Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского»
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Доклад
НА ТЕМУ:
«Правотворческая инициатива граждан местном уровне»
Выполнили
Студенты 2курса
гр. 11-22
Цивилева М.
Рамазанова М.
Маликов М.
Научный руководитель
Домнина А.В.
г. Нижний Новгород
2013 год
Активность граждан на местном уровне проявляется прежде всего в формах непосредственного участия населения : референдум, сходы , обращения, и т.д. Невостребованной формой является правотворческая инициатива граждан на местном уровне.
В ст. 26 ФЗ от 2003 года, правотворческая инициатива граждан определяется как
Говоря о правотворческой инициативе и проблеме ее использования нужно посмотреть историю данного генезиса.
В зарубежных странах выделяют 4 этапа развития правотворческой инициативы граждан на местном уровне.
Государство и право Нового времени: начинается зарождение правотворческой инициативы граждан. В Афинах не существовало в чистом виде правотворческой инициативы. Только закон Соломона утвердил, « что каждый человек имеет право на участие в делах государства».
Государство и право Средневековья : спад активности граждан , так как происходит централизация власти, форма правления монархия, которая не предполагает участия населения в делах государства. Правовое закрепление правотворческой инициативы существовало только для высших сословий.
Государство и право нового времени: правотворческая инициатива граждан- внесение акта в орган законодательной власти. Всеобщность прав характерна для этого периода истории. В США в 1715 г. В законе штата Массачусетс право на местное управление получили все граждане живущие на территории муниципального образования.
Государство и право новейшего времени: современное состояние, когда правотворческая инициатива граждан закреплена во множестве документов и нормативно правовых актах, но очень редко используется на практике.
Для сравнения нужно посмотреть как происходило развитие правотворческой инициативы в России. Ученые выделяют несколько этапов:
В тоже время челобитная была не в форме законопроекта, а лишь содержала прошения о чем либо.
В феврале 1905 года, в нашумевшие времена, Николай 2 подписал указ , где говорилось , что Сенат должен рассматривать петиции.
В Конституции СССР 1977 г. впервые закреплялось конституционное право граждан вносить в государственные органы и организации предложения об улучшении их деятельности.
Но в советское время было явно виден классовый характер обращений, который был осуществлен на практике.
В современной России принцип всеобщности прав, граждане , независимо от происхождения, пола, расы, национальности могут подать проект правотворческой инициативы, но к сожаленью на практике это осуществляется очень редко.
В ФЗ от 2003 года было закреплено право граждан на правотворческую инициативу. В новом законе были видны следующие изменения:
Выводы раздела.
Понятие, признаки и принципы правотворческой инициативы граждан.
Впервые правотворческая инициатива граждан получила закрепление в ст. 25 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По названному Закону граждане обладали этой весьма важной для них возможностью, только если она была закреплена в уставе муниципального образования. Ныне действующий аналогичный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. такую оговорку не содержит. Это делает возможным реализацию правотворческой инициативы граждан независимо от наличия указания на нее в уставе муниципального образования и отсутствия муниципального правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан. В последней ситуации принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Таким образом, сфера применения правотворческой инициативы граждан распространена на все муниципальные образования Российской Федерации.
Новеллой Федерального закона от 6 октября 2003 г. является расширение сферы правовой регламентации данного круга общественных отношений. Это повлекло появление в последние четыре года значительного круга муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, детально регламентирующих порядок реализации правотворческой инициативы граждан.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не содержит определение понятия правотворческой инициативы граждан. Этот пробел восполнен нормами положений представительных органов местного самоуправления, регулирующих порядок реализации правотворческой инициативы. Как правило, правотворческая инициатива определяется как право граждан, обладающих избирательным правом, вносить на рассмотрение органов и должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Исключение из общего правила представляет определение понятия правотворческой инициативы Котельнической районной Думой Кировской области от 10 августа 2005 г. как формы непосредственного осуществления контроля определенной Законом группы граждан местного самоуправления посредством внесения ими проекта правового акта по вопросам местного значения, отмене или изменению ранее принятых нормативных правовых актов. Данный подход представляется неудачным, так как правотворческая инициатива - прежде всего возможность (право) граждан участвовать в осуществлении местного самоуправления, влиять на содержание муниципальных правовых актов.
