Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
Денежная политика
Основные принципы
Сегодня инфляция в России - не результат популизма. Она - результат конкретных проблем в экономике: проблем собственности, структуры производства, "политического" сокращения рынков сбыта. Именно поэтому преимущественно монетарные методы борьбы с инфляцией обходятся России так дорого.
Неверно формулировать дилемму следующим образом: можно или нет с помощью монетарных методов остановить инфляцию в России? Ответ на это ясен и прост: конечно, можно. Инфляция - всегда денежный феномен. Вопрос в том, почему появляется в обращении излишняя денежная масса.
Реальная дилемма в другом: платить ли столь высокую цену за временную остановку инфляции монетарными методами или попытаться найти и другие методы борьбы с ней? С нашей точки зрения, ответ здесь таков: риск "переужесточенной" денежной политики - и по экономическим, и по политическим соображениям - неоправданно велик, а полученный результат ненадежен.
Наличие немонетарной составляющей российской инфляции не позволяет полностью подавить инфляцию исключительно монетарными методами. Об этом красноречиво свидетельствует почти четырехлетний опыт российского руководства. "Атаки" на инфляцию, предпринимавшиеся российскими реформаторами, не прошли даром для экономики. Эти неудачи оплачены колоссальным спадом промышленного производства, деформацией структуры промышленности, существенным падением уровня жизни, общеэкономической нестабильностью. Экономика и общество в целом уже обескровлены постоянными безрезультатными "атаками" на инфляцию. Кардинальная смена курса денежной политики сегодня является жизненно необходимой. Поэтому мы предлагаем другой путь.
1. В ходе предпринимавшихся с 1992 года "атак" на инфляцию выявился эмпирический предел ужесточения кредитно-денежной политики. Очень важно при этом, что такой предел наступает при темпах инфляции, отличных от нуля - анализ показывает, что таким "предельно низким" является рост цен на уровне около 8-10% в месяц. Это говорит о том, что некоторый, вполне определенный уровень инфляции является для экономики России "заданным" ее институциональной и промышленной структурой. Назовем этот предельный уровень "СТРУКТУРНО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫМ ФОНОМ ИНФЛЯЦИИ" (далее для краткости - "фоновый" уровень инфляции). Попутно отметим, что, строго говоря, даже приближение месячных темпов инфляции к отметке 8-10% достигается уже за счет специфических мер - откладывания выплат по внешнему долгу; увеличения внутреннего долга; резкого снижения реального содержания минимальной зарплаты и пенсии; значительного недофинансирования науки и образования (т. е., будущего научно-технического потенциала), а также инфраструктурных отраслей. Исходя из этого, уровень инфляции в 8-10% в месяц при определении "фонового" может даже рассматриваться как заниженный - то есть, предельно жесткий. Реальный инфляционный фон в российской экономике, по нашим оценкам, в полтора-два раза выше - 15-20% в месяц.
2. Соответственно этому уровню инфляции существует и предел рационального ужесточения кредитно-денежной политики. Рубежом, как показали исследования, сегодня является 13-15%-ная величина реальной денежной массы М2 (к декабрю 1991 года). В течение трех лет борьбы с инфляцией эта "граница жесткости" монетарной политики постепенно снижалась - с 20% в начале 1992 года до 13-15% в начале 1995. Однако, это объясняется, главным образом, сокращением за это время объема производимого ВВП, а также увеличением долларизации внутреннего, в основном, неофициального товарооборота. Это очевидно говорит о незначительности фундаментальных институциональных реформ в экономике России. В среднесрочной перспективе мы можем рассматривать данный параметр в качестве одного из управляющих для корректировки текущих параметров антиинфляционной политики.
3. При темпах инфляции выше "фонового" уровня и реальной денежной массе, превышающей 13-15%-ную отметку, рестрикционная антиинфляционная политика эффективна: она действительно позволяет снижать темпы инфляции без обвального ухудшения показателей промышленной динамики и общеэкономической конъюнктуры.
4. Со снижением месячных темпов инфляции и величины реальной денежной массы ниже указанных границ, дальнейшее ужесточение денежных ограничений становится все более нецелесообразным: эффективность монетарных мер резко снижается; одновременно, существенно возрастают их негативные побочные последствия. Мы называем это ЭФФЕКТОМ "ПЕРЕУЖЕСТОЧЕНИЯ" кредитно-денежной политики. Помимо высокой цены, которую приходится платить за каждый процент дополнительного снижения инфляции посредством "переужесточения" кредитно-денежной политики, само это снижение во многом является фантомом. Инфляция приобретает черты подавленной: недостаток денег в экономике компенсируется частично увеличением неплатежей, частично - усилением спада. Пружина инфляции сжимается и неминуемо разжимается вновь - как только обострение проблемы спада и неплатежей в очередной раз вынудит ослабить жесткость монетарной политики.
5. Необходим стратегический поворот от монетарной антиинфляционной к структурно-институциональной политике. Свои усилия Правительство должно сосредоточить не на стремлении сократить темпы инфляции посредством "переужесточения" кредитно-денежной политики, а на снижении самого предела "жесткости" - то есть, "фонового" уровня инфляции, который инициируется причинами немонетарного характера. Для этого необходима программа среднесрочной (3-5 лет) экономической политики, направленной на формирование основных институциональных предпосылок финансовой стабилизации и экономического роста.
