Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Выдержки из стенограммы парламентских слушаний
на тему: “О внесенных Президентом Российской Федерации проектах федеральных законов о совершенствовании вертикали власти в целях укрепления государственности Российской Федерации”
Гербовый зал Государственной Думы. 8 июня 2000 года, 11.00
Котенков А.А. Прежде всего, и у нас тоже вызывает сомнение, я думаю, что у многих, механизм и сроки получения Президентом уведомления о нарушении органом государственной власти субъекта Федерации установленных здесь правил. То есть с какого момента и каким образом Президент получает уведомление о том, что суд соответствующей инстанции признал тот или иной акт субъекта Федерации противоречащим федеральным законам? Раз. Второе, с какого момента он узнает или фиксируется факт признания опять же судом, что этот акт нарушил права и свободы человека или создал препятствия для законной деятельности органов власти? То есть это момент, когда Президент обязан вынести предупреждение. Кстати, сразу по вопросам “вправе” и “обязан”, мы считаем, что то, что касается предупреждения, Президент обязан вынести предупреждение. В отношение отрешения — здесь другая позиция. Итак, возникает вопрос, с какого момента Президент обязан вынести предупреждение? Вопрос: если до Президента не довели факт принятия такого решения судом, несет ли он ответственность за то, что он не предупредил губернатора? Вопрос! То есть должен быть прописан механизм, кто докладывает, и с какого момента начинается отсчет. Кстати, об отсчете, я совершенно согласен со многими выступающими, предлагающими ввести срок, что Президент не позднее, скажем, трех месяцев обязан предупредить. В то же время при повторном нарушении не позднее трех месяцев обязан принять решение либо об отрешении, либо об отказе от отрешения. Пока я не готов сказать однозначно, но думаю, что докладывать Президенту должен прокурор, то есть отрешение должно происходить по представлению прокурора. Когда прокурор выносит представление о незаконности акта, после подтверждения судом, судебным решением о его незаконности, прокурор должен уведомить Президента о соответствующем судебном решении.
Возможны и другие варианты, но пока я вижу такой механизм. И тогда, если Президент получает уведомление о соответствующих нарушениях со стороны законодательного органа или высшего должностного лица, с этого момента начинается отсчет срока, когда он обязан вынести предупреждение, а при повторном нарушении обязан принять решение либо отрешить, либо миловать. Это вопрос, который требуется обсуждать.
Теперь бесспорные моменты. Для нас бесспорно совершенно, что решение Президента об отрешении высшего должностного лица от должности, может быть обжаловано в Верховный Суд. Я думаю, что никакая другая инстанция, кроме Верховного Суда, здесь неприемлема. Кстати, мы также считаем, что неприемлемо требование рассмотрения незаконности тех или иных актов только Верховным Судом. Мы погубим Верховный Суд, он погрязнет в рассмотрении этих вопросов. Здесь действительно “соответствующий” суд, который уполномочен рассматривать те или иные вопросы. Но, обжалование отрешения — только в Верховный Суд. Значит, надо предусмотреть механизм обжалования решения, но при этом надо иметь в виду, что факт обжалования в Верховный Суд не должен отменять решения Президента об отрешении от должности. Если суд признает отрешение незаконным, отрешенный восстанавливается в должности. Я думаю, что здесь надо предусмотреть возможность отложения выборов в таком случае. Сроки, согласен, необходимо установить. Процесс не должен тянуться вечно.
Крашенниников П.В. Отрешение вступает в силу независимо от того, обжаловано оно или нет?
Котенков А.А. Согласитесь, нелогично будет, если Президент губернатора отрешает от должности, а он тут же обжалует и решение Президента не вступает в силу. Но это вопрос обсуждаемый, мы готовы его обсуждать.
Рыжков В.А. Первая проблема. В законе, который внес Президент, нет определения федерального вмешательства, то есть нет вообще квалификации, что это такое, в каких случаях Федерация может прибегать к таким жестким мерам, как роспуск Законодательного Собрания и отрешение высшего должностного лица.