Вполне естественно возникает вопрос: насколько применим термин "правотворчество" к органам местного самоуправления и их должностным лицам? В юридической литературе общепризнанным является положение, что правотворчество (нормотворчество) - это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон <1>. Государственное правотворчество понимается как деятельность государства, направленная на издание, изменение или отмену правовых норм или решений, которые санкционируют обычаи или иные источники права в качестве основания субъективных прав и обязанностей членов общества <2>.
--------------------------------
<1> См.: Общая теория права / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 151.
<2> См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1996. С. 148.
Органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. В юридической литературе существуют разные трактовки соответствующей нормы Конституции Российской Федерации. Думается, правы авторы, считающие, что исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо понимать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций по "вертикали" <3>. Конституция Российской Федерации в ст. 12 как бы позволяет населению муниципального образования решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, через свои органы, наделенные властными полномочиями, как нормотворческими, так и исполнительными. В силу этого местное самоуправление является автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов Российской Федерации <4>.
--------------------------------
<3> См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1994. С. 103.
<4> См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 136 - 137.
Исходя из сказанного, вывод о возможности правотворчества органов местного самоуправления, являющихся автономной частью общей российской государственности, не противоречит теоретическим представлениям о том, что правотворчество представляет собой преимущественно государственную деятельность.
Какие же органы местного самоуправления могут быть адресатом правотворческой инициативы членов местного сообщества? Исходя из предписаний Федерального закона от 6 октября 2003 г. и положений о правотворческой инициативе ряда муниципальных образований, правотворческая инициатива может быть адресована как представительному органу местного самоуправления, так и администрации муниципального образования, а также их должностным лицам. К сожалению, упоминание должностных лиц в качестве адресата правотворческой инициативы характерно не для всех муниципальных правовых актов <5>.
--------------------------------
<5> См.: Положение о правотворческой инициативе граждан в муниципальном образовании "Город Людиново и Людиновский район" от 12 февраля 2007 г. // "КонсультантПлюс". 2009.
Субъектом правотворческой инициативы является инициативная группа граждан. Членом инициативной группы может быть совершеннолетний дееспособный гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления, проживающий на территории соответствующего муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. устанавливает минимальную численность инициативной группы - 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
К сожалению, далеко не во всех положениях урегулированы требования, предъявляемые к инициативной группе граждан. В связи с этим заслуживает одобрения норма ст. 2 Положения о правотворческой инициативе граждан в муниципальном районе "Город Людиново и Людиновский район" Калужской области, закрепляющая, что инициативная группа граждан формируется на основе добровольного волеизъявления граждан путем включения их в список инициативной группы граждан. Максимальная численность инициативной группы граждан составляет 100 жителей муниципального района, обладающих избирательным правом. Выдвижение народной правотворческой инициативы производится либо лично инициаторами, либо на собраниях, митингах и иных публичных мероприятиях.
