статусом адресатів.
Сукупність джерел адміністративного права є специфічною системою, компоненти якої пов'язані між собою. Ознаки системи джерел адміністративного права такі:
а) усі вони основані на нормах Конституції та законів, що мають юридичну чинність;
б) нормативні акти вищих органів слугують юридичною базою для нормативних актів органів нижчого підпорядкування, що також є джерелами адміністративного права;
в) нормативні акти вищих органів, як джерела адміністративного права, мають більшу юридичну силу і масштаб дії порівняно з актами, що приймаються суб'єктами нижчого підпорядкування.
Система адміністративного права — це його внутрішня фор ма, як вже було зазначено, що характеризує його внутрішню по будову. Структура системи адміністративного права включає в себе адміністративно-правові норми та адміністративно-право ві інститути.
Адмістративно-правові норми можна охарактеризувати як за гальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки лю дини в суспільстві, що встановлюються (санкціонуються) і за безпечуються державою з метою закріплення, регулювання й охорони суспільних відносин у сфері державного управління.
Адміністративно-правовим нормам притаманні як загальні ознаки, що характеризують будь-яку правову норму, так і певні особливості, характерні тільки для цього виду правових норм. До особливих ознак адміністративно-правових норм можна від нести такі:
—закріплюють владні (керівні) та внутрішньоорганізаційні відносини;
—метод впливу на суспільні відносини є державно-владним (імперативним);
—гарантування державного переконання та примусу при їх реалізації;
— органічне об'єднання їх у межах галузі адміністративного права (законодавства) і неможливість існування окремо.
Адміністративно-правові норми мають логічну структуру (гі потеза, диспозиція, санкція) і можуть за різними критеріями гру пуватися за певними видами. Вони можуть об'єднуватися за різ ними критеріями і створювати адміністративно-правові інсти тути (наприклад, загальні, особливі та спеціальні).
Адміністративно-правовий інститут — це об'єднання двох і більше адміністративно-правових норм в єдину початкову, ви дову чи родову групу для регулювання відповідних суспільних відносин.
Об'єднуючись, норми й інститути утворюють загальну, особ ливу та спеціальну частини адміністративного права України.
Загальна частина об'єднує адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регу люють основні принципи управління, правовий статус суб'єк тів управління, форми та методи їхньої діяльності, функціону вання адміністративного процесу та гарантії і способи забезпе чення законності в державному управлінні.
Особлива частина включає в себе адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регулюють управління в різних сферах суспільного життя, а саме: в економічній, адміністративно-політичній, соціально-культурній, державно-правовій тощо.
Спеціальна частина охоплює адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що регулюють адмініст ративно-правову діяльність конкретних органів (наприклад, внут рішніх справ, митної служби, податкової адміністрації тощо).
Названі три види інститутів слід розглядати як загальні. Сво єю чергою, вони поділяються на головні та початкові.
Зовнішню форму адміністративного права складають його джерела.Джерелами адміністративного права називають пра вові звичаї, нормативні договори та нормативно-правові акти, правові акти державного управління, що вміщують адміністра тивно-правові норми.
Основним видом джерел адміністративного права є норматив но-правові акти — письмові документи державних органів та ін ших компетентних суб'єктів, що приймаються ними в установле ному порядку і вміщують адміністративно-правові норми. Існують різні критерії для класифікації нормативно-правових актів, що яв ляють собою джерела адміністративного права. За юридичною си лою їх можна поділити на конституційні, законні та підзаконні. На приклад, Конституція України закріплює, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користу ються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38).
Систему джерел адміністративного права утворюють Конституція України, закони та інші законодавчі акти України (тобто акти, що мають юридичну силу закону — основи законодавства, кодекси), міжнародно-правові акти, ратифіковані у встановленому порядку, постанови Верховної Ради України, нормативні акти Президента України, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативні акти органів виконавчої влади (постанови Кабінету Міністрів України і Ради міністрів АРК; нормативні накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади України і АРК; нормативні акти місцевих державних адміністрацій; локальні нормативні акти), рішення місцевих рад та їх виконкомів, прийняті в межах делегованих їм повноважень виконавчої влади.
До джерел адміністративного права можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися такими, що не відповідають Конституції України, окремі адміністративно-правові норми.
