Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
4.3. Текущие проблемы участия государства в управлении корпорациями
По мере развития приватизации и сокращения объема государственной собственности, неизбежно встал вопрос о создании законодательной базы по оперативному и стратегическому управлению в новых условиях государственными и смешанными предприятиями. Комплексного механизма и единой долгосрочной стратегии решения этой проблемы выработано не было. Появившиеся в период массовой приватизации (1992-1994 гг.) правовые документы, касающиеся данного вопроса, довольно условно можно разделить на 3 группы или направления:
нормативная база по представительству интересов государства в АО с государственным участием;
акты, регламентирующие вопросы непосредственного управления государственной собственностью;
документы, касающиеся попыток внедрения института доверительной собственности (траста) для управления пакетами акций, находящихся в государственной собственности.
Весьма низкий уровень управления федеральными пакетами акций 1993-1996 гг., обусловил продолжение поиска новых методов управления смешанной собственностью, адекватных реалиям постприватизационного периода. Детальная оценка эволюции нормативно-правовой базы позволяет говорить о том, что альтернативой, показавшему свою несостоятельность институту государственных представителей, в настоящее время могут стать следующие два варианта управления государственными пакетами акций, представляющие собой развитие первого и третьего направлений документальной базы, появившейся в 1992-1994 гг.
Во-первых, представление интересов государства в АО на договорной основе (для физических лиц - институт поверенных в делах государства). В настоящее время сделаны лишь первые шаги по организации представления интересов государства в АО на договорной основе: на базе 3 вузов (АНХ при Правительстве РФ, РЭА имени Г.В. Плеханова и Высшей школы приватизации и предпринимательства) начата подготовка таких специалистов из числа госслужащих и предпринимателей, некоторые уже прошли аттестацию. Представление интересов государства на этой основе ведется в АО "Мосэлектрофольга", "Совбункер", "Кирово-Чепецкий химический комбинат". Хотя базовые документы для внедрения института поверенных приняты, в целом этот механизм еще не работает, главным образом из-за отсутствия конкретных решений в вопросе об источниках оплаты соответствующей деятельности.
В качестве другого варианта повышения эффективности управления государственными пакетами акций рассматривается передача пакетов акций в доверительное (трастовое) управление.
Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1997 г. №989 (редакция от 17 апреля 1998 г.) были утверждены общие (безотносительно отраслевой специфики) "Правила передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности пакетов акций, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями". Определялось, что доступ к этим операциям могут иметь физические лица, имеющие лицензию на работу с ценными бумагами, и юридические лица, чьи собственные средства составляют величину не менее 20% стоимости передаваемого в управление пакета акций.
Первоочередными объектами доверительного управления в декабре 1997 г. стали АО "Востсибуголь", "Хакасуголь". Однако дальнейшее продвижение в этом направлении затормозилось: из числа 5-ти предприятий угледобычи, на которых должно было внедряться, исходя из документов 1996 г., доверительное управление, были в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1998 г. №921 исключены АО "Башкируголь" и "Красноярская угольная компания". По всей вероятности, причиной данного решения послужили противоречия между федеральными органами управления и региональными властями. В то же время новыми потенциальными объектами доверительного управления были избраны закрепляемые в федеральной собственности 51-процентные пакеты акции угольных компаний "Прокопьевскуголь", "Беловоуголь", "Кузнецкуголь", "Ленинскуголь" (Постановления Правительства РФ от 28 августа 1997 г. №1094-1097) и "Киселевуголь", "Северокузбассуголь", "Интауголь" (Постановления Правительства РФ от 20 мая 1998 г. №468-470). Последнее решение, очевидно, было реакцией на шахтерские волнения, вылившиеся в блокаду железнодорожных путей. В доверительное управление передавались 25-процентные пакеты акции 12 строительных управлений и прочих организаций бывшего Главного военно-строительного управления МО РФ. Последнее и стало субъектом управления после преобразования в акционерную холдинговую компанию "Главное всерегиональное строительное управление "Центр" c закреплением в федеральной собственности 25,5% акций самого холдинга и 12 вышеупомянутых предприятий (Указ Президента РФ от 25 мая 1998 г. №588).