Предмет правотворческой инициативы определяется представительными органами местного самоуправления двояко. Первый вариант содержит перечень вопросов, которые могут быть предметом правотворческой инициативы. Так, согласно ст. 1 Положения о народной правотворческой инициативе граждан на территории города Ливны предметом правотворческой инициативы могут выступать:
- проект Устава города;
- внесение изменений и дополнений в Устав города;
- проекты правовых актов городского Совета народных депутатов;
- проекты постановлений и распоряжений главы города и главы администрации города;
- проекты других муниципальных правовых актов. Другой вариант решения этой проблемы имеет место в г. Москве. Закон г. Москвы "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве" содержит перечень вопросов, которые не могут быть предметом народной законодательной инициативы. В их числе вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, о приостановлении ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов государственной власти и местного самоуправления г. Москвы; о принятии или изменении бюджета г. Москвы, бюджетов муниципальных образований и государственных внебюджетных фондов, изменении финансовых обязательств города, административного округа, района; о территориальном делении г. Москвы; о введении, изменении и отмене налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты; о полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления г. Москвы; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
В связи с возможностью выдвижения правотворческой инициативы лично инициаторами представляет интерес норма ч. 2 ст. 5 Закона Калужской области "О народной правотворческой инициативе", устанавливающая правило обязательного ее опубликования в средствах массовой информации. Данное правило имеет целью довести содержание правотворческой инициативы до сведения всего населения муниципального образования и позволяет заинтересованным гражданам принять участие в ее обсуждении и поддержать ее посредством личной подписи в подписном листе. Такой метод ознакомления населения с содержанием правотворческой инициативы более предпочтителен по сравнению с закрепленным в ряде положений муниципальных образований порядком, в соответствии с которым уполномоченные собранием граждан лица, осуществляющие сбор подписей, по требованию гражданина, ставящего свою подпись в подписном листе, обязаны представить для ознакомления текст проекта муниципального правового акта (ст. 5 Положения от 28 декабря 2005 г. "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан города Тамбова"). Последний способ не позволяет ознакомить с текстом правотворческой инициативы все население муниципального образования.
Заслуживает одобрения норма ст. 8 Закона Калужской области "О народной законодательной инициативе", согласно которой народная правотворческая инициатива считается оформленной при соблюдении следующих требований:
- наличия опубликованного в средствах массовой информации текста инициативы и его машинописной копии;
- наличия необходимого количества подписей в поддержку инициативы, оформленных в соответствии с Законом.
Хотя положения о правотворческой инициативе граждан муниципальных образований прямо не закрепляют принципы свободного, добровольного, равного и непосредственного участия граждан в осуществлении правотворческой инициативы, но анализ их содержания позволяет выделить данные принципы.
Свободное участие граждан в осуществлении правотворческой инициативы вытекает из универсальной свободы гражданина. Гражданин свободен в принятии решения об участии или неучастии в осуществлении правотворческой инициативы. Со свободным участием несовместимо закрепление соответствующей обязанности гражданина, применение к нему негативных юридических последствий за отсутствие с его стороны поддержки правотворческой инициативы.
Добровольное участие в осуществлении правотворческой инициативы предполагает недопустимость прямого или косвенного принуждения, давления в форме угроз, физической расправы, политических, экономических и иных репрессий со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, групп и отдельных лиц на волеизъявление гражданина.
Равное участие в осуществлении правотворческой инициативы означает, что каждому члену местного сообщества государство предоставляет равные с другими его членами юридические возможности по подготовке и продвижению проекта муниципального правового акта, требованию отмены или изменения ранее принятых муниципальных нормативных правовых актов как представительного органа местного самоуправления, так и главы администрации муниципального образования.
Непосредственное участие гражданина в осуществлении правотворческой инициативы означает прежде всего, что между его волей и правотворческой инициативой нет какого-либо посреднического звена, которому гражданин перепоручил бы возможность волеизъявления по собственному усмотрению.
Инициативная группа в составе определенного нормативным правовым актом количества человек регистрирует правотворческую инициативу в органе местного самоуправления. Для этого в орган местного самоуправления, как правило, передаются: пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости принятия муниципального правового акта, его целей и основных положений; текст проекта муниципального правового акта, предлагаемого к принятию, и список членов инициативной группы. В отдельных муниципальных образованиях требуют в качестве приложения к правотворческой инициативе дополнительно финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта правового акта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат); протокол собрания, на котором было принято решение о создании инициативной группы граждан.
Документы, представленные инициативной группой, регистрируются органом местного самоуправления, что является основанием для сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы.