Вторая принципиальная вещь. В законе, который внес Президент, два раза вправе предупредить, вправе отрешить, вправе распустить. Мы считаем, по-прежнему, это недопустимым и полагаем, что уж если Президент начал процедуру и предупредил, то он не может решать в том случае, если нарушение, которое посчитал важным и серьезным, не исправлено, он не может отказаться от наказания. Он обязан и в том, и в другом случае и предупредить, и отрешить, иначе будет политический торг между Президентом и законодательным органом, Президентом и губернатором. Губернатор скажет: “да, я нарушил, но давайте договоримся по-хорошему”, и Президент не применит санкцию. Это будет означать, что закон преследует не задачу борьбы за единство правового пространства, а задачу обеспечения политической лояльности органов госвласти субъектов Федерации. Мы полагаем, что это недопустимо.
Следующий момент. Мы считаем, что нужно установить сроки давности, в течение которых федеральная власть может осуществить федеральное вмешательство. Скажем, если после решения суда Президент не счел необходимым в течение полугода использовать свое право на федеральное вмешательство и предупредить, то, спустя шесть месяцев, он уже не может это делать. Иначе, можно будет привлекать к ответственности за решение, принятое пять лет назад, шесть лет назад, восемь лет назад, если губернатор работает второй срок. И аналогичную норму мы должны сделать для субъектов Федерации в отношении законодательных органов. Должна быть состязательность. Если Федерация не использовала право на федеральное вмешательство в течение полугода, то само правонарушение как бы списывается, амнистируется и Федерация уже не имеет возможности вмешиваться.
В законе, который внес Президент, совершенно не было никакой процедуры после предупреждения, там просто было написано: предупреждает. Мы предлагаем четко расписать процедуру. После решения суда — шесть месяцев на исправление. Если в шесть месяцев законодательный орган не исправился, Президент предупреждает. Еще три месяца — на исправление. Если в три месяца опять ничего не сделано, Президент вносит предложение о роспуске. Равнозначно мы предлагаем и по губернатору. Судебное решение, два месяца дается губернатору на исправление. Если за два месяца он не выполнил судебное решение, Президент выносит предупреждение. Если в течение месяца не исправлено, он отрешает от должности. То есть мы четко предлагаем описать всю процедуру, чтобы не было никаких разночтений.
Следующее предложение. Мы предлагаем убрать из закона понятие “повторно”. За повторное — уже без предупреждения. Мы искали массу вариантов как объяснить и выйти из этого противоречия, мы не нашли удовлетворительного решения. Поэтому мы предлагаем вообще это исключить и за каждое нарушение должна быть ясная процедура, то есть одно нарушение он исправил, через день допустил новое, повторяется вся процедура. Так как вся процедура очень ясная, занимает не более трех месяцев, если нет судебного опротестования, то в принципе, слово “повторная” здесь просто не нужно.
В какой форме принимаются акты Президента? В законе этого нет, мы предлагаем во всех случаях Указ Президента.
И еще одна важная проблема. В проекте Президента предлагается распускать законодательный орган субъекта Федерации в форме федерального закона. Представим себе такую абсурдную ситуацию. Госдума принята этот закон к рассмотрению, но внесла поправку. Скажем, к Московской области добавила еще и Чукотскую. А потом этот закон в таком виде попал в Совет Федерации, Совет Федерации заветировал, вернул в согласительную комиссию, предложив добавить туда еще и Якутскую. Абсурд, но процедура — законом — вполне допускает этот абсурд с согласительными комиссиями, с поправками и так далее. Более того, мы полагаем, что закон вообще — это универсальный акт, регулирующий определенную сферу правовых отношений. В данном случае, это скорее судебный вердикт, который принимают обе палаты по законодательному органу. Поэтому мы предлагаем ввести особую процедуру роспуска в следующей форме. Президент предупреждает, если в течение трех месяцев законодательный орган не принял исчерпывающих мер по приведению в соответствие, Президент вносит в две палаты Федерального Собрания предложения о роспуске законодательного органа. Госдума и Совет Федерации обязаны в течение месяца принять решение либо о роспуске, либо отказать Президенту в его предложении. Если обе палаты в течение месяца принимают решение о роспуске, Президент издает Указ, которым распускает данный законодательный орган. Фактически мы предлагаем применить процедуру, которая напоминает процедуру импичмента, потому что принимать закон в данном случае означает — пройти по всей процедуре закона со всеми абсурдными развилками. А в данном случае речь идет об особом порядке федерального вмешательства.
И последнее. Мы предлагаем подумать над тем, чтобы до суда, до вынесения предупреждения, использовать потенциал части второй статьи 85 Конституции, где предусмотрены согласительные процедуры, то есть ввести в закон обязанность Президента до федерального вмешательства использовать согласительные процедуры. И если согласительные процедуры не привели к результату, только тогда запускать механизм федерального вмешательства.
Попов С.А. Я хотел бы сказать, что законопроекты, которые внес Президент, не то что созрели, а перезрели. И очень хорошо, что мы обсуждаем уже совершенно конкретно ряд вопросов.
Во-первых, у меня вызывает некоторые сомнения обязанность Президента выносить предупреждения на основании решения суда. Получается просто лишняя инстанция: вот есть решение суда, Президент обязан сделать то-то. Может быть, проще, чтобы суд вносил предупреждение? Тем самым повышается, кстати, роль суда, если в этом случае Президент действует четко, автоматически и ничего другого сделать не имеет права. Кстати, снимается и вопрос о том, кто предупреждает Президента, вообще кто передает Президенту информацию. Во всяком случае, я предпочитал бы, чтобы передавал властный орган. В данном случае суд передавал, потому что прокуратура — орган закрытый, и поди знай, чего там делается. А суд вынес решение и обязан передать Президенту. Если он это не сделает — в судебном решении написано, это проверяемый вопрос.
Дальше. Я полагаю, что в некоторых случаях отстранение нужно четко предусмотреть и четко прописать: Президент обязан немедленно отстранить губернатора от власти. Эти случаи должны быть достаточно жестки. И мятеж, и так далее. Представим себе, что издан акт о создании незаконных вооруженных формирований. Он действует. Мы что будет год ждать, пока вся эта процедура пройдет?! Плохо это, тоже плохо. Поэтому в жестких случаях Президент, как мне кажется, должен иметь право отстранять немедленно.
Теперь у меня один вопрос еще вот какой вызывает некоторые сомнения. Мы говорим, что если суд вынес решение о том, что тот или иной акт не соответствует закону, то законодательное собрание должно, допустим, привести законы в соответствие. Я не буду говорить о судах общей юрисдикции. Но если говорить о, скажем, Конституционном Суде, то он признает, допустим, тот или иной абзац, статью неконституционной. Решение Конституционного Суда вступает в силу немедленно. И в данном случае норма из закона уже вылетела с этого момента, ее там нет. Нужно ли в данном случае принимать отдельное решение законодательному собранию? Мне просто непонятно, какое ему решение принимать, потому что нормы с этого момента уже нет. В данном случае, мне представляется, более правильным было бы заставить законодательное собрание или губернатора опубликовать повторно данный акт с указанием, что он с такого-то числа действует вот в такой-то редакции, согласно решению Конституционного Суда. Я подчеркну, что это касается только решения Конституционного Суда, потому что, согласно одному из последних решений Конституционного Суда, суд общей юрисдикции не вправе принимать решения о том, что такие-то нормы считаются недействительными, признают их недействующими там до исправления. Но вот такое есть решение.
Надеждин Б.Б. Теперь по процедуре федерального вмешательства, о которой говорил Рыжков. В принципе практически со всем, что он сказал, мы тоже согласны. Там есть некоторые нюансы. С тем, что Президент готов сделать процедуру более понятной, это тоже обсуждаемо. Но есть один принципиальный вопрос, на котором мы будем настаивать.
Дело в том, что существующая конструкция закона говорит о решении суда по вопросам оспаривания некоторых актов. Мы считаем, что должна быть специальная судебная процедура, содержанием которой является отрешение от должности губернатора. И это должен быть Верховный Суд. То есть позиция следующая. Да, есть отмененные судом акты в количестве два, три, 10, 15. Но Президент принимает решение об отрешении губернатора на основании решения Верховного Суда. И это решение суда не по поводу какого-то акта, а это специальная процедура, в рамках которой рассматривается достаточность оснований для отрешения губернатора в соответствии с этим законом.
И самое главное даже другое. Дело в том, что при всем уважении к Президенту, к обоснованности и взвешенности и так далее, процедура принятия решений исполнительными органами и даже Президентом, это процедура административная и несостязательная. В ней в принципе невозможно заложить обжалование, какое-то объяснение губернатора, выяснение степени вины и так далее. То есть наше понимание — должна быть судебная процедура. Как это реализовать — мы предложения подготовим.
Плотников В.К. Дальше. Нам кажется, что поскольку речь идет о противоречиях в законодательстве, то все-таки не Верховный Суд должен быть решающей инстанцией, а Конституционный Суд должен быть решающей инстанцией. Это ближе ему во всех отношениях. Я не буду дальше развивать этот тезис.
Митрохин С.С. Во-первых, мне не очень понятен тезис некоторых выступавших о том, что нужен какой-то особый перечень оснований для отстранения в том случае, если речь идет о невыполнении федеральных законов. Мелкое это основание или крупное, с моей точки зрения, идеология тех поправок, которые внесены Президентом, она совершенно в другом заключается. Эти должностные лица отстраняются не за то, что они совершили тяжелое или легкое нарушение законодательства, а за то, что они, во-первых, не выполняют федеральное законодательство, и во-вторых, за то, что они не исполняют решение суда. Вот этой идеологией совершенно полностью снимается вопрос: насколько велика тяжесть их проступков. И поэтому в этой части, в части нарушения федерального законодательства, совершенно неприемлемо ставить вопрос о введении какого-то особого перечня. И я настаиваю на том, что тот перечень, который приведен сейчас в законопроектах, внесенных Президентом, о нарушении прав граждан, деятельности общественных организаций и так далее, этот перечень должен быть устранен, потому что должна быть единая, совершенно четкая идеология. Лица эти или органы власти наказываются за неисполнение решений судов. Это уже само по себе является серьезным нарушением, которое достойно такой меры.
Теперь второе. Сейчас я буду говорить одновременно о двух законопроектах. А точнее, про процедуру отрешения от должности как губернаторов, так и мэров, и роспуск соответствующих представительных органов. Потому что они, в принципе, должны быть идентичны, и принцип у них должен быть один. Я не согласен с Владимиром Александровичем, с тем проектом, который он представил. Я его уже успел изучить внимательно. Он не устраняет того субъективизма, который может возникать в момент вынесения так называемого предупреждения. Что я имею в виду? Ну допустим, суд вынес такое-то решение и обязал орган власти исправить свой акт. Орган власти что-то делает, что-то там подправляет. Он выполняет решение суда. На практике такие случаи были, когда губернатор или кто-то еще что-то подправляет в этом акте и говорит, что он выполнил решение суда. А Президент считал, что он по сути не выполнил, то есть верно по форме, но по существу — издевательство, как у нас принять говорить. Я уверен, что если мы так эту процедуру оставим, как сейчас есть в поправках Президента, вынесение предупреждения, или как Владимир Александрович предлагает в своем варианте, эта проблема останется. И именно таким образом будут вноситься поправки в соответствующие акты. Поэтому единственный выход как этого избежать, с моей точки зрения, он в одном из пунктов президентского закона предложен, это там, где речь идет о том, что губернатор обязан либо последовать указанию Президента, приостановившего его нормативно-правовой акт, либо обратиться в суд. Вот эта процедура, с моей точки зрения, совершенно правильная. Ее надо распространить на все остальные нарушения. То есть, Президент, допустим, выносит предупреждение, после этого губернатор или другой орган, который имеется в виду в законе, либо выполняет это предупреждение, то есть реагирует адекватно, либо, если он с ним не согласен, он обращается в суд и обжалует это предупреждение. Выступает с обжалованием правомерности этого предупреждения. Вот тогда какой-либо элемент субъективизма в действиях как того, так и другого, он полностью исключается. Таким образом, с моей точки зрения, в этих законопроектах, в двух законопроектах, нужно прописать два цикла отстранения. Один цикл короткий и второй — длинный. Первый короткий цикл заключается в следующем: происходит решение суда, соответствующее лицо выносит предупреждение, Президент. Если отсутствует реакция на предупреждение, какая-либо реакция, либо в форме выполнения, либо в форме обращения в суд, тогда наступает отстранение. Второй цикл длинный, это если губернатор обжалует это предупреждение в суде. Суд выносит определение, что Президент был совершенно прав, вынося это предупреждение. После этого, если он и тогда не выполняет, после решения суда, тогда его отстраняют. С моей точки зрения, только такая процедура в обоих случаях может полностью исключить элемент субъективизма.
А вот что касается процедуры предупреждения, как относительно мэров, так и губернаторов, то с моей точки зрения, предупреждение может выносить полномочный представитель. Он может быть наделен таким полномочием именно для того, чтобы не перегружать Президента таким большим количеством вопросов.
Гребенников В.В. Надо серьезно думать о том, каким образом сделать так, чтобы процедура не затягивалась на годы, ибо тогда она выхолащивается и тогда сам принцип федерального вмешательства теряет всякий смысл. Конечно, мы не должны стремиться к тому, чтобы федеральное вмешательство стало палкой, которая будет всегда под рукой и которой можно любого человека, любое должностное лицо ударить так, чтобы из него дух вон. Но и делать так, чтобы это превращалось в декларацию, видимо, тоже неверно.
Рыжков В.А. Первое, что тот механизм, который мы предлагаем, вовсе не является виртуальным, он вполне конкретен. Даже в отношении законодательного органа процедура займет менее, чем год. А учитывая экстраординарность этого события, роспуск законодательного органа, избранного народом, процедура, которая занимает менее, чем год, нам не кажется слишком затянутой. Даже может показаться, что она даже слишком упрощена. В отношении губернатора это всего три месяца. Два месяца до предупреждения и месяц после предупреждения. Это тоже не слишком растянутая процедура. Я считаю эту процедуру конкретной, внятной и допускающей достижения результата. Второе, концепция закона предусматривает введение федерального вмешательства по отношению к законодательным органам и к исполнительным органам. Мы полностью сохраняем концепцию. Но мы должны принять все меры для того, чтобы этот механизм был ясным, был описанным от начала до конца, был прозрачным, исключал двойные толкования и давал достаточную защиту как той стороне, так и другой стороне в судах.
Платонов В.М. Не может быть ответственности коллективного органа власти за какие-то действия. Исключение составляет Государственная Дума, когда она распускается. Но там совершенно другая ситуация. Это не наказание, а разрешение политического кризиса.
Котенков А.А. Совершенно не согласен с Владимиром Александровичем Рыжковым по поводу того, что нецелесообразно именно законом распускать законодательные органы, якобы это акт индивидуальный, а не общенормативный. Я приведу вам обратный пример. А как же мы создаем суды. Мы создаем каждый суд федеральным законом. Но мы же устанавливаем Законом “Об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации” это право. И если так же, как мы создаем, видимо, и прекращать полномочия судов мы тоже должны специальным федеральным законом. Мы так и делаем. У нас примеры такие есть. Федеральный закон о роспуске законодательных органов вполне применим и приемлем.
Сергей Алексеевич Попов сказал, что если Конституционный Суд признал неконституционными положения того или иного акта, то он перестает действовать. Согласен абсолютно с вами, но дело в том, что закон и предусматривает случаи, когда акт прекращает действие, но он продолжает применяться. Вот о чем речь. За применение отмененного Конституционным Судом акта должна наступать ответственность.
Лукьянов А.И. К каким выводам пришли, что федеральное вмешательство возможно только по вопросам федерального ведения, что чрезвычайно важно. Это очищает закон от того, что касалось внутренних дел, внутренних склок, в том числе столкновений между губернатором и главой областного центра.
Давайте признаем, в действующей Конституции приводится исчерпывающий перечень полномочий Президента, среди них нет полномочий освободить главу администрации. Я видел, как вы пытались это объяснить, но мой юридический характер не давал это мне сделать. Давайте посмотрим дальше. Я цитирую Котенкова, он всегда говорит: “У Думы и Совета Федерации исчерпывающий перечень”. Что вы будете делать с тем, что Думе придется решать вопрос и о роспуске, скажем, представительного органа?