Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ГЛАВА 13
Бюджетный федерализм
13.1 Основы бюджетного федерализма
Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предме тов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.
В ведении Российской Федерации в области федерализма нахо дятся:
• управление федеральной государственной собственностью;
• установление основ федеральной политики и федераль ные программы в области государственного, экономиче ского, экологического, социального, культурного и на ционального развития РФ;
• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денеж ная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, фе деральные фонды регионального развития.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности;
• природопользование; охрана окружающей среды и обес печение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культу ры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
• установление общих принципов налогообложения и сбо ров в РФ;
• административное, административно-процессуальное, трудо вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное за конодательство, законодательство о недрах, об охране ок ружающей среды;
• установление общих принципов организации системы ор ганов государственной власти и местного самоуправления;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных дого воров РФ.
Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Феде рации по предметам совместного ведения Российской Федера ции и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой госу дарственной власти.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предме там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответст вии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъ ектов РФ.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная об ласть и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других норматив ных правовых актов.
Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.
К совместному ведению федеральных органов государственной масти РФ и органов государственной власти краев и областей относятся:
• разграничение государственной собственности на терри тории края, области;
• установление общих принципов бюджетной системы, налогообложения в РФ.
13.2. Региональная и государственная
национальная политика РФ
Принципы федерализма реализуются в региональной политике РФ. Основными ее целями являются:
• обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в РФ, создание единого экономического пространства;
• обеспечение единых минимальных социальных стандар тов и равной социальной защиты, гарантирование соци альных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;
• выравнивание условий социально-экономического разви тия регионов;
• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
• становление и обеспечение гарантий местного само управления.
Важную роль в региональной политике играет местное самоуправление. Определение компетенции местного самоуправления исходит из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом РФ и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, кото рое они в состоянии выполнить.
Новое геополитическое положение России радикально изме нило критерии рациональности территориальной организации производства, специализации регионов, размещения отдельных предприятий.
Среди форм реализации региональной политики центральное ме сто должно быть отведено разработке и осуществлению федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов.
Ведущим в области совершенствования финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, также между органами государственной власти и органами местного самоуправления является последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований, составляющее основу бюджетного федерализма. С этой целью за субъектами РФ должны быть закреплены постоянные и достаточные финансовые и прежде всего налоговые источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов.
Для реализации задач региональной экономической политики в бюджетно-налоговой сфере необходимо обеспечить:
1) бездефицитность бюджетов большинства субъектов РФ путем изменения налоговой системы;
2) законодательное разграничение полномочий между фе деральными органами государственной власти, органами госу дарственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально-экономической политики;
3) формирование доходных и расходных статей соответст вующих бюджетов, сбор и использование налогов и других обя зательных платежей;
4) возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта РФ;
5) сбалансированность бюджетов всех уровней, согласован ные между Российской Федерацией и ее субъектами соответст вующие расчетные принципы и методы;
6) право (в пределах автономных финансовых ресурсов) самостоятельного принятия каждым органом власти на соответст вующем уровне решений о направлениях и масштабах использо вания бюджетных средств;
7) контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов.
Региональные особенности процессов социального развития требуют адекватного отражения при формировании системы мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов и пре дотвращение возникновения социальной напряженности.
Большинство вопросов развития образования, здравоохране ния и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, соци ально-бытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В решении крупномасштабных социальных проблем требует ся участие федеральных органов государственной власти, в том числе в проведении активной государственной политики, на правленной на:
• противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации острым проявлениям депопуляции населения;
• предотвращение обнищания населения и минимизацию отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах;
• регулирование размещения беженцев и вынужденных пе реселенцев в районах, располагающих для этого необхо димыми условиями, в соответствии с федеральной и ре гиональными миграционными программами;
• содействие развитию и совершенствованию системы образо вания на региональном уровне во взаимодействии с феде ральной системой высшего и послевузовского образования;
• оказание помощи населению регионов, попавших в кри зисную ситуацию в результате стихийных бедствий, эко логических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов.
Основным элементом социальной политики является повы шение уровня минимальных государственных гарантий — ми нимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен.
Главными целями региональной политики в области доходов являются:
1) обеспечение максимально благоприятных экономических, правовых и организационных условий для роста заработной пла ты, пенсий, пособий и других денежных доходов граждан;
2) стабилизация уровня жизни населения, создание проч ной основы для его повышения во всех регионах.
На дальнейшее развитие федерализма существенное воздей ствие оказывает государственная национальная политика РФ.
Государственная национальная политика основывается на принципах Конституции РФ и общепризнанных нормах между народного права и находит свое выражение в системе федераль ных законов, законов субъектов РФ, а также договоров о разгра ничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Совершенствование федеративных отношений входит в чис ло приоритетных задач внутренней политики и реализует на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов РФ в отношениях с феде ральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте РФ и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав.
Оптимизация федеративных отношений не преследует цель «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании территориального и национального начал.
Для развития федеративных отношений необходимы:
1) принятие федеральных законов, заключение договоров и соглашений, конкретизирующих принципы организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в целях укрепле ния общероссийской государственности и повышения самостоя тельности субъектов РФ;
2) совершенствование механизма учета интересов субъектов РФ на федеральном уровне, расширение полномочий органов государст венной власти субъектов РФ, повышение их ответственности за по ложение дел не только в своем регионе, но и в стране;
3) осуществление мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих государственную под держку и стимулирование экономической активности регионов;
4) разработка правовых механизмов реализации совместных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;
5) совершенствование экономического механизма федера тивных отношений, в том числе бюджетной системы и системы налогообложения;
6) совместная реализация федеральных и региональных программ развития.
Развитие федерализма предполагает учет региональных осо бенностей при проведении экономических реформ и обусловли вает необходимость межрегионального сотрудничества для обес печения стабильности в обществе, в том числе в сфере нацио нальных отношений.
Основными недостатками действующей системы межбюд жетных отношений в настоящее время являются:
• резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;
• отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;
• неэффективное расходование средств региональных бюд жетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета.
Для совершенствования межбюджетных отношений предлагается увеличение доли связанных трансфертов, т. е. трансфер тов, направляемых на конкретные цели, согласованные между федеральным центром и регионами. Связанные трансферты — это трансферты, предоставляемые на основе договоров, заклю чаемых между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ и предусматривающих жесткий контроль за целевым использованием средств.
Предлагается установить зависимость величины нецелевых трансфертов и ассигнований от следующих параметров:
• открытость бюджетного процесса в регионе для контроля со стороны федеральных органов власти;
• эффективность использования средств регионального и местных бюджетов, включая средства, передаваемые из федерального бюджета;
• принимаемые в регионе усилия по мобилизации доходов в бюджет, включая федеральный;
• степень участия региональных органов власти в реализа ции федеральных программ на своей территории;
• соблюдение федерального законодательства.
В настоящее время акцент делается на задаче укрепления единства власти и исполнительной вертикали. Речь идет о по вышении исполнительской дисциплины, обеспечении единства правового пространства РФ и главенства федерального законо дательства.
Одним из препятствий реализации федеральных отношений остается несоответствие законодательной базы ряда субъектов РФ нормам российского законодательства, а также несоблюде ние органами местного самоуправления законов, принятых в пределах компетенции РФ.
В государственных и муниципальных финансах наблюдается элементы сепаратизма. Кризисная ситуация августа 1998 г. обо стрила эту ситуацию. Появились попытки фактического «закрытия» регионов, введение административного урегулирова ния цен на предметы первой необходимости, установление сво их правил реализации алкогольной продукции, создание собст венных золотовалютных резервов, установление контроля над тарифами естественных монополий, проведение собственной налоговой политики и т.п.. В то же время проблемой остается необходимость ограничения возможности федерального центра не законно вмешиваться в дела субъектов РФ, принимать экономиче ски необоснованные решения, возлагающие на региональные вла сти обязательства, не обеспеченные их финансовым потенциалом.
Фактором, сдерживающим формирование единой исполни тельной вертикали, является незавершенность процесса разгра ничения предметов ведения и распределения полномочий между РФ, субъектами РФ и местным самоуправлением.
Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот про бел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направле ний государственной, региональной и национальной политики.
Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.
Укрепление федерализма требует решения проблемы разви тия местного самоуправления. Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих от ношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблю дается процесс принятия законов, связанных с передачей орга нам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законода тельством.
ГЛАВА 14
Бюджетный процесс
14.1. Содержание и макроэкономическая
ос нова составления бюджета
Бюджетный процесс представляет собой четко формализованную по следовательность действий, связанных с составлением проектов бюд жетов, рассмотрением и утверждением бюджетов, их исполнением, государственным и муниципальным финансовым контролем.
Участниками бюджетного процесса являются органы, обла дающие бюджетными полномочиями:
• Президент РФ;
• органы законодательной и представительной власти;
• органы исполнительной власти;
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители бюджетных средств;
• другие органы, на которые возложены бюджетные, на логовые и другие полномочия.
Кроме того, участниками бюджетного процесса являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
Рассмотрим процесс составления проектов бюджетов.
Для составления проектов бюджетов разрабатываются про гнозы социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также осуществляется подготовка сводных финансовых балансов.
Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандар тов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответст вии с другими нормами и нормативами, установленными зако нодательством РФ, субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.
Бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год определяется в Бюджетном послании Прези дента РФ.
Составление проектов бюджетов — прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное со ставление проектов бюджетов осуществляют Минфин РФ, финан совые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Для составления проектов бюджетов используется информа ция о
• действующем на момент начала разработки проекта бюд жета налоговом законодательстве;
• нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы;
• предполагаемых объемах финансовой помощи, предос тавляемой из бюджетов других уровней бюджетной сис темы;
• видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой;
• нормативах финансовых затрат на предоставление госу дарственных или муниципальных услуг;
• нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.
Составление бюджета основывается на следующих данных макроэкономики:
• прогнозе социально-экономического развития соответст вующей территории;
• основных направлениях бюджетной и налоговой полити ки соответствующей территории;
• прогнозе сводного финансового баланса по соответст вующей территории;
• нормативах финансовых затрат;
• плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории;
• долгосрочных целевых программах.
1. Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базо вого года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета.
Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.
2. Перспективный финансовый план — документ, формируе мый одновременно с проектом бюджета на очередной финансо вый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государствен ных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.
Перспективный финансовый план законодательно не утвер ждается. Он разрабатывается в целях: информирования законо дательных и представительных органов о предполагаемых сред несрочных тенденциях развития экономики и социальной сфе ры; комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; выявления необ ходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных нега тивных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования, при этом плано вый период сдвигается на один год вперед. Он составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.
3. Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образо ваний и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Он составляется на основе отчетного баланса финансовых ре сурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социаль но-экономического развития соответствующей территории и яв ляется основой для составления проекта бюджета.
В процессе составления бюджета каждому главному распоря дителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государст венных или муниципальных услуг в зависимости от цели функ ционирования конкретного главного распорядителя, распоряди теля бюджетных средств, бюджетного учреждения, государствен ного или муниципального унитарного предприятия.
4. Федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат на единицу предос тавляемых государственных или муниципальных услуг.
При составлении проекта бюджета выделение средств кон кретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом норма тивов финансовых затрат на единицу предоставляемых государ ственных или муниципальных услуг и задания на их предостав ление. Нормативы финансовых затрат на предоставление госу дарственных или муниципальных услуг используются при расче те финансирования государственного заказа, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или другими юридическими лицами.
5. План развития государственного или муниципального секто ра экономики включает:
• перечень и сводный план финансово-хозяйственной дея тельности федеральных казенных предприятий;
• перечень и сводный план финансово-хозяйственной дея тельности государственных или муниципальных унитар ных предприятий;
• программу приватизации государственного или муници пального имущества и приобретения имущества в госу дарственную или муниципальную собственность;
• сведения о предельной штатной численности государст венных или муниципальных служащих и военнослужа щих по главным распорядителям бюджетных средств.
В план развития государственного сектора экономики феде рального уровня включается в форме сводного плана по глав ным распорядителям бюджетных средств план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреж дениями.
6. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и утвер ждаются соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.
Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом мест ного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития РФ и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и опре деляемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утвержде нию и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, содержит:
• технико-экономическое обоснование;
• прогноз ожидаемых социально-экономических результа тов реализации программы;
• наименование заказчика программы;
• сведения о распределении объемов и источников финан сирования по годам;
• другие документы.
Заказчиком долгосрочной целевой программы является орган государственной власти или орган местного самоуправления (для муниципальных целевых программ).
Составление проекта бюджета осуществляется на основе на логового законодательства, действующего на момент составле ния проекта бюджета.
При невключении отдельных видов пособий, пенсий, ком пенсаций, дотаций и других трансфертов населению в проект бюджета либо включения их в неполном объеме или не для всех категорий граждан орган, составляющий проект бюджета, одно временно представляет проекты изменений и дополнений пра вовых актов, являющихся основанием для получения соответст вующих трансфертов населением.