Каким должен быть срок сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы? В положениях муниципальных образований о правотворческой инициативе граждан ответа на данный вопрос нет. Думается, что это совершенно верное решение. Не должно быть каких-либо ограничений по срокам сбора подписей под правотворческой инициативой.
Федеральный закон устанавливает обязательность рассмотрения органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления проекта муниципального правового акта в трехмесячный срок со дня его внесения. Обязательным условием демократичности и гласности рассмотрения правотворческой инициативы органами местного самоуправления является обеспечение возможности представителям инициативной группы граждан изложения своей позиции при рассмотрении названного проекта.
Полагаем, что рассмотрение органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления правотворческой инициативы должно обязательно включать:
- проведение правовой, финансовой, социальной экспертизы предложений, содержащихся в зарегистрированной правотворческой инициативе;
- проведение публичных и депутатских слушаний, пресс-конференций, организацию выступлений в средствах массовой информации;
- получение официальных заключений по представленной правотворческой инициативе от государственных органов, органов местного самоуправления.
Целесообразно предоставление всем гражданам, организациям, общественным объединениям права вести агитацию за или против осуществления правотворческой инициативы, используя для этого собственные финансовые средства. Все расходы по реализации правотворческой инициативы несет инициативная группа.
В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, принимается одно из следующих решений:
- о принятии муниципального правового акта в предложенной редакции;
- об отклонении муниципального правового акта;
- о доработке проекта правового акта с учетом замечаний и предложений.
Гарантией осуществления правотворческой инициативы является гласность. В связи с этим полагаем необходимым правовое закрепление положения о том, что все решения органа местного самоуправления, касающиеся осуществления правотворческой инициативы, подлежат опубликованию в печати в течение установленного нормативным правовым актом срока (как правило, десять дней).
Инициатива (от лат. - начало) - побуждение к началу какого-нибудь дела; руководящая роль в каких-либо действиях; предприимчивость; способность к самостоятельным активным действиям, воплотившаяся в конкретный неординарный общезначимый поведенческий акт, поступок.
Инициатива субъекта является ответом на потребности общественного развития: она выражает необходимость разрешения противоречий, без преодоления которых тормозится прогрессивное развитие общества.
Инициатива носит общественно значимый характер. Бесспорно, удовлетворение интереса каждого индивида, группы важно для развития общества. Инициатива же есть нечто большее, чем действие, реализующее интерес индивида или отдельной группы. В инициативном действии всегда на первом месте общий интерес.
Категория инициативы обозначает конкретный акт проявления активности личности, поступок, который всегда необычен, экстраординарен, по-особому мотивирован, в высшей степени позитивно активен. Инициатива - явление прерывистое. Жизнь общества не может состоять из сплошного и непрерывного потока инициативы - это всегда заметное событие в жизни и деятельности людей.
Инициатива - это свободное волеизъявление, здесь всегда присутствует "момент творчества". Обязанность выражает исполнительскую позицию, а инициатива означает сохранение творческой позиции в процессе активной деятельности. Автор инициативы способен оценивать свои поступки существенными социально значимыми критериями; он должен обладать способностью к поиску задач, проблем, новых способов действий <7>.
--------------------------------
<7> См.: Затонский В.А. Правовая инициатива - мощный фактор прогресса. Право на инициативу и его обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 15.
Понятно, что все правовые инициативы реализуются через нормативные акты. Отсюда очевидно, что правовая инициатива связана непосредственно с правотворческой деятельностью. Инициатива рассматривается здесь как форма правовой жизни личности. А правовые акты есть основная форма проявления правовой жизни. При этом неизбежен вывод о том, что комплекс норм, стимулирующих инициативное поведение в сфере права, должен обеспечивать право граждан на инициативу <8>.
--------------------------------
<8> См.: Там же. С. 16.
