Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 153
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
_____________________________________________________________________Томский филиал
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
(ОБЩАЯ ЧАСТЬ)
Томск – 2007
Пилипенко В.Г. Экологическое право: Учебное пособие (общая часть). - Томск: Томский филиал Кузбасского института ФСИН России, 2007. - 153 с.
Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой учебной дисциплины «Экологическое право» на основе требований Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 030501.65 – Юриспруденция.
В пособии последовательно рассматриваются основные положения использования и охраны природных ресурсов, раскрывается смысл основных понятий и категорий, приведен перечень наиболее важных нормативных актов и литературы с учетом изменений в российской социально-правовой и экономической жизни, происходящих в последние годы.
Предназначено для студентов и слушателей высших специальных учебных заведений Минюста России, МВД РФ, а также других учебных заведений и всех, кто проявляет интерес к вопросам собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей природной среды от вредных воздействий.
|
Рецензенты: |
- доцент кафедры природоресурсного, земельного и экологического права Юридического института Томского государственного университета, кандидат юридических наук С.В. Ведяшкин; |
|
- начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Томского филиала Кузбасского института ФСИН России, кандидат юридических наук А.Н. Глыбина. |
Обсуждено и одобрено на заседании
Совета Томского филиала
Кузбасского института ФСИН России
«_____»__________2007 г. Протокол №______
© Пилипенко В.Г.
© Томский филиал Кузбасского института ФСИН России, 2007 г.
ОГЛАВЛЕНИЕ
|
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………… |
5 |
|
|
ТЕМА 1. |
ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА.................................................................................. |
6 |
|
1.1 |
Характеристика концепций взаимодействия общества и природы. Экологическая функция российского государства.......................................... |
6 |
|
1.2 |
Предмет, метод и система экологического права……………….………….. |
15 |
|
1.3 |
Принципы экологического права……………………………….……………. |
23 |
|
1.4 |
Источники экологического права………………………………….……….… |
26 |
|
ТЕМА 2. |
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ………………...……………….… |
29 |
|
2.1 |
Понятие и классификация экологических правоотношений…………….…. |
29 |
|
2.2 |
Объекты, субъекты и содержание экологических правоотношений.……… |
35 |
|
2.3 |
Основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений……………………………………………………………….. |
43 |
|
ТЕМА 3. |
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ………………………………………….……………. |
48 |
|
3.1 |
Институт права собственности по российскому законодательству………... |
48 |
|
3.2 |
Понятие и содержание права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты………………………….. |
52 |
|
3.3 |
Понятие и содержание права природопользования……..…………………... |
60 |
|
3.4 |
Возникновение, изменение и прекращение права природопользования.…. |
66 |
|
ТЕМА 4. |
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ФИЗИЧЕСКИХ И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ………………………………...…………..………………. |
68 |
|
4.1 |
Государственные гарантии экологических прав физических и юридических лиц………………………….……………………….…………... |
68 |
|
4.2 |
Экологические права и обязанности физических лиц…………..…………... |
70 |
|
4.3 |
Экологические права и обязанности юридических лиц…………..……….... |
77 |
|
ТЕМА 5. |
ЭКОЛОГО – ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ………………………………………………………………………………... |
80 |
|
5.1 |
Понятие, структура и роль эколого – правового механизма охраны окружающей среды……………………………………………….…………… |
80 |
|
5.2 |
Понятие и структура экономического механизма охраны окружающей среды…………………………………………….……………………………… |
84 |
|
5.3 |
Экологическое нормирование, лимитирование и лицензирование………... |
87 |
|
5.4 |
Экологическое страхование и экологический аудит………….…………….. |
93 |
|
5.5 |
Государственная экологическая экспертиза: понятие, виды, принципы и порядок проведения…………………………….……………………………... |
97 |
|
ТЕМА 6. |
ЭКОЛОГО – ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ………………….………….. |
104 |
|
6.1 |
Понятие, сущность и функции эколого-правовой ответственности……….. |
104 |
|
6.2 |
Виды эколого-правовой ответственности……………………………….…... |
108 |
|
6.3 |
Основания освобождения от эколого-правовой ответственности………..... |
121 |
|
ТЕМА 7. |
ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА ПРИРОДНОЙ СРЕДЕ….… |
122 |
|
7.1 |
Понятие экономического и экологического вреда……………….……...….. |
122 |
|
7.2 |
Принципы и способы возмещения вреда природной среде………..…..…... |
126 |
|
7.3 |
Возмещение вреда здоровью и имуществу человека, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей среды…………………….… |
132 |
|
ТЕМА 8. |
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ... |
136 |
|
8.1 |
Понятие, содержание и задачи природоохранной деятельности прокуратуры…………………………………………………………….……… |
136 |
|
8.2 |
Природоохранная деятельность органов МВД РФ, безопасности и таможни………………………………………………………………………… |
141 |
|
8.3 |
Общая характеристика деятельности Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции в регулировании экологических правоотношений…………………………………………….... |
146 |
|
8.4 |
Пути совершенствования экологической функции правоохранительных органов………………………………………………………………….……… |
148 |
|
Список условных обозначений……………………………………………….. |
151 |
|
|
Нормативные правовые акты и литература………………………………….. |
152 |
ВВЕДЕНИЕ
Одной из новых, динамично развивающихся отраслей права является экологическое право. Эта отрасль права выделилась и сформировалась совсем недавно, в середине XX века. Современное состояние экологии, проблема взаимоотношения человека и природы потребовали преподавания в высших учебных заведениях основ экологии и экологического права.
Появление частной собственности на природные ресурсы, развитие различных видов предпринимательства потребовали новых подходов к правовому регулированию использования и охраны окружающей природной среды, формированию нового механизма для осуществления экологического контроля со стороны органов государственной власти и управления. За последнее время вступили в действие новые отраслевые кодексы и законы: Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральные законы о животном мире, об охране атмосферного воздуха, о разграничении государственной собственности на землю, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о землеустройстве и т.д. Кроме того, за истекшее время произошли значительные изменения в структуре исполнительных органов государства, занимающихся вопросами охраны и использования природных ресурсов, что также потребовало внесения соответствующих уточнений в текст пособия.
Учебное пособие подготовлено на основе действующего законодательства об охране окружающей среды и охватывает все темы курса общей части. Все темы расположены в определенной логической последовательности, в соответствии с очередностью изучения тем программы курса. Данное пособие не подменяет и не дублирует учебники по экологическому праву России, а дополняет их. В нем нашли отражения последние изменения законодательства Российской Федерации по экологическому праву.
Автор данного учебного пособия ставит своей целью оказать помощь обучающимся в освоении курса экологического права России, сформировать у обучающихся систему знаний о эколого-правовых нормах и практике их реализации, научного понимания основ российского экологического права, воспитание уважения к окружающей природной среде, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина на благоприятную окружающею среду и достоверную информацию о ее состоянии.
В пособии использованы законы и иные нормативные правовые акты, принятые или изданные до 1 июля 2007 года. В связи с тем, что российское экологическое законодательство непрерывно развивается, принимаются новые нормативные акты, вносятся изменения и дополнения в действующие акты и отменяются устаревшие, - необходимо изучать соответствующие темы с учетом вновь принятых нормативных актов.
Автор с благодарностью примет любые замечания, предложения и пожелания, направленные на совершенствование учебного пособия по экологическому праву России.
1.1 ХАРАКТЕРИСТИКА КОНЦЕПЦИЙ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВА И ПРИРОДЫ. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Проблема определения сущности взаимосвязи человека и среды, общества и природы во все века привлекала внимание различных философских школ и направлений. Жить в согласии с природой – один из основополагающих принципов жизни на Земле. Великие философы учили, что повелевать природой, можно только повинуясь ее законам. Многие факторы позволяют характеризовать современную тенденцию во взаимоотношениях человека и природы как антропогенный экоцид - разрушение людьми экологической жизни на земле, в том числе и условий собственного существования. До середины ХХ века природа воспринималась как неисчерпаемый ресурс, а экологические проблемы – как преодолимые. И в настоящее время не многие осознают всю глубину поразившего Россию экологического кризиса.
В своих аналитических трудах о современном состоянии окружающей среды российские ученые утверждают, что «человечество уже живет в разрушающемся мире в условиях все нарастающего жестокого экологического кризиса, который превращается в кризис всей цивилизации».
Современный глобальный экологический кризис может быть определен как нарушение равновесия в экологических системах и в отношениях человеческого общества с природой. Он является следствием несоответствия развития производительных сил и производственных отношений в человеческом обществе экологическим возможностям окружающей среды. Экологический кризис есть закономерный результат неразрешенного пока противоречия между утвердившейся в истории цивилизации практикой потребительского отношения общества к окружающей среде и способностью биосферы поддерживать систему естественных биохимических процессов самовосстановления.
Итоги современного глобального кризиса оценены во многих трудах. Составляющие кризиса разнообразны. В глобальном масштабе окружающая среда и ее экологические системы истощены. Так, недальновидная политика ведет к деградации сельскохозяйственной ресурсной базы почти на каждом континенте, что проявляется в эрозии почв в Северной Америке и России, их закисление в Европе, опустошение лесов в Азии, Африке и Латинской Америке, практически повсеместном загрязнении воды и ее потерях. К концу 70-х и в США темпы разрушения почв вследствие эрозии опережали темпы почвообразования почти на 1/3 сельскохозяйственных земель. В Канаде деградация почв уже обходится фермерам в 1 млрд. долларов в год. В России наблюдается устойчивая тенденция сокращения площадей продуктивных сельскохозяйственных угодий.
С точки зрения глобальных запасов, на Земле имеется огромный избыток водных ресурсов, однако количество воды, не пригодной к использованию из-за загрязнений, почти равно количеству, потребляемому всем мировым хозяйством. В России многие водоемы оцениваются как экологически неблагополучные. Их хроническое загрязнение привело к серьезному ухудшению условий воспроизводства ценных видов рыб, сокращению их запасов и уловов.
Острой является проблема и с лесными угодьями. Так, в период с 1950 по 1990 годы исчезла половина лесных массивов; США потеряли треть своих лесных массивов и 85% первичных лесов. Обширные лесные массивы умеренного пояса – примерно 1,4 млрд. га – сохранились в Канаде и в России, причем половина из них никогда не разрабатывалась. Однако, следует отметить, что в настоящее время настоящую угрозу лесам приносят чрезмерные вырубки и лесные пожары.
