Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Лекция 4. Территориальные основы местного самоуправления
План
1. Понятие и признаки муниципальных образований
2. Порядок созданий муниципальных образований
3. Изменение границ и преобразование МО
4. Типы муниципальных образований
5. Особенности местного самоуправления на территориях проживания коренных малочисленных народов Севера и Дальнего востока.
6. Взаимодействие (сотрудничество) МО
Муниципальное образование – юридическое лицо, обладающее правосубъектностью (определенным правовым статусом), создаваемое для решения населением самостоятельно (непосредственно либо опосредованно через органы местного самоуправления) и под свою ответственность вопросов местного значения.
Муниципальные образование обладают системой общих признаков:
а) собственная территория, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями ФЗ 2003 г.;
б) население, проживающего на соответствующей территории;
в) собственная компетенция, которую определяют предметы собственного ведения, отдельные государственные полномочия;
г) собственная экономическая основа, которую составляют:
- публичная муниципальная собственность;
- бюджет, налоги и сборы;
- имущество, для решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий;
д) собственные выборные и иные органы МС;
е) наличие устава и системы нормативных правовых актов муниципального образования;
ж) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.
2. Порядок созданий муниципальных образований
Процесс создания муниципального образования основан на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в формировании основополагающих для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности и бюджета. Юридически создание муниципального образования фиксируется в его уставе, а наделение статусом соответствующего вида муниципального образования и закрепление границ – законом субъекта федерации.
В соответствии с п.2 ст.11 ФЗ 131, создание МО, наделение их статусом конкретного вида МО осуществляется Законом СФ.:
МО может быть создано несколькими способами:
1 выделением населенных пунктов из МО;
2 объединением существующих МО в новое МО;
3 преобразованием существующего МО в МО с новым статусом;
4 созданием нового МО на межселенных территориях.
Порядок создания муниципального образования связан, прежде всего, с определением пределов его территории, которая представляет собой одну из важнейших основ местного самоуправления - территориальную основу.
Выражение «территориальная основа местного самоуправления» понимается в двух аспектах:
- фактическом – как территориальная организация муниципального образования;
- юридическом – как нормы, закрепляющие и регулирующие территориальную организацию местного самоуправления, образующие институты муниципального права.
Правовую базу территориальных основ МС образуют несколько закрепленных в ФЗ № 131 принципов, в соответствии с которыми муниципальные образования и наделяются территорией:
1) поселенческий принцип: все МО представляют собой поселения, т.е, как правило, один населенный пункт. Исключение представляет сельское поселение. Оно м.б. создано на основе как поселенческого, так и территориального принципов. (Несколько населенных пунктов, объединенных одной территорией);
2) принцип повсеместности (п. 1 ст. 10 ФЗ)
С этой целью статусом муниципального образования наделяются:
- городские и сельские поселения;
- муниципальные районы;
- городские округа,
- внутригородские территории городов федерального значения,
- закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории,
- инновационный центр «Сколково».
Закон предусматривает, что территория субъекта Федерации должна быть разграничена между городскими и сельскими поселениями (муниципальными образованиями). Исключение могут составлять территории с низкой плотностью сельского населения, которые могут не включаться в состав территорий поселений (ст. 11 ФЗ № 131). К территориям с низкой плотностью населения относятся территории, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
3). Принцип связи с существующим административным делением в СФ. Территория субъекта федерации разделяется на муниципальные единицы так, чтобы муниципальные образования охватывали всю территорис субъекта федерации. Но эта связь не жесткая. По мнению Конституционного Суда РФ, устройство МС жестко не связано с административно-территориальным делением субъекта РФ. Перечень территорий муниципальных образований является открытым.
4). Принцип демографический - Закон № 131 формально не закрепляет положение о реализации права на МС вне зависимости от численности населения. Фактически же он допускает организацию МС на самых разных по демографическим характеристикам территориях. Согласно п. 8) ст. 11 ФЗ № 131, с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения, статусом муниципального образования может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
Как правило же, в территорию сельского поселения входи один сельский населенный пункт или поселок с численностью более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью – 3000 человек) и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов, каждый из которых имеет численность мене 1000 человек (для территорий с высокой плотностью - менее 3000 человек).