От правотворческой инициативы граждан следует отличать так называемый законодательный почин, когда любое лицо или группа лиц в печати, на митинге, в петиции, письме или другим путем может обратиться к государственным органам с предложением принять определенный закон, возможно, даже с приложением детально разработанного проекта. Однако никакой обязанности для соответствующих законодательных органов законодательный почин сам по себе не влечет. Если предложение, выдвинутое путем законодательного почина, заинтересует уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо, то они могут, пользуясь своим правом законодательной инициативы, внести такой законопроект в парламент, но уже от своего имени, и только тогда данный законопроект будет рассматриваться в обязательном порядке.
Иногда к правотворческой инициативе ошибочно относят петиции или относят правотворческую инициативу к разновидности обращений граждан.
Однако петиция - это форма коллективного обращения граждан в компетентный орган государства или местного самоуправления с предложением принять определенный нормативный акт или решение (как правило, с приложением проекта) либо рассмотреть соответствующий вопрос на заседании органа. Петиция содержит определенное количество подписей граждан с указанием их местожительства (возможно, и других данных). Наличие этого количества подписей заставляет компетентный орган рассмотреть поставленный вопрос, хотя он может и не согласиться с предложениями и проектами решений, содержащихся в петиции. Правотворческая инициатива же представляет собой внесение конкретного проекта правового акта, а не предложения о принятии нормативного акта и не является разновидностью обращений граждан как петиция.
При обычном коллективном обращении его предметом будет вопрос, который может быть разрешен правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления, или же он начнет подготовку своего нормативного акта.
При правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом - важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу). Также при правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициативу.
Было бы неверно относить правотворческую инициативу и к разновидностям обращений граждан <9>. Так, согласно Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление, жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления <10>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (4-е издание, переработанное).
<9> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2007. С. 256.
<10> См.: О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (в ред. 1 января 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Из данного определения видно, что законодатель отнес к обращениям граждан письменные предложения, заявления, жалобы, а также устные обращения. Ни о какой правотворческой инициативе граждан как о разновидности обращений Федеральный закон N 59-ФЗ нам не говорит.
Хотелось бы обратить особое внимание на то, что зачастую в муниципальном законодательстве происходит подмена понятий и правотворческая инициатива граждан рассматривается как стадия правотворческого процесса даже по смыслу ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако правотворческая инициатива граждан в рассматриваемом ракурсе выступает как форма участия в осуществлении населением местного самоуправления. Представляется принципиально важным во избежание разногласий законодательно разграничить два понятия правотворческой инициативы граждан как:
1) формы участия населения в осуществлении населением местного самоуправления;
2) стадии правотворческого процесса.
Говоря о правотворческой инициативе граждан как стадии правотворческого процесса, необходимо дать понятие, что такое стадия правотворческого процесса, и определить ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.
Правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса - это право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесение данного вопроса на рассмотрение в законодательный (представительный) орган <11> на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне власти. Необходимо отметить, что в этом случае народ принимает опосредованное участие в правотворчестве и не разрабатывает самостоятельно проект правового акта.
--------------------------------
<11> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Мордовцева, В.Н. Синюкова. М., 2005. С. 237.
Рассматривая правотворческую инициативу граждан как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, важными надо считать следующие ее отличительные признаки от стадии правотворческого процесса:
1) правотворческая инициатива граждан как форма участия в осуществлении местного самоуправления предусматривается законодательством на местном уровне власти и является разновидностью народовластия на местах и на уровне субъектов Российской Федерации, если данное право за населением закрепляется уставом (конституцией) субъекта Российской Федерации;
2) как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления правотворческая инициатива граждан реализуется внесением проекта правового акта инициативной группой граждан, численность которой определяется правовыми актами субъекта Российской Федерации либо муниципальным образованием, в законодательный (представительный) орган власти.
Сходство двух разных по своему социальному и правовому назначению форм правотворческой инициативы граждан заключается в том, что окончательное решение по принятию правового акта и его обнародованию лежит на уполномоченных органах власти и должностных лицах.
Правотворческая инициатива граждан играет особую роль, так как органы местного самоуправления являются низшим звеном в системе публичных органов и их деятельность связана с непосредственной работой с населением данных муниципальных образований.