Місце конкретного джерела адміністративного права у цій системі визначається поняттям юридичної сили. Остання характеризує ступінь підпорядкування нормативно-правових актів, а саме: усі вони грунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають найвищу юридичну силу; - нормативні акти вищих органів виконавчої влади є юридичною базою для актів, що приймаються органами виконавчої влади нижчого рівня; - акти центральних органів виконавчої влади мають більший масштаб дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; - нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах загальнодержавного характеру. Основними видами нормативно-правових актів як джерел адміністративного права, за їх юридичною силою, є наступні.
1. Закони як форма виявлення волі народу України закріплюють і регулюють найважливіші аспекти організації і діяльності органів виконавчої влади, державної служби, правового статусу особи у сфері державного управління, створюють режим відповідальності, а також регламентують порядок реалізації повноважень органів управління, правоохоронних, судових та інших органів. Закони бувають конституційні та звичайні.
Конституція України як Основний Закон має вирішальне значення у встановленні основ правового регулювання державного управління, акумулює головні засади, задає управлінським відносинам цільову спрямованість. В Основному Законі визначаються система органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організація діяльності, зовнішні форми правових актів. Конституційні положення встановлюють основи адміністративно-правового статусу громадян, закріплюють право на участь об'єднань громадян і трудових колективів в управлінні державними і громадськими справами, обов'язки і відповідальність посадових осіб, найважливіші способи зміцнення законності та дисципліни в державному управлінні.
Проте роль Конституції України як засадничого джерела адміністративного права не може бути зведена лише до прямого регулювання основних питань управлінської діяльності. Деякі конституційні норми передбачають видання окремих законів — з метою конкретизації та деталізації конституційних положень, на яких базуватиметься поточне адміністративно-правове регулювання відповідних суспільних відносин. Так, після прийняття Конституції України розроблено і введено в дію чимало законів, що стосуються сфери адміністративно-правового регулювання. Це закони України “Про звернення громадян” від 02.10.1996 р., “Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999 р., “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 22.06.2000 р. та ін.
Згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законом можуть регулюватися: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організація державної статистики та інформатики; основи національної безпеки, організація Збройних Сил України; забезпечення громадського порядку, правовий режим державного кордону, воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них тощо.
2. Постанови Верховної Ради України мають організаційно-правовий характер і за юридичною силою є наступним після законів рівнем. Ці акти бувають двох видів.
По-перше, з їх допомогою парламент може вирішувати невідкладні питання керівництва державою, які віднесені до його компетенції, але не врегульовані у законах. Наприклад, Постанова Верховної Ради України від 15.08.1997 р. “Про інформацію Кабінету Міністрів України про ситуацію в сільському господарстві та невідкладні заходи щодо державної підтримки агропромислового комплексу”.
По-друге, парламент постановами вводить у дію нові закони, скасовує і змінює застарілі. Подібні акти здебільшого не містять правових норм, є нормативно-допоміжними. Але з огляду на їх правотворче значення, а також на те, що вони діють неодноразово — протягом існування головного акту (закону), їх також слід відносити до джерел права.
Проте у деяких випадках у постановах парламенту містяться і норми права. Так, п. 2 Постанови Верховної Ради від 16 грудня 1993 р. “Про введення в дію Закону України “Про державну службу” встановлює загальнообов'язкове правило: “Дія Закону поширюється на працівників державних органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого та регіонального самоврядування”.
3. Укази Президента України — акти глави держави, що видаються у межах його повноважень на основі та на виконання Конституції і законів України.
Реалізуючи свої повноваження у сфері виконавчої влади, Президент України видає нормативно-правові акти, які насамперед стосуються створення і діяльності органів виконавчої влади. Так, з метою вдосконалення структури органів виконавчої влади, підвищення ефективності державного управління 15 грудня 1999 р. видано укази “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572, “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” № 1573. Указами Президента затверджуються також положення про окремі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.
Президент приймає нормативні укази з питань державної служби, управління економікою, з питань розвитку підприємництва та з деяких інших важливих питань.
Такі акти Президента України, як розпорядження, мають індивідуальний характер і норм права зазвичай не містять.
4. Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, називаються постановами. Постанови уряду приймаються колегіально на його засіданнях. Цими актами конкретизуються положення законів України і указів Президента України, в тому числі з питань, які є предметом адміністративно-правового регулювання.
