Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
СОЦИАЛЬНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ И МЕХАНИЗМЫ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В РОССИИ*
1. Социальная база и социальные факторы экономических преобразований
В настоящее время глубокие социально-экономические трансфор мации происходят во всем мире, и Россия не является исключением. Но трудности, с которыми столкнулись российские реформы, видимо, связаны не только с экономическими просчетами и ошибками властей. Они имеют более глубокие корни методологического и даже мировоззренче ского характера. Исследования глобальных изменений в мировой эконо мике привели к осознанию необходимости преодоления узкоэкономи-ческого подхода к реформам, игнорирующего происходящие социальные процессы и требования поддержки широких слоев населения. В центре социально-экономических, правовых и институциональных преобразо ваний в развитых странах на данном этапе находятся изменения в самом человеке - основном носителе новых потребностей и инноваций.
Мировая экономика стала ареной жесткой конкуренции стран, лидерство которых обеспечивается ускоряющимся потоком новых технологических решений и новой организацией их использования во всех сферах жизни общества. В этих условиях действительное бо гатство экономически лидирующих стран определяется способностью их экономик адаптироваться к эффективным преобразованиям, кото рые зависят от состояния нематериальных форм богатства и сфер, обеспечивающих развитие человека. Прогресс в этих странах все в большей степени определяется качеством жизни) эмансипацией лич ности в хозяйственной сфере, а не темпами роста производства.
/. /. Массовая поддержка реформ - главное условие их успеха
При анализе возможностей реализации в России условий пере хода к социально ориентированной экономике встает вопрос о соци альной составляющей реформ, в первую очередь о поддержке реформ снизу. Без нее любые преобразования, какими бы прогрессивными они ни были, обречены на провал, что и подтверждается опытом России. Вместе с тем требуется поддержка сверху, то есть осознание органами управления необходимости изменения концепции реформ. Речь идет о расширении социальной базы реформ и формировании
' Доклад ИЭ РАН подготовлен авторским коллективом в составе: акад. Л. Абалкин (руководитель), д.э.н. Б. Мильнер (зам. руководителя), д.э.н. Д. Сорокин (зам. руководи теля), д.э.н. А. Амосов, к.э.н. А. Анисимова, М. Бунчук, к.э.н. Н. Гловацкая, д.э.н. Д. Карпухин, А. Кнастер, к.э.н. О. Кузина, к.э.н. С. Лазуренко, С. Ломоносова, член-корр. РАН В. Маевский, д.э.н. И. Маслова, Д. Мастепанова, к.э.н. В. Плакин, д.э.н. В. Радаев, д.э.н. О. Рогова, д.э.н. Л. Ржаницына, к.э.н. Я. Рощина, д.э.н. В. Сенчагов, к.э.н. Э. Собо лев, д.ю.н. Е. Торкановский, к.э.н. Е. Федоровская, к.э.п. Т. Чадова, к.э.н. Т. Четвернина. Доклад публикуется с некоторыми сокращениями.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
политики, адекватной интересам большинства населения. Совмещение двух названных форм социальной поддержки является важнейшей предпосылкой дальнейших экономических преобразований.
Поддержка реформ населением. Приемлемость и поддержка реформ гражданами зависят от:
- оценки степени влияния реформ на уровень благосостояния и социальную безопасность;
- признания легитимности и справедливости новых законода тельных норм и институциональных структур;
- принятия населением реализуемых принципов распределения, в противном случае создаются предпосылки социальной дезинтегра ции и нестабильности;
- степени доверия к проводимой политике реформ, масштабам и темпам преобразований, а также к мерам по защите населения от возможных негативных последствий.
Проведение реформ в России сопровождается снижением адап тации населения и поддержки со стороны основной его части. Либе рализация экономики привела к существенным изменениям в струк туре общества, социальному и имущественному расслоению. При пе реходе к рынку дифференциация неизбежна, но если она переходит за определенную грань, то становится фактором социальной дестаби лизации. В нашей стране разрыв в доходах 10% наименее и 10°о наи более обеспеченного населения в 1997 г. составил, по официальным данным, 13,2 раза. Между тем в развитых странах этот коэффициент значительно ниже (в Западной Европе - 5-6, в США - около II раз).
Число граждан, имеющих доходы ниже прожиточного миниму ма (рассчитывемых по давно устаревшей методике), остается высо ким - в 1997 г. 30,7 млн. человек (20,8% ко всему населению). Чрез вычайно высока дифференциация в уровнях оплаты труда между отраслями экономики, разными профессионально-квалификационны ми и социальными группами. Различия в оплате труда рабочих и администрации достигают не менее 20 раз, отраслевые различия -10 раз, региональные - 11 раз. При этом почти полностью утрачена зависимость доходов от затраченного труда.
Однако динамика дифференциации доходов не является един ственной характеристикой степени расслоения общества и поддерж ки реформ со стороны населения. Необходимо оценивать результаты перераспределения собственности, доступ к материальным и финан совым ресурсам общества, уровень социальной активности и возмож ности самореализации. Эти факторы формируют политический, эко номический, образовательный, культурный (доступность социальных благ) потенциал различных групп и определяют особенности соци альной стратификации общества.
В экономических исследованиях отечественных ученых, прежде всего в работах акад. Т. Заславской, достаточно четко обозначено сло жившееся в ходе реформ расслоение общества.
Верхняя группа, к которой относятся, по различным оценкам, от 1,5 до 3% населения, сосредоточила в своих руках практически весь эконо мический потенциал, она имеет прямой выход во властные структуры. На
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
этом уровне социальной "пирамиды" находится также слой правящей бюрократии, численность которой за годы реформ возросла вдвое и со ставляет 4-5°о населения. Он прочно занял верхние позиции в социаль ной структуре, обладает реальной властью и чрезмерно коррумпирован.
Средний слой в классическом понимании в настоящее время в России отсутствует. В городах существует прослойка (по различным оценкам, от 9 до 14% населения), которая условно может быть отнесена к среднему классу. В основной своей части она неустойчива, не имеет существенной собственности и в силу слабости своего положения не способна оказывать реального влияния на экономическое развитие.
В ходе реформ оказались выкинутыми за борт те, кто своим тру дом, проявлением предпринимательской инициативы пытался "встро-иться" в новую систему хозяйствования и сформировать средний класс, который должен был стать опорой экономических преобразований. Эта часть населения, являющегося основным носителем человеческо го капитала, перешла в массовый слой бедняков, составляющий, по оценкам социологов, 60-65% населения. Не располагая иной собствен ностью, кроме высокой квалификации, лишенный наиболее важных социальных гарантий, находящийся близко к зоне социального риска, этот массовый слой не может в сложившемся виде быть опорой эко номических преобразований в России. Свои главные усилия он на правляет на поиск путей выживания.
К низшим группам, составляющим, по оценкам, 9-12°о населения, относятся социально не защищенные слои населения, находящиеся в зоне риска. Дно общества - это 7-9% люмпенизированных, десоциализиро-ванных граждан страны. Условно можно считать, что в ходе реформ к ним адаптировались и поддерживают их не более 20-23% населения. Полностью не адаптировались и останутся аутсайдерами по различным причинам до 25% населения. От степени адаптации населения к новым условиям в значительной мере зависит его оценка хода реформ. В соответ ствии с исследованиями ИСЭПН РАН 30% респондентов, отнесенных к достаточно адаптированной группе, отмечают позитивные изменения в стране, тогда как среди слабо адаптированных таких людей втрое меньше.
Отчуждение или даже враждебность к преобразованиям стано вится серьезным препятствием на пути продолжения всех видов ре форм в России. Фактически речь идет о глобальном кризисе доверия. При этом следует обратить внимание на три момента, оказывающие существенное влияние на состояние общества. Во-первых, уровень об щественного терпения пока остается высоким) но антагонизм углубля ется и при определенном стечении обстоятельств ситуация может резко ухудшиться. Во-вторых, все больше рост общественного недо вольства и социально-психологической напряженности происходит на фоне невысокой политической активности. В-третьих, в стране не представлена или не осознана система интересов многих социальных групп. Практически отсутствуют цивилизованные формы защиты интересов населения, поскольку нет механизма взаимодействия: об щество - партия - власть, характерного для развитых стран.
В силу специфики развития России среди большей части на селения широко распространена уравнительная интерпретация поня-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
тия социальной справедливости. Однако вопрос о справедливом рас пределении результатов производства в обществе является сложным и неоднозначным, его трактовка зависит от совокупности культур ных, нравственных представлений, исторических традиций и других национальных особенностей. В этих условиях должны быть достаточ но четко поставлены вопросы о базисе доверия властным структурам и о преодолении отчуждения народа.
На макроуровне речь идет в первую очередь о разработке страте гии, ясной и понятной населению, в которой особо следует выделить положения о возможном распределении ответственности среди раз личных социальных групп. Необходима также отработка мер с тем, чтобы социальные субъекты не уклонялись от принятых на себя обя зательств по социально-экономическому реформированию. Кроме того, должно быть выработано четкое представление о возможных соци альных партнерах в реформируемом обществе, системе их интересов и механизмах согласования последних. Свободное преобразование ста рой системы, основой которой было гарантирование некоего мини мального уровня обеспеченности, в систему, претендующую на спра ведливую по сравнению с прежней, реально, если социальные институ ты смогут противодействовать настроениям неуверенности, создать основы для положительных перспектив проведения реформ.
Необходимость социальной ориентации экономического развития. Нынешняя стратегия развития российской экономики доказала свою ошибочность и нежизнеспособность. Общество вновь оказалось перед выбором пути развития. Речь идет не просто о создании условий для реализации социальных целей, повышении эффективности перерасп ределительных отношений, а о превращении социальных факторов в мощный рычаг воздействия на экономические преобразования. По суще ству, должна быть разработана качественно новая модель, адекватная как внутренним историко-культурным традициям, так и мировым тен денциям. В новой модели социальная составляющая выступает и как цель, и как главный фактор экономических преобразований.
Принципиально важной частью этой модели является сбаланси рование принципов, факторов, отношений и механизмов реализации социальных и экономических приоритетов. При этом необходимо принципы рыночной свободы увязать с принципами социальной спра ведливости, обеспечить баланс рыночной эффективности и социаль ной гармонии. Предполагается эффективное сочетание свободного пред принимательства и государственного регулирования, развитие соци ального партнерства и т.д.
Учет мирового опыта при разработке качественно новой стратегии в России даст возможность привести в действие накопленное неве щественное богатство страны и продолжить его формирование в тес ной увязке с экономическими факторами. Речь практически идет не только о синтезе рынка и социальной политики текущего характера. Главное - мобилизация факторов долговременного действия (уже накопленных и будущих), их "встроенность" в развивающуюся ры ночную систему. Российская модель социально ориентированной ры ночной экономики предполагает:
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
- обеспечение приоритета социальных факторов роста: образо вания, науки, здравоохранения, культуры в целом;
- социальную поддержку экономически активного населения;
- формирование рынка с минимальными социальными рисками;
- социальную защиту малообеспеченных слоев населения;
- дальнейший рост социального потенциала. Между экономическими и социальными компонентами разви тия должно поддерживаться динамичное равновесие. С одной сторо ны, оно предполагает равнозначность социальных и экономических факторов в модели, основанной на их синтезе и сбалансированности. С другой - в силу сложившихся обстоятельств и особенностей фор мирования дальнейшее развитие социальных факторов должно но сить в целом опережающий характер (что не исключает в отдельные периоды приоритета экономических факторов).
1.2. Социальная база рыночных реформ и проблемы ее расширения
Понятие социальной, базы реформ. Необходимая социальная база, которая могла бы обеспечить успех реформ в России, сегодня практи чески отсутствует. В этих условиях основной задачей становится вы явление и мобилизация факторов, которые укрепляют социальную базу реформ и способствуют ускорению экономической трансформа ции. Социальная база реформ включает:
- систему интересов, мотиваций и моральных ценностей широких слоев населения, адекватных потребностям экономической трансформации;
- высокий уровень экономической активности населения и лич ной ответственности за хозяйственную деятельность;
- средний класс как основу рыночного социально ориентиро ванного общества;
- качество жизни (доходы населения, экономически справедли вая оценка труда, социальные гарантии, социальная поддержка и т.д.);
- накопленное невещественное национальное богатство (научно-технический, образовательный, духовно-нравственный потенциал, а также потенциал здоровья);
- механизмы, создающие условия для разрешения социальных противоречий, обеспечения социально-экономической безопасности, социальной ориентации хозяйственной деятельности;
- законодательную базу реформ и ее институциональное обес печение; механизмы исполнения законов и преодоления криминализа-ции общества.
Социальная база формируется не только на основе социальной политики. На ее расширение и укрепление должны быть направлены экономическая, финансовая, структурная, инвестиционная политика, а также вся система законотворчества и управления.
В широком смысле социальные факторы включают все отношения между людьми и группами людей в сфере жизнедеятельности обще ства, воспроизводства индивида и потребления материальных и духов ных благ. При этом наряду с экономическими стимулами и интереса-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
ми людей существуют внеэкономические факторы, связанные с много образными духовно-нравственными, национально-психологическими, культурными и другими особенностями. Эти факторы пронизывают экономические отношения, оказывая двойственное влияние на социаль но-экономическое развитие: с одной стороны, они формируют социаль ную базу реформ, а с другой - антагонистический потенциал общества.
Социальные факторы воздействуют на экономику прежде всего через социальную организацию общества и человеческий капитал. Уровень социальной организации определяется на основе качествен ной оценки функционирования системы социальных институтов (го сударственно-правовых, моральных норм, культурно-исторических традиций, религии, искусства, науки и др.), характера социальной мо бильности, мотиваций и интересов. Тем или иным типам социальной организации соответствуют определенные экономические модели. Существует широкий спектр причин, определяющих способность на ции к реформированию и опирающихся на основные представления людей, заложенные в их сознании культурой, религией, социально-психологическими стереотипами.
Еще одна группа социальных факторов - элементы невеществен ного богатства общества - формирует человеческий капитал, который характеризуется уровнем интеллектуального и духовного развития, квалификации, инновационными способностями, профессиональным мастерством и добросовестностью, приобретаемыми в процессе вос питания, образования и трудовой деятельности. Сюда же следует от нести научно-технический потенциал. Благодаря интеллектуальным и информационным технологиям полученные знания носят универ сальный характер и являются мировым достоянием.
В то же время особенностью современного периода, определяющей динамизм экономики, является акцент на массовом формировании твор ческой индивидуальности, способной к созданию инноваций и приня тию инновационных решений в различных сферах деятельности, в том числе в малом бизнесе. На профессии с преобладанием интеллектуально го труда приходится основной прирост занятости населения: в США -85%, в ФРГ - 89, в Великобритании - 95, в Японии - 90%.
Возросшая роль высококвалифицированной рабочей силы в эко номике вызвала опережающий рост вложений в человека (образова ние, условия жизни, здоровье) по сравнению с вложениями в веще ственные элементы производства. Так, в США к 1970 г. затраты на образование, здравоохранение и социальное обеспечение вдвое пре вышали валовые частные и государственные инвестиции в средства производства. К 1980 г. это превышение составило 3 раза, а к 2000 г. (по прогнозу ряда экономистов) разрыв возрастет почти в 4 раза.
В России к началу процесса трансформации экономики был накоплен значительный научно-технический, образовательный, квали фикационный потенциал. Однако многие трудности преобразований привели к обесценению этого потенциала, поскольку он создавался по меркам социалистического планового хозяйства. В то же время разру шение накопленного потенциала и отсутствие новых направлений раз вития приводят к утрате источника перспективного развития.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Решение вопроса об альтернативном наращивании накопленно го потенциала зависит от стратегии долговременного развития эконо мики, от того, какая экономическая модель будет реализовываться. Речь идет о принципиальной ориентации экономики на повышение каче ства жизни широких слоев населения, а не о частичных уступках со стороны элиты, временно снижающих недовольство населения.
Качество жизни является важнейшим фактором формирования человеческого капитала как источника экономического роста и мощ ным фактором воздействия на состояние экономики. Сейчас этот фак тор оказывает негативное воздействие на экономику. Тому есть немало причин. Низкие доходы, отсутствие экономически справедливой цены труда, слабая социальная защита, отсутствие социальной поддержки экономически активного населения, низкая продолжительность жизни, отсутствие гарантий в сферах образования, охраны здоровья, снижение уровня культуры дестабилизируют социально-экономическую ситуацию.
Антагонистический потенциал. Трансформация российской эко номики - процесс сложный и длительный, сопряженный с возмож ной утратой социальной стабильности. Кроме того, в нашей стране он существенно осложняется некоторыми особенностями, отличающими его от условий проведения рыночных и демократических реформ в бывших социалистических странах Европы. Прежде всего это связано с различными уровнями социально-культурного и экономического развития регионов. Даже в крупных городах не завершена интегра ция значительной массы населения в современную городскую среду. Преобразования в России требуют более крутой ломки установок, которые длительное время насаждались в стране.
Процесс преобразований осложняется также накоплением разо чарований, когда ожидания людей, связанные с улучшением условий жизни, оказываются нереализованными. В этом смысле можно гово рить об антагонистическом потенциале развития, способном привести к регрессивным и даже катастрофическим последствиям. Вызвано это ростом социальной напряженности в силу таких явлений, как:
- кризис ценностных ориентаций и мировоззренческих устано вок и мотиваций;
- отсутствие в обществе правил и норм деловой этики, отвечаю щих новым условиям;
- негативное влияние на хозяйственную практику старых норм и представлений;
- несовершенство и противоречивость законодательно-правовой базы и частая смена "правил игры";
- появление негативных форм адаптации различных групп насе ления к новым условиям (рост преступности, уход от налогов и др.);
- неясность и неопределенность целей реформ и правил приня тия политических решений;
- нечеткость в разграничении компетенций, прав и ответственно сти между властными структурами и общественными институтами. Очевидно, политики, принимающие решения в переходный период, отягощенный кризисным состоянием экономики и социаль ной сферы, должны отслеживать взаимосвязи между масштабами
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
и скоростью преобразований и возникновением опасных тенденций, угрожающих социальной стабильности и безопасности страны в целом. Речь идет о предельном уровне напряженности в обществе, связанном с реформами) за гранью которого возникает угроза соци альной дестабилизации.
В распоряжении правительства должен находиться инструмен тарий мониторинга и анализа последствий принимаемых решений. При разработке стратегии реформ необходимо предусматривать предва рительную оценку социальных последствий тех или иных решений, их корректировку и систему мер по смягчению н компенсации нега тивных последствий. Решение таких задач требует нового подхода к управлению социально-экономическими процессами, при котором учитываются неопределенность результатов принимаемых хозяйствен ных решений, неизбежные факторы риска.
Использование концепции риска для обеспечения социальной поддержки реформ предполагает предвидение возможных критичес ких ситуаций, оценку потерь (ущерба) для населения с определением их качества и количества в зависимости от масштабов (локальные, в пределах отдельных групп населения, общенациональные) и спосо бов их возмещения (компенсируемые, некомпенсируемые).
Условия мобилизации социальных факторов. Для приведения в действие социальных факторов, получения от них максимальной от дачи необходимо соблюдать ряд условий, которые также должны вклю чаться в социальную базу реформ. Речь идет прежде всего о развитии законодательной базы и принятии эффективных механизмов испол нения законов. На правовой основе следует формировать главную со циальную базу реформ (средний класс). Кроме того, требуется разра ботка механизмов, обеспечивающих разрешение социальных противо речий, поддержание социально-экономической безопасности, полити ческую стабильность и правовую защиту личности, социальную ориен тацию хозяйственной деятельности.
Исходя из опыта развитых стран, реализующих модели соци альной рыночной экономики, можно утверждать, что экономические преобразования должны опираться на социальный консенсус, кото рый насаждается не сверху, а рождается и поддерживается всей раз вивающейся системой. Для прогресса социальной рыночной эконо мики важна не только расстановка социальных сил, но и возмож ность объединения и направленности их на решение общих про блем и реализацию избранной стратегии.
Солидарность превращается в общественную ценность, охрана и воспроизводство которой поддерживаются всеми социальными груп пировками, четко осознающими, что альтернатива солидарности - война, борьба, разрушение и крах государства. Для обеспечения солидарности важно оценить, как новая модель будет воздействовать на различные элементы социальной структуры, укреплению каких слоев будет способ ствовать и какие при этом могут возникнуть зоны и области риска, каковы условия поддержки реформ основной массой населения.
Сейчас раздел собственности и власти в значительной мере за вершен. Положение верхних слоев упрочилось. Они желают закре-
2. "Вопросы экономики" Мо(> 17
Социальны^приоритетыи механизмы экономических преобразований в России
пить свой статус и имущественное положение, игнорируя при этом интересы общества. Элита (экономическая и политическая) освобо дила себя от любых форм ответственности, включая социальную. Спе циалисты подсчитали, что самая богатая часть населения в 1996 г. не доплатила не менее 70-80 трлн. руб. подоходного налога. Практически государство предоставило ей условия для действий вне рамок закона. Вместе с тем очевидно, что реализация новой модели требует слома корпоративно-бюрократических "правил игры".