На современном этапе реформ огромный потенциал правотворческих инициатив необходимо использовать в полном объеме. Однако мы ощущаем недостаток созидательной творческой инициативы, без которой невозможно эффективное осуществление местного самоуправления в соответствии с тем понятием и концепцией, которые определены российским законодательством.
Изучение и совершенствование правотворческой инициативы граждан позволит обеспечить совершенствование механизма ее осуществления, эффективно использовать потенциал и возможности населения и повысить активность их участия в жизни своего муниципального образования, доверие жителей к местной власти.
На основании проведенного анализа можно прийти к следующим выводам:
1) в российском законодательстве нет достаточно четкого определения правотворческой инициативы граждан, вследствие чего наблюдается неоднозначность толкования сущности правотворческой инициативы, часто происходит подмена понятий и правотворческая инициатива отождествляется с обращениями граждан и петицией.
Предлагается внести изменения в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и изложить в ней определение правотворческой инициативы граждан в следующей редакции: "...правотворческая инициатива граждан - это форма непосредственного осуществления местного самоуправления, которая заключается во внесении инициативной группой граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления, рассмотрение которого для них является обязательным и по результатам рассмотрения которого должно быть принято официальное мотивированное решение в письменной форме и доведено до сведения всех членов инициативной группы граждан";
2) в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не проведено разграничение между двумя формами:
а) непосредственного осуществления местного самоуправления;
б) участия в осуществлении местного самоуправления.
Считаем принципиально важным провести разграничение между указанными формами и отнеси правотворческую инициативу граждан к формам участия в осуществлении местного самоуправления.
Кроме того, предлагается главу 5 указанного Федерального закона разделить на две части: формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления; формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;
3) теоретически не продуманной является ситуация, когда отсутствует законодательное отграничение правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Следует различать данные понятия исходя из следующих определений.
1. Правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса - это право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесение данного вопроса на рассмотрение в законодательный (представительный) орган на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне власти. Народ принимает опосредованное участие в правотворчестве и не разрабатывает самостоятельно проект правового акта.
2. Правотворческая инициатива граждан как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления предусматривается законодательством на местном уровне власти и на уровне субъектов Российской Федерации, является формой народовластия, реализуется в форме внесения в законодательный (представительный) орган власти проекта правового акта инициативной группой граждан, который составляется ими самостоятельно.
Стадии правотворческой инициативы.
Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом.
2. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
3. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
В юридической литературе нет единства в определении стадий осуществления правотворческой инициативы граждан в осуществлении местного самоуправления. Так разные ученые выделяют разные стадии, например Мурашин выделяет две стадии:
Комарова выделяет:
Подготовительная
Официальное внесение инициативы
Законодательная процедура реализации инициативы.
Бычкова в своей диссертации выделяет 4 стадии:
Просматривая статистику муниципальных образований , можно видеть следующую статистику количества правотворческой инициативы.
Москва-50 человек
Актуальные проблемы.
В результате исследования теоретико-правовых аспектов правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления можно сформулировать следующие концептуальные выводы:
необходимо разделить на две части: формы непосредственного
»
осуществления населением местного самоуправления и формы участия
населения в осуществлении местного самоуправления;
осуществлении местного самоуправления;
регулированию правотворческой инициативе граждан необходимо закрепить
дефиницию правотворческой инициативы граждан как формы участия
населения в осуществлении местного самоуправления, что требует внесения
дополнений в статью 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № \ 31 -ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»: «правотворческая инициатива граждан - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая заключается во внесении инициативной группой граждан, обладающих активным избирательным правом, проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления, рассмотрение которого для них является обязательным и по результатам рассмотрения которого должно быть принято официальное мотивированное решение в письменной форме и доведено до сведения всех членов инициативной группы граждан»;
Пути решения проблем.