Главной задачей денежной политики в среднесрочной перспективе является обеспечение такой динамики денежной массы, которая бы отвечала следующим требованиям:
∙ контролируемости, стабильности и предсказуемости изменений темпов роста денежной массы;
∙ достаточности денежных ресурсов для осуществления программы структурных и институциональных преобразований в экономике.
Представляется очевидным, что такая целевая установка означает смягчение денежной политики по сравнению с той, которая проводится в настоящее время. Логичным следствием такой корректировки курса может стать повышение уровня инфляции.
Возможное увеличение темпов инфляции, которое произойдет в результате смягчения денежной политики, не так уж и губительно - по сравнению с нынешними темпами инфляции. Ведь с точки зрения потенциального инвестора, приемлемая инфляция исчисляется 5-10% в год. Если же цены растут на 5% в месяц, то это на самом деле так же много, как и 7, 10 и даже 15%.
Если Правительство сможет обеспечить стабильность этого нового, пусть даже несколько более высокого уровня инфляции, для создания более благоприятного инвестиционного климата, это будет важнее, чем наблюдающиеся уже более трех лет постоянные малопредсказуемые скачки инфляции. Ключевым моментом здесь является обеспечение совпадения рациональных инфляционных ожиданий, планов и заявлений Правительства и фактической динамики роста цен.
Осуществив структурные и институциональные реформы, остановив экономический спад, заложив основы для экономического роста, мы не только сможем ликвидировать немонетарные корни инфляции, но и создадим необходимый "запас прочности" для последующего осуществления жесткой финансовой политики и окончательного подавления инфляции.
Банковская политика
Банковская система является институтом осуществления денежной политики государства. От ее состояния во многом зависит не только эффективность и точность регулирования денежной массы, но и кредитование реального сектора экономики и инвестиционный климат в стране. Поэтому принципиально важно, чтобы она работала четко, слаженно и была ориентирована на актуальные экономические задачи.
Первый вопрос - это статус Банка России.
Сегодня в условиях экономического спада и высокой инфляции крайне важна координация мероприятий денежной политики, проводимых Банком России, с бюджетной, структурной, внешнеэкономической политикой Правительства России.
С другой стороны, нельзя ставить Банк России в оперативную зависимость от Правительства, так как это может привести к потере стратегических ориентиров денежной политики. Она рискует стать "заложницей" текущих проблем финансирования размещения государственных облигаций, решения активно лоббируемых отраслевых и региональных проблем и т.д.
Лучшим выходом из положения стало бы расширение понятия "подотчетности" Банка России перед Парламентом и объединение бюджетного и денежного планирования. Для этого необходимо ввести порядок ежегодного утверждения денежной программы Банка России Государственной Думой одновременно с бюджетом на предстоящий год. Конкретный состав соответствующего закона надо определить с учетом мнения Правительства и Банка России, но он должен содержать, как минимум, ориентиры роста денежной массы на предстоящий год и ключевые реформы в денежной политике и регулировании банковского сектора.
Естественно, в этом случае необходимо ввести и процедуру утверждения Государственной Думой отчетов об исполнении денежной программы, а также возможность обсуждения отставки Председателя Банка России в случае отказа в утверждении отчета или в случае повторного отклонения представляемой в Думу денежной программы.
Вторым принципиальным моментом является обеспечение реальной коллегиальности в работе Банка России. Принятие решений по изменению параметров основных инструментов и методов денежной политики должны приниматься только Советом Директоров.
В-третьих, Банк России должен оперативно (а не с запозданием на много месяцев) публиковать денежную статистику и разъяснять основные свои шаги в денежной политике. Сегодняшняя практика, когда Банк России фактически заменяет публичную политику на засекречивание информации о денежной массе, должна быть исключена.
Наконец, деятельность Банка России должна быть прозрачна и в смысле оплаты труда и получения разнообразных иных выплат сотрудниками Банка России. Это важно для недопущения обвинений в коррупции или личной заинтересованности сотрудников Банка при принятии ими решений.
Кроме проведения государственной денежной политики Банк России выполняет еще одну важнейшую функцию - регулирование банковской системы. Здесь также в существующую практику должны быть внесены существенные коррективы.
Действия Банка России по регулированию деятельности коммерческих банков должны стать предсказуемыми. Это означает:
∙ логичность, соответствие этих действий духу и букве утвержденной денежной программы,
∙ мероприятия денежной политики должны отражать экономическую стратегию российского руководства, однако, они должны учитывать и мнение участников этой политики - коммерческих банков.
Процедуры регистрации банков и иных кредитных учреждений, критерии предоставления им банковских, валютных и иных лицензий должны быть максимально ясны и регулироваться законом.
Учитывая сложную экономическую ситуацию, в которой находится России, в законе о Банке России следовало бы предусмотреть возможность и порядок проведения чрезвычайных действий в случае возможного кризиса банковской системы или угрозы массовой банковской паники.
Банк России должен стать гарантом ликвидности банковской системы через:
∙ создание системы рефинансирования банков (сделки "репо", ломбардные кредиты и др.);
∙ введение принятых в мировой практике стандартов учета и отчетности, которые позволят правильно оценивать реальную устойчивость и кредитоспособность банков;
∙ создание системы, позволяющей проводить санацию или цивилизованное прекращение деятельности отдельных банков, что позволит в том числе уменьшить криминализацию процесса "вышибания" долгов.
═
Бюджетная политика
Главной задачей бюджетной политики в среднесрочном аспекте должно быть содействие структурным и институциональным реформам, создание "точек роста".