Поворот властной элиты и крупного капитала к проблемам об щества, как показывает опыт многих стран, вполне реален. Причем речь идет не о том, чтобы "поделиться" присвоенным или легализо вать доходы, полученные криминальным путем. Любое преступление требует наказания. Вопрос следует ставить шире и глобальнее: "встро ить" сложившуюся элиту в общую модель экономических преобразо ваний с четким обозначением системы ее интересов:
- "платить" за гражданский мир, стабилизацию и реальное соци альное партнерство, поскольку альтернатива для элиты опасна и не входит в систему ее интересов;
- участвовать в процессе перераспределения доходов исходя и^ консенсуса общественных, групповых и личных интересов; особое внимание при этом следует обратить на присвоение ренты в добыва ющих отраслях:
- стать равноправным партнером, объединяющим усилия с госу дарством и общественными организациями для достижения соци ального единения и создания широкой социальной базы реформ, не сти ответственность за свою деятельность.
Основной двигатель реформ - средний класс. В отличие от раз витых стран, где традиционно к среднему слою принадлежат работни ки науки, образования, здравоохранения, в России эти группы насе ления оказались среди низкооплачиваемых категорий. Несоответствие между высокой общественной значимостью названных групп и низ кой оплатой их труда создает социальную напряженность и опасность утраты источников долговременного развития. Более того, из их числа начинает пополняться криминальный мир.
Сейчас формирование мощного среднего класса без поддержки государства вряд ли возможно. Его создание - один из ключевых воп росов смены курса реформ. Только с помощью государства можно обес печить условия, в рамках которых будет приведен в действие потен циал наиболее активной части населения, заинтересованной в демократи зации общества, снятии преград на пути повышения своего социаль ного статуса. Эта часть населения свое благополучие связывает с эконо мическим ростом, а следовательно, с повышением уровня общественно го благосостояния, не нарушая норм права и морали, соблюдая деловую этику. Если на основе разрабатываемой стратегии удастся убедить ак тивный слой населения в реальности перевода социальных ожиданий в соответствующие статусные позиции, то можно ожидать позитивных сдвигов в формировании социальной базы реформ. Решить эту про блему лишь путем совершенствования перераспределительной систе мы, роста объема перераспределяемых ресурсов невозможно.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Основные формы мобилизации социальных факторов. Включение социальных факторов в сферу поддержки реформ и других видов экономических преобразований может происходить в различных формах. у частности, одна из них носит дустаточно традиционный характер: сверху разрабатывается программа усиления воздействия социальных факторов на экономику; рассчитывается потребность в ресурсах; раз рабатываются механизмы реализации программы. Как показывает опыт, в дальнейшем такая программа, как и многие другие, не выполняется из-за отсутствия средств, а главное - вследствие того, что нет в сложив шейся экономике реальных потребностей в мобилизации социальных факторов. Эта программа не будет способствовать дальнейшим вложе ниям в человека (невзирая на все декларации), поскольку отсутствуют четко выраженные текущие выгоды, а в долговременных выгодах се годня не заинтересованы ни государство, ни капитал. Очередной про вал новых идеологических построений в этом случае неизбежен.
Другая форма связана с развитием механизмов, делающих вы годной для производителей интеграцию социальных факторов с эко номическими. Реализация социальной поддержки в этой форме воз можна лишь при консолидации науки, профсоюзов, исполнительной и законодательной ветвей власти, партий, движений, предпринимате лей, экономической элиты.
Подобный подход даст возможность подключить социальный потенциал к экономической динамике, то есть расширить социальную базу реформ. Однако он не исключает и разработки определен ных программ, нацеленных на четкое решение проблем будущего и тесно увязанных с рыночной действительностью. Эти государствен ные программы должны быть направлены на поддержание соци альной базы преобразований на общественно необходимом уровне с учетом долгосрочных целей.
1.3. Движущие силы социально-экономических преобразований
На первом этапе расширение социальной базы реформ в России должно проводиться прежде всего за счет становления среднего клас са и роста вложений в человека (наука, образование, здравоохранение, культура). Это позволит расширить и укрепить основную опору ре форм - средний класс, в том числе за счет научно-технической и творческой интеллигенции, и использовать социальные факторы как движущую силу экономического развития.
Становление российского среднего класса. Курс на успешное проведение реформ невозможен без наличия достаточно многочис ленного и сильного слоя населения, заинтересованного в политичес кой стабильности общества, укреплении демократических принципов его организации, всех форм творческой, в том числе предпринима тельской, деятельности. Такой социальный слой, представляющий со бой базу функционирования социальных институтов современного гражданского общества, получил название "средний класс".
2* 19'
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Основополагающим критерием отнесения к среднему классу яв ляется, как правило, уровень доходов, обеспечивающий семье соответ ствующий образ жизни. Чрезвычайно большую роль в этой связи игра ет собственность. Сформировать мощный средний класс - как мини мум значит возможно большее число людей сделать собственниками. В частности, наемный работник (или лицо свободной профессии), кото рый по основным параметрам может быть отнесен к среднему классу, при наличии собственности (ценных бумаг, недвижимости) перестает быть зависимым от единственного источника дохода - продажи своего труда. Стимулирование приобретения собственности представляет со бой одну из форм содействия укреплению среднего класса. Политика справедливой заработной платы сочетается в развитых странах с поли тикой формирования собственников из среды наемных работников.
Вместе с тем принадлежность к среднему классу не должна рас сматриваться исключительно через призму различий в доходах. Не обходимы дополнительные критерии, характеризующие субъекта сред него класса. К их числу можно отнести социальный статус, уровень образования, характер социально-экономических притязаний, ориен тацию на легальные формы осуществления своей деятельности, квали фикацию и т.п. Эти дополнительные критерии нельзя абсолютизиро вать, но и абстрагироваться от них не следует.
Стартовые условия формирования среднего класса в России зна чительно хуже, нежели в странах Центральной и Восточной Европы. И практика хозяйственного строительства, и мировоззрение населе ния в бывших социалистических странах Европы обеспечили высо кую его готовность к принятию самостоятельных решений, большее чувство ответственности за результаты своих действий.
Однако и в России, несмотря на меньшую потенциальную адапта цию к реформам, постепенно приходит понимание необходимости ори ентации на собственные силы и возможности, а не на помощь госу дарства. Включение все большего числа людей в процесс адаптации к резко изменившимся экономическим отношениям является необходи мой предпосылкой и важнейшим фактором перехода из аутсайдеров в число граждан, из которых формируется средний класс.
За счет каких же слоев населения может и должно происходить становление среднего класса в России и что надо сделать для уско рения этого процесса? К потенциальным субъектам среднего класса относятся: акционеры (пайщики) хозяйственных обществ и товари ществ; представители малого и среднего бизнеса; творческая интел лигенция (деятели науки, литературы, искусства); менеджеры и вы сококвалифицированные специалисты и т.п.
Массовая приватизация и акционирование предприятий соз дали в России новый вид собственника - акционера. С ним в начале процесса приватизации и связывались надежды на образо вание мощного слоя населения. Однако подобные расчеты не оп равдались. В результате приватизации сформировались, с одной стороны, прослойка "новых русских", сосредоточивших (зачастую в результате криминальных действий) в своих руках колоссаль ные богатства, а с другой - основная масса акционеров, которая на
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
полученные акции и ваучеры не могла не только обеспечить при личную жизнь, но и просто существовать.
Остальные группы акционеров, в том числе самая крупная из них - наемные работники, в сложившихся условиях не могут быть отнесены к среднему классу. Однако исключить наемных работников из потенциального резерва среднего класса - значит поставить крест на достаточной численности и роли последнего. Данное обстоятель ство учитывается в государственной политике развитых стран, кото рая направлена на то, чтобы благополучие наемного работника опира лось не только на высокий заработок, но и на собственность. Для этого предусматриваются, например, налоговые льготы для предпри нимателей, помогающих своим работникам приобретать собственность, вести жилищное строительство и т.п.
Наиболее сложная проблема - стимулирование работника к при обретению акций предприятия, на котором он трудится. В ряде случа ев работники просто перепродают акции, полученные на льготных условиях. Чтобы предотвратить эти нежелательные тенденции, уста навливают запрет на перепродажу акций в течение 5-6 лет. По истече нии срока работники "привыкают" к собственности и в ряде случа ев увеличивают свой пакет акций, становясь солидными собственни ками и субъектами среднего класса.
Одним из важных способов накопления собственности является участие персонала в прибылях фирмы. Оно широко распространено в США, а также в странах Западной Европы. При этом во Франции, напри мер, принят ряд законов, предоставляющих финансовые льготы фирмам, практикующим выплаты рабочим из прибыли и продажу им акций.
В России активная государственная политика подобного рода не реализуется. Даровая раздача акций при приватизации эффекта не дала, а к участию персонала в прибылях государство относится безраз лично. В этих условиях расширение среднего класса за счет наиболее многочисленного слоя населения практически затруднено. Но в перс пективе стимулирование наемного работника к приобретению им собственности должно стать одним из основных направлений соци альной политики государства.
Реальным резервом формирования среднего класса в ближай шем будущем являются представители среднего и мелкого бизнеса. Развитие и поддержка малого предпринимательства рассматривают ся государством в качестве одной из приоритетных его задач. Тем не менее сектор малого предпринимательства, несмотря на определен ные успехи (в частности, в Москве), не получил должного развития (особенно в промышленности). Одной из причин слабого развития малого бизнеса является низкая эффективность организации его поддержки. Ограниченность имущественных и финансовых ресурсов, недостаточная информированность, нехватка высококвалифицирован ных кадров (бухгалтеров, юристов) наряду с отсутствием механизма судебной защиты приводят, как правило, к тому, что мелкие предпри ятия не могут стабильно функционировать.
Малый бизнес нуждается в активной поддержке со стороны органов государственной власти. Отсюда - система управления
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
малым бизнесом должна быть активной. Необходимо, чтобы пред принимательская инициатива исходила не только от субъектов ма лого предпринимательства, но и от управленческих органов. Прове дение такой политики и представляет собой действенную поддерж ку образования среднего класса.
При всей значимости предпринимателей и топ-менеджеров для формирования среднего к'ласса полноценным он может стать только при наличии в его составе широких слоев творческой интеллиген ции и высококвалифицированных специалистов. В составе среднего класса развитых стран широко представлены ученые и деятели ис кусства, врачи и адвокаты, квалифицированные специалисты средне го эвена, крупные чиновники и менеджеры. Научные работники, а также большинство работников сферы культуры, образования и ме дицины в условиях российской действительности не могут быть от несены к среднему классу. По уровню доходов они, скорее, принадле жат к наиболее слабо защищенным слоям населения. То же самое относится и к основной массе инженерно-технических работников.
Это является следствием порочной государственной политики, превращающей деятелей науки и культуры в маргиналов. Нужны масштабные вложения в образование, развитие перспективных науч ных направлений, в культуру. Только такая переориентация полити ки государства может привести к созданию в нашей стране полноцен ного и влиятельного среднего класса.
Анализ становления среднего класса как основы стабильности новой России приводит к выводу, что в узких рамках он существует и в настоящее время, оказывая влияние на отечественное производ ство. Если несколько лет назад оно ориентировалось на беднейшие слои населения и решало свои проблемы путем удешевления про дукции за счет качества, то теперь большинство фирм, учитывая по требности среднего класса, повышает качество продукции, хотя это и связано с ее удорожанием. Такая, пусть подорожавшая, продукция кон курентоспособна, ибо продается по ценам ниже цен соответствующего импортного изделия, практически не уступая ему по качеству. Изме нение политики производственных фирм - свидетельство реального формирования определенной части среднего класса и его требований.
Научно-технический потенциал. Россия является одной из немно гих стран, располагающих высокоразвитым научным потенциалом, кото рый в современном мире выступает наиболее важным стратегическим ресурсом. Было бы катастрофической ошибкой не использовать этот уникальный человеческий капитал при выборе стратегии развития.
Исследования специалистов в России и за рубежом позволяют сделать вывод, что сфера НИОКР воздействует на экономику не только через новые прикладные идеи и разработки, но и само ее существо вание является необходимым условием экономического роста. Не слу чайно наиболее продвинутые сектора рынка - банковский, финансо вый, компьютерный - в основном развиваются усилиями бывших научных сотрудников. Поэтому любое сдерживание процесса получе ния новых знаний по чисто экономическим мотивам рано или поздно отразится на показателях экономической динамики.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Изменения в социально-экономической сфере, связанные с про цессами экономической трансформации, существенно затронули сфе ру НИОКР, ее структуру, ресурсное обеспечение, взаимодействие с другими секторами экономики. Спад производства в наукоемких от раслях и сырьевая направленность экономики привели к сокраще нию спроса на научную продукцию, к резкому снижению ее финанси рования. Следствием недостаточного финансирования стало быстрое и неуправляемое сокращение численности научных кадров.
Численность персонала, занятого исследованиями и разработками за период 1991-1997 г. снизилась на 43,6%. При этом процесс сокращения численности данно го персонала в последние годы замедлился, и его годовые темпы не превышают 4-6^. Изменилась качественная структура занятых: доля исследователей и техников со кратилась с 63,2% в 1990 г. до 56,6% в 1997 г., а доля вспомогательного и прочего обслуживающего персонала повысилась с 36,8 до 43,4%,
В большой мере это связано с тем, что многие научные организа ции в целях выживания начали заниматься деятельностью, не отно сящейся к научно-технической. Приостановка научной деятельности наблюдается и в организациях, которые из-за сокращения кадров не могут обеспечить выполнения работ на многих направлениях иссле дований. Отток научных кадров шел в частный бизнес, предпринима тельскую деятельность, в органы государственного управления, за ру беж. Россию ежегодно покидают более 2 тыс. ученых и специалистов, работавших в отрасли "Наука и научное обслуживание". Как прави ло, это высокопрофессиональные специалисты, преобладающий воз раст которых 31-45 лет, что, безусловно, негативно отражается на ка чественной структуре научного потенциала.
Сократился приток молодых кадров (выпуск аспирантов умень шился с 16,3 тыс. в 1990 г. до 11,9 тыс. человека 1996 г.), а их прием в научные учреждения снизился на 23%. Правда, прием аспирантов в высшие учебные заведения возрос с 11,5 тыс. до 24,4 тыс. человек. Однако выпуск аспирантов в вузах тем не менее упал с 10,3 тыс. до 9,6 тыс. Это может означать, что существует определенная невостребо-ванность выпускников вузов и что после поступления в аспирантуру они переориентируются на другие виды деятельности из-за сниже ния престижности науки.
Падение спроса на научную продукцию не могло не отразиться на результатив ности пауки. Так, число патентных заявок от национальных заявителей, по данным ЦИСН, в 1995 г. сократилось в 2 раза против 1992 г. Коэффициент изобретательской активности (число национальных патентных заявок в расчете на 10 тыс. человек) уменьшился с 2,28 в 1992 г. до 1,12 в 1995 г. Для сравнения: в 1993 г. коэффициент изобретательской активности составлял: в России - 1,9, в Германии - 4,4, в Велико британии - 3,2, в США - 3.9, во Франции - 2,2, в Японии - 26,6. Число созданных образцов новой техники в нашей стране в 1996 г. снизилось на 18% против 1990 г.
О процессе рыночной реструктуризации свидетельствуют изме нения во взаимоотношениях между государством и сферой науки. Если раньше они в большей мере определялись политикой государ ства (военно-техническое противостояние и пр.), то в настоящее вре мя государственная поддержка науки значительно сокращена. Доля
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
расходов на науку из бюджета снизилась с 1,85^ ВВП в 1991 г. до 0,53°о в 1996 г; ассигнования на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу уменьшены с 0,96% ВВП в 1991 г. до 0,31% в 1996 г. С учетом сжатия объемов ВВП в результате экономического спада реальное финансирование науки из государ ственного бюджета сократилось более чем в 5 раз. При этом жесткие финансовые ограничения не сопровождались поддержкой внутренне го спроса на научную продукцию путем формирования приоритетов структурной и технологической политики государства.
В качестве положительного момента в динамике состояния научной сферы за последние два года можно назвать рост объема заказов на исследования и разработки (в постоянных ценах): в 1996 г. - на 6,4%, в 1997 г. - на 43,4%. В результате увеличения затрат на науку их доля составила 1,23% ВВП, хотя это - лишь 51% уровня затрат в 1991 г.
Несмотря на ряд негативных моментов в развитии научно-технического потенциала страны, а также наличие элементов ста рой структуры, не соответствующих рыночным отношениям, Рос сия располагает 12% ученых мира, причем треть из них - в возра сте до 40 лет, что свидетельствует о достаточно высоком потенциа ле трансформации. Очевидно, имеющийся научно-технический по тенциал не соответствует объему и технологическому уровню эко номики России с ее сырьевой ориентацией и низкой наукоемкос-тью. Будущее развитие российской науки как стратегической ос новы долговременного экономического роста зависит от модели развития, которая будет избрана.
Многие экономисты, оценивая среднесрочные перспективы раз вития, в инерционном сценарии с преобладанием сырьевой ориента ции экономики видят опасность быстрого свертывания научно-тех нического потенциала, роста безработицы во всех секторах экономи ки и утраты технологической независимости. Более оптимистические альтернативные сценарии опираются на использование научно-тех нического и промышленного потенциала России, развитие наукоем ких технологий. В настоящее время, по мнению российских ученых, производство наукоемкой продукции обеспечивают 50 макротехно логий (макротехнология - совокупность знаний и производственных возможностей для выпуска на мировой рынок конкретных изделий: самолетов, компьютеров и пр.).
Семь наиболее развитых стран, обладая 46 технологиями, захватили 80% рынка наукоемкой продукции. Россия имеет шансы побороться за рынки 10-15 макротсхпо-логий из тех 50, которые определяют потенциал наукоемкой продукции развитых стран, и уже в начале XXI в. сможет претендовать на 10-15% мирового рынка науко емкой продукции (120-180 млрд. долл. в год). Пока ее доля на мировом рынке науко емкой продукции составляет 0,3%.
Для реализации модели, базирующейся на использовании конку рентных возможностей России, требуется проведение активной науч но-технической политики государства. Ее важнейшие составляющие: - обоснованный выбор системы макроэкономических приори тетов, позволяющих сформировать государственный и рыночный заказы науке;
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
- становление и функционирование инновационной системы, в которой наука составляет ведущее звено. Для этого необходимы ук репление института интеллектуальной собственности, развитие рынка технологий, маркетинга;
- преодоление взаимной изоляции академического, вузовского и отраслевого секторов науки, что позволит приблизить процесс обу чения к передовым научным исследованиям, привлечь талантливую молодежь, включить ее в инновационный процесс;
- изменение принципов финансирования и налоговой политики. Распределение средств, в том числе бюджетных, должно осуществ ляться на конкурсных началах при открытости принимаемых реше ний и контроле за их использованием. Важнейшим новым источни ком финансирования должна стать система венчурных фондов, дея тельность которых в мировой практике способствует продвижению инноваций. Роль государства - гарантировать рисковые кредиты;
- сохранение и развитие научно-технического потенциала реги онов. На территории страны находятся 60 градообразующих пред приятий с высокой концентрацией научно-технического потенциала, уникальной научно-производственной и экспериментальной базой. Их включение в инновационный процесс в условиях возрастающей роли регионального самоуправления будет способствовать формированию "точек роста" региональной экономики.
Особо следует сказать о таком важном элементе научно-техни ческой политики, как поддержка развития венчурного (рискового) капитала. Венчурный капитал финансирует формирование и разви тие малых и средних предприятий, занимающихся коммерциализа цией результатов НИОКР. Как правило, высокорисковые инноваци онные проекты с периодом окупаемости от 3 до 7 лет, которые реа лизуют эти предприятия, не могут финансироваться из традицион ных источников. Вместе с тем именно от малых инновационных пред приятий в значительной степени зависит технологическая динамика экономики. Благодаря им происходили технологические революции, приводившие к трансформации отраслей экономики и появлению новых отраслей, таких, как компьютерная и биотехнологии. В случае успеха малые инновационные компании демонстрируют высокие тем пы роста и прибыльности.
Венчурный капитал, обеспечивающий финансирование иннова ционных предприятий, имеет принципиально важное значение для национальных инновационных систем. Этот капитал предоставляется несколькими типами инвесторов, такими, как фонды венчурного ка питала при финансовых институтах и крупных компаниях, пенсион ные фонды, индивидуальные инвесторы, вкладывающие в новые пред приятия свои личные средства ("бизнес-ангелы").