В результате исследования теоретико-правовых аспектов правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления можно сформулировать следующие концептуальные выводы:
1) необходимо ликвидировать несогласованность в федеральном законодательстве и провести разграничение форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и форм участия в его осуществлении. С этой целью необходимо внести изменения в главу 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления" в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г., которую необходимо разделить на две части: формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;
2) в целях ликвидации противоречий целесообразно разграничивать правотворческую инициативу граждан как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления и как стадию правотворческого процесса;
3) назрела необходимость теоретико-правового разграничения правотворческой инициативы граждан от иных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;
4) в законодательстве Российской Федерации, посвященному регулированию правотворческой инициативе граждан необходимо закрепить дефиницию правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, что требует внесения дополнений в статью 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»: «правотворческая инициатива граждан — это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая заключается во внесении инициативной группой граждан, обладающих активным избирательным правом, проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления, рассмотрение которого для них является обязательным и по результатам рассмотрения которого должно быть принято официальное мотивированное решение в письменной форме и доведено до сведения всех членов инициативной группы граждан»;
5) в целях ликвидации противоречий между федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами о правотворческой инициативе граждан, необходимо закрепить право на правотворческую инициативу в части внесения муниципальных правовых актов в целом, а не только нормативных правовых актов;
6) следует теоретически определить субъект правотворческой инициативы граждан и закрепить право на участие в правотворческой инициативе граждан только для граждан Российской Федерации, исключив на это право иностранных граждан;
7) считаем, что правотворческая инициатива граждан не нуждается в закреплении на федеральном уровне наряду с референдумом и свободными выборами. В целях систематизации муниципального законодательства о правотворческой инициативе граждан, целесообразно принятие основополагающего документа — Федерального закона «О правотворческой инициативе граждан Российской Федерации», назначением, которого стало бы более подробное регламентирование процедуры реализации правотворческой инициативы граждан и установление некоторых единых требований для всех муниципальных образований Российской Федерации;
8) в системе правовых актов некоторых муниципальных образований правотворческая инициатива граждан не обоснованно регламентируется в
153 одном правовом акте параллельно еще с несколькими формами народовластия на местах. Представляется, что такой способ закрепления правотворческой инициативы граждан может быть признан формальным, нарушающим права человека и гражданина, поэтому необходимо обязать муниципальные образования принимать правовые акты, регламентирующие правотворческую инициативу граждан, учитывая самостоятельность данного комплекса: правовых норм как формы участия в осуществлении местного самоуправления. В целях ликвидации данной проблемы предлагается изменить формулировку абзаца 3 части 1 статьи 26 Федерального закона от 06 октября , 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и изложить его в следующей редакции: «Представительные органы муниципальных образований обязаны принять нормативный правовой акт, регулирующий порядок реализации правотворческой инициативы, и довести его до всеобщего сведения».
3. В целях совершенствования механизма реализации правотворческой инициативы граждан необходимо:
1) установить единую систему и схему реализации правотворческой инициативы граждан, унифицировать стадии ее реализации, прохождение которых явилось бы обязательными для всех правотворческих инициатив граждан - это такие стадии как:
- формирование и регистрация инициативной группы;
- внесение и регистрация правотворческой инициативы; * •
- сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы; рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления.