Бюджетная политика в период радикальных реформ в России являлась составным элементом политики финансовой стабилизации. Поэтому ее главной, отличительной чертой все эти годы было стремление любой ценой сократить размер бюджетного дефицита и относительные размеры инфляционных источников его финансирования.
Наличие значительного бюджетного дефицита автоматически диктует выбор в качестве важной стратегической цели бюджетной политики сокращение дефицита, а затем, возможно, его ликвидацию. Вопрос заключается в выборе верных инструментов достижения этой цели.
Идеология, которую исповедует Правительство, предельно проста: необходимо любой ценой "арифметически" привести в соответствие доходы и расходы бюджета, а оставшийся "разрыв" профинансировать за счет внешних и внутренних займов. Соответственно, стержневой идеей правительственной программы сокращения бюджетного дефицита является стремление обеспечить увеличение доходов и сокращение расходов бюджета.
В определенных случаях такой способ борьбы с бюджетным дефицитом является действенным и, более того, единственно правильным. В России ситуация иная. Бюджетный дефицит в российской экономике связан с глубоким структурным, институциональным кризисом и продолжающимся промышленным спадом. Поэтому решить проблему бюджетного дефицита только лишь за счет увеличения налогового бремени и сокращения объемов бюджетного финансирования нельзя. Бюджетные доходы и расходы не являются независимыми величинами: сокращение расходов неминуемо ведет к сокращению налоговой базы и уменьшению доходов будущих периодов. Поэтому реальное, долгосрочное, устойчивое оздоровление государственных финансов неразрывно связано с оздоровлением российской экономики в целом.
Доходы бюджета и налоговая реформа
Доходная база бюджета должна быть реальной. Существенное расхождение официальных правительственных прогнозов и реального развития экономической ситуации, к сожалению, уже стало нормой. Несмотря на очевидное влияние жесткой кредитно-денежной политики на налоговую базу (в сторону сужения последней), Правительство из года в год прогнозирует рост относительного размера доходной части бюджета. На деле же, бюджетные доходы за три года сократились с 15.7% к ВВП в 1993 г. до 13.7% к ВВП в 1994 году и 11.7% к ВВП в 1995 году (ожидаемое исполнение) - и это несмотря на увеличение налогового бремени. В среднесрочной программе Правительство вновь (в который раз!) планирует увеличить поступления в доходную часть бюджета - на 1 проц. пункт ежегодно в течение 1996-1998 гг. Как и ранее, эти прогнозы представляются маловероятными. Достаточно сопоставить эти цифры с планируемым дальнейшим ужесточением денежной политики (с целью резкого сокращения уровня инфляции), что несомненно скажется на финансовом состоянии предприятий и целых отраслей.
Следствием нереалистичных макроэкономических прогнозов является уже ставшее традиционным существенное отклонение в ходе осуществления бюджетного процесса от законодательно утвержденных параметров федерального бюджета. Ссылаясь на "объективные" причины, исполнительная власть впоследствии меняет структуру бюджетных расходов, осуществляя произвольное секвестирование отдельных бюджетных статей. Это лишь усиливает макроэкономическую неопределенность, а следовательно нестабильность.
Важнейшей составляющей при планировании доходной части бюджета является наиболее полное использование возможности ее увеличения. Ключевым направлением этой работы должна стать налоговая реформа.
Изменения в налоговой системе России необходимы. Они должны быть последовательными и предсказуемыми. Их главными направлениями должны стать:
∙ снижение общего уровня налогообложения при резком расширении налоговой базы;
∙ сокращение количества налогов и упрощение системы налогообложения;
∙ усиление налоговой дисциплины;
∙ систематизация и кодификация налогового законодательства.
Возможности увеличения доходов бюджета за счет выведения значительной части экономики из "тени" трудно переоценить. Во многом вследствие высокого уровня налогов доля поступлений от нового частного сектора непропорционально низка относительно их реальных (а не официально показываемых) доходов. Для достижения этой цели нужны меры с одной стороны, контрольно-карательного характера (по ужесточению сбора налогов, пресечению контрабанды и "теневых" торговых и финансовых операций и др.), с другой - в направлении рационализации налогового законодательства. Справиться с задачей легализации "теневой" экономики только мерами карательного характера невозможно, для этого надо создать у людей и фирм желание платить налоги - то есть получать легальные высокие доходы. В целом в ходе налоговой реформы необходим переход от выполнения налогами преимущественно фискальных функций к преимущественно стимулирующим.
Необходимость этих изменений понятна почти всем. Действительный вопрос состоит в умении Правительства найти баланс между объективно противоречащими друг другу фискальными и стимулирующими функциями налогов.
Правительство предпринимает попытки провести налоговую реформу с 1994 года, однако без особого успеха. В условиях падения собираемости налогов, неверия налогоплательщиков государству и использования ими всех законных и незаконных средств для ухода от уплаты налогов, Правительство на первых порах стремилось усилить налоговое бремя и налоговые репрессии. Эти попытки, однако, наталкивались на ответные усилия налогоплательщиков по еще большему "уходу" от уплаты налогов.
В результате, поняв бесплодность попыток добиться реального повышения налогового бремени, Правительство подготовило проект нового налогового законодательства. Суть изменений заключается в стремлении перенести налоговое бремя на тех, кто не желает или не может "уйти" от уплаты налогов, а также повышении тех налогов, от которых сложнее всего уклониться. Главный недостаток этой "налоговой реформы" заключается в том, что бремя финансирования государственных расходов было бы переложено на законопослушные предприятия, занятые в сфере материального производства, и на законопослушных граждан со средними доходами. Реализация предложений Правительства снизит уровень жизни формирующегося среднего класса в России, еще более ухудшит положение с инвестициями в промышленности, увеличит долю теневой вторичной занятости граждан.