Среди стран ОЭСР несомненным лидером по объему рынка ве1гчурпого капитала являются США. Бурный рост данного рынка наблюдался в США с конца 70-х годов. В последние годы здесь происходит настоящий бум инвестиций венчурного капитала в новые фирмы, основанные на высоких технологиях. Около '/•) средств, вкладываемых в их развитие, было получено фирмами, основанными на высоких технологиях. Наивыс ший приоритет отдастся таким секторам, как коммуникационные технологии, про граммное обеспечение и информатика, биотехнологии и здравоохранение.
25
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
В ряде исследований, проведенных на Западе, отмечается, что без активной государственной поддержки венчурный капитал, несмотря на внушительный рост, не сможет полностью реализовать свой потен циал. Среди задач, которые государство должно решить с целью под держки венчурного капитала, можно выделить следующие: создание адекватной инвестиционной среды, то есть системы налоговых и юри дических инструментов стимулирования предложения венчурного ка питала; снижение риска для инвесторов, в частности, предоставление налоговых льгот, внедрение системы долевого финансирования, час тичная компенсация убытков; финансирование оценки технологий и аудита до осуществления инвестиций; повышение ликвидности инве стиций через создание активных вторичных фондовых рынков.
В России начала формироваться система венчурных фондов. Комплекс мер по созданию системы венчурного финансирования в настоящее время реализует Миннауки РФ. Вместе с тем надо отме тить, что малый бизнес практически не занимается инновационной и ноаовведенческой деятельностью при отсутствии спроса на данную продукцию и ее дороговизне.
Социально-культурная сфера. В ходе российских реформ раз рушение образования и образовательного потенциала принял катаст рофический характер. Перепроизводство числа одних специалистов и недопроизводство других, невостребованность знаний, ухудшение про фессионально-квалификационной структуры работников, моральное старение знаний, падение престижа образования - потери, которые несет общество в результате негативных процессов в прошлом и кри тической ситуации в экономике сегодня.
Вместе с тем следует иметь в виду, что новые индустриальные страны совершали качественные сдвиги в экономике с гораздо худ шим по составу и структуре образовательным потенциалом, посте пенно приводя его в соответствие с потребностями экономического роста. Россия располагает богатством, .которого не было у этих стран. Образовательный потенциал даже со сложившейся структурой явля ется надежной основой для эффективной переподготовки кадров и овладения новыми профессиями.
Социально-демографические показатели состояния здоровья так же свидетельствуют о катастрофической ситуации в нашей стране. Резко снизилась средняя продолжительность жизни. Правда, в 1995-1996 гг. произошел незначительный рост этих показателей. Однако ситуация остается тяжелой и, по самым оптимистическим сценариям, в 2010 г. этот показатель не превысит в среднем 69,2 года, то есть отста вание от развитых стран не снижается. Можно констатировать, что в России сформировались негативные тенденции воспроизводства на селения: рост естественной убыли, региональное расширение процес сов депопуляции (охвачено 69 субъектов Федерации из 89), интен сивное старение населения. Демографический фактор в ближайшие десятилетия будет оказывать дестабилизирующее воздействие и на экономику, и на социальную сферу.
Социально-экономический кризис резко изменил картину здо ровья населения и круг определяющих его факторов. На первое мес-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
то в характеристике заболеваемости и смертности выходят различ ного рода социопатии: туберкулез, венерические заболевания, психи ческие расстройства) алкоголизм, наркомания, убийства и самоубий ства. Как следствие меняется структура инвалидности и смертности. По-прежнему велика детская и материнская смертность. Путь ради кального решения проблем - социальное оздоровление, "снятие" со циально деструктивных импульсов, вольно или невольно продуциру емых кризисом и социально дезориентированной политикой реформ. Решение перечисленных проблем во многом зависит от состояния образования и здравоохранения. Следует выделить ряд характерных причин кризиса в социальных отраслях.
Во-первых, произошел резкий спад объемов финансирования, что привело к прямому развалу образования и здравоохранения. Так, расходы на образование из федерального бюджета сократились с 5,85 в 1992 г. до 3,48% в 1997 г. Консолидированные расходы на образование в процентах к ВВП составили соответственно 3,56 и 3,97. Потребность сферы образования в ресурсах удовлетворяется не более чем наполовину. Перевод здравоохранения на страховую основу должен был изменить направленность финансовых потоков. Однако произошло не столько дополнительное финансирование, сколько замещение бюджетных средств внебюджетными (30% всех расходов). За 5 лет реальное финансирование сократилось на 21% и составляет, по разным оценкам, 2,3-3,2% ВВП. Расходы на одного человека в год - около 50 долл. (в США - 3 тыс., в Западной Евро пе- 1,5 тыс. долл.).
Во-вторых, резкая коммерциализация социально-культурных ус луг, не обеспеченная соответствующей системой доходов, отторгла от качественного обслуживания большую часть населения. В результа те социальная сфера сама превратилась в источник усиления социальной дифференциации. Продолжают нарастать различия в стартовых позициях школьников, так как школьное образование становится дорогим даже в муниципальных школах. Высшая школа охраняет и закрепляет кастовые различия и деформированную со циальную структуру. По результатам обследований, в 1995 г. 60% студентов - выходцы из обеспеченных семей (23% населения). В 1996 г. доля внебюджетных средств в высших учебных заведениях достигла 30-35%. Отмена ограничений на платное обучение ведет к усилению неравенства. Социальная дифференциация нарастает и в предоставлении медицинских услуг.
В-третьих, распад инвестиционного комплекса подорвал матери альные основы развития образования и здравоохранения. Продолжа ются недоинвестирование отраслей, их дальнейшее отторжение от до стижений НТП и новых технологий. Инвестиции смещаются на мест ный уровень, что ставит под удар развитие социальных отраслей.
В-четвертых, снижение престижности труда в социальных отрас лях сопровождалось массовым переходом кадров в коммерческие структуры или выездом за рубеж. Низкий уровень оплаты труда (менее 70% среднего по стране), постоянные неплатежи ухудшают ситуацию в образовании и здравоохранении. При низкой престижности труда
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
в этих сферах невозможно решать такие назревшие проблемы, как обучение возросшего числа умственно отсталых детей, борьба с бес призорностью, обучение и медицинское обслуживание в сельской ме стности, сохранение педагогической элиты в вузах.
В-пятых, происходящая интенсивная децентрализация социальных функций не сопровождалась соответствующим перераспределением ресурсов между центром и регионами. С передачей подавляющей ча сти расходов на региональный уровень (образование - 85%, здраво охранение - 80%) ухудшилось обслуживание населения вследствие тяжелого состояния региональных бюджетов. Особо опасные тенден ции сформировались в высших структурах образования и здравоох ранения. Отказ центра финансировать вузы диктуется часто не по требностями общества, а чисто финансовыми соображениями. Наме чаемая в 1998 г. передача части медицинских учреждений и институ тов в собственность субъектов Федерации в сложившихся условиях равноценна их прямому уничтожению.
Очевидно, вопросы сохранения невещественного богатства не могут решаться узкой группой управленцев и финансистов. Разви тие образования и здравоохранения должно стать элементом общественного согласия и входить в систему официальных наци ональных ценностей.
Необходима разработка государственной стратегии восстановле ния и развития жизненно важных социально-культурных отраслей с признанием их высокой общественной значимости и приоритетности. Основными целями государственной политики являются прекраще ние развала этих отраслей, стабилизация положения, создание усло вий для возрождения и развития их на качественно новой основе. Все это позволит обеспечить населению конституционные гарантии бес платного образования и здравоохранения (без снижения их каче ства) и расширить социальную базу реформ.
К приоритетам текущей политики в образовании относятся: развитие дошкольных учреждений, средней школы, системы переподго товки кадров, отработка системы потребностей в услугах высшего об разования на текущий период и перспективу. В здравоохранении -это. скорая и неотложная помощь, охрана здоровья матери и ребенка, контроль над инфекционными и социально опасными болезнями, обеспечение лекарствами.
Среди приоритетов средне- и долгосрочного характера следует назвать наукоемкие варианты развития фармацевтической промыш ленности, производства техники для образования и здравоохранения, массового внедрения в эти отрасли информационных систем. Важно усилить активизацию инвестиционной деятельности, массовое переобу чение занятых и поддержку научных кадров.
Следует добиться четкого разграничения основных функций, прав и ответственности между Федерацией и регионами в восстановле нии и развитии социальных отраслей. Очевидно, государство долж но четко обозначить свои функции и рассматривать их выполнение в качестве первоочередных задач. К ним относятся: обеспечение ос новных гарантий; разработка и соблюдение единых социальных стан-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
дартов в охране здоровья и развитии образования (с учетом миро вых стандартов); формирование правовой базы, обеспечивающей дос тупность населения к социальным благам; разработка концепции це левых программ. Кроме того, государство должно создать эффектив ную систему контроля и социального мониторинга.
Наконец, важен поиск механизмов, позволяющих совместить социальную защиту с повышением экономической эффективнос ти образования и здравоохранения. Речь идет не только о струк турной перестройке отраслей и улучшении использования ре сурсов. Как отмечалось выше, коммерциализация услуг нарастает, приняла неуправляемый характер, а социальные гарантии пре вращаются в простую декларацию. Невнимание государства к про блемам коммерциализации и приватизации в социальной сфере грозит ее полным демонтажем. Поэтому государство должно этот процесс взять под свой контроль, создать цивилизованную право вую и нормативную базу.
Ключевое значение для образования и здравоохранения име ет стабилизация государственного финансирования. Для этого потребуется:
- признать государственное финансирование основным источни ком подъема данных отраслей; реализовать предложения о фиксиро ванной доле ВВП на их финансирование;
- обеспечить постепенный переход образования и здравоохра нения на нормативное финансирование, что потребует не только раз работки соответствующих государственных стандартов, но и типоло-гизации регионов по финансовому состоянию;
- создать правовые и организационные условия для эффектив ной реализации многоканального механизма финансирования за счет как бюджетов разных уровней, так и средств, поступающих от юриди ческих и физических лиц;
- совместить во времени процессы перемещения социальных функций в регионы и их финансовое обеспечение. Ввести систему административной и финансовой ответственности правительства за нарушение синхронности этих процессов. Четко обозначить систему финансовой поддержки регионов исходя из их типологизации по критерию состояния социальной инфраструктуры;
- поставить под контроль целевое расходование средств из вне бюджетного фонда медицинского страхования и обеспечить посте пенность перехода от бюджетной к бюджетно-страховой медицине с учетом экономической ситуации в регионах. Отразить сложившуюся региональную дифференциацию моделей финансирования здравоох ранения в нормативных документах;
- ввести максимальные налоговые и кредитные льготы для со циальных инвестиций, повысить заинтересованность в мобилизации внебюджетных средств.
Возрождение образования и здравоохранения - это процесс вос становления национального достояния. Оно должно носить общена родный, общегосударственный характер и ориентироваться на весо мые источники обеспечения успеха реформ.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
2. Основные направления политики занятости, защиты наемного труда, доходов и качества жизни
2.1. Проблемы занятости населения
Основные тенденции и проблемы в сфере занятости. Отход от плановых методов управления экономикой, формирование рыночного механизма хозяйствования, вхождение России в систему междуна родного разделения труда сопровождаются возникновением новых тенденций и проблем в сфере занятости, которые сосуществуют с ря дом негативных явлений, как унаследованных от прошлого, так и по рождаемых современным кризисом. В числе тенденций, четко обозна чившихся в середине 90-х годов, можно назвать:
- абсолютное сокращение численности занятых в стране, сме нившее устойчивую тенденцию советского периода к опережающему ее росту по сравнению с численностью трудоспособного населения;
- активное перераспределение занятых между государственным и негосударственным секторами экономики в пользу последнего, ускоренный рост занятости в частном секторе, развитие малого пред принимательства, значительное увеличение числа самозанятых, разви тие новых гибких форм частичной и вторичной занятости;
- процессы реструктуризации отраслевой занятости: абсолют ное и относительное сокращение численности работающих в про мышленности и строительстве, науке и научном обслуживании; рост удельного веса занятых в таких отраслях, как торговля, общественное питание, материально-техническое обслуживание, сбыт и заготовки, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, социальное обес печение населения, кредитование, финансы, страхование и др.;
- глубокое изменение структуры занятости в промышленности (ускоренный рост численности промышленно-производственного пер сонала в электроэнергетике, газовой, нефтедобывающей отраслях и сокращение занятости в обрабатывающих отраслях и прежде всего в легкой промышленности и машиностроении);
- возникновение рынков детского труда, рабочих мест для лиц пожилого (послепенсионного) возраста как следствие снижения жиз ненного уровня; расширение занятости в сфере личных услуг (охра на, личный транспорт и извоз, обслуживание на дому и др.);
- легализацию безработицы и быстрое ее распространение на территории России в связи с сокращением спроса на рабочую силу; трансформацию скрытых резервов рабочей силы в "подавленную" (латентную) безработицу; углубление поляризации регионов РФ с точки зрения возможностей обеспечения занятости (появление тер риторий с повышенной напряженностью на рынке труда, в которых уровень официально регистрируемой безработицы устойчиво превы шает средний для России показатель в два и более раза, а величина инвестиций на душу населения и уровень оплаты труда существенно отстают от средних значений);
- усиление процессов текучести, высвобождения рабочей силы, трудовой миграции) изменение ее направлений и форм;
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
- активное развитие неформального сектора и рост занятости в теневой экономике.
Уровень официально зарегистрированной безработицы на конец 1997 г. составил 2,8% (по методологии МОТ - 9,0%), а с учетом вынужденно работающих в режиме неполной занятости и находя щихся в отпусках по инициативе администрации он достигает 20-23% экономически активного населения.
Массовая занятость населения в неформальной экономике искажает представления о его реальных доходах и уровне жизни, социальной стратификации общества, соотношении спроса и предложения рабочей силы, действительных масштабах безработицы. Она свидетельствует о фактической бесконтрольности процессов, происходящих на рынке труда.
В 90-е годы серьезное деформирующее воздействие на процессы реструктуризации занятости оказывали внерыночные элементы ре гулирования, что привело к:
- сохранению практики содержания излишней численности за нятых на предприятиях без оплаты их труда и перспектив возвраще ния к нормальной работе, сдерживанию применения процедур банк ротства к несостоятельным предприятиям и процесса высвобождения рабочей силы при глубоком спаде производства;
- усилению уравниловки в оплате труда и пенсионном обеспе чении, углубившему разрыв между трудовым вкладом работника и размером получаемой заработной платы;
- "размытости" фактического положения человека в соответствии со статусом занятости и незанятости. Имеется в виду практика рабо ты зарегистрированных безработных в неформальном секторе, без действия части лиц, числящихся в штате предприятий, регистрации в качестве занятых на фирмах лиц, фактически непричастных к их де ятельности, и т.п.
Вместе с тем ряд достигнутых в прошлом завоеваний в деле гаран тированного обеспечения занятости и регулирования социально-трудо вых отношений был в значительной степени утрачен. Это выразилось в: ослаблении государственных гарантий получения оплачиваемой рабо ты и сохранения рабочего места, а также государственного контроля за безопасностью труда, системы защиты интересов трудящихся через проф союзы, особенно в частном секторе; снижении действенности стимулов к получению трудового дохода; свертывании системы подготовки, пере обучения и повышения квалификации работников на предприятиях, ограничении доступа к бесплатному профессиональному обучению.
Приоритеты и принципы корректировки политики занятости. Ослабление контроля государства за процессами занятости в 90-е годы явилось, с одной стороны, итогом переоценки возможностей ме ханизма саморегуляции по оптимизации ее структуры и повышению эффективности использования трудового потенциала, а с другой -результатом недооценки сферы занятости как интегральной области макроэкономики, регулирование которой позволяет активно решать экономические и социальные проблемы в стране и регионах. Тенден ция к минимизации функций государства по обеспечению занятос ти, его самоустранение от решения социальных задач и передача их
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
на уровень регионов противоречат интересам стабилизации эконо мики и вывода страны из кризиса.
Ожидаемая активизация процессов отраслевой реструктуризации и применения процедур банкротства в связи с переходом к новому этапу реформирования экономики может вызвать в ближайшие годы резкий скачок уровня безработицы (как официального, так и оценоч ного) и привести к выходу его за пределы допустимого согласно критериям экономической безопасности. Критическим, пороговым зна чением уровня безработицы в международной практике (при нор мальной системе социальной защиты безработных) считается 10%. В период реформ, как показывает опыт ряда стран, возможно его повы шение до отметки 15-20%, но на срок не более чем 3-5 лет.
В сложившейся ситуации рост безработицы, являющейся фак тором углубления бедности и социальной нестабильности в обще стве, превращается в одну из наиболее значимых угроз экономичес кой безопасности и социальной стабильности. С одной стороны, су жение источников дохода семей при росте безработицы, вызывая дег радацию потребления, не может не стать фактором обнищания населе ния и ограничения спроса на товары и услуги, а стало быть, и тормо жения экономического роста, сокращения налоговой базы формиро вания бюджета и возможностей реализации социальных программ. С другой стороны, повышение уровня безработицы ведет к росту пре ступности и числа самоубийств.
Действующие тенденции социальной стратификации российского общества, преобладание в нем бедных и малообеспеченных слоев насе ления с низким среднедушевым доходом (до 50 долл. в месяц) во многом обусловлены рассмотренными деформациями в сфере занято сти, расширением потенциала бедности за счет безработных, беженцев, вынужденных переселенцев и "работающих" бедных, занятых на финансово неблагополучных предприятиях и в бюджетных организа циях. Преодоление деформации сложившейся социальной структуры в большой степени зависит от нормализации ситуации в сфере заня тости и оплаты труда наемных работников, от успешности развития малого предпринимательства и самозанятости. С учетом сказанного важнейшим приоритетом государственной социальной политики должно стать активное содействие обеспечению эффективной за нятости, преодолению неоправданно заниженной цены труда.
В среднесрочной программе правительства в связи с ограничен ностью финансовых возможностей государства особая роль в нейтрализа ции социальных последствий безработицы отводится расширению заня тости в негосударственном секторе и созданию для него благоприятных условий для привлечения инвестиций и аккумуляции средств населе ния на инвестиционные нужды этого сектора. В данной связи главным приоритетом экономической политики государства в части содействия занятости населения в настоящее время становится обеспечение скоор динированного функционирования рынка труда и капитала, отлажи-вание механизма государственного регулирования процессов форми рования и движения инвестиций по территории России, использова ния корпоративного и частного капитала с учетом интересов занятости.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Особенно актуальной является ориентация государственной фи нансово-кредитной и налоговой политики на обеспечение наиболь шей экономической привлекательности вложений отечественных и зарубежных инвесторов в экономику регионов с профессионально подготовленной рабочей силой, обескровленных длительной безрабо тицей, на структурную перестройку промышленности и повышение конкурентоспособности ее продукции, на содействие развитию в реги онах малых и средних предприятий .производственного профиля.
Основным принципом корректировки и настройки механизма ско ординированного функционирования рынков труда и капитала является его соответствие критериям реализации приоритетности националь но-государственных интересов, а также интересов регионов в обеспе чении занятости на уровне, достаточном для поддержания воспроиз водства населения в рамках минимальных государственных социальных стандартов потребления материальных благ и услуг в области образо вания, полноценной профподготовки и переобучения, охраны здоровья в объемах, гарантированных Конституцией и законами РФ.
К числу важнейших принципов, которые должны учитываться в ходе корректировки политики занятости на всех уровнях ее реализа ции с учетом ориентации России на модель социальной рыночной эко номики, относятся: сохранение активной роли государства в создании условий для реализации свободы выбора рода занятий, содействии пред принимательству и развитию самодеятельности населения, решении проблем открытой и скрытой безработицы, обеспечении экономической безопасности граждан (наемных работников и предпринимателей), а также формирование законодательной и институциональной базы взаи модействия интересов труда и капитала под контролем государства.
Особенности государственной политики занятости. Политика занятости - органическая часть экономической политики. Она не может осуществляться изолированно в отрыве от структурной и инвестици онной политики, политики доходов, кадровой политики и политики в области трудовых отношений, которые и определяют в конечном счете характер модели рыночной экономики. Вместе с тем политика занятости должна активно влиять на выбор курса социально-эконо мических преобразований.
Государственное регулирование направленности стратегии со циально-экономического развития и занятости пока практически не осуществляется. В результате процессы реструктуризации занятости в ходе реформирования экономики протекают весьма противоречиво, низка их социальная и экономическая эффективность.
Основное направление корректировки социально-экономической стратегии реформ состоит в ее переориентации с изыскания источ ников финансовых средств для социальной помощи малообеспечен ным Хт^кой подход предполагает неизбежность роста безработицы), на активную политику обеспечения занятости населения, поддержки создания и сохранения рабочих мест в количестве, достаточном для снятия угрозы массовой деградации населения.