Одно из существенных проявлений экологического кризиса связано с чрезмерным потреблением природных ресурсов. Уже сейчас человечество потребляет ресурсов природы на порядок больше того, что можно изъять из биосферы без ущерба нарушения ее биохимических циклов и способности самовосстановления.
Природа деградирует, а вместе с ней деградирует и человечество. Авторитетные зарубежные эксперты ЮНЕСКО и Всемирной организации здравоохранения считают: «…выживаемость русских достигла критической отметки»1. Они периодически проводят исследования динамики уровня жизни и так называемой жизнедеятельности народов в зависимости от социально-экономической политики правительства и экологической ситуации в стране. Коэффициент жизнеспособности измеряется по 5-тибальной шкале. Согласно исследованиям ЮНЕСКО-ВОЗ 1992-1993г.г., 5 баллов не имеет ни одна страна в мире, 4 балла получили Швеция, Голландия, Бельгия, Дания, Исландия, 3 балла – США, Япония, Германия и другие индустриально развитые страны. Коэффициент жизнеспособности России в 1992-1993 годах был оценен в 1,4 балл.
Следует отметить, что балл от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по существу, как смертный приговор нации. Этот диапазон означает, что население обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию – «воспроизводимые» поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью, существуя лишь за счет удовлетворения естественно-природных инстинктов.
Балл ниже 1,5 означает также, что население страны все более восприимчиво к инфекциям и болезням и характеризуется возрастающим уровнем нетрудоспособности. А личная и творческая индивидуальность такого населения постоянно снижается – ВОЗ и ЮНЕСКО именуют этот процесс «обезличиванием и дебилизацией».
Ниже России – Республика Буркина Фасо, до 80% населения которой является носителем СПИДа. Эта страна, а также Чад, Эфиопия, Южный Судан имеют балл 1,1 - 1,3. Согласно критериям и разъяснениям ЮНЕСКО-ВОЗ, балл ниже 1,4 указывает на то, что «физиологическая и интеллектуальная агония населения может продолжаться вечно… Нация с таким коэффициентом жизнеспособности уже не имеет внутренних источников поступательного развития и иммунитета. Ее удел – медленная деградация…»2. Как ни странно, протестов российских медиков после этой публикации не поступало. Кроме того, по данным начальника управления санитарного контроля Госкомсанэпиднадзора РФ, 109 млн. россиян из 148 млн. проживают в неблагоприятных экологических условиях (т.е. более 70%)..
Причины кризисного состояния окружающей среды
Исходя из анализа проводимой государством политики, состояния экологического права, в качестве основных причин существующей экологической ситуации в России можно указать следующие:
а) отсутствие политической воли государства к последовательному, эффективному осуществлению деятельности по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования.
В области права эта причина проявилась в частности, в отсутствии законов и адекватного правового регулирования в ряде экологически значимых сфер. В то же время хотя в стране принимались законы и иные нормативные акты в сфере природной среды, но со стороны государства при этом не было сделано усилий к тому, чтобы обеспечить их выполнение. Практическая деятельность по охране природы подменялась и подменяется словами о ее важности. В результате остались нереализованными практически все наиболее значимые нормативные предписания в данной сфере. Ярким примером может служить факт принятия на общегосударственном уровне более десяти правительственных постановлений и программ, направленных на охрану уникального природного комплекса озера Байкал, ни одно из которых полностью не было выполнено.
Следует отметить, что сама природоохранительная деятельность приобрела во многом декларативный и фиктивный характер.
б) слабо развитое законодательство и право в области окружающей среды.
В системе российского законодательства и права в области окружающей среды до сих пор отсутствуют многие законодательные акты и правовые нормы, принятые в зарубежных экономически развитых государствах 20-25 лет назад. Принимаемые законы страдают серьезными дефектами: обилием декларативных положений, слабым регулированием процедур, отсутствием эффективных механизмов реализации нормативных требований.
в) дефекты организации государственного управления охраной окружающей среды и обеспечением рационального природопользования.
Речь идет, прежде всего, о системе специально уполномоченных государственных органов, призванных организовать и обеспечить исполнение требований законодательства в данной сфере. Со временем распада СССР в РФ чуть ли не ежегодно происходит реорганизация системы государственных органов управления в сфере взаимодействия общества и природы и, к сожалению, не в направлении ее улучшения.
г) приоритет развития экономики и удовлетворения экономических интересов без необходимой увязки с экологическими потребностями человека и экологическими возможностями природы (при разработке государственных планов экономического развития экологические интересы либо вообще не принимались во внимание, или принимались в минимальном размере).
д) ведомственные интересы, удовлетворяемые главным образом за счет игнорирования экологических интересов общества (например, попытка реализации такого экологически необоснованного проекта, как переброска части стока северных и сибирских рек, реализации программы мелиорации земель и др.).
Наиболее ярким примером нарушения законодательства об охране окружающей среды является реализация проекта строительства высокоскоростной магистрали Санкт-Петербург-Москва, которое проводится без положительного заключения государственной экологической экспертизы
е) дефицит финансирования программ и мероприятий по охране окружающей среды. Традиционно финансирование в данной сфере осуществляется по остаточному принципу. Кроме того, ситуация усугубляется крайне низкой эффективностью капиталовложений в охрану природы.
ж) дефицит специалистов-экологов: юристов, экономистов, социологов, инженеров и др. В комитетах по экологии представительных органов власти, как правило, нет юристов-экологов. Недостает юристов-экологов и в органах исполнительной власти.
з) крайне низкий уровень правосознания, экологических знаний и экологической культуры.
Социологические исследования и данные природоохранительных органов свидетельствуют о низком уровне знаний законодательства об охране окружающей среды должностными лицами государственных органов, руководителями предприятий и организаций всех форм собственности. Если они не знают законодательства, которое должны исполнять, то наивно ожидать, что принимаемые ими решения будут экологически обоснованными.
Пути решения экологических проблем
Большинство ученых, исследовавших экологические проблемы, считают, что у человечества есть еще около 40 лет для возврата природной среды в состояние нормально функционирующей биосферы и решения вопросов собственного выживания. Появляется вопрос, имеются ли у человека ресурсы для решения хотя бы острейших проблем?
Рассмотрим вопрос об основных путях решение экологических проблем с помощью и в рамках права окружающей среды.
а) формирование нового эколого-правового мировоззрения.
Основой формирования нового эколого-правового мировоззрения может стать переосмысление на базе современных естественнонаучных и общественных знаний теории естественного права и естественной справедливости. Признавая свою жизнь высшей ценностью, человек должен учиться ценить все живое на Земле для того, чтобы решительно перестроить условия совместного бытия человечества и природы
б) выработка и последовательная, максимально эффективная реализация государственной экологической политики.
Эта задача должна решаться в рамках постоянной экологической функции государства. Важнейшими элементами экологической политики являются цели восстановления благоприятного состояния окружающей среды, стратегия и тактика их достижения. При этом цели должны быть реалистическими, т.е. основанными на реальных возможностях.
в) формирование современного экологического законодательства.
Основные характеристики и критерии современного экологического законодательства включают:
г) создание оптимальной системы органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.
д) обеспечение оптимального финансирования мероприятий по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды и высокой эффективности капиталовложений.
е) привлечение к природоохранительной деятельности широких слоев населения.
В последнее время проявляется тенденция в создании организационных и правовых условий для участия заинтересованных общественных формирований и граждан в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных, управленческих и иных решений.
ж) экологическое воспитание и подготовка специалистов-экологов.
Переворот в умах людей, который так необходим для преодоления экологического кризиса, сам по себе не произойдет. Он возможен при целенаправленных усилиях в рамках государственной экологической политики и самостоятельной функции государственного управления в сфере окружающей среды. Эти усилия должны иметь целью экологическое воспитание всех поколений, особенно молодых, воспитание чувства бережного отношения к природе. Необходимо формирование экологического сознания, индивидуального и общественного, основанного на идее гармоничных взаимоотношений человека и природы, зависимости человека от природы и ответственности за ее сохранение для будущих поколений.
Одновременно важнейшей предпосылкой решения экологических проблем в стране является целенаправленная подготовка экологов – специалистов в области экономики, техники, технологии, права, социологии, биологии и др.
Концепция потребительского отношения к природе.
Суть этой концепции заключается в том, что природа воспринимается как кладовая, из которой должны извлекаться ресурсы для развития материального производства и создания богатства общества. Данную концепцию можно выразить словами русского ученого И.В.Мичурина: «Нам не надо ждать милостей от природы. Взять их у нее – наша задача». «На наш век хватит», «После нас хоть потоп» – вот лозунги, под которыми осуществлялось и осуществляется решение многих программ хозяйственного развития. Эта концепция торжествовала веками, особенно начиная со стадии капиталистического развития общества, на протяжении всего периода строительства социализма и коммунизма, в основном такой же сохраняясь в России и сейчас.
Концепция невмешательства в природу.
Она противоположна предыдущей концепции и может рассматриваться лишь в чисто теоретическом аспекте, поскольку в процессе общественного развития человек не может не вмешиваться в природу. Сторонники этой концепции исходят из того, что все процессы в природе осуществляются на основе объективных законов («природа знает лучше») и всякие попытки вмешательства в природу с целью исправления ее дефектов без учета законов ее развития оборачиваются серьезными последствиями и для человека, и для природы.
Учение о ноосфере.
Основоположником данного учения был русский академик В.И.Вернадский, который еще в начале ХХ века пришел к мысли, что изменение природы «силой культурного человечества» становится явлением геологического масштаба. Человек должен принять на себя ответственность за будущее развитие природы. Он как часть биосферы своим трудом многократно усиливает планетарную функцию живого вещества, она становится все более управляемой человеческим разумом. Этот процесс естественно и неизбежно приводит к постепенному преобразованию земной биосферы в «мыслящую оболочку», сферу разума – ноосферу. Сторонники этого учения исходят из недопустимости использования силы человеческого разума для уничтожения или подавления живого, как это происходит в прошлом и, к сожалению, происходит в наши дни.
Учение о ноосфере подчеркивает значение идей естественного права и естественной справедливости, указывающих на нормы, которыми должен считаться человек. Однако данное учение на практике осталось нереализованным. Но оно несет огромный потенциал, особенно в условиях глобального экологического кризиса. По признанию теоретиков права, учение о ноосфере может служить научной и философской основой юридического мировоззрения в будущем3.
Концепции ограничения экономического развития, потребностей и народонаселения.