Мы предлагаем иную концепцию налоговой реформы.
Во-первых, Правительством должна быть разработана среднесрочная (3-5 лет) программа налоговой реформы, которую было бы целесообразно включить в Налоговый кодекс в целях максимального обеспечения рационального соотношения между стабильностью налоговой системы и необходимостью ее существенных изменений.
Во-вторых, необходимо определить конкретные цели налоговой реформы, имея в виду создание модели налоговой системы, которую государство обязуется сформировать через 3-5 лет. Наши предложения:
∙ существенно снизить подоходный налог, НДС, налог на прибыль;
∙ ввести единый налог на доходы малых предприятий при отмене всех прочих;
∙ ввести систему, позволяющую перечислять социальные платежи в негосударственные фонды, имеющие специальные государственные лицензии;
∙ сократить экспортные пошлины;
∙ существенно повысить ресурсные и имущественные платежи, а также акцизы и отменить льготы по импортным операциям;
∙ ввести систему платных государственных патентов на занятие высокодоходными видами деятельности (услуги финансовых посредников, торговля, экспортно-импортные операции);
∙ существенно увеличить льготы для средств, направляемых на инвестиции, для приоритетных федеральных программ, фондов долгосрочных сбережений населения, для некоммерческой деятельности.
Конкретные ставки и условия сбора налогов должны утверждаться одновременно с принятием бюджета на соответствующий год, имея в виду достижение заранее определенных среднесрочных целей.
Расходы бюджета
Расходы бюджета являются, пожалуй, наиболее уязвимым элементом бюджетной политики Правительства и выступают воплощением инерционной экономической стратегии российского руководства, не решающей ключевых проблем реформирования экономики. Стремясь любой ценой сократить бюджетный дефицит, Правительство все эти годы исповедывало подход максимального урезания бюджетных расходов. В результате бюджетная политика практически утратила какое бы то ни было содержание, кроме "всемерной экономии". Это- близорукая политика "латания дыр". В чем ее порочность? Вот лишь некоторые "застарелые" изъяны политики бюджетных расходов последних лет:
∙ практически не финансируется реорганизация неплатежеспособных предприятий, их санация и создание новых рабочих мест (кроме угольной промышленности, где соответствующие затраты составляют мизерную величину);
∙ фактически, "не замечается" проблема массовых неплатежей;
∙ в структуре ассигнований по важнейшим дотационным секторам (ВПК, АПК, ТЭК) преобладают расходы на заработную плату и на поддержание социальной инфраструктуры предприятий (до 80% всех расходов);
∙ отсутствуют бюджетные инвестиции по приоритетным направлениям, способным выступить в качестве "локомотивов" экономики;
∙ в условиях жесткой кредитно-денежной политики не выделены приоритеты и не создана какая бы то ни было система финансирования социальной сферы, науки и культуры; соответствующие статьи бюджета из года в год финансируются по остаточному принципу;
∙ крайне незначителен удельный вес статей, связанных с институциональными преобразованиями;
∙ особую тревогу вызывает ставшее уже традиционным "размазывание" ограниченных ресурсов, выделяемых на нужды обороны и военно-промышленного комплекса и представляющих наиболее крупные статьи расходов - отсутствие приоритетов и стагнация реформ в армии и в ВПК угрожает углублением кризисных явлений,
∙ непредсказуемость в реальном получении выделенных законом бюджетных ассигнований по целому ряду статей.
Для того, чтобы добиться перелома в ситуации с бюджетом в будущем, необходимо существенно изменить структуру расходной части бюджета: увеличение расходов должно пройти по тем статьям, которые дадут реальную отдачу в перспективе.
В первую очередь, это - инвестиции. Перспективны инвестиции в порядке совместного финансирования целевых программ местных бюджетов, а также - что особенно важно для оживления инвестиционной активности - совместного финансирования с частным сектором (прежде всего, в жилищном строительстве, но не только в нем). При этом надо использовать мировой опыт проектного финансирования и соответствующую инфраструктуру, возникающую в нашей стране. При совместном финансировании федеральные инвестиции не должны быть дотацией, их необходимо оформлять как долю в собственности создаваемого (реконструируемого) предприятия с возможной приватизацией этой доли в будущем, либо как кредит. Подобная система создана в рамках Минэкономики РФ, однако, пока ее деятельность остается на уровне первых шагов (чтобы не сказать экспериментов). Можно активнее использовать механизм бюджетного финансирования разницы процентов по долгосрочным кредитам. Необходимы меры государственной поддержки развитию рынка капиталов - отмена налогов на операции с ценными бумагами (оставление только сбора за регистрацию проспекта эмиссии), стимулирование активной инвестиционной политики государственных и негосударственных институциональных инвесторов, создание инфраструктуры разработки инвестиционных проектов (инвестиционные банки и компании, переориентация работы системы Госкомимущества и др.) и т.д.
Во-вторых, расходы на реальные реформы. Это поддержка малого бизнеса; увеличение фонда санаций предприятий в угольной промышленности и создание аналогичных фондов для предприятий других отраслей; прекращение искусственного торможения банкротств неэффективных предприятий, активное использование бюджетных средств для их реорганизации и санации; реальные конверсионные программы, связанные с реорганизацией производства; переход при реализации пакетов акций, находящихся в руках государства, в основном на механизмы инвестиционных конкурсов; проведение антимонопольной политики; активное проведение государственной промышленной политики, направленной на поддержание выпуска конкурентоспособной отечественной продукции высоких степеней переработки, включая потребительские товары; формирование рынка труда и многое другое.