В проекте закона о бюджете содержатся основные характери стики бюджета:
• общий объем доходов;
• общий объем расходов;
• дефицит бюджета.
В проекте закона о бюджете в доходной его части содержатся также:
• прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов;
• нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы;
• нормативы централизации доходов бюджетов других уровней бюджетной системы для целевого финансирова ния централизованных мероприятий.
В проекте закона о бюджете устанавливаются расходы по следующим показателям:
• расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов;
• общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;
• расходы и доходы целевых бюджетных фондов;
• объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих финансовую помощь;
• распределение бюджетных ассигнований по главным рас порядителям бюджетных средств в соответствии с ведомст венной структурой расходов соответствующего бюджета;
• другие показатели.
В составе расходов на бюджетные инвестиции в проекте за кона о бюджете устанавливаются лимиты предоставления инве стиционных налоговых кредитов на срок, превышающий преде лы очередного финансового года.
По соответствующим разделам и подразделам расходов бюджета устанавливаются лимиты предоставления бюджетных кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.
В проекте закона о бюджете определяются следующие характеристики государственного или муниципального долга, а так же государственных или муниципальных заимствований:
• источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних заимст вований;
• верхний предел государственного или муниципального внутреннего долга по состоянию на 1 января года, сле дующего за очередным финансовым годом;
• предел предоставления государственных или муници пальных гарантий третьим лицам на привлечение внут ренних заимствований.
В проекте федерального закона о федеральном бюджете так же определяются:
• верхний предел государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;
• предел государственных внешних заимствований РФ: объемы и перечень государственных внешних заимствований РФ по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
• пределы предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям, в том числе государствам — участникам СНГ;
• предел предоставления государственных гарантий треть им лицам на привлечение внешних заимствований.
Для составления проекта бюджета на очередной финансовый год готовятся следующие документы и материалы:
1) прогноз социально-экономического развития соответст вующей территории на очередной финансовый год;
2) основные направления бюджетной и налоговой полити ки соответствующей территории на очередной финансовый год;
3) прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год.
Одновременно с проектом бюджета на очередной финансо вый год составляются:
• прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;
• адресная инвестиционная программа на очередной фи нансовый год; план развития государственного или му ниципального сектора экономики; структура внутреннего государственного или муниципального долга и программа внутренних заимствований, предусмотренных на очеред ной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;
• программа предоставления государственных или муници пальных гарантий на очередной финансовый год;
• оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий фи нансовый год;
• другие документы и материалы.
Исходными макроэкономическими показателями для состав ления проекта бюджета являются объем ВВП на очередной фи нансовый год и темп его роста, а также уровень инфляции.
Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ в соответствии с бюджетной политикой РФ, определенной в Бюджетном послании Президента РФ.
Правительство РФ определяет порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета.
Уполномоченный орган исполнительной власти разрабатыва ет прогноз социально-экономического развития РФ на очеред ной финансовый год и уточняет параметры среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, положенного в основу перспективного финансового плана.
14.2. Процесс формирования федерального бюджета
Минфин РФ разрабатывает: проекты основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу; проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи нансовый год.
Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, средне срочного прогноза социально-экономического развития РФ и прогноза сводного финансового баланса по территории РФ.
На первом этапе формирования федерального бюджета осуществляется разработка федеральными органами исполни тельной власти плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные мак роэкономические показатели, характеризующие состояние эко номики.
На основании выбранного плана-прогноза функционирова ния экономики РФ на очередной финансовый год Минфин РФ осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расхо дов в соответствии с функциональной классификацией и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
Одновременно Правительством РФ рассматриваются пред ложения об увеличении или сохранении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.
Минфин РФ в соответствии с функциональной классифика цией расходов бюджетов:
• направляет бюджетные проектировки федеральным орга нам исполнительной власти для распределения по кон кретным получателям средств федерального бюджета;
• уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на сред несрочную перспективу.
На втором этапе формирования федерального бюджета производится распределение федеральными органами исполни тельной власти предельных объемов бюджетного финансирова ния на очередной финансовый год в соответствии с функцио нальной и экономической классификациями расходов бюджетов и по получателям бюджетных средств, а также разработка пред ложений о проведении структурных и организационных преоб разований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия таких нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.
Уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финан сированию из средств федерального бюджета в очередном фи нансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.
Разработка и согласование федеральными органами испол нительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов об увеличении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной пла ты работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также проектов законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия этих правовых актов или об их по этапном введении завершаются не позднее 15 июля года, пред шествующего очередному финансовому году.
С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансо вый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государст венных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Минфином РФ, Минэкономики РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесе ния его в Государственную Думу.
14.3. Рассмотрение и утверждение бюджета
Орган исполнительной власти, орган местного самоуправле ния вносят проект закона о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) ор гана, представительного органа местного самоуправления.
При возникновении разногласий между ветвями законода тельной и исполнительной власти, составляющими бюджет, в связи с составлением смет расходов соответствующих органов орган исполнительной власти одновременно с проектом бюдже та представляет проекты смет бюджетов, предложенные законо дательными и представительными органами, судебными и кон трольными органами.
Порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его ут верждения, определенный законом субъекта РФ, правовыми ак тами органа местного самоуправления, должен обеспечивать рассмотрение и утверждение проекта закона до начала очеред ного финансового года.
Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты за конов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Законы о внесении изменений в налоговое законодательство РФ вносятся органом исполнительной власти на рассмотрение и утверждение законодательным и представительным органом до принятия закона о бюджете на очередной финансовый год.
Если закон о бюджете не вступил в силу с начала финансо вого года, орган, исполняющий этот бюджет, осуществляет рас ходование бюджетных средств на цели, определенные законода тельством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы при ус ловии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал по соответ ствующим разделам функциональной и ведомственной класси фикаций расходов бюджетов. Орган, исполняющий этот бюджет, правомочен не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона о бюджете на очередной финансовый год. Ставки зачисления или нормативы регулирующих налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы, нормативы цен трализации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы для финансирования централизованных ме роприятий, прочие тарифы и ставки, определяемые законом о бюджете, применяются в размерах и порядке, которые опреде лены законом о бюджете на предыдущий финансовый год. По рядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы сохраняется в виде, определенном законом о бюджете на предыдущий финан совый год.
Если закон о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, орган, исполняющий бюджет, не имеет права:
• предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;
• предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;
• предоставлять субвенции негосударственным юридиче ским лицам;
• осуществлять заимствования в размере более одной вось мой объема заимствований предыдущего финансового го да в расчете на квартал;
• формировать резервные фонды органов исполнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.
Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа текущего года одновременно со следующими документами и материалами:
• предварительными итогами социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;
• прогнозом социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;
• основными направлениями бюджетной и налоговой по литики;
• планом развития государственного и муниципального секторов экономики;
• прогнозом сводного финансового баланса по территории РФ;
• прогнозом консолидированного бюджета РФ;
• основными принципами и расчетами по взаимоотноше ниям федерального бюджета и консолидированных бюд жетов субъектов РФ;
• проектами федеральных целевых программ и федераль ных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета;
• проектом федеральной адресной инвестиционной про граммы;
• проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;
• расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета;
• международными договорами РФ, вступившими в силу для РФ и содержащими ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая нератифицированные международные договоры РФ о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;
• проектом программы государственных внешних заимствований РФ и предоставления государственных кредитов РФ иностранным государствам;
• проектом структуры государственного внешнего долга РФ по видам задолженности и с разбивкой по отдельным го сударствам;
• проектом структуры государственного внутреннего долга РФ и проектом программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для по крытия дефицита федерального бюджета;
• проектами программ предоставления гарантий Прави тельства РФ на очередной финансовый год и отчетом о предоставлении гарантий за истекший период текущего финансового года;
• проектами федеральных законов о приостановлении дей ствия или об отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмот ренных федеральным бюджетом на очередной финансо вый год.
Одновременно с проектом федерального закона о федераль ном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Правительство РФ до 1 августа текущего финансового года вносит на рассмотрение Государственной Думы проект феде рального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.
Если проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и проектом федерального закона о бюджете Пенсионного фонда РФ на очередной финансовый год предусматривается индексация минимального размера опла ты труда и минимального размера государственных пенсий, Правительство РФ одновременно вносит проекты федеральных законов о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повыше нии минимального размера оплаты труда.
При возникновения разногласий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти в связи с составле нием смет расходов соответствующих органов одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Прави тельство РФ представляет протокол разногласий по поводу рас ходов вышеперечисленных органов, не согласованных с Прави тельством РФ.
Правительство РФ дополнительно представляет в Государст венную Думу не позднее 1 октября текущего года следующие документы и материалы:
1) оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета РФ за отчетный финансовый год;
2) проекты программ предоставления гарантий Правитель ства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставле нии гарантий Правительства РФ за истекший период текущего финансового года;
3) проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств феде рального бюджета на возвратной основе за отчетный финансо вый год и истекший период текущего финансового года;
4) предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной численности на начало и конец очеред ного финансового года;
5) поквартальное распределение доходов и расходов феде рального бюджета на очередной финансовый год.
Банк России до 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной фи нансовый год. Предварительно проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на оче редной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 15 августа теку щего года. Одновременно законопроект представляется Прези денту РФ.
В течение суток со дня внесения проекта федерального зако на о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Го сударственную Думу Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета, для подготовки заключения о соответ ствии представленных документов и материалов установленным требованиям. Совет Государственной Думы или в период парла ментских каникул Председатель Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительст во РФ на доработку. Законопроект подлежит возвращению на доработку в Правительство РФ, если состав представленных до кументов и материалов не соответствует установленным требо ваниям.
Доработанный законопроект представляется в Государствен ную Думу Правительством РФ в десятидневный срок и рассмат ривается Советом Государственной Думы или в период парла ментских каникул Председателем Государственной Думы.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на оче редной финансовый год в течение трех дней направляется Сове том Государственной Думы или в период парламентских кани кул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права зако нодательной инициативы для внесения замечаний и предложе ний, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Совет Государственной Думы утверждает комитеты Государ ственной Думы, ответственные за рассмотрение отдельных раз делов и подразделов федерального бюджета. За рассмотрение основных характеристик федерального бюджета и каждого раз дела функциональной классификации расходов бюджетов назна чается не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету.
Совет Государственной Думы также назначает комитеты Государственной Думы, ответственные за рассмотрение других до кументов и материалов, представленных одновременно с проек том федерального закона о федеральном бюджете.
Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов феде рального бюджета и источников финансирования дефицита фе дерального бюджета Государственная Дума утверждает персо нальный состав рабочих групп, члены которых несут ответст венность за сохранение государственной тайны.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. Федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о тарифах страховых взно сов в государственные внебюджетные фонды на очередной фи нансовый год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении. Федеральные законы о бюджетах государствен ных внебюджетных фондов, о повышении минимального разме ра пенсии, о порядке индексации и перерасчета государствен ных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда должны быть приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.
При отклонении Государственной Думой федеральных зако нов о внесении изменений и дополнений в налоговое законода тельство, в законодательные акты о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды до рассмотрения в пер вом чтении проекта федерального закона о федеральном бюдже те расчеты по всем показателям федерального бюджета осущест вляются на основе действующего законодательства.
Проекты федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, должны быть представлены в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на оче редной финансовый год.
В проектах федеральных целевых программ, утвержденных в составе бюджетов в предшествующие финансовые годы, финан сирование которых было открыто в годы, предшествующие оче редному финансовому году, отражаются объемы финансирования:
• на очередной финансовый год согласно распределению средств федерального бюджета, принятому при утверждении каждой программы;
• на очередной финансовый год, предлагаемый Правительством РФ в составе проекта федерального закона о феде ральном бюджете на очередной финансовый год;
• за предшествующие годы, а также за текущий финансо вый год, согласно расписанию, принятому при утвержде нии каждой программы;
• фактического за предшествующие годы, а также ожидае мого в текущем финансовом году;
• на финансовые годы, следующие за очередным финансо вым годом, согласно расписанию, принятому при утвер ждении каждой программы;
• на финансовые годы, следующие за очередным финансо вым годом.
В проектах федеральных целевых программ, впервые пред лагаемых для утверждения и финансирования за счет средств федерального бюджета, указываются:
• технико-экономическое обоснование необходимости ут верждения проектов этих программ и целесообразности их финансирования за счет средств федерального бюджета;
• ожидаемые социально-экономические результаты реали зации программ;
• объем финансирования на очередной финансовый год, предлагаемый Правительством РФ в составе проекта фе дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год; расписание объемов финансирования на последующие финансовые годы; другие документы и материалы, необходимые для утверждения федеральных целевых программ.
В проектах федеральных целевых программ, финансирование которых из средств федерального бюджета предлагается прекра тить с начала очередного финансового года, указываются при чины прекращения финансирования, а также объемы финанси рования:
• на очередной финансовый год;
• за предшествующие годы, текущий финансовый год;
• фактического — за предшествующие годы, ожидаемого — за текущий финансовый год по каждой программе;
• на финансовые годы, следующие за очередным финансо вым годом.