Законодательные новации привели к резкому количественному росту муниципальных образований во всех субъектах РФ и по стране в целом. (На сентябрь 2012г. их 25168. Тенденций к увеличению числа МО продолжается. По состоянию на 25 февраля 2013 г. в субъектах федерации зарегистрировано 25244).
5). Принцип доступности до административного центра МО сформулирован в п. 8 ст. 11 ФЗ № 131. Он заключается в том, что границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.
Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
При создании муниципальных образований учитываются особенности их территориальной организации:
ФЗ 2003 г. № 131 установил требования и критерии, которыми должны руководствоваться СФ, решая вопрос образования и преобразования МО.
Состав территории муниципального образования должен определяться с учетом необходимости:
1) обеспечения устойчивого и комплексного развития территории МО.
Это требование обеспечивается включением в состав территории поселения земель:
а) независимо от форм собственности и целевого назначения;
б) земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, так и рекреационных земель, земель, необходимых для развития МО;
в) состав земель территории МО должен обеспечивать создание условий для решения вопросов местного значения, а также делегированных государственных полномочий.
2) При определении состава территории муниципального образования должны учитываться исторические и иные местные традиций.
Органы государственной власти (федерации и СФ) существенно ограничены в возможностях влияния на процессы образования МО и изменения их границ. Они лишь наделяют МО статусом того или иного вида МО (городского и сельского поселения, муниципального района и городского округа). Полномочия по определению порядка создания и управления муниципальными образованиями предоставлены местному самоуправлению (п. 1.1 ст.10 ФЗ № 131).
Органы МС могут инициировать изменение границ МО и преобразование МО, а в ведении субъектов РФ сохраняется решение вопросов о преобразовании муниципальных образований, установлении и изменении их границ.
3. Изменение границ и преобразование МО
Преобразование муниципального образования может быть инициировано:
- населением МО – по правилам для проведения местного референдума;
- органами МС МО – соответствующим решением;
- органами государственной власти СФ – соответствующим решением;
- органами государственной власти Федерации – соответствующим решением.
ФЗ № 131 (ст. 12) предусматривает 2 режима участия населения в решении этих вопросов:
- согласие – дается путем проведения голосования.
- учет мнения населения – реализуется через представительные органы МС
Согласие при изменении границ МО требуется в случаях, когда:
1 населенный пункт или часть его территории передается в территорию другого муниципального района. (Учитывается мнение представительных органов обоих муниципальных районов).
2 населенный пункт поселения переходит в территорию другого поселения.
Согласие при преобразовании МО требуется, когда:
1 объединяются два поселения без изменения границ других поселений;
2 поселение разделяется на два и более поселения;
3 изменяется статус городского поселения (преобразуется в городской округ или наоборот). В этом случае требуется еще и согласие населения муниципального района.
Учет мнения при изменении границ МО требуется в случаях, когда:
1 присоединение территории поселения к городскому округу
(учитывается мнение: поселения, ГО и МР)
2 внутреннее изменение границ МР и поселения (без отнесения их к др. МР и поселениям).
Учет мнения при преобразовании МО требуется, когда:
1 объединяются поселение и городской округ; (учет мнения населения заинтересованных МР). Статус поселения утрачивается.
2 объединение 2-х и более МР без изменения границ других МР;
3 разделение МР.
Упразднение муниципального образования может производиться с учетом следующих условий (ст.13-1 ФЗ № 131):
- низкая плотность сельского населения (или труднодоступность);
- проживание в поселении не более 100 человек;
- наличие соответствующего решения, принятого на сходе проживающих в поселении.
В случае упразднения муниципального образования, территория получает статус межселенной и входит в территорию муниципального района.
Инициативу об упразднении могут проявить:
- население на сходе. Оформляется решением схода;
- органы СФ, РФ, МО. Оформляется их решением.
При упразднении муниципального образования учитывается мнение населения муниципального района, в который войдут земли упраздняемого муниципального образования. Мнение выражается представительным органом муниципального района.