Особо важным объектом, где происходило параллельное внедрение нескольких новых способов управления государственными пакетами акций, стало РАО "Газпром". Напомним, что после продления в 1996 г. срока закрепления в государственной собственности 40-процентного пакета акций этого АО, российское правительство стало рассматривать вопрос о заключении договора о доверительном управлении, взамен договора, действовавшего с февраля 1994 г., между правительством и РАО об учреждении доверительной собственности. 12 мая 1997 г. Президент РФ подписал Указ № 478, в соответствии с которым учреждался новый орган представительства интересов государства в компании - коллегия, которая должна была действовать в рабочих органах РАО на основании решения, принимаемого большинством голосов и зафиксированного в протоколе. Коллегия должна была руководствоваться Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426. Позже состав коллегии дважды претерпевал изменения, являвшиеся следствием персональных назначений в правительстве и перераспределения обязанностей внутри него. Одновременно Указ № 478 предполагал внесение Правительством РФ предложений председателю правления РАО по подписанию нового трастового договора на доверительное управление 35% (из 40%) акций, принадлежащих государству, исходя из ограничений, предусмотренных п. 3 Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660. Эти предложения были приняты в конце 1997 года.
К этому времени коллегии представителей государства действовали в АО "Росгазификация" и РАО "ЕЭС России" (позднее эта практика была распространена и на холдинг "Связьинвест"). В РАО "ЕЭС России" коллегия представителей государства была образована еще по Указу Президента РФ от 5 ноября 1992 г. №1334, но действовала во многом формально, не проходя персонального обновления. Сужение возможностей внутрикорпоративного контроля со стороны государства в РАО "ЕЭС России" во многом было предопределено вхождением президента РАО в число представителей государства, а также и тем, что интересы субъектов Федерации представляли, как правило, гендиректора региональных энергетических компаний. Эти обстоятельства во многом обусловили высокую степень конфликтности при реформировании этой естественной монополии в 1997-1998 гг.
Весьма важными, но скорее все-таки эпизодическими, фрагментами государственной политики в области управления государственными пакетами акций были: 1) персональные назначения в советы директоров постановлениями Правительства РФ или распоряжениями Президента РФ (РАО "Газпром", РАО "Норильский никель"); 2) установление порядка голосования государственным пакетом акций на собраниях акционеров (в нефтяных компаниях - по постановлению Правительства РФ, в РАО "ЕЭС России" и АО "Росгазификация" - по решению коллегии представителей государства); 3) "укрепление" того или иного предприятия (холдинга) с государственным участием за счет вклада в его уставный капитал государственных пакетов акций других предприятий (включение в уставной капитал "Связьинвеста" перед продажей его блокирующего пакета акций контрольных пакетов акций АО "Ростелеком", "Центральный телеграф", ряда других предприятий, аналогично - по ряду угольных и нефтяных компаний); 4) передача в доверительное управление пакетов акций управляющим (центральным) компаниям финансово-промышленных групп или в управление холдинговым компаниям (ФПГ "Русхим", "Носта-Газ-Трубы", АО "Российская торгово-промышленная компания "Росмясмолторг", РАО "Биопрепарат" и др.); 5) реструктуризация ("секьютиризация") долгов бюджету, передача в зачет долгов федерального бюджета пакетов акций в некоторые регионы (Москва, Калмыкия, Кировская, Свердловская, Новосибирская области, Красноярский край).
В сегодняшних условиях основные претензии государства как акционера в принципе совпадают с претензиями других категорий акционеров, будь то внешние инвесторы или трудовой коллектив. В основном они сводятся к следующему:
- непрозрачность деятельности АО как для рядовых акционеров, так и для государства;
- уменьшение доли "сторонних" акционеров в АО без их согласия в пользу "своих" инвесторов путем осуществления дополнительной эмиссии;
- перекачивание материальных и финансовых активов из материнской компании в дочерние, как правило контролируемые менеджерами или связанными с ними фирмами.