14.4. Чтения бюджета
Первое чтение. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи нансовый год в течение 30 дней со дня его внесения в Государ ственную Думу Правительством РФ.
При рассмотрении Государственной Думой проекта феде рального закона о федеральном бюджете на очередной финансо вый год в первом чтении обсуждаются его концепция и прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансо вый год, основные направления бюджетной и налоговой поли тики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект програм мы государственных внешних заимствований в части источни ков внешнего финансирования дефицита федерального бюдже та, а также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:
• доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов;
• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
• дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам и источники покрытия дефицита федерального бюджета;
• общий объем расходов федерального бюджета.
В течение 15 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на оче редной финансовый год комитеты Государственной Думы гото вят и направляют в Комитет по бюджету заключения по законо проекту и предложения о принятии или об отклонении пред ставленного законопроекта, предложения и рекомендации по предмету первого чтения.
На основании заключений комитетов Государственной Думы и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение по законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии в пер вом чтении проекта федерального закона о федеральном бюдже те на очередной финансовый год и об его основных характери стиках и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.
При рассмотрении в первом чтении проекта федерального за кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Госу дарственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содок лады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, от ветственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или отклонении законопроекта. В случае принятия Го сударственной Думой законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета.
При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Прави тельства РФ.
При отклонении в первом чтении проекта федерального за кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Го сударственная Дума
1) передает законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, со стоящую из представителей Государственной Думы, Совета Фе дерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соот ветствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предме та первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;
2) возвращает законопроект в Правительство РФ на дора ботку; ставит вопрос о доверии Правительству РФ.
При отклонении в первом чтении проекта федерального за кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и передаче его в согласительную комиссию в течение 10 дней ко миссия разрабатывает вариант основных характеристик феде рального бюджета, согласовывая характеристики с внесенными на рассмотрение Государственной Думы законопроектами о вне сении изменений и дополнений в законодательные акты о на логах и сборах и проектом программы государственных внешних заимствований в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
По окончании работы согласительной комиссии Правитель ство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы согла сованные основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год, а также законопроекты, связанные с основными характеристиками федерального бюджета. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Государственной Думы.
По итогам рассмотрения в первом чтении проекта федераль ного закона о федеральном бюджете принимается постановле ние Государственной Думы о принятии в первом чтении зако нопроекта и об основных характеристиках федерального бюдже та на очередной финансовый год.
Если Государственная Дума не принимает решения по ос новным характеристикам федерального бюджета по итогам рабо ты согласительной комиссии, законопроект считается повторно отклоненным в первом чтении.
При повторном отклонении в первом чтении проекта феде рального закона о федеральном бюджете на очередной финансо вый год Государственная Дума не имеет права повторно напра вить законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ. Повторное отклонение законопроекта воз можно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.
При утверждении основных характеристик федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума по итогам ра боты согласительной комиссии не вправе увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутст вует положительное заключение согласительной комиссии.
При отклонении Государственной Думой в первом чтении законопроекта и возвращении его на доработку в Правительство РФ Правительство в течение 20 дней дорабатывает законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключе ниях комитета по бюджету и комитета Государственной Думы по экономической политике, вносит доработанный законопро ект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении законопроекта Государствен ная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.
При отставке Правительства РФ в связи с отклонением про екта федерального закона о федеральном бюджете вновь сфор мированное Правительство РФ представляет новый вариант за конопроекта не позднее 30 дней после сформирования.
Второе чтение. При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов бюджетов в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чте нии, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Государственная Дума рассматривает во втором чтении законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.
Субъекты права законодательной инициативы направляют в комитет по бюджету поправки по расходам по разделам функ циональной классификации расходов бюджетов, в соответствии с поправками комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления о принятии во втором чтении проекта закона и о распределении расходов федерального бюджета на очередной финансовый год по разделам функциональной классификации. Если Государст венная Дума при рассмотрении во втором чтении законопроекта не поддерживает предложения комитета по бюджету, она рас сматривает альтернативные варианты сбалансированного распре деления расходов федерального бюджета по разделам функцио нальной классификации.
В целях нормализации бюджетного процесса в субъектах РФ при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума направляет в органы исполни тельной власти субъектов РФ и законодательные органы субъек тов РФ сведения о распределении доходов от федеральных на логов и сборов между бюджетами субъектов РФ, утвержденном при рассмотрении в первом чтении законопроекта, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных при рассмотре нии законопроекта во втором чтении, между субъектами РФ.
Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении проект федерального закона о федеральном бюджете, она пере дает его в согласительную комиссию.
Третье чтение. При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждаются: расходы федерального бюджета по под разделам функциональной классификации и главным распоря дителям средств федерального бюджета, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства РФ, средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программа государственных внешних заимствований.
Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по предмету третьего чтения в комитет по бюджету.
Государственная Дума рассматривает в третьем чтении про ект федерального закона о федеральном бюджете в течение 25 дней со дня принятия его во втором чтении. В течение 10 дней комитет по бюджету проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации расходов бюджетов и главным распорядителям средств по всем уровням функциональной клас сификации расходов бюджетов, рассматриваемым в третьем чтении, и направляет их в соответствующие профильные комитеты. Даль нейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, про шедшие экспертизу в комитете по бюджету и Правительстве РФ.
Рассмотрение поправок по предмету третьего чтения парал лельно проводится в комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете. При этом голосование поправок прово дится комитетом по бюджету и соответствующим профильным комитетом раздельно. Решение считается принятым, если ре зультаты голосования комитетов совпадают.
Поправки, по которым у комитета по бюджету и профиль ного комитета имеются разногласия, выносятся на рассмотрение Государственной Думы.
Общая сумма ассигнований по каждому разделу функцио нальной классификации расходов бюджетов с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответст вующему разделу, утвержденному во втором чтении проекта за кона о федеральном бюджете.
При рассмотрении в третьем чтении проекта закона поправ ки, предусматривающие увеличение расходов на отдельные объ екты Федеральной адресной инвестиционной программы и фе деральных целевых программ, отдельные бюджетные учрежде ния, а также поправки, предусматривающие включение расходов на отдельные объекты, не предусмотренные законопроектом, не рассматриваются. Поправки, предусматривающие сокращение или исключение расходов, рассматриваются как по отдельным объектам, так и в целом по программам, разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов.
Поправки, предусматривающие предоставление средств фе дерального бюджета негосударственным организациям любых организационно-правовых форм, не рассматриваются.
Четвертое чтение. Государственная Дума рассматривает в четвертом чтении проект закона о федеральном бюджете в тече ние 15 дней со дня принятия его в третьем чтении. При этом законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.
Принятый Государственной Думой закон в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Феде рации.
В течение одного месяца со дня подписания федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ направляет в Государственную Думу и Совет Федерации для сведения поквар тальное распределение доходов и расходов федерального бюдже та и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюд жете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подпи сания и обнародования.
При отклонении закона Советом Федерации он передается в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласован ный закон.
Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в одном чтении.
Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения закон передается в Совет Федерации. При несо гласии Государственной Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депута тов Государственной Думы.
При отклонении Президентом РФ закона он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комис сию. Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала очередного фи нансового года в случае непринятия Государственной Думой проекта закона до 1 декабря текущего года. В этом случае Госу дарственная Дума принимает федеральный закон о финансиро вании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года.
В процессе исполнения бюджета в условиях нестабильной экономической ситуации возникает необходимость внесения изме нений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Правительство разрабатывает и представляет в Государствен ную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. Субъекты права законодательной инициативы вносят проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в закон в части, изменяющей основные характеристики федераль ного бюджета и распределение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций в следующих случаях:
1) превышения доходов над учтенными федеральным зако ном о федеральном бюджете более чем на 10%, что подтвержде но итогами исполнения федерального бюджета за первое полу годие текущего финансового года, при условии, что Правитель ство РФ не внесло в Государственную Думу соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Государст венной Думой отчета об исполнении федерального закона о фе деральном бюджете за первое полугодие;
2) выявления нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, подтвержденного ревизиями и проверками Счетной палаты РФ, контрольных органов Прави тельства РФ и Минфина РФ, и внесения предложений о сокра щении либо о блокировке расходов по выявленным направлени ям неэффективного или нецелевого использования средств фе дерального бюджета.
14.5. Корректировка бюджета
При снижении или росте ожидаемых поступлений в феде ральный бюджет, которые могут привести к изменению финан сирования по сравнению с утвержденным федеральным бюдже том более чем на 10% годовых назначений, орган исполнитель ной власти вносит проект федерального закона о внесении изме нений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете вместе со следующими документами и материалами:
• отчетом об исполнении федерального бюджета за период текущего финансового года;
• отчетами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета за период текущего финансового года, включая последний месяц, предшествующий месяцу, в течение которого вно сится законопроект;
• отчетом об использовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;
• отчетами Минфина РФ и других уполномоченных орга нов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
• анализом причин и факторов, обусловивших необходи мость внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Государственная Дума рассматривает законопроект во вне очередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях.
Первое чтение проекта федерального закона о внесении из менений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете в Государственной Думе должно состояться не позднее чем через два дня со дня внесения законопроекта. При рассмот рении законопроекта в первом чтении заслушиваются доклад Правительства РФ и доклад Счетной палаты РФ о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет. При рассмотрении в первом чтении законопроекта Го сударственная Дума принимает его за основу и утверждает но вые основные характеристики федерального бюджета.
Второе чтение проекта федерального закона о внесении из менений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете проходит не позднее чем через пять дней со дня при нятия законопроекта в первом чтении. При рассмотрении проекта закона во втором чтении утверждаются объемы ассигнова ний по разделам и подразделам функциональной и ведомствен ной классификаций расходов бюджетов.
Третье чтение проекта закона проходит не позднее чем через три дня со дня принятия законопроекта во втором чтении. В третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
Если проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете не принимается в установленный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета до принятия соответствующего законодательного ре шения.
14.6. Исполнение бюджета
Важнейший элемент бюджетного процесса — исполнение бюджета. В РФ действует казначейская система исполнения бюджетов. Органы исполнительной власти обеспечивают орга низацию и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Они являются кассирами всех рас порядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисле ние всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех запланированных расходов с единого счета бюджета.
Исполнение бюджетов осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, ко торая составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов с поквар тальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета.
На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную рос пись в течение 15 дней после утверждения бюджета. Сводная бюджетная роспись не позднее 17 дней после утверждения на правляется в орган, исполняющий бюджет.
Одновременно сводная бюджетная роспись направляется для сведения в соответствующие представительный и контрольные органы.
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
• распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
Бюджеты по расходам исполняются поэтапно с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются:
• составление и утверждение бюджетной росписи;
• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ас сигнованиях до распорядителей и получателей бюджет ных средств, а также утверждение смет доходов и расхо дов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюд жетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; принятие денежных обязательств по лучателями бюджетных средств;
• подтверждение и выверка исполнения денежных обяза тельств.
Процедура финансирования заключается в расходовании бюд жетных средств.
В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели рос писи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюд жетных средств.
Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуще ствляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета. Они не предоставляют права принятия обязательств по осуществлению расходов бюд жета и платежей.
Уполномоченный исполнительный орган и распорядители бюджетных средств доводят до всех нижестоящих распорядите лей и получателей бюджетных средств уведомления об измене нии бюджетных ассигнований в течение 15 дней со дня приня тия решения об их изменении. В течение 10 дней со дня полу чения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное уч реждение составляет и представляет на утверждение вышестоя щего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение пяти дней со дня представле ния сметы распорядитель бюджетных средств ее утверждает.
Смета доходов и расходов бюджетного учреждения, являю щегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств. В течение одного рабочего дня со дня утверждения смета пере дается бюджетным учреждением в орган, исполняющий бюджет.
Бюджетное обязательство представляет собой признанную органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возни кающую в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью.
Лимит бюджетных обязательств — это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получа теля бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.
Лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и полу чателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных глав ными распорядителями бюджетных средств. Они доводятся до всех распорядителей и получателей бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия.
Сводный реестр лимитов бюджетных обязательств по всем распорядителям и получателям бюджетных средств представля ется уполномоченным исполнительным органом в контрольный орган, созданный законодательным органом.
Лимит бюджетных обязательств не может отличаться от объ ема бюджетных ассигнований в расчете на квартал.
Изменение лимитов бюджетных обязательств возможно в случаях изменения бюджетных ассигнований и блокировки рас ходов, а также и без изменения бюджетных ассигнований, если орган, исполняющий бюджет, отсрочил исполнение предостав ленных лимитов бюджетных обязательств. Орган, исполняющий бюджет, может отсрочить предоставление лимита бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств на период до трех месяцев. При этом отсроченные бюджетные обязательства не могут превышать 10% бюджетных ассигнова ний, установленных на квартал, в котором производится отсроч ка бюджетных обязательств.