4. Типы муниципальных образований
В субъектах Российской Федерации предусмотрено формирование следующих видов МО:
1. Городские и сельские поселения. Их территории находятся в составе территории другого вида МО - муниципального района.
Сельское поселение представлять собой либо один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т. п.), либо несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией.
Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населенных пунктов, имеет административный центр — населенный пункт, в котором, в соответствии с законом СФ, находится представительный орган сельского поселения. Административный центр выбирается с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры.
Городское поселение - может представлять собой город или поселок. В состав территории городского поселения в соответствии с его генеральным планом могут входить территории, необходимые для социальной, транспортной и иной инфраструктуры поселения (включая территории населенных пунктов, не являющихся МО).
Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, чаще всего, в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов Федерации. Лишь территория МО, имеющих статус городского округа не входит в состав территории муниципального района, хотя они и могут находиться в границах административного района.
Муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется МС.
Муниципальный район имеет свой административный центр - населенный пункт, который также определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры. Наделение статусом административного центра производится законом субъекта Федерации.
Осуществление МС в границах муниципального района имеет свои особенности:
а) МС в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера;
б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального рай она;
в) органы МС муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.
3. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.
В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Кроме того, Закон 2003 г. № 131 наделяет статусом городского округа закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды (ст. 80 и 81).
Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, установленные для поселения, и муниципального района. Они могут осуществлять передаваемые им отдельные государственные полномочия.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа.
4. Внутригородские муниципальные образования городов
федерального значения.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов РФ МС осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МС на внутригородских территориях.
Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, на которой создано муниципальное образование. Установление и изменение границ внутригородских МО, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
Особенности организации МС в городах федерального значения обусловлены их двойным статусом:
1 эти города являются субъектами Федерации, обладающии всем комплексом конституционных прав, характерным для любого субъекта Федерации.
2 этим городам присущи все проблемы, свойственные МО.
Поэтому, при организации в них МС возникает необходимость решать целый комплекс вопросов:
- о соотношении городских органов государственной власти и органов МС;
- о разделении государственной и муниципальной собственности;
- о формировании бюджета субъекта Федерации и бюджета города.
Этими обстоятельствами обусловлены особенности организации местного самоуправления в Москве и С-Петербурге. К таким особенностям относится следующее:
1. Осуществление местного самоуправления на внутригородских территориях. В г. Москве:
- общегородские органы получили статус органов государственной власти;
- МС стало осуществляться на территориях внутригородских муниципальных образований (п. 1 ст. 79 ФЗ) через органы МС, создаваемые по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок. (на 01.07.2005г их образовано в Москве 125).
В Санкт-Петербурге. Город с входящими в него пригородами поделен на 111 муниципальных образований. Их территориальной основой явились микрорайоны с численностью населения около 40 тыс. человек. Бывшие городские районы вошли в виде территориальных управлений в систему государственной исполнительной власти.
2. Изменение, установление границ, преобразование МО осуществляется законами ГФЗ с учетом мнения населения.
3 Перечень вопросов МЗ, источники доходов бюджетов МО – устанавливаются законами СФ-ГФЗ, что объясняется необходимостью сохранения единства городского хозяйства.
4 предусмотренные ФЗ полномочия органов МС осуществляются ими в том случае, если они определены как вопросы местного значения законом ГФЗ.
5 Местная администрация МО может не создаваться – если это предусмотрено законом ГФЗ. Основанием тому служат:
- необходимость сохранения единства городского хозяйства;
- установленный перечень вопросов местного значения.
6 Законом ГФЗ могут быть предусмотрены особенности исполнения МО отдельных государственных полномочий, если это не требует расходов за счет бюджета ГФЗ.
7 Состав имущества МО определяется законом ГФЗ с учетом:
- общих положений ФЗ 131 (ч. 1-3 ст. 50);
- перечня полномочий МО.
5. Закрытые административно-территориальные образования — это территориальные образования, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны.
Статус ЗАТО определен в Законе РФ от 14.07.1992г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».