В-третьих, это ассигнования на науку, культуру, образование и здравоохранение. Но не просто увеличение расходов по всем статьям в этих сферах, а финансирование реформ здесь - переход к финансированию преимущественно не институтов, а научных проектов; стимулирование развития страховой медицины; освобождение от налогообложения некоммерческой деятельности и т.д.
Наконец, ассигнования на оборону и правоохранительную деятельность. Расходы на оборону должны быть использованы на смягчение последствий уже запланированного сокращения численности армии и переходу ее во все большей степени на профессиональные принципы организации; изменение структуры государственного оборонного заказа; выполнение обязательств по разоружению. В отношении финансирования правоохранительных органов должна произойти смена приоритетов - необходимо резко повысить их техническое оснащение, ввести государственное страхование сотрудников, деятельность которых связана с риском для жизни, прекратить политику наращивания численности сотрудников МВД при сохранении низких зарплат и др.
Только преобразования такого типа способны через несколько лет принципиально изменить ситуацию в стране, стабилизировать экономическое положение, заложить основы для будущего экономического роста и решения проблем дефицита бюджета и инфляции.
Дефицит бюджета
Отдельно следует рассмотреть столь рекламируемый Правительством переход к преимущественно неинфляционным методам финансирования бюджетного дефицита. Правительство стало покрывать бюджетный дефицит, в основном, за счет резкого роста внутреннего и внешнего долга России.
Только в текущем году внешний долг России увеличится на 12-13 млрд. долларов - т.е., более чем на 10% (учитывая бывший долг СССР). Закономерным результатом такой политики, в частности, является то обстоятельство, что практически весь кредит МВФ размером 6 млрд. долларов в 1995 году Россия вынуждена направить на выплату процентов по внешнему долгу.
Гипертрофированный рост объемов заимствований на внутреннем денежном рынке также не сулит ничего хорошего. Уже в конце I полугодия 1995 года месячные объемы эмиссии ГКО составили 17.2% к ВВП. Отвлечение колоссальных средств финансового рынка на финансирование бюджетных расходов наносит мощный удар по инвестициям, увеличивает спекулятивные капиталы, поднимает процентную ставку на уровень, делающий кредиты в принципе недоступными для промышленности. По существу, такая практика покрытия бюджетного дефицита представляет собой государственное замораживание средств потенциальных частных инвесторов, социализацию частных капиталов и их общественное перераспределение через бюджет.
Даже в правительственной среднесрочной программе сквозит озабоченность по поводу прогнозируемого увеличения текущих расходов бюджета на обслуживание внутреннего и внешнего долга. Полагаем, что это - прямой путь в "болото" многолетней стагнации: столь значительные объемы текущих затрат на обслуживание государственного долга могут стать непосильным бременем даже для стабильной, динамично развивающейся экономики.
Размещение в таких больших объемах государственных займов ведет к высокой процентной ставке по ним, а это резко повышает ставку по всей экономике и делает практически невыгодными инвестиционные проекты, связанные с реальным производством. Колоссальные объемы средств отвлекаются с финансового рынка на потребление (учитывая низкую долю инвестиционных расходов в бюджете), вместо того, чтобы стимулировать их инвестиционное использование.
Наконец, как показал опыт первого полугодия 1995 года переход к финансированию дефицита бюджета на основе рыночного наращивания внутреннего долга и скачкообразного роста внешних займов не дало ожидаемого антиинфляционного эффекта. И не трудно показать, что сегодня ситуация такова, что если будет остановлена денежная эмиссия из одного источника, то она начнется - практически против воли экономического руководства страны - из другого источника.
Исходя из этого, мы считаем, что переход к так называемым "неинфляционным методам" финансирования дефицита бюджета был преждевременным и необходимостью является частичный возврат к инфляционному финансированию дефицита бюджета кредитами Центрального Банка.
Бюджетный федерализм
Проведение эффективной региональной политики невозможно без:
∙ заявленного центральным руководством равного и беспристрастного отношения ко всем без исключения субъектам Российской Федерации;
∙ учета индивидуальных особенностей каждого региона на основе единых объективных критериев;
∙ четкого различения между национальной экономической политикой, проводимой на территории всей федерации в целом, и задачей развития отдельных регионов;
∙ достижения абсолютной ясности во взаимоотношениях между федеральным и региональными бюджетами.
∙ свободы региона в рамках собственных финансовых возможностей определять направления своего социально-экономического развития.
Необходимо выработать единый подход к участию регионов в формировании и использовании средств федерального бюджета. Отсутствие такого подхода является одной из причин возрастания диспропорций в развитии регионов, отсутствия рациональной региональной политики, неэффективности экономической политики и бесконтрольности расходования бюджетных средств.
Создание единой информационной базы межбюджетных отношений
Имеющиеся на сегодняшний день показатели межбюджетных расчетов позволяют оценить только отношения между федеральным и региональными бюджетами, а не отношения между федеральным бюджетом и регионами в целом. Это обусловлено тем, что федеральные программы не учитываются в их региональном разрезе, так как средства по ним в значительной части перечисляются через различные министерства и ведомства, минуя территориальные бюджеты. Обсуждение проблем оказания централизованной помощи субъектам федерации по сути сведено к распределению или перераспределению средств одного Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В частности, в 1994 году доля таких трансфертов в общей сумме расчетов между центром и регионами составила лишь 16%. В результате трансферты практически не влияют на выравнивание бюджетов субъектов федерации.