В 1999 году вполне вероятна активизация процесса формирования государственных корпоративных объединений (холдингов и др.). Этот процесс стал достаточно заметным явлением уже в 1997 - первой половины 1998 гг., однако его можно было рассматривать прежде всего как защитную центростремительную реакцию микроуровня в отдельных неконкурентоспособных или депрессивных секторах реального сектора. В настоящее время речь может идти уже о более масштабном процессе усиления роли государства - попытке реанимировать известные и доказавшие свою несостоятельность схемы управления. Степень такого усиления будет зависеть исключительно от прагматизма и здравого смысла исполнительной власти.
Среди небольшого числа позитивных примеров 1998 года можно отметить предложение РАО "ЕЭС России" 45-ти (из более 80) дочерним региональным электроэнергетическим компаниям привести отдельные положения их уставов в соответствие с законом "Об акционерных обществах". В частности, противоправной и дискриминационной в отношении акционеров является норма, согласно которой увеличение доли акционера более чем на 1% голосующих акций требует согласия Совета директоров.
В другом холдинге - "Связьинвест" - для возможной продажи пакета акций в 1999 г. принципиальным является улучшение ситуации в области корпоративного управления. В частности, для усиления контроля за передачей имущества дочерних АО на балансы третьих лиц предполагается введение представителей крупнейших акционеров (прежде всего консорциума Mustcom Ltd.) в Советы директоров дочерних региональных компаний электросвязи. Возможно также объединение наиболее прибыльных видов бизнеса в рамках отдельных дочерних компаний. В 1998-1999 гг. между акционерами холдинга обсуждались такие возможные варианты слияния самого холдинга "Связьинвест" с его дочерней компанией "Ростелеком" (50,67% акций у холдинга), как:
- поглощение одной компании другой посредством обмена акций дополнительной эмиссии на акции поглощаемой компании;
- "Связьинвест" оплачивает часть акций "Ростелекома" акциями дочерних АО, акционеры "Связьинвеста" обменивают акции "Связьинвеста" на акции "Ростелекома".
Тем не менее в условиях хронического финансового кризиса и низкой капитализации рынка привлечение значительных средств от стратегического инвестора (консорциума) может быть проблематичным даже при высокоэффективной реорганизации холдинга.
Примером согласованного использования государства как акционера в корпоративном конфликте негосударственных субъектов может быть случай дополнительной эмиссии акций Саянского алюминиевого завода (СаАЗ) в 1998 году. Хотя проблемы корпоративного контроля в алюминиевой отрасли имеют многогранный финансово-политический характер, представляет интерес собственно технология. Так, увеличение весной 1998 г. уставного капитала СаАЗ в 2,5 раза (открытая подписка) привело к снижению доли государства с 15 до 6,15% (РФФИ не располагал средствами для выкупа) и доли Trans-World Group (TWG) с 37,8 до 14,7%, т.е. менее блокирующего пакета. Дополнительная эмиссия была выкуплена компаниями группы "Сибирский алюминий", куда входит и СаАЗ. Хакасский фонд имущества выступил на стороне группы, проголосовав своим пакетом за эмиссию. Инициированное TWG судебное разбирательство не изменило ситуации, так как СаАЗ безвозмездно передал РФФИ часть акций для восстановления 15-процентной доли государства (6,15% из которых затем проданы на приватизационном конкурсе).
Таблица 4.3
Некоторые общие данные о количестве пакетов акций АО, остававшихся в собственности государства в 1997-1998 гг.
|
Категория государственной собственности |
на 1 января 1997 г. |
на 1 января 1998 г. |
на конец 1998 г. |
|
Пакеты акций (доли, паи) в АО, товариществах и иных предприятиях смешанной формы собственности, закрепленные в федеральной собственности (по "Реестру собственности РФ") |
6490 |
4866 |
4892* |
|
Пакеты акций, находящиеся в федеральной собственности: - до 25%; - от 25 до 50%; - свыше 50%; - 100% |
2900** 558** 1037** 286** ... |
4235 1400 2004 31 .. |
3316 1173 1291 470 382 |
|
"Золотая акция" в федеральной собственности |
1300 |
631 |
580 |
|
Пакеты акций, закрепленные в федеральной собственности без права досрочной продажи |
2900 |
... |
697 |
* - к началу IV квартала 1998 г.;
** - только пакеты акций без права досрочной продажи;
Источник: база данных МГИ РФ.
Все вышесказанное свидетельствует о необходимости масштабной комплексной реформы всей системы управления государственным имуществом для достижения позитивных сдвигов в системе управления принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности. Об актуальности данной проблемы свидетельствуют данные, приведенные в таблице 4.3 (не учтены остаточные пакеты акций, формально относящиеся к федеральной собственности, но остающиеся по различным причинам в местных фондах имущества, не говоря уже о точности учета пакетов акций, принадлежащих субъектам Федерации и муниципальным образованиям). Остается открытым и вопрос об учете долей (паев) государства в компаниях со смешанной формой собственности, имеющих иной статус, нежели АО, а также во вновь созданных компаниях, не вовлеченных в приватизационный процесс.
В связи с данной проблемой представляется возможным говорить о целесообразности применения некоторого набора мероприятий краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного характера.
В краткосрочном плане (срок реализации - до 1 года) возможно проведение переаттестации государственных представителей, выявление тех АО, в которых они голосовали за размывание федерального пакета, и проверка таких предприятий на предмет соблюдения законодательства об АО.
В среднесрочном плане (со сроком реализации 2-3 года) основным вопросом является спецификация правомочий государства как собственника в различных АО в зависимости от ряда критериев, важнейшим из которых (до окончательного утверждения их перечня) следует считать размер доли государства в уставном капитале АО. Для крупных и мажоритарных пакетов акций (от 25% уставного капитала) речь должна идти о совокупности норм и процедур, позволяющих государству, как стратегическому собственнику, осуществлять функции управления, для миноритарных пакетов акций (менее 25%) - о совокупности норм и процедур, позволяющих государству, как одному из многих собственников, осуществлять функции контроля за деятельностью предприятия.
Спецификация правомочий государства как собственника в различных АО в сегодняшних условиях требует решения трех частных задач:
придание большей четкости и регламентированности деятельности лиц, представляющие интересы государства в АО, посредством внесения корректив в уже действующие нормативные акты по этим вопросам (в основном вне рамок законотворчества Федерального Собрания РФ);
введение элементарных контрольных механизмов за финансовыми потоками и процессом воспроизводства капитала в смешанных компаниях с участием государства c встраиванием этих механизмов в схемы деятельности лиц, представляющих интересы государства в АО;
инвентаризация и ранжирование имеющихся в собственности государства пакетов акций в регионально-отраслевом разрезе с точки зрения исполнения доходной части бюджетов всех уровней, проведения назревших институциональных реформ, а в дальнейшем - проведения активной структурно-промышленной политики.
При этом необходимо понимать, что одним лишь усилением регламентации деятельности представителей государства в АО нельзя добиться радикального повышения их ответственности за свои действия. Очевидно, что необходимы и позитивные стимулы. В этой связи законодательного разрешения требует одна из ключевых проблем в деятельности представителей государства в АО, связанная с неопределенностью в вопросах об источниках оплаты соответствующей деятельности. Эта проблема еще более усложнилась в связи с принятием нового закона о приватизации, согласно которому государственные или муниципальные служащие, представляющие интересы государства, не могут получать в открытых акционерных обществах вознаграждение в денежной или иной форме, а также покрывать за счет последних и третьих лиц расходы на осуществление своих функций.
В целях стимулирования работы представителей государства и поверенных необходимо предусмотреть отчисление им некоторой доли дивидендных выплат, которые поступают от госпакетов. В качестве механизмов контроля и предотвращения злоупотреблений возможно определение максимальных и минимальных границ отчислений.
В долгосрочном плане (срок реализации - до 5 лет) речь может идти о постепенном выстраивании логичной системы управления принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности на основе индивидуального подхода к каждому объекту управления с использованием программно-целевых методов, что предполагает обязательное определение целей участия государства в капитале того или иного предприятия, четкую формулировку стоящих в связи с этим задач, документальную фиксацию путей воздействия на объект управления и наличие эффективных инструментов контроля.