Данные концепции были разработаны американским ученым Дж. Форрестером и членами «Римского клуба» в 60-70-е годы ХХ века как реакции на истощение природных ресурсов, высокие уровни загрязнения окружающей природной среды. Сторонники данных концепций для предупреждения неблагоприятных перспектив дальнейшего развития человечества при сохранении современных его темпов и направлений предложили ряд условий, среди которых центральное место занимает тенденция к сокращению потребностей и народонаселения, снижение темпов экономического развития. Состояние глобального равновесия, по их мнению, должно быть таким, чтобы каждый человек мог удовлетворить основные материальные потребности и имел равные возможности реализовать свой творческий потенциал.
Эта концепция была подвергнута резкой критике во всем мире. Призывы к торможению экономического развития человечества оценивались как утопические и реакционные.
Уже через 20 лет примерно тем же коллективом ученых было выполнено новое исследование. Они сформулировали свои основные выводы следующим образом:
Концепция устойчивого развития.
Эта одна из современных, наиболее распространенных и поддерживаемых мировым сообществом концепций взаимодействия общества и природы. Данная концепция нацелена на совмещение требований экономики и экологии, предусматривающие экологически безопасное устойчивое развитие общества. В 1984 году по инициативе Генерального секретаря ООН была создана Международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию. В 1987 году Комиссия акцентировала внимание на необходимости поиска новой модели цивилизации, опубликовав доклад «Наше общее будущее», в котором показана невозможность ставить и решать крупные экологические проблемы вне их связи с проблемами социальными, экономическими и политическими. После опубликования и одобрения Генеральной Ассамблеей ООН этого доклада в обиход вошло близкое к понятию «экоразвитие» понятие «устойчивое развитие».
Устойчивое развитие – это модель социально-экономического развития, при котором достигается удовлетворение жизненных потребностей современного поколения людей (в перспективе – обеспечение такой возможности и для будущих поколений). Многие страны приступили к реализации этой модели.
Концепция устойчивого развития получает закрепление и развитие в российском законодательстве об окружающей среде. Переход к данной концепции определен указами Президента РФ от 4.02.94г. №236 «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 1.04.96г. №440 «О концепции перехода РФ к устойчивому развитию».
В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в РФ последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природоресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. При этом повышаются роль государства – гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроль в области охраны природы.
Экологическая функция государства
Что же понимается под функциями государства? Функции демократического государства представляют собой основные или главные направления его деятельности, определяемые потребностями решения некоторых общих для общества задач. Функции выражают сущность и назначение государства в обществе.
Экологическая функция государства признана теоретиками государства и права как одна из основных и самостоятельных функций современного российского государства. Она включает в свое содержание деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее качества, охрану экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Главное назначение экологической функции российского государства состоит в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни природную среду, провозглашенные Конституцией РФ. Решение этой задачи достигается в процессе взаимодействия общества и природы в трех формах: природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности.
Под природопользованием понимается деятельность, связанная с извлечением полезных свойств природной среды и использованием их для удовлетворения экономических, экологических, оздоровительных и культурных интересов человека. Регулируя природопользование, государство стремится придать ему рациональный характер, что означает достижение не только экономического, культурно-оздоровительного эффекта, но и охрану окружающей природной среды.
Охрана окружающей природной среды как вид экологической деятельности государства предполагает систему мероприятий по сохранению и воспроизводству действующих экологических сообществ, многообразие растительного и животного мира во имя настоящего и будущего поколений.
Обеспечение экологической безопасности состоит в осуществлении комплекса мер правового, организационного, эколого-экономического, материально-технического, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства со стороны природных объектов, загрязненных в результате длительной техногенной деятельности, аварий и катастроф природного и техногенного характера.
Следует отметить, что данные три формы взаимодействия общества и природы взаимосвязаны и взаимообусловлены: неспособность общества организовать природопользование, исключающее негативное антропогенное воздействие на окружающую среду, приводит к возникновению проблемы охраны окружающей природной среды. В свою очередь, неэффективность ее охраны приводит к проблеме обеспечения экологической безопасности, т.е. к необходимости организации защиты от воздействия природных объектов, загрязненных вследствие антропогенного воздействия.
1.2 ПРЕДМЕТ, МЕТОД И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Впервые понятие «экология» (от греческого oikos – жилище, местообитание, дом и logos – учение, наука) введено немецким зоологом Эрнстом Генкелем в 1866 году. Буквально можно понимать под экологией науку о месте обитания. Первоначально экология была разделом биологической науки, наукой об отношениях живых организмов и окружающей среды, о связи между организмами и средой их обитания.
После многочисленных дискуссий и преодоления некоторых неясностей пришлось прийти к выводу о необходимости изучения закономерностей обеспечения природных условий жизни человека, анализа и обобщения имеющихся здесь опыта и трудностей, установления обязательного минимума знаний для каждого россиянина. В учебных заведениях различного профиля под разными углами зрения изучаются различные аспекты экологии. Во всех без исключения ВУЗах России с середины 90-х годов введен обязательный стандарт и курс «Экология»; в юридических и сельскохозяйственных ВУЗах не один десяток лет преподается учебная дисциплина «Экологическое право».
Экологическое право как комплексная отрасль
российского права
Экологическое право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности.
Экологическое право является комплексной отраслью в системе российского права. Комплексный характер определяется тем обстоятельством, что общественные экологические отношения регулируются как собственными нормами, так и нормами, содержащимися в других отраслях российского права, включая гражданское, уголовное, конституционное, административное, финансовое, предпринимательское, аграрное и др. Процесс отражения экологических требований в этих отраслях права получил название экологизации соответственно гражданского, уголовного, конституционного права и т.д. (например, гл.26 УК РФ регламентирует уголовную ответственность за экологические преступления).
Общее правило, касающееся экологизации «иного» законодательства, регулирующего общественные отношения, затрагивающие экологические права и интересы общества, заключается в следующем.
В соответствии со ст.42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. При этом Конституция устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18). Из этого конституционного положения следует вывод, что в процессе развития и совершенствования каждой отрасли российского законодательства законодательная власть должна предусматривать характерные для каждой из них правовые меры по обеспечению, корректного отношения общества к природе с учетом интересов как самой природы в силу ее самоценности, так и человека, исходя, в частности, из необходимости и возможности обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.
Формирование экологического права как комплексной отрасли наложило отпечаток и на механизм действия его норм. Основными его элементами являются экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование, экономические меры, сертификация, аудит, контроль, а также применение мер юридической ответственности, предусматриваемых трудовым, административным, уголовным и гражданским правом.
История развития российского экологического права
Историю развития российского экологического права целесообразно рассмотреть применительно к трем периодам:
1) до 1917 года;
2) в советский период;
3) на современном этапе.
Уже в «Русской правде» (1016г.) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес, или собственность князя. В «Русской правде» устанавливался штраф за кражу дров, за уничтожение или повреждение дупла, наполненного сотами с медом.
В русском законодательстве средних веков предусматривался довольно широкий набор санкций за нарушение правил, касающихся природных объектов: штраф, битье палками или кнутом, отсечение кисти левой руки. Например: в соответствии с Соборным уложением 1649 года за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью палками, во второй раз – кнутом, а в третий раз – отрезанию уха. Из вышеуказанного видно, что при наказании принимался во внимание факт повторности нарушения. Широко применялась смертная казнь (за порубку деревьев в заповедном засечном лесу, лов мелкой сельди и др.).
В XVII веке в России появилась потребность в регулировании добычи объектов животного мира как мере по предотвращению их истощения. При этом регламентировались и способы добычи, и размеры добываемых видов, например, рыб. Принимаются ряд царских указов и грамот, направленных на охрану таких животных как выдра, бобер, соболь.
Позднее появляется так называемое «санитарное законодательство», направленное на охрану воздуха, воды и общественных мест от загрязнения. Так, в соответствии с Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года за постройку заводов и фабрик, признанных по закону вредными для чистоты воздуха или воды, данные объекты уничтожаются за счет виновного, и он подвергается аресту на время от 7 дней до 3-х месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей4. В 1833 году были изданы правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в Санкт-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть поглощаемы или сжигаемы»5.
В 1915-1916 годах под руководством академика И.П.Бородина, пионера научной природоохранной деятельности в России, был разработан первый (неосуществленный) проект российского Закона об охране природы.
В советский период вплоть до 70-х годов в развитии законодательства рассматриваемой сферы господствующим был природоресурсный подход. Регулирование природопользования осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 20-х годов был принят ряд законов и декретов Правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922г.), Лесной кодекс РСФСР (1923г.), декреты СНК РСФСР «О недрах земли» (1920г.), «Об охоте» (1920г.), «О санитарной охране жилищ» (1919г.) и др.
Что касается отношений собственности на природные ресурсы, то они находились в исключительной собственности государства.
Проводится сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая (т.е. учитывались преимущественно интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения).
Массив кодификационного природоресурсного законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 годы. Он включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970г.), Водный кодекс РСФСР (1972г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976г.), Лесной кодекс РСФСР (1978г.), Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982г.), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982г.).
В начале 60-х годов в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. В 1960 году принимается Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР»6. Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов, животного мира, но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы не сыграл, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обеспечения их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение его положений. В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций.
Основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период, помимо существующих пробелов, было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализации норм. Низкая эффективность законодательства, истощение природных богатств и постоянное ухудшение качественного состояния окружающей среды – эти и другие факторы требовали новых подходов к правовому регулированию природопользования и охраны окружающей среды.
На современном этапе развития российского общества получают реализацию новые подходы к развитию экологического права. Переход к рыночным отношениям, стремление российского общества к созданию правового и социального государства, к установлению правовых норм по природопользованию и охране окружающей среды преимущественно в законах, а не в подзаконных актах – это те явления в экологическом праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии.
В настоящее время экологическое право развивается с учетом следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды; дефектов существующего экологического законодательства; перспектив создания правового и социального государства; введение многообразия форм собственности на природные ресурсы. Важнейшим принципом формирования экологического законодательства на современном этапе является его гармонизация с передовым мировым законодательством.