Крім того, Кабінет Міністрів самостійно приймає рішення, які стосуються питань державного управління, віднесених до його компетенції. Ними, як і актами Президента, регулюються організація і діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, питання управління в сферах економічного, соціально-культурного розвитку, адміністративно-політичної діяльності.
Постановами уряду (як і актами парламенту, Президента України, інших органів виконавчої влади) затверджуються статути, положення, правила, інструкції та деякі інші акти, що містять адміністративно-правові норми.
Статут, положення — акт, який визначає організацію та діяльність окремих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, їх службовців та інших осіб у певних сферах діяльності (наприклад, Статут про дисципліну працівників зв'язку, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 р.).
Правила — акт, що конкретизує норми права більш загального характеру з метою регулювання поведінки суб'єктів правовідносин у певних сферах державного управління і має процедурний характер (наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.1997 р. затверджені Правила надання послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення).
Інструкція — акт, яким роз'яснюється порядок застосування закону чи іншого акту більшої юридичної сили, створюється механізм їх реалізації (наприклад, Примірна інструкція діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р.).
Окрім постанов, Кабінет Міністрів України видає і такі акти, як розпорядження, котрі мають, як правило, індивідуальний характер і спрямовані на вирішення конкретних управлінських справ.
5. Нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Верховна Рада АРК приймає Конституцію АРК, яка затверджується Верховною Радою України, та інші нормативно-правові акти у формі рішень та постанов. Актами Верховної Ради АРК може здійснюватися самостійне адміністративно-правове регулювання з належних до її відання питань: сільського господарства, лісів; меліорації та кар'єрів; громадських робіт, ремесел і промислів благодійної діяльності; курортно-рекреаційної сфери та деяких інших.
Нормативно-правовими актами Ради Міністрів АРК є постанови, які можуть прийматися з питань розвитку в регіоні економіки, соціальної сфери, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства та інших.
6. Акти місцевих державних адміністрацій — розпорядження їх голів приймаються в одноосібному порядку і є обов'язковими для виконання на відповідній території (область, місто, район) всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.
Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають накази, які в деяких випадках також можуть мати нормативний характер і є обов'язковими для певного кола підприємств, установ, інших організацій, що діють на відповідній території.
Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України відіграють провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права, вони є основами законодавства.
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
1 Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції. Збірник наукових праць. – К. Київський регіональний центр Академії правових наук України, 2003. – 322 с. – С. 8-14.
2 Авер’янов В.Б. Концептуальні засади реформування українського адміністративного права/ Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні; Актуальні проблеми реформування. – К.: Видавництво УАДУ, 1999. – 50 с. – С. 6-14.
3 Афанасьєв К.К. Адміністративні договори: реалії та перспективи: Монографія. – Луганськ; Луганська академія МВС України. 2004. – 320 с.
4 Пацурківський П.С. Проблеми теорії фінансового права. – Чернівці: ЧДУ, 1998. – 275 с. – С. 46.
5 Котюк В.О. Теорія права: Навчальний посібник. – К.: Вентурі, 1996. – 208 с. – С. 14, 35.
6 Рубанов А.А. Понятие источника права как проявление метафоричности юредического сознания // Судебная практика как источник права. – М.: Ин-т государства и права РАН, 1997. – 54 с. – С. 42-47.
7 Муромцев Г. И. Источники права: теоретические аспекты проблемы // Правоведение. – 1992. – № 2. – С. 24.
8 Володько М. В., Хазін М. А., Чернишова Н. В. Кримінальне право України: Посібник. – К.: Наукова думка, 1995. – 455 с. – С. 14.
9 Міхєєнко М. М., Нор В. Т., Шибітко В. П. Кримінальний кодекс України: Підручник. – К.: Либідь, 1992. – 489 с. – С.15.
10 Самсонов В. Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа. – Харьков: Основа, 1991. – 120 с. – С. 69, 70.
11 Шаповал В. Конституція України як нормативно-правовий акт // Право України. – 1997. – №10. – с. 3-7.
12 Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Артания, 1995. – 192 с. – С. 6.
13 Авер’янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні . – К.: Ін. Юре, 1997. – 48 с. – С. 9.