В связи с этим необходимо обеспечить полный учет
∙ совокупности всех налоговых и неналоговых поступлений из регионов в федеральный бюджет;
∙ средств, поступивших из федерального бюджета в качестве межбюджетных расчетов (по федеральной поддержке, взаимные расчеты, бюджетные ссуды, дотации, субвенции, оказание финансовой помощи и т. д);
∙ других средств, поступивших в регионы в рамках федеральных программ, государственных инвестиций и т.д. с указанием, какая часть этой группы была распределена через бюджеты субъектов федерации. Расходы федерального бюджета должны быть четко расписаны не только в отраслевом, но и в региональном разрезах;
∙ факторов, влияющих на потребности региона в бюджетном дотировании - в форме коэффициента дискомфортности или какой-либо другой.
Наличие такой информации позволит определить:
∙ реальные потребности каждого региона в помощи из федерального бюджета;
∙ абсолютный вклад каждого региона в формирование федерального бюджета;
∙ специфику взаимоотношений федерации с каждым регионом на основе экономических факторов.
До создания подобной информационной базы не может идти речи об организации оптимальных межбюджетных отношений.
Изменение порядка финансовых отношений между центром и регионами
Этот порядок должен быть основан на:
∙ оптимальном подходе к взиманию налоговых отчислений из регионов;
∙ сокращении количества средств, перераспределяемых через федеральный бюджет с целью горизонтального выравнивания регионов;
∙ сокращении встречных финансовых потоков, чреватых обесцениванием и частичной потерей бюджетных средств.
Это означает, что нужно:
∙ индивидуализировать применительно к каждому региону ставки налоговых отчислений в федеральный бюджет;
∙ применять индивидуальный, основанный на законодательно утвержденной формуле, подход в определении налоговых средств, перечисляемых в федеральный бюджет применительно к каждому региону. В рамках данного подхода учитывать совокупность неналоговых поступлений из региона в федеральный бюджет, объективные критерии для учета налогооблагаемой базы региона, реальные потребности в дотировании из центра.
∙ во избежание встречных финансовых потоков сокращать налоговые отчисления из региональных бюджетов на ту часть их дотационных потребностей, которую они сами в состоянии покрыть. Нелепо брать налоги с заведомо дотационных регионов.
При определении направлений расходования средств федерального бюджета оптимальным подходом является отказ от попыток полной ликвидации межрегиональных диспропорций. Всю деятельность целесообразно сконцентрировать на обеспечении минимального уровня государственных услуг во всех регионах и развитие приоритетных направлений в экономике страны.
С целью упорядочения экономических отношений между федеральным уровнем и субъектами федерации, а также обеспечения единого подхода к взаимодействию центра со всеми регионами, целесообразно разделить все средства, направляемые в регионы, на две группы:
1. Финансовые средства, выделяемые с целью обеспечения минимально необходимого уровня государственных услуг (минимальных социальных гарантий) на всей территории Российской Федерации и достижения горизонтального выравнивания регионов.
2. Финансовые средства, выделяемые на прямое и косвенное стимулирование наиболее перспективных направлений экономического развития.
Для концентрации усилий на обеспечении минимального уровня государственных услуг во всех регионах в едином блоке должны рассматриваться раздельные на сегодняшний день статьи:
∙ средства федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансферты);
∙ дотации закрытым административно-территориальным образованиям;
∙ бюджетные ссуды;
∙ дотации и субвенции;
∙ расходы по формированию регионального фонда зерна;
∙ финансовая помощь (на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, из резервного фонда Президента и Правительства, по линии поддержки районов Крайнего Севера, финансирование мероприятий по ликвидации последствий радиационных аварий и др.)
Для законодательного внедрения такого подхода необходимо:
∙ дать определение минимального бюджета территории;
∙ закрепить за федеральным уровнем власти обязанность обеспечения минимального уровня государственных услуг;
∙ все выравнивающие платежи производить на основе формулы, как единственного способа достигнуть объективного подхода в организации межбюджетных отношений, направленных на выравнивание.
Средства для финансирования государственных услуг сверх законодательно утвержденного минимального уровня должны привлекаться из региональных бюджетов.
Контроль за использованием федеральных средств
Крайне необходимо усилить контроль за тем, чтобы средства, выделяемые регионам из федерального бюджета, направлялись только на реализацию задач, для выполнения которых они были получены. Это вполне оправдано в условиях, когда основной формой средств, выделяемых по федеральным программам, становятся субвенции на развитие конкретных отраслей и производств, необходимых для всего хозяйства страны. Нельзя позволять региональным властям и предприятиям без согласования с центром определять пути приложения средств, получаемых от федерального бюджета на безвозвратной основе. Это же требование касается и средств, которые получат регионы для реализации минимального уровня государственных услуг.
Приоритетом в деятельности федеральных органов власти должно стать выведение депрессивного региона на среднероссийский уровень не только по потреблению, что имеет место сейчас, а в первую очередь по производству.
Такая система отношений федерации с ее субъектами будет в наиболее полной мере соответствовать политике, направленной на укрепление, а не развал федеративного государства.