Политика занятости как важнейшая составляющая социальной политики должна быть сфокусирована на проведении мер, Способ-3. "Вопросы экономики" №6 ^ 33
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
ствующих формированию условий для более полного использования потенциала трудовой и деловой активности граждан, противодейству ющих обеднению населения и массовой безработице, стимулирующих продуктивное поведение личности в конкурентной рыночной среде. В программе социально-экономического развития страны на средне срочную перспективу необходимо предусмотреть меры по обеспече нию эффективной занятости, несовместимой с практикой избыточного резервирования рабочей силы на предприятиях и разрастанием скры той безработицы. Эти проблемы должны решаться параллельно - на макро-, мезо- и микроуровнях.
К числу наиболее актуальных социальных критериев политики занятости относятся:
- содействие развитию малого предпринимательства на разных уровнях управления;
- разработка концепции обеспечения занятости и выжива ния населения малых городов различного типа в условиях обваль ного спада производства и разрушения сложившейся региональ ной практики монопольной их специализации, привязки к одному-двум предприятиям;
- стимулирование вложений в человека, накопления "человечес кого капитала" (в том числе в развитие его способностей через общее, профессиональное и бизнес-образование, систему повышения квалифи кации и переподготовку), в наращивание профессионального мастер ства, формирование мобильности и конкурентоспособности граждан.
Меры по стабилизации ситуации в сфере занятости. К числу главных направлений деятельности государства по стабилизации социальной ситуации в стране и в интересах восстановления дове рия населения к курсу реформ следует отнести:
- ориентацию экономической политики на содействие расшире нию занятости, сохранение перспективных рабочих мест, сокращение безработицы как фактор повышения уровня жизни населения, акти визации потребительского и инвестиционного спроса, оживления про изводства; преодоление практики несвоевременной выплаты заработ ной платы и возврат накопившейся задолженности;
- становление эффективного рынка труда, предполагающее по вышение цены труда по мере роста национальной экономики;
- отладку механизма увязки формирующегося рынка образова тельных услуг и профессий с потребностями экономики в кадрах, развитие системы адаптационного обучения, внутрифирменной подго товки кадров; усиление контроля за выполнением и соблюдением социальных гарантий и трудовых прав граждан, закрепленных КЗоТом РФ и другими законами, работодателями всех форм собственности, на муниципальном и региональном уровнях.
Соответственно основными направлениями государственного регулирования в сфере занятости являются:
- выработка и введение действенных стимулов для ускорения становления многосекторного хозяйства, расширяющего масштабы занятости и возможности выбора работниками соответствующих ви дов занятости, отвечающих способностям и интересам каждого;
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
я целенаправленное формирование государственного сектора экономики, его предпринимательского и непредпринимательского сег ментов для сохранения рабочих мест;
- реальная и повсеместная поддержка малого и среднего пред принимательства;
- законодательное оформление существования кооперативной собственности и народных предприятий, отвечающих российским традициям, с целью легализации реальной занятости, в том числе в "челночном" бизнесе, инофирмах;
- становление и развитие муниципальной собственности;
- разработка комплексной и региональных программ создания и сохранения рабочих мест, рассчитанных на нормализацию условий жизнеобеспечения населения; подготовка организационных и норма тивно-правовых основ для реализации таких программ, отладка ме ханизма их информационного обеспечения и финансирования;
- введение обязательной социальной экспертизы всех разраба тываемых программ для оценки их влияния на условия занятости и смягчение социальных проблем регионов;
- совершенствование отношений социального партнерства за счет включения в договоры всех уровней мероприятий по созданию и сохра нению рабочих мест; содействие адаптации персонала к изменению их структуры и качества; расширение практики общественных работ.
2.2. Социальная защита наемных работников
Основные тенденции и проблемы в области трудового найма. В настоящее время можно выделить ряд факторов, обусловливающих изменение ситуации в сфере наемного труда.
Нарастает напряженность на рынке труда. Сохраняется избыточ ная занятость. В 1996 г. доля избыточного труда на предприятиях обра батывающей промышленности составила в среднем 43% общей числен ности занятых и увеличилась по сравнению с 1994-1995 гг. в 1,6 раза. При этом на предприятиях государственного и частного секторов она практически не различается.
Увеличивается доля работников, находящихся в административ ных отпусках. По официальным данным, в вынужденных отпусках по инициативе администрации в течение 1996 г. побывало 7,5 млн. человек. В пересчете на полную занятость это составляет 2 млн. фактически безработных. Доля работников, находившихся в административном отпуске на момент наших опросов, возросла с 9% занятых в 1995 г. до 14% в 1997 г. Одновременно увеличилась средняя продолжительность административных отпусков.
Происходят сокращение фактического рабочего времени в сред нем до четырех дней в неделю и увеличение доли работающих в режи ме неполной занятости. За последний год доля работающих по сокра щенному графику повысилась с 10 до 13%. Если следовать официальной статистике, то еще в 1995 г. (кстати сказать, не самом худшем) на каж дого занятого в промышленности приходилось 19 рабочих дней, в тече-
з* 35
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
ние которых он либо не работал, находясь в вынужденном отпуске по инициативе администрации, либо работал по сокращенному графику.
Кризис в сфере оплаты труда. Характерными признаками его стали: значительное снижение реальной заработной платы; усиле ние необоснованной межотраслевой и межрегиональной дифферен циации в оплате труда; расширение практики использования нео плаченного труда.
Несмотря на предпринимаемые правительством меры, уровень суммарной задолженности по заработной плате в отраслях экономи ки не уменьшается (по данным Госкомстата России, на 1 апреля 1998 г. он составил 60,8 млрд. руб. по сравнению с 49,1 млрд. руб. на 1 января 1998 г.). Данные, полученные нами в ходе обследования промышлен ных предприятий, показывают качественное ухудшение ситуации в этой сфере. Несмотря на то что доля предприятий, не плативших в срок заработную плату, практически не изменилась по сравнению с 1996 г. (тем не менее она составляла более 50%), средний период не выплат увеличился с 8 до II недель.
В 1996 г. выплаты заработной платы в натуральной форме практи ковали 31% предприятий, в 1997 г. - 23%. Однако за тот же период доля неденежных выплат увеличилась с 19 до 21% фонда оплаты труда. Наиболее широко подобную практику в 1997 г. использовали предпри ятия машиностроения и легкой промышленности, где доля неденеж ных форм составила соответственно 24 и 28% фонда оплаты труда.
Отсутствует связь между финансово-экономической деятельностью предприятий и заработками руководителей. Согласно нашим данным, чем хуже работает предприятие, тем выше на нем отрыв заработков руководителей от остальных работников. Примером может служить легкая промышленность, где заработки руководящего состава превысили заработную плату квалифицированных рабочих в среднем в 2,5 раза.
Изменение структуры рабочей силы по статусу занятости. Произошло резкое сокращение занятости в государственном секторе экономики - с 55,7 млн. человек в 1991 г. до 24,4 млн. человек в 1996 г. За тот же период число работающих в частном секторе увеличилось с 9,8 млн. до 25,2 млн. человек. Появился новый субъект трудовых отно шений - работодатели, доля которых в структуре занятости возросла с 0,2% в 1992 г. до У/о в 1996 г. 15,4% занятого населения, согласно офици альной статистике, самостоятельно обеспечивают себя работой.
Снижение социальной защищенности работников наемного тру да. Оно проявляется в: неисполнении и нарушении действующего трудового законодательства со стороны работодателей; отсутствии эффективных институтов и механизма государственного и обществен ного контроля за действиями работодателей в частном секторе; несо ответствии трудового законодательства практике трудовых отноше ний в сфере частного бизнеса; вытеснении из трудовых отношений "писанного права" реально действующим, что резко снижает соци альную защищенность работника и сужает его возможности легаль ной защиты своих прав; формировании и закреплении "теневых" трудовых отношений, то есть работы без заключения трудового дого вора (незарегистрированная занятость).
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Результатом подобных нарушений явились бесправное положе ние наемных работников и отсутствие для них гарантий в таких сферах, как:
- оплата труда (произвольное установление размера оплаты труда, зачастую не соответствующего реальному трудовому вкладу, штраф ные санкции как мера дисциплинарного воздействия в размере 50% месячной оплаты труда);
- режим работы (ненормированный рабочий день без компенса ции за сверхурочные работы и работу в праздничные и выходные дни);
- процедуры увольнения (отсутствие предварительного уведомле ния и выплаты выходного пособия; незащищенность от произвольного увольнения и невозможность отстаивать свои права в судебном порядке);
- социальные гарантии (отказ в предоставлении очередного еже годного отпуска и выплате денежной компенсации в период времен ной нетрудоспособности).
Произошло ослабление роли профсоюзов как субъектов соци альной защиты наемных работников. По нашим данным, только 13% наемных работников считают, что их интересы защищает профсоюз. При этом 37% профсоюзных лидеров предприятий и организаций придерживаются такой же позиции. Работодатели нередко препят ствуют образованию профсоюзов в частном секторе. Существенно сни жена значимость коллективного договора как механизма регулирова ния трудовых отношений в результате: сокращения доли организа ций, где заключается договор (в наибольшей степени это затрагивает приватизированные предприятия); увеличения числа договоров, в ко торых нет основного пункта - оплаты труда и социальных гарантий; отсутствия, сокрытия или неполного предоставления администрацией экономической информации о работе предприятия на стадии заклю чения коллективного договора, что отметили более '/з опрошенных нами председателей профсоюзных организаций.
Основные приоритеты политики защиты наемных работников. К ним нужно отнести следующие.
Создание законодательных основ регулирования трудовых отно шений и правовой защищенности наемных работников, включая дора ботку проектов "Трудового кодекса РФ" и федерального закона "Об особенностях регулирования трудовых отношений в организациях, в отношении которых их участники имеют обязательственные права".
Стимулирование возможных альтернатив массовым высвобож дениям и скрытой безработице. Это предполагает:
- применение гибких и нетрадиционных форм занятости, предус матривающих возможность выбора оптимального режима работы самими работниками и определение условий предоставления такого выбора;
- использование мирового опыта "дележа рабочих мест" (job-sharing) и "дележа работы" (work-sharing);
- разработку и внедрение механизма защиты работников на слу чай потери работы, базирующегося на страховых принципах. Основ ными пунктами системы страхования от безработицы должны стать гарантии получения потерявшими работу пособия по безработице вне зависимости от места проживания и места работы;
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
- упрощение процедуры регистрации в службе занятости, при ближение служб занятости к удаленным населенным пунктам, акти визация их работы со всеми категориями обращающегося населения при недопустимости расширения понятия "подходящая" работа.
Повышение гарантий в сфере оплаты труда. В настоящее вре мя невыплаты заработной платы являются частью общей проблемы неплатежей в экономике. В то же время на практике задолженность по заработной плате нередко выступает результатом нарушений са мими работодателями установленных законов о порядке ее выпла ты, а средства фонда заработной платы используются сплошь и ря дом не по назначению.
Изменение социально-экономического содержания минимальной заработной платы. Следует изменить идеологию подхода к этой кате гории - отказаться от ее понимания как базового элемента для та рифной системы, а также для расчетов различного рода платежей и выплат, не связанных с трудовой деятельностью (социальные пособия, налоги, штрафы и т.п.) и признать минимальную заработную плату социальным нормативом, обеспечивающим по крайней мере физиоло гическое воспроизводство рабочей силы.
Создание действенной системы защиты наемных работников че рез механизм социального партнерства. Без тройственного союза госу дарства, предпринимателей и профсоюзов, без их позитивного сотрудни чества и взаимного приспособления на различных уровнях невозможно построить работающую социально ориентированную модель экономики.
Направления защиты наемных работников и возможные механиз мы их реализации. Среди них важнейшими являятся следующие.
Правовая защищенность наемных работников. В настоящее время разрабатывается ряд новых правовых документов, охватываю щих область социально-трудовых отношений - "Трудовой кодекс РФ" и федеральный закон "Об особенностях регулирования трудовых отношений в организациях, в отношении которых их участники имеют обязательственные права" (далее - Закон), ставящие благую цель -поднять реальный уровень защищенности наемных работников в це лом и особенно в частном секторе. При этом разработчики законо проектов утверждают, что хотя в случае их принятия "формальное положение работника ухудшится", но "на деле произойдет усиление его правовых и социальных гарантий".
Можно по-разному относится к таким статьям Трудового кодек са и Закона, которые открыто ухудшают положение наемных работ ников по сравнению с действующим законодательством: уменьшение сроков уведомления работников о предстоящем сокращении с двух месяцев до 14 дней, а также периода выплаты выходного пособия с трех месяцев до 14 дней. Это объяснимо с позиции сегодняшнего финансового положения предприятий, которые предпочитают держать лишнюю рабочую силу только потому, что у них не хватает средств на выплату выходного пособия. Понятна попытка авторов законопроек тов разрубить этот гордиев узел.
Отметим, однако, что в последние два года основные расходы предприятий при сокращении персонала были связаны с выплатой
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
не выходного пособия, а задолженности по заработной плате работ никам, которых они могли бы сократить. Видимо, предполагается, что с введением нового Трудового кодекса проблема снимется сама собой, поскольку все работники перейдут на индивидуальные трудовые до говоры (ИТД) и начнут трудовую жизнь без прошлых долгов.
Основным предметом регулирования Трудового кодекса являются индивидуаль ные трудовые отношения, порождаемые договорами между работодателем и наемным работником. По ИТД, работник обязуется выполнять работу, а работодатель - ее организовывать, выплачивать работнику заработную плату и обеспечивать соответствующие условия труда (ст. 7, п. 2). Тем не менее такой важный момент наемного труда, как размер и форма оплаты труда, яяляется не обязательным, а факультативным условием ИТД (ст. 18 Трудового кодекса). Это означает, что за работником и работодателем сохраняется выбор - включать или не включать в ИТД пункт о размере оплаты.
Можно предположить, что предпочтения работодателя чаще будут сводиться к последнему, поскольку отсутствие письменных обязательств дает большую свобо ду действий, особенно в сфере оплаты труда: это позволяет произвольно устанавли вать заработную плату, снижать ее в любой удобный для работодателя момент. Мож но также предположить, что позиция работника будет учитыватьсяяв последнюю очередь. При наличии большого числа незанятого населения и неразвитости ин ституциональных структур, куда работник может обратиться для защиты своих ин тересов, работодатель всегда сможет найти работников, которые согласятся на его условия. К тому же отсутствие в договоре записей о размере заработной платы снимает предмет судебного разбирательства.
Представляется, что в обязательные условия ИТД должны быть включены: месячный размер оплаты труда; периодичность и порядок оплаты труда: режим работы: условия оплаты (компенсации) за сверхурочные работы; продолжительность очередного ежегодного отпуска и условия его оплаты: размер компенсации за вре менную нетрудоспособность (оплата бюллетеней по болезни).
Срок ИТД, согласно проекту Трудового кодекса, не может превышать 5 лет (ст. 10, п. 2). Однако в соответствии с Законом ИТД может заключаться на любой срок (ст. 6, п. 2 Закона). Казалось бы, такая несогласованность правовых документов -всего лишь ошибка разработчиков. Но это только на первый взгляд. Кодекс предлага ет по истечении срока ИТД его автоматическое продление на следующий срок в случае, если "одна из сторон не заявит о его прекращении" (ст. 10, п. 2). А согласно Закону, такой ИТД становится "ИТД без указания срока" (ст. 6, п. 3), что оказывает существенное влияние па положение наемного работника, поскольку в этом случае работодатель освобождается от обязанности уведомлять работника о предстоящем увольнении и "трудовой договор может быть прекращен в любой момент без каких-либо обязательств" со стороны работодателя (ст. 20 Трудового кодекса), к тому же без выплаты выходного пособия.
Законопроекты позволяют заключать ИТД как в письменной, так и в устной форме. Договор в устной форме тем не менее все же должен быть письменно оформлен, но нс позднее 14 календарных дней со дня фактического начала работы. В случае неоформления устного договора работодатель должен будет выплачивать работнику У/с размера его ежемесячной оплаты труда за каждый день просрочки оформления (ст. 14 Трудового кодекса). Очевидно, такие положения правовых доку ментов заведомо будут провоцировать работодателей использовать неоплаченный труд до момента заключения договора в письменной форме (нет письменной дого воренности - нет и обязательств работодателя; нет письменного договора -нет и предмета судебного разбирательства).
Было бы наивным полагать, что в условиях царящего в настоя щее время правового беспредела работодатели, обладающие безгра ничной властью на своих предприятиях при отсутствии какого-либо
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
контроля со стороны государства, с принятием новых законов в мгно вение станут законопослушными гражданами и будут следовать букве Закона. Напрашивается вопрос - что мешает частным предпринима телям придерживаться основных норм действующего еще КЗоТа?
На наш взгляд, основная слабость представленных законопроек тов - недооценка реального положения наемных работников в него сударственном секторе, возможность неоднозначной трактовки статей законов в пользу работодателя, а также явное ущемление прав при влекаемых по найму работников и защита интересов работодателей.
Обязательным условием, предваряющим принятие нового трудового законодательства, должно стать создание действенного механизма кон троля за его исполнением со стороны государства и общественных орга низаций в лице профсоюзов. Это потребует разработки жесткой систе мы санкций, применяемых к нарушающим закон предпринимателям.
Альтернативные формы занятости. Помимо гибких и нетра диционных форм занятости, предусматривающих возможность выбо ра оптимального режима работы самими работниками, нужно исполь зовать и мировой опыт "дележа рабочих мест" (job-sharing) и "де лежа работы" (work-sharing).
Программа "дележа рабочих мест" относится к формам неполной занятости и применяется в развитых странах ччще всего в отношении занятых, получающих оклад (например, государственных служащих). Суть этой схемы заключается в том, что два работника работают на одном рабочем месте, но в разное время. Это могут быть ежедневные неполные рабочие дни или неполная рабоччя неделя по догово ренности между работниками и работодателем. Люди, делящие таким образом ра бочий день, делят и привилегии. Главная проблема здесь заключается в том, что заинтересованы в таких программах прежде всего работодатели, поскольку работ ники в этом случае, как правило, работают больше, чем предусмотрено договором. Практика показывает, что при 40-часовой рабочей неделе каждому из делящих рабочее место требуется более 20 часов для выполнения своих обязанностей. Одна ко, несмотря на данный минус, для работников подобные программы предоставляют возможность оставаться в составе рабочей силы, сохранять свой образовательный и квалификационный потенциал.
Программа "дележа работы" применяется та предприятиях, испытывающих временные экономические.трудности, и рассчитана на ограниченный период времени. В Канаде, например, этот период не превышает шести месяцев. Ее основная задача -избежать массовых высвобождений путем перераспределения рабочей силы на пред приятиях нередко с понижением должностного статуса или перевода работников на неполную рабочую неделю. В этом случае задействован принцип "солидарной ответ ственности за убытки", когда финансовые потери несут три стороны - работники, работодатели и государство.
Предположим, что работники переводятся на трехдневную рабочую неделю, а вынужденный простой в течение двух дней оплачивается по пониженной ставке рабо тодателем и государством из фонда занятости. По имеющимся расчетам примени тельно к условиям Канады, тогда недельный заработок работников сокращается на 8%, а фонд занятости несет расходы в 1,3 раза больше, чем при выплате пособий по безработице. Таким образом, предприятию отводится определенный срок на устране ние возникших трудностей и государство помогает ему сохранять рабочие места. Работники имеют возможность поддерживать свои профессиональные навыки, избе гать стрессовых .ситуаций, связанных с увольнением, и при желании подыскивать другую работу, не меняя статуса занятости. Если в течение установленного времени предприятие не может решить свои финансовые проблемы, оно закрываетсяяи работ ники увольняются в законодательно установленном порядке.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Для развития системы страхования от безработицы необходи мы следующие меры:
- централизация фонда занятости;
- повышение доли отчислений в фонд занятости как минимум с 1,5 до 2% фонда оплаты труда. Это позволит увеличить размер посо бий высвобождаемым работникам предприятий и тем самым стиму лировать структурную перестройку предприятий;
- выплаты пособия должны быть "заработанными", то есть на пособие могут претендовать только работавшие граждане;
- использование страховых принципов, когда наряду с работода телем в формировании фонда участвует и сам работник;
- финансирование государством специальных программ помо щи конкретным социальным группам на рынке труда - попавшим под сокращение военнослужащим, беженцам, молодежи и т.п.
Адаптация безработных к изменившимся требованиям рынка должна производиться через систему профессиональной переподго товки при максимальном учете имеющейся базовой квалификации. Следует также упростить процедуры регистрации безработных в служ бах занятости, активизировать их работу со всеми категориями обра щающегося к ним населения.
Усиление гарантий в сфере оплаты труда и проблема неплате жей заработной платы. Возможно несколько направлений улучше ния сложившейся ситуации:
- повышение финансовой и административной ответственности руководителей за необоснованные нарушения сроков или размеров выплаты заработной платы или за использование этих средств не по назначению;
- установление соответствия между налоговой дисциплиной и дисциплиной выплаты заработной платы предприятиями и организа циями. Неплатежи заработной платы могли бы быть признаны такой же задолженностью работодателя, как и любые другие долги (сейчас, по сути, это - беспроцентная ссуда работников предприяяию на неопреде ленный срок) и возмещаться с процентами, прогрессивно нарастающими с увеличением срока задолженности. Кроме того, в механизм защиты прав работников по оплате труда должны быть на деле включены проф союзы, что предполагает реальное усиление их контрольных функций.
Создание действенной системы защиты наемных работников через механизм социального партнерства. Главная проблема трех сторонней комиссии на федеральном уровне, созданной с целью дос тижения общественного согласия, ведения социального диалога в мас штабе страны в целом, заключается в том, что профсоюзы и организа ции предпринимателей фактически не участвуют в обсуждении, не говоря уже о выработке стратегий экономических и социальных ре форм, прежде всего в сфере трудовых отношений. По мнению профсо юзов, эти стратегии формулируются узким кругом лиц, назначенных президентом РФ, а также под сильным воздействием международных финансовых учреждений. Любые переговоры, которые впоследствии ведутся в рамках трехсторонней комиссии, ограничены заранее опре деленными рамками. В этой связи представляются весьма обосцо-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
ванными предложения профсоюзов о проведении переговоров по Ге неральному соглашению на следующий год до начала бюджетных чтений в Государственной думе РФ.
Достаточно формален характер соглашений на отраслевом и реги ональном уровнях. С одной стороны, здесь профсоюзы в значительной степени выступают лоббистами отраслевых интересов перед государ ством, а с другой - эти соглашения часто излишне детализированы, что существенно сковывает свободу трудовых коллективов на предприятиях.
Таким образом, в области социального партнерства необходимо прежде всего обеспечить переход от показных к реальным его формам. Это должно происходить одновременно на всех уровнях (предприятие -фирма - отрасль - регион - страна). Тогда система партнерства будет представлять собой непротиворечивую, взаимоувязанную, иерархичес кую структуру регулирования производства, в которой на самой высо кой ступени определяются наиболее общие гарантии (например, мини мальный уровень заработной платы) и масштабы регулирования (об щие направления политики доходов и зарплаты), а на низшей - более детально и конкретно нормы и условия труда. При этом решения, принимаемые по вопросам социальной защиты работников на более высоких уровнях, должны носить не рекомендательный, а обязатель ный характер. Система социального партнерства на общефедеральном уровне призвана на практике выполнять следующие функции:
- ведение переговоров по определению минимальной заработной платы, а в ряде случаев - выработку критериев для повышения зара ботной платы на уровне отрасли или предприятияяв рамках общего сударственной политики доходов и занятости;
- проведение консультаций и переговоров по трудовому зако нодательству и другим вопросам трудовых отношений;
- примирение и посредничество при общенациональных (или крупных) забастовках и конфликтах;
- выполнение совещательной роли при обсуждении общих воп росов экономической и социальной политики.
Коллективные соглашенияяна уровне отрасли и региона должны включать лишь предельные значения гарантий условий труда и его оп латы и прежде всего содействовать достижению конкретных соглаше ний на предприятиях. В них должны определяться права и обяяанности работников и работодателей на предприятиях отрасли или региона.
Главная задача сейчас - развитие реальных механизмов кол лективно-договорного регулирования именно на этом уровне. Роль государства состоит в том, чтобы создать лучшие правовые возмож ности для заключения коллективных договоров и более полного учета в них интересов различных групп работников как объединен ных, так и не объединенных в профсоюзы. Это обеспечивается, в частности, заключением коллективных договоров любой профсоюз ной организацией или группой работников, в том числе с использо ванием услуг посредников.
Важнейшей задаччй социального партнерства является устране ние конфликтных ситуаций. К сожалению, партнеры наемных ра ботников - государство и предприниматели - нередко нарушают
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
взятые на себя обязательства, что приводит к возникновению трудо вых конфликтов в различных формах.
В сложившейся в стране ситуации отсутствует главное - равно правие сторон. Принципиальным условием возникновения и функ ционирования социально-трудовых отношений в рыночной экономи ке является юридическая независимость их субъектов. Осуществляе мая реформа восстанавливает права собственности работника на свою рабочую силу. Но вряд ли можно говорить о том, что наемный работ ник является полноправным партнером в социально-трудовых отно шениях. В условиях кризиса социально-экономической системы он не может выступить в качестве самостоятельной, активной личности. Все его устремления направлены на то, чтобы выжить, обеспеччт" Потреб ности своей семьи, сохранить рабочее место.
Необходимо прежде всего преодолеть отчуждение рабощнцка от его рабочей силы, привести цену рабочей силы в соответствие со стандартами цивилизованного мира. Рыночная модель труда пред полагает ликвидацию всех форм принуждения людей к труду, свобод ный выбор сфер профессиональной деятельности, свободный пере лив рабочей силы между отраслями, профессиональными группами, территориями, формирование оплаты труда по законам спроса, пред ложения и цены рабочей силы, создание системы государственных гарантий, социальной защищенности граждан от безработицы. Нужно ускорить процесс формирования инфраструктуры рынка труда, где для наемных работников должна быть создана реальная возможность выбора конкретной формы деяяельности в соответствии с личныыи склонностями и квалификацией, где существовала бы конкуренцияяне только продавцов рабочей силы, но и работодателей.
Для наемных работников большое значение имеет обеспечение коллективной защиты своих прав через профсоюзы, которые, как правило, выступают в качестве их представителей в переговорном процессе. Про блема состоит в том, что профсоюзы и администрация многих предпри ятий объединены общим интересом - сохранение любой ценой производ ства, а следовательно, и рабочих мест, и минимальных социальных гаран тий работникам. Сегодня очень часто директора и профсоюзы вступают в союз против правительства, добиваясь смягчения налогового бремени и льгот для своего предприятия или даже целой отрасли. По данным опроса, проведенного Центром исследований политической культуры России в 46 регионах страны, до 60% респондентов заявили, что не участвовали ни в одном мероприятии, организованном профсоюзами.
Социальное партнерство реализуется через систему переговоров и заключаемых соглашений и договоров. В России действует практи ка ежегодного заключения генеральных соглашений на федеральном уровне по социально-трудовым вопросам между правительством, пред-стасителями профсоюзов и работодателей. На отраслевом уровне зак лючаются трехсторонние тарифные соглашения, на уровне террито рий - специальные соглашения, а на уровне предприятий, в учрежде ниях и организациях - коллективные договоры.
Заключение коллективных договоров и соглашений должно осно вываться на следующих принципах: соблюдение норм законодатель-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
ства, полномочность представителей сторон, их равноправие, свобода выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание договоров и соглашений, добровольность принятых обязательств, реальность их обеспечения и, наконец, неухудшение каждым последующим уровнем коллективных соглашений (договоров) условий соглашений более высо кого уровня. Соглашениями и договорами при этом должны предус матриваться реальные мероприятия, которые будут безусловно выполне ны. Особое значение приобретает заключение коллективных договоров на предприятиях и в организациях, то есть там, где непосредственно происходит соединение владельцев рабочей силы и средств производ ства. В этих договорах должна быть предусмотрена взаимнаяязаинтере сованность наемных работников и предпринимателей в эффективной экономической деятельности, развитии производства и повышении кон курентоспособности товаров и услуг, в росте трудовой и социальной активности, в смягччнии остроты социальных противоречий и нахож дении конструктивных форм разрешения трудовых конфликтов.
Содержание и структура коллективного договора определяются сторонами исходя из типовой совокупности вопросов. По нашему мнению, для повышения эффективности совместной деятельности партнеров нужно расширить спектр вопросов по сравнению с теми, которые включаются в договор согласно нормативным актам. В этих договорах следует предусмотреть:
- усиление мотивации труда, включая конкретные размеры тариф ных ставок оплаты труда с учетом отраслевых и территориальных соглашений (минимальные тарифные ставки, дифференциация по слож ности, условиям труда), формы, системы и размер оплаты труда;
- механизм регулирования оплаты труда исходя из роста цен, уров ня и темпов инфляции, индексации невыплаченной заработной платы,
- содействие продуктивной занятости и защите от безработицы, переобучение, переквалификацию, перераспределение рабочей силы;
- организацию рабочих мест с использованием труда инвалидов, молодежи (в том ччсле подростков):
- продолжительность рабочего времени и времени отдыха, от пусков; всестороннюю обоснованность норм труда путем учета орга низационно-технических, экономических, психофизиологических и социальных факторов;
- улучшение условий и охраны труда работников, в том числе женщин и детей; совершенствование организации труда с целью обо гащения содержания работы;
- экологическую безопасность и охрану здоровья работников на производстве;
- добровольное и обязательное медицинское страхование;
- льготы для работников, совмещающих работу с обучением;
- соблюдение интересов работников при приватизации госу дарственных и муниципальных предприятий;
- другие, в том числе более льготные, трудовые и социально-экономические условия по сравнению с нормами, установленными законодательством и отраслевыми соглашениями с учетом экономи ческих возможностей;
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
- предотвращение трудовых конфликтов и забастовок, укрепле ние трудовой дисциплины;
- обеспечение возможностей для участия и соучастия работни ков в управлении предприятием (организацией), разработку проце дур отбора работников, которые действительно желают и способны участвовать в управленческих решениях;
- контроль за выполнением коллективного договора, ответ ственность сторон, обеспечение благоприятных условий функцио нирования профсоюзов, иных уполномоченных работниками пред ставительных органов.
В коллективном договоре должны быть предусмотрены гарантии полной и своевременной выплаты заработков независимо от места рабо ты и финансового положения предприятия при выполнении установ ленного задания или нормы и соблюдении определенной законом про должительности рабочего времени (минимальная заработная плата, цен трализованные тарифы по уровням сложности работы и их условиям)..
Анализ коллективных договоров, осуществленный сотрудниками НИИ труда, свидетельствует, что в регулировании оплаты труда еще много нерешенных вопро сов. Так, например, уровень нижней границы заработной платы в большинстве слу чаев нс связан с гарантиями, предусмотренными территориальными и отраслевы ми соглашениями. Всего 30% предприятий учли отраслевой минимум и только 10-15% предприятий установили нижнюю границу заработной платы на более высоком уровне. Вис сферы договорного регулирования, как правило, остается оплата труда служащих, специалистов и руководителей подразделений. В ряде случаев предпри яяия нс берут на себя ответственности за исполнение условий договора.
Принципиальной особенностью формируемой мотивационной си стемы является создание механизма непосредственной связи поощре ния за добросовестный и инициативный труд с прямой материальной ответственностью за недополучение возможного хозяйственного эф фекта. В настоящее время заработнаяяплата растет при снижении уровня производительности труда, и поднимать вопрос об установле нии определенного соотношения между темпами роста этих показа телей бессмыслено. Однако в будущем на предприятиях станет воз можным использовать такую зависимость с учетом особенностей от раслей, а также при прогнозировании инфляции, индексации зара ботной платы и доходов, уровня безработицы.
Для того чтобы социальное партнерство достигло своих целей, к заключению коллективных договоров надо подходить дифференци-рованно. При обсуждении коллективных договоров, их содержания и структуры нужно учитывать специфику предприятия, статус и ха рактер его деятельности. Имеются в виду особенности предприятий в зависимости от форм собственности, размера и объема производ ства, их финансового состояния (рентабельное или убыточное), от раслевой принадлежности, местонахожденияя состава работников, на личия социальной инфраструктуры.
Центром исследований рынка труда ИЭ РАН совместно с МОТ проведено спе циальное обследование практики заключения коллективных договоров на предприя тиях различных форм собственности. Результаты этого обследования свидетельству ют о негативных тенденциях, непосредственно касающихся процесса выработки кол-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
лективного договора и его содержания: сокращается доля предприятий, па которых заключался коллективный договор; снижается активность основного субъекта пере говоров от лица наемных работников - профсоюзов, увеличивается число коллек тивных договоров, из которых исключены все пункты, связанные с оплатой труда.
В среднем коллективный договор не заключило более 30% обследованных предприятий; его не заключило ни одно предприятие, относящееся к кооператив ной и частной формам собственности, а также свыше 60% закрытых акционерных обществ. Наибольшее количество договоров (примерно 83%) заключили государ ственные предприяяия и АООТ (около 87%). Положение, при котором многие предприятия, особенно в частном секторе, не стремятся к заключению коллектив ных договоров, с одной стороны, связано с тяжелым финансово-экономическим состоянием и невозможностью администрации обеспечить их реальное выполне ние, а с другой - обусловлено безразличием работников к заключению коллектив ных договоров вследствие неверия в возможности профсоюзов отстаивать их ин тересы и противостоять работодателям.
Только 42% предприятий всех форм собственности выполняли коллективный договор полностью, на остальных предприятиях допускались как незначительные (45%), так и грубые нарушения (13%). Полностью коллективный договор выполнял ся на 69% бюджетных организаций, на 42% госпредприятий и на 33% АООТ. Ни в одном акционерном обществе закрытого типа он полностью выполнен не был.
В ряде развитых стран широко распространены системы участия работников в акционерном капитале и прибыли. Сейчас трудно гово рить о перспективах использования той или иной системы в России в условиях падения производства и общей кризисной ситуации. Од нако стоит детально проанализировать этот вопрос и подготовить предложения с тем) чтобы коллективы предприятий сами могли вы бирать наиболее подходящую им форму. Следует использовать и име ющиеся разработки, касающиеся корпоративных отношений, корпора тивного климата и корпоративной культуры.
2.3. Доходы, потребление и качество жизни населения
Основные тенденции в динамике уровня и качества жизни насе ления России. Общее изменение экономической ситуации в стране с 1991 г. привело к существенному снижению уровня жизни ее населения. В 1991-1995 гг. произошло падение его денежных доходов на 40-50%, чему способствовало раскручивание инфляции (индекс роста цен за эти годы составил 1805,7). В 1996 г. сокращение реальных доходов практически остановилось. В 1997 г., по данным Госкомстата России, реальные располагаемые денежные доходы увеличились по сравне нию с 1996 г. на 3,5%. Снижение темпов инфляции в 1996-1997 гг. -один из самых значимых результатов экономической стабилизации. Несколько выровнялась дифференциация роста цен по регионам.
В 1991-1997 гг. доля сбережений населения во вкладах и ценных бумагах уменьшилась с 19,6 до 2,3%, а денежных доходов, используемых на покупку валюты, возросла с Q,y/a в 1992 г. до 21,6% в 1997 г., что свидетельствует о продолжающемся бегстве от рубля, снижении инвестиционных возможностей.
В 1991-1995 гг. наблюдался резкий рост дифференциации доходов. Соотноше ние доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения в 1990 г. составляло 4,4, а в 1997 г. - 13,2 раза. Максимальное значение отмечено в 1994 г. - 15,1 раза. В
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
1996 г. здесь наметился некоторый перелом. Доля населения с доходами ниже офици ального прожиточного минимума снизилась с 33,5% в 1992 г. до 20,8% в 1997 г.
Происходит усиление региональной дифференциации доходов и уровня жиз ни. Наибольшая концентрация бедных в целом наблюдается в Северо-Кавказском, Восточно-Сибирском и Уральском регионах, а наименьшая - в Центральном, Север ном и Северо-Западном регионах.
В 1991-1995 гг. объем розничного товарооборота сократился на 12%. В 1997 г. он возрос по сравнению с 1996 г. на 2,5%. Впрочем, уменьшение объема продаж и в первой половине 90-х годов касалось не всех групп товаров (увеличились продажи автомобилей, основных ТДП). Повысилась доля импортных товаров на потребитель ском рынке (до 50% и более по некоторым видам товарных ресурсов).
Изменилась структура потребления семей. Вырос удельный вес расходов на питание и соответственно уменьшилась доля расходов на непродовольственные товары. Сократилось потребление многих продуктов питания, особенно в сельской местности (кроме картофеляяи овощей), хотя оно и осталось там на более высоком уровне, чем в городе. Калорийность суточного рациона в расчете на душу населения упала с 2527 килокалорий в 1991 г. до 2200 килокалорий в 1996 г., причем доля продуктов животноводства в общей калорийности суточного рациона снизилась с 35 до 29,9%.
Усилилась дифференциация структуры потребительских расходов по доход ным группам населения. В 1996 г. в 10-процентной группе домашних хозяйств с наи меньшими доходами, согласно данным обследования Госкомстата России, 55% расхо дов было использовано на приобретение продуктов питания, а в 10-процентной груп пе с наибольшими доходами - 29,1%.
Резко снизился физический объем платных услуг населению. В 1995 г. он соста вил 24% уровня 1990 г. Правда, в 1997 г. отмечен рост данного показателя на 3,7%. В структуре платных услуг уменьшилась доля бытовых услуг (до 18,3%) и возросла доля жилищно-коммунальных (до 20,3%), медицинских (до 3,0%), связи (до 8,4%). Максимальная доля приходится на пассажирский транспорт (24,7%).
Несколько улучшилась обеспеченность населения жильем. Жилищный фонд в 1991-1996 гг. увеличился на 9,4%, обеспеченность жильем-с 16,5 до 18,3 кв. м общей площади на одного жителя.
Ухудшилось качество жизни населения, что отразилось на динамике ряда де мографических показателей (рождаемость, смертность, продолжительность жизни, заболеваемость населения). Возросло число зарегистрированных преступлений. Воз никли серьезные проблемы в сфере социального обеспечения (пенсионная система, медицинское обслуживание и др.). Хотя уменьшились выбросы загрязненных вод и вредные выбросы в атмосферу, но увеличилось количество токсичных отходов. Ин декс развития человеческого потенциала, основанный на индексах средней ожидае мой продолжительности жизни, образования и ВВП, упал в России с 0,848 в 1992 г. до 0,78 в 1996 г., что свидетельствует о выходе ее из ряда развитых стран.
Таким образом, после ухудшения большинства основных соци альных показателей в 1991-1995 гг. наблюдаются стабилизация уров ня реальных располагаемых доходов населения в 1996-1997 гг., при остановление социального расслоения и некоторое снижение уровня бедности, стабилизация потребительских цен и потребительского рынка.
Приоритеты социальной политики в области доходов, потреб ления и качества жизни. Ситуация в сфере потребления и уровня жизни населения определяется взаимодействием двух составляющих: доходов населения (уровень, динамика, дифференциация) и потреби тельского рынка товаров и услуг (насыщенность рынка и его обеспе ченность, цены и их динамика).
Ситуация в области потребления в 90-е годы в каком-то смысле изменилась на прямо противоположную. Если в доперестроечной эко-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
номике основные проблемы были связаны с развитием потребитель ского рынка (дефицит), то сейчас - сферы доходов (чрезвычайно низкого их среднего уровня и высокой дифференциации). Это опреде ляет основные приоритеты социальной политики в указанной области:
- поддержание и подъем уровня жизни;
- сдерживание инфляции;
- уменьшение дифференциации доходов населения;
- борьба с нищетой, бедностью и малообеспеченностыо;
- стимулирование потребительского рынка средних слоев населения;
- обеспечение государственных стандартов качества и безопас ности потребительских продуктов и услуг;
- стимулирование развития рынка жилья;
- повышение экономической эффективности бюджетной соци альной сферы;
- содействие инновациям в производстве потребительских про дуктов и услуг;
- поддержка отечественных товаропроизводителей в области потребительских продуктов и услуг.
Направления и механизмы реализации политики доходов, по требления и качества жизни. Серьезную проблему представляет рез кое падение доходов населения. Важнейшей задачей в настоящее вре мя следует считать подъем уровня жизни россиян на основе проведе ния политики, направленной на рост доходов, то есть программы долговременного экономического роста и инвестиций, стабилизации кредитно-денежной системы, занятости и создания рабочих мест.
Необходима разработка специальной программы мер, направлен ных на сокращение дифференциации доходов. Здесь не последнюю роль должна сыграть налоговая политика. Нужно изменить шкалу налогооб ложения с тем, чтобы основное налоговое бремя несли состоятельные слои населения (некоторые шаги в этом направлении сделаны в теку щем году). Было бы целесообразно освободить от налогов доходы ниже прожиточного минимума и при налогообложении принимать во внима ние среднедушевой доход семьи (исключение из налогооблагаемой базы нескольких минимальных ставок оплаты труда в зависимости от коли чества иждивенцев пока не оказывает существенного влияния на вели чину располагаемых доходов населения из-за низкой ее величины).
Специальная программа должна быть разработана для борьбы с бедностью. Так, несмотря на уменьшение доли тех, кто находится ниже черты бедности, часть семей (особенно многодетных) живет в условиях застойной бедности и нищеты, а потребление ими продуктов питания находится ниже физиологического минимума. Необходимо установле ние официального статуса бедной семьи с тем, чтобы многие виды соци альных пособий стали исключительно адресными - это касается в первую очередь пособий на детей и дотаций на жилищно-коммунальные услуги.
Важно также сохранять бесплатную (или страховую) систему медицинского обслуживания и образования хотя бы при минималь но гарантированных нормах. Должна быть развита сеть социальных учреждений, обслуживающих нищих и бездомных граждан (ночлеж ки, столовые, поликлиники).
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Главной проблемой социальной политики, направленной на сни жение уровня бедности, является повышение ее эффективности. По оценкам МОТ, лишь около ^/5 суммарных социальных трансфертов в России поступает семьям, находящимся за чертой бедности.
Диверсификация предложения товаров и услуг необходима в таких областях, как образование, здравоохранение, пенсионное обеспе чение, трудоустройство. Кроме экономических мер по поддержке не государственных предприятий этой сферы (в частности, системы на логообложения, позволяющей таким учреждениям эффективно функ ционировать), здесь требуется и определенный пересмотр правовой базы, направленный в первую очередь на защиту прав потребителей (при банкротстве пенсионных фондов, обеспечении стандартов каче ства медицинских и образовательных услуг и др.). В то же время нужно разработать и варианты различных систем государственных услуг в этой сфере, например, предоставлять возможность выбора раз личных систем пенсионного обеспечения, здравоохранения и др. Для стимулирования экономической эффективности бюджетной социаль ной сферы (здравоохранение, образование), в частности, целесообраз но развитие ваучерной системы.
Обеспечение равного доступа населения к товарам и услугам зависит сейчас преимущественно от его доходов, а не от механиз мов регулирования рынка. Основной акцент необходимо сделать не на прямом дотировании населения из бюджета, а прежде всего на созда нии возможностей для зарабатывания денег.
Особое место среди потребительских рынков занимает рынок жилья. При благоприятных в целом тенденциях (рост обеспеченности жилой площадью на душу населения, стабилизация ввода жилья и фор мирование его рынка) актуальной проблемой остается то, что при нынеш нем уровне доходов для подавляющего большинства населения улуч шение жилищных условий за счет собственных средств пока невозмож но. Фактически отсутствует механизм улучшения жилищных условий в форме не покупки (или скрытой покупки - обмена с доплатой), а найма большей площади, так как системы ротации и свободного найма государственного жилья по доступным ценам не существует, а наем в частном секторе слишком дорог, да и предложение недостаточно.
В этих условиях необходимо сохранение государственной систе мы обеспечения жильем самых бедных и имеющих плохие жилищ ные условия семей, хотя финансирование ее должно осуществляться за счет перераспределения доходов от продажи и найма жилья в государственном фонде. В то же время нужно разработать систему "накоплений вложений", или ваучеров на жилье, гарантированных государством и позволяющих постепенно улучшать свои жилищные условия. Важной составной частью такой политики должна быть сис тема продажи жилья в кредит и найма государственного жилья, по зволяющая динамично удовлетворять изменяющиеся потребности и сохраняющая доступные цены.
В связи с возросшей дифференциацией доходов возникла и диф ференциация потребительских рынков. В России она приняла поляр ные формы, когда потребительские рынки богатых и бедных слоев
4. "Вопросы экономики" №() 49
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
населения различаются не только по качественным и другим харак теристикам, но фактически противостоят друг другу по наличию или отсутствию в них целых групп товаров, тогда как рынки развитых стран ориентированы, например, на сосуществование автомобилей как для богатых, так и для не очень обеспеченных людей. Наименее раз вит потребительский рынок средних слоев, тогда как именно потреб ление данной группы является устойчивой опорой рынка в целом.
При выработке политики по отношению к производителям по требительских товаров традиционно большая роль отводится стиму лированию и поддержке отечественных товаропроизводителей. Глав ной задачей политики в области потребления населения следовало бы признать создание условий для роста его объема и повышения качества вне зависимости от того, какие товары потребляются - им портные или отечественные. Только поддержка отечественных пред приятий, увеличение занятости и объема производства могут обес печить необходимый для этого рост денежных доходов населения.
Основные меры по поддержке российской промышленности не должны носить протекционистского характера. Необходимы обеспе чение нормальной конкурентоспособности отечественных и импорт ных товаров, создание экономических условий и в первую очередь законодательной и фискальной систем, вообще допускающих нормаль ную (тем более прибыльную) производственную деятельность, не тол кающих предприятия к системе двойного бухгалтерского учета, «чер ного нала» и бартера, а также стимулирующих иностранные инвести ции, особенно в производства, связанные с передовыми технологиями.
Искусственное завышение таможенных пошлин, а тем самым и цен на импортные товары, напротив, дестимулирует повышение кон курентоспособности, качества выпускаемых отечественных товаров, вынуждает население покупать дешевые изделия. Уже очевидно, что в тех областях, где отечественная продукция превосходит по качеству импортную, население явно отдает ей предпочтение даже при более высокой цене российских товаров и равной доступности на рынке (например, продовольственные товары).
3. Макроэкономические и финансовые предпосылки решения социальных проблем
3.1. Исходные условия обновления курса экономических преобразований
Для перехода российской экономики к модели социально ори ентированного хозяйства требуется серьезная корректировка системы макрорегуляторов с целью активизации платежеспособного спроса населения и предприятий. В индустриально развитых странах в этой области накоплен значительный опыт, в частности, платежеспособный спрос стимулируется через регулирование процентных ставок, зара ботной платы, цен, налогов, денежной массы, валютного курса и т.д. В России в 1992-1997 гг. проводилась иная политика, приведшая к по-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
давлению платежеспособного спроса. Одной из главных причин этого явления стало резкое отставание темпа роста заработной платы от индекса инфляции, в результате чего реальная заработная плата в 1997 г. по сравнению с 1991 г. сократилась в 2,6 раза.
В индустриально развитых странах в периоды экономических рецессий подоб ного рода сокращения реальной заработной платы также имеют место. Но они не столь глубоки, как в России. Например, в США в кризисном 1980 году реальная заработная плата снизилась всего на 4,3%, в 1991 г. -на \"А. Незначительные колеба ния реальной заработной платы предопределяют малые колебания конечного (потре бительского) спроса и тем самым не позволяют экономике страны "провалиться" в глубокий кризис, поддерживают спрос и предложение ТНП, а вместе с ними и все связанные по технологии производства на достаточно стабильном уровне.
Как известно, наряду с падением реальной заработной платы в России в результате гиперинфляции обесценились сбережения насе ления, накопленные до 1992 г. Как следствие был не только снижен платежеспособный спрос, но и утрачен один из основных источников финансирования инвестиций. Отсутствие ориентации на социальные цели явилось одной из важнейших причин экономического спада.
В начале текущего года в Минэкономики РФ были разработаны сценарные условия функционирования экономики России на период до 2001 г. (см. табл. 1). Оба представленных варианта развития вряд ли можно считать приемлемыми с точки зрения возрождения экономики России. По крайней мере в ближайшие два года (1998-1999 гг.) они не предусматривают перехода к высоким темпам экономического роста. Более того, ожидается, что в 1998 г. вследствие мирового финансового кризиса темпы прироста основных макропоказателей будут близки к расчетам по второму варианту. По данным Госкомстата России, ВВП в 1 квартале 1998 г. составил 100,0%, объем промышленной продукции - 101,3%, инве стиции в основной капитал -93,1% по сравнению с 1 кварталом 1997 г.
Между тем Россия может и должна в ближайшие годы совер шить прорыв к экономическому росту и решению социальных задач. Она располагает для этого необходимым научно-техническим, производственным и трудовым потенциалом, который в настоящее время в должной мере не используется.
До последнего времени правительство РФ придерживалось на этот счет следующей позиции. В частности, оно считало, что промыш ленная политика в 1999 г. и на период до 2001 г. будет нацелена на обеспечение активного роста промышленного производства на базе свертывания и ликвидации неэффективных, не удовлетворяющих требованиям рыночной экономики производств, поддержки и раз вития современных эффективных и конкурентоспособных предприя тий и видов деятельности. Подобного рода политика возможна при условии резкого ускорения темпов роста инвестиций в основной ка питал. Однако намечаемые правительством темпы инвестиций явно недостаточны для решения такой задачи. К тому же во многих отрас лях промышленности производство сократилось в несколько раз. Так, в 1996 г. в отраслях обрабатывающей промышленности простаивало от 30 до 92,2% производственных мощностей (см. табл. 2).
Среди простаивающих мощностей есть неэффективные, физичес ки и морально устаревшие. Но есть и такие, которые были остановле ны из-за резкого удорожания сырья, материалов, энергии, разрыва хо зяйственных связей со странами СНГ, импортной экспансии, искус ственного сокращения платежеспособного спроса. Необходимо отме тить, что производственные мощности металлургии, текстильной, химиче ской) пищевкусовой отраслей промышленности СССР в 1986-1990 гг. были в значительной мере созданы на базе импортного оборудования и в состоянии выпускать конкурентоспособную продукцию. С учетом того, что за период бездействия производственных мощностей часть промышленно-производственного персонала переквалифицировалась или просто утратила профессиональные навыки, распались хозяйствен ные связи, утрачен оборотный капитал, процедура их реанимации по требует серьезных организационных усилий со стороны исполнительной власти, а главное - времени. Нужно от одного года до четырех лет, чтобы восстановить эффективную часть бездействующих производств.
По оценке Института экономики РАН, в отдельных отраслях промышленности потенциальный рост производства продукции за счет использования эффективной части простаивающих мощностей может быть весьма заметным (см. табл. 3) и обеспечить за период 1998-2001 гг. 22-23% прироста продукции отраслей обрабатывающей промышленности (7% в среднем за год), а по промышленности в целом с учетом позитивного влияния данного эффекта на добываю щую промышленность - не менее 6°о в среднем за год по сравнению с 4,7?о по оптимистическому варианту правительства.
Таблица 3
Возможное увеличение использования простаивающих производственных мощностей (в %)
В социальном плане загрузка простаивающих мощностей означа ет увеличение занятости, смягчение социальной напряженности и криминогенной обстановки в стране. Незагруженные мощности яв ляются не только важнейшим фактором экономического роста на на чальном этапе выхода российской экономики из кризиса, но и пред посылкой активизации инвестиционной деятельности (через меха низм мультипликатора - акселератора).
Таким образом, проведение политики, направленной на дальней шее свертывание так называемых неконкурентоспособных производств, экономически нецелесообразно. К тому же понятие конкурентоспо собности относительно. Если в стране по-прежнему будут действо вать высокие транспортные тарифы и цены на энергоносители, если конечный спрос и впредь будет ограничен жесткой денежно-кредит ной политикой, то неконкурентоспособной будет подавляющая часть российской экономики.
Правительство должно принять меры по созданию более благо приятных условий функционирования реального сектора, снижению налогового бремени, стимулированию конечного платежеспособного спроса, что позволило бы не только остановить гибельное для страны свертывание действующих производств, но и реанимировало бы часть простаивающих мощностей.
Если этого не произойдет, то прогнозируемый на период 1998-2001 гг. рост ВВП (116% к уровню 1997 г.) потребует увеличения инвестиций в основной капитал не на 17-23%, как намечено разрабо-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
тайным Минэкономики РФ вариантом социально-экономического развития страны, а на значительно большую величину, примерно на 35-50%. Но подобный прирост инвестиций при существующем ныне дефиците финансового капитала вряд ли возможен. Поэтому попыт ка сохранения курса на дальнейшее свертывание неконкурентоспо собных производств на деле обернется сохранением стагнации.
Многие ученые-экономисты не первый год обращают внимание правительства на неэффективность такой политики. То обстоятель ство, что в 1997 г. удалось остановить спад ВВП, а также производ ства промышленной и сельскохозяйственной продукции, не дает никаких оснований для сохранения в 1998-2001 гг. проводимого эко номического курса.
Во-первых, спад производства, как показывает анализ, можно было остановить намного раньше.
Во-вторых, прекращение спада в условиях увеличения неплате жей, с одной стороны, не способствует ослаблению социальной напря женности в стране, а с другой - не дает возможностей для перехода к экономическому росту.
В-третьих, феномен неплатежей привел к резкому увеличению трансакционных издержек, в результате чего стремление к эффектив ной экономике на деле оборачивается снижением конкурентоспособ ности ее производств.
Целесообразно, на наш взгляд, повторение в данном докладе од ного из основных положений концепции, разработанной в Отделении экономики РАН, а именно, что Россия располагает необходимыми предпосылками для резкого ускорения экономического роста. Поли тику ускорения можно реализовать в два этапа.
Первый этап - трехлетний период 1999-2001 гг., в течение которого мог бы быть обеспечен переход к ускоренному экономическому росту преимущественно за счет изменения социальных ориентиров и реанимации эффективной части суще ствующих, но бездействующих мощностей, прежде всего в обрабатывающей промыш ленности. В эти три года основными факторами роста могут стать: смягчение дефи цита финансового капитала, преодоление платежного кризиса в реальном секторе экономики, полная ликвидация задолженности по заработной плате, восстановление оборотного капитала, инвестиционная поддержка жизненно важных отраслей.
Второй этап - период 2002-2005 гг., в ходе которого, с одной стороны, происхо дит исчерпание возможностей роста за счет загрузки эффективной части бездейству ющих мощностей, а с другой - на волне экономического подъема 1999-2001 гг. в инвестиционном процессе усиливается инновационная составляющая. Экономичес кий рост обретает новое содержание. Он будет происходить за счет структурно-техно логических сдвигов в реальном секторе экономики, повышения эффективности и конкурентоспособности отраслей и производств.
Если на первом этапе основной акцент делается на прекраще нии процесса деградации экономики, восстановлении части произ водств, усилении активности отечественных производителей, то на втором этапе следует программировать возрождение научно-техни ческого потенциала страны, переход к практической реализации нау коемких технологий, техническое перевооружение экономики на ка чественно новом уровне. Выбор начальной даты реализации первого этапа - 1999 год - не случаен.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Во-первых, 1998 год для этого уже потерян: ключевые парамет ры социально-экономического развития страны заданы законом о федеральном бюджете на 1998 г.) соответствующими поправками к федеральным законам, программой действий Центрального банка РФ, другими нормативными актами.
Во-вторых, для перехода к социально ориентированной экономи ке, отладки экономических .механизмов регулирования макропоказа телей, создания необходимого правового обеспечения потребуется зна чительное время. Поэтому наиболее реально готовиться к вводу в действие экономико-правовых механизмов социального рыночного хозяйства с начала следующего, 1999 года.
В-третьих, нужен специальный механизм запуска и управления социально-экономической программы. Учитывая потребность в четкой координации деятельности всех ветвей власти, экономических ведомств и Центрального банка РФ, администраций субъектов Федерации, было бы целесообразно создать возглавляемую президентом РФ Государствен ную комиссию. В качестве рабочего органа этой комиссии может высту пить Министерство экономики РФ. Государственная комиссия могла бы:
- регламентировать порядок и время разработки в течение те кущего года всего пакета необходимых документов;
- осуществить комплекс мер по реорганизации органов управ ления экономикой в соответствии с требованиями программы:
- урегулировать отношения с МВФ и другими международными финансовыми организациями в связи с запуском новой программы; - принять жесткие меры по борьбе с криминальным засильем в экономике.
3.2. Макроэкономические факторы ускорения экономического роста
Предлагаемый вариант перехода в 1999-2001 гг. к ускоренному экономическому росту преимущественно за счет реанимации эффек тивных бездействующих мощностей может быть практически реали зован в том случае, если удастся хотя бы частично решить основные проблемы российской экономики.
Первая проблема - дефицит финансового (денежного) капитала, имеющегося в распоряжении финансовых институтов и реального сектора экономики. В США в 1996 г. все виды денежных вложений домашних хозяйств и предпринимателей в банки и небанковские ин ституты в четыре раза превосходили размер годового ВВП. В России, по нашей оценке, подобного рода вложения меньше годового ВВП. Чрез мерно высокая цена кредитов, неплатежи в реальном секторе, низкий платежеспособный спрос - следствие дефицита финансового капитала, возникшего в ходе гиперинфляции 1992-1994 гг. и уничтожившего сбережения населения и оборотный капитал реального сектора.
В числе первоочередных требуется решить проблему несоответ ствия цен на ресурсы (прежде всего - на энергоносители) и транс портных тарифов природным условиям и господствующим в стране ресурсоемким технологиям. Следует устранить ценовые диспаритеты, в
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
результате которых значительная часть производств оказалась нерен табельной и прекратила функционирование. Оставшиеся (действую щие) производства не получают дохода, достаточного для своего разви тия, и функционируют в основном в режиме простого или суженного воспроизводства. Специфика ценового регулирования определяется тем, что высокие (близкие к мировым и даже превышающие их) цены на ресурсы обусловлены не столько монополизмом соответствующих то варопроизводителей, сколько разросшейся сферой посредников и не померно высокой налоговой нагрузкой на эти ресурсы. Так, в россий ской нефтяной отрасли налоги всех видов превышают 50% валовой выручки, тогда как в США они составляют не более 30%.
Необходимым условием формирования эффективного спроса является регулирование соотношений между ростом товарных цен, оплаты труда и процентной ставкой. При регулировании ценовых соотношений на практике проще повысить заработную плату, чем сни зить цены. Подобная модель, апробированная в развитых странах, ле жала в основе предложений российской академической науки, кото рые не были приняты во внимание при проведении реформ.
В 1992 г. диспропорция между темпами роста потребительских цен и поми нальной заработной платы достигла недопустимо большой величины - 1,9 раза. Мак симальное отставание номинально начисленной заработной платы от роста потреби тельских цен было отмечено в 1995 г. - 2,9 раза (по реально выплаченной зарплате оно выше, но, с другой стороны, Госкомстат России досчитывает до 20% скрываемой от налогообложения зарплаты). В 1996-1997 гг. темпы роста заработной платы не сколько опережали индекс роста потребительских цен. Но это превышение оказалось недостаточным, чтобы компенсировать возникший прежде разрыв.
Встает вопрос: насколько должны увеличиться выплаты занято му населению, чтобы Стимулировать экономическое развитие? В ин дустриальных странах в течение длительного периода - с 1965 по 1994 г. - оно обеспечивалось при умеренной инфляции, обусловлен ной опережением темпов роста оплаты труда над индексом роста цен по "потребительской корзине" (см. табл. 4).
Приведенные данные показывают, что, несмотря на рост потре бительских цен в нромышленно развитых странах в 1965-1994 гг. в 5,4 раза, относительно цены труда они снизились на 34 процентных пункта. В 1995-1996 гг. в индустриально развитых странах темпы рос-
Т а блиц а 4
Динамика цен товаров и труда (промышленно развитые страны, 1965 г. = 100)
Источник: Борисов С. Мировая валютная ситуация в зеркале статистики. -Деньги и кредит, 1996, № 5, с. 23 (последняя строка таблицы рассчитана авторами доклада).
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
та потребительских цен несколько обгоняли темпы роста заработной платы. Но созданный прежде разрыв в пользу заработной платы по зволяет смягчить неблагоприятные последствия относительного сни жения покупательной способности населения, тем более что, помимо заработной платы, оно имело другие доходы.
В России повышение покупательной способности населения бу дет сопровождаться умеренной инфляцией, не препятствующей эко номическому развитию, если увеличению выплат заработной платы будет противостоять растущая товарная масса. Приблизительные оценки возможностей безинфляционного увеличения оплаты труда можно сделать на основании опыта погашения задолженности по заработной плате в 1997 г.
Задолженность бюджета по заработной плате в августе 1997 г. была равна 52 трлн. руб. По данным Госкомстата России, около 70% семейных расходов населения составляли покупки товаров и оплата услуг. Можно предположить, что для работни ков бюджетной сферы, которым систематически задерживается выплата заработной платы, эта доля не меньше 90%. Население расходовало в тот период на покупку товаров и оплату услуг примерно 86-90 трлн. руб. в месяц.
Таким образом, при возвращении долгов по заработной плате военнослужащим, врачам, учителям, работникам коммунального хозяйства и другим получателям бюджет ных денег сумма в 46,8 трлн. руб. противостояла примерно половине объема месячных покупок товаров и услуг. Товарные запасы в российской торговле на конец августа 1997 г. составляли 39,2 трлн. руб., на конец декабря-42,1 трлн. руб. Следовательно, погашение долгов по зарплате и пенсиям во второй половине 1997 г. нс привело к уменьшению товарных запасов. Соответственно не было и всплеска инфляции. В январе 1998 г. то варные запасы снизились до 38,1 млрд. руб., а в феврале повысились до 40,7 млрд. руб.
Как видно, колебания товарных запасов незначительны и слабо связаны с погашением задолженности по заработной плате. Это дает основания полагать, что полное погашение задолженности по зара ботной плате и недопущение роста задолженности в 1998 г., как и в 1997 г., не окажут влияния на усиление инфляции.
Важное значение имеет ответ на вопрос: за счет каких источни ков выплачивать заработную плату в бюджетной сфере, если план по доходам бюджета не выполняется? Правительство применяет со мнительную практику использования доходов от продажи государ ственного имущества в качестве источников текущих выплат. Попол нение бюджета путем проедания капитала гораздо хуже, чем пря мая эмиссия денег на покрытие бюджетного дефицита (при усло вии, что эта эмиссия осуществляется в пределах реального обеспече ния товарами и услугами).
Аналогичное нарушение принятых в мировой практике норм на блюдается и при финансировании дефицита бюджета через ГКО -ОФЗ. В США и других индустриально развитых странах допускает ся выпуск облигаций государственного долга, но их доходность уста навливается законом ниже доходности ценных бумаг коммерческих компаний и реального сектора экономики. Тем самым государство стимулирует инвестиции в развитие экономики и не создает допол нительной нагрузки на бюджет в виде выплат спекулятивно высоких процентов по внутреннему долгу.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
3.3. Финансовый и денежно-кредитный механизм социальной переориентации курса реформ
Традиционно проведение социальной политики слабо связано с действием финансово-денежного механизма и его приоритетами. Ос новная проблема корректировки современного курса экономической политики состоит в преодолении ситуации нарастающего оттор жения большинства населения от проводимых в стране преобразо ваний. Следует отказаться от десоциализации финансовой политики, для чего необходима смена ориентиров и "перенастройка" ценового, бюджетно-налогового и денежно-кредитного механизмов на удовлет ворение интересов массового контингента граждан.
Процесс десоциализации проводимой финансовой политики но сит системный характер, а именно - затрагивает все социально-эконо мические процессы и сферы экономики. Соответственно изменение курса требует реализации комплексного подхода - синхронного вне сения корректив в действующие механизмы в направлении усиления их социальной ориентации.
Бюджетно-налоговая политика и механизмы ее реализации. Одна из узловых проблем современного бюджетного процесса состоит в антисоциальной направленности режима "нормирования" и сокра щения бюджетного дефицита путем урезания бюджетных расходов. Другая проблема связана с искусственным увеличением дефицита финансовых ресурсов вследствие перевода на коммерческую основу заимствования государством средств на покрытие бюджетного дефи цита. Изменение порядка финансирования бюджетного дефицита при вело к десоциализации бюджетного процесса и усилению бюджетной поддержки интересов частных коммерческих структур (крупных банков, финансовых компаний и т.д.).
Отвлечение банковских ресурсов в сферу кредитования государ ственного долга, перевод кредитования бюджетного дефицита с цент рализованных ресурсов ЦБ РФ на ресурсы коммерческих банков явно не соответствовали степени готовности банковского капитала к ре шению этой задачи, ослабляли способность коммерческих банков кре дитовать реальный сектор экономики. Бюджет на 1998 г. воспроизво дит идеологию десоциализации, присущую предшествующим бюдже там, по всем позициям - в отношении как формирования доходов, так и государственного финансирования.
Принятие исходно заданных величин бюджетного дефицита и денежной эмиссии в качестве жестких ориентиров порочно не только потому, что отсутствуют четкие критерии их уровней. Главное состоит в том, что в период устойчивого спада производства искусственно ог раничиваются мобилизационные возможности экономики и актив ные начала бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики. Нор мативный подход к определению объемов бюджетного дефицита и денежной массы противоречит самой природе формирования этих величин, их синтетическому характеру. Уровни данных показателей служат "барометром", или, точнее, индикатором состояния экономики. Но из этого не следует, что правомерно их задавать в качестве исход-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
ных величин при разработке государственного бюджета и определе нии потребности денежного оборота в денежной массе.
Необходимость изменения действующего курса финансовой по литики и методов формирования федерального бюджета диктуется усилением ряда негативных тенденций как в самой сфере бюджетных отношений, так и в социальной области:
- на финансовом рынке монопольное положение занимает госу дарство и соответственно отсутствует конкуренция между сегмента ми рынка, что резко сужает возможности осуществления масштаб ных заимствований ресурсов на покрытие бюджетного дефицита;
- государство проводит рестрикционную денежно-кредитную по-^литику, ограничивая денежную массу в обращении и создавая дефи цит денег. На этой основе завышаются их "цены", что усиливает моно полию государства на финансово-денежном рынке и приводит к зна чительному завышению доходности государственных ценных бумаг по сравнению с рентабельностью в промышленности;
- осуществляется политика "нормирования" размера бюджетно го дефицита и жесткого ограничения объемов бюджетного финанси рования текущими доходами бюджета, что положило начало нарас танию бюджетного кризиса и кризиса социальной сферы;
- в сложившихся условиях обслуживание государственного долга в среднем за год (1996-1998 гг.) составит более 20-25% текущих до ходов, обеспечивая за счет налогоплательщиков доходы инвесторов (в основном крупнейших банковских и финансовых конгломератов) и - что является российской спецификой - высокие доходы Цент рального банка и Сбербанка РФ:
- политика снижения бюджетного дефицита в условиях систем ного кризиса экономики и высокой социальной напряженности в стране не имеет реальной основы и, более того, служит фактором, про воцирующим дестабилизацию.
Для устранения негативного влияния современного курса бюджет ной политики на социально-экономическое положение в стране необходи мо в качестве исходных принять следующие направления. Прежде всего нужно разделить функции бюджетной системы и деятельность ее органи зационных структур в части формирования доходов и обеспечения режима финансирования, определив границы их ответственности за ис полнение закона о бюджете в рамках установок по формированию дохо дов и отдельно - по финансированию расходов бюджетных организа ций. При этом важно поставить выполнение доходной части бюджета в жесткую зависимость от деятельности правительства по обеспечению ус тойчивости финансового состояния реального сектора экономики и расширению базы налогообложения, а не объемов финансирования.
Далее, бюджетное финансирование расходов субъектов РФ по всем статьям должно осуществляться согласно установленным законом срокам и объемам финансирования, следует ввести режим персональной (дол жностной) ответственности за нарушение сроков и объемов финанси рования. Это поможет избежать роста задолженности по заработной плате бюджетным организациям и ее перманентного накопления (фактичес ки принудительный заем средств у населения) и погашения (см. рис.).
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Задолженность по заработной плате, вызванная отсутствием финансирования из бюджетов всех уровней (млн. руб.)
Следует ввести в законодательно-правовое русло процесс исполь зования денежной эмиссии в целях обеспечения авансирования раз вития российской экономики и доходов государства, что изменит сло жившуюся практику получения эмиссионного дохода коммерчески ми структурами и Центральным банком России. С учетом сложив шейся ситуации в российской экономике нужно использовать денеж ную эмиссию для покрытия бюджетного дефицита при жестком зако нодательном регулировании и контроле. Это позволит отказаться от установленного в 1995 г. режима заимствования государством средств для покрытия бюджетного дефицита на финансовом рынке как не соответствующего современному финансовому состоянию экономики, а также уровню развития финансового рынка.
Необходимо пресечь неограниченные заимствования на практи чески бесплатной и безвозвратной основе средств фондов социаль ного страхования, пенсионного и других для покрытия текущих рас ходов бюджета. Порядок использования средств, направляемых в фонды занятости и медицинского страхования, не обеспечивает выполнения ими своих социальных функций. В такой ситуации больше всего выигрывает не население, для удовлетворения нужд которого якобы работают эти фонды, а различного рода финансовые структуры, в том числе коммерческие банки, временно использующие проходящие че рез их счета финансовые средства.
Замещение заимствований федерального и местных бюджетов, осуществляемых на внутреннем финансовом и внешних рынках, це левыми кредитами ЦБ России будет способствовать значительному снижению непосильных для федерального бюджета издержек, связан ных с обслуживанием государственного долга. Одновременно появит ся возможность существенно уменьшить спрос государства на деньги на внутреннем финансовом рынке и соответственно доходность ГКО и других финансовых инструментов. Это позволит направлять бан ковские ресурсы в реальный сектор.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Представляется целесообразным восстановить практику целево го кредитования не только банков для финансирования реального сектора экономики, но и Министерства финансов РФ в рамках предо ставления кредитов под проекты на конкурсной основе при возмож ном участии в таких конкурсах самих банковских структур.
В области налоговой политики в целях нормализации финансо вого положения основного контингента налогоплательщиков можно выделить следующие приоритеты:
- сбалансированное распределение налогового бремени между отраслями экономики (снижение налоговой нагрузки на топливно-сырьевые отрасли и соответственно уровня затрат в энергоемких производствах);
- проведение политики смещения налоговой нагрузки с про мышленных предприятий на население в соответствии с ростом дохо дов основной его массы;
- изменение действующей практики начисления налогов вне за висимости от факта реализации продукции в сторону учета реаль ной выручки как базы для налогообложения, что позволит решить проблему уплаты налогов «живыми деньгами».
Переход к социальной ориентации денежно-кредитной систе мы. В силу своей инерционности денежная система страны не может быть переведена в революционном режиме из одного состояния в другое без существенных потерь для населения. Чтобы свести их к миниму му, необходимо преодолеть сложившееся за годы реформ недоверие массового потребителя к государству. Именно государство - основ ной гарант устойчивости национальной валюты и источник дове рия к национальным институтам денежной системы.
В условиях перехода к рыночным отношениям необходимо пол нее включить бюджеты домашних хозяйств в сферу кредитно-денеж ных отношений. Именно состояние семейных бюджетов основного массива граждан отражает и определяет прогрессивность (или рег рессивность) проводимой политики.
Преодоление сложившейся асоциальной направленности курса денежно-кредитной политики и ситуации практического отторже ния большинства населения от перераспределительных процессов требует существенной корректировки действующего финансового механизма. ЦБ России должен расширить сферу своей ответствен ности за стабильность национальной валюты, выводя ее за рамки достижения "соответствия динамики денежного предложения (де нежный агрегат М2) и неинфляционного роста ВВП" и акцентиро вав внимание на нарастающей потере национальной валютой своих исходных функций, а именно - средства обращения, платежа и сбе режений. Банк России призван контролировать достаточность де нежной массы не только в целом по стране, но и по каждому из секторов экономики, регионов Федерации, а также пропорции функ циональной ее структуры (сбережений и денег в текущем обороте). Не менее важно обеспечить спрос на денежные ресурсы в разрезе агрегатов денежной массы (наличной, на счетах предприятий и т.д.), а не просто совокупного спроса на деньги.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
В сложившихся условиях курс денежно-кредитной политики должен быть ориентирован на преодоление неплатежей населению, снижение диспропорций доходов основных его групп, обеспечение государством гражданам реального (а не абстрактно-расчетного) про житочного минимума. В этой связи первоочередными целями денеж но-кредитной политики государства должны стать показатели не тем пов инфляции и размера бюджетного дефицита, а реальных доходов населения и прежде всего - потенциального "среднего класса", сте пень обеспеченности широких слоев граждан кредитными услугами, коэффициенты дифференциации доходов населения.
Согласование кредитной эмиссии с реальным спросом экономи ки на денежную массу позволило бы не только преодолеть нараста ние деформаций в сфере финансово-кредитных отношений, но и при дать динамизм всему развитию российской экономики. Необходимым условием для этого является внесение системных изменений в денеж но-кредитную политику и взаимоотношения всех секторов россий ской экономики. Имеется в виду:
- вытеснение из финансово-денежной сферы чужеродных для нее элементов - всякого рода псевдоплатежных и фиктивных долго вых обязательств;
- заполнение вакуума в расчетно-платежных отношениях, при нявшего форму катастрофического по размерам и парализующего эко номику роста просроченной дебиторско-кредиторской задолженности.
Целесообразно восстановление банковского кредитования пред приятий реального сектора взамен распространенной практики "вы нужденного заимствования" средств из бюджетов всех уровней. Пред приятия на конкурсной основе, согласно экспертной оценке представ ленных проектов, получат реальную возможность (в рамках государ ственной кредитной политики) использовать банковский кредит и выс вободить заимствованные бюджетные средства из хозяйственного обо рота. Уже проводятся взаимозачеты долгов с включением в цепочку банка и Минфина РФ вместе с взаимосвязанными с ним предприяти ями (со стороны как должников, так и получателей бюджетных средств). Однако следует заметить, что локальное решение этой проблемы может дать лишь временный эффект и то для узкого круга предприятий. Кро ме того, высокая степень произвола в подборе участников таких взаи мозачетов и их явная бесконтрольность могут привести к еще больше му обострению платежного кризиса и снижению доходов бюджета.
Для обеспечения реальной финансовой стабилизации и укрепле ния национальной валюты курс денежной политики должен быть на правлен прежде всего на включение в сферу государственной ответ ственности интересов широких слоев населения. Именно такой подход характеризует способность государства использовать национальную ва люту в качестве инструмента поддержания жизнедеятельности основной массы населения и роста его доходов. Политика ЦБ РФ должна стиму лировать рост рублевых сбережений, используя механизм установления дифференцированных процентных ставок на различные виды вкладов.
В условиях высокого уровня долларизации накоплений населе ния основой курса на последовательное укрепление покупательной спо-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
собности национальной валюты и усиление гарантий накоплений в российских банках должно стать принятие специального закона о сбе режениях граждан. Одномоментные меры по снижению уровня долла-ризации сбережений способны лишь обострить ситуацию в сфере де нежного обращения и усугубить недоверие к российскому государству, а главное - резко повысить давление на потребительский рынок. Кро ме того, любые чрезвычайные меры репрессивного характера будут иг рать на руку определенным группам участников финансового рынка.
Для того чтобы увеличить привлекательность сбережений в на циональной валюте, необходима система гарантий. Целесообразно:
- создать и переориентировать действующие инвестиционные фонды (включая пенсионные, страховые и др.) на широкое вовлече ние доходов в сферу накоплений под четко определенные имуще ственные гарантии государства с одновременным формированием институциональной законодательно-правовой базы, на основе которой можно осуществлять упреждающие антикризисные меры;
- ввести одновременно с осуществлением политики сдерживания динамики курса рубля к доллару режим последовательного стимули рования трансформации валютных сбережений в рублевые на основе создания системы сбережения денег для российских граждан. Такая система должна включать организацию деятельности разного рода фондов и компаний, банков и небанковских структур, базироваться на четких правовых нормах и иметь центральную службу регулиро вания. К важнейшим структурным звеньям сберегательной системы можно отнести действующие и вновь создаваемые страховые фонды с реальной гарантией государства, специальные пенсионные и инвес тиционные фонды, а также жилищно-строительные компании и дру гие структуры, обеспечивающие капитализацию доходов населения.
О нормализации кредитных взаимоотношений населения с го сударством и структурами финансово-денежного рынка. Включе ние населения в систему кредитно-денежных отношений традицион но сводится к одному аспекту - привлечению сбережений населения в качестве банковских ресурсов. Другая сторона развития кредитных отношений - активизация кредитования сектора домашних хозяйств как необходимого условия обеспечения устойчивости банковской системы (ликвидности российских банков) и экономического роста -обычно упускается из виду. Современная денежно-кредитная полити ка формируется в ограниченном рамками макроэкономического под хода информационном пространстве, которое в условиях повышенной нестабильности экономики не дает адекватного представления о про исходящих социально-экономических процессах, тем более в сфе ре денежных отношений.
Кредитование индивидуальных клиентов в России еще не полу чило должного развития, вследствие чего банки сталкиваются со мно жеством проблем. В их числе - недостаточная проработанность про цедуры анализа кредитоспособности индивидуальных заемщиков, ус ложненный процесс оформления выдачи ссуды, низкая возвратность (имеется в виду не только несвоевременное погашение клиентом за долженности перед банком, но и нецелевое использование получен-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
ной ссуды), отсутствие обоснованной и взвешенной процентной поли тики, несовершенная законодательная база, узкий спектр видов ссуд.
Исходной посылкой решения проблемы обеспечения государствен ной гарантии сбережений граждан является исполнение закона "О вос становлении сбережений населения", принятого в 1995 г. В сложив шейся ситуации реализация этого закона зависит от: правильности расстановки акцентов в ходе его реализации; понимания необходимо сти полного восстановления государственного долга вкладчикам Сбер банка РФ в рамках осуществления политики реальной финансовой стабилизации, обеспечивающей долгосрочные перспективы развития российской экономики, а не просто сдерживание инфляции. Чтобы преодолеть тенденцию отсрочки исполнения названного закона, необхо димо, чтобы президент РФ принял указ об установлении четкой после довательности (этапности) его реализации. Подобный шаг станет нача лом признания государством на деле своего долга перед вкладчиками.
Повышению привлекательности такой формы сбережений, как вклады в банках в национальной валюте, и преодолению тенденции долларизации сбережений призван служить законопроект "О гаран тировании вкладов граждан в банках". Однако представленному за конопроекту грозит перспектива стать еще одной "рамочной" нормой, не обеспечивающей реальной защиты и гарантии сбережений населе ния, прежде всего в связи с тем, что его нормы не распространяются на Сбербанк РФ, концентрирующий более 70% вкладов граждан.
Очевидна необходимость разработки на законодательном уров не и ввода в действие реального механизма стимулирования накопле ний граждан, основу которого должны составить гарантии государ ства относительно сохранности накоплений, а также меры, побуждаю щие физических и юридических лиц к накоплению. В качестве одной из таких мер можно назвать введение "счетов-накоплений" граждан с персональным зачислением на них части средств компенсационных и дотационных выплат, производимых из средств госбюджета, вместо того чтобы "проводить" их через фонд заработной платы и себестои мость продукции. Это позволит переключить инфляционную компо ненту (относительно зарплаты) с текущих затрат на рост накоплений и сформировать базу для увеличения кредитных ресурсов долгосроч ного характера. В этом же направлении должна действовать процент ная политика стимулирования накоплений, в рамках которой с учетом социально-экономической ситуации необходимо принятие законода тельных положений о режиме установления процентных ставок по "счетам-накоплениям" в зависимости от кредитных ставок, возмож ности централизованной поддержки.
Социальные ориентиры банковской деятельности. Сегодня оче видно рассогласование интересов банковского сектора с финансовыми интересами субъектов реального сектора и большинства населения. Речь идет о практическом ограничении деятельности банков сферой финансового и валютного рынков и однонаправленности кредитных отношений с населением в пользу заимствования средств граждан.
Прежде всего необходимо разомкнуть круг взаимного недоверия. С одной стороны, имеет место падение доверия населения к кредит-
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
ным структурам, вызванное нарастающим количеством банкротств банков (особенно мелких и средних). С другой - отсутствует доверие банков к денежно-кредитной политике и обязательствам правитель ства и ЦБ РФ, что является нарушением одного из главнейших усло вий устойчивости банковской системы. С этой точки зрения принци пиально важны своевременность выполнения ЦБ РФ своих обяза тельств, а также разработка правовых норм защиты коммерческих банков от произвола центральных органов.
Независимый статус ЦБ РФ в системе государственного управле ния должен получить конкретное воплощение в его действиях как верх него уровня всей банковской системы. Это будет отличать его работу от сложившейся практики, когда ЦБ РФ демонстрирует независимость по отношению к нижнему уровню системы - коммерческим банкам.
Имея мощную иерархическую, жестко соподчиненную организа ционную структуру, ЦБ РФ не должен ограничиваться реализацией собственных и правительственных директив, которые практически игнорируют состояние и условия деятельности коммерческих бан ков. Регламентация таких макропоказателей, как резервные требова ния и ставки рефинансирования, преследует главным образом цель ограничения денежной массы. Не менее важны регулирование соб ственно банковской деятельности, активизация работы кредитно-бан ковских учреждений с широким контингентом населения.
К общим направлениям, обеспечивающим усиление социальной компоненты в банковской стратегии, можно отнести:
- четкое согласование денежно-кредитной политики (включая определение основных регуляторов денежного обращения и банков ской деятельности) с требованиями укрепления банковской системы и повышения доверия к российским банкам;
- создание законодательно-правовой базы функционирования бан ковской системы, которая не только будет носить рамочный характер, но и регламентировать конкретные аспекты банковской деятельности;
- подчинение всех принимаемых решений и законодательно-правовых норм критерию обеспечения ответственности банков по принятым ими обязательствам перед банками-партнерами, акционе рами, учредителями, депозитариями, всем кругом физических и юри дических лиц и в конечном счете перед государством. Этому будет способствовать принятие Банковского кодекса (кодекса ведения бан ковского дела);
- законодательно-правовую фиксацию уравнивания прав домаш них хозяйств как субъектов кредитных взаимоотношений с прочими экономическими субъектами.
Говоря об изменении характера банковской системы, необхо-' димо отметить еще один аспект - установление четкого "статуса" клиента банка как лица, обладающего определенной совокупностью прав и обязанностей, интересы которого призвано защищать госу дарство. Прежде всего нужно отказаться от неверного, хотя и зак репленного в законе положения о том, что государство не отвечает по обязательствам коммерческих банков. Это - его прямая обязан ность перед гражданином.
5. "Вопросы экономики" №6 65
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Одно из важнейших условий социализации банковской системы -обеспечение достоверности информации о деятельности каждого бан ка, группы банков, всей банковской системы. Специальными законода тельными актами должна устанавливаться ответственность не только за недостоверную информацию, но и за распространение информации, не прошедшей цензуру специального органа банковского надзора.
При благоприятных условиях мелкие и средние банки могут стать реальной опорой устойчивой банковской системы РФ, эффек тивно обслуживающей социальные интересы массового контингента граждан. И, наоборот, отсутствие четких правовых норм, особенно в отношении деятельности малых банков, усиливает их привлекатель ность для криминальных организаций.
Сложившаяся структура банковских активов и пассивов не спо собствует эффективному и обеспечивающему интересы домашних хозяйств перераспределению капиталов внутри всей финансово-де нежной системы страны. На стратегию формирования банковских пас сивов в части привлечения средств населения оказывает влияние целая гамма факторов, касающихся соблюдения интересов как кли ентов, так и самих банков. Сегодня каждый банк, имеющий лицензию на работу со средствами населения, разрабатывает такую стратегию самостоятельно, в рамках собственного внутрибанковского менедж мента. С учетом обширности аналитического материала, который при ходится изучать для полноценной работы со средствами населения, необходимости использования современных банковских технологий, очевидно, справиться с такой задачей, не ущемляя ни интересов вклад чиков, ни своих, может лишь мощная структура, которой в настоя щих условиях является Сбербанк России, фактический монополист на рынке банковских услуг населению. Однако привлеченные им средства населения (127,6 млрд. руб. на 1 мая 1998 г., или свыше 77% всех банковских вкладов граждан) используются не в качестве ин вестиционного ресурса, а главным образом на текущие цели.
ЦБ РФ и Сбербанк РФ остаются основными инвесторами бюд жета, реализуя эту "коммерческую операцию" за счет средств своих клиентов: первый - за счет резервов банков, а также кредитной эмис сии, второй - за счет вкладов граждан. В этой связи необходима су щественная корректировка действующей политики государства в ча сти стимулирования работы банковских структур со средствами на селения для создания реальной альтернативы монополии Сбербанка.
Изменения платежно-расчетных механизмов. Системный ха рактер кризиса платежно-расчетных отношений, затронувшего все основные сферы экономики, включая социальную, глубина финансо вого кризиса предприятий реального сектора и государственных финансов создали угрозу не только текущему развитию экономики и жизнедеятельности российских граждан. Они блокировали пер спективы продуктивного реформирования экономических связей. Проблема представляется стратегической и для своего решения тре бует принятия на законодательном уровне специального документа о корректировке программы среднесрочного и долгосрочного соци ально-экономического развития.
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России
Для разрешения платежного кризиса необходимо смягчить рест-рикционный характер действующего курса, направленного на сниже ние платежеспособного спроса основной массы экономических аген тов. Целью процентной политики ЦБ РФ должно стать обеспечение соответствия процентных ставок по кредитам реальному сектору дей ствительной финансовой возможности экономических субъектов эф фективно использовать банковский кредит.
Вряд ли правильно рассматривать распространение неплатежей между предприятиями исключительно как способ поддержания "на плаву" неэффективных и бесперспективных производств и искать решение проблемы в мерах по санации предприятий и установлении критериев эффективности их деятельности. В этой связи одним из основных ориентиров денежно-кредитной и банковской политики дол жно стать создание благоприятных финансовых условий для отече ственных производителей, удовлетворение их платежеспособного спроса адекватными финансовыми ресурсами кредитных институтов.
В докладе Института экономики РАН "Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России" представлена лишь часть вопросов, имеющих особую значимость и требующих кол лективного обсуждения. Важность поставленных проблем обусловле на: глобальными, общемировыми сдвигами в соотношении социальных факторов и экономического роста; растущим отторжением массовы ми слоями населения курса проводимых реформ в силу неприятия их социальных результатов; нарастанием негативных процессов в об ласти занятости, оплаты труда, уровня и качества жизни. В докладе содержится общий, наиболее укрупненный подход к пониманию адек ватной России модели высокоэффективной, социальной рыночной экономики, предложены макроэкономические и финансовые предпо сылки решения социальных проблем.
Дальнейшая разработка поставленных на обсуждение вопросов требует объединения научных сил страны, преодоления унаследован ных от прошлого и вновь утвердившихся догм. Для реализации пред лагаемых концептуальных решений на практике нужны отлаженные механизмы сотрудничества науки с органами исполнительной и за конодательной ветвей власти, профсоюзами и другими обществен ными организациями, а также серьезные сдвиги в массовом обще ственном сознании. Предстоит найти новые, тщательно отработанные формы выполнения экономической наукой ее консультативных, экс пертных и прогностических функций.
5* 67
12-13 мая 1998 г. состоялась научно-практическая конференция "Социаль ные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России", органи зованная ИЭ РАН, ФНПР, правительством г. Москвы. В работе конференции приняли участие представители исполнительной и законодательной власти, региональных органов управления, профсоюзов, научных учреждений, деловых и финансовых кругов. На конференции работали 3 секции: "Пути реформирова ния социального обслуживания населени^'; "Труд, занятость, качество жиз ни"; "Макроэкономические и финансовые механизмы социального развития".
В данном номере журнала публикуются вступительное слово академика, директора ИЭ РАН Л. Абалкина и доклад ИЭ РАН, в котором обобщены результаты многолетних научных исследований проблем социальной полити ки. Научно-практической конференции предшествовала значительная работа: организована серия "круглых столов' ( "Социальные императивы цивилизаци-онных сдвигов на пороге XXI в.", "Макроэкономические аспекты социа^т.ьного рыночного хозяйства", "Доверие-ключ к успеху реформ" ^совместно с ФНПР проведены широкомасштабные обследования промышленных предприятий.
Л. АБАЛКИН, академик, директор ИЭ РАН
НАЗРЕВШИЕ ПЕРЕМЕНЫ
Сегодня Россия стоит перед необходимостью серьезной, доста точно глубокой корректировки курса социально-экономической поли тики. Речь идет о повороте к первоочередному решению социальных задач, обеспечению экономического роста и повышению его качества. Острота проблемы обусловлена тем, что в стране нарастает недоволь ство результатами проведенных реформ, усиливается критическая оценка их социальных итогов. Появляются опасные признаки отказа от радикальных преобразований и возврата к прошлому.
Это диктует интерес не к персональным перестановкам в струк туре власти, а к изменению самого смысла экономической политики, ее социальной переориентации и механизмов осуществления. Без по добных перемен не может быть доверия широких слоев населения к проводимым реформам, нельзя рассчитывать и на их успех. Опыт стран, осуществлявших глубокие преобразования, свидетельствует о том, что успех возможен только при одном непременном условии, а именно: если результаты реформ отражают интересы широких слоев населения и получают их поддержку.
При всей сложности стоящих задач принципиальный подход к направлениям перестройки социально-экономической политики и механизмов ее осуществления достаточно ясен: он должен учитывать анализ процессов, происходящих в мире на протяжении последнего
Назревшие перемены
полувека. Однако страны существенно различаются по своим старто вым условиям, менталитету населения, уровню и специфике культуры, системе ценностей и массовым стереотипам. Поэтому не может быть простого копирования преобразований, осуществленных в других стра нах. Вместе с тем важно понять и оценить коренные изменения в системе условий и факторов социально-экономического развития, произошедшие в мире на протяжении последнего времени.
Когда речь идет о корректировке курса, то она не должна носить характер политического выбора или быть итогом игры политических сил, интересов и конфронтации различных групп. Выбор курса - это учет социальных приоритетов и нравственных ценностей страны. Попытка уйти от прямого ответа с помощью обращения к традиционным понятиям науки недостаточно результативна. Широко провозглашаемый и часто пропагандируемый тезис о "народном капитализме" - такой же анахронизм, как наши традиционные и привычные слова о "развитом социализме". Этот лозунг, рассчитанный на толпу и массовое восприя тие, не может стать программной установкой проводимого курса.
Поворот к решению социальных задач не является чем-то неожи данным. В результате глубоких преобразований в науке, технике и производстве возникли совершенно новые подходы, новый смысл как развития экономики, так и выстраивания социальных ценностей. Если обратиться к современной мировой практике, то уровень развития стра ны находится в прямой зависимости от вложений в социальную сфе ру. Речь идет о науке, образовании, культуре, здравоохранении и дру гих связанных с ними сферах. Тот, кто вкладывает средства имен-но в достижение этих целей, тот смотрит в будущее.
Приоритеты социального характера предполагают сочетание спо собов решения острых, порой болезненных современных проблем с умением думать о будущем своей страны. При этом социальная пере ориентация политики - не просто система плановых расчетов или традиционных методов анализа. Это - цель и смысл преобразований.
В теоретическом плане целевая установка всегда задается как бы извне, средой более общего характера. Эффективность современной на уки и техники мы должны оценивать по их вкладу в подъем произ водства, то есть не по факторам самой технической обоснованности, а по конечным экономическим результатам. При переориентации на соци альные приоритеты мы исходим из того, что конечный смысл, цель и результат преобразований должны выражаться в приросте человечес кого капитала - самого главного и устойчивого условия успеха.
Стратегический подход, политическая дальновидность предполага ют совершенно иной кругозор и масштаб мышления, заставляют ду мать о перспективе. Если говорить о крупных сдвигах в общественном сознании, то сегодня снята проблема противопоставления экономичес кой и социальной эффективности. Их противопоставление - резуль тат вчерашнего или даже позавчерашнего дня. Расходы на науку, об разование, культуру и здравоохранение - это не примитивный вы чет из существующих ресурсов, а вложения в завтрашний день.
Рассуждения "сегодня - поднимем экономику, а завтра - обра тимся к решению социальных задач" являются ошибочным и особенно
Л. Абалкин
опасным стереотипом, внедряемым в массовое общественное сознание. Поэтому в настоящее время на повестке дня - смена курса, смена при оритетов. И самый большой изъян проводимой в последние годы соци ально-экономической политики именно в том, что она утратила целе вую ориентацию. Потеряны смысл и конечная цель преобразований.
Следует подчеркнуть, что корректировка курса представляет собой не набор отдельных решений, а сложный механизм "встраивания" всех элементов регулирования экономики и социальных процессов в единую, целостную систему. До сих пор социально-экономическая поли тика в значительной степени осуществлялась под влиянием внешних факторов, международных финансовых групп, включая Международ ный валютный фонд и Всемирный банк. Именно им присущ подход, основанный на понятиях вчерашнего дня, переосмысленных обществом и составляющих важный, но все-таки архив социально-экономичес кого мышления. Ориентация па "латание дыр", сиюминутность, поме сячные или поквартальные корректировки размеров финансовой поддержки отражают именно этот примитивный и ушедший из боль шой науки подход к решению стоящих перед обществом задач.
Переход к социально ориентированной высокоэффективной ры ночной экономике предполагает:
- достижение современных характеристик качества жизни насе ления и среды его обитания;
- формирование для этого нового технологического способа про изводства;
- создание многоукладной, социально ориентированной рыноч ной экономики;
- значительное обновление роли государства в регулировании экономических и социальных процессов;
- укрепление инфраструктуры, включая стабильную и пользую щуюся доверием населения финансово-банковскую сферу;
- переход к надежной системе социального партнерства работ ников, предпринимателей и государства.
Решение этих задач важно соединить с историческим опытом, куль турой и традициями России. В этом - ключ к поиску условий, гаранти рующих успех преобразований, расширение социальной базы реформ.
Острота стоящих перед страной задач обусловлена и тем, что отношение к ряду накопившихся проблем требует серьезной коррек тировки. В качестве неотложных можно выделить несколько из них.
Прежде всего речь идет о восстановлении статуса труда и его оплаты. Массовые и растущие задержки оплаты труда, в том числе в бюджетной сфере, выступают, по существу, как принудительный госу дарственный заем средств у населения. Задолженность по выплатам из бюджета должна быть приравнена к государственному долгу и обслуживаться в соответствии с действующими законами. Совершен но недопустимо, что наша страна идет на грубое и безответственное нарушение международных соглашений, в частности, известной Кон венции № 95, принятой Международной организацией труда и рати фицированной Россией. При оплате труда нельзя сказать, чей труд важнее. Министр и врач, учитель и ученый, работник правоохрани-
Назревшие • перемены
тельных органов или военнослужащий равны перед государством по своему праву на оплату труда. Необходимо решительно изменить ста тус труда, квалификации, образования, предпринимательской инициа тивы как высших ценностей современного общества.
Серьезного изменения требуют структура доходов населения и доля оплаты труда в ней. Если обратиться к мировой практике, то сегодня в суммарных доходах населения заработная плата составляет в Великобритании 65%, в Германии - 64, в Италии - 52, в США - 53, во Франции - 58, в Японии - 69%. В России доляяоплаты труда (включая выплаты социального характера) в доходах населения сни зилась с 74% в 1990 г. до 42,9% в настоящее время. Только на основе радикального обновления системы доходов населения можно прово дить реформу в жилищно-коммунальном хозяйстве, решать другие социальные проблемыы Без этого подобные реформы безнравственны и преступны. Конечно, сделать это непросто. Задача не имеет одномо-ментного, сиюминутного решения. Но должны быть обозначены цели и намечены крупные меры, условия для реализации которых надо создать в самое ближайшее время.
Острейшая проблема, причем весьма специфическая для России, -рост безработицы и сокращение занятости населения. В результате свертывания производств, особенно высокотехнологичных, разруше ния научного потенциала, сокращения армии безработица в России приобретает совершенно иной характер, чем в других странах. В числе безработных оказываются люди не низкоквалифицированного труда или лишенные образования, а высокопрофессиональные специалисты в области современной техники, технологии, работы с компьютерами и другими современными техническими системами. Попадая в чис ло безработных, лишаясь возможности накормить свою семью, многие из них втягиваются в криминальную сферу, хотя именно они способ ны решать кардинальные проблемы развития страны.
Принципиально важно отнестись и в целом к занятости. Это не просто вопрос о том, чтобы раздавать пособияялюдям, по тем или иным причинам не нашедшим способов приложенияясвоих трудовых сил. Позиция Института экономики РАН заключаетсяяв том, что глав ный рычаг - дать возможность людям реализовать свои знания, про фессиональное мастерство и предпринимательскую инициативу. Со здание надежной, достаточно полноценной системы занятости, при которой частичная безработица может колебаться в пределах 1-1,5%. Это окажется вынужденной, временной, но не стратегической установ кой страны, ориентированной на социальные приоритеты.
Возникают очень сложные проблемы в семейных отношениях. На фоне нарастающего раскола общества на бедных и богатых, на фоне широкого разгула преступности люди начинают привыкать к тому, что сегодня важнее украсть, а не заработать. Расширяются сфе ры применения труда детей в ущерб их здоровью и образованию. Все это подрывает социальные и нравственные устои общества.
Глубокий кризис поразил демографическую сферу страны. Сокра щается численность населения России (несмотряяна приток беженцев), ухудшаетсяякачество жизни. Очень важно переломить тенденции, свя-
Л. Абалкин
занные с решением таких социальных проблем, как строительство жи лья, в том числе для широких слоев населения, предоставление соответ ствующих долгосрочных кредитов, дающих возможность работать, строить и получать результаты. Есть и другие финансово-кредитные маневры, которые должны включаться в систему стратегических преобразований.
Серьезный ущерб наносится науке, образованию, здравоохранению и культуре в целом. Во многом утрачен накопленный потенциал в этих сферах. Социально ориентированная экономика немыслима без четких представлений о стране, ее исторических судьбах, без знаний о достиже ниях культуры, памяти о своих предках. Сохранение литературного на следства, памятников архитектуры и зодчества, произведений искусства, использование достижений современной техники и технологии долж ны стать предметом первоочередной общенациональной заботы.
Именно культура в ее наиболее широком понимании является тем базисным основанием, на котором может строиться современное миропонимание, видение своей роли и ответственности перед стра ной, чувство долга как главных источников успеха.
К сожалению, в этой сфере мы далеко отстали от стран, претендую щих на особую значимость социальных приоритетов в своем развитии. По последним данным, бюджетные расходы на ключевые направления социальной сферы выглядят следующим образом (в % к ВВП): расходы на науку составляют в США 2,54, в Германии - 2,26, во Франции - 2,34, в России - всего 0,53; расходы на образование в США - 7,6, в Германии -4,1, во Франции - 5,7, в России - 3,7; вложения в здравоохранение в США - 14,1, в Германии - 8,6, во Франции - 9,8, в России - 2,5.
Последним, а может быть, и самым главным по своему содержа нию является вопрос о доверии к власти, финансово-банковской сис теме, к организации производства. Распределение доходов в различ ных формах - кредитные карточки предприяяия, выдаваемые работ никам талоны или раздача продукции, производимой предприятием или полученной по бартеру, - противоречит правам, закрепленным в международном законодательстве и ставит Россию в число стран с самыми примитивными формами распределения.
Крах бюджетной системы, рост недоверия к финансовым вложе ниям государства, массовые банкротства выстроенных финансовых "пирамид" резко ослабили ресурсы государства. Когда правитель ство работает с бюджетом, не утвержденным законодательной влас тью, и не выполняет даже его задания, то это означает не что иное, как признание недоверия к своей собственной деятельности. Это особый тип недоверия- самонедоверие.
Вместе с тем, несмотря на все невзгоды и разрушения, Россия располагает сегодня достаточно крупными материальными и фи нансово-кредитными ресурсами для начала экономического роста и социальной переориентации политики. К ним относяяся:
- накопленный и еще сохраняящийся научный и образователь ный потенциал при огромном желании населения использовать его для преобразования страны и ее возрождения;
- богатейшие природные ресурсы и имеющиеся, причем в ряде отраслей на высоком уровне, производственные мощности, на которых
Назревшие перемены
можно производить конкурентоспособную (на внешнем и внутреннем рынках) продукцию;
- достаточно крупные финансово-кредитные ресурсы, необходи мые для начала экономического подъема.
Традиционные рассуждения об отсутствии средств для пово рота к решению социальных задач и экономическому росту не столько отражают реальную ситуацию, сколько являются результатом се рьезных ошибок в проведении финансово-кредитной политики. С наччла реформ инвестиции сокращаются ежегодно, включая 1997 и 1998 гг. Финансовая база предприятий практически исчерпана, нарас тают неплатежи, стремительно увеличчвается объем не только внеш него, но и внутреннего долга. При уровне монетизации экономики 12,5-12,7% объема ВВП иного результата ожидать и нельзя.
За 1992-1997 гг. положительное сальдо внешней торговли соста вило свыше 109 млрд. долл. При таком финансовом запасе ресурсов, которые вышли из-под государственного контроля, страна оказалась втянутой в удушающую систему внешних займов. Сегодня, по самым скромным оценкам, объем наличной иностранной валюты в стране, прежде всего в форме накоплений "в чулках" или в оборотной кассе, существенно превышает объем наличных рублей.
Для поворота экономической политики к решению социальных задач необходим ряд важных и существенных перемен.
Во-первых, требуетсяявыработка современного видения стра тегических проблем с учетом мирового опыта и исторических тра диций России. По этим вопросам уже много написано и сказано, хотя ответы не всегда общепризнаны. Но направление обозначилось и надо действовать, не ожидая детализации по отдельным позициям. Прак тика подскажет конкретные подходы и решения. Только осуществив такой поворот, получив поддержку со стороны массовых обществен ных сил, мы в состоянии обеспечить новому курсу четко выражен ные ориентиры социально-экономической политики.
Во-вторых, важно четкое определение программы структурных преобразований (изменение структуры доходов населения, поддерж ка отечественных производителей, дедолларизация экономики, борьба с криминальными структурами и др.). Здесь надо действовать дос таточно мудро, двигаться к намеченной цели по этапам.
В-третьих, надо осуществить переход к политике экономичес кого роста. В настоящее время уже предложено несколько вариантов и моделей, реализация которых может обеспечить перелом негатив ных тенденций и создать условия для начала экономического роста. Разработаны варианты и крупных финансово-кредитных изменений.
Наконец, в-четвертых, необходимо восстановить доверие к пра вительству и финансово-банковской системе. Без этого из финансо вого оборота выпадают огромные ресурсы, лишая страну устойчивого источника роста. Надо формировать надежную систему условий функ ционирования гражданского общества и социального партнерства в стране. Следует подчеркнуть, что речь идет о создании эффективных механизмов такого социального партнерства. Это - отличительная черта здоровой, социально ориентированной рыночной экономики.