Уполномоченный исполнительный орган, распорядители бюджетных средств доводят до всех нижестоящих распорядите лей и получателей бюджетных средств изменения лимитов бюд жетных обязательств не позднее чем за пять дней до начала периода действия измененных лимитов бюджетных обязательств.
Изменение лимитов бюджетных обязательств не может быть произведено после истечения половины срока их действия.
Получатели бюджетных средств имеют право принятия обя зательств по осуществлению расходов и платежей путем состав ления платежных и других документов, необходимых для совер шения расходов и платежей, в пределах доведенных до них ли митов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.
Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюд жетных средств после проверки соответствия составленных пла тежных и других документов, необходимых для совершения рас ходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных уч реждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Он осуществляет процедуру подтверждения исполнения бюджетных обязательств и не позднее трех дней с момента представления платежных документов совершает разрешительную надпись.
Объемы принятых и исполненных бюджетных обязательств не превышают лимиты бюджетных обязательств. Объем под твержденных бюджетных обязательств не превышает объем при нятых бюджетных обязательств. Подтвержденные бюджетные обязательства могут отличаться от принятых бюджетных обяза тельств только в случае отказа органа, исполняющего бюджет, подтвердить принятые бюджетные обязательства.
Орган, исполняющий бюджет, может отказаться подтвердить принятые бюджетные обязательства в следующих случаях:
• при несоответствии принятых бюджетных обязательств закону о бюджете доведенным бюджетным ассигновани ям и лимитам бюджетных обязательств;
• при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного уч реждения;
• при блокировке расходов.
Расходование бюджетных средств осуществляется путем спи сания денежных средств с единого счета бюджета в размере под твержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц.
Объем расходуемых бюджетных средств должен соответство вать объему подтвержденных бюджетных обязательств.
Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с дове денными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каж дого получателя бюджетных средств может быть связано с введением режима сокращения расходов бюджета, исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных законом о бюджете либо из-за перемещения бюджетных ассигнований главным рас порядителем бюджетных средств.
Режим сокращения расходов бюджета. Если в процессе ис полнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирова ния дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравне нию с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5% годовых назначений, руководитель финансо вого органа самостоятельно принимает решение о введении ре жима сокращения расходов бюджета. В решении о введении режима сокращения расходов бюджета указываются дата, с кото рой он вводится, и размеры сокращения расходов бюджета.
Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из ис точников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финанси рованию расходов более чем на 5%, но не более чем на 10%, Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления принимают решение и вво дят режим сокращения расходов.
В решении о введении режима сокращения указываются дата его введения и размеры сокращения расходов бюджета. При этом сокращение осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов бюджета и всех получателей бюджетных средств, а также по всем объектам, включенным в адресную ин вестиционную программу.
Уведомление распорядителей и получателей бюджетных средств о введении режима сокращения расходов бюджета про изводится не позднее чем за 15 дней до даты его введения. От мена режима сокращения расходов бюджета, изменение разме ров сокращения расходов бюджета производятся органом, при нявшим решение о его введении.
Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из ис точников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финанси рованию расходов более чем на 10% годовых назначений, орган исполнительной власти представляет представительному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.
Если проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете не принимается в установленный срок, орган исполнительной власти имеет право на пропорциональное со кращение расходов бюджета до принятия законодательного ре шения по данному вопросу.
В отдельных случаях может быть предусмотрена блокировка расходов бюджета — сокращение лимитов бюджетных обяза тельств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо от каз в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на вы полнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.
Блокировка расходов бюджета осуществляется также при вы явлении органом, исполняющим бюджет, и органами государст венного финансового контроля фактов нецелевого использова ния бюджетных средств. Ей могут быть подвергнуты:
1) расходы бюджета в размерах, в которых их финансирование было связано условиями, определенными законом о бюджете;
2) расходы бюджета, по которым выявлены факты нецеле вого использования.
Руководитель финансового органа отменяет решение о бло кировке расходов по ходатайству соответствующего главного распорядителя бюджетных средств или другого получателя бюд жетных средств только после выполнения последним условий, невыполнение которых повлекло блокировку расходов.
Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита бюд жета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон о бюджете. При этом уполномоченный исполнительный орган подготавливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись. В случае необ ходимости направить дополнительные доходы на другие цели либо при превышении ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10% финан сирование расходов бюджета сверх ассигнований, утвержденных законом о бюджете, осуществляется после внесения изменений и дополнений в закон о бюджете. Внесение изменений и допол нений в закон о бюджете принимается по итогам исполнения бюджета за квартал или полугодие, в котором такое превышение было получено.
Проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете в связи с получением дополнительных доходов рас сматривается законодательным органом во внеочередном поряд ке в течение 15 дней со дня его внесения. Если законопроект не принимается в срок, орган исполнительной власти осуществляет равномерную индексацию расходов бюджета по всем направле ниям после сокращения дефицита бюджета и погашения долго вых обязательств.
Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств перемещает бюджетные ассигнования между получателями бюд жетных средств в объеме не более 5% бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.
Объемы бюджетных ассигнований для главного распорядите ля, распорядителя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от объемов бюджетных ассигнований, ут вержденных бюджетной росписью и законом о бюджете, не бо лее чем на 10% утвержденных объемов.
Для получателя бюджетных средств в расчете на финансовый год объемы бюджетных ассигнований могут отличаться от ассиг нований, утвержденных бюджетной росписью, не более чем на 15% утвержденных объемов.
Орган, исполняющий бюджет, может перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов в пределах 10% бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств.
При установлении встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств возможно проведение зачета денежных средств при условии наличия задолженности получа теля бюджетных средств по платежам в бюджет.
Бюджетное учреждение, финансируемое на основе сметы до ходов и расходов, при задержке финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75% объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал, самостоятельно определяет объемы бюджетных ассигнований по предметным статьям экономической классификации расходов бюджетов и уточняет смету доходов и расходов с уведомлением распорядителя бюджетных средств и органа, исполняющего бюджет.
Если в течение нормативного срока лимит бюджетных обяза тельств не финансируется в полном объеме, получатель бюджет ных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования, означающего разницу между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, в период действия лимита бюджетных обяза тельств. Компенсация в размере недофинансирования осуществ ляется в соответствии с судебным актом.
Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осу ществляется только на основании судебного акта, предусматри вающего:
1) возмещение в размере недофинансирования в случае, ес ли взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
2) возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий либо без действия государственных органов, органов местного самоуправ ления или должностных лиц этих органов, в том числе в резуль тате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону.
Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основанному на едином плане счетов. Он организуется органом, исполняющим бюджет. Единый план счетов бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.
Отчетность об исполнении бюджета включает оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую. Сбор, свод, составле ние и представление отчетности об исполнении бюджета осуще ствляются уполномоченным исполнительным органом, который в установленном порядке представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представи тельный и соответствующий контрольный орган, а также в Фе деральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом.
До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, оплачивает принятые и подтвержденные бюджетные обязатель ства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершае мого года, подлежат закрытию 31 декабря. Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельно сти и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисля ются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждениям лицевые счета. После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета учитыва ется в доходах бюджета наступившего финансового года в каче стве свободного остатка средств.
14.7. Процесс казначейского исполнения
федерального бюджета
При казначейском исполнении федерального бюджета реги страция поступлений, регулирование объемов и сроков приня тия бюджетных обязательств, совершение разрешительной над писи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.
Исполнение федерального бюджета осуществляется на осно ве отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. В про цессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществ ление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства. Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству. Единый счет федерального бюджета находится в Банке России.
В целях управления средствами федерального бюджета, государственным долгом и совершения платежей Федеральному казначейству предоставлено право открывать и закрывать другие счета федерального бюджета.
Счета Федерального казначейства в Банке России и кредит ных организациях ведутся на основании договоров, заключае мых и исполняемых в соответствии с законодательством. Откры тие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их ре жима производятся при наличии соответствующего решения Федерального казначейства.
Исполнение федерального бюджета по доходам предусматривает:
• перечисление и зачисление доходов федерального бюдже та на единый счет федерального бюджета;
• распределение в соответствии с утвержденным федераль ным бюджетом федеральных регулирующих налогов;
• возврат излишне уплаченных сумм доходов;
• учет доходов федерального бюджета и отчетность о дохо дах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией.
Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составля ется Минфином РФ и утверждается министром в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете. Утвержденная сводная бюджетная роспись федераль ного бюджета передается на исполнение Федеральному казна чейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание РФ и Счетную палату РФ.
В целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным фе деральным законом о федеральном бюджете или не обеспечен ных поступлениями доходов и средствами заимствований феде рального бюджета, действуют процедуры санкционирования рас ходов федерального бюджета:
• утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей средств федерального бюджета и уточнение смет доходов и расходов распоряди телям средств федерального бюджета и бюджетным учре ждениям;
• утверждение и доведение до распорядителей и получате лей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств;
• принятие бюджетных обязательств получателями средств федерального бюджета;
• подтверждение бюджетных обязательств федерального бюджета.
Порядок и правила санкционирования расходов федераль ного бюджета устанавливаются Федеральным казначейством.
На основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета и ассигнований из федерального бюджета, сообщенных Федеральным казначейством, орган, исполняющий бюджет, в течение 20 дней со дня утверждения сводной бюджетной роспи си федерального бюджета доводит по установленной форме объ емы бюджетных ассигнований из федерального бюджета до ни жестоящих распорядителей и получателей средств федерального бюджета через органы Федерального казначейства.
Изменение бюджетных ассигнований из федерального бюд жета осуществляется министром финансов РФ, главными распо рядителями средств федерального бюджета.
Объем распорядительных прав получателей средств феде рального бюджета на принятие бюджетных обязательств феде рального бюджета устанавливается в порядке утверждения и до ведения лимитов бюджетных обязательств.
Лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета формируются на период, не превышающий три месяца, на осно вании сводной бюджетной росписи федерального бюджета, до веденных бюджетных ассигнований и прогноза поступления до ходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета утвер ждаются Федеральным казначейством.
Распределение бюджетных обязательств между распорядите лями и получателями средств федерального бюджета утверждает ся главными распорядителями средств федерального бюджета.
Утвержденные лимиты бюджетных обязательств доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств федераль ного бюджета через Федеральное казначейство в форме уведом ления о лимите бюджетных обязательств федерального бюджета. Они доводятся до получателей средств не позднее чем за 5 дней до начала срока действия лимитов.
Федеральное казначейство вправе отсрочить предоставление прав на принятие бюджетных обязательств распорядителям и получателям средств федерального бюджета на период до трех месяцев.
На основании уведомлений о выделенном лимите обяза тельств федерального бюджета получатель средств федерального бюджета осуществляет закупки, начисляет установленные де нежные выплаты, в том числе авансовые платежи, принимает другие бюджетные обязательства федерального бюджета соглас но смете доходов и расходов и доведенным лимитам бюджетных обязательств.
Федеральное казначейство совершает расходование средств федерального бюджета после проверки соответствия составлен ных платежных и других документов, необходимых для совер шения расхода, требованиям закона, утвержденным сметам до ходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лими там бюджетных обязательств.
Объем принятых бюджетных обязательств не превышает ли миты бюджетных обязательств. Объем подтвержденных бюджет ных обязательств не превышает объем принятых бюджетных обязательств.
Подтвержденное бюджетное обязательство федерального бюджета является основанием для совершения расходов средств федерального бюджета.
На основании представленных получателем средств феде рального бюджета платежных документов Федеральное казна чейство в день совершения разрешительной надписи осуществ ляет платеж, списывая средства с единого счета федерального бюджета и отражая выполненную операцию на лицевом счете.
В процессе осуществления платежа соответствующая сумма денежных средств списывается на основании распоряжения Фе дерального казначейства с единого счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц.
Сумма платежа из федерального бюджета не превышает сум му, указанную в подтвержденных бюджетных обязательствах.
Перечисление средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ в рамках межбюджетных отношений должно быть завершено 20 декабря.
Исполнение федерального бюджета по расходам осуществля ется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, от крываемых в едином учетном регистре Федерального казначей ства для каждого главного распорядителя, распорядителя и по лучателя средств федерального бюджета.
На лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми располагает распорядитель либо получатель этих средств в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета.
Лицевой счет распорядителя либо получателя средств феде рального бюджета открывается в соответствующем территори альном органе Федерального казначейства.
При недостатке средств бюджета для выполнения заданий органа исполнительной власти бюджетное учреждение, подве домственное данному органу исполнительной власти, может ис пользовать для этого средства от предпринимательской деятель ности и использования государственного имущества. Сумма превышения фактически полученных бюджетным учреждением средств от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности над средствами, учтенными в смете доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного учреждения.