═Валютная политика
Курсовая политика в течение 1992-1995 годов то занимала важное место в антиинфляционных программах Правительства и Банка России, то переставала интересовать экономическое руководство страны. Она была непоследовательна и то резко политизирована, то вдруг "отпущена" на произвольное плавание. В течение длительного времени ценой иностранных кредитов и административных ограничений на валютном рынке падение курса рубля искусственно сдерживается, а затем следует период нервных и резких обвалов курса. Это происходило уже неоднократно. Дестабилизация экономической ситуации, подрыв стимулов к инвестиционной деятельности, расцвет денежных спекуляций - вот результаты такой политики.
Показателен в этом отношении период августа-октября 1994 года. Зачем, удерживая курс, продавать 2,5 млрд. долл. в течение полутора месяцев, чтобы потом отстраниться от событий и допустить падение рубля почти в 1,7 раза всего за три недели?
Периоды резкого роста реального курса рубля сменялись периодами его стабилизации (падением рубля параллельно росту цен). В целом за 1992 год реальный курс рубля вырос в 10 раз, за 1993 год - еще более чем втрое. В 1994 году падение курса отстало от темпов инфляции всего на 12%, в первом полугодии 1995 года уже более, чем на 20%. Всего за три с половиной года цены росли почти в 50 раз быстрее, чем падал курс рубля. Это означает, что российский экспорт, измеренный во внутренних ценах, фактически в 50 раз подорожал, а импорт в 50 раз подешевел.
Причины такой политики ясны - отсрочка по выплатам внешнего долга СССР, замораживание внутреннего валютного долга, массированное получение внешних кредитов Россией и, конечно, нереальное соотношение рубля и доллара на старте "шоковой терапии" (только за ноябрь-декабрь 1991 года в связи с объявлением о скорой либерализации цен номинальный курс рубля упал более, чем втрое и вдвое обогнал рост цен).
Последствия такой политики тоже очевидны. Экспорт России в 1992 году резко упал и с тех пор медленно восстанавливается, импорт переориентировался на предметы потребления и сейчас его доля в ресурсах для розничной торговли составляет более половины (данные за первое полугодие 1995 года). Россия фактически вынуждена сворачивать отечественное производство и уступать внутренний рынок импорту. Сегодня Россия почти утратила возможности налаживания собственного производства сложной бытовой техники, быстро уступает позиции в легкой и даже пищевой промышленности. Самый большой спад именно в обрабатывающей промышленности и производстве потребительских товаров. Целый ряд исключительно важных для России производств держится только за счет регулярного повышения таможенных пошлин (автомобили, ряд видов продовольствия и др.).
При этом валютная политика России продолжает учитывать какие угодно обстоятельства, только не ее последствия для сферы материального производства.
Валютная политика 1995 года представляет из себя нагромождение ошибок. Сначала принимается решение, провоцирующее взрыв равновесия на валютном рынке и задающее тенденцию к "сбросу" валюты. Для исправления этой ошибки предпринимаются рублевые интервенции Банка России. Однако, последний проявляет при этом "жадность" и неполностью нейтрализует рост курса рубля, давая возможность закрепиться этой тенденции. Наконец, для "слома" ожиданий роста курса рубля применяется внешне элегантное, но, по сути, разрушительное для экономики средство - фиксация курса рубля в "коридоре", из-за которого реальный курс рубля возрастет еще на 15-20%, что станет новым мощным ударом по отечественному производству.
Регулирование внутреннего валютного рынка в России в 1992-1995 годах применялось почти исключительно как элемент антиинфляционной политики и ставило своей целью завышение курса рубля, что, по расчетам Правительства, должно было усиливать конкуренцию на внутреннем рынке за счет удешевления импорта. Все потребности государства в валюте (прежде всего, на обслуживание внешнего долга) удовлетворяются за счет внешних заимствований, однако, существует большое количество административных ограничений на валютном рынке. Эти ограничения не имеют других целей кроме завышения курса рубля.
Кроме того, начиная с 1994 года валютная политика учитывает необходимость размещения внутренних государственных займов в значительных масштабах - обеспечивается большая привлекательность размещения средств в займах по сравнению с валютой. Стабилизация динамики валютного курса постоянно объявляется в качестве официальной цели Банка России на валютном рынке, но фактически всегда приносится в жертву нетерпеливому сдерживанию падения курса рубля и обеспечению его роста в реальном исчислении.
Валютный рынок развивается в основном стихийно и не соответствует на сегодняшний день потребностям проведения рациональной макроэкономической политики. Более того, в целях усиления административного контроля за валютным курсом в последнее время делается многое для того, чтобы затруднить биржевой оборот валюты и вытеснить валютное обращение с наиболее цивилизованного биржевого рынка. Фьючерсный рынок развит недостаточно и не пользуется вниманием со стороны государства. Количество административных ограничений на рынке чрезмерно велико.
Новые цели валютной политики и либерализация валютного регулирования
Валютная политика должна перестать рассматриваться только как инструмент антиинфляционной борьбы. Первая цель валютной политики - обеспечить нормализацию уровня валютного курса. Курс рубля должен соответствовать реальной макроэкономической ситуации. Это значит, что:
∙ государство должно обеспечивать свои потребности в валюте в основном за счет внутреннего валютного рынка, а не внешних заимствований,
∙ необходимо наращивание валютных резервов России,
∙ необходима либерализация валютного обращения,
∙ наконец, при определении желаемого уровня валютного курса должны приниматься во внимание его последствия для сферы реального производства.