ФЗ 2003 г. № 131 содержит относительно ЗАТО ряд положений:
во-первых, обязанность организации МС в ЗАТО, а также на приграничных территориях и т. д. (гл. 11),
во-вторых, устанавливает возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов МС в ЗАТО (ст. 75);
ЗАТО признаются административно-территориальными единицами, что не вполне сообразуется с законодательством о МС. Дело в том, что АТЕ создаются для осуществления функций государственного управления, а ЗАТО – муниципальные образования и целью их органов является решение вопросов местного значения.
Своеобразие ЗАТО в том, что по ряду вопросов они находятся в ведении федеральных органов государственной власти. К таким вопросам относится:
- установление административной подчиненности, границ ЗАТО и земель, отводимых под объекты федерального значения;
- определение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении ЗАТО;
- определение специальных условий проживания в ЗАТО (в рамках обеспечения режима безопасности).
Урегулирование перечисленных вопросов отнесено к функции Правительства РФ.
- определение порядка создания и упразднения ЗАТО, - фунция Президента РФ.
Роль МС в ЗСТО в основном сводится к согласованию отдельных сторон жизнедеятельности ЗАТО.
Полномочия органов МС ЗАТО соответствуют его статусу муниципального округа.
ЗАТО могут наделяться отельными государственными полномочиями.
Вместе с тем, специфика ЗАТО приводит к необходимости наделения их и специальными полномочиями. Они осуществляют:
- координацию деятельности объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны при угрозе чрезвычайных ситуаций;
- разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения;
- участвуют в определении пропускного режима;
- осуществляют контроль за санитарным, экологическим и другими состояниями территории и др.
Этот и другие аспекты деятельности ЗАТО регулируются специальными постановлениями Правительства РФ (№ 655 от 26.06.1998г. «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима ЗАТО», № 595 от 15.06 1998г. «О льготах налогоплательщикам – юридическим лицам, зарегистрированным в ЗАТО»).
6. Города – наукограды
Наукограды – МО, имеющие высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственым комплексом.
Это малочисленная, недавно возникшая категория МО. (Дубна, Обнинск, Королев, Реутов, Фрязино, Петергоф, Кольцово).
Статус наукограда регулируется ФЗ от 07.04.1999г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». Закон относит наукограды к городским округам. Статус наукограда присваивается Правительством РФ и ограничен устанавливаемым Правительством РФ сроком.
При рассмотрении вопроса о присвоении статуса учитывается несколько критериев:
- градообразующий комплекс должен быть расположен в границах МО
- основные фонды комплекса должны составлять не менее 50% основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных в МО;
- либо градообразующий комплекс должен выпускать продукции в стоимостном выражении составляющей не мене 50% общего объема продукции.
7. Инновационный центр «Сколково»
ИЦ «Сколково» представляет собой специально отведенную территорию, на которой создаются особые условия для исследований и разработок по ряду актуальных научных направлений. За создание надлежащих для этого условий отвечает управляющая компания, отбираемая в соответствии с решением Президента.
Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково» устанавливаются ФЗ № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» от 28 сентября 2010 г.
ИЦ «Сколково» в системе муниципальных образований представляет собой уровень муниципального района, но со значительно урезанными полномочиями, которые переданы специальной управляющей компании. К таким полномочиям относятся, в частности, полномочия в сфере здравоохранения, образования.
В соответствии с п. 2 ст. 20 Закона, на территории Центра не осуществляются полномочия органов местного самоуправления, выполняемые управляющей компанией, а также полномочия по:
1) резервированию земель и изъятию земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществлению земельного контроля;
2) созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб;
3) созданию условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;
4) обеспечению жильем малоимущих и нуждающихся граждан, строительству муниципального жилья, созданию условий для жилищного строительства;
5) выдаче и отзыву разрешений на размещение рекламной продукции;
6) по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, а также иных полномочий в области использования автомобильных дорог и дорожной деятельности;
7) по проведению мероприятий, предусмотренных законодательством РФ об энергосбережении;
8) по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
К особенностям организации местного самоуправления в «Сколково» относится и специальное указание о том, что органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия на территории Центра, размещаются вне территории Центра (п.4 ст.20 Закона).
5. Особенности местного самоуправления на территориях проживания коренных малочисленных народов Севера и Дальнего востока.