При наличии на счете бюджета или лицевом счете получате ля бюджетных средств денежных средств, сумма которых доста точна для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступ ления подтвержденных платежных обязательств и других доку ментов на списание, в том числе судебных актов — календарная очередность. При недостаточности на счете бюджета или лице вом счете получателя бюджетных средств денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списа ние денежных средств осуществляется в очередности, установ ленной Гражданским кодексом РФ.
Изменение бюджетных ассигнований из федерального бюдже та по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого получателя средств федерального бюджета может быть осуществлено вследствие введения режима сокращения или увеличения расходов федерального бюджета либо произведено главным распорядителем средств федераль ного бюджета.
1. Если в процессе исполнения федерального бюджета происхо дит снижение поступлений доходов или поступлений из источни ков финансирования дефицита федерального бюджета, что приво дит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финан сированию расходов не более чем на 5%, министр финансов вправе самостоятельно принять решение о введении режима сокращения расходов федерального бюджета и ввести такой режим.
2. Если в процессе исполнения федерального бюджета про исходит снижение поступлений доходов или источников финан сирования дефицита федерального бюджета, что приводит к не полному по сравнению с утвержденным бюджетом финансиро ванию расходов более чем на 5%, но не более чем на 10%, Пра вительство РФ вправе принять решение о введении режима со кращения расходов федерального бюджета и ввести такой режим. При этом сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов федерального бюджета и полу чателей средств федерального бюджета.
3. Если в процессе исполнения федерального бюджета про исходит снижение поступлений в федеральный бюджет, что мо жет привести к неполному финансированию по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% годо вых назначений, Правительство РФ представляет в Государст венную Думу проект федерального закона о внесении измене ний и дополнений в федеральный закон о федеральном бюдже те. Государственная Дума рассматривает законопроект во внеочередном порядке. Если проект федерального закона о внесе нии изменений и дополнений в федеральный закон о федераль ном бюджете не принимается в установленный срок, Правитель ство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расхо дов федерального бюджета впредь до принятия федерального закона по данному вопросу.
Доходы, фактически полученные при исполнении федераль ного бюджета сверх утвержденных федеральным законом о фе деральном бюджете, направляются Минфином РФ на уменьше ние размера дефицита федерального бюджета и выплаты, со кращающие долговые обязательства федерального бюджета, без внесения изменений и дополнений в федеральный закон о фе деральном бюджете. При этом Минфин РФ подготавливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись.
Законопроект о внесении изменений и дополнений в феде ральный закон о федеральном бюджете в связи с получением дополнительных доходов вносится Правительством РФ в Госу дарственную Думу не позднее чем через 10 дней после рассмот рения на заседании Государственной Думы отчета об исполне нии федерального бюджета за квартал или полугодие, 6 котором превышение доходов было фактически получено. Если законопроект не принимается в срок, Правительство РФ осуществляет равномерную индексацию расходов федерального бюджета по всем направлениям после сокращения дефицита федерального бюджета и погашения долговых обязательств.
Министр финансов своим распоряжением может разрешить перераспределение средств федерального бюджета по разделам, подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств федерального бюджета, в размере не более 10% ассигно ваний, выделенных главному распорядителю средств федераль ного бюджета. Своим распоряжением он имеет право сократить лимиты бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями, если бюджетные ассигнования в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете выделялись при условии выполнения главным распорядителем бюджетных средств, субъектом РФ или другим получателем определенных требований, а к моменту составления лимитов бюджетных обя зательств эти требования оказались невыполненными.
Министр финансов может отменить решение о блокировке расходов по ходатайству соответствующего главного распоряди теля бюджетных средств, другого получателя бюджетных средств только после выполнения последним условий, невыполнение которых повлекло за собой блокировку расходов. Он имеет пра во также осуществить блокировку расходов при выявлении фак тов нецелевого использования бюджетных средств.
Министр финансов своим распоряжением не может сокра тить или увеличить объемы ассигнований по главным распоря дителям бюджетных средств более чем на 5% ассигнований, ут вержденных федеральным законом о федеральном бюджете, кроме решений о блокировке расходов.
Все распоряжения министра финансов о перераспределении средств федерального бюджета между главными распорядителями бюджетных средств и блокировке расходов доводятся до главных распорядителей бюджетных средств и представлены в качестве приложений к отчету об исполнении федерального бюджета.
Правительство РФ представляет ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание РФ. Ежеквартальные отчеты утверждаются Правитель ством РФ.
Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие в это же время. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Федеральным казначейством 28 декабря.
До 31 декабря включительно Федеральное казначейство оп лачивает принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета за вершаемого года, подлежат закрытию 31 декабря.
После завершения операций по принятым бюджетным обя зательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета учитывается в доходах федераль ного бюджета наступившего финансового года в качестве сво бодного остатка средств.
1. Раскройте основные концептуальные аспекты функционирова ния бюджетов в системе финансовой вертикали государства.
2. Что составляет правовую основу бюджетной системы РФ?
3. Какое значение имеет Бюджетный кодекс РФ для финансового регулирования бюджетной системы?
4. Раскройте виды бюджетных классификаций доходов и расходов бюджетов РФ.
5. На каких принципах основана бюджетная система РФ? Какой из них можно считать основным?
6. Перечислите известные вам основные источники поступлений в бюджеты.
7. Объясните, почему отличаются доходы бюджетов различных уровней. Какую роль вы отводите регулирующим доходам?
8. Почему расходы бюджетов необходимо подразделять на теку щие и капитальные?
9. Поясните структуру расходов бюджетов различных уровней.
10. Нарисуйте схему формирования консолидированного бюджета.
11. Охарактеризуйте роль и значение бюджетных кредитов и ссуд.
12. Объясните термины «бюджетные субсидии» и «субвенции».
13. Какую роль играют межбюджетные отношения в формировании бюджетов различных уровней?
14. Раскройте основные положения концепции развития межбюджетных отношений.
15. Дайте определение термину «бюджетный федерализм» и объяс ните его роль в реализации конституционных основ разграни чения полномочий и предметов ведения.
16. Объясните, почему бюджетный дефицит негативно влияет на состояние экономики и каковы основные направления его снижения: Что такое первичный профицит бюджета?
17. Охарактеризуйте полномочия, которыми наделены участники бюджетного процесса.
18. Нарисуйте схему этапов рассмотрения и утверждения бюджетов.
19. В чем заключается процесс исполнения бюджетов?
20. Объясните задачи и сущность бюджетного планирования.
• Государственный бюджет представляет собой централизованный фонд финансовых ресурсов, форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспе чения деятельности государства и местного самоуправления.
• Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюдже тов трех уровней: федеральный бюджет и бюджеты государст венных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюд жеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты.
• Государственный внебюджетный фонд — это централизованный фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации Прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхо вание, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.
• Целевой бюджетный фонд — это централизованный фонд де нежных средств, создаваемый за счет доходов, используемых по целевому назначению, или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или других поступлений и исполь зуемый по отдельной смете.
• Бюджетная система функционирует на следующих основных принципах: единства; разграничения доходов и расходов между ее уровнями; самостоятельности бюджетов; сбалансированности бюджетов; эффективности и экономности использования бюд жетных средств; общего или совокупного покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности; адресности и целевого ха рактера использования средств.
• Бюджетный кодекс представляет собой свод законодательства о функционировании и развитии бюджетной системы; обеспечивает финансовое регулирование бюджетных отношений, уста навливает общие принципы бюджетного законодательства, ос новы бюджетного процесса.
• Группировка доходов и расходов бюджетов, источников финансирования их дефицитов представляет собой бюджетную классификацию, используемую для составления и исполнения бюд жета, обеспечения сопоставимости показателей бюджетов.
• Доходы бюджетов формирует часть национального дохода, подлежащая централизации в бюджеты различных уровней на на логовой и неналоговой основе и за счет безвозмездных пере числений, доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней для целевого финансирования централизованных мероприятий.
• Доходы бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие Доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частич но за соответствующими бюджетами действующим законодательст вом, относятся к собственным. Регулирующие доходы бюджеты по лучают в форме отчислений от собственных доходов бюджетов дру гих уровней в соответствии с установленными нормативами.
• Расходы бюджета означают процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней, в соответствии с законами о бюджетах на соответст вующий финансовый год.
• Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содер жания делятся на текущие и капитальные. Капитальные расхо ды связаны с расширенным воспроизводством, при осуществле нии которого создается или увеличивается имущество, находя щееся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Текущие расходы обеспечивают текущее функционирование органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным от раслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций.
• Бюджет развития обеспечивает целевое инвестиционное бюд жетное финансирование, выступает в качестве механизма выде ления бюджетных ассигнований на инвестиционные цели.
• Распределение и закрепление между бюджетами разных уров ней расходов производится по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и субъ ектов РФ и утверждается законами о бюджетах либо по согласо ванию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
• В процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов могут иметь место сбалансированность доходов и расходов, пре вышение расходов над доходами — дефицит бюджета либо пре вышение доходов над расходами — профицит бюджета.
• Для финансирования дефицита бюджета предусматриваются альтернативные источники его покрытия: заемные средства, привле каемые с денежного, кредитного или финансового рынков.
• Государственные заимствования привлекает РФ, субъект РФ и муниципальные образования от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых ор ганизаций, по которым возникают соответствующие долговые обязательства, включая внутренние и внешние.
• Совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного само управления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюд жетов и бюджетного процесса относится к области межбюджет ных отношений.
• Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъек тов РФ предоставляется в форме: дотаций или субвенций на вы равнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.
• Межбюджетные отношения основаны на следующих принципах: сбалансированности интересов; самостоятельности бюджетов; законодательном разграничении расходных полномочий и ответст венности и доходных источников между бюджетами; адекватном перераспределении средств; единстве бюджетной системы.
• Центральное место в процессе выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ занимает Федеральный фонд финан совой поддержки субъектов РФ. Фонд регионального развития аккумулирует средства, предназначенные для финансирования федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и другие капиталовложения. Фонд развития региональных финансов создается для финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействия реформиро ванию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирова ния экономических реформ.
• Бюджетный федерализм основан на разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенных в Конституции РФ. Особую роль в бюджетном фе дерализме играют двухсторонние соглашения, заключаемые Правительством РФ и законодательными и представительными органами государственной власти субъектов РФ, в области раз граничения полномочий в вопросах бюджетной и налоговой политики.
• Бюджетный процесс представляет собой четко формализованную последовательность действий, связанных с составлением проектов бюджетов, их рассмотрением и утверждением, исполнением, государственным и муниципальным финансовым контролем.
• Бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год определяется в Бюджетном послании Президента РФ.
• В процессе составления бюджета каждому главному распоряди телю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреж дению устанавливаются задания по предоставлению государст венных или муниципальных услуг в зависимости от цели их функционирования.
• Государственная Дума рассматривает проект федерального за кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях.
• В РФ действует казначейская система исполнения бюджетов, при которой регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение раз решительной надписи на право осуществления расходов в рам ках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществле ние платежей от имени получателей средств федерального бюд жета возлагаются на Федеральное казначейство.
• Исполнение бюджетов осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. Объ емы принятых и исполненных бюджетных обязательств не пре вышают лимиты бюджетных обязательств. Объем подтвержден ных бюджетных обязательств не превышает объем принятых бюджетных обязательств.
РАЗДЕЛ Ill
Государственный и муниципальный кредит
ГЛАВА 15
Общие принципы государственного
и муниципального кредитования
Государственный и муниципальный кредит представляет собой отношения, по которым Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование являются кредиторами или заемщиками. Государственные и муниципальные кредиты могут быть получены и предоставлены Российской Федерацией, субъектами РФ и муници пальными образованиями юридическим и физическим лицам, другим бюджетам, иностранным государствам, их юридическим ли цам и международным организациям в пределах полномочий соот ветствующего уровня бюджета.
Государство в лице уполномоченного органа исполнительной власти заключает кредитный договор, в соответствии с которым у него возникают соответствующие обязательства или требования. Условиями кредитного договора являются:
• срок предоставления или получения кредита;
• обязанности сторон;
• условия обеспечения возврата ссуды;
• размер процентной ставки за пользование ссудой;
• другие условия.
Функции и цели государственного и муниципального кредита.
1. Важнейшая функция государственного и муниципального кредита — перераспределение денежных ресурсов в соответствии с потребностями экономики в целом и целесообразностью под держки того или иного направления социально-экономической деятельности. В настоящее время отсутствует специальный цен трализованный фонд государственного кредитования. Его ис точником служит соответствующий бюджет, при утверждении расходной части которого предусматриваются необходимые сред ства на кредитование.
Перераспределение осуществляется между:
• федеральным бюджетом и региональными бюджетами;
• региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований;
• международными финансово-кредитными институтами и федеральным бюджетом;
• иностранными юридическими и физическими лицами и федеральным и региональными бюджетами;
• федеральным, региональными и местными бюджетами и юридическими лицами-резидентами и др.