Предмет экологического права
В теории права предметом считаются общественные отношения, складывающиеся по поводу какого-либо объекта и находящиеся в сфере действия правовых норм. Предмет играет роль системообразующего фактора отрасли права. Предмет правового регулирования – это строго определенная область общественных отношений, качественно отличающихся от иных общественных отношений, образующих предмет другой отрасли права. Так как в качестве объекта правового регулирования в рассматриваемой нами сфере выступает природа (окружающая среда) и ее отдельные элементы – земля, недра, воды и др. и связанные с ними интересы человека, можно сказать, что предметом являются общественные отношения по поводу природы или окружающей среды
Какие же более конкретные общественные отношения регулируются правом окружающей среды? Традиционно выделяют две группы общественных отношений – по рациональному использованию природных ресурсов и по охране окружающей среды (охране природных ресурсов). Причем эти две группы отношений образуют, по оценкам юристов – экологов, исключительный предмет отрасли. Действительно, названные две группы отношений общепризнанны, и, прежде всего они образуют предмет экологического права. Но как реакция на общественную потребность формируемое экологическое право России регулирует некоторые иные отношения, выходящие за рамки традиционных. Это – отношение собственности на природные объекты и ресурсы и отношения по защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Таким образом, учитывая интересы и потребности человека и гражданина в сфере взаимодействия общества и природы, опосредованные в праве, предмет современного российского экологического права образуют отношения:
Данная классификация видов экологических отношений – принципиальная, наиболее важная, целесообразная и научно обоснованная. Ее целесообразность заключается во взаимосвязанном, одновременном решении в праве комплекса проблем, касающихся принадлежности природных ресурсов, распоряжения ими, обеспечения рационального использования природных ресурсов, охраны природы от разных форм деградации, защиты экологических прав и законных интересов человека.
Метод правового регулирования экологического права
Метод правового регулирования – способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства. Или, другими словами, это – устанавливаемый нормами права специфический способ правового воздействия на поведение участников правовых отношений по реализации правомочий собственника природных ресурсов, обеспечению рационального природопользования, охране окружающей среды, защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Особенным, присущим данной отрасли права методом считается метод экологизации, направленный на гармонизацию отношений общества и окружающей среды. Этот метод можно рассматривать как сочетание общеэкологического подхода ко всем без исключения явлениям общественного бытия, как проникновение глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, регулируемые правом.
Метод экологизации включает следующие элементы:
Эколого-правовой метод регулирования проявляется, как и в других отраслях российского права, через императивный и диспозитивный подход к установлению обязанностей и прав субъектов правоотношения. В действующей системе права используются два основных таких способа воздействия на поведение граждан – административно-правовой и гражданско-правовой. Их сочетание и взаимодействие в области охраны окружающей среды имеют свои особенности и могут рассматриваться как специфический метод экологического права.
Административно-правовой метод используется для обеспечения порядка управления и поэтому исходит из неравного положения субъектов права – из отношений власти и подчинения. Суть данного метода заключается в установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и обеспечению правовых предписаний. В экологическом праве административно-правовой метод опосредуется в специфических формах – нормировании, экспертизе, сертификации, лицензировании и др.
Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений основывается на признании равенства участников отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
В современном экологическом праве применяются оба метода правового регулирования. Причем в условиях перехода к рыночной экономике, с совершенствованием гражданского, предпринимательского законодательства гражданско-правовой метод применяется в данной отрасли права все более широко. В то же время Российское государство не отказывается от административных средств организации природопользования, а в ряде случаев усиливает их применение в направлении охраны окружающей среды: увеличиваются административные штрафы на загрязнителей (в отличие от предыдущих 30-ти лет они стали налагаться не только на граждан, но и на юридических лиц), формируется (с взлетами и падениями) государственная система природоохранных органов, принимаются меры к нормированию качества окружающей среды, ужесточению государственного экологического контроля.
Система экологического права
Под системой экологического права понимается структура основных элементов, частей этой отрасли – подотраслей, институтов, норм.
Понятие «система экологического права» включает три смысловых значения: отрасль права, наука и учебная дисциплина.
Экологическое право как отрасль права. «Первокирпичиком» отрасли экологического права является эколого-правовая норма, представляющая собой общее правило, предусмотренное для определенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное применение. Элементами эколого-правовой нормы являются гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза – условие, при котором возможно применить правило, закрепленное в эколого-правовой норме. Диспозиция эколого-правовой нормы само правило поведения субъекта правоотношения, закрепленное в норме. Санкция эколого-правовой нормы – это те меры ответственности, которые могут быть применены за невыполнение или ненадлежащее выполнение нормы.
Эколого-правовые нормы в зависимости от круга регулируемых общественных отношений объединены в отрасль права – экологическое право, подразделенную на Общую и Особенную части.
Существуют различные виды норм: нормы-принципы закрепляют основополагающие начала охраны окружающей природной среды (например: платность природопользования, устойчивость природопользования, рациональное и эффективное использование природных объектов и др.); нормы-приоритеты устанавливают правовые преимущества в охране и использовании определенных объектов в интересах обеспечения качества природной среды. Различают эколого-правовые нормы-приоритеты трех уровней: отраслевого, межотраслевого и общего экологического.
Отраслевые приоритеты содержатся в природоресурсных отраслях законодательства; нормы-правила содержат экологические требования – императивы применительно к конкретной сфере экологических отношений. По содержанию экологические императивы подразделяются на следующие: предупредительные, запретительные, восстановительные (компенсационные), карательные, поощрительные, управомочивающие, разрешительные и обязывающие.
Экологическое право как наука представляет собой систему знаний об экологическом праве как отрасли права. В предмет науки дополнительно к информации, составляющей систему экологического права как отрасли права, включаются следующие самостоятельные темы: метод научных исследований; правоприменительная и правотворческая практика; история развития экологического права; источники экологического права; международно-правовое регулирование природопользования; эколого-правовое регулирование природопользования различных стран мира; источники научно-правовой информации; понятийный аппарат, раскрывающий специальную терминологию, применяемую в эколого-правовой науке.
Экологическое право как учебная дисциплина представляет собой систему знаний об экологическом праве, отвечающих программе образовательного учреждения. Экологическое право как самостоятельная учебная дисциплина получило развитие в России достаточно давно в рамках земельного, природоресурсного, природоохранительного права. На ряде кафедр ВУЗов и факультетов одновременно преподаются экологическое, природоресурсное, земельное право. Хотя предметом экологического права являются отношения по природопользованию и охране окружающей среды от других воздействий, такой подход к организации преподавания вполне оправдан и связан со стремлением дать достаточно глубокие знания как по отрасли в целом, так и по ее структурным частям. В этом случае программа экологического права может включать в основном Общую часть, а природоресурсного – Особенную.
В России получают развитие правовые основы экологического образования. Ряд важных положений закреплен в Федеральном законе от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды». Особенно важны конкретные требования относительно профессиональной экологической подготовки руководящих работников и специалистов. Речь идет об уровне, на котором в основном принимаются экологически значимые управленческие, хозяйственные и иные решения. В соответствии с Законом руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую среду и здоровье человека на территории РФ, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая должна учитываться при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не могут допускаться к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний.
Как уже отмечалось, курс экологического права состоит из Общей и Особенной частей. В Общую часть включены разделы, раскрывающие понятие и систему экологического права, содержание права собственности на природные объекты и права природопользования, цели и организацию государственного управления природопользованием и охраной окружающей природной среды; понятие ответственности за совершение экологических правонарушений.
В Особенную часть включены разделы, раскрывающие содержание правового режима использования и охраны земель, недр, вод, леса, животного мира, особо охраняемых природных объектов, природной среды в процессе хозяйственной и иной деятельности, зон с неблагоприятной экологической обстановкой, а также международно-правового механизма окружающей природной среды.
Право строится и функционирует на определенных принципах, выражающих его сущность и социальное назначение, отражающих главные свойства и особенности.
Принципы – это, прежде всего общие исходящие идеи, руководящие начала, основные правила поведения. Принципами права должны руководствоваться все участники экологических отношений – органы законодательной, исполнительной, судебной власти, предприятия, общественные формирования, граждане.
Экологическое право основано как на общих принципах российского права, так и на принципах данной отрасли (отраслевых). Общими, определяющими сущность права в целом, являются принципы социальной справедливости и социальной свободы, равноправия (равенства перед законом), единства юридических прав и обязанностей, ответственности за вину, законности и некоторые другие.
Отраслевые принципы могут быть выражены в специальных нормах-принципах или выведены из анализа правовых норм. Так, основные принципы охраны окружающей среды определены в ст.3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Одновременно они являются и принципами экологического права. Этим законом установлено, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане РФ, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами:
Необходимо подчеркнуть следующие основные моменты, касающиеся принципов: их приоритеты и гарантии. Приоритет в экологическом праве отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу техногенных и антропогенных отрицательных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.
Сама охрана окружающей среды не является самоцелью – ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.
Указанный принцип приобрел характер конституционного: согласно ст.42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, может быть положено в основу административного и судебного решения, что и происходит на практике.
Под источниками права обычно понимаются исходящие от государства или признаваемые им официально документальные формы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения. Источникам права присущ официальный характер, они признаются государством, что и определяет поддержку содержащихся в них норм, их государственную обеспеченность.
Под источниками экологического права следует понимать нормативные акты, принятые уполномоченными на то государственными органами и органами местного самоуправления в установленной форме и с соблюдением определенной процедуры, регулирующие общественные отношения в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Иными словами, обобщенным источником экологического права является экологическое законодательство.
Источники экологического права имеют ряд особенностей. Так, с учетом того, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях. Еще одна наиболее существенная особенность предопределена характером самой отрасли как комплексной в системе российского права. Правовые нормы данной отрасли имеют «прописку» в разных отраслях права. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, они содержатся в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.
Особенностью экологического законодательства является и то, что в общем объеме нормативных актов преобладают подзаконные акты, а среди последних – ведомственные акты. Иными словами, многие общественные отношения в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности пока еще регулируются не актами высшей юридической силы – законами, и подзаконными, чаще ведомственными актами. Такое положение нельзя признать нормальным. Поэтому в последнее время все заметнее проявляется тенденция регулирования экологических отношений законами. Более того, изживается декларативность в принимаемых законах, устраняется неконкретность норм, усиливается детализация предписаний.
В целом источники экологического права можно классифицировать по ряду оснований:
а) Законы – нормативно-правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти;
б) все иные нормативные правовые акты являются подзаконными. Это – акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.
а) общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологическое, так и иные общественные отношения (например: Конституция РФ);
б) специальные – акты, целиком посвященные вопросам окружающей среды или ее элементам (например: Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Водный кодекс РФ, Федеральный закон «О животном мире» и др.)