Местное самоуправление на территориях проживания коренных и малочисленных народов Севера и Дальнего востока строится, в основном, в соответствии с ФЗ 131. Особенности его организации, связанные с географическими особенностями и обычаями жизни этих народов, определяются ФЗ от 20.07.2000 «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»
Законом регулируется только организация завоза товаров (услуг) в отдаленные районы Севера с ограниченным сроком завоза таких товаров (услуг). ФЗ разделяет эти полномочия между Федеральными органами и органами МС
К полномочиям федеральных органов отнесено:
- формирование перечня товаров (услуг) с ограниченным сроком завоза (предоставления);
-– осуществление полномочий по размещению такого заказа - функция исполнительные органы субъекта федерации;
В федеральный перечень включаются только:
- топливно-энергетические ресурсы;
- продовольствие;
- продукция производственно-технического назначения;
- услуги, связанные с их поставкой.
Размещение и исполнение заказа на поставки иных товаров (услуг) относится к компетенции местного самоуправления муниципального образования.
Перечень районов Крайнего Севера определяет Правительство РФ.
Организация МС в районах КС – должна учитывать традиционный общинный образ жизни коренных народов. Общины в таких районах создаются для «защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов» этих народов (ФЗ от 20.07.2000 «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и ДВ РФ»).
Община – это форма самоорганизации и самоуправления. Она представляет собой:
- в какой-то мере разновидность общественной власти;
- форму самоорганизация жизни людей;
- форму самоорганизация хозяйственная (в уставе общины определяются основные виды ее хозяйственной деятельности)
- деятельность общины носит некоммерческий характер (Община – форма самовыживания).
Закон предусматривает 2 вида общин:
- семейные (общины, построенные по кровнородственному признаку);
- территориально-соседские (построены по принципу компактного или дисперсного проживания на территориях традиционного проживания).
Закон предусматривает возможность создания союзов (ассоциаций) общин (межрегиональные, региональные, местные).
Внешне общинное самоуправление похоже на ТОС, но, в отличие от ТОС, оно не включается в систему МС. Кроме того:
- органы власти (РФ, СФ, МС – не вправе вмешиваться в жизнь общин;
- закреплена организационная самостоятельность общин;
- территории традиционного природопользования малочисленных народов относятся к особоохраняемым (ст. 5 ФЗ от 07.05.2001 «О территориях традиционного природопользования малочисленных народоа Севере, Сибири и Дальнего Востока РФ»).
6. Взаимодействие (сотрудничество) муниципальных организаций
Анализ практики межмуниципального движения показывает, что основными целями муниципального сотрудничества являются:
- передача опыта муниципального управления;
- отстаивание интересов местного сообщества на политическом уровне
- оптимизация ресурсов местного сообщества;
- организация взаимодействия органов МС
Межмуниципальное сотрудничество может организовываться на разных уровнях: межтерриториальный, межрегиональный, международный
В соответствии с ФЗ № 131, в зависимости от целей и организационно-правового содержания, межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в формах:
- образования советов и объединений МО;
- создания межмуниципальных организаций;
- заключении договоров (соглашений) о сотрудничестве, совместной деятельности.
Первый совет МО был создан в 2005г. в Пензе. Теперь, в соответствии с ч.1 ст. 66 ФЗ 131, они созданы во всех СФ.
Они регистрируются как некоммерческие организации и взаимодействуют с органами СФ в соответствии с законами СФ. Членство МО в Советах – добровольное.
Основные направления деятельности Советов МО субъектов федерации:
- участие в регулировании межбюджетных отношений
- участие в формировании и реализации программ комплексного социально-экономического развития
- участие в формировании законодательства СФ, влияющего на деятельность МО
- участие в подготовке муниципальных служащих.
- доклады о состоянии МС для губернаторов и законодательных собраний Субъектов федерации..
Межмуниципальные организации – создаются не менее чем 2/3 Советов субъектов федерации. Это общероссийские объединения МО. Цели их создания те же, что у Советов, но уровень представительства интересов – выше – федеральные органы власти.
7.07.2006г. 67 Советов создали некоммерческую организацию Общероссийский Конгресс МО (ОКМО).
18