2. Государственный и муниципальный кредит выполняет так же регулирующую функцию. В условиях ограниченности бюджет ных ресурсов их выделение на безвозмездной основе не всегда оправдано. Кроме того, эффективность использования выделен ных средств на возвратной и платной основе выше, чем на безвозвратной и бесплатной. При этом кредитование создает мульти пликативный эффект. У государства появляется дополнительная возможность для стимулирования развития отдельных отраслей и предприятий путем выделения им целевых бюджетных ссуд.
Регулирующая функция проявляется и при получении Рос сией внешних займов от МВФ на финансирование бюджетного дефицита, проведение структурных реформ и реструктуризацию экономики, поддержку приватизации, фондового рынка и т.п.
С помощью регулирующей функции государство воздейству ет на заемщиков, которые обязаны обеспечить эффективное применение бюджетных ссуд.
3. Одной из функций государственного и муниципального кредита является учет и контроль за целевым и рациональным использованием кредита, выделяемого государством. Эту функ цию осуществляют соответствующие институты на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Необходимость контроля вытекает как из самой природы кредита, так и из функ ций государства. Формами контроля являются:
• контроль за движением денежных потоков, осуществляе мых через органы федерального казначейства или упол номоченные банки;
• контроль за соблюдением условий кредитного договора;
• контроль за целевым использованием заемщиком выде ленных средств;
• контроль за выполнением принятых дополнительных обязательств субъектами РФ и органами местного само управления и др.
К основным целям государственного и муниципального кредитования относятся:
• решение проблем финансирования бюджетного дефицита;
• проведение региональной финансово-кредитной политики направленной на выравнивание социально-экономических условий жизни населения и функционирования регио нальных экономик;
• поддержка муниципальных образований в решении неот ложных социально-экономических задач;
• поддержка приоритетных для экономики секторов и ви дов деятельности.
Долговые обязательства и активы.
По предоставленным государственным кредитам у заемщиков возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием как кре диторами. Государственные кредиты образуют государственные внутренние и внешние активы РФ.
Долговые обязательства перед Российской Федерацией, субъек том РФ, муниципальными образованиями как кредиторами состав ляют внутренний и внешний долг заемщиков. Размеры и структура долга по видам долговых обязательств и по заемщикам рассматри вается вместе с законом о бюджете на очередной финансовый год.
При возникновении кризисных финансовых явлений и от сутствии реальных возможностей своевременного погашения долга возникает необходимость в его реструктуризации. Реструк туризация долга иностранных государств перед Российской Фе дерацией, субъектом РФ означает предоставление Российской Федерацией, субъектом РФ нового кредита иностранному госу дарству при условии погашения основного долга по ранее пре доставленному кредиту с изменением условий обслуживания кредита и сроков его погашения.
Законом о бюджете утверждаются:
• суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;
• размер долга иностранных государств на конец финансового года;
• предельный объем государственных кредитов, предостав ляемых Российской Федерацией, субъектом РФ иностран ным государствам, их юридическим лицам и международ ным организациям, за исключением государственных креди тов, предоставляемых государствам — участникам СНГ;
• предельный объем государственных кредитов, предостав ляемых Российской Федерацией, субъектом РФ государ ствам — участникам СНГ;
• программа предоставления Российской Федерацией, субъектом РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.
Государственные кредиты государствам — участникам СНГ по межправительственным договорам предоставляются, как пра вило, при условии выполнения ими обязательств по уплате про центных платежей и сумм в погашение основного долга по ра нее предоставленным кредитам.
Правительство РФ предоставляет иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям креди ты свыше предельного объема государственных кредитов, если новые кредиты выделяются в порядке реструктуризации долга иностранных заемщиков перед РФ и условия обслуживания долга иностранных заемщиков перед РФ не ухудшаются для РФ.
Предоставление РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным органи зациям осуществляется в рамках соответствующих долгосрочных программ, учитывающих геополитические интересы РФ.
Программа предоставления Российской Федерацией государ ственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств феде рального бюджета включает перечень кредитов на очередной финансовый год с указанием цели их предоставления, наимено вания получателей, общего объема, а также кредитов, предос тавленных в данном финансовом году.
Договоры о предоставлении Российской Федерацией госу дарственных кредитов, выполнение которых влечет за собой увеличение предельных объемов предоставления государствен ных кредитов Российской Федерацией, утвержденных федераль ным законом о федеральном бюджете, заключаются только по сле внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Договоры о предоставлении государственных кредитов Рос сийской Федерацией утверждаются Федеральным Собранием РФ в форме федерального закона в следующих случаях:
1) если предусмотренные этими договорами государствен ные кредиты не включены в программу предоставления Россий ской Федерацией государственных кредитов и предоставляемые по ним финансовые средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, на весь срок кредита;
2) если исполнение таких договоров требует увеличения предельного объема предоставления государственных кредитов, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете;
3) других, предусмотренных законодательством.
Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед РФ ратифицируем Государственная Дума, кроме случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников этих организаций и клубов.
Возможна уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед РФ. Она осуществляется и соответствии со специальным федеральным законом либо с положением о соответствующей уступке прав требований, содержащимся в федеральном законе о федеральном бюджете на оче редной финансовый год.
Классификацию государственного кредита иллюстрирует рис. 15.1.
Рис. 15.1
В соответствии с экономической классификацией расходов бюджета, которая включает в себя три уровня статей (раздел, подраздел, параграф), структуру бюджетных средств можно представить следующей схемой (рис. 15.2).
Далее рассмотрим конкретные вопросы государственного и муниципального кредитования в соответствии с приведенной классификацией.
ГЛАВА 16
Целевые бюджетные кредиты
отраслям экономики
16.1 Механизм целевого бюджетного кредитования
Целевые бюджетные кредиты являются источниками финансирования отраслевых программ инвестиционного характера, конверсии оборонной промышленности, пополнения оборотных средств пред приятий и др.
Бюджетные кредиты предусматриваются в бюджете на текущий финансовый год. Но поскольку их выделение связано финансированием мероприятий долгосрочного характера, возникает необходимость в преемственности программ кредитования на протяжении нескольких финансовых лет.
Рассмотрим особенности целевого бюджетного кредитования в соответствии с федеральными бюджетами на 1998 г.
Средства федерального бюджета на возвратной основе предоставляются через федеральные органы исполнительной власти, администрации субъектов РФ, банки и другие российские юридические лица, являющиеся агентами Правительства PФ. При предоставлении бюджетных ссуд иногда используется вексельная форма оформления задолженности.
Рис. 15.2
Плата за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными начиная с 1995 г. на возвратной основе на инвестиционные проекты конверсии оборонной промышленно сти, и суммы в их погашение вносятся в федеральный бюджет с последующим направлением на те же цели через государствен ный фонд конверсии.
Государственный финансовый контроль за целевым исполь зованием бюджетных ссуд включает применение ряда санкций. Так, при нецелевом использовании предприятиями средств фе дерального бюджета, предоставленных на безвозвратной и воз вратной основах, что служит основанием для взимания штрафа в размере двойной действующей учетной ставки Центрального банка РФ. За несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, сокращается или прекращается предоставление всех форм государственной поддержки, в том числе предоставление отсрочек налоговых платежей. За просрочку уплаты процентов за пользование сред ствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, взимается пеня в размере одной трехсотой действующей учетной ставки Центрального банка РФ за каждый день про срочки.
Возврат предоставленных предприятиям и организациям средств федерального бюджета, а также плата за пользование этими средствами приравниваются к платежам в федеральный бюджет.
Рассмотрим особенности целевого бюджетного кредитова ния, вытекающие из федерального бюджета на 1998 г.
В связи с финансовым кризисом в 1998 г. остро встала про блема реструктуризации выданных ранее бюджетных кредитов, а также накопленной задолженности по уплате налоговых плате жей и финансовых санкций.
Отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязатель ных платежей предоставлялись налогоплательщику на срок, не превышающий пределов текущего года, но не свыше шести ме сяцев. При этом обязательным условием было предоставление аналогичных отсрочек и рассрочек по платежам в бюджеты субъектов РФ.
В 1998 г. проведена реструктуризация задолженности юриди ческих лиц перед федеральным бюджетом по налогам, сборам и начисленным пеням, а также штрафам за нарушение налогового законодательства, имеющейся у них по состоянию на 1 января 1998 г., путем предоставления юридическим лицам отсрочки и рассрочки по уплате задолженности по налогам и сборам до че тырех лет, по пеням и штрафам — до десяти лет.
С предприятий и организаций — исполнителей государст венного оборонного заказа была списана задолженность по пла тежам в федеральный бюджет, имевшаяся на 1 января 1998 г., в сумме недополученных средств из федерального бюджета в связи с несвоевременной оплатой государственного оборонного заказа, включая работы по поддержанию мобилизационных мощностей, с одновременным списанием задолженности федерального бюджета предприятиям и организациям — исполнителям государст венного оборонного заказа на эту сумму.
Средства, поступающие от возврата бюджетных кредитов, а также суммы, поступающие в виде платы за пользование ими, подлежат возврату в федеральный бюджет и направляются в объеме поступлений на те же цели.
Правительство РФ выдавало из федерального бюджета органам исполнительной власти субъектов РФ беспроцентные бюджетные ссуды на срок, не превышающий пределов финансового года.
В 1998 г. сезонное кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей проводилось на условиях и за счет созданного в 1997 г. фонда льготного кредитования.
Предоставление предприятиям и организациям средств фе дерального бюджета на возвратной основе на финансирование инвестиционных программ конверсии оборонной промышлен ности осуществляется через государственный фонд конверсии.
Плата за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными начиная с 1995 г. на возвратной основе на финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов конверсии оборонной промышленности, и суммы в их погаше ние вносятся в доход федерального бюджета и аккумулируются государственным фондом конверсии на специальном счете, от крываемом ему в Главном управлении Федерального казначейства Минфином РФ, с последующим направлением на те же цели.
В 1998 г. не имеющая источников возврата задолженность по состоянию на 1 января 1998 г. по централизованным креди там, выданным в 1992—1994 гг. предприятиям и организациям топливно-энергетического, агропромышленного и лесного комплексов, текстильной и легкой промышленности и других отраслей экономики, а также организациям, осуществляющим реализацию государственной программы переселения, и на численным по ним процентам частично переоформлена в государственный внутренний долг России. Эта задолженность переоформляется в задолженность предприятий и организаций отраслей экономики Минфину РФ под соответствующие га рантии субъектов РФ и относится на государственный внут ренний долг РФ путем выдачи Минфином РФ Центральному банку РФ облигаций федерального займа с постоянным дохо дом со сроками погашения в течение 5 лет начиная с 2000 г. ежегодно равными долями с уплатой 5% годовых.
Остается не урегулированным вопрос о погашении задол женности по техническим кредитам, предоставленным ЦБ РФ государствам — участникам СНГ. Она была переоформлена в соответствии с межправительственными соглашениями в госу дарственные кредиты РФ этим государствам, включая задолжен ность по межгосударственным расчетам, образовавшуюся в ходе выверки этих межгосударственных расчетов, а также задолжен ность, образовавшуюся в результате проведения внутрироссийского и межгосударственного зачетов взаимных требований хо зяйствующих субъектов. В 1998 г. часть задолженности пере оформляется в государственный внутренний долг РФ путем вы дачи Минфином РФ ЦБ РФ беспроцентных облигаций феде рального займа со сроками погашения в течение десяти лет на чиная с 2000 г. ежегодно равными долями.
За счет средств федерального бюджета выдавались товарные кредиты субъектам РФ на поставку горюче-смазочных материа лов и комбикормов сельскохозяйственным товаропроизводите лям. Из-за несвоевременности погашения кредита возникла не обходимость оформления задолженности соответствующими долговыми обязательствами субъектов РФ. Для этого была про изведена эмиссия ценных бумаг субъектов РФ и сформирован специальный фонд кредитования организаций агропромышлен ного комплекса на льготных условиях.
16.2. Межгосударственный кредит
Проиллюстрируем вопросы государственного кредита приме ром взаимоотношений России с государствами — бывшими рес публиками Союза ССР по поводу предоставления и погашения технических кредитов, предоставление которых было связано с прекращением обращения советского рубля и переходом на на циональные валюты России и других государств — бывших рес публик Союза ССР. Это сфера межгосударственного кредита.
Межгосударственные кредиты предоставляются Правительством РФ правительствам иностранных государств в соответствии с двусто ронними межправительственными соглашениями за счет средств федерального бюджета.
Правительство РФ наделено следующими полномочиями:
• устанавливает порядок выдачи, погашения и условия об служивания государственных кредитов;
• предусматривает в проектах федерального бюджета об щий предельный размер ассигнований для предоставле ния межгосударственных кредитов правительствам госу дарств — бывших республик Союза ССР и соответствую щие расходы по их обслуживанию.