а) нормативно-правовые акты материального характера – акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений (например: Федеральный закон «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях» и др.).
б) источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Значительная часть материальных норм экологического права может быть реализована лишь посредством осуществления и соответственно регулирования последовательного ряда процессуальных действий. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических прав и интересов и т.д. Акты процессуального характера – ГПК РФ, УПК РФ, Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы и т.д.
Систему источников экологического права образуют:
Основополагающие экологические нормы закреплены в действующей Конституции РФ. Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов – законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Вменяя обязанность каждому гражданину охрану природы, окружающей среды и бережное отношение к природным богатствам (ст.58), Конституция одновременно гарантирует право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (ст.42).Земля и другие ресурсы, согласно Конституции, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Допускается частная собственность на землю и иные природные ресурсы.
Конституция относит вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст.72). Отсюда и законодательство об охране окружающей среды, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах представляют предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. Высшие законодательные органы республик в составе России и других субъектов принимают в настоящее время по этим вопросам законы и иные нормативные акты, которые, к сожалению, далеко не всегда соответствуют федеральному законодательству.
Основным комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в сфере охраны природной среды, является Федеральный закон от 10 января 2002 года «Об охране окружающей природной среды». Закон определил задачи всего природоохранительного законодательства РФ. Они включают регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия любой деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей. В нем закреплена компетенция представительных и исполнительных органов всех уровней, а также органов экологического контроля в области природопользования и охраны окружающей среды. Одно из достоинств закона – закрепление стройной системы нормативов вредного воздействия как критериев качества окружающей природной среды.
Основное достоинство Закона состоит в том, что в нем впервые закреплен экономический механизм охраны окружающей природной среды, включающий:
Закон содержит также нормы, касающиеся порядка и основания проведения экологической экспертизы, образования экологических фондов, разрешения споров в области охраны окружающей природной среды, возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями и ряда других вопросов.
Таким образом, источниками экологического права являются нормативные акты по вопросам природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимаемые (издаваемые) органами представительной и исполнительной власти всех уровней, органами местного самоуправления, государственными органами местного самоуправления, государственными органами управления всех уровней, а также руководителями предприятий, учреждений и организаций.
Тема 2. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
2.1 ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Любое правоотношение представляет собой норму права в действии, динамику ее реализации на практике.
Под правоотношением в теории права понимается общественная связь между людьми, их коллективами, органами государства, государством. Такая связь возникает на основе норм права и выражается в субъективных юридических правах и обязанностях ее участни ков. Эта связь имеет индивидуализированный характер и га рантируется принудительной силой государства. Содержание понятия экологическое правоотношение связано с определением круга экологических отношений, которые возникают по поводу охраны окружающей природной среды в процессе природопользования, охраны окружающей природной среды от негативных химических, физических и биологических воздействий и обеспечения режима особо охраняемых природных территорий.
Таким образом, экологические правоотношения – это общественные отношения, урегулированные нормами экологического права, которые возникают, существуют и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, предусмотренным законодательством о природных ресурсах и об охране окружающей среды.
В силу этого усвоение обучаемыми понятия и содержания экологических правоотношений является одной из главных задач в усвоении курса «Экологическое право». Экологические правоотношения являются правовой фор мой экологических отношений. И если в экологических отношениях стороны свободны в выборе вариантов своего поведения, то в экологических правоотношениях эти варианты ограничены и регламентированы законом. Так, граждане обладают неограниченным правом общего природопользова ния в лесах (сбор грибов, ягод, отдых и др.). Однако, когда интересы эколо гической и противопожарной безопасности в этих лесах требуют введения специальных правил, то граждане, становясь субъектами экологических пра воотношений, получают ограничение в «вольностях» (запрет пребывания в определенных участках леса в определенное время, обязанность соблюдения противопожарных правил в лесах и др.).
Если экологические отношения могут возникнуть при любых условиях, то экологические правоотношения не могут возникнуть иначе как на основе и во исполнение правовых норм, устанавливающих определенные правила поведения сторон экологических отношений. Например, если общее водопользование, осуществляемое гражданином путем систематического набора воды для питьевых или бытовых нужд без применения технических средств, устройств и сооружений, может осуществляться им в любое время и по сво ему усмотрению, то специальное водопользование с применением та ких средств - только после реализации правовых норм о приобретении ли цензии на такие виды забора воды.
Между предметом экологического права и экологическими правоотношениями существует тесная связь, поскольку экологическими правоотноше ниями могут стать только те общественные отношения, которые входят в предмет экологического права. Например, нельзя отнести к числу экологических право отношений реализуемые правовые мероприятия по борьбе с сорняками (КоАП РФ), поскольку они не относятся к числу природоохранительных и не входят в предмет экологического права.
Вместе с тем экологические правоотношения нельзя отождествлять с предметом экологического права, поскольку экологические отношения, входящие в этот предмет, зачастую являются «потенциалом» для последующего правово го урегулирования. Так, остаются пока неурегулированными отношения по охране атмосферного воздуха от нерационального воздухозабора его в промы шленных или иных целях, хотя они и входят в предмет экологического права.
В отличие от предмета экологического права, экологические правоотношения всегда являются конкретно урегулированными эколого-правовыми нормами. Так, отношения по использованию воздушного пространства для осуществления сбросов или выбросов газообразных отходов производства урегулированы системой нормативов ПДВ, ПДК, ПДУ и других.
В экологических правоотношениях абстрактные нормы конкретизируют ся до математической точности. Например, при лицензировании конкретно го вида водопользования обретают конкретного адресата сведе ния о водном объекте, о водопользователях, о водопотребителях и т. д.
Конкретизация эколого-правовых норм в экологических правоотноше ниях осуществляется, прежде всего, через наделение конкретных субъектов конкретными правомочиями. Так, при эксплуатации хозяйственных объек тов, влияющих на состояние вод, в экологических правоотноше ниях конкретизируются применительно к конкретных субъектам (владель цам экоопасных объектов и др.) конкретные требования охраны данных вод (нормативы сброса вредных веществ, нормативы забора воды из данных конкретных водоемов и т. д.).
В силу этого только через правоотношения выявляется степень реально сти и эффективности эколого-правовых норм, и только через практическое применение этих норм на практике выявляется результативность законотворческой работы по урегулированию предмета экологического права. В частности, применение Закона РСФСР от 13 декабря 1991 года «Об охране ок ружающей природной среды» выявило его значительную нормотворческую недостаточность. В силу этого на смену ему пришел новый Федеральный закон от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды».
Главным аспектом правоотношения в целом и экологических правоотношений в частности является взаимодействие субъектов, наделенных кон кретными правами и обязанностями, поэтому любое правоотношение носит общественный и публичный характер. Например, принятие землепользова телем мер по предотвращению гибели дикой фауны при осуществлении убо рочных работ в сельском хозяйстве (ст. 28 Федерального закона «О живот ном мире») представляет собой единоличное соблюдение установленных законом правил; вмешательство же контролирующих органов в случае несо блюдения этих правил для пресечения такого бездействия (ст. 55 того же закона) выражается в охранительном правоотношении, т.е. в возникновении публичного, общественного аспекта.
Исполнение эколого-правовых норм представляет собой особый вид активной деятельности субъектов тех или иных прав, выражающийся в осуществлении эколого-правоприменительной работы. Например, принятие лесо пользователем мер по охране лесного массива от пожаров (устройство проти вопожарных мест, обеспечение их противопожарным инвентарем и др.).
Соблюдение эколого-правовых норм представляет собой воздержание субъектом тех или иных прав от совершения тех или иных действий. Напри мер, недопущение перерасхода водозабора из водоемов сверх установленных лимитов; воздержание от сброса в водные объекты и от захо ронения в них производственных, бытовых и иных отходов; воз держиваться от осуществления рубок леса способами, влекущими возникно вение эрозии почв и т. д.
Экологические правоотношения в целом имеют имущественный характер. Эти правоотношения обычно связаны с использованием какого-либо рода движимого или недвижимого имущества (предприятия, природных объектов и т.д.). Однако они принципиально отличаются от иных имущественных отношений. Во-первых, вещества, являющиеся источником вредного воздействия, находятся в окружающей среде, неразрывно с ней связаны. Во-вторых, в законодательстве об охране окружающей среды определяются параметры экологически безопасной эксплуатации движимого или недвижимого имущества в публичных интересах с тем, чтобы не причинить или минимизировать вред природной среде. В-третьих, эти правоотношения возникают по поводу имущества (земель, недр, вод, лесов, особо охраняе мых природных объектов, объектов животного мира), являю щегося природными объектами, компонентами окружающей природной среды, имеющими особый правовой режим. Поэто му экологические правоотношения имеют эколого-имущественный характер.
Классификацию экологических правоотношений целесообразно сделать, прежде всего, по видам экологических общественных отношений. С этой це лью выявляются следующие виды экологических правоотношений:
1. Экологические правоотношения, складывающиеся в сфере государственного регулирование экологопользованием, - наиболее обширная и слож ная группа, включающая в себя следующие их разновидности:
а) экологические правоотношения в сфере учета природных ресурсов.
Сюда включаются правоотношения по ведению экологического государственного мониторинга, земельного, лесного, водного кадастров, кадастра объектов животного мира и др.;
б) экологические правоотношения в сфере разрешительной системы экологопользования. Сюда можно отнести правоотношения по регистрации прав на природные объекты и сделок с ними; по регистрации прав на осуществление тех или иных видов предпринимательской дея тельности в сфере экологопользования; по лицензированию водопользования, лесопользования и др.;
в) экологические правоотношения в сфере контроля за экологопользованием, в котором наряду с общим экологическим контролем выделяются пра воотношения по осуществлению специальных видов контроля (земельного, водного, лесного и др.);
г) экологические правоотношения в сфере охраны государством режима экологического благополучия, которые выражаются в применении судебной или административной защиты прав как природопользователей, так и государства и его органов. Например, судебное взыскание с браконьеров стоимо сти выловленной рыбы; взыскание по суду стоимости причиненного незаконной порубкой леса древесины и расходов на лесовосстановление; в
наложении соответствующими государственными органами административных наказаний и т. д.
Особенностью правоотношений данного вида является обязательное участие в них в качестве одного из субъектов государства и его органов, которые совершают рачительные, пресекательные и восстановительные действия по обеспечению экологического благополучия в стране.
2. Экологические правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления правомочий собственности на природные ресурсы, в составе которых можно выделить:
а) правоотношения по приобретению природных объектов или определенных элементов этих объектов в собственность. Например, купля-продажа земельных участков; приватизация земель в установленном законом порядке; передача государством в собственность гражданину или юридическому лицу части земельного массива с находящимися на нем природными объектами (водоемами, лесными участками и др.);
б) правоотношения по осуществлению собственником своих правомочий по эксплуатации земельного участка и находящихся на нем природных ресурсов;
в) правоотношения по прекращению права собственности на тот или
иной природный объект, осуществляемые путем сделок купли-продажи, ме ны и других сделок, а также изъятием и принудительным выкупом нерацио нально используемых земель. Особенностью этих правоотношений является то, что одной из сторон в них всегда является собственник земельного участка или находящихся на нем земельных ресурсов.
3. Экологические правоотношения, складывающиеся в сфере вещных прав на землю и находящихся на ней природных ресурсов, которые выража ются либо в праве пожизненного наследуемого владения земельным участ ком, либо в праве постоянного (бессрочного) пользования им, либо в праве ограниченного пользования (сервитута) соседним земельным участком. В отличие от экологических правоотношений, складывающихся в сфере осуществления правомочий собственника, данная группа правоотношений не относится к числу абсолютных правоотношений. Правомочия землевла дельцев и землепользователей в отношении своих земель и расположенных на них природных ресурсах значительно уже правомочий собственника.
4. Независимо от того, в какой сфере складываются экологические правоотношения, они подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные экологические правоотношения складываются по поводу конкретных материальных объектов, находящихся под эколого-правовой охраной. Материальные экологические правоотношения возникают в результате реализации правовых норм, предусматривающих конкретные права и обязанности субъектов правоотношений в сфере охраны окружающей среды.
Для уяснения сущности материальных правоотношений по поводу охраны окружающей среды целесообразно охарактери зовать некоторые из указанных видов правоотношений. Напри мер, в экологическом праве предусматриваются условия, огра ничения и запреты, которые должны быть выполнены при размещении хозяйственных и иных объектов, требования к технико-экономическому обоснованию проектов и проектиро ванию объектов, строительству и реконструкции предприятий и сооружений, вводу их в эксплуатацию и эксплуатации. Законодательство об охране окружающей среды содержит требова ния, которые обязаны выполняться в сельском хозяйстве, промышленном производстве, военной деятельности и т. д.
Задача охраны окружающей природной среды решается пу тем установления разного рода нормативов допустимых выбро сов и сбросов вредных веществ, а также допустимых физичес ких воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения и т. п.) применительно к соответ ствующей сфере деятельности: промышленности, сельскому хозяйству и т. д. Эти требования выражаются в содержании прав и обязанностей участников экологических правоотношений.
Особую группу представляют собой правоотношения по по воду обеспечения экологической безопасности. Законодатель ство регулирует вопросы предотвращения чрезвычайных ситуа ций и устранения их вредных последствий для окружающей среды и здоровья людей. Такие ситуации могут иметь техногенный характер. В частности, к числу материальных можно отнести экологические правоотношений по осуществлению противопожарных мероприятий, поскольку объектом их является лесной массив и противопожарная безопасность в нем.
Процессуальные экологические правоотношения складываются по пово ду обеспечения порядка природоохранительной деятельности. Основа процессуальных правоотношений — нормы, регулирующие порядок возникновения, изменения и прекращения эко логических правоотношений. Примером процессуальных экологических правоотношений являются правоотношения, возникающие в связи с проведением оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, объявлением зон чрезвычайной экологической ситуации и т.д.
5. Наконец, независимо от сферы, в которой складываются экологические правоотношения, их можно подразделить на регулятивные и охранительные. К числу регулятивных следует отнести экологические правоотношения, складывающиеся непосредственно в сфере осуществления природоохранительных мероприятий. Например, осуществление лесовосстановительных мероприятий.
К числу же охранительных экологических правоотношений следует отнести такие, которые связаны с применением ответственности за невыполнение установленных законом правил по охране окружающей природной сре ды. Например, правоотношения по привлечению виновных субъектов лесных правоотношений к административной или уголовной ответственнос ти за невыполнение мероприятий по сохранности леса.
Экологическим правоотношениям, как и правоотношениям, складывающимся в сфере других отраслей права, присущи общие признаки, которые характеризуют экологическое правоотношение как общественное отноше ние в сфере охраны природы, урегулированное нормами экологического права или сложившееся в результате действия этих норм.
2.2 ОБЪЕКТЫ, СУБЪЕКТЫ И СОДЕРЖАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Экологические правоотношения обладают специфическими признаками, и в первую очередь эту специфику на них накладывают объекты этих правоотношений.
Под объектами правоотношений в правовой литературе традиционно понимается то, что, по поводу чего складывается данное правоотношение. А поскольку правоотношения складываются либо по поводу каких-нибудь объектов материального мира, либо по поводу какого-то определенного порядка, то и в экологических правоотношениях объекты бывают двух основных видов:
а) природные объекты в виде их элементов, целостных объектов, природных комплексов и окружающей природной среды в целом;
б) порядок эксплуатации и охраны этих объектов.
Природные объекты как объекты экологических правоотношений характеризуются двумя основными свойствами, влияющими на содержание правоотношений:
В качестве объектов экологических правоотношений природные объекты можно подразделить на три основных вида:
Объекты экологических правоотношений второго вида - порядок эксплуатации и охраны природных объектов - можно подразделить на следующие разновидности:
а) порядок эксплуатации природных объектов, при котором устраняется возможность природоохранных нарушений. Например, лимитирование водопотребления и водоотведения предотвращает истощение и загрязнение водоемов;
б) порядок охраны природных объектов, при котором достигается цель, продиктованная необходимостью охраны. Так, возможностью введения ограничений на использование отдельных природных объектов в целях охра ны окружающей природной среды достигается та или иная цель, стоящая на данный момент и в данной конкретной местности.
Перечисленные объекты экологических правоотношений второго вида представляют собой по существу законность и правопорядок в экологичес ких правоотношениях как главную цель эколого-правового режима. Их можно назвать юридическими, в то время как первый вид объектов можно назвать материальными.
Особенности объектов экологических правоотношений оказывают влия ние на содержание данных правоотношений, основу которых составляют правомочия субъектов. Так, в зависимости от степени нарушения почвен ного покрова земли, землепользователь обязан применять либо противоэрозионные мероприятия, если почва поражена эрозией, либо почвенно-восстановительные (рекультивационные) - если допущено механическое нару шение этого покрова, либо мелиоративные - если ухудшились природные свойства почв.
Наконец, особенности объектов экологических правоотношений служат главным критерием отграничения правоотношений данной природы от правоотношений, складывающихся в других отраслях правового регулирования. Например, правоотношения по обеспечению ветеринарного благополучия сельскохозяйственного скота не могут быть отнесены к числу экологических, поскольку объектом таковых является совокупность особей животного мира, во-первых, естественного происхождения в дикой свободе, а во-вторых, находящаяся в условиях этой дикой свободы. Соответственно, сельскохозяйственный скот не может являться объектом экологических правоотношений.
Особенности объектов экологических правоотношений могут быть типичными и индивидуальными. Например, земли могут быть типизированы на категории и земельные угодья; леса - на категории защитности и группы и т. д.
Типичные особенности, в отличие от индивидуальных, влияют на содержание правоотношений в значительно большей степени.
Субъекты экологических правоотношений
Как уже отмечалось, эколого-правовые нормы могут реализовываться субъектами права как через экологические правоотношения, так и вне их. В силу этого все субъекты, участвующие в реализации эколого-правовых норм, можно подразделить на субъекты экологического права и субъекты экологических правоотношений.
Субъектом экологического права может быть любое лицо, поскольку охрана природы в России является конституционной обязанностью каждого (ст. 58 Конституции РФ). В частности, любое физическое или юридическое лицо, обладая правом общего природопользования (проезд, проход, забор воды из водоема и др.), обязано соблюдать при этом требование не навредить природе, в результате чего эколого-правовые нормативы реализуются вне экологических правоотношений.
Субъектом же экологического правоотношения может быть не любое, а лишь то лицо, которому законом дан допуск к участию в тех или иных экологических правоотношениях. Например, субъектами правоотношений по приоритетному пользованию животным миром могут быть лишь граждане, принадлежащие к группам населения коренных малочисленных народов, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования животного мира (ст. 49 Федерального закона «О животном мире»).
Субъекты экологического права - это лица, управомоченные законом на совершение определенного поведения, носящего природоохранительный характер. Они могут реализовывать это поведение самостоятельно, не вступая в правовые связи с другими субъектами экологического права. Например, свои обязанности не допускать ухудшения качества поверхностных и под земных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира водопользователи осуществляют и без каких-либо взаимоот ношений с другими лицами, самостоятельно. Однако, если для реализации своих природоохранительных обязанностей, им приходится обращаться за оказанием услуг к другим лицам (например, к водохозяйственной организа ции для строительства берегоукрепительных сооружений), то из субъекта экологического права этот водопользователь превращается в субъект эколо гического правоотношения.
Субъекты экологических правоотношений можно подразделить на две основные группы: управомоченные и обязанные. Существование этих групп является обязательным признаком экологического правоотношения по не избежной схеме - каждому управомоченному субъекту соответствует нали чие обязанного субъекта.
Управомоченные субъекты экологических правоотношений выполняют в этих правоотношениях роль носителей определенных субъективных прав, реализация которых зависит от свободы воли этих субъектов. Например, в ВК РФ прямо указывается, что водопользователи осуществляют при надлежащее им право пользования водным объектом по своему усмотрению. И если водный объект предоставлен им для рыболовецких целей, то лов рыбы осуществляется водопользователями в периоды, определя емые по их усмотрению.
Обязанные субъекты экологических правоотношений являются носителями обязанностей по реализации прав управомоченных субъектов этих пра воотношений. Например, в правоотношениях водных сервитутов управомоченные субъекты могут осуществлять водопой своего скота из водоема собственника, т.е. обязанного субъекта, а последний обязан предоставить собственнику скота как управомоченному субъекту возможность та кого использования водного объекта в соответствии с пределами сервитута.
Управомоченные и обязанные субъекты экологических правоотношений не являются раз и навсегда данными, с изменением содержания правоотно шений они меняются местами. Так, орган государственного контроля за использованием и охраной земель, испрашивая необходимую информацию о состояния земель у землепользователя, является управомоченным субъектом по отношению к землепользователю, являющемуся обязанным субъектом. Однако, если данный контролирующий орган вмешивается в деятель ность землепользователя с превышением своих полномочий, то землеполь зователь через суд ставит этот орган в положение обязанного прекратить не законные действия субъекта экологических правоотношений. При этом сам землепользователь становятся управомоченным по отношению к контроли рующему государственному органу субъектом на период восстановления нарушенного законом положения.
Правомочия субъектов экологических правоотношений можно подразделить на общие и специальные. Если первые предусмотрены для всех видов субъектов и имеют силу универсальных правил, то вторые предусмотрены для определенного круга субъектов, имеющих специфику в правовом стату се. Например, право общего природопользования принадлежит в равной ме ре всем субъектам экологических правоотношении, а право специального природопользования - тем субъектам, правовой статус которых уполномо чивает на такой вид природопользования.
В некоторых видах экологических правоотношений законом детально классифицированы виды общих и специальных правомочий субъектов экологических правоотношений. Так, Водный кодекс РФ предусматривает, наряду с общими правомочиями водопользователей, специальные ви ды: питьевое водопользование, лечебное и др.
Субъектами экологических правоотношений, т. е. носителями прав и обязанностей в этих отношениях законодательство признает Российскую Федерацию, субъекты РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенных компетенцией по регулированию экологических отношений, а также физических и юридических лиц.
Являясь субъектом международного права, Российская Федерация связана рядом международных договоров и соглашений по охране окружающей среды. В связи с этим Россия обязана обеспечить выполнение своих обязательств в этой сфере. На нее возлагается обязанность использования своих природных ресурсов, не причиняя вреда окружающей среде зарубежных государств.
Российская Федерация и ее субъекты могут выступать участниками экологических правоотношений в тех случаях, когда речь идет о реализации ими своих правомочий как собственни ков природных ресурсов. Российская Федерация и ее субъекты обязаны обеспечить сохранность природной среды. Кроме того, Россия может выступать в качестве субъекта правоотношений в сфере управления охраной окружающей среды, реализуя свое полномочие территориального верховенства, как политическо го суверена.
Природные объекты могут находиться и в собственности муниципальных образований, которые наделены определенны ми полномочиями в сфере регулирования экологических отно шений. Поэтому органы местного самоуправления также высту пают в качестве субъектов правоотношений в сфере управления охраной окружающей природной среды. Возможны и иные пра вовые основания участия указанных субъектов в экологических правоотношениях.
Органы государственной власти являются субъектами право отношений, как правило, в сфере управления охраной окружа ющей природной среды. В таком качестве они выступают при осуществлении планирования мер по охране окружающей сре ды, реализации функций экологического контроля, мониторинга окружающей среды и т. д.
Юридические лица также являются участниками экологичес ких правоотношений. Именно к ним в первую очередь адресова ны требования законодательства об охране окружающей среды. Правоспособность юридического лица в сфере экологических отношений возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации. По общему правилу юридические лица становятся участниками данных правоотноше ний с момента возникновения у них прав на природные ресур сы или с момента начала хозяйственной деятельности.
Субъектами экологических отношений являются и физичес кие лица: граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства. На физических лиц также возлагаются обязанно сти по сохранению окружающей среды. Одновременно каждый имеет право на благоприятную окружающую среду
Содержание экологических правоотношений
Как уже отмечалось, связующими элементами субъектов экологических правоотношений являются их управомоченность и обязанность друг перед другом, которая меняет субъекты местами в зависимости от характера правоотношений.
Эта управомоченность и обязанность выражается в правах и обязанностях субъектов экологических правоотношений, что и составляет содержание этих правоотношении.
Таким образом, содержание эко логических правоотношений составляют права и обязанности их участников, закрепленные в правовых нормах и различаю щиеся в зависимости от их основных видов.
Права субъектов экологических правоотношений представляют собой предусмотренную законом меру возможного поведения, которое имеет две стороны:
а) право на определенное поведение, т.е. на совершение действия или
бездействия. Например, лесопользователи могут при осуществлении ими лесопользования возводить пункты хранения древесины, а могут и не возводить, и никто не вправе обязать их делать или не делать это
го, если законом не предусмотрено иное;
б) право на притязание, выражающееся в правовой возможности требовать от определенных субъектов правоотношений:
- определенного поведения. Например, право требования не находиться
на определенном секторе земельного участка, леса, принадлежащих собственнику, и т. д.;
- защиты от определенного поведения и его последствий. Например, право требования от органов местного самоуправления прекращения
необоснованных ограничений в природопользовании; право судебного взыскания причиненных убытков; право на обращения за привлечением к административной или уголовной ответственности лиц, совершивших посяга тельства на права субъектов экологических правоотношений, и т. д.
Обязанности субъектов экологических правоотношений представляют собой предусмотренную законом меру должного поведения, которое также имеет две стороны:
а) обязанность совершения субъектами правоотношений определенных действий. Например, обязанность юридических лиц и граждан принимать меры к предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и иных работ (ст. 28 Федерального закона «О животном мире»);
б) обязанность не совершать определенные действия, которая установлена законом. Так, запрещается выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов (ст. 26 того же закона).
Обязанности субъектов экологических правоотношений, в отличие от их прав, характеризуются жесткой правовой регламентацией. Например, зако ном предусматриваются не только обязанности субъектов по охране приро ды, но и процедурные правила реализации этих обязанностей. Иначе гово ря, урегулированы не только правила, но и процесс их применения.
Права и обязанности субъектов экологических правоотношений можно
подразделить на следующие основные виды:
Обстановка, имеющая эколого-правовую значимость для формирования экологических правоотношений, имеет две разновидности:
а) обстановка, правовая характеристика которой устанавливается при определении той или иной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации, зоной экологического бедствия и т. д. Параметры этой обстановки определяются соответствующими государственными органами, осуществляющими введение чрезвычайного положения на данной территории, т.е. конкретного состава параметров закон не предусматривает, уступая место административному усмотрению соответствующих государственных органов и должностных лиц;
б) обстановка, правовая характеристика которой устанавливается законом. Например, система зон и их правового режима была установлена для
местностей, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС. Соответствен но, правовой режим каждой из этих зон является составом юридических фактов, влияющих на содержание экологических правоотношений.
Специфика прав и обязанностей субъектов экологических правоотноше ний выражается в том, что они всегда имеют природоохранительный харак тер, выражающийся в следующем:
а) права и обязанности субъектов содержат в себе механизм предотвращения причинения вреда окружающей природной среде. Так, введением обязанности рационального использования земель законодатель обеспечил со здание предпосылок сохранности и неухудшения их;
б) права и обязанности данных субъектов содержат в себе механизм пресечения вреда окружающей природной среде уже в ходе реализации субъектами своих правомочий. Например, устраняются причины и условия возникнове ния пожара обязанностью граждан соблюдать правила противопожарной бе зопасности в лесах;
в) права и обязанности субъектов экологических правоотношений содержат в себе правовой механизм восстановления и улучшения природных объектов, по поводу которых складываются эти правоотношения. Так, землепользователи обязаны повышать плодородие почв, лесопользователи -
осуществлять лесовосстановительные работы, пользователи объектов животного мира - сохранять и улучшать среду обитания объектов животного мира и т. д.
2.3 ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Для возникновения, изменения или прекращения экологических правоотношений недостаточно одних только эколого-правовых норм. Например, наличие права на земельный участок, приобретенный из земельного масси ва муниципальной собственности, возникает после отвода его в натуре, ре гистрации права собственности на этот участок, выдачи собственнику соответствующих документов и т. д.
Основаниями возникновения экологических правоотношений являются юридические факты, которые предусмотрены законодательством. Юридическим фактом является конкретное жизненное обстоятельство, с которым юридическая норма связывает возникновение, изменение или прекращение правовых последствий (правоотношений). Юридические факты подразделяются на юридические действия и юридические события. Юридические действия — это волевое поведение людей, внешнее выражение воли и сознания граждан, воли организаций и общественных образований. Юридические события представляют собой обстоятельства, не зависящие, как юридические факты, от воли людей, т. е. смерть и рождение человека, стихийные бедствие и т.д.
Обстоятельства, имеющие юридическое значение, являются юридическими фактами и только при их наличии могут возникать, изменяться и прекращать ся экологические правоотношения. Так, с получением земельного участка в собственность землепользователь становится субъектом правоотношений по охране почв этого участка от эрозии и других неблагоприятных последствий; с изменением состояния этого земельного участка могут возникнуть правоотношения по оказанию другими лицами услуг рекультивации или мелиорации этого участка; с восстановлением почвенного покрова эти правоотношения прекращаются.
Юридический факт является связующим звеном между правовой нормой и правоотношением, и это звено выражается в форме либо человеческого поведения, либо события, которое нельзя отнести к человеческому поведению. Например, незаконная охота является основанием лишения нарушителя прав на охоту, т.е. поведением человека, породившим охранительное право отношение по лишению его этих прав. Превышение же численности особей животного мира является событием, порождающим правоотношения по ре гулированию этой численности.
Если поведение всегда является волевым актом людей, проходящим че рез определенную мотивацию, то событие объективно по своему происхож дению, т.е. независимо от воли и сознания людей. Так, человека никто не может принудить к совершению незаконной охоты, он всегда в состоянии противостоять такому принуждению. Возрастание же численности дикой фауны зависит от природных факторов, а не от человека.
Несмотря на различный источник происхождения, поведение людей как волевые акты и события, как возникающие не по воле людей обстоятельства зачастую перекрещиваются между собой в причинно-следственных связях. Например, осуществление вторжения в природные процессы без учета буду щих последствий влечет за собой глубокие негативные изменения в окружа ющей природной среде, т.е. события, на которые человек уже не в состоянии воздействовать. Иначе говоря, поведение порождает событие и управляемые обстоятельства превращаются в неуправляемые.
Поведение людей как юридический факт можно подразделять на два ви да: действия и бездействие.
Действия людей как юридический факт подразделяются, в свою очередь, на правомерные и неправомерные. Так, правомерным является совершенное в установленном порядке лицензирование мелиоративной деятельности; неправомерным является осуществление этой подлицензионной мелиоратив ной деятельности с нарушением установленных правил. Первый юридичес кий факт является основанием возникновения правоотношений по осуществлению мелиорации земель. Второй юридический факт - основани ем для лишения лицензии и прекращения мелиоративной деятельности.