Целесообразно отразить такой механизм в Федеральном законе «О правотворческой инициативе граждан Российской Федерации»;
2) предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
- необходимо закрепить принцип добровольности участия в составе инициативной группы по внесению проекта муниципального правового акта. Предлагается внести изменения в часть 1 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где последним абзацем определить «Участие в осуществлении правотворческой инициативы граждан в составе инициативной группы, а также при сборе подписей за проект муниципального правового акта, является добровольным»;
- представляется важным предусмотреть возможность повторного внесения проекта муниципального правового акта, в случае отказа в регистрации правотворческой инициативы, внесенной впервые. В связи с этим, необходимо внести изменения в часть 2 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где последним абзацем указать: «Если в принятии документов инициативной группе было отказано, то это не является препятствием для повторного внесения инициативной группой проекта правового акта в порядке реализации правотворческой инициативы при условии устранения нарушений, вызвавших отказ»;
- необходимо предусмотреть ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления за нарушение правил регистрации инициативной группы и правотворческой инициативы. Для этого требуется дополнить статью 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» пунктом 4 и изложить его в следующей редакции: «Нарушение срока принятия решения по проекту муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, принятие не мотивированного решения об отказе в рассмотрении проекта правового акта, не доведение до сведения инициативной группы результатов его рассмотрения или совершение иного другого нарушения процесса реализации правотворческой инициативы, является основанием для отзыва
155 выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Решение, принятое компетентным органом местного самоуправления или должностным лицом по результатам рассмотрения муниципального правового акта, может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти»;
- поскольку момент принятия и регистрации проекта муниципального правового акта органами местного самоуправления и его должностными лицами является, по сути, юридическим фактом обращения инициативной группы граждан к органам власти, то предлагается внести изменение в первый абзац части 2 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и изложить его в следующей редакции: «Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному принятию и регистрации органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления и в случае соответствия всем предъявляемым требованиям, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения».
правотворческая инициатива граждан не обоснованно регламентируется в
одном правовом акте параллельно еще с несколькими формами народовластия на местах. Представляется, что такой способ закрепления правотворческой инициативы граждан может быть признан формальным, нарушающим права человека и гражданина, поэтому необходимо обязать муниципальные образования принимать правовые акты, регламентирующие правотворческую инициативу граждан; учитывая самостоятельность данного комплекса правовых норм как формы участия в осуществлении местного самоуправления. В целях ликвидации данной проблемы предлагается изменить формулировку абзаца 3 части 1 статьи 26 Федерального закона от 06 октября , 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и изложить его в следующей редакции: «Представительные органы муниципальных образований обязаны принять нормативный правовой акт, регулирующий порядок реализации правотворческой инициативы, и довести его до всеобщего сведения».
3. В целях совершенствования механизма реализации правотворческой инициативы граждан необходимо:
рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления.
' Целесообразно отразить такой механизм в Федеральном законе «О правотворческой инициативе граждан Российской Федерации»;
выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Решение, принятое компетентным органом местного самоуправления или должностным лицом по результатам рассмотрения муниципального правового акта, может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти»;
- поскольку момент принятия и регистрации проекта муниципального правового акта органами местного самоуправления и его должностными лицами является, по сути, юридическим фактом обращения инициативной группы граждан к органам власти, то предлагается внести изменение в первый абзац части 2 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и изложить его в следующей редакции: «Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному принятию и регистрации органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления и в случае соответствия всем предъявляемым требованиям, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения».
4. Представляется необходимым внесение следующих изменений в правовые акты муниципальных образований о правотворческой инициативе граждан:
1) в правовых актах о правотворческой инициативы граждан муниципальных образований должен быть определен количественный состав инициативной группы граждан, в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», в процентном соотношении и определено квотирование числа подписей за проект правового акта на стадии сбора подписей;
противоречие действующему законодательству Российской Федерации и субъекта Федерации;
обозначены основания определения дата начала и продолжительность сбора подписей за проект правового акта;
5. В целях систематизации муниципального законодательства представляется целесообразным принять единый основополагающий документ - Федеральный закон «О правотворческой инициативе граждан Российской Федерации».
. Заключение.
Развитие и реализация вопроса о правотворческой инициативе граждан ведется сравнительно недавно, но в этой области уже достигнуты определенные успехи. Достаточно сказать, что основы регулирования права граждан на участие в реализации правотворческой инициативы были заложены еще в Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 год). Именно с того момента произведена титаническая работа в этой области, благодаря которой мы можем наблюдать в Основном Законе Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» нормы, регулирующие данный аспект местного самоуправления. Однако, это не говорит о том, что данная область форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является исследованной и усовершенствованной полностью.
Список используемой литературы.