Предоставление технических кредитов в рамках межгосудар ственного кредитования было прекращено с 1 июля 1993 г. Пра вительство РФ совместно с Центральным банком РФ провело переговоры:
• с правительствами и центральными банками государств — бывших республик Союза ССР о переоформлении задол женностей по предоставленным в 1992—1993 гг. техниче ским кредитам в государственные долги этих государств Российской Федерации;
• с заинтересованными государствами о предоставлении им государственных кредитов в 1993 г. после переоформле ния этими государствами всех сумм задолженностей по техническим кредитам, полученным ими от Российской Федерации в 1992—1993 гг.
Суммы непогашенных межгосударственных кредитов индек сируются в соответствии с изменением курса рубля по отноше нию к доллару США по текущему курсу Центрального банка РФ. Погашению подлежит индексированная сумма государст венного кредита.
Ассигнования из федерального бюджета для предоставления технических кредитов отнесены на государственный внутренний долг РФ. Задолженность оформлена в пределах государственного внутреннего долга на срок до 2000 г. с погашением с 1995 г. ежегодно равными долями без начисления процентов.
Установлено, что погашение межгосударственного кредита может производиться поставками товаров, а также в другой имущественной форме возврата долга: передачей собственности, пакета акций ключевых производственных объектов, платежами в рублях или свободно конвертируемой валюте.
Межгосударственный технический кредит проиллюстрируем на примере договора между Россией и Киргизской Республикой.
Правительства Российской Федерации и Киргизской Республики подписали межправительственное соглашение о переоформлении задолженности по техническим кредитам в государственный кредит Правительству Киргизской Республики.
При погашении Киргизией государственного кредита и процентов по нему размер платежа определяется в долларах США по курсу на дату платежа. Россия предоставила Киргизии отсрочку по оплате просро ченных по состоянию на 1 января 1996 г. платежей в погашение основ ного долга и начисленных процентов по государственным кредитам в размере 33,21 млн. долл. США. Погашение этой задолженности должно производиться в течение 1998—2002 гг. ежегодно в размере одной пятой части общей суммы реструктуризируемой задолженности. На сумму отсроченной задолженности с 1 января 1996 г. начисляются проценты по ставке трехмесячных депозитов в долларах США Libor процента го довых. На просроченные платежи в погашение основного долга и про центов начисляются проценты по ставке трехмесячных депозитов в долларах США Libor + 0,5% годовых, которые уплачиваются одновре менно с погашением просроченных сумм.
При невыполнении Киргизией какого-либо платежа предоставлен ные отсрочки прекращают свое действие, и все платежи становятся сроч ными и должны быть незамедлительно оплачены.
Центральный банк РФ и Национальный банк Киргизской Респуб лики подписали межбанковское соглашение о техническом порядке осуществления расчетов и ведения счетов.
Киргизия на основании межправительственного соглашения погаша ла часть задолженности по межгосударственным кредитам путем переда чи России прав на государственную собственность и имущество Киргиз ской Республики. С момента передачи прав собственности и внесения передаваемого имущества в реестр акционеров российских предприятий Россия переводит сумму погашаемой задолженности на специальный счет, приостанавливает с этого момента начисление на нее процентов и не предъявляет претензий по ее взысканию. Окончательное списание задолженности производится после реализации акций переданных пред приятий и зачисления денежных средств, поступивших от российских инвесторов, на соответствующие счета Российской Федерации.
16.3. Кредиторская задолженность предприятий
перед бюджетами и ее реструктуризация
Разновидностью государственного кредита следует считать задолженность организаций по обязательным платежам в феде ральный бюджет. Рассмотрим ее на примере 1998 г.
Решение о реструктуризации задолженности юридического лица по обязательным платежам в федеральный бюджет прини мается Министерством РФ по налогам и сборам при наличии соответствующего заключения Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению.
Реструктуризации подлежит задолженность юридических лиц перед федеральным бюджетом по налогам, сборам, а также по начисленным пеням и штрафам за нарушение налогового зако нодательства РФ по состоянию на 1 января 1998 г., осуществ ляемой путем предоставления юридическим лицам рассрочки уплаты этой задолженности.
Решение о реструктуризации задолженности по обязатель ным платежам принимается в отношении юридических лиц при предоставлении ими обеспечения, достаточного для покрытия задолженности по обязательным платежам.
В случае принятия решения о реструктуризации задолженно сти организации по обязательным платежам ей предоставляется рассрочка уплаты задолженности по налогам и сборам на срок до четырех лет, по пеням и штрафам — на срок до десяти лет. С рассроченных сумм задолженности уплачиваются проценты в размере одной четвертой ставки рефинансирования Централь ного банка РФ, действующей на дату их уплаты. Начисленные проценты подлежат уплате одновременно с погашением соответ ствующей части задолженности по обязательным платежам. Проценты начисляются исходя из суммы непогашенной задолженности на дату уплаты процентов.
Решением о реструктуризации задолженности по обязатель ным платежам устанавливается график погашения задолженности в соответствии с предоставленной организации рассрочкой. Ор ганизация имеет право произвести полное либо частичное по гашение задолженности с опережением сроков, установленных графиком.
Одновременная реструктуризация задолженности по обязатель ным платежам в бюджеты различных уровней осуществляется при наличии достаточного обеспечения суммарной задолженности ор ганизации перед соответствующими бюджетами. Держателем обес печения является Российский фонд федерального имущества.
Залог прекращается надлежащим исполнением организацией обязательств, вытекающих из принятого решения о реструктури зации ее задолженности по обязательным платежам. Если при погашении задолженности в залог передаются обособленные объ екты, по согласованию между должником, залогодержателем и органом, принявшим решение о реструктуризации задолженно сти, залог может быть прекращен до погашения всей суммы за долженности в отношении части обеспечения, пропорциональной сумме фактически погашенной должником задолженности.
Организация может потерять право на предоставленную ей рассрочку по уплате задолженности по обязательным платежам в следующих случаях:
• текущие обязательные платежи осуществляются органи зацией несвоевременно или не в полном объеме;
• организацией допущено более двух неплатежей или не полных платежей по установленному графику погашения задолженности.
После получения заключения Федеральной службы РФ по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению орга низация-заявитель заключает с Российским фондом федераль ного имущества соответствующий договор.
ГЛАВА 17
Государственные
и муниципальные займы
17.1. Основные принципы
Государственные и муниципальные займы — это денежные ресур сы, привлекаемые для покрытия дефицита соответствующего бюд жета от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций на основании заключае мых договоров, по которым возникают долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования как заемщиков или га рантов.
В зависимости от валюты заимствования различают государ ственные внутренние и внешние заимствования.
Право осуществления государственных внешних заимствова ний РФ и субъектов РФ и заключения договоров о предоставле нии государственных гарантий, договоров поручительства дру гим заемщикам для привлечения внешних кредитов принадле жит РФ, субъекту РФ. От имени РФ внешние заимствования осуществляет Правительство РФ от имени субъекта РФ — пра вительство субъекта РФ. Право осуществлять государственные внешние заимствования в соответствии с законодательством РФ имеют субъекты РФ, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Предельный объем государственных внешних заимствований РФ установлен на уровне годового объема платежей по обслу живанию и погашению государственного внешнего долга РФ. Правительство РФ осуществляет внешние заимствования в объ еме сверх установленного федеральным законом о федеральном бюджете предельного объема, если оно осуществляет реструкту ризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установлен ного предельного объема государственного внешнего долга.
От имени РФ право осуществления государственных внутрен них заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит Правитель ству РФ. От имени субъекта РФ такое право принадлежит упол номоченному органу исполнительной власти субъекта РФ. От имени муниципального образования это право реализует упол номоченный орган местного самоуправления.
Правительство РФ осуществляет внутренние и внешние за имствования с превышением установленного федеральным за коном о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего и внешнего долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установлен ного федеральным законом объема долга.
Государственные и муниципальные займы осуществляются путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъекта РФ или муници пального образования. Таким образом, по договору государствен ного и муниципального займа заемщиком и эмитентом выступает РФ, субъект РФ или муниципальное образование, а инвестором — гражданин или юридическое лицо-резидент или нерезидент.
Договор государственного или муниципального займа заклю чается путем приобретения инвестором выпущенных государст венных либо муниципальных облигаций или других государст венных либо муниципальных ценных бумаг, удовлетворяющих право инвестора на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, другого имущества, установленных процентов либо дру гих имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Государственные и муници пальные займы являются добровольными.
Договоры о государственных внешних заимствованиях, ис полнение которых требует увеличения их предельных объемов, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, включаются только после внесения соответствующих измене ний в федеральный бюджет на очередной финансовый год.
Договоры о государственных внешних заимствованиях РФ, о предоставлении гарантий по внешним займам подлежат рати фикации при следующих обстоятельствах:
1) если предусмотренные этими договорами займы или га рантии не включены в программу государственных внешних заимствований РФ или привлекаемые по ним финансовые средст ва превышают сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США, на весь срок займа;
2) если исполнение таких договоров требует увеличения предельных объемов государственных внешних заимствований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
3) другим основаниям, предусмотренным законодательст вом РФ.
Государственные внутренние и внешние заимствования осуществляются в соответствии с программами, утверждаемыми на очередной финансовый год.
Ежегодно разрабатываются и утверждаются программы государственных внешних заимствований РФ и предоставляемых РФ государственных кредитов, отражающие перечень внешних за имствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объ ема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном фи нансовом году.
В программе государственных внешних заимствований РФ от дельно предусматриваются все займы и государственные гаран тии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США, на весь срок займа. Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, если они осуществляются в процессе реструктуризации государствен ного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга в рамках его предельного объема. Такое право распространяется только на не связанные государственные внешние заимствования.
Программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований представляют собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муни ципальных образований на очередной финансовый год по фор мам и видам заимствований, общий объем заимствований, на правляемых на покрытие дефицита бюджета. В программы включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу.
При выпуске долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муници пальных образований содержат количественные данные об эмиссии таких обязательств, выраженные в национальной валю те, а также примерный перечень имущества, которое может слу жить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.
При выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг под обособленное имущество, находящееся в государст венной или муниципальной собственности, в соответствии с ус ловиями эмиссии исполнение обязательств по таким ценным бумагам может осуществляться путем передачи в собственность владельцев этих государственных или муниципальных ценных бумаг имущества, явившегося обеспечением их выпуска.
В случае исполнения обязательств по государственным или муниципальным ценным бумагам путем передачи имущества размер государственного или муниципального долга уменьшает ся на величину стоимости переданного имущества, а расходы на погашение долга учитываются в размере стоимости переданного имущества.
Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг принимается соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в со ответствии с предельными объемами дефицита бюджета и госу дарственного или муниципального долга.
В решении об эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг отражаются:
• сведения об эмитенте ценных бумаг;
• объем и условия эмиссии;
• способ исполнения обязательств по ценным бумагам.
Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ, а также муниципальных цен ных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен ных бумаг.
Заимствования, осуществляемые путем предоставления государственных или муниципальных гарантий, учитываются в со ставе государственного или муниципального долга. Они не яв ляются источником финансирования дефицита бюджета. В расходы на обслуживание государственного или муниципального долга закладывается резерв на исполнение обязательств по га рантиям при наступлении гарантийного случая.
В Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Минфине РФ. Минфин РФ ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ. Информация о заимствова ниях и других обязательствах вносится эмитентом в Государст венную долговую книгу РФ, субъекта РФ или муниципальную долговую книгу в течение 3 дней с момента возникновения со ответствующего обязательства.
Информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, передается органу, ведущему государственную долговую книгу соответствующего субъекта РФ, затем данная информация пере дается органу, ведущему Государственную долговую книгу РФ.
В Государственную долговую книгу РФ вносятся сведения об объеме долговых обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по эмитированным ценным бумагам, о дате эмиссии ценных бумаг, об исполнении обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается органом, осуществляющим ведение Государственной долговой книги РФ.
17.2. Эмиссия государственных
федеральных облигаций
Эмитентом государственных федеральных облигаций от имени РФ выступает Минфин РФ. Эмиссия осуществляется отдельными выпусками. Каждый выпуск имеет государственный регистраци онный номер. Облигации одного выпуска равны между собой по объему предоставляемых прав, имеют одинаковые дату погашения и регистрационный номер. Владельцами облигаций могут быть юридические и физические лица, если другое не предусмотрено условиями отдельных выпусков.
Облигации предоставляют их владельцу право на получение основной суммы долга — номинальной стоимости, выплачивае мой при погашении выпуска, а также дохода в виде процента, начисляемого к номинальной стоимости облигации. Если право на получение процентного дохода в условиях отдельных выпусков не определено, доходом является разница между ценой реа лизации (ценой погашения) и ценой покупки облигации.
Параметры выпуска, включая дату погашения, объем выпус ка, срок обращения, порядок и форму выплаты доходов и пога шения номинальной стоимости облигации, порядок признания выпуска состоявшимся определяются Минфином РФ. Номи нальная стоимость облигации составляет 1000 руб.
Отличительной особенностью облигаций является их выпуск и документарной форме на предъявителя без обязательного централизованного хранения в виде суммарных и единичных сер тификатов, каждый из которых удостоверяет совокупность прав по количеству облигаций, указанных в сертификате.
Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций выступает Центральный банк РФ. При эмиссии каждого выпуска облигаций все суммарные и единичные сертификаты передаются Минфином РФ на хранение и учет в депозитарий, функции кото рого выполняет Центральный банк РФ или другая организация, уполномоченная им на осуществление функций депозитария, за ключившая с Минфином РФ депозитарный договор.
При размещении облигации зачисляются на счета «депо» владельцев в депозитарии. В дальнейшем сертификаты облига ций могут выдаваться депозитарием на руки владельцам, кроме владельцев, которые в соответствии с законодательством Рос сийской Федерации являются нерезидентами. Учет отдельных облигаций каждого выпуска до выдачи сертификатов владельцам осуществляется в виде записей по счетам «депо» владельца в де позитарии. Облигации, выданные на руки владельцам, могут передаваться в депозитарий.
По поручению Минфина РФ Центральный банк РФ осуще ствляет при погашении выпуска за счет средств федерального бюджета выплату процентного дохода и основной суммы долга владельцам, облигации которых хранятся или учитываются на счетах «депо» в депозитарии. Владельцы, которым сертификаты облигаций выданы на руки, при погашении выпуска для полу чения процентного дохода и основной суммы долга предъявляют и депозитарий сертификаты.
Государственным ценным бумагам присваиваются государст венные регистрационные коды. Выпускам внешних облигацион ных займов РФ государственные регистрационные коды не при сваиваются.
Государственный регистрационный код состоит из девяти значащих разрядов: X1X2X3X4X5X6X7X8X9.
Первый и второй разряды номера Х1Х2 указывают на тип ценной бумаги:
«01» — вексель Минфина РФ;
«06» — облигации внутреннего займа РСФСР 1991 г. («Апрель», «Октябрь»);
«07» — облигации российского внутреннего выигрышного займа 1992 г.;
«12» — государственные жилищные сертификаты;
«13» — валютные облигации Минфина РФ;
«21» — государственные краткосрочные бескупонные облигации со сроком обращения до одного года;
«24» — облигации федерального займа с переменным купонным доходом сроком обращения от одного года до пяти лет;
«25» — облигации федерального займа с постоянным купонным доходом сроком обращения от одного года до пяти лет;
«26» — облигации федерального займа с постоянным купонным доходом сроком обращения от пяти до 30 лет;
«30» — облигации государственного сберегательного займа РФ;
«35» — облигации золотого займа;
«40» — облигации государственного нерыночного займа.
Третий, четвертый и пятый разряды ХЗХ4Х5 указывают на порядковый номер выпуска данного типа. Шестой, седьмой и восьмой разряды Х6Х7Х8 — буквы «RMF» («Russian Ministry of Finance») — указыва ют на эмитента. Девятый разряд Х9 — буква «S» — указывает, что цен ная бумага является государственной.
Департамент ценных бумаг и финансового рынка Минфина РФ при выпуске государственных ценных бумаг присваивает государственный регистрационный код и регистрирует выпуски государственных ценных бумаг в Государственной долговой книге РФ. Выпуски внешних облигационных займов РФ регист рируются в Книге государственного внешнего долга РФ с при своением каждому из выпусков государственного регистрацион ного номера.
ГЛАВА 18
Государственный
и муниципальный долг
18.1 Классификация долга
Заимствования средств бюджетами различных уровней приводят к формированию соответственно государственного и муниципального долга — накопленной задолженности Российской Федерации, субъ ектов РФ и муниципальных образований, подлежащей погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов.
Долг может быть оформлен ценными бумагами или быть опре делен в договоре между заемщиком в лице соответствующего ис полнительного органа государственной власти или местного само управления, с одной стороны, и инвестором, с другой стороны.
Государственный долг РФ представляет собой долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юриди ческими лицами, иностранными государствами, международны ми организациями и другими субъектами международного права.
Государственный долг РФ обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим госу дарственную казну.
В состав государственного долга РФ входят долговые обяза тельства в следующих формах:
1) кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ с кредитными организациями, иностранными госу дарствами и международными финансовыми организациями;
2) государственные ценные бумаги, выпускаемые от имени РФ;
3) договоры о предоставлении государственных гарантий РФ, договоры поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
4) переоформленные долговые обязательства третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;
5) соглашения и договоры, в том числе международные, за ключенные от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.
Долговые обязательства РФ подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и дол госрочные (от пяти до 30 лет). Они погашаются в сроки, определяе мые конкретными условиями займа, и не могут превышать 30 лет.
Изменение условий выпущенного в обращение государст венного займа, в том числе сроков выплаты и размера процент ных платежей, срока обращения, не допускается.
Государственный долг субъекта РФ — это совокупность дол говых обязательств субъекта РФ, обеспечиваемая всем находя щимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляю щим его казну.
Долговые обязательства субъекта РФ существуют в форме:
1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями, иностранными государствами, ме ждународными финансовыми организациями;
2) государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
3) договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ, договоров поручительства субъекта РФ по обеспе чению исполнения обязательств третьими лицами;
4) переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта РФ на основе принятых законов субъекта;
5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструк туризации долговых обязательств субъектов прошлых лет.
Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет.
Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта РФ, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.
Муниципальный долг состоит из совокупности долговых обяза тельств муниципального образования. Он обеспечивается всем му ниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.
Долговые обязательства муниципального образования суще ствуют в форме:
1) кредитных соглашений и договоров, заключенных муни ципальным образованием;
2) займов муниципального образования, осуществляемых пу тем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;
3) договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
4) долговых обязательств юридических лиц, переоформлен ных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.
Для проведения эффективной финансовой политики в об ласти государственного и муниципального заимствований осо бое значение имеет процесс управления государственным и му ниципальным долгом. Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, управление государствен ным долгом субъекта РФ — органом исполнительной власти субъекта РФ. Управление муниципальным долгом производится уполномоченным органом местного самоуправления.
Российская Федерация не несет ответственности по долго вым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образова ний, если такие обязательства не были гарантированы РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если такие обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.
При возникновении финансового кризиса появляется необ ходимость реструктуризации долга.
Реструктуризация — это погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием дру гих долговых обязательств в объемах погашаемых долговых обяза тельств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с час тичным списанием или сокращением суммы основного долга.
В целях регулирования размера государственного долга устанавливается его предельный объем. Предельные объемы государственного внутреннего долга и внешнего долга на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о феде ральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете устанавли вается верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга. Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга не может превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюдже тов других уровней бюджетной системы РФ.
Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг производится при утверждении федеральным законом, законом субъекта РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете следующих показателей:
• предельного размера соответствующего государственного или муниципального долга;
• предельного объема заемных средств, направляемых Рос сийской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в текущем финансовом году на финансиро вание дефицита бюджета соответствующего уровня;
• расходов на обслуживание государственного и муници пального долга в текущем году.
Если при исполнении бюджета субъекта РФ или местного бюджета расходы на обслуживание государственного долга субъ екта превышают 15% расходов его бюджета, а также в случае превышения предельного объема заемных средств, и при этом субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погаше ние своих долговых обязательств, уполномоченный орган госу дарственной власти РФ может применить следующие меры:
• назначить ревизию бюджета субъекта РФ;
• передать исполнение бюджета субъекта РФ под контроль Минфина РФ;
• принять другие меры, предусмотренные бюджетным законодательством.
Все поступления средств в бюджет от заимствований и дру гих долговых обязательств, включая средства, которые расходу ются на обслуживание и погашение государственного или муни ципального долга, отражаются в бюджете как источники финан сирования дефицита бюджета.
Все расходы на обслуживание долговых обязательств, вклю чая дисконт по дисконтным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.
Погашение обязательств государственного долга РФ учиты вается в федеральном бюджете путем вычитания суммы пога шаемых обязательств из суммы поступлений источников финан сирования дефицита федерального бюджета и отражается соот ветственно в Программе государственных внутренних или внешних заимствований РФ.
Все расходы на погашение обязательств государственного долга субъектов РФ, муниципального долга учитываются в расходной части бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов как расходы на погашение государственного или муниципального долга.
18.2. Обслуживание долга
Рассмотрим порядок обслуживания государственного внут реннего долга Российской Федерации, субъектов РФ, муници пального долга.
Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств феде рального бюджета. Обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится, как правило, Центральным банком РФ и его учреждениями путем осуществления операций по разме щению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате до ходов в виде процентов по ним.
Выполнение ЦБ РФ, другим специализированным финансо вым институтом функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с эмитентом го сударственных ценных бумаг.
Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга производится в соответствии с феде ральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.
По соглашению сторон государственный или муниципаль ный долг, возникший из купли-продажи государственных или муниципальных ценных бумаг, может быть заменен заемным обязательством. Замена государственного и муниципального долга заемным обязательством осуществляется с соблюдением требований о новации и совершается в форме договора займа.
Новация связана с тем, что обязательство прекращается соглашени ем сторон о замене первоначального обязательства, существовав шего между ними, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим другой предмет или способ исполнения. Но вация прекращает дополнительные обязательства, связанные с пер воначальным обязательством.
Примером может служить новация по государственным краткосрочным бескупонным облигациям ГКО и облигациям федеральных займов (ОФЗ) с постоянным и переменным ку понным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенным в обращение до 17 августа 1998 г. путем замены по согласованию с их владельцами на новые обязательства по вновь выпускаемым ОФЗ с фиксированным и постоянным купонным доходом и частичной выплатой денежных средств.
Результатом новации является совокупность обязательств по вновь выпускаемым государственным ценным бумагам и по вы плате денежных средств Минфином России.
Сумма новых обязательств определяется путем дисконтиро вания номинальной стоимости ГКО и ОФЗ с постоянным и ременным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 август 1998 г, исходя из доходности 50% годовых в период с 19 августа 1998 г. до даты погашения, ранее объявленной в условиях выпуска. При этом по ОФЗ с постоянным и переменным купон ным доходом в дисконтируемую величину включаются суммы невыплаченных купонных доходов. По необъявленным купонам ставка принята равной 50% годовых.
В результате новации владельцам ГКО и ОФЗ с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г. предоставлены следующие обязательства:
• ОФЗ с фиксированным купонным доходом по номиналу, равному 70% суммы новых обязательств;
• ОФЗ с постоянным купонным доходом по номиналу, равному 20% суммы новых обязательств;
• денежные средства в сумме, равной 10% суммы новых обязательств.
Для подтверждения новых обязательств осуществлен выпуск следующих видов государственных ценных бумаг:
1) ОФЗ с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения четыре и пять лет. Эти облигации выпущены 12 равными траншами с начислением процентного дохода начиная с 19 августа 1998 г. Купонный доход по этим облигациям начисля ется начиная с 19 августа 1998 г. и равен 30% годовых в первый год после 19 августа 1998 г., 25% — во второй, 20% — в третий, 15% — в четвертый, далее — 10% годовых. Начиная со второго купона вы платы купонных доходов производятся каждые три месяца;
2) ОФЗ с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроком обращения три года. По этим облигациям установлен нулевой купонный доход, и они могут быть использованы на операции по погашению просроченной задолженности по на логам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образо вавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., а также в целях опла ты участия в уставном капитале кредитных организаций.
Минфин России принял на себя обязательства по выплате рассмотренных выше денежных средств. Размер этих обяза тельств в отношении облигаций, срок погашения которых на ступил до момента осуществления новации, увеличен в зависи мости от периода отсрочки из расчета 30% годовых до момента официального опубликования соответствующих нормативных документов. При этом 2/3 денежных обязательств были оформ лены в равных долях ГКО со сроками обращения, не превы шающими три и шесть месяцев, и доходностью 30% годовых.
При осуществлении новации право получить 30% от суммы новых обязательств денежными средствами с соответствующим уменьшением до 50% доли ОФЗ с фиксированным купонным доходом предоставлено владельцам ГКО и ОФЗ с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г., которым федеральными органами исполнительной вла сти устанавливался норматив вложения средств в государствен ные ценные бумаги, а также другим владельцам, являющимся резидентами РФ, кроме кредитных организаций, профессио нальных участников рынка ценных бумаг, органов государствен ной власти и местного самоуправления.
При осуществлении новации право получения полной суммы погашения в денежной форме в сроки, установленные при вы пуске принадлежащих им облигаций, предоставляется владель цам ГКО и ОФЗ с постоянным и переменным купонным дохо дом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г.: физическим лицам — рези дентам РФ; созданным в соответствии с законодательством РФ; образованиям, не являющимся юридическими лицами; органи зациям, являющимся издателями периодических печатных изда ний, кроме рекламных изданий, и имеющим соответствующую лицензию; фондам обязательного медицинского страхования и страховым компаниям, имеющим соответствующую лицензию (только в отношении средств обязательного медицинского стра хования и средств государственного обязательного личного стра хования); фондам по защите прав вкладчиков и акционеров; жилищным кооперативам; гаражно-строительным кооперативам; садово-огородническим и дачным объединениям граждан; кре дитным союзам; другим некоммерческим организациям, кроме организаций, которым устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги.