Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
97
ОТЧЕТ
по договору подряда на выполнение экспертной работы на тему:
Подготовка аналитических материалов для принятия решения о целесообразности разработки проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения»
Исполнитель
Глава 1 . Конституционные принципы пенсионного обеспечения.
§1. Природа пенсионного обеспечения.
Социально-экономические предпосылки пенсионного обеспечения. Обычно, все люди являются одновременно как производителями, так и потребителями различных благ. При этом рыночная экономика, одной из основ которой являются действующие в системном единстве принципы индивидуализма, равенства и непрерывности деятельности, требует в отношении каждого человека наличия, по общему правилу, положительного баланса между производимыми данным человеком и потребляемыми благами. Поток производимых благ обеспечивает их потребление2. Вместе с тем, в жизни каждого существуют такие периоды, когда по объективным причинам он потребляет блага, но не производит их, либо производит, но в меньших объемах, чем потребляет. Без принятия в данных случаях специальных мер может возникнуть отрицательный локальный баланс между производимыми и потребляемыми благами, что, в конечном итоге, угрожает жизни и здоровью человека.
К подобным периодам относятся: периоды болезни, инвалидности, детства, старости и пр. Наступление данных периодов в жизни человека связано с реализацией в отношении него так называемых социальных рисков. Наиболее важными и значимыми для общества в целом являются такие риски, как детство и старость, так как именно при реализации данных рисков периоды существования отрицательного локального баланса обычно не только обладают значительной продолжительностью, но и встречаются в жизни практически каждого. В такие периоды необходим дополнительный источник благ (доходов), не зависящий от способности и возможности человека их производить, который позволяет сбалансировать производство и потребление благ. Во все времена в детском возрасте человека, в соответствии с естественными (природными) законами, поддерживали родители, предоставляя ему необходимые блага до того момента, пока он не сможет сам их производить. При этом в немалой степени осуществление подобной поддержки стимулируют социально-позитивные ожидания, связанные с постоянным увеличением объема производимых в данный период самим человеком благ в связи с его взрослением.
А вот поддержка человека в старости –предоставление ему источника доходов в тот период, когда он сам уже не может произвести достаточного объема необходимых благ, но продолжает их потреблять, всегда представляет собой проблему. В отличие от периода детства, период старости фактически характеризуется отсутствием материально-экономических оснований для позитивных социальных ожиданий, так как с каждым годом старения человека объем дополнительно предоставляемых ему для потребления благ должен, по общему правилу, не уменьшаться, как в периоде детства, а увеличиваться (за исключением отдельных благ, таких как, например, жилье). При этом будущее человека, вступившего в период старости, никому –ни современному обществу, ни самому человеку, не представляется, обычно, светлым. Вследствие подобных обстоятельств и отдельный человек, и общество в целом должны принимать специальные меры, для того, чтобы компенсировать данный экономический и сопровождающий его моральный негатив.
Естественных (природных) законов поддержки в старости, в отличие от периода детства, практически не существует. В различных обществах действуют различные модели отношения к старикам –от уже упоминавшихся их физического устранения, до повышения статуса (наделения статусом старейшин)3. Именно отсутствие универсальных подходов к роли стариков в обществе делает, как представляется, столь трудным (или даже вообще невозможным) нахождение универсального решения проблемы сбалансированности производимых и потребляемых благ в старости. Ясно только одно: поддержание жизни человека в старости невозможно без формирования дополнительного источника благ (доходов), не зависящего от способности и возможности его осуществлять производство.
Наиболее общим делением благ, необходимых человеку для жизни, является их деление на материальные (имущественные) и духовные (личные). Не смотря на несомненную важность для человека личных (духовных) благ, наличие которых и делает его человеком (личностью), существование человека как биологического существа требует постоянного потребления, прежде всего, материальных (имущественных) благ. Природа устроена так, что без существования в жизни человека минимального материального (имущественного) фундамента невозможно наличие и адекватных духовных (личных) благ. В виду этого, для жизни человека в старости особое значение приобретает проблема существования дополнительных источников материальных (имущественных) благ (далее –дополнительные источники благ).
Основные виды дополнительных источников благ. В зависимости от того, какой характер –личный или имущественный, имеют отношения, лежащие в основе подобных дополнительных источников, эти источники можно разделить на два вида:
Источники личного характера предполагают доминирование зависимости человека в старости от других лиц, что в существенной степени ограничивает присущий рыночной экономике индивидуализм ( автономию личности). Кроме того, существование личных гарантий передачи имущественных благ, необходимых в старости, еще не означает, что имущественное положение гаранта позволит ему надлежащим образом исполнить свои обязательства. В данных источниках требования предъявляются к нематериальным характеристикам личности ( к благам личности), а не к ее имуществу. В то же время, положительным аспектом этих источников является их гибкость. Объем предоставляемых благ заранее не конкретизируется и может корректироваться в зависимости от изменения потребности в них человека. В данном случае гарантией поступления необходимых благ становится не имущество лица, а такое благо личности, как ее способность к постоянной созидательной деятельности. Вследствие этого данные дополнительных источники не требуют обязательного предварительного сбережения (накопления) имущественных благ.
Однако, гибкость источников личного характера является не только положительным, но и отрицательным аспектом данного вида источников, Она может стать причиной неравенства людей в старости, а, возможно, и нестабильности их доходов, приводящей к возникновению в отношении этих лиц элементов произвольного усмотрения. Кроме того, в отсутствии у человека семьи –что нередко в современном обществе, либо неразвитости институтов благотворительности или иных источников личного характера, подобные источники не могут служить надежной гарантий обеспеченности человека в старости.
Положительным аспектом источников имущественного характера является то, что они фондированы. А именно, для них существует конкретное имущество (имущественная гарантия в форме фонда), за счет которого предоставляются необходимые в старости имущественные блага. Подобное свойство настолько важно, что оно будет являться предметом отдельного изучения. То, что данные источники оказываются «замкнутыми» на объект (имущество), а не на личность, гарантирует их достаточный индивидуализм, позволяющий реализовываться автономии личности, адекватной механизмам рынка. Кроме того, им присущи большие, чем в источниках личного характера, стабильность и простота лежащих в их основе отношений, Все это, в совокупности, может облегчить решение задачи предоставления гарантий определенного равенства людей в старости. Однако, и автономия личности, и стабильность, и равенство, обеспечиваемые подобными источниками, являются по своей природе формальными.
Действительно, размер соответствующих фондов (вкладов в банке, страховых сумм по страхованию жизни, вкладов в инвестиционный фонд и пр.), а также фиксированный процент на данные средства ( например, процент на вклады, на страховые суммы) или фиксированная доля доходов, получаемых от инвестирования средств фонда ( например, доля дохода от инвестирования средств, вложенных в инвестиционный фонд), являются формально определенным в значительно большей степени, чем размер средств, обеспечивающих исполнение в источниках личного характера. Однако, любой фонд может обесцениться в результате инфляции, превосходящей обещанные проценты или долю дохода. В такой ситуации формальное (числовое) равенство, конечно, не нарушится в отношении дополнительных источников благ –лицо получит денежную сумму, характеризуемую конкретной, заранее оговоренной числовой величиной, но эта величина может не позволить иметь средства к существованию, адекватные ожиданиям и потребностям человека. И только вмешательство семьи, благотворительных организаций, общины, патерналистски настроенных государства или бывшего работодателя, либо иных образований, обеспечивающих функционирование источников личного характера, может откорректировать дефектность источников имущественного характера.
При этом, в условиях общества, основанного на рыночной экономике, в правовом режиме подобного лично-имущественного дополнительного источника благ элементы, которые присущи источникам имущественного характера, имеют преобладающее значение. Данные элементы позволяют гарантировать определенный объем автономии человека в период старости. Те же элементы, которые присущи источникам личного характера, обеспечивают солидарность с человеком в период старости, и, зачастую, только в критических случаях (субсидиарно) –например, когда уровень доходности меньше уровня инфляции.
Источники имущественного характера, отягощенные личным элементом. Вследствие вышеупомянутых обстоятельств, в современном обществе в качестве экономически доминирующих дополнительных источников благ в старости используются источники, имеющие имущественный характер, осложненный некоторыми личными элементами. Примером является такой источник, как обязательное пенсионное страхование. Подобное страхование представляет собой определенную и достаточно радикальную модификацию обычного страхования жизни. Однако, в отличие от последнего, в обязательном пенсионном страховании индексация размера страховых выплат не связывается с доходностью инвестирования средств страховых резервов. Эти резервы в обязательном пенсионном страховании могут вообще не создаваться или создаваться в размерах, не обеспечивающих полную фондированность пенсионных обязательств - покрытие данных обязательств активами. Индексация размера страховых выплат осуществляется не по экономическим, а по социальным основаниям. Целью ее не служит равенство в сфере участия в инвестиционных или иных доходах. Ею обеспечивается равенство в сфере предоставления средств к существованию. В обязательном пенсионном страховании данное равенство достигается посредством индексации страховых выплат не в соответствии с фиксированным процентом и фиксированной долей инвестиционного дохода, а в соответствии с уровнем инфляции.
Однако, осуществление индексации страховых выплат вне связи с экономическими основаниями может привести к недостаточности средств страхового фонда. Подобное обстоятельство требует подключения добавочных источников средств. В виду долгосрочности пенсионных обязательств, которая не позволяет с необходимой степенью определенности заранее предвидеть изменение уровня инфляции, такие источники должны обладать достаточной гибкостью. Данным свойством в полной мере наделены, как указывалось выше, источники личного характера. Именно поэтому в настоящее время такие источники избираются в качестве добавочных - тех, что стабилизируют существующие дополнительные источники имущественного характера в социальных целях. В добровольном пенсионном страховании, осуществляемом негосударственными пенсионными фондами, например, в таких странах как Голландия, Канада и США, в основание подобных добавочных источников личного характера положена субсидиарная ответственность работодателя, который финансирует (спонсирует) свой негосударственный пенсионный фонд. В обязательном пенсионном страховании, осуществляемом в России, в основе добавочного источника личного характера лежит субсидиарная ответственность государства.
Существование подобных гарантий личного характера, обеспечивающих надлежащее исполнение обязательств по осуществлению пенсионных выплат, позволяет в этих случаях ослабить требования к содержанию гарантий имущественного характера –к фондированности указанных обязательств ( к наличию уставного капитала, резервов, к соотношению активов и обязательств и пр.) К тому же, как уже было сказано выше, в виду долгосрочности пенсионных обязательств имущественные гарантии, носящие локальный характер, не являются эффективным средством обеспечения финансовой устойчивости при индексации страховых выплат в соответствии с уровнем инфляции. Подобный характер индексации свидетельствует о том, что в данном случае на фонды, обеспечивающие источники имущественного характера, перелагается риски, связанные с развитием экономики в целом. При этом, ввиду существования глобальной связи между региональными и отраслевыми экономиками, данный риск является, в определенной степени, риском развития мировой экономики в целом. Такие инструменты, как не связанных друг с другом локальные фонды, не представляются адекватным средством «сглаживания» глобальных рисков.
Исследуем теперь правовой статус и обязательства негосударственных пенсионных фондов, действующих в России. У данных фондов отсутствует обязанность индексировать пенсионные выплаты в соответствии с уровнем инфляции. Они индексируют средства, обеспечивающие данные выплаты, в соответствии со своим инвестиционным доходом. Таким образом, деятельность данных фондов является фактически не более социальной, чем деятельность страховых организаций, банков или организаций, осуществляющих доверительное управление денежными средствами (инвестиционных фондов). Все эти организации обещают только фиксированный доход, или фиксированную долю инвестиционного дохода, и не обладают добавочными источниками личного характера. В то же время, такая существенная гарантия устойчивости деятельности, как уставный капитал, у негосударственных пенсионных фондов, в отличие от банков, страховых организаций и инвестиционных фондов, отсутствует. Кроме того, требования к формированию и размещению резервов негосударственным пенсионным фондом являются, обычно, менее жесткими, чем аналогичные требования, используемые в отношении банков и страховых организаций.
Таким образом, несмотря на объявленный законодателем социальный характер деятельности данных фондов, что требует установления большего уровня обеспеченности исполнения обязательств, подобный характер обеспечивается меньшими гарантиями, чем те, что существуют в иных организациях, формально не имеющих статуса социальных. Подобная свобода распоряжения имущества при наличии «социального» статуса позволяет комфортно себя чувствовать: использовать средства фонда на решение некоторых сопутствующих задач –на выкуп акций некоторых «дружественных» акционерных обществ, на инвестирование в «нужные» производства и пр., и при этом требовать от государства поддержки, используемой в отношении социальных целей –льготного налогообложения, государственных гарантий по обязательствам ( обязательного страхования негосударственного пенсионного обеспечения) и т. д.
Подобные обстоятельства требуют либо изменения организационно- правовой формы негосударственных пенсионных фондов, либо введения имущественных гарантий, которые ограничивают свободу распоряжения имуществом в не меньшей, а скорее даже в большей степени, чем это имеет место в аналогичных организациях –банках, страховых организациях и инвестиционных фондах.
При этом, добавочным источником средств, в случае недостаточности средств страховых взносов, является такой источник средств личного характера, как гарантии государства.
Обратимся теперь к вопросу о том, кто конкретно должен формировать имущественные отношения, лежащие в основе дополнительных источников имущественного характера, то есть, кто должен осуществлять соответствующее сбережение имущества на старость? Ответ на данный вопрос связан с конституционным принципом социального государства и формированием такой конституционно значимой ценности как достойная жизнь.
§2. Конституционные принципы формирования дополнительных источников благ на случай старости.
В соответствии со статьей 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации политика российского государства как государства социального направлена на создание условий, обеспечивающих человеку достойную жизнь и свободное развитие личности. Данная норма, закрепляющая в качестве одной из ценностей социального государства достойную жизнь, фактически определяет социальное государство как институциональную гарантию общих принципов охраны и невозможности умаления достоинства личности, закрепленных в статье 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Другой ценностью, имманентно присущей российской модели социального государства, является свободное развитие личности. Системный характер правовой конструкции государства предполагает взаимосвязь и взаимообусловленность ценностей, лежащих в ее основании. Вследствие это возникает вопрос: как в российском социальном государстве связаны между собой достойная жизнь и свободное развитие личности? Направленность политики государства на эти две ценности позволяет рассматривать их как цели социального государства. Вместе с тем, если первая из данных целей –достойная жизнь, может рассматриваться в качестве конечной цели государства, то вторая конечной целью быть не может.
Действительно, иное позволяет оправдать существование, при котором развитие (то есть, получение и накопление личных и имущественных благ), является самоцелью. Подобное существование позволяет рассматривать фигуры классических эгоистов - античного Нарцисса и пушкинского Скупого рыцаря, в качестве героев современного российского социального государства. Это очевидным образом противоречит коллективистским принципам и целям существования российского народа, закрепленным в преамбуле Конституции Российской Конституции –принципам общей судьбы на своей земле, ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями , а также цели обеспечения благополучия и процветания России. Подобные принципы и цели, скорее, свидетельствуют об обратном –в частности, о том, что на основе не внешнего принуждения, а свободы воли (свободного развития), моральной обязанностью каждого человека станет помощь в формировании достойной жизни тем россиянам, которые в силу ряда объективных обстоятельств менее чем он преуспели в этом. Дополнительным подтверждением этому служит норма статьи 39 (часть 3) о поощрении благотворительности.
В то же время, свободное развитие, которое представляет собой определенный процесс, вполне может рассматриваться в качестве предусмотренного конституционной нормой способа достижения основной цели социального государства - достойной жизни. Таким образом, норма статьи 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации предполагает, что государство, по общему правилу, не обладает правом формировать достойную жизнь каждому человеку, в том числе, определять состав, объем и особенностями личных и имущественных благ, являющихся ее содержанием ( как это было в радикально-патерналистском социалистическом государстве, в СССР). Конституционные нормы предоставляют государство полномочия не по формированию, а только по созданию условий для формирования достойной жизни и возможностей для использования такого способа ее формирования, как свободное развитие личности. Саму же достойную жизнь –ту конкретно, которую достойной считает сам человек, должен, по общему правилу, формировать этот человек в режиме свободного развития личности, то есть, самостоятельно.
Вторая часть статьи 7 Конституции Российской Федерации предусматривает, что в Российской Федерации ( как в социальном государстве), охраняется труд и здоровье людей. Таким образом, данная норма закрепляет еще две ценности, конституирующих социальное государство –труд и здоровье людей. Возникает вопрос: как связаны данные ценности с ценностями социального государства, закрепленными в первой части указанной статьи –с достойной жизнью и свободным развитием личности. Сначала необходимо отметить, что труд и здоровье являются по отношению к достойной жизни и свободному развитию личности ценностями первого уровня ( базовыми ценностями). И труд, и здоровье, с одной стороны, входят в состав благ, которые характеризуют достойную жизнь, являясь непременными ее атрибутами. Действительно, иное позволило бы известному образу «Емели на печи» стать достойным примером для подражания, освященным авторитетом российской Конституции. С другой стороны, труд и здоровье служат необходимыми предпосылками для существования у человека реальной возможности достигнуть достойной жизни самостоятельно. Именно на этих ценностях покоятся достойная жизнь и свободное развитие личности.
Человек достигает достойной жизни своим трудом, если для этого нет препятствий, связанных с состоянием его здоровья или другим обстоятельством, следствием которого является отсутствие возможности трудиться. Здесь необходимо указать на то, что принцип самостоятельности формирования человеком достойной жизни является некоторой конкретной реализацией общих принципов свободы и неприкосновенности личности, закрепленных в статье 22 (часть 1) Конституции Российской Федерации. При этом, как и любая иная реализация принципа свободы, принцип самостоятельности формирования человеком достойной жизни является не только благом, но и обременением, предполагая, по общему правилу, возложение на человека обязанности трудиться.
В отношении же тех, кто не может трудиться в полную меру, в том числе, вследствие состояния здоровья, государство отступает от закрепленного в конституционных нормах общего правила –возлагать права и обязанности по формированию своей достойной жизни, в том числе, корреспондирующий ей системы благ, преимущественно на самого человека, действующего на основе принципа свободы воли. Лица, которые не обладают здоровьем, зачастую не могут своим трудом создать необходимые им для достойной жизни блага, то есть, являются слабыми и обездоленными, и поэтому по отношению к ним государство, которое стремиться быть социальным, не только вправе, но и обязано проявить свой патернализм (отеческую заботу). Иное противоречило бы конституционному принципу равенства, закрепленному в статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
При этом забота государства может осуществляться по различному: с возложением на человека обязанности осуществлять предварительное сбережение благ на случай наступления социальных рисков и без возложения такой обязанности. Примером первого похода может служить обязательное страхование. На лицо возлагается обязанность заблаговременно, когда оно трудится в полную силу, осуществлять принудительные сбережения ( в широком смысле) в форме страховых взносов на случай реализации социального риска, связанного, в том числе, с возникновением проблем со здоровьем у него самого, либо у близких к нему людей –своих родных, работников и пр. Осуществление предварительного сбережения –при чем, не только обязательного, но и добровольного, позволяет лицу даже при реализации социального риска оставаться в сфере действия общего принципа формирования достойной жизни: а именно, формировать эту жизнь самостоятельно.
В то же время, принудительность предварительного сбережения благ представляет некоторое ограничение конституционного права собственности на данные блага, так как при этом ограничивается конституционная свобода распоряжение своим имуществом, закрепленной в статье 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. Однако, данное ограничение права собственности на созданные блага осуществляется в конституционной значимых целях –в целях защиты такой основы конституционного строя как принцип социального государства, а также защиты прав и интересов других лиц. Здесь следует специально отметить, что достижение последней цели возможно в рамках механизма страхования, предполагающего проявление солидарности перед лицом несчастья (социального риска). Такая возможность практически отсутствует при предварительном индивидуальном сбережении. Именно это обстоятельство, как представляется, является причиной повсеместного использования в качестве формы обязательного сбережения механизма обязательного страхования, а не механизма обязательного индивидуального сбережения. Отметим здесь также следующее. Соответствующий дополнительный источник благ формируется при предварительном сбережении возмездно, за счет результатов труда конкретного человека, и это придает выплачиваемым в его рамках пенсиям и пособиям трудовой характер.
Примером второго подхода к формированию дополнительного источника благ являются два крайних полюса интенсивности вмешательства государства: поощрение добровольного сбережения и осуществление так называемой «государственной благотворительности». Поощряя добровольное сбережение человеком благ на случай реализации социального риска, государства более «мягко», чем при обязательном сбережении, способствует самостоятельному формированию человеком имущественных предпосылок для своей достойной жизни и достойной жизни иных лиц в период несчастий и (или) неустроенности. Именно данную цель преследует норма статьи 39 (часть 3) Конституции Российской Федерации о поощрении добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности, которые реализуются на основании предварительного и текущего добровольного сбережения благ.
Государство и общество не могут допустить, чтобы люди, по состоянию здоровья, по недостатку предусмотрительности или по другим причинам не скопившие достаточно средств и не нашедшие помощи в порядке частной благотворительности, умирали от голода, расплачиваясь за объективные обстоятельства и (или) собственные ошибки. Это предполагает существование такого дополнительного источника благ, который сформирован не частными лицами за счет средств от своей трудовой деятельности, а государством, реализующим свою социальную функцию за счет средств, аккумулируемых в порядке формирования публичного бюджета. За счет данных средств человеку или его близким безвозмездно предоставляется дополнительный источник необходимых благ (обеспечение бесплатным питанием, одеждой и пр. лиц без определенного места жительства, содержание сирот в детских домах, предоставление им после совершеннолетия квартиры и т. д.) Соответствующие пенсии и пособия в данном случае не имеют трудового характера.
Как при первом, так и при втором походе, государство нормативно предусматривает структуру (перечень) тех социально значимых благ, которые необходимы для минимально достойной жизни слабых и обездоленных ( уже самостоятельно, без участия самого человека), а также объем данных благ. Это связано с соблюдением требований статьи 55 (часть 3 ) Конституции Российской Федерации. При принудительном сбережении установление такого минимума решает задачу нечрезмерности обязанности по подобному сбережению, возложенной на человека. Исполнение ее приводит к ограничению конституционного права собственности на произведенные блага –статья 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, При этом данное ограничение осуществляется федеральным законом в целях зашиты такой основы конституционного строя как принцип социального государства. Всем указанным выше конституционным нормам корреспондирует, в своей основной части, правило статьи 39 (часть 2) Конституции Российской Федерации, которое предусматривает установление государственных пенсий и пособий законом.
В случае же «государственной благотворительности» ограничение обязанности государства и, соответственно, корреспондирующего ему конституционного права человека на социальное обеспечение –статья 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предоставлением благ только для достижения самого минимума достойной жизни, связанно с нечрезмерностью обременений, возложенных уже на государство. Соответствующие ограничения права на социальное обеспечение вводятся федеральным законом в целях экономической безопасности государства, которое кроме расходования средств на решение социальных задач, должно финансировать также оборону, охрану общественного порядка и пр.
Здесь специально следует обратить внимание на следующее. Формирование дополнительного источника благ за счет средств бюджета еще не означает, что данный источник функционирует на безвозмездных началах и не носит трудового характера. В ряде случаев особенности труда определенных категорий лиц, в том числе конституционный характер обязанностей государства в отношении них ( к таким категориям относятся, в частности, военнослужащие и приравненные к ним лица), может потребовать введения специального порядка аккумулирования и учета результатов их труда, сберегаемых для использования в периоды реализации социальных рисков, а также выплаты соответствующих пенсий и пособий. Следствием тесной прикосновенности деятельность данных лиц к функционированию государства является то, что наиболее эффективным станет финансирование указанных пенсий и пособий за счет средств государственного (публичного) бюджета в порядке бюджетного процесса. Однако, подобный порядок финансирования не свидетельствует и не может свидетельствовать об отсутствии у данных пенсий и пособий трудового характера.
Нормативное закрепление структуры (перечня) тех социально значимых благ, которые характеризуют минимум достойной жизни, и их объема позволяет также упростить осуществление государственного контроля, который имманентно присущ любой деятельности государства, в ходе обеспечения данного минимума. Подобные нормативы благ представляют собой социальные стандарты, наиболее важные элементы отдельных видов которых закреплены в статье 7 (часть 2 ) Конституции Российской Федерации.
В частности, в этих конституционных нормах закреплены элементы следующих видов социальных стандартов:
Все виды данных стандартов содержат в своем составе те стандарты, что имеют отношение к дополнительному источнику благ в старости. Это: государственные пенсии (стандарт имущественного обеспечения), достижение пожилого возраста ( стандарт ситуации) и социальную службу, устанавливающую и выплачивающую государственные пенсии (стандарт институциональных гарантий). Подобное обстоятельство еще раз свидетельствует о повышенном значении такого особого периода как старость и адекватного ему дополнительного источника благ.
Глава 2. Некоторые конституционные проблемы пенсионного обеспечения военнослужащих и членов их семей.
§1. Права и обязанности, затрагиваемые невыплатой вдовам умерших военных пенсионеров пенсионных средств, не начисленных военным пенсионерам по вине пенсионного органа.
Общая характеристики ситуации. В настоящее время сложилась следующая ситуация. Значительное число военных пенсионеров ( в одном Санкт-Петербурге это число измеряется десятками тысяч) по вине органов, назначающих и выплачивающих пенсию (военных комиссариатов), недополучило часть причитающейся им пенсии за период с 01.01.1995 по 28.02.1998 года, которая должна была выплачиваться исходя из оклада по воинской должности, увеличенного на 25 % за службу в Вооруженных силах Российской Федерации. Ряд из данных пенсионеров к настоящему времени умер. Вследствие того, что в результате действий (бездействия) военных комиссариатов был уменьшен совокупный доход семьи, многие из вдов умерших военных пенсионеров обратились с исками к военным комиссариатам об обязании ответчика выплатить им недополученную их мужьями часть пенсии, с учетом индексации.
Решениям районных судов в удовлетворении исковых требований им обычно отказывают на основании того, что подлежавшая выплате сумма пенсии не была начислена мужу данным органом, начисляющим и выплачивающим пенсию, и поэтому не может входить в состав наследства и не подлежит выплате наследникам умершего. Суд также не признает за ними права обратиться в государственный пенсионный орган (военкомат) с требованием о начислении недополученной пенсии, обычно указывая, что подобное право принадлежит только самому пенсионеру, который к этому моменту уже умер.
Как показывает практика, при принятии судом своего решения он обычно использует, в системной совокупности, следующие нормы федеральных законов:
статьи 43, 49, 58 и 63 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12.02.1993 № 4468-1 ( с изменениями и дополнениями),
статьи 1112 и 1183 Гражданского Кодекса Российской Федерации.
Кассационная инстанция практически всегда оставляет решения районных судов без изменения.
Таким образом, своими актами суды фактически признают, что, не начислив мужу пенсию за прижизненный период в предусмотренном действующем законодательством размере и не передав соответствующие средства вдове - его правопреемнику (наследнику) по закону, государство в лице государственного пенсионного органа (военкомата) правомерно не только не несет за это ответственности, но и, более того, законно лишает данные средства зашиты, которой наделена частная собственность, в том числе, в рамках института наследования, вследствие чего государство фактически получает от своего бездействия - в части не начисления пенсии в надлежащем размере, имущественную выгоду в объеме невыплаченных средств.
В связи с этим правомерным представляется вопрос о конституционности статей 43, 49, 58 и 63 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», а также статей 1112 и 1183 Гражданского Кодекса Российской Федерации, позволяющих оправдывать подобное бездействие пенсионных органов.
Общий конституционный анализ затрагиваемых прав и свобод. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным правовым государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 1, часть 1; статья 7, части 1 и 2; статья 18; статья 19, части 1 и 2).
Конституционные цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности; человек, если он в силу возраста, состояния здоровья или по другим не зависящим от него причинам трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года № 20-П).
Предоставляя каждому право собственным трудом, свободно распоряжаясь своими способностями к труду для любой не запрещенной законом экономической деятельности, обеспечивать себе средства к существованию, Конституция Российской Федерации гарантирует также социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 34, часть 1; статья 37, часть 1; статья 39, часть 1). При этом важнейшим элементом социального обеспечения, предназначение которого заключается в предоставлении нуждающимся - посредством создания системы аккумулирования результатов их самостоятельной трудовой деятельности и справедливого перераспределения публичных материальных ресурсов - средств к существованию, является пенсионное обеспечение (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2005 года № 17-О ).
Как следует из статей 7, 39, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «ж» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, выбор организационно-правовых форм и механизмов реализации конституционного права на получение пенсии относится к компетенции федерального законодателя, который располагает достаточно широкой свободой усмотрения в определении видов пенсий, правовых оснований и порядка их предоставления, правил назначения и перерасчета, а также формирования финансовой основы их выплаты. Вместе с тем осуществляемое им правовое регулирование должно базироваться на конституционно значимых принципах пенсионного обеспечения, учитывать социальную ценность в правовом государстве с социально ориентированной рыночной экономикой трудовой и иной общественно полезной деятельности, особое значение пенсии для поддержания материальной обеспеченности и удовлетворения основных жизненных потребностей пенсионеров (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2007 года № 9-П).
Конституционный принцип правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой предполагает, что в данном государстве имущество и право частной собственности на него имеют особое значение –как предпосылки и условия реализации многих основных прав и свобод в условиях свободного рынка, даже при исполнении публичных социальных (пенсионных) обязательств.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что гражданско-правовые требования охватываются понятием имущества и им предоставляются конституционные гарантии права частной собственности (постановление от 24 февраля 2004 года № 3-П, от 10 апреля 2003 года № 5-П, от 28 октября 1999 года № 14-П).
Предоставление подобных гарантий данным требованиям в случае, когда они возникают в связи с приобретением средств к существованию, предполагает наделение аналогичным конституционно-правовым режимом –режимом имущества и гарантиями права частной собственности, иных требований в отношении средств к существованию, в частности тех, что возникают на основании социальных (пенсионных) обязательств. Иное означало бы существование неравенства граждан, введенного по такому критерию, как вид источника средств к существованию, а также использование различных масштабов прав и свобод, не имеющее конституционно значимых оснований.
Противоречило бы это и конституционному принципу равной ценности и значимости жизни и здоровья каждого, выявленному Конституционным Судом Российской Федерации в его постановлении от 26 декабря 2002 года № 17-П, конституционному принципу равного достоинства личности (статья 23, часть 1; статья 19, части 1 и 2 Конституции Российской Федерации), а также конституционному принципу правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой, так как материальной основе жизни и здоровья граждан, получающих средства к существованию в рамках осуществления предпринимательской деятельности на основании гражданско-правовых договоров (обязательств) или обязательств, вытекающих из пользования акциями, либо другими ценными бумагами, было бы фактически придано большее значение путем предоставления, в частности, большей конституционной защиты, чем материальной основе жизни и здоровья граждан, получающих средства к существованию исключительно в рамках социальных (пенсионных) обязательств.
Анализ ограничений конституционного права частной собственности спорными нормами. Согласно Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения; право наследования гарантируется (статья 35); в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2).
Этим конституционным установлениям корреспондируют относящиеся к общепризнанным нормам международного права положения Всеобщей декларации прав человека, в частности о том, что никто не должен быть произвольно лишен своего имущества (статья 17, пункт 2). Кроме того, согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 1 Протокола № 1 от 20 марта 1952 года), каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом; никто не может быть лишен своего имущества кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права; предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов.
Конституция Российской Федерации не исключает ограничение права частной собственности (статья 55, часть 3) и лишение этого права (статья 35, часть 3), однако возможность перераспределения собственности уравновешивается конституционно-правовым принципом неприкосновенности частной собственности. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих постановлений пришел к выводу, что данный принцип может быть выведен из совокупности конституционно-правовых положений и включает в свое нормативное содержание конституционные гарантии обеспечения частным собственникам возможности свободного использования принадлежащего им имущества, стабильности отношений собственности, недопустимости произвольного лишения имущества либо несоразмерного ограничения права собственности (постановление от 24 февраля 2004 года № 3-П и др.).
В соответствии с пунктом «б» статьи 49 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее –Закон о пенсионном обеспечения военных пенсионеров), пенсии, назначенные лицам, указанным в статье 1 настоящего Закона, и их семьям, подлежат пересмотру при увеличении денежного довольствия военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, состоящих на службе, исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсии денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава одновременно с его увеличением.
В соответствии со статьей 43 указанного Закона, пенсии, назначаемые лицам, указанным в статье 1 настоящего Закона, и их семьям, исчисляются из денежного довольствия военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, лиц, проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Для исчисления им пенсии учитываются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, оклады по должности, воинскому или специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и процентная надбавка за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия.
При это, основываясь на нормах действующего законодательства, Верховный Суд Российской Федерации специально указал на то, что перерасчет пенсии является обязанностью государственного органа, производящего выплату пенсии, и не требует специального обращения пенсионера (ответ на вопрос № 15 в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2005 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2005 года).
§2. Конституционный институт наследования в пенсионном обеспечении как гарантия права частной собственности на средства пенсии.
Общее значение конституционного института наследования. В случае смерти собственника одной из важнейших конституционных гарантий стабильности отношений собственности становится наследование. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, государство, объявившее своей целью создание рыночной экономики, основанной на приоритете частного предпринимательства и частной собственности, должно обеспечивать в числе прочего и такую регламентацию права наследования, которая способствовала бы укреплению и наибольшему развитию частной собственности, исключала ее необоснованный переход к государству (определения от 5 октября 2000 года № 200-О , от 2 ноября 2000 года № 224-О).
Право наследования, предусмотренное статьей 35 (часть 4) Конституции Российской Федерации и более подробно урегулированное гражданским законодательством, обеспечивает гарантированный государством переход имущества, принадлежавшего умершему (наследодателю), к другим лицам (наследникам). Это право включает в себя как право наследодателя распорядиться своим имуществом, так и право наследников на его получение. Право наследования в совокупности двух названных правомочий вытекает и из статьи 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность для собственника распорядиться принадлежащим ему имуществом, что является основой свободы наследования.
Вместе с тем статья 35 (часть 4) Конституции Российской Федерации не провозглашает абсолютной свободы наследования. Она, как и некоторые другие права и свободы, может быть ограничена законодателем, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья , прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), то есть при условии, что ограничения носят обоснованный и соразмерный характер (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 1996 года № 1-П).
Распоряжение своим имуществом на случай смерти может быть осуществлено собственником как в режиме гражданско-правового института наследования, так и в иных режимах, все из которых являются составной частью института наследования в более широком, конституционно-правовом смысле. При этом собственник может изъявить свою волю как конкретным действием (например, путем составлением завещания), так и посредством бездействия (в частности, отказом от составления завещания и подчинением своего имущества режиму наследования по закону). Этими лицами, по общему правилу, являются члены его семьи (родственники), чем обеспечивается тесная связь наследования с такой конституционной ценностью как семья (статья 38, часть 1 Конституции Российской Федерации).
Статьей 1112 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав наследства входят принадлежавшие наследодателю на день открытия наследства вещи, иное имущество, в том числе имущественные права и обязанности; не входят в состав наследства права и обязанности, неразрывно связанные с личностью наследодателя, в частности право на алименты, право на возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, а также права и обязанности, переход которых в порядке наследования не допускается настоящим Кодексом или другими законами.
В соответствии со статьей 1183 этого же Кодекса право на получение подлежавших выплате наследодателю, но не полученных им при жизни по какой-либо причине сумм заработной платы и приравненных к ней платежей, пенсий, стипендий, пособий по социальному страхованию, возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью, алиментов и иных денежных сумм, предоставленных гражданину в качестве средств к существованию, принадлежит проживавшим совместно с умершим членам его семьи, а также его нетрудоспособным иждивенцам независимо от того, проживали они совместно с умершим или не проживали (часть 1); требования о выплате сумм на основании пункта 1 настоящей статьи должны быть предъявлены обязанным лицам в течение четырех месяцев со дня открытия наследства (часть 2); при отсутствии лиц, имеющих на основании пункта 1 настоящей статьи право на получение сумм, не выплаченных наследодателю, или при не предъявлении этими лицами требований о выплате указанных сумм в установленный срок соответствующие суммы включаются в состав наследства и наследуются на общих основаниях, установленных настоящим Кодексом (часть 3).
Конституционный институт наследования и нормы законодательства о пенсионном обеспечении военных пенсионеров. Нормами статьи 63 Закона о пенсионном обеспечения военных пенсионеров, которые являются специальными по отношению к нормам статей 1112 и 1183 Гражданского Кодекса Российской Федерации, предусмотрено, что сумма пенсии, причитавшаяся пенсионеру из числа лиц, указанных в статье 1 настоящего Закона, и членов их семей и оставшаяся недополученной в связи с его смертью, выплачивается членам семьи умершего пенсионера, если они производили его похороны, без включения этих сумм в состав наследства; в других случаях сумма пенсии, недополученная пенсионером в связи со смертью, выплачивается его наследникам на общих основаниях, установленных гражданским законодательством Российской Федерации. То есть, принадлежавшее умершему пенсионеру имущественное право на получение недополученной суммы пенсии в силу закона передается специальным правопреемникам умершего, наиболее близким к нему людям - тем членам его семьи, которые производили похороны, и только в том случае, когда подобное правопреемство не реализовано, данная сумма в общем порядке наследования передается наследникам умершего. На практике практически все вдовы военных пенсионеров хоронили своих умерших мужей.
Вместе с тем, при рассмотрении норм статьей 1112, 1183 Гражданского Кодекса Российской Федерации, статьи 63 Закона о пенсионном обеспечение военных пенсионеров в совокупности с нормами статей 43, 49 и 48 Закона о пенсионном обеспечении военных пенсионеров (далее –обжалуемые нормы), правоприменительной практикой выявляется наличие дополнительного условия перехода к наследникам (правопреемникам) умершего пенсионера такого имущества как недополученные им за прижизненный период пенсионные средства.
Использование законодателем в обжалуемых нормах таких терминов как «исчисление пенсии», «начисленная сумма пенсии», а также «сумма пенсии» для обозначения имущества, которое после смерти пенсионера государственные пенсионные органы обязаны передать его правопреемникам и (или) наследникам, фактически рассматривается в существующей правоприменительной практике как указание на следующее дополнительное условие возникновения у наследников и (или) иных правопреемников умершего пенсионера права на соответствующее имущество: это право может возникнуть только в том случае, когда соответствующие суммы пенсии будут начислены обязанным лицом –государственным пенсионным органом (военкоматом).
Такое содержание обычно придается указанным нормам и государственным пенсионным органом (военкоматом), куда обращаются вдовы военных пенсионеров с заявлением о выдаче причитающихся им сумм, а также судами общей юрисдикции, рассматривающими их дела. Точно такой же смысл был выявлен у данных норм и в решениях, принятых по иску Прокуратуры Санкт-Петербурга (решение Октябрьского районного суда г. Санкт-Петербурга от 8 ноября 2007 года по заявлению заместителя Прокурора Санкт-Петербурга - прилагается), а также в определении Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 3 ноября 2006 года № 83-В06-17, принятом по конкретному делу.
Спорные нормы –в истолковании, даваемом упомянутой выше правоприменительной практикой, характеризуют право на перерасчет пенсии, а также право на получение недополученных пенсионных средств как права, связанные с личным субъективным правом пенсионера, что служит основанием для отказа правопреемникам (наследникам) умершего не только в передаче им указанных средств, но также и в понуждении государственного пенсионного органа к осуществлению перерасчета, не совершенного своевременно.
В таком истолковании данные нормы противоречат природе пенсионного обеспечения в правовом государстве с социально ориентированной рыночной экономикой, так как такое государство обязано гарантировать не только право на социальное (пенсионное) обеспечение, но и право частной собственности, обеспечивающее свободное владение, пользование и распоряжением своим имуществом в форме пенсионных сумм (статья 35, части 1 и 2; статья 39, части 1 и 2 Конституции Российской Федерации). Подобная природа государства предполагает, что конституционное право на пенсию имеет комплексный характер.
Одной компонентой данного права является право на пенсию, как источник средств к существованию. Оно представляет собой длящуюся гарантию социальной (пенсионной) защиты, осуществляемой в режиме личного социального (пенсионного) обязательства, которая входит в правовой статус лица. Другой компонентой права на пенсию служит имущественное требование (право требования) выплаты той конкретной пенсионной суммы –суммы за наступивший прижизненный период, размер (порядок его исчисления) и возможность получения которой пенсионером для свободного владения, пользования и распоряжения ей своей волей и в своем интересе (в режиме частной собственности), предусмотрена федеральным законом.
Первая компонента –право на источник, возникает в рамках длящегося социального (пенсионного) обязательства с периодическим (ежемесячным) исполнением, и включает в себя возможность получения месячных пенсионных сумм не только в наступивших прижизненных периодах (месяцах), но также и в будущем. Личный характер указанного обязательства и , соответственно, данного права, обусловлен его целью –предоставить средства к существованию конкретному лицу (при его жизни). Следствием подобного характера права служит невозможность его использования в режиме свободного оборота и прекращение длящегося социального (пенсионного) обязательства, а вместе с ним и этого права, со смертью пенсионера.
Вторая же компонента конституционного права на пенсию –имущественное требование (право требования) в отношении конкретной пенсионной суммы возникает как отдельный элемент длящегося социального (пенсионного) обязательства. Это право личным характером обладать не может и корреспондирующая данному праву обязанность пенсионного органа (государства) по выплате месячной суммы смертью пенсионера, по общему правилу, прекращаться не должна. Иное противоречит конституционным положениям о правовом государстве, об охране законом права частной собственности, о гарантировании права наследования, конституционным принципам ограничения прав и свобод, а также равного признания и защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 2; статья 35, части 1 и 4; статья 55, часть 3 Конституции Российской Федерации), так как создает для обязанных лиц –государственных пенсионных органов (военкоматов), стимулы произвольно (умышленно) задерживать выплату пенсионных сумм пенсионеру в надежде, что его смерть погасит обязанность государства по осуществлению пенсионных выплат за прижизненные периоды и позволит сохранить соответствующие средства в государственной собственности вследствие того, что переход этого права к другим лицам либо в порядке специального (сингулярного) правопреемства, либо в порядке наследования –общего (универсального) правопреемства, заблокирован.
Подобное блокирование умаляет также и достоинство личности умершего пенсионера, позволяя в части недополученных пенсионных сумм относиться к нему так, как если бы ни его, ни его прижизненной воли в отношении судьбы принадлежащего ему имущества на случай смерти, вообще не существовало.
§3. Несоразмерность ограничения спорными нормами конституционного права на достоинство личности, а также конституционного принципа равенства и конституционного принципа правового государства.
Значение конституционного права пенсионера на достоинство личности для вдов умерших военных пенсионеров. Признание достоинства личности, в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации - основа всех прав и свобод человека и необходимое условие их существования и соблюдения; государство в силу статьи 21 Конституции Российской Федерации обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (постановления от 28 июня 2007 года № 8-П, от 3 мая 1995 года № 4-П и от 15 января 1999 года № 1-П, а также определение от 15 февраля 2005 года № 17-О).
Эти положения корреспондируют предписаниям статьи 1 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах.
В силу приведенных положений каждый человек имеет право на уважение окружающих, ничто не может служить основание для умаления достоинства личности и оно подлежит защите независимо от фактического социального положения человека. Охраняя достоинство личности, государство обязано не только воздерживаться от контроля над личной жизнью человека и от вмешательства в нее, но и создавать в рамках установленного правопорядка такой режим, который бы гарантировал реализацию его прав и свобод. В частности, оно должно гарантировать достойное отношение к памяти человека, т.е. обеспечивать человеку возможность рассчитывать на то, что и после смерти его права и свободы будут охраняться, а государственные органы, официальные и частные лица будут воздерживаться от посягательства на них.
Иное означало бы –в противоречие с нормами статьи 21, часть 1; статьи 55, части 2 и 3 Конституции Российской Федерации, что смерть человека может служить основанием для умаления достоинства личности, либо отмены права на достоинство личности, или что на таком основании –без каких либо иных оснований, в отношении права на достоинство личности может быть ограничено действие конституционного принципа равенства (статья 19, часть 2 Конституции Российской Федерации).
Как следует из неоднократно высказанных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, такая конституционно значимая ценность как достоинство личности не исчезает со смертью человека и ее охрана охватывает не только прижизненный период существования личности ( постановление от 28 июня 2007 года № 8-П , определение от 4 декабря 2003 года № 459-О). Право на охрану достоинства личности после смерти гарантируется рядом конституционных норм, в число которых –в соответствии со смыслом и практикой осуществления подобной охраны, входят нормы о гарантировании права наследования и об охране такой тесно связанной с наследованием ценности как семья (статья 35, часть 4 и статья 38, часть 1 Конституции Российской Федерации).
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что по смыслу статей 37 (части 1 и 3) и 59 Конституции Российской Федерации, рассматриваемых во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт «м»), 72 (пункт «б» части 1) и 114 (пункты «д», «е» части 1), военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции. Этим, а также характером военной службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что требует от законодателя установления как для них, так и для лиц, выполнивших обязанности военной службы по контракту, дополнительных мер социальной защиты (постановления от 26 декабря 2002 года № 17-П, от 5 апреля 2007 года № 5-П, определения от 5 июня 2003 года № 275-О и от 30 сентября 2004 года № 428-О). Это предполагает и повышенную защиту достоинства личности военнослужащих, а также и памяти о них, в том числе после смерти
Обращаясь в суды, в том числе в Конституционный Суд Российской Федерации, вдовы военных пенсионеров фактически защищают не только свои интересы, но достоинство умершего мужа в части уважения принадлежавшего ему имущества - как самый близкий к нему из живущих человек, член его семьи. Виновными действиями (бездействием) органов государства он был лишен своего имущества в виде недополученных сумм пенсии, а оспариваемые мною нормы –в истолковании, даваемом им правоприменителями, дополнительно к этому позволяют блокировать реализацию и его наследственного правомочия в той ситуации, когда он, всегда заботившийся о своих близких (семье) и об их материальной обеспеченности, не может сам это правомочие защитить.
Нарушается оспариваемыми нормами и конституционное положение о недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина ( статья 55, часть 2 Конституции Российской Федерации), так как государство, признавая, уважая и охраняя имущество ныне здравствующих военных пенсионеров в виде недополученных ими сумм пенсии, выплачивая им данные средства, одновременно с этим не признает, не уважает и не охраняет точно такое же имущество умерших пенсионеров, отказываясь от исполнения соответствующих обязанностей исключительно на том основании, что обладателя имущества, военного пенсионера, уже нет в живых.
Несоразмерность ограничений конституционных принципов равенства и правового государства. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что принцип равенства, закрепленный в статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным категориям, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям, содержащимся в статье 55, часть 3 Конституции Российской Федерации. В частности, должно отсутствовать недопустимое в правовом государстве произвольное усмотрение органов исполнительной власти в сфере реализации прав граждан (постановления от 25 февраля 2004 года № 4-П, от 5 апреля 2007 года № 5-П и др.).
Спорные нормы –в истолковании, даваемом правоприменительной практикой, устанавливают начисление государственным пенсионным органом (военкоматом) недополученных умершим пенсионером пенсионных средств в качестве дополнительного условия возникновения правопреемства в отношении данного имущества. При этом, как свидетельствует правоприменительная практика, в данных нормах отсутствуют реальные гарантии того, что действия (бездействие) по начислению пенсии государственный пенсионный орган (военкомат) не будут совершать на основании своего произвольного усмотрения и этим либо полностью блокировать, либо разрешать реализацию конституционного права наследования при любом способе приобретении данного права –и в порядке специального (сингулярного) правопреемства, и в порядке общего (универсального) правопреемства (гражданско-правового наследования).
Присутствующая в оспариваемых нормах неопределенность, вследствие которой усмотрение органа государственной исполнительной власти может становиться основанием возникновения гарантируемого статьей 35, часть 4 Конституций Российской Федерации права наследования, позволяет реализовываться таким различиям в правовом статусе правопреемников (наследников) умершего военного пенсионера, которые не являются ни объективно оправданными, ни объективно обоснованными, и не соответствуют конституционно значимым целям. В частности, правопреемник (наследник) того умершего пенсионера, в отношении сумм прижизненной пенсии которого государственный пенсионный орган совершил действия по надлежащему начислению пенсионных сумм, получает право на них в режиме правопреемства (наследования), а правопреемник (наследник) умершего пенсионера, в отношении сумм пенсий которого данный орган таких действий не совершил, хотя и был обязан их совершить, лишается данного права.
В результате возможность реализации конституционного права наследования, в части права на получение недополученных военным пенсионером при жизни сумм, ставится в зависимость не от объективных, конституционно-значимых, правоустанавливающих обстоятельств, а от правоподтверждающих обстоятельств –в конечном итоге, от того, исполнил или нет надлежащим образом (в частности, своевременно) государственный пенсионный орган (военкомат) свою предусмотренную законом обязанность по начислению пенсии в установленном законодательством размере. Узаконив подобный произвол, оспариваемые нормы не только обесценили существо конституционного принципа равенства, но и –в противоречии с принципом правового государства, создали предпосылки для возникновения коррупции в органах государства.
Содержание спорных норм нарушает конституционный принцип равенства и в отношении права на судебную защиту, позволяя государственным пенсионным органам произвольно разрешать или ограничивать доступ правопреемников (наследников) к правосудию, начисляя или отказывая в надлежащем начислении сумм пенсий. Как свидетельствует правоприменительная практика (см. решения судов, приложенные в настоящей жалобе или упомянутые в ней), основываясь на оспариваемых нормах, суды фактически не рассматривают спор о праве на недополученные средства пенсии по существу, если государственный пенсионный орган не начислил данные средства.
Более того, они отказывают и правопреемникам (наследникам) умершего пенсионера в праве судебного обжалования действий (бездействия) государственных пенсионных органов (военкоматов) по расчету (перерасчету) неполученной пенсионером пенсии за месяцы, прошедшие до момента его смерти, признавая подобное право только за пенсионером, который уже умер. Вследствие этого оказывается заблокированной гарантированная статьей 46, часть 1 Конституции Российской Федерации судебная защита прав и свобод граждан.
Конституционный принцип правового государства возлагает на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, что предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод (статья 1, часть 1; статьи 2, 17 и 18; статья 45, часть 1, Конституции Российской Федерации).
В соответствии с неоднократно выраженной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позицией действующий в правовом государстве конституционный принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства предполагает правовую определенность, позволяющую быть уверенным в неизменности приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (постановления от 16 декабря 1997 года № 20-П, от 24 мая 2001 года № 8-П, от 19 июня 2002 года № 11-П, от 25 февраля 2004 года № 4-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, определения от 4 декабря 2003 года № 415-О, от 15 февраля 2005 года № 17-О, от 1 декабря 2005 года № 521-О и др.).
Правовое государство обязано стимулировать правомерное поведение граждан, в том числе на основе ясных и недвусмысленных норм об установлении и применении юридической ответственности –норм, закрепляющих меры, которые предусматривают претерпевание лицом, нарушающим прав и свободы граждан (правонарушителем), лишений имущественного и (или) личного характера вследствие своего противоправного поведения. Иное означало бы фактическое признание доминирования противоправной воли над правовыми предписаниями, что противоречило бы самой природе правового государства, в частности конституционным принципам справедливости, верховенства права, а также государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (Преамбула; статья 1, часть 1; статья 45, часть 1 Конституции Российской Федерации).
Спорные же нормы –в их истолковании, даваемом устойчивой правоприменительной практикой, стимулируют именно противоправное поведение. Действительно, в соответствии с данными нормами результатом противоправного поведения государства в лице государственных пенсионных органов (военкоматов) становятся не отрицательные, а положительные для государства имущественные последствия. Фактически погашая смертью пенсионера обязанность государства по выплате средств, причитавшихся пенсионеру за прижизненный период, данные нормы позволяют государству, посредством совершения виновных и противоправных действий (бездействия) получать позитивный для себя результат в форме сохранения (присвоения) указанного имущества.
§4. Резюме.
На основании вышесказанного представляется, что статьи 43, 49, 58 и 63 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», а также статьи 1112 и 1183 Гражданского Кодекса Российской Федерации, противоречат Конституции Российской Федерации –ее статьям 1 (часть 1), 8 (часть 2), 18, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 4), 37 (части 1 и 3), 38 (часть 1), 45 ( часть 1), 46 (часть (1), 55 (части 2 и 3), 59 в той части, которая позволяет препятствовать членам семьи умершего военного пенсионера, которые являются его правопреемниками (наследниками) по закону, получить причитавшиеся военному пенсионеру средства (недополученную за прижизненный период часть пенсии), своевременно не начисленные ему государственным пенсионным органом (военкоматом), обязанным начислять и выплачивать пенсию.
Подобное обстоятельство служит основанием для подготовки законодательной инициативы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга путем разработки изменений и дополнений в упомянутые федеральные законы в форме проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения». Законодательное Собрание Санкт-Петербурга может также обратиться в Конституционный Суд Российской Федерацией по поводу неконституционности данных норм.
Глава 3. Проблемы правового статуса негосударственных пенсионных фондов в отношениях по негосударственному пенсионному обеспечению.
Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» регулирует правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании негосударственных пенсионных фондов, осуществлении ими деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию и ликвидации указанных фондов, а также устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью.
Отношения, которые возникают при создании негосударственных пенсионных фондов, осуществлении ими деятельности и ликвидации указанных фондов, регулируются настоящим Федеральным законом, законодательством Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Негосударственный пенсионный фонд (далее - фонд) - особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются:
деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения;
деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и договорами об обязательном пенсионном страховании;
деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсионных систем. *2.4)
Деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда осуществляется на добровольных началах и включает в себя аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда.
Деятельность фонда в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию включает в себя аккумулирование средств пенсионных накоплений, организацию инвестирования средств пенсионных накоплений, учет средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, назначение и выплату накопительной части трудовой пенсии застрахованным лицам.
Деятельность фонда в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию включает в себя аккумулирование средств пенсионных накоплений, инвестирование средств пенсионных накоплений, учет средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, назначение и выплату профессиональных пенсий застрахованным лицам и регулируется федеральным законом.
Фонды осуществляют деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению независимо от осуществления деятельности по обязательному пенсионному страхованию и по профессиональному пенсионному страхованию.
Фонды осуществляют деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию независимо от осуществления деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению и по профессиональному пенсионному страхованию.
Фонды осуществляют деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию независимо от осуществления деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению и по обязательному пенсионному страхованию.
Основные понятия, используемые в Федеральном законе
договор негосударственного пенсионного обеспечения (далее - пенсионный договор) - соглашение между фондом и вкладчиком фонда (далее - вкладчик), в соответствии с которым вкладчик обязуется уплачивать пенсионные взносы в фонд, а фонд обязуется выплачивать участнику (участникам) фонда (далее - участник) негосударственную пенсию;
договор об обязательном пенсионном страховании - соглашение между фондом и застрахованным лицом в пользу застрахованного лица или его правопреемников, в соответствии с которым фонд обязан при наступлении пенсионных оснований осуществлять назначение и выплату застрахованному лицу накопительной части трудовой пенсии или выплаты его правопреемникам. К правопреемникам застрахованного лица относятся лица, указанные в пункте 6 статьи 16 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";
договор о создании профессиональной пенсионной системы - соглашение о создании профессиональной пенсионной системы, соответствующее требованиям федерального закона;
вкладчик - физическое или юридическое лицо, являющееся стороной пенсионного договора и уплачивающее пенсионные взносы в фонд;
страхователь - физическое или юридическое лицо, обязанное перечислять страховые взносы на финансирование накопительной части трудовой пенсии в пользу застрахованного лица в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации";
участник - физическое лицо, которому в соответствии с заключенным между вкладчиком и фондом пенсионным договором должны производиться или производятся выплаты негосударственной пенсии. Участник может выступать вкладчиком в свою пользу;
застрахованное лицо - физическое лицо, заключившее договор об обязательном пенсионном страховании, или физическое лицо, в пользу которого заключен договор о создании профессиональной пенсионной системы;
пенсионный взнос - денежные средства, уплачиваемые вкладчиком в пользу участника в соответствии с условиями пенсионного договора;
страховой взнос - индивидуально возмездные обязательные платежи на обязательное пенсионное страхование на финансирование накопительной части трудовой пенсии, уплачиваемые страхователем в пользу застрахованного лица в Пенсионный фонд Российской Федерации для последующей передачи в выбранный этим застрахованным лицом фонд в порядке, определяемом Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации";
негосударственная пенсия - денежные средства, регулярно выплачиваемые участнику в соответствии с условиями пенсионного договора;
накопительная часть трудовой пенсии - ежемесячная денежная выплата, назначаемая и выплачиваемая фондом застрахованному лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации о трудовых пенсиях, настоящим Федеральным законом и договором об обязательном пенсионном страховании;
пенсионная схема - совокупность условий, определяющих порядок уплаты пенсионных взносов и выплат негосударственных пенсий;
профессиональная пенсия - ежемесячная денежная выплата, назначаемая и выплачиваемая фондом застрахованному лицу в соответствии с договором о создании профессиональной пенсионной системы;
пенсионные основания - основания приобретения участником права на получение негосударственной пенсии, основания приобретения застрахованным лицом права на получение накопительной части трудовой пенсии или основания приобретения застрахованным лицом права на получение профессиональной пенсии;
выкупная сумма - денежные средства, выплачиваемые фондом вкладчику, участнику или их правопреемникам либо переводимые в другой фонд при прекращении пенсионного договора
пенсионный счет - форма аналитического учета в фонде, отражающая обязательства фонда перед вкладчиками, участниками или застрахованными лицами;
пенсионный счет негосударственного пенсионного обеспечения - форма аналитического учета в фонде, отражающая поступление пенсионных взносов, начисление дохода, начисление выплат негосударственных пенсий и выплат выкупных сумм участнику (именной пенсионный счет) или участникам (солидарный пенсионный счет), а также начисление выкупных сумм участнику (участникам) для перевода в другой фонд при расторжении пенсионного договора;
пенсионный счет накопительной части трудовой пенсии - форма индивидуального аналитического учета в фонде, отражающая движение средств пенсионных накоплений, включая отдельно движение средств взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений, поступивших в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений", начисление и выплату накопительной части трудовой пенсии застрахованному лицу, а в случае смерти застрахованного лица до ее назначения - выплаты правопреемникам (абзац дополнен с 1 января 2009 года Федеральным законом от 30 апреля 2008 года N 55-ФЗ - см. предыдущую редакцию);
пенсионные резервы - совокупность средств, находящихся в собственности фонда и предназначенных для исполнения фондом обязательств перед участниками в соответствии с пенсионными договорами;
пенсионные накопления - совокупность средств, в том числе средства взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений, поступивших в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений", находящихся в собственности фонда, предназначенных для исполнения обязательств фонда перед застрахованными лицами в соответствии с договорами об обязательном пенсионном страховании и договорами о создании профессиональной пенсионной системы и формируемых в соответствии с настоящим Федеральным законом (абзац дополнен с 1 января 2009 года Федеральным законом от 30 апреля 2008 года N 55-ФЗ - см. предыдущую редакцию);
инвестиционный портфель фонда по обязательному пенсионному страхованию (далее - инвестиционный портфель фонда) - активы, сформированные за счет средств пенсионных накоплений, переданных фондом в доверительное управление управляющей компании (управляющим компаниям);
инвестиционный портфель управляющей компании - активы, сформированные за счет средств пенсионных накоплений, полученных управляющей компанией в доверительное управление от одного фонда;
доходы от размещения пенсионных резервов - дивиденды и проценты (доход) по ценным бумагам, а также по банковским депозитам, другие виды доходов от операций по размещению пенсионных резервов, чистый финансовый результат от реализации активов и чистый финансовый результат, отражающий изменение рыночной стоимости пенсионных резервов за счет переоценки на отчетную дату;
доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений - дивиденды и проценты (доход) по ценным бумагам, а также по банковским депозитам, другие виды доходов от операций по инвестированию средств пенсионных накоплений, чистый финансовый результат от реализации активов и чистый финансовый результат, отражающий изменение рыночной стоимости инвестиционного портфеля за счет переоценки на отчетную дату;
правила фонда - документы, определяющие порядок и условия исполнения фондом обязательств по пенсионным договорам (пенсионные правила фонда), договорам об обязательном пенсионном страховании (страховые правила фонда);
управляющая компания - акционерное общество, общество с ограниченной (дополнительной) ответственностью, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие лицензию на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами;
специализированный депозитарий - акционерное общество, общество с ограниченной (дополнительной) ответственностью, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие лицензию на осуществление депозитарной деятельности и лицензию на деятельность специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;
актуарий - лицо, которое отвечает требованиям, установленным для лиц, осуществляющих проведение актуарного оценивания деятельности фондов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;
уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (далее - уполномоченный федеральный орган) - федеральный орган исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации возложены государственное регулирование деятельности фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, а также надзор и контроль за указанной деятельностью;
заявление застрахованного лица - документ, на основании которого реализуется право выбора застрахованным лицом страховщика .
инвестиционная декларация - неотъемлемая часть договора доверительного управления средствами пенсионных накоплений и договора доверительного управления средствами пенсионных резервов, содержащая указание цели инвестирования средств пенсионных накоплений или размещения средств пенсионных резервов, описание инвестиционной политики управляющей компании, перечень активов, в которые могут быть инвестированы средства пенсионных накоплений или размещены средства пенсионных резервов, описание рисков, связанных с таким инвестированием или размещением, а также требования к структуре активов (абзац дополнительно включен с 23 декабря 2007 года Федеральным законом от 6 декабря 2007 года N 334-ФЗ);
раскрытие информации фондом - обеспечение доступности информации неограниченному кругу лиц в соответствии с процедурой, гарантирующей ее нахождение и получение
предоставление фондом информации - действия фонда, направленные на получение указанной информации определенным кругом лиц или ее передачу определенному кругу лиц
распространение информации о фонде - действия, направленные на получение такой информации неопределенным кругом лиц или передачу такой информации неопределенному кругу лиц.
средства взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений - обособленная часть средств пенсионных накоплений, переданных фонду Пенсионным фондом Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений"
Субъектами отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию являются фонды, Пенсионный фонд Российской Федерации, специализированные депозитарии, управляющие компании, вкладчики, участники, застрахованные лица и страхователи.
Участниками отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию являются брокеры, кредитные организации, а также другие организации, вовлеченные в процесс размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений.
Создание фонда осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Учредители (учредитель) не имеют прав на переданное фонду имущество, которое является собственностью фонда.
Фонд отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.
Учредители (учредитель), вкладчики, страхователи, участники, застрахованные лица, а также государство не отвечают по обязательствам фонда, равно как фонд не отвечает по обязательствам его учредителей (учредителя), вкладчиков, страхователей, участников, застрахованных лиц и государства.
Фонд приобретает права юридического лица с даты государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации. *5.1)
Учредительным документом фонда является устав фонда. Устав фонда утверждается его учредителями (учредителем) (пункт в редакции, введенной в действие с 14 января 2003 года Федеральным законом от 10 января 2003 года N 14-ФЗ, - см. предыдущую редакцию). *6.1)
став фонда должен содержать: полное и сокращенное наименования фонда, причем в наименование должны быть включены слова "негосударственный пенсионный фонд", сведения о его местонахождении;
положения о предмете и целях деятельности фонда;
сведения о структуре и компетенции органов управления фонда, нормах представительства в органах управления;
положения о порядке назначения на должность и освобождения от должности должностных лиц, принятия решений, опубликования отчетов, осуществления контроля за деятельностью фонда, реорганизации и ликвидации фонда, распределения доходов от размещения пенсионных резервов, а также о порядке распределения имущества при ликвидации фонда.
Фонд имеет право на осуществление деятельности, указанной в пункте 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, с даты получения лицензии в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом
Фонд должен соответствовать следующим требованиям
руководитель исполнительного органа фонда должен иметь опыт работы на руководящих должностях в фондах, страховых компаниях или иных финансовых организациях не менее трех лет, высшее юридическое или финансово-экономическое образование
главный бухгалтер фонда должен иметь опыт работы по специальности не менее трех лет, высшее профессиональное образование
величина денежной оценки имущества для обеспечения уставной деятельности фонда должна составлять не менее трех миллионов рублей, с 1 января 2005 года - не менее 30 миллионов рублей, с 1 июля 2009 года - не менее 50 миллионов рублей.
На должность единоличного исполнительного органа, члена коллегиального исполнительного органа и главного бухгалтера фонда не могут быть назначены:
работники управляющей компании, специализированного депозитария, юридического лица, с которым заключен договор на проведение оценки имущества фонда, аудитора фонда, а также лица, привлекаемые указанными организациями для выполнения работ (оказания услуг) по гражданско-правовым договорам, и оценщик фонда - физическое лицо;
аффилированные лица управляющей компании, специализированного депозитария и аудитора фонда, а также лица, с которым заключен договор на проведение оценки имущества фонда;
лица, которые осуществляли функции единоличного исполнительного органа или входили в состав коллегиального исполнительного органа управляющей компании, специализированного депозитария, акционерного инвестиционного фонда, профессионального участника рынка ценных бумаг, кредитной организации, страховой организации или негосударственного пенсионного фонда в момент совершения этими организациями нарушения, за которое у них были аннулированы лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности, если с момента такого аннулирования прошло менее трех лет;
лица, в отношении которых не истек срок, в течение которого они считаются подвергнутыми административному наказанию в виде дисквалификации;
лица, имеющие судимость за умышленные преступления.
Фонд должен обеспечить постоянное оперативное управление своей деятельностью. В случае приостановления полномочий или освобождения от должности лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа фонда, фонд обязан одновременно с принятием указанного решения принять решение о назначении лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа
Фонд обязан направить в уполномоченный федеральный орган уведомление об изменении состава своих исполнительных органов не позднее пяти рабочих дней с даты наступления указанных событий.
Фонд должен организовать внутренний контроль за соответствием своей деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию требованиям федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих указанные виды деятельности (далее - внутренний контроль)
9. Внутренний контроль должен осуществляться должностным лицом (далее - контролер) или отдельным структурным подразделением (далее - служба внутреннего контроля). Контролер, руководитель и сотрудники службы внутреннего контроля, которые осуществляют внутренний контроль, назначаются на должность и освобождаются от должности советом фонда. Контролер и служба внутреннего контроля независимы от исполнительных органов фонда и подотчетны совету фонда
Контролер (руководитель службы внутреннего контроля) должен иметь высшее профессиональное образование и соответствовать установленным уполномоченным федеральным органом квалификационным требованиям. Контролером, руководителем и сотрудниками службы внутреннего контроля, которые осуществляют внутренний контроль, не могут являться:
§1. Принципы деятельности негосударственных пенсионных фондов в сфере негосударственного пенсионного обеспечения.
Как было указано в предыдущей главе, статья 7 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляют такую модель социального государства, в котором человек, по общему правилу, самостоятельно формирует свою достойную жизнь, что предполагает, по общему правилу, осуществление им добровольного предварительного сбережения на случай реализации социальных рисков в отношении него самого или его близких. Институционального гарантий подобного сбережения являются негосударственные пенсионные фонды.
Основные положения о фондах и осуществляемой ими деятельности в настоящее время закреплены в Федеральном законе «О негосударственных пенсионных фондах» ( далее –Закон о фондах).
В соответствии с этим законом фонды имеют право осуществлять только следующих три вида деятельности:
) деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения ( далее - пенсионные договоры),
) деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и договорами об обязательном пенсионном страховании,
) деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсионных систем.
Таким образом, деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению не является исключительной. Она –одна из трех разрешенных законом видов деятельности фонда, осуществляемых в рамках его специальной правоспособности.
Деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению представляет собой элемент такого конституционного института как дополнительное социальное обеспечение4, а деятельность по обязательному пенсионному страхованию –элемент института основного социального обеспечения5. Отметим здесь, что подобная точка зрения была недавно фактически высказана в качестве правовое позиции Конституционным Судом Российской Федерации6. Что же касается третьего вида деятельности - деятельности по профессиональному пенсионному страхованию, то до выхода посвященного регулированию такой деятельности закона сказать о нем можно немного. Представляется, что данный вид деятельности, как опосредующий пенсионное обеспечение граждан, работающих в особых условиях, должен быть элементом в первую очередь института основного социального обеспечения. Однако, решение задачи профессионального пенсионного страхования в рамках также и института дополнительного социального обеспечения ( в целях единства социальной защиты соответствующей категории граждан), представляется логичным.
Отметим, что однозначно страховой является деятельность фонда только по обязательному пенсионному страхованию и по профессиональному пенсионному страхованию, где фонд выступает в качестве страховщика. Что же касается деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, то ее природа является достаточно сложной. Дополнительную сложность придает то обстоятельство, что российской законодатель дал на уровне федерального закона только достаточно общую характеристику деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, не закрепил пришедшую к нам из-за рубежа и укоренившуюся в практике дифференциацию данной деятельности на: (1) деятельность в рамках схем с установленными взносами (Defined Contribution Plans), (2) деятельность в рамках схем с установленными выплатами (Defined Benefit Plans), (3) деятельность в рамках смешанных схем - установленные взносы + установленные выплаты (Hybrid Plans)7. В российских нормативных правовых актах на такое деление пенсионных схем указывается только в крайне немногочисленных подзаконных актах, которые либо отменены, либо юридическая сила которых для граждан и юридических лиц не является очевидной8. При этом, в данных нормах только перечисляются наименования данных схем, а какие-либо определения их содержания отсутствуют.
В своей невнимательности к определению схем (планов), входящих в основную классификацию пенсионных схем, российский законодатель не одинок. Зачастую зарубежный законодатель пренебрегает, хотя и не столь радикально как российский, необходимостью введения четких определений схем с установленными взносами или установленными выплатами, также как и гибридных схем, хотя отнесение конкретной пенсионной схемы к одной из вышеуказанных схем имеет значительные налоговые и (или) иные последствия.9. К примеру, в законодательстве США нормы-дефиниции, относящиеся к схемам (планам) с установленными взносами и установленными выплатами, достаточно расплывчаты. Так, в классическом американском учебнике по пенсионному праву по данному поводу говорится следующее: «… В ERISA - в § 3 (34), отождествляются понятия «план с индивидуальными счетами» и «план с установленными взносами». При этом в ERISA используется преимущественно первое понятие, не смотря на то, что на практике обычно используют последнее понятие. В статье 3 (34) оба этих понятия определяются как: «пенсионный план, который предоставляет индивидуальный счет каждому участнику для формирования пособий, основанных исключительно на находящихся на счете участника [взносах и результатах инвестирования]» … Однако, нормы данного закона практически бесполезны, когда дело касается выделения планов с УстВып. В ERISA –в § 3 (35), говорится, что план с УстВып представляет собой «пенсионный план, отличный от плана с индивидуальными счетами», то есть, планами с УстВып являются все те планы, которые не являются планами с УстВзн. На практике же под планом с УстВып понимается несколько иное: план с УстВып -это план, который обещает определенное пособие, и, следовательно, перекладывает на сам план и его гаранта (спонсора) ответственность за выплату пособия…» 10
Представляется, что зарубежный законодатель намеренно оставляет работникам, работодателям и правоприменителям значительную свободу в отнесении конкретных схем к тому или иному льготируемому виду для того, чтобы стимулировать участие работников и работодателей в дополнительном пенсионном обеспечении на устраивающих их условиях и повысить уровень их пенсионного обеспечения при выходе на пенсию. Однако, в российских условиях, где отсутствуют традиции самоограничения при наличии рыночной свободы, подобная неопределенность могла бы стать причиной появления значительного числа «серых схем», примеров чему мы знаем немало.
Представляется, что основное деление пенсионных схем (планов) на схемы (планы) с установленными взносами, установленными выплатами и смешанные (гибридные) фактически осуществляется по такому критерию как действие или отсутствие действия принципа солидарности при реализации социальных рисков ( пенсионных оснований). При этом первый вид пенсионных схем (планов) опосредует отношения, близкие к тем, которые возникают на основании договора банковского вклада между кредитными организациями и вкладчиками. Второй –опосредует отношения, близкие к тем, которые возникают на основании договора страхования жизни, а третий –опосредует отношения, близкие к тем, что возникают на основании смешанного договора (договор банковского вклада + договора страхования жизни).
Вследствие подобных обстоятельств, представляется естественным наличие у пенсионных договоров, заключаемых в рамках указанных схем, следующих отличительных особенностей, отмеченных в литературе11: (1) пенсионные договоры, заключаемые в рамках первого вида схем (сберегательных), предусматривают возможность досрочного расторжения и наследования пенсионных накоплений в случае смерти участника до окончания срока действия договора; (2) пенсионные договоры, заключаемые в рамках второго вида схем - с солидарной ответственностью (страховых), не предусматривают возможность досрочного расторжения договора, так как в них присутствует перераспределение пенсионных накоплений в пользу оставшихся участников; (3) пенсионные договоры, заключаемые в рамках смешанных пенсионных схем, предусматривают последствия, характерные для сберегательной схемы на этапе накопления и для страховой - на этапе выплат.
В то же время, в виду повышенной конституционной значимости пенсии как источника жизнеобеспечения человека, в ряде аспектов пенсионные договоры должны существенным образом отличаться от своих гражданско-правовых прототипов –договоров вклада и страхования жизни, повышенным уровнем государственных гарантий, обеспечивающих надлежащее исполнение договорных обязательств. Однако, на практике в настоящее время это не всегда происходит. Это свидетельствует о том, что федеральный законодатель имеет в настоящее время широкое поле для реализации своих полномочий в сфере нормативного правового регулирования отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, депутаты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации - для законодательной инициативы в данном направлении.
Всякая деятельность прежде всего характеризуется:
) целями и задачами,
) своими принципами,
) способами осуществления,
) теми гарантиями, которые обеспечивают надлежащее осуществление данной деятельности.
Основной целью деятельности фонда ( в том числе деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению), является социальное обеспечение, осуществляемое в форме пенсионного обеспечения граждан12. Пенсионное обеспечение предоставляется гражданину при наличии пенсионных оснований –обстоятельств, с которыми законодательство Российской Федерации и (или) пенсионный договор ( последнее - в случае негосударственного пенсионного обеспечения), связывают возникновение у гражданина права на пенсионное обеспечение. В соответствии с законодательством Российской Федерации такими обстоятельствами являются - старость, инвалидность, потеря кормильца и пр. Деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению решает специальную задачу пенсионного обеспечения –осуществление пенсионного обеспечения граждан за счет средств, по общему правилу, частных лиц.
Социальный характер цели деятельности фондов наделяет ее конституционной значимостью. Действительно, социальное обеспечение (в качестве составной части социальной защиты), представляет собой конституционный институт. В силу конституционных норм пенсии являются теми гарантиями социальной защиты, наличие которых обязательно в социальном государстве, обеспечивающем достойную жизнь и свободное развитие личности13.
Так как в число пенсионных оснований могут входить те, что определяются пенсионным договором, то есть, свободным волеизъявлением его сторон, существует тесная связь негосударственного пенсионного обеспечения и такой конституционной ценности, как свободное развитие личности. О том же свидетельствует и присутствие в легальном наименовании фонда ( то есть, фактически –в сокращенной легальной его характеристике), термина «негосударственный», что предполагает по общему правилу осуществление фондами своей деятельности на основе таких основных принципов частного права как свобода и равенство. Присутствие в легальном наименовании фонда термина «пенсионный» предполагает, в силу конституционного характера института «пенсия», необходимость существования государственных гарантий надлежащего осуществления фондом своей деятельности. А так как деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению осуществляется, как уже говорилось выше, на основании договора - свободного волеизъявления его сторон, то в правовом регулировании отношений по негосударственному пенсионному обеспечению должны в существенно степени доминировать частно-правовые, а не публично-правовые нормы.
Фонды осуществляют все три вида своей основной деятельности в рамках принципа защищенности (независимости). А именно, каждый вид деятельности осуществляется, по общему правилу, независимо от остальных. В частности деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению осуществляется ими независимо от осуществления деятельности по обязательному пенсионному страхованию и по профессиональному пенсионному страхованию. Это позволяет более эффективно защитить обусловливающие этот вид деятельности интересы.
Отметим, что во всех трех видах деятельности фонда присутствует как частный, так и публичный интерес. Но в первом виде деятельности доминирует частный интерес граждан, а втором и третьем доминируют публичные интересы - интересы государства и общества. Отсюда можно , что закрепленный в законе принцип независимости каждого вида деятельности фонда является определенной гарантий реализации следующего принципа правового государства –принципа разделения частной и публичной сфер отношений14.
Для надлежащего осуществления своих основных видов деятельности фонд занимается и вспомогательными (сопутствующими) видами деятельности. К подобным видам деятельности, в частности, можно отнести: (1) деятельность по инвестированию (размещению) пенсионных средств в приносящие доход активы, (2) аккумулирование пенсионных взносов и средств пенсионных накоплений, (3) ведение пенсионных счетов, (4) осуществление актуарных расчетов ( актуарное оценивание), и иные виды деятельности, необходимые для достижения своих основных целей и решения своих задач. В силу социальной (публичной) значимости основных видов деятельности фонд невправе не заниматься теми видами сопутствующей деятельности, без которых невозможно осуществлять основную деятельность. У вспомогательных (сопутствующих) видов деятельности отсутствует такая характеристика (принцип) деятельности, как свобода ее осуществления, что позволяет именовать данную деятельность в качестве «функции» ( несвободной деятельности). Осуществление фондом вспомогательной деятельности на основе функционирования также позволяет в определенном смысле защитить основные виды его деятельности.
Именно вследствие того, что при инвестировании (размещении) пенсионных средств в значительной степени отсутствует свобода инвестирования (размещения) –фонды прежде всего не вправе, а обязаны вести такую деятельность (функционировать), причем используя только разрешенные государством активы, государство в законе обоснованно не признало подобную деятельность предпринимательской15. Для предпринимательской деятельности конституционно значимыми признаком (принципом) является прежде всего ее свобода (самостоятельность).
Итак, в качестве основных принципов деятельности фонда по негосударственному пенсионному обеспечению можно выделить следующих три взаимосвязанных принципа:
) принцип социально-ориентированной свободы16,
) принцип государственной гарантированности надлежащего осуществления этой деятельности,
) принцип доминирования в существенной степени при правовом регулировании данной деятельности частно-правовых норм.
Особо отметим, что все три принципа деятельности фонда –социально-ориентированная свобода, государственная гарантированность деятельности и доминирование в существенной степени частно-правовых норм, в части своих основных элементов существуют и реализуются не отдельно друг от друга, а в системном единстве –во взаимосвязи и взаимообусловленности.
Рассмотрим теперь более подробно первые два принципа (третий был исследован ранее).
Социально-ориентированная свобода представляет собой свободу, которая опосредована социальными ограничениями, задающими ее направленность. Однако социальная направленность свободы не может выхолащивать ее основные черты. Так, реализация в деятельности фондов принципа социально-ориентированной свободы в такой части свободы как «свобода от» предполагает правовую и организационную защищенность фондов от произвольного вмешательства в их деятельность органов публичной власти. Иное противоречит также и принципу доминирования частно-правового регулирования. В части же «свободы для» социально-ориентированная свобода деятельности фондов предполагает в частности определенную свободу в выбора фондами финансовых инструментов ( в рамках, установленных на основании закона), для решения своих задач.
В то же время, социальная направленность свободы деятельности фондов в ряде случаев требует обязательности вступления их в те или иные конкретные правоотношения ( например, обязательность для фондов, при наличии у них необходимых возможностей, заключения с гражданами и (или) юридическими лицами - в пользу граждан, пенсионных договоров). В тоже время выбор такой формы обязательности вступления фонда в правоотношения по негосударственному пенсионному обеспечения как обязательность заключения договора –по общему правилу основного инструмента частного права, свидетельствует также и о действии другого принципа –принципа доминирования в существенной степени частно правового регулирования.
Принцип социально-ориентированной свободы деятельности фонда реализуется в первую очередь в правиле о наделении фонда правовым статусом юридического лица.
Юридическое лицо является субъектом гражданского права, основанного на свободе (автономии) воли. Свобода (автономия) воли представляет собой конституционно значимую ценность (в составе права на свободное осуществление экономической деятельности, закрепленного в пункте 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации). В публичных целях –в частности, в целях социального государства, эта свобода (автономия) в соответствии с пунктом 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации может быть ограничена на основании федерального закона. В отношении фонда ограничение его свободы осуществлено посредством ограничения правосубъектности, А именно, в Законе о фондах предусмотрено, что фонд действует только в форме юридического лица, представляющего собой специальную форму некоммерческой организации, вследствие чего его основной целью не может быть получение прибыли.
Другим отражением принципа социально-ориентированной свободы в деятельности фонда являются: (1) осуществление по общему правилу деятельности на основании договора, ряд условий которого в социальных целях определяется не усмотрением его сторон, а государством, (2) осуществление фондом вспомогательных видов деятельности в режиме функционирования (несвободной деятельности).
В том же институте юридического лица находит свое отражение и принцип государственной гарантированности надлежащего осуществления фондом его деятельности. Действительно, юридическое лицо создается в порядке государственной регистрации, которая является определенным способом государственного контроля за созданием субъектов гражданского оборота в целях гарантирования их правовой определенности. Подобная определенность крайне важная в сфере исполнения обязанностей по социальному обеспечению –следует знать «координаты» точки приложения этих обязанностей (знать к кому конкретно предъявлять требования при возникновении спора, каким имуществом соответствующее лицо отвечает по своим обязательствами, где его местонахождение и пр.).
Кроме того, целям реализации принципа государственной гарантированности деятельности фонда служит и закрепленное в законе правило о необходимости получения лицензии ( государственного разрешения) для осуществления фондом своей деятельности. Лицензирование представляется собой ограничение конституционной свободы экономической деятельности и в случае деятельности фондов это ограничение осуществлено в социальных целях. В то же время, любые ограничения конституционной свободы экономической деятельности, в том числе и те ограничения, которые накладываются лицензированием, должны быть соразмерны конституционно значимым целям данных ограничений (нечрезмерны). В настоящее время, негосударственные пенсионные фонды могут получить лицензию только в том случае, если они предполагают осуществлять сразу два вида деятельности –по негосударственному пенсионному обеспечению и по обязательному пенсионному страхованию. Таким образом, те из фондов, которые хотят заниматься только негосударственным пенсионным обеспечением, лишаются возможности полусить лицензию на данную деятельность. То есть, обязательное пенсионное страхование становится «принудительным довеском», навязываемым государством. Подобное ограничение свободы экономической деятельности следует, как представляется, считать чрезмерным, то есть, противоречащим Конституции Российской Федерации.
Способами осуществления фондами своей деятельности является совершение и исполнение ими различных гражданско-правовых сделок, прежде всего –договоров. Подобные способы осуществления деятельности вытекают из их правового статуса как субъекта гражданского права –юридического лица. Вместе с тем фонды, являясь по своим целям и своей организационно-правовой форме некоммерческими организациями, осуществляют совершают и исполняют нехарактерные для таких организаций сделки.
Действительно, в историческом разрезе классическими сделками некоммерческих организаций всегда были сделки безвозмездные, то есть не предполагающие встречное удовлетворение. К ним относятся дарение, пожертвование имущественных благ и иные безвозмездные действия в интересах малоимущих бенифициаров (выгодоприобретателей). Фонды же для осуществления своей основной деятельности, напротив, совершают не безвозмездные, а возмездные сделки –те, в которых встречное удовлетворение присутствует. Они получают средства от вкладчиков, но не безвозмездно, а на условиях последующей выплаты пенсий. Эти средства фонды могут передавать управляющим компаниям –также не безвозмездно, а на условиях получения дохода, и так далее. Подобные способы осуществления деятельности ( на основе возмездных сделок), характерны для коммерческих организаций.
Основными из этих сделок являются пенсионные договоры, а все остальные сделки негосударственного пенсионного фонда являются сделками, обеспечивающими надлежащее исполнение данных договоров. Осуществляя свою деятельность способами, характерными для коммерческих организаций, фонды стремятся к достижению целей, которые не только не имеют, но и по своей природе не могут иметь предпринимательский (коммерческий) характер. Деятельность фондов направлена не на получение дохода, а на решение социальной задачи –на материальное обеспечение человека в старости, при инвалидности и пр. Получение дохода является для фонда только средством, а не его основной целью.
Определенный конфликт между целью фонда и применяемыми им средствами не является чем-то новым для российского законодательства, Пример тому –потребительские кооперативы, в том числе кредитные кооперативы, а также общества взаимного страхования, государственные социальные внебюджетные фонды и пр. Они также как и фонды действуют полностью или частично на основании возмездных сделок. Однако, существующий в деятельности данных организаций конфликт между их целями и теми средствами, которыми данные цели достигаются, всегда требовал для своего успешного разрешения достаточно подробного регулирования отношений, связанных с правовым положением таких юридических лиц, в том числе с конкретными элементами их организационно-правовой формы. Следует отметить, что это необходимое правовое регулирование для фондов в настоящее время отсутствует, что свидетельствует о ненадлежащем исполнении государством своей конституционной обязанности по гарантированию социального обеспечения.
В частности, осуществление фондами своей деятельности способами, характерными для коммерческих организаций, требует значительных инвестиций в данную деятельность и, соответственно, определенных установленных государством правовых гарантий для инвесторов, подобных тем, что существуют для коммерческих организаций ( уставный фонд (капитал) и пр.)17 Таких правовых гарантий сейчас практически нет.
Отсутствуют и действенные гарантии прав получателей пенсий. Не смотря на то, что в социальном и экономическом аспекте деятельность фондов по негосударственному пенсионному обеспечению во многом близка к деятельности кредитных организаций в сфере сберегательного дела, государственные гарантии прав граждан - владчиков в кредитных организациях в настоящее время существенно выше, чем предоставляемые государством гарантии прав граждан, в позу которых с фондом заключен и (или) исполняется пенсионный договор (далее –граждане - участники18). Действительно, контроль Банка России в отношении кредитных организаций в части средств вкладов граждан по своему объему несопоставим с тем контролем, который осуществляется лицензирующим органом в отношении фондов в части средств, предназначенных для граждан-участников. Кроме того, в настоящее время в отношении средств граждан-вкладчиков в кредитных организациях действует обязательное страхование, которому нет аналога в отношении средств, предназначенных для исполнения фондами обязательств перед гражданами-участниками19.
§2. Анализ организационно-правовых форм организаций, решающих задачи, близкие по своему экономическому содержанию к задачам фондов.
Особое значение для эффективного достижения фондом закрепленных в законодательстве целей и задач его деятельности является содержание и гарантии его правосубъектности как юридического лица. Они характеризуют место фонда в правовом общении и фактическую возможность надлежащей реализации принадлежащих ему прав и обязанностей. При этом содержание и гарантии правосубъектности фонда во многом определяются особенностями его организационно-правовой формы.
Первоначально в российском законодательстве понятие «негосударственный пенсионный фонд» появилось не в качестве обозначения особой организационно-правовой формы юридического лица. Оно было введено как родовое понятия для юридических лиц, созданных в различных организационно-правовых формах, которые осуществляют однородную деятельность –деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению граждан и защите их сбережений от инфляции20 ( аналогично тому, как юридические лица, осуществляющие банковскую деятельность именуются кредитными организациями, а те, что осуществляют страховую деятельность –страховыми организациями).
Негосударственным пенсионным фондам и их органам было запрещено заниматься коммерческой деятельностью, что казалось бы предполагало создание их в организационно-правовых формах некоммерческих организаций. Однако, в это время –в начальный период перехода к рынку, развитие получало преимущественно законодательство о коммерческих организациях, а достаточно подробное законодательство о некоммерческих организациях отсутствовало. Это явилось одной из основных причин регистрации подавляющего большинства негосударственных пенсионных фондов в формах, предусмотренных для коммерческих организаций21. Запрет на осуществление коммерческой деятельности , препятствуя выступлению в качестве негосударственных пенсионных фондов ранее созданных и ведущих свою предпринимательскую деятельность коммерческих организаций ( по действовавшей в то время терминологии –предприятий), не препятствовал осуществлению такой деятельности созданными специально созданными для этой цели коммерческими организациями, так как соответствующие нормы толковались в том смысле, что коммерческим организациям не запрещено осуществлять некоммерческую деятельность. Было предусмотрено лицензирование деятельности негосударственных пенсионных фондов.
Так как в начале 90-х годов прошлого века существовала гиперинфляция и практически отсутствовали специальные льготы для субъектов отношений в сфере негосударственного пенсионного обеспечения, то на практике негосударственные пенсионные фонды рассматривались скорее как источники средств для инвестиций, чем как некоторые социальные институты. Портфель их инвестиций состоял в основном из депозитных вкладов в банки, прямых коммерческих кредитов (займов) и операций с недвижимостью. Кроме того, некоторые из этих организаций использовались их учредителями для так называемой «оптимизации» обязательных платежей –в частности для выплаты серых зарплат при «сравнительно честной» неуплате страховых взносов в государственные внебюджетные фонды ( в первую очередь –в Пенсионный фонд Российской Федерации)22. Встречались и такие негосударственные пенсионный схемы, где пенсионные выплаты осуществлялись не в денежной, а в натуральной форме –в форме например, патронажных услуг, льготного медицинского обслуживания, ритуальных услуг и т. д.23 Подобные обстоятельства свидетельствуют о том, что данный период был скорее периодом выживания для негосударственных пенсионных фондов, чем периодом их последовательного становления в качестве социальных институтов при надлежащей публичной поддержке.
Следующий этап становления пенсионных фондов начался с принятием в 1998 году Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах», основные положения которого действуют и в настоящее время.
Одним из принципиальных особенностей данного закона явился переход от определения негосударственного пенсионного фонда в качестве юридического лица, занимающегося деятельностью по негосударственному пенсионному обеспечению и имеющего практически любую организационно-правовую, к его определению в качестве лица не только занимающегося специальной деятельностью, но и имеющего специальную организационно-правовую форму. В статье 1 Закона о фондах негосударственный пенсионный фонд характеризуется как особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения.
Следующим важным этапом в становлении фондов явилась осуществленная в 2001-2003 годах реформа обязательного пенсионного страхования. Данная реформа была основана на идеях включения негосударственных пенсионных фондов в сферу указанного страхования в целях введения в ней конкуренции. Для этого использовалась модель государственно-частного партнерства, реализованная в фактически рамках некоторой вертикально-интегрированной системы с участием фондов, возглавляемой публичным социальным ( пенсионным) фондом с его территориальными отделениями24. Для этого было изменено закрепленное в статье 2 Закона о фондах правило об исключительности деятельности фонда по негосударственному пенсионному обеспечению и расширен перечень видов деятельности, которыми фонд был вправе заниматься. В результате, негосударственным пенсионным фондам была разрешена деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию, а также деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию. Все это повысило публичную значимость такого института как негосударственный пенсионный фонд.
Повышение публичной значимости фонда должно было найти отражение в изменениях, внесенных в положения о его организационно-правовой форме. Однако адекватных изменений, в особенности в отношении структуры и правового положения органов управлении фондов, осуществлено не было.
Организационно-правовая форма юридического лица (форма юридического лица) представляет собой совокупность закрепленных в законе, иных нормативных правовых актах и уставных документах этого лица правовых норм, определяющих основы правового положения данного лица во внешних и внутренних отношениях. Этими нормами регулируются отношения по его созданию –в частности по установлению целей и видов деятельности юридического лица, отношения по реорганизации и ликвидации, а также отношения, связанные с осуществление юридическим лицом деятельности, включающие в себя отношения, связанные с органами управления юридическим лицом - отношения по формированию его воли и изъявлению данной воли вовне, отношения по управлению относящимся к нему физическим, финансовым и человеческим капиталом.
Осуществим сравнительный анализ организационно-правовой формы фондов с организационно-правовыми формами организаций, занимающихся сходными видами деятельности.
Наличие сберегательных пенсионных схем в деятельности негосударственных пенсионных фондов сближает в экономическом аспекте деятельность негосударственных пенсионных фондов с деятельностью кредитных организаций, привлекающих средства граждан во вклады. Так как фонды являются некоммерческими организациями, то их деятельность наиболее близка к деятельности некоммерческих кредитных институтов. Одним из таких институтов является институт кредитных потребительских кооперативов. Эти организации привлекают личные сбережения их членов на условиях платности и возвратности25.
Вместе с тем не следует забывать, что определенные черты, близкие к деятельности фондов в рамках сберегательных пенсионных схем, имеет и деятельность кредитных некоммерческих организаций (по привлечению привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц26). При этом необходимо иметь в виду, что в своей правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации, сравнивая правовое положение кредитных некоммерческих коммерческих организаций - кредитных потребительских кооперативов, с правовым положением кредитных коммерческих организаций установил следующее: «… Аналогичные функции выполняют и кредитные коммерческие организации, что, однако, осуществляется ими на основе совершенно иных принципов, в условиях значительно большего денежного оборота, а следовательно, под более жестким контролем со стороны государства и при наличии строгих обеспечительных мер…»27
С другой стороны, использование негосударственными пенсионными фондами кроме сберегательных также и страховых пенсионных схем сближает в экономическом аспекте их деятельность с деятельностью некоммерческих страховых институтов –обществ взаимного страхования, по осуществлению страхования жизни. За рубежом подобную деятельность общества взаимного страхования осуществляют достаточно активно, но российский законодатель в настоящее время Федеральным законом «Об обществах взаимного страхования» запретил российским обществам взаимного страхования осуществлять деятельность по страхованию жизни, что, как представляется, не имеет конституционно-значимых оснований.
На эффективности использования в гражданском обороте особенностей определенной организационно-правовой формы юридического лица оказывает существенное влияние такое обстоятельство как проявившаяся в конкретных отношениях природа экономического субстрата данного лица. А именно, является ли данный субстрат в этих отношениях преимущественно корпорацией ( объединения, системой) лиц или корпорацией ( объединением, системой) имуществ?
Экономический субстрат юридического лица представляет собой систему, состоящую из таких элементов как физический капитал ( имущество в виде вещей), финансовые средства ( источники имущества) и человеческий капитал (участники, работники, выгодоприобретатели), созданную для достижения определенных целей. Если для достижения этих целей наиболее значимым элементом системы является человеческий капитал –то есть, в данной системе он доминирует, то соответствующий субстрат целесообразно именовать корпорацией лиц. Если же в экономическом субстрате доминируют имущественные элементы –физический и финансовый капитал, то соответствующий субстрат целесообразно именовать корпорацией имуществ. Возможны случаи, когда в экономическом субстрате отсутствует явное доминирование имущественных элементов или человеческого капитала. Тогда соответствующий субстрат будем именовать смешанной корпорацией.
Аналогичным образом будут именоваться и юридические лица, опосредующие соответствующие экономические субстраты –корпорация лиц, корпорация имуществ и смешанная корпорация. Так как одной из основный целей использования конструкции юридического лица в праве является обеспечение стабильности имущественных отношений, то в корпорации лиц основное бремя гарантий этой стабильности ложится на человеческий капитал и личные доверительные отношения между людьми28, в корпорации имуществ –на имущественные элементы для которых устанавливается минимально возможный размер, а в смешанной корпорации –в равной степени на человеческий капитал и имущественные элементы.
Примером юридического лица –корпорации лиц, может служить полное товарищество, в котором стабильность отношений в основном гарантируется не складочным капиталом ( его размер может быть произвольным), а субсидиарной ответственностью товарищей. При этом право участия в полном товариществе носит личный (доверительный) характер и поэтому, в частности, по наследству не передается.
Общество с ограниченной ответственностью и акционерное общество представляют собой пример корпораций имуществ –стабильность отношений, в которых участвуют данные юридические лица, гарантируется их имущественными элементами, для который установлен минимально возможный размер - минимальный размер уставного капитала. Участники же общества с ограниченной ответственностью и участники акционерного общества (его акционеры), не несут имущественной ответственности по долгам общества. При этом право участия в данных обществах не носит личного (доверительного) характера, субсидиарная (дополнительная) ответственность участников отсутствует, а права участия в обществе ( акции) передаются по наследству.
Примерами смешанной корпорации может служить коммандитное товарищество и общество с дополнительной ответственностью.
Эффективность правового регулирования отношений, связанных с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией юридического лица, существенным образом зависит от того, насколько правовое регулирование этих отношений соответствует их природе, и , в первую очередь, учитывает к какому виду –к корпорации имущества, к корпорации лиц или к смешанной корпорации относится его субстрат.
Определим далее: какова природа экономического субстрата негосударственного пенсионного фонда?
§3. Фонд как корпорация имуществ и его правоспособность.
В соответствии с Законом о фондах субстрат фонда можно квалифицировать как корпорацию имуществ ( возможно с очень слабыми признаками смешанной корпорации).
Действительно, для достижения целей фонда наиболее значимыми элементами его субстрата являются имущественные элементы. Так как пенсии представляют собой определенный источник имущества, то без наличия в субстрате фонда имущественных элементов невозможно гарантировать надлежащее пенсионное обеспечение гражданам29. Специальной гарантией наличия имущественного субстрата, достаточного для достижения целей фонда служат институты минимального размера и денежной формы совокупного вклада учредителей (учредителя) фонда. В соответствии со статьей 19 Закона о фондах на день подачи фондом документов в уполномоченный федеральный орган для получения лицензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, этот вклад должен быть внесен в фонд денежными средствами и составлять не менее 30 миллионов рублей.
Вместе с тем, законом предусмотрено наличие у субстрата фонда такой составляющей человеческого капитала как учредители фонда и вкладчики –лица, заключившие пенсионные договоры и уплачивающее пенсионные взносы в фонд. Без учредителей невозможно формирование такой минимальной имущественной гарантии как совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда, а вкладчики могут обеспечить устойчивость деятельности фонда путем внесения специальных целевых взносов ( статья 17 Закона о фондах).
Кроме того, такие субъекты негосударственного пенсионного обеспечения как участники, создавая фонд, обязаны иметь настолько существенный интерес в устойчивости деятельности фонда30, что этот интерес не может не быть учтен при управлении средствами фонда - в частности путем предоставления данной составляющей человеческого капитала в субстрате фонда права участия во внутреннем контроле за эффективностью подобного управления. Вместе с тем, наличие закрепленных в законе требований к минимальному размеру и форме имущества фонда, а также к его источникам –с одной стороны, и отсутствие в законе конкретных прав вкладчиков и процедур включения представителей участников в состав органов управления фондом - с другой, свидетельствуют о том, что баланс между имущественными и личными элементами в экономическом субстрате фонда смещается скорее в сторону имущественных элементов.
Отметим, что в отношении негосударственного пенсионного фонда в полной мере действует общее правило о специальной правоспособности юридического лица, закрепленное в пункте 1 статья 49 ГК Российской Федерации, в силу которого, а также в виду правила пункта 2 этой же статьи, некоммерческая организация может заниматься только такими видами деятельности, которые не противоречат федеральному закону и предусмотрены ее учредительными документами. В специальных случаях виды деятельности, которые вправе осуществлять некоммерческая организация, прямо предусматриваются федеральным законом. Этим некоммерческие организации существенным образом отличаются от организаций коммерческих, которые могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
Наделение некоммерческих организаций специальной правоспособностью является определенной гарантией достижения тех социальных, культурных или иных общеполезных целей, которые учредители преследуют при ее создании. Освобождение такого юридического лица от любых уставных ограничений - предоставление ему полной свободы действий, могло бы привести к игнорированию интересов учредителей31. Кроме того, если публичная значимость целей некоммерческой организации существенна, это предполагает предоставление ей государством определенных льгот ( во многих случаях налогового характера), В таких условиях ограничение правоспособности позволяет повысить эффективность публичного контроля за деятельностью подобной организации и надлежащим использование предоставленных ей льгот. И чем больше публичная значимость этих целей, а также чем больше размер предоставляемых льгот, тем жестче публичный контроль, и соответственно тем более узкой должна быть правоспособность некоммерческой организации.
Установление законодателем специальной правоспособности для некоммерческих организаций означает ограничение и тех способов, которыми может поддерживаться существование материальной базы данных организаций. Основным способом обеспечения жизнеспособности «классических» некоммерческих организаций является предоставление им материальной помощи на безвозмездной основе32, в частности, в следующих формах: (1) в форме членских взносов (для организаций, основанных на членстве); (2) в форме финансирования из бюджета собственника имущества организации (для учреждений); (3) в форме договора дарения или пожертвования33.
Однако, как уже говорилось ранее, являясь по своей организационно-правовой форме некоммерческими организациями, фонды совершают и исполняют нехарактерные для таких организаций сделки, носящие не безвозмездный, а возмездный характер, что должно учитываться в особенностях их организационно-правовой формы.
Статья 50 ГК Российской Федерации и пункт 1 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (далее - Закона о некоммерческих организациях) дают следующее определение понятия некоммерческой организации: «Некоммерческая организация - это юридическое лицо, не преследующее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не ставящее своей целью её распределение между своими участниками».
Отметим, что для таких некоммерческих организаций как потребительские кооперативы законодатель, в виду особенностей их деятельности, состоящей удовлетворении материальных и иных потребностей участников кооператива ( в том числе способами, нехарактерными для классической деятельности некоммерческих организаций, но характерными для предпринимательской деятельности - путем использования имущества, продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг участникам), изменил данное правило. Доходы, полученные потребительским кооперативом от предпринимательской деятельности, осуществляемой им в соответствии с законом и уставом, распределяются между его членами ( пункт 5 статьи 116 ГК Российской Федерации). При этом члены кооператива, приобретающие товаров в потребительской кооперации, пользующиеся ее услугами, осуществляющие поставки сельскохозяйственных продукции и сырья потребительской кооперации и (или) иное участие в ее хозяйственных операциях в качестве потребителя или поставщика, признаются участниками ( статья 1 Федерального закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»). Как представляется именно эти особенности послужили той причиной, по которой законодатель исключил из сферы действия Федерального закона «О некоммерческих организациях» потребительские кооперативы ( пункт 3 статьи 1).
Потребительский кооператив представляет собой корпорацию лиц, так как в нем стабильность отношений в основном гарантируется не паевым капиталом или неделимым фондом ( их размер может быть произвольным), а субсидиарной ответственностью членов кооператива. При этом право членства носит личный характер и поэтому, в частности, по наследству не передается. Другим следствием личного характера права членства является закрепленные в законе правила, в соответствии с которыми для возникновения у лица права членства в потребительском кооперативе необходимо принятие его в потребительское общество в предусмотренном уставом потребительского общества порядке (статьи 1 и 10 Федерального закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»).
Подобные обстоятельства подтверждаются и судебной практикой. Например, в отношении кредитных потребительских кооперативов Конституционный Суда Российской Федерации прямо указал ( и эта правовая позиция, как представляется, сохраняет свое действие для иных видов потребительских кооперативов), что деятельность таких кооперативов базируется « … на преимущественно личных доверительных контактах их членов…»34 Фактически по той же причине Федеральный Арбитражный Суд Уральского округа не признал достаточным основание для возникновения у лица права членства в потребительском кооперативе одного лишь факта приобретении у члена кооператива пая в паевом фонде кооператива по договору купли-продажи, указав на необходимость соблюдения закрепленного в статье 10 Федерального закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» и уставе кооператива порядка –подачи соответствующего заявления, вынесения решения советом потребительского общества и уплаты вступительного взноса, а также паевого взноса или его части35.
То обстоятельство, что полученная прибыль распределяется между участниками, позволило некоторым авторам рассматривать потребительский кооператив как промежуточную форму между коммерческими и некоммерческими организациями36.
Однако с этой точкой зрения согласиться нельзя. Как уже говорилось ранее одним из авторов настоящей работы, различие между коммерческими и некоммерческими организациями состоит в цели их создания и деятельности. Коммерческие организации создаются для систематического извлечения прибыли (посредством любых видов деятельности), а целью потребительского кооператива является удовлетворение материальных потребностей членов кооператива, и предпринимательская деятельность - только способ достижения этой цели. Хотя потребительские кооперативы и распределяют прибыль, но в ряде случаев закон прямо ограничивает распределение прибыли между их участниками37. Все эти обстоятельства обусловливают существенные различия в роли, месте и правовом режиме деятельности коммерческих организаций и потребительских кооперативов. Потребительский кооператив –это некоммерческая организация по своим целям, которая всего лишь использует в своей деятельности способы, присущие деятельности коммерческих организаций.
Нечто аналогичное в отношении распределения дохода ( прибыли) и способов достижения своих целей имеет место и в случае негосударственного пенсионного фонда: полученный доход начисляется ( то есть, фактически распределяется) на пенсионный счета негосударственного пенсионного обеспечения участников фонда ( статья 3 Закона о фондах), а основная деятельность осуществляется фондом способами, характерными для предпринимательской деятельности - путем использования имущества в форме аккумулированных взносов, осуществленных в пользу участников, и оказания услуг участникам по пенсионному обеспечению. Хотя в отличие от потребительского кооператива полученный фондом от инвестирования (размещения) пенсионных средств доход (прибыль) и не является доходом (прибылью) от предпринимательской деятельности в виду прямого указания на это в Законе о фондах, но правило ГК Российской Федерации о целях некоммерческой организации содержит общий запрет на распределение любой прибыли, а не только той, что получена от предпринимательской деятельности.
В виду вышесказанного представляется достаточно проблематичным распространение общих норм ГК Российской Федерации о благотворительных и иных фондах ( пункт 3 статьи 50, статьи 117 –) - нормах, для которых практически по прямому указанию законодателя послужил исходной моделью форма того фонда, который осуществляет благотворительную деятельность, на негосударственные пенсионные фонды, деятельность которых строится на возмездных, а не на безвозмездных началах.
§ 4. Природа способов, которые используются негосударственным пенсионным фондом для достижения своих целей, и их правовое значение. Органы управления фонда.
Осуществление своей основной деятельности способами, характерными для предпринимательской деятельности, вместе с такой особенностью как распределение прибыли (дохода) между участниками, сближает экономическую природу деятельности потребительского кооператива и негосударственного пенсионного фонда. Это свидетельствует о необходимости не только определенной соотносимости норм, закрепляющих эти две формы некоммерческих организаций, но и соотносимости между данными формами и формами коммерческих организаций38. Так, например, представляется целесообразным исключить из сферы действия Федерального закона «О некоммерческих организациях» не только потребительские кооперативы, но и негосударственные пенсионные фонды. Что же касается соотносимости с формами коммерческих организаций, то по этому поводу можно сказать следующее.
Приняв в качестве исходной точки, что юридическое лицо –это персонификация определенной цели, можно вследствие этого утверждать, что сходство или различие в целях юридических лиц является более значимым обстоятельством, чем соответственно сходство или различия в тех способах, которыми данные лица достигают своих целей. В то же время, использование юридическим лицом определенных способов для достижения своих целей, влияет на экономическую природу его деятельности и поэтому не может не учитываться законодателем. Использование потребительскими кооперативами и негосударственными пенсионными фондами способов, присущих предпринимательской деятельности, требует установления определенных гарантий прав кредиторов, характерных для коммерческих организаций.
Так, например, все формы коммерческих организаций имеют в составе своего имущества и источников имущества определенные фонды и капиталы гарантирующего характера –складочный капитал, уставный капитал, уставный фонд, паевой фонд, резервный фонд. И только для таких форм некоммерческих организаций как потребительский кооператив и негосударственный пенсионный фонд законодатель требует наличия аналогичных гарантий. В потребительском кооперативе –это неделимый фонд, паевой фонд и резервный фонд, а в негосударственном пенсионном фонде –совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда, пенсионные резервы и пенсионные накопления. При этом следует отметить, что в отличие от потребительского кооператива в негосударственном пенсионном фонде законодателем установлен минимум имущественных гарантий прав кредиторов –минимальный размер совокупного вклада учредителей (вклад учредителя) фонда. Это служит еще одним свидетельством того, что данный фонд –корпорация имущества.
Отметим далее существование определенной соотносимости между организационно-правовыми формами потребительского кооператива и полного товарищества: обязательное наличие имущественного фонда (капитала), минимальные размер которых не устанавливается, существование возможности передачи имущественно вклада (пая), а также субсидиарная ответственность участников по долгам юридического лица. Наличие для обеих этих организационно-правовых форм возможности передачи имущественного вклада (пая), предоставляющего не только имущественные права –право на долю прибыли ( дохода) и на часть имущества юридического лица после его ликвидации, но организационные права –права на управление юридическим лицом, существенно повышает инвестиционную привлекательность подобных организационно-правовых форм. Последнее же служит немаловажным фактором, обеспечивающим их эффективность в достижении уставных целей, так как основные отношения, субъектами которых являются данные лица, имеют имущественный характер, предполагающий наличие возможностей для привлечения инвестиций в целях обеспечения финансовой устойчивости и развития деятельности.
Для негосударственного пенсионного фонда, являющегося финансовым институтом, проблема привлечения инвестиций в целях обеспечения финансовой устойчивости и развития деятельности стоит не менее остро. Это связано в частности с тем, для пенсионных страховых схем с ростом числа участников ( в отсутствие необходимости в личных доверительных отношениях как это требуется в корпорациях лиц39), увеличивается достоверность статистических данных, а также актуарного оценивания, и, как следствие –растет финансовая устойчивость деятельности фонда, являющаяся одной из основных гарантий надлежащего исполнения фондом своих обязательств перед участниками. Кроме того повышение инвестиционной привлекательности деятельности негосударственного пенсионного фонда, являющегося не только финансовым, но и социальным институтом, позволяет привлечь частные инвестиции для решения социальных задач государства - задач обеспечения россиян достойными пенсиями, при сохранении баланса частных и публичных интересов на основе частно-государственного партнерства.
Вместе с тем, отсутствие в законе конкретных прав лиц, осуществляющих частные инвестиции в социально-значимую деятельность фонда –прав, связанных в частности с получением инвестиционных доходов и (или) с управлением фондом, означает отсутствие правовых гарантий эффективности осуществленных инвестиций, что отрицательно влияет на привлечение инвестиций в данную сферу. Для коммерческих организаций –хозяйственных обществ, являющихся такими же как и фонд корпорациями имущества, которые используют в деятельности те же способы достижения своих целей –совершение возмездных гражданско-правовых сделок, законодатель предусмотрел подобные гарантии.
« … Граждане и юридические лица, приобретая акции и осуществляя акт распоряжения своим имуществом, приобретают и определенные имущественные права требования к акционерному обществу - на участие в распределении прибыли, на получение части имущества в случае ликвидации общества и т. д. Имущественные права требования также являются "имуществом", а следовательно, обеспечиваются конституционно-правовыми гарантиями, включая охрану законом прав акционеров, в том числе миноритарных (мелких) акционеров как слабой стороны в системе корпоративных отношений, и судебную защиту нарушенных прав (статья 35, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации). Эти гарантии направлены на достижение таких публичных целей, как привлечение частных инвестиций в экономику и обеспечение стабильности общественных отношений в сфере гражданского оборота…»40
Представляется, что публичная значимость социальной сферы не меньшая, чем публичная значимость сферы рынка. В виду этого законодатель, предусмотрев участие в данной сфере частных финансовых институтов и использование ими характерных для финансовых институтов способов деятельности, которые по своей природе требуют привлечения значительных инвестиций, обязан был предусмотреть правовые гарантии для частных инвесторов, адекватные публичной значимости социальной сферы и позволяющие сделать данную сферу инвестиционно привлекательной. При этом необходимо иметь в виду, что инвестиции возможны не только в имущественные блага, но и в человеческий капитал.
Подобные инвестиции фактически предусмотрены законом, определившим что инвестиции могут осуществляться не только в целях получения прибыли (дохода), но и в целях достижения положительного социального эффекта ( пункт 1 статьи 1 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»). Например, наличие такого социального результата вложения денежных средств, как построенные жилые коттеджи, позволило Федеральному арбитражному суду Северо-Западного округа признать подобное вложение инвестицией41. Представляется, что и в случае, когда работодатель оплачивает вклад учредителя того фонда, с которым он заключил или намерен впоследствии заключить договор ( договоры) негосударственного пенсионного обеспечения в пользу своих работников, этот вклад учредителя также следует признать инвестицией –той, что направлена на достижение положительного социального эффекта.
Более того, в силу пункта 1 статьи 10 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» государственное регулирование инвестиционной деятельности, проведение инвестиционной политики, направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие РСФСР, обеспечивается государственными органами РСФСР, республик в составе РСФСР, местными Советами народных депутатов в пределах их компетенции и осуществляется, в том числе предоставлением финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств. Таким образом, упомянутый выше работодатель, оплачивающий вклад учредителя фонда, не только способствует достижению локального положительного социального эффекта –эффекта в рамках коллектива своих работников ( который, кстати, косвенно влияет и на прибыльность его дела, так как позволяет формировать более эффективно действующий человеческий капитал), но и участвует в решении публичной задачи –социально-экономическим развитии страны, снимая определенную нагрузку с публичных бюджетов.
В соответствии со статьей 53 ГК Российской Федерации юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы. Эти органы являются органами, изъявляющими волю юридического лица вовне –волеизъявляющими. Данные органы могут быть как единоличными - директор, генеральный директор, председатель, так и коллегиальными - правление, общее собрание, наблюдательный совет. При этом во многих организациях исполнительные органы юридического лица одновременно являются и волеобразующими42. Правильная квалификация субстрата позволяет, в частности, выбрать наиболее эффективный способ управления им путем создания правовых конструкций органов управления юридического лица, осуществляющих волеобразование (формирование воли) и волеизъявление, а также внутренний контроль за процессами волеобразования и волеизъявления43.
Состав и структура органов управления фонда определяются уставом фонда в соответствии с Законом о фондах44. Таким образом, органы управления фонда можно разделить на: (1) обязательные –те, создание которых требует Закон о фондах, (2) факультативные –те, создание которых не требует Закон о фондах, но существование которых может быть предусмотрено уставом фонда.
К обязательным органам управления относятся следующие три: совет фонда, попечительский совет и ревизионная комиссия фонда. Совет фонда является высшим органом управления фонда и в силу закона осуществляет общее руководство деятельностью фонда. Функциями попечительского совета являются надзор за деятельностью фонда и обеспечение общественного контроля за деятельностью фонда, в том числе защита интересов вкладчиков и участников фонда. Ревизионная комиссия обеспечивает оперативный контроль за деятельностью исполнительного органа фонда. Таким образом законом совет фонда фактически определяется в качестве преимущественно волеобразующего органа фонда, а попечительский совет и ревизионная комиссия - в качестве органов, соответственно, общего надзора за волеобразованием, а также волеизъявлением и оперативного контроля за волеизъявлением.
Все обязательные органы управления являются коллегиальными и в силу буквального содержания норм закона осуществляют свои функции как исключительные, что не предполагает возможности расширения функций этих органов уставом. В то же время среди этих функций отсутствует одна из наиболее важных функций управления –функция оперативного, в том числе специального ( а не общего) управления деятельностью фонда, включающая в себя в частности подбор персонала, оценку финансовых рисков, организацию выплаты пенсий, изъявление воли фонда вовне (волеизъявление) в форме совершения гражданско-правовых сделок, заключение, изменение и расторжение трудовых договоров, и т.д.
Эффективная реализация подобной функция в силу необходимости ее постоянного и оперативного осуществления предполагает обязательное наличие не коллегиального, а крайне локализованного центра ответственности - единоначалия, и поэтому обычно относится к функциям исполнительного органа юридического лица. Исполнительные же органы фонда в соответствии со статьей 30 Закона о фондах относятся к факультативным органам управления фондам, наличие которых может быть и не предусмотрено в уставе фонда. Подобная позиция законодателя вызывает не только потому, что в качестве обязательного органа управления закон предусмотрел ревизионную комиссию, контролирующую деятельность исполнительного органа фонда ( возможно отсутствующего), прежде всего вследствие того, что без исполнительного органа практически невозможно оперативное управление в крайне специфичной финансовой сфере, которая к тому же характеризующейся значительным уровнем риска и, в силу целей фонда, большой социальной значимостью. Эта позиция конфликтует с правилом нормы пункта 4 статьи 118 ГК Российской Федерации, в соответствии с которым в уставе фонда обязательно должны присутствовать указания о порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения, что следует рассматривать как установленное законом требование об обязательном существовании в составе органов управления фондом исполнительных органов.
Для факультативно существующих в соответствии со статьей 30 Закона о фондах исполнительных органов фонда и осуществляющих полномочия по оперативному управлению деятельностью фонда, законом предусмотрено два возможных варианта их состава: (1) единоличный исполнительный орган фонда (исполнительный директор, президент), (2) единоличный исполнительный орган фонда и коллегиальный исполнительный орган фонда (исполнительная дирекция). Обязательное наличие в составе исполнительных органов ( если они предусмотрены уставом), единоличного исполнительного органа гарантирует реализацию принципа единоначалия в оперативном и специальном руководстве деятельностью фонда.
Отметим, что структура, порядок формирования, полномочия и срок полномочий не только факультативных, но и обязательных органов управления фондом, а также порядок принятия ими решений определяются уставом фонда в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представляется, что полномочия обязательных органов управления фондом, предусмотренные его уставом, должны не расширять или сужать, а только конкретизировать те их полномочия, которые закреплены законом.
Порядок формирования и полномочия попечительского совета определяются кроме устава также положением о попечительском совете, утверждаемым советом фонда. Содержащиеся в этом положении правила, которые регулируют отношения, связанные с порядком формирования и полномочиями попечительского совета, не должны противоречить соответствующим положениям устава в виду доминирования нормативной силы такого локального нормативного акта как устав над нормативной силой указанного положения. В случае же возникновения противоречия должны применяться положения устава.
Особое правовое регулирование установлено для отношений, связанных с оплатой труда лиц, входящих в такие обязательные органы управления как совет фонда и попечительский совет ( исполнением ими своих обязанностей). Так, по общему правилу эти лица исполняют свои обязанности безвозмездно (статьи 29 и 31 Закона о фондах). Как представляется, данное правило служит одной из гарантий некоммерческого характера деятельности фонда. Эта гарантия действует в отношении одного из наиболее существенных элементов человеческого капитала фонда –его органов управления. В то же время, правило о безвозмездности деятельности может быть изменено в отношении членов совета фонда уставом фонда. Это является косвенным признанием законодателем достаточно очевидного факта: управление финансовым институтом должно осуществляться профессионалами, постоянно и в качестве основной их деятельности, что по общему правилу не может быть достигнуто на безвозмездной основе.
Однако размер вознаграждения членов совета фонда должен устанавливаться в виде фиксированной суммы. Последнее правило запрещает в частности устанавливать размер вознаграждения данных лиц в виде процента от инвестиционного дохода, который как известно тем больше, чем выше риск инвестиций. Это, как представляется, служит гарантией незаинтересованности членов высшего органа управления фонда - его совета, в том, чтобы обеспечительная (промежуточная) деятельность фонда –инвестирование средств, не стала препятствием для надлежащего достижения конечной цели фонда –выплаты пенсий гражданам.
В отношении членов ревизионной комиссии фонда законодатель не закрепляется правило о безвозмездности их деятельности. Действительно, оперативный финансовый контроль может осуществляется только профессионалами, которые как уже говорилось выше систематически бесплатно не работают.
Отметим далее, что статьей 10 Закона о фондах только этот один закон указан в качестве того, в соответствии с которым устав фонда определяет состав и структуру органов управления фонда. Вследствие этого возникает вопрос об обязательности учета требования иных законов, регулирующих отношения по составу и структуре органов управления и иные отношения, связанные с такой организационно-правовой формой как фонд.
В частности, в пункте 1 статьи 119 ГК Российской Федерации и пункте 4 статьи 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что по общему правилу устав фонда не может быть изменен органами фонда. Изменения в устав по общему правилу вносятся только судом по заявлению органов фонда или органа, уполномоченного осуществлять надзор за его деятельностью. При этом единственным основанием для принятия такого решения может быть только: следующее - если сохранение устава в неизменном виде влечет последствия, которые было невозможно предвидеть при учреждении фонда, а возможность изменения устава в нем не предусмотрена либо устав не изменяется уполномоченными лицами. Органы фонда могут вносить изменение в устав только в том случае, если такой порядок изменения устава прямо в нем предусмотрен.
Представляется, что подобный усложненный порядок изменения устава положительно влияет на стабильность его установленных при учреждении уставных целей и уставных способов их достижения. Такой способ сохранения стабильности целесообразен для благотворительного или аналогичного ему фонда, где конкретные цели фонда и способы их достижения устанавливаются не законом, а уставом. Он дает жертвователям, заключившим с фондом договор пожертвования, дополнительную уверенность в том, что переданные ими средства будут использованы фондом на согласованные сторонами договора цели.
Для негосударственного пенсионного фонда как его цели, так и способы их достижения, прямо закреплены законом. При этом способами достижения уставных целей служат те же способы, что характерные для рыночных отношений - осуществление деятельности по заключению возмездных, а не безвозмездных гражданско-правовых договоров. Учет быстро меняющейся рыночной коньюктуры может потребовать оперативного внесения изменений в устав ( естественно в части, не касающейся положений, императивно закрепленных законом). Это осуществить затруднительно, если порядок изменения устава –судебный. Таким образом, применение ряда правил ГК Российской Федерации и Федерального закона «О некоммерческих организациях» о благотворительных и иных фондах не соответствует природе отношений с участием негосударственных пенсионных фондов. Таким образом представляется целесообразным законодательно исключить отношения с участием негосударственных пенсионных фондов из сферы действия правил ГК Российской Федерации и Федерального закона «О некоммерческих организациях» о благотворительных и иных фондах.
§ 5. Правовой режим закрепленных в законе гарантий снижения риска и обеспечения устойчивости (стабильности, надежности) фондов.
Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), утвержденной Правительством Российской Федерации, в качестве одной из главных задач в области государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования определена финансовая устойчивость пенсионной системы. Так как до настоящего времени эта задача далека от ее окончательного решения, то она продолжает оставаться актуальной. Рассмотрим закрепленные в законе и иные возможные варианты ее решения.
Следуя многовековой традиции под устойчивостью будем понимать способность сохранять нормальное состояние при малых и, по большей части, случайных изменениях, а под возникновением неустойчивости - значительные изменения, которые происходят под действием этих малых возмущений настолько быстро и размер которых настолько велик, что возможность исправить положение становится достаточно проблематичной, а последствия - катастрофическими.45 Отсюда очевидно, что одним из обстоятельств, порождающих неустойчивость, является нарушение платежеспособности.
Как уже говорилось выше деятельность негосударственных пенсионных фондов с экономической точки зрения имеет значительное сходство со страховой и (или) банковской деятельностью. В виду этого сходными должен быть и ряд методов, обеспечивающих финансовую устойчивость всех этих видов деятельности. В то же время, меры, обеспечивающие финансовую устойчивость страховой и (или) банковской деятельности, являются в определенных аспектах более эффективными, чем те что обеспечивают устойчивость деятельности негосударственных пенсионных фондов, в виду следующих обстоятельств.
К закрепленным в Законе о фондах инструментам, обеспечивающим финансовую устойчивость фонда, относятся:
) пенсионные резервы,
) пенсионные накопления, включающие резервы покрытия пенсионных обязательств и страховой резерв,
) совокупный вклад учредителей (вклад учредителя),
) объединенные гарантийные фонды,
)страхование,
) надлежащее размещение средств страховых резервов,
) надлежащее инвестирование средств пенсионных накоплений.
Рассмотрим эти инструменты более подробно.
В соответствии со статьи 18 Закона о фондах финансовыми инструментами, обеспечивающими платежеспособность фонда являются пенсионные резервы и пенсионные накопления. При этом данные инструменты разделены законодателем посредством наделения их различным правовым режимом: (1) различаются источники их формирования, (2) различаются цели их использования. Основой для их разделения фактически служит разграничение отношений, в которых доминирует частный интерес от тех, в которых доминирует публичный интерес. Подобный подход является некоторой реализацией конституционного принципа о невмешательстве государства в частные дела.
Так страховых резервы формируются за счет добровольных пенсионных взносов, дохода фонда от размещения сформированных за их счет пенсионных резервов, а также целевых поступлений частных лиц, и используются в сфере негосударственного пенсионного обеспечения. Пенсионные же накопления формируются за счет обязательных страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, дохода фонда от размещения сформированных за их счет пенсионных резервов, а также иных средств, сформированных за счет этих взносов, и используются в сфере обязательного пенсионного страхования. При этом на имеющие частный характер активы, покрывающие пенсионные резервы (средства пенсионных резервов) не могут быть обращено взыскание, а также наложен арест в связи с публичными долгами (по обязательному пенсионному страхованию), а на имеющие публичный характер активы, покрывающие пенсионные накопления ( средства пенсионных накоплений) - в связи с частными долгами ( по негосударственному пенсионному обеспечению).
В то же время при использовании данных средств на выплаты конкретным пенсионерам правовой режим их меняется: взыскание по долгам застрахованных лиц или участников может быть обращено на конкретные выплаты за счет средств соответственно пенсионных накоплений или пенсионных резервов, осуществляемые фондом в пользу этих лиц, на основании решения суда.
В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Закона о фондах пенсионные резервы наделяются внутренней структурой. Они включают в себя резервы покрытия пенсионных обязательств и страховой резерв, который в соответствии с прямым указанием законодателя (статья 20 Закона о фондах), создается для обеспечения устойчивости исполнения обязательств перед участниками. Законодатель применяет принцип нормативного формирования пенсионных резервов, наделяя уполномоченный федеральный орган полномочием по утверждению нормативного размера пенсионных резервов для наиболее опасных в отношении финансовой устойчивости пенсионных схем –схем с установленными выплатами. При этом порядок формирования и использования страхового резерва также устанавливаются уполномоченным федеральным органом, а размещение средств страхового резерва осуществляется в порядке, предусмотренном для размещения средств пенсионных резервов.
В настоящее время действует правило, в соответствии с которым размер страхового резерва устанавливается фондом в зависимости от используемых фондом пенсионных схем на основании ежегодно проводимого актуарного оценивания деятельности фонда и отражается в актуарном заключении, представляемом фондом в уполномоченный федеральный орган, но не может быть меньше следующего норматива - 5% от величины резервов покрытия пенсионных обязательств, а также не может по величине резервы покрытия пенсионных обязательств46.
Еще одной гарантией финансовой устойчивости фонда является совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда. В статье 19 Закона о фондах установлено, что в целях обеспечения защиты прав участников и застрахованных лиц совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда на день подачи фондом документов в уполномоченный федеральный орган для получения лицензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, внесенный в фонд денежными средствами, должен составлять не менее трех миллионов рублей со дня введения в действие настоящего Федерального закона, а с 1 января 2005 года - не менее 30 миллионов рублей.
Правовой режим данного инструмента финансовой устойчивости в ряде элементов близок к такому инструменту обеспечения финансовой устойчивости, как уставный капитал ( фонд) коммерческих организаций47. К таким элементам относятся: (1) его цель –гарантия прав наиболее социального значимых кредиторов фонда (участников и застрахованных лиц), (2) обязанность формирования данного источника имущества до начала деятельности фонда по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, (3) установление законом минимального размера вклада. Что же касается денежной формы совокупного вклада учредителей и значительности его минимального размера, то эти элементы правового режима данного вклада аналогичны соответствующим элементами уставного капитала кредитных и страховых организаций.
В то же время, в правовом режиме совокупного вклада учредителей отсутствует ряд существенных элементов, делающих уставный капитал кредитных и страховых организаций эффективный инструментом обеспечения финансовой устойчивости. Например, отсутствуют правила, которые регулируют отношения: (1) по закреплению размера вклада учредителя в уставе фонда, (2) по увеличению или уменьшению размера совокупного вклада учредителей, (3) связанные с последствиями уменьшения размера совокупного вклада учредителей по сравнению с первоначальным, (4) связанные с последствиями уменьшения размера совокупного вклада учредителей меньше минимально возможного, (5) связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением учредителем своей обязанности по внесению соответствующей части вклада. Представляется, что все эти элементы необходимо закрепить в законе.
Еще одними инструментами обеспечения финансовой устойчивости, предусмотренным в законе, являются объединенные гарантийные фонды и страхование. В соответствии со статьей 23 Закона о фонда в отличие от иных, исследованных здесь финансовых инструментов, применение фондами этих инструментов является не обязательным, а факультативным. При этом принципы создания объединенных гарантийных фондов и порядок управления ими определяются входящими в них фондами в соответствии с федеральным законом, который в настоящее время не принят, что существенно затрудняет на практике использование данного инструмента. Единственно что можно сейчас о них сказать, так это то, что они скорее всего должны быть субъектами, а не объектами права вследствие того, что закон предусмотрел осуществление контроля за их деятельностью. Что же касается страховых гарантий, то они могут быть реализованы путем участия в обществах взаимного страхования ( закон об обществах взаимного страхования также пока не принят), а также заключать договоры страхования, обеспечивающие дополнительные гарантии исполнения обязательств фондов перед участниками. Данный инструмент также является скорее декларативным, чем пригодным для практической реализации.
Вместе с тем, и для этих финансовых инструментов законодатель использовал примененный ранее для пенсионных резервов и пенсионных накоплений элемент правового режима –защиту от обращения на них взыскания. На средства гарантийных фондов или имущество общества взаимного страхования не может быть обращено взыскание по обязательствам фондов, если возникновение таких обязательств не было связано с осуществлением предусмотренной Законом о фондах деятельности
Еще одним правовым средством, обеспечивающим финансовую устойчивость фондов, служит надлежащее размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений.
Для этих инструментов статьей 24 Закона о фондах установлены следующие принципы:
обеспечение сохранности указанных средств;
обеспечение доходности, диверсификации и ликвидности инвестиционных портфелей;
определение инвестиционной стратегии на основе объективных критериев, поддающихся количественной оценке;
учет надежности ценных бумаг;
информационная открытость процесса размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений для фонда, его вкладчиков, участников и застрахованных лиц;
прозрачность процесса размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений для органов государственного, общественного надзора и контроля, специализированного депозитария и подконтрольности им;
профессиональное управление инвестиционным процессом.
Кроме того, средства пенсионных накоплений могут быть инвестированы только в активы, разрешенные для инвестирования средств пенсионных накоплений в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».
Важной числовой характеристикой финансовой устойчивости деятельности организации является отношения средств из собственных источников ( собственный капитал) к средствам из привлеченных источников (привлеченный капитал) –средств из более контролируемых организаций источников к средствам из менее контролируемых организацией источников 48. Действительно, чем больше это отношение, тем проще покрывать отрицательные финансовые разрывы в привлеченных источниках - малые возмущения с катастрофическими для социально-значимых целей последствиями, используя более контролируемые источники ( собственные). Так как по своей природе деятельность финансовых организаций такова, что они имеют дело со значительным числом кредиторов и должников, то по общему правилу размер их средств из привлеченных источников значительно превосходит размер средств из привлеченных источников. В виду этого упомянутая выше характеристика финансовой устойчивости имеет существенное практическое значение именно для финансовых организаций и для таких финансовых организаций, как кредитные и страховые организации, предельный уровень подобного соотношения обычно закрепляется нормативно. В то же время, для контроля за устойчивостью негосударственных пенсионных фондов подобный норматив не используется, что следует признать существенным упущением законодателя.
На основании сделанного исследования можно предложить следующие дополнительные правовые гарантии, которыми должна обеспечиваться деятельность фонда49.
Правовыми гарантиями, обеспечивающими приток частных инвестиций в сферу негосударственного пенсионного обеспечения, могут быть:
) предоставление учредителям комплекса прав организационного и (или) имущественного характера, которые возможно передавать другим лицам на основании возмездных сделок и которые аналогичны правам участников хозяйственных обществ, в частности:
- на участие в управлении фондом ( права организационного характера)50,
- на получение части дохода от инвестиций и части имущества фонда при его ликвидации (права имущественного характера)51,
) предоставление вкладчикам возможности не только заключать договоры в пользу третьих лиц –участников, но и делать вклады в фонд инвестиционного характера, направленные на получение дохода (аналогичные в определенных аспектах доходам на акции в акционерных обществах или доходам по вкладам товарищей –вкладчиков в коммандитном товариществе или паевым взносам членов потребительского кооператива, на которые распределяется часть прибыли (дохода) соответствующего юридического лица),
) предоставление возможности увеличения совокупного вклада учредителей путем привлечения дополнительных средств от прежних учредителей или привлечения новых учредителей ( с возможностью изменения соотношения голосов в совете фонда),
) включение в число учредительных документов фонда не только устава, но и учредительного договора в виду значительности начального имущественного субстрата для фонда и необходимости урегулирования имущественных отношений между учредителями ( если их несколько), при учреждении фонда,
) предоставление коммерческой организации возможности выступления в качестве единоличного исполнительного органа фонда ( аналогично тому, как это имеет место в законодательстве об акционерных обществах), но с предъявлением достаточно жестких требований к финансовой устойчивости, в том числе в части человеческого капитала ( руководителей и пр.), такой организации.
В виду того, что отдельные черты экономической природы деятельности фондов аналогичны природе деятельности кредитных и ( или) страховых организаций, в том числе связаны с участием значительного числа граждан в их деятельности на основе гражданско-правовых договоров финансового характера, необходимо иметь гарантии финансовой устойчивости негосударственного пенсионного фонда и коммерческой организации, исполняющей функции исполнительного органа фонда (если избран такой способ функционирования данного исполнительного органа) –одной из основных предпосылок надлежащей реализации прав граждан, подобные тем, что имеют место для кредитных и (или) страховых организаций.
Правовыми гарантиями, обеспечивающими финансовую устойчивость негосударственного пенсионного фонда, могут быть:
) использование детализированных механизмов обеспечения финансовой устойчивости (обязательные специальные резервы (фонды), финансовые нормативы ( также для управляющей компании), специальный внутренний контроль), аналогичных механизмам для кредитных и страховых организаций, в том числе:
- конкретизация правового статуса и процедурных гарантий в отношении формирования и функционирования органов управления фонда,
- увеличение гарантирующих возможностей совокупного вклада учредителей (вклада учредителя),
) использование специального учета прав граждан на пенсионное обеспечение и закрепление правового режима их информирования,
) использование для гарантирования негосударственного пенсионного обеспечения механизма страхования, который аналогичен либо механизму страхования вкладов граждан в кредитных организациях, либо механизму компенсационных выплат, применяемому в обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
В деятельности негосударственных пенсионных фондов необходимо наличие и дополнительных гарантий –тех, которые отсутствуют в кредитных и страховых организациях, но которые обязаны быть в фондах в виду повышенной социальной значимости их деятельности по пенсионному обеспечению.
Такими гарантиями в частности могут быть:
) дополнительный к финансовому надзору надзор социального ведомства ( установить дополнительные полномочия для Росздравнадзора или Минздравсоцразвития России),
) финансовые гарантии государства в форме либо прямого гарантирования выплат по негосударственному пенсионному обеспечению, либо опосредованного гарантирования этих выплат путем участия государства в системе страхования негосударственного пенсионного обеспечения.
§ 6. Резюме.
Представляется, что перечисленные в предыдущем параграфе гарантии должны найти свое закрепление в нормах Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах». С подобными законодательными инициативами может выступить Законодательное собрание Санкт-Петербурга, разработав проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения».
2John H. Langbein, Susan J. Stabile, Bruce A. Wolk. Pension and Employee Benefit Law. 4th Edition - New York , 2006. Р. 3.
4 Пункт 3 статьи 39 Конституции Российской Федерации
5 В отличии от понятия «дополнительное социальное обеспечение», закрепленного в пункте 3 статьи 39 Конституции Российской Федерации, понятие «основное социальное обеспечение» не встречается в конституционных нормах. Вместе с тем представляется, что такое понятие имеет право на существование. Действительно, употребление конституционным законодателем понятие «дополнительный» в отношении социального обеспечения предполагает прежде всего существование той части социального обеспечения, по отношение к которой эта дополнительность возникает. Наименование такой части социального обеспечения «основной» , как представляется, достаточно точно характеризует ее цель.
6 В пункте 2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2007 года № 14-П было указано следующее: «С точки зрения преобладания в механизме осуществления конституционного права граждан на социальное обеспечение по возрасту публичного либо частного начала Конституция Российской Федерации, ее статья 39 (части 1 и 3), предусматривает два вида пенсионного страхования - обязательное и добровольное. Обязательное пенсионное страхование выступает гарантией реализации данного конституционного права, т.е. направлено на достижение целей социального государства в этой сфере, а потому носит публичный характер. Добровольное пенсионное страхование предоставляет гражданам дополнительные возможности по личному участию в формировании средств, направляемых на индивидуальное пенсионное обеспечение. Данный вид пенсионного страхования носит непубличный характер и осуществляется в основном в негосударственных системах пенсионного обеспечения. Соответственно, Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность гарантировать социальное обеспечение по возрасту, основывающееся на обязательности пенсионного страхования, применительно же к социальному обеспечению, основывающемуся на добровольности и индивидуальном характере, обязанность государства заключается в поощрении создания дополнительных форм социального обеспечения.»
7 Подобное деление пенсионных схем (планов) признается в качестве основного, в частности, в следующих работах: John H. Langbein, Susan J. Stabile, Bruce A. Wolk. Pension and Employee Benefit Law. 4th Edition - New York , 2006. Р. 40; Ari N. Kaplan. Pension law – Toronto, 2006. P. 99 – 101; R. Maatman. Fiduciary Duty and Investing - Deventer, Netherlands, 2004. P. 31 – 33.
8 См., например, Раздел III Концепцию реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 года № 790; Актуарную классификацию пенсионных схем, утвержденную приказом Инспекции НПФ при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации от 12 апреля 2001 года № 15 ( хотя данный приказ не отменен, в настоящее время данная Инспекция ликвидирована); формы отчетности негосударственных пенсионных фондов в 1998 и 1999 году, утвержденные приказами Инспекции НПФ при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации от 27 января 1998 года N 6 и от 8 февраля 1999 года № 4 (в настоящее время эти приказы отменены).
9 Таких последствий в российском законодательстве не предусмотрено. Например, налоговый режим схем не зависит от того, являются ли схемы схемами с установленными взносами, установленными выплатами или смешанными схемами.
10 John H. Langbein, Susan J. Stabile, Bruce A. Wolk. Pension and Employee Benefit Law. 4th Edition - New York , 2006. Р. 42 – 43.
11 Е. Якушев. Рынок дополнительного пенсионного обеспечения (по состоянию на июль 1994 года) // Финансовая газета, 1994, № 37.
12 Статья 1, пункт 1 статьи 2 и абзац первый статьи 10 Закона о фондах.
13 Пункт 2 статьи 7, пункт 1 статьи 39 и подпункт «ж» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
14 Концепция правового государства призвана утвердить автономию личности, т.е. определить сферу проявления свободы человека, вмешательство государства в которую признавалось бы не только нецелесообразным, но и противозаконным (Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 1996. С. 376). Дополнительно отметим, что Ханна Арендт во второй главе «Пространство публичного и сфера частного» своей книги «VITA ACTIVA, Или о деятельной жизни» -Спб,2000; указывает что: «Простое различение между приватным и публичным соответствует сфере домохозяйства с одной стороны, пространству политического с другой, а эти области существовали как различные, строго отделяемые друг от друга единицы по меньшей мере с начала античного города-государства…» (http://bi.n-europe.eu/library/book.php?id=195).
15 Пункт 8 статьи 25 Закона о фондах.
16 Следует согласиться с Н. С. Бондарем, что в рамках социальной государственности должно гарантироваться не просто свобода, а социально-ориентированная свободу (Н. С. Бондарь. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации – М., 2005. С. 484.)
17 См. подробнее о природе этих гарантий в работе: М. А. Ковалевский. Природа уставного капитала акционерного общества – М., 1997.
18 Термин «участник» использован в Законе о фондах в отношении таких граждан.
19 Необходимо указать на то, что подобные же претензии можно предъявить и к государственным гарантия прав граждан, в пользу которых со страховыми организациями заключены договоры страхования жизни.
20 Указ Президента Российской Федерации «О негосударственных пенсионных фондах» от 16.09.1992 № 1077 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, № 12, ст.925.
21 85 процентов созданных к 1994 году негосударственных пенсионных фондов было коммерческими организациями (М. Алехин. Негосударственное пенсионное обеспечение в России //Экономика и жизнь, 1994. № 16).
22 В. Варяняк. Технология работы негосударственных пенсионных фондов // Экономика и жизнь, 1994. № 44.
23 М. Алехин. Цит. соч.
24 Подобные идеи ранее - в 1993 году, были реализованы в России в сфере обязательного медицинского страхования, предполагающего в настоящее время участи в данном страховании частных страховых медицинских организаций также в составе некоторой вертикально-интегрированной системы - См. Закон Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» ( в редакции Закона Российской Федерации от 2 апреля 1993 года № 4741-1), а также работу: М. А. Ковалевский. Правовой режим деятельности вертикально-интегрированной системы юридических лиц: фондов обязательного медицинского страхования и страховых медицинских организаций, как основа управления финансовыми средствами обязательного медицинского страхования // Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности. Материалы 2-й Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 26 марта 2004 г.
25 Статья 15 Федерального закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан».
26 Статья 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»,
27 Абзац 3 пункта 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14.01.2003 № 2-О.
28 См. по этому поводу правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, содержащуюся в абзаце 4 пункта 2 его Определения от 14.01.2003 № 2-О.
29 Нелишним будет здесь отметить, что имущественные элементы субстрата являются эффективной гарантией наличия такой составной части человеческого капитала, как работники фонда.
30 Этот интерес, как представляется, должен быть адекватен в первую очередь социальному характеру целей деятельности фонда и значимости пенсии как источника средств к существованию для участников. Действительно, пенсией в силу ее природы во многом гарантируется не только конституционное право на достойную жизнь, но и вообще их право на жизнь. Вопрос о том, насколько часто на практике характер реального интереса участника соответствует указанному социальному интересу, оставляется здесь открытым.
31 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации часть первая (постатейный) / А.К. Губаева, Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев и др.; Отв. ред. Н.Д.Егоров, А.П.Сергеев - 3-е изд., перераб. и доп. – М., 2006 ( комментарий к статье 49 – автор И. В. Елисеев).
32 Безвозмездной - в плане отсутствия встречной передачи имущества, а не встречного получения некоторых немущественных (моральных) благ.
33 С. М. Ковалевский. Институт некоммерческих организаций: правовые аспекты // Кодекс-info, 1999, № 9 . С.7.
34 Абзац 4 пункта 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14.01.2003 № 2-О.
35 Постановление Федерального Арбитражного Суда Уральского округа от 16 сентября 2004 года по делу № Ф09-3007/04ГК.
36 См.: Гражданское право. Часть 1/Под ред. Толстого Ю.К., Сергеева А.П. - М., 1995. - С.146 ( автор Д. А. Медведев); Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации часть первая (постатейный) / А.К. Губаева, Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев и др.; Отв. ред. Н.Д.Егоров, А.П.Сергеев - 3-е изд., перераб. и доп. – М., 2006 ( комментарий к статье 116 – автор И. В. Никифоров).
37 С. М. Ковалевский. Институт некоммерческих организаций: правовые аспекты // Кодекс-info, 1999, № 10 . С.8.
38 Как представляется, значительную часть того, что сказано в настоящей статье по поводу организационно-правовой формы фонда и, в частности, ее близости к организационно правовой форме потребительского кооператива, можно сказать и в отношении такой некоммерческой организации, как общество взаимного страхования. Отметим, что на близость форм потребительского кооператива и общества взаимного страхования было указано уже в 1998 году Н. С. Ковалевской в учебнике: Коммерческое право. Часть 2. Под ред. В. Ф. Попондопуло и В. Ф. Яковлевой, в главе, посвященной правовому регулированию страховой деятельности.
39 В отношении такой корпорации лиц как кредитный потребительский кооператив Конституционный Суд Российской Федерации характеризует ситуацию, возникающую в связи с увеличением числа его членов, следующим образом: « … Предоставление неограниченному кругу лиц возможности стать членами кредитного потребительского кооператива может повлечь снижение прозрачности финансовых потоков, эффективности организационных и управленческих функций, ухудшение контроля за деятельностью кооператива, повышение рисков личных вложений, а в конечном итоге привести к нарушению интересов граждан - членов кооператива…» (абзац 4 пункта 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14.01.2003 № 2-О).
40 Абзац 4 пункта 3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10.04.2003 № 5-П.
41 Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 февраля 2003 года № А05-8009/02-81/9.
42 Ю.В.Щербакова. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика, 2003, № 10.
43 О волеобразовании и волеизъявлении, а также о внутреннем контроле за этими процессами, осуществляемыми органами управления юридического лица, см. например в работах Б.Б. Черепахина: Волеобразование и волеизъявление юридического лица; Органы и представители юридического лица / Черепахин Б.Б. Труды по гражданскому праву - М. 2001; а также в работе: А. А. Иванов. Государство как субъект гражданского права // Кодекс-info, 2002, № № 1-2.
44 Статья 28 Закона о фондах.
45 См. по этому поводу: М.А.Ковалевский. Правовой режим и правовой статус фондов: от целевого источника имущества к субъекту права // Кодекс-info, 2000, № 1. С. 20.
46 Пункты 8 и 10 Положения о нормативном размере страхового резерва и порядке его формирования и использования, утвержденного постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 26 апреля 2004 года № 55.
47 М. А. Ковалевский. Природа уставного капитала акционерного общества – М., 1997.
48 Как читать балансовый отчет / Международная организация труда : Пер. с англ. – М., 1992. С. 82 и др.
49 Представляется, что эти гарантии необходимы не только для деятельности фонда в сфере негосударственного пенсионного обеспечения, но и для иные видов его деятельности, разрешенных Законом о фондах.
50 В этом случае необходимо дать учредителю право голоса в волеобразующем органе фонда – его совете, пропорционально размеру его вклада.
51 Включение в закон такого правила является не очень желательным в виду: (а) возникающих в этом случае трудностей отграничения организационно-правовой формы негосударственного пенсионного фонда от таких форм коммерческих организаций как хозяйственные общества, (б) необходимости внесения изменения в ГК Российской Федерации, устанавливающий что к юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся в частности благотворительные и иные фонды ( пункт 3 статьи 48), либо формирования правоприменительной практики, признающей возможность существования для негосударственных пенсионных фондов особенностей, конфликтующих с нормами ГК Российской Федерации.