Практика использования внешних заимствований для обслуживания валютных потребностей государства должна быть резко ограничена, так как она ведет к лавинообразному нарастанию российского внешнего долга. Внешние займы резко обострят экономическую ситуацию в России через 3-7 лет и поставят ее в слишком большую зависимость от кредиторов. Россия имеет мощный сырьевой экспорт и в состоянии обслуживать свой внешний долг (с учетом отсрочек по внешнему долгу СССР). Позиция России на переговорах в рамках Парижского и Лондонского клуба кредиторов могла бы быть четкой и ясной: объем выплат по внешнему долгу не должен превышать, например, 20% годового экспорта России (8-9 млрд.долл., т.е. примерно уровень выплат 1995 года) с тем, чтобы обслуживание внешнего долга не приводило к резкому ухудшению внутриэкономического положения страны. Отказ от кредитов МВФ на ликвидацию разрывов платежного баланса мог бы поднять доверие к российской экономической политике и обеспечить большую независимость внешней политики России.
Россия заинтересована в привлечении не внешних займов, а иностранных инвестиций. Однако, для обеспечения привлекательности инвестиционного климата Россия должна иметь достаточные валютные резервы, которые не используются для регулирования текущих колебаний валютного курса. Обладание такими резервами заметно подняло бы рейтинг надежности экономической политики России в глазах российских и иностранных инвесторов. После скандала с девальвацией национальной валюты в Мексике, которая принесла иностранным инвесторам убытки в десятки миллиардов долларов, наличие валютных резервов стало очень важным для принятия решения о страновой привлекательности для инвестиций.
Для обеспечения надежности текущего валютного регулирования, по нашим оценкам, было бы достаточно объема валютных резервов в размере примерно полуторамесячного экспорта (5-7 млрд.долл.), накопление резервов сверх этой суммы целесообразно было бы вести с учетом объемов реально привлекаемых иностранных инвестиций и планов по их привлечению.
Внутренний валютный рынок сегодня серьезно деформирован множеством административных ограничений. Необходимо в короткие сроки обеспечить либерализацию валютного регулирования.
Прежде всего, должна быть отменена практика обязательной продажи 50% экспортной выручки. Когда такая практика была введена еще в 1991 году - это имело смысл: государству необходимы были средства для обслуживания внешнего долга. Кроме того, обязательная конвертация происходила по выгодному для государства курсу и фактически выступала одной из дополнительных форм налогообложения. Начиная с 1992 года обязательная продажа имеет совсем другой смысл - сдерживание падения курса рубля, что является ложной целью. Важно и то, что макроэкономическая ситуация в 1994-1995 годах такова, что практически это ограничение не имеет смысла - экспортеры продают заметно больше 50% своей валютной выручки. Поэтому отмена этого ограничения мало скажется на макроэкономической ситуации, но для отдельных экспортных сделок это может иметь важное значение.
Ныне действует разрешительная практика для вывоза капитала из России. Она явно малоэффективна. Такое регулирование перевода капиталов не способно было остановить вывоз капитала из страны в 1992-1993 годах. Темпы вывоза капитала реально регулирует не государство, а макроэкономическая ситуация в стране. Так, заметное сокращение экспорта капитала в 1994-1995 годах вызвано тем, что излишние капиталы в российской экономике просто не образуются, поэтому и не вывозятся.
Вывоз капиталов не может рассматриваться как однозначно негативное явление. Свобода передвижения капиталов означает не только свободу их вывоза, но и увеличение ввоза капиталов иностранными инвесторами, которые будут уверены в возможности вернуть вложенные средства в случае необходимости. Экспорт российского капитала также может быть важен для страны - для завоевания рынков сбыта для российской продукции, рационализации товарных потоков, обеспечения надежности активов ряда финансовых институтов за счет активной инвестиционной политики их на мировых финансовых рынках и т.д.
В связи с этим необходимо отменить бюрократическую разрешительную практику для инвестиций за рубежом и заменить ее на налогообложение вывоза капитала.
Необходимо либерализовать условия ввоза-вывоза валюты из страны для граждан. Существующие здесь ограничения доставляют неудобства гражданам, дестимулируют легализацию валютных сбережений и, в то же время, реально не в состоянии остановить вывоз наличной валюты из страны.
Второй целью валютной политики является обеспечение надежной предсказуемости и стабильности изменений валютного курса.
После проведения указанных выше валютных реформ установится определенный новый уровень соотношения между рублем и долларом. В дальнейшем необходимо обеспечить плавную динамику изменения курса рубля со сглаживанием традиционных пиков спроса на валюту осенью и зимой каждого года. При этом сглаживание не должно быть односторонним - необходимо сдерживать скачки курса как в сторону понижения, так и в сторону его повышения.
Курс рубля должен падать примерно с темпом инфляции. Однако, при этом необходимо учитывать уровень реальных процентных ставок в российской экономике и обеспечивать неэффективность или низкую доходность арбитражных операций.
Для обеспечения предсказуемости динамики курса рубля Правительство могло бы использовать активные государственные операции на фьючерсном биржевом рынке - заключая срочные сделки на поставку валюты через три, шесть, двенадцать месяцев. В этом случае не возникало бы вопроса доверия заявлениям Правительства относительно его поведения на внутреннем валютном рынке (что происходит с так называемым "валютным коридором") - все заявления Правительства были бы подкреплены его финансовыми обязательствами и любой импортер мог бы надежно страховать ("хеджировать") свои валютные риски. Хорошо известно, что интервенции государства (рублевые, валютные) на фьючерсном рынке оказывают такое же воздействие на экономическую конъюнктуру, как и его операции на спотовом рынке (с поставкой наличной валюты).