Действия людей могут осуществляться как со стороны людей, не облеченных никакой властью, так и со стороны лиц, обладающих определенными властными полномочиями. Например, покупка земельного участка с на ходящимися на нем природными объектами является действием человека, не облеченного властными правомочиями; регистрация же этой покупки и выдача лицензии на определенный вид природопользования является дейст вием субъекта экологических правоотношений, наделенного властными правомочиями.
В силу этого результаты действий могут выражаться либо в виде определенных актов (сделки и др.), либо в виде определенных решений и распоря жений компетентных на то государственных органов и должностных лиц.
Бездействие людей как юридический факт также может быть правомер ным или неправомерным. К числу правомерных бездействий можно отнес ти, например, консервацию деградированного земельного участка и оставле ние его без эксплуатации на восстановительный период. К числу неправомерных бездействий можно отнести оставление без использования земельного участка, который по своему целевому назначению и состоянию должен использоваться для сельскохозяйственных целей.
Типичными основаниями возникновения экологических правоотношений являются административные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Например, для осуществления водопользования в целях сброса сточных и дренажных вод требуется получение лицензии. Лицензия на водопользование является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование водным объектом или его частью в течение установленного срока на определенных условиях. В лицензии должны содержаться сведения об установленных лимитах водопользования. Порядок лицензирова ния водопользования регулируется ВК РФ. Выдача лицензии на сброс сточных и дренажных вод является основанием возникновения водных правоотношений и правоотношений в сфере охраны окружающей среды.
В некоторых случаях основания возникновения правоотно шений в сфере охраны окружающей среды предусмотрены в Законе об охране окружающей среды. Например, правоотно шения, связанные с обеспечением экологической безопаснос ти, обычно возникают только с момента ввода в эксплуатацию соответствующего предприятия. Поэтому ст. 38 указанного За кона предусматривает, что ввод в эксплуатацию зданий, строе ний, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме требований в области охраны окружающей среды, предусмотренных проектами, и в соответствии с актами комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов. В состав таких комис сий включаются представители федеральных органов исполни тельной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. С момента подписания акта приемочной комиссии возникают правоотношения по обеспечению экологической безопасности, т.е. экологические правоотношения.
Особые юридические факты являются основанием возник новения экологических правоотношений в сфере охраны окру жающей среды от радиационного загрязнения. Решения о со оружении ядерных установок, радиационных источников и пун ктов хранения, имеющих оборонное назначение, находящихся в федеральной собственности или имеющих федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территории закрытых административно-территориальных образований, принимаются Правительством РФ.
Типичным примером возникновения экологических правоотношений являются случаи объявления какой-либо террито рии, например, заповедником. Согласно ст. 8 Закона об особо охраняемых природных территориях государственный природ ный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению органов государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченного на то государственного органа РФ в области охраны окружающей природной среды. Указанный юридический состав является основанием возник новения правоотношений в области консервативной охраны природы.
Зачастую основаниями возникновения экологических пра воотношений являются события. Нередки случаи, когда морс кие аварии становятся причиной загрязнения морей. Если мор ская авария, произошедшая во внутренних морских водах или в территориальном море, привела или может привести к серьез ным вредным последствиям, Правительство РФ вправе принять необходимые меры к пострадавшему судну и виновнику аварии в целях защиты побережья от загрязнения или угрозы загрязне ния (ст. 38 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и приле жащей зоне Российской Федерации»). Юридическое событие - морская авария - является в данном случае основанием воз никновения рассматриваемых правоотношений.
Экологические правоотношения могут возникнуть на осно вании договора, например, в случае заключения договора арен ды земельного участка или договора аренды участка лесного фонда. В этом случае на арендатора возлагаются обязанности по охране используемого земельного участка или участка лес ного фонда.
Возможна ситуация, когда экологические правоотношения возникают как на основе договора, так и административного акта. Так, на основании заключенного соглашения о разделе продукции выдается лицензия на право пользования участком недр. Такой юридический состав служит основанием возникно вения экологических правоотношений в связи с тем, что на недропользователя возлагаются обязанности, как по охране недр, так и охране окружающей природной среды
В качестве примера оснований возникновения процессуаль ного экологического правоотношения можно привести проце дуру установления предельно допустимых выбросов для стаци онарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. В этом случае технические нормативы выбросов устанавливаются специально уполномоченными орга нами при наличии санитарно-эпидемиологического заключе ния. Разработку предельно допустимых и временно согласован ных выбросов обеспечивает юридическое лицо, имеющее ста ционарные источники выбросов вредных веществ в атмосферный воздух. Указанные выбросы устанавливаются в соответствии с разрешениями на них. В этом случае основанием возникновения процессуального правоотношения станет принятие решения о начале процедуры установления предель но допустимых выбросов в атмосферный воздух.
В качестве оснований прекращения экологических правоотно шений действующее законодательство предусматривает главным образом административные акты органов государственной вла сти и органов местного самоуправления, например решение об изъятии природного объекта у природопользователя для госу дарственных или общественных нужд или в случае нарушения им требований законодательства. В отдельных случаях таким основанием может быть истечение срока договора, его растор жение и т.д.
В законодательных актах о природных ресурсах предусмот рены основания прекращения права природопользования и, соответственно, экологических правоотношений. Например, в ВК РФ определены основания прекращения прав пользования водными объектами: отказ водопользователя от пользования водными объектами; истечение срока, на который предоставляются в пользование водные объекты; смерть водо пользователя-гражданина; прекращение деятельности водополь зователя — юридического лица; прекращение особого пользо вания водными объектами; естественное или искусственное исчезновение водных объектов; переход прав пользования вод ными объектами в порядке, предусмотренном водным законодательством РФ.
Принудительное прекращение прав пользования водными объектами допускается только в случаях: не использования водных объектов в течение трех лет; не использования в течении одного года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов; использование водных объектов не по целевому назначению; возникновении необходимости использования водных объектов для государ ственных или муниципальных нужд; несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом; запрещения использования водных объектов.
Основания возникновения и прекращения экологических правоотношений предусмотрены и в законодательстве об охра не окружающей среды. Такими основаниями могут быть адми нистративные акты уполномоченных на то государственных органов о прекращении экологически вредной деятельности.
Так, согласно ст. 34 Закона об охране окружающей среды нару шение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.
Несколько иная ситуация возникает, если в результате нарушения законодательства причинен ущерб окружающей природной среде. В этих случаях основание прекращения правоотношений в области охраны окружающей среды представляет собой более сложный юридический состав. Нарушение экологических требований, причинение вреда окружающей природной среде и здоровью человека влечет ограничение, приостановление либо прекращение экологически вредной деятель ности. Однако прекращение экологически вредной деятельнос ти вовсе не означает прекращения правоотношений в сфере охраны окружающей среды. Эти правоотношения в такой ситуации прекращаются только после того, как виновный в совершении экологического правонарушения возместит в полном объеме причиненный ущерб.
Таким образом, по своей роли в экологических правоотношениях юридические факты можно подразделить на три группы:
ТЕМА 3. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Собственность - основа любого общественного строя и общества. Она возникла на заре развития человечества, выражаясь вначале в индивидуаль ном присвоении древними людьми своей добычи, а потом и в коллективном (коллективная охота племени на крупных животных, добыча которых была не под силу одному человеку).
Ни о каком обществе не может быть речи там, где не существует никакой формы собственности, поскольку всякое производство есть присвоение индивидуумом предметов природы в пределах определенной общественной формы и посредством нее.
Главным элементом собственности является присвоенность объекта собственности (вещи, имущества и т. п.) конкретным лицом (лицами), и поэто му определяющим в собственности является субъект. По субъекту и подраз деляются формы собственности: государственная, муниципальная, частная и иные (ст. 9 Конституции РФ).
В природе существует правило: чем более разнообразна природная систе ма, тем она более устойчива. Например, естественное разнотравье лугов ред ко погибает от неблагоприятных климатических условий, в то время как се яные травы с монокультурным составом систематически подвержены гибели. Аналогичное положение и в экономике: чем многообразнее состав форм собственности, тем устойчивее экономика страны. Вот почему разно образие форм собственности провозглашается законодательством.
В соответствии со ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц, тем самым почти полностью воспроизво дится норма п. 2 ст. 35 Конституции РФ, отсылающей к п. 3 и к федерально му закону, который определяет условия и порядок пользования землей.
В ст. 209 ГК РФ сказано об ограничении гражданских прав граждан. Представляется, что подобные ограничения установлены при использова нии и охране природных ресурсов, являющихся основой жизни и деятельно сти народов, что является частью основ конституционного строя (гл. 1 и ст. 9 Конституции РФ). Эти экологические ограничения содержания права собст венности на природные ресурсы перенесены в ГК РФ из Конституции РФ. Проблемы собственности на природные ресурсы являются определяющими в формировании политики охраны окружающей среды.
Изучая вопрос о праве собственности на природные ресурсы, надо особо подчеркнуть соотношение конституционного и гражданско-правового поня тий этого права.
Естественные и экономические свойства природных ресурсов определя ют их роль и место в жизнедеятельности как общества в целом, так и наро дов, проживающих на определенной территории.
Говоря о формах собственности на природные ресурсы, установленные ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, необходимо отметить, что право собственности на природные ресурсы в сравнении с другим имуществом имеет ряд особен ностей и ограничений, о чем говорится в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. Ска занное в этой статье позволяет нам выявить параметры ограничения свобо ды осуществления правомочий собственника на природные ресурсы: во-первых, необходимость соблюдения экологических требований; во-вто рых, необходимость защиты прав и законных интересов других лиц; в-треть их, необходимость законодательного ограничения права собственности на природные ресурсы в социальных целях в силу того, что земля и иные при родные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, прожива ющих на соответствующей территории.
Конституция предполагает возможность иметь указанные объекты в собственности государства, муниципальных образований, частных лиц, а также да ет возможность перехода их от одних собственников к другим, таким образом, осуществляется оборот земельных участков и участков недр. Этот оборот огра ничен в общественных, публичных интересах, а также ограничено содержание прав всякого экологопользователя. Причины этого ограничения очевидны: количество и состав такого рода объектов ограничен и их использование, по этому всегда, так или иначе, затрагивает интересы общества в целом.
Вообще природоохранные требования и запреты, целевое использование данных объектов и т. д., по сути дела, не является ограничением права собственности, а устанавливает более точные границы содержания этого права, которое в любом случае не может быть беспредельным.
Статья 129 ГК РФ предусматривает, что любое ограничение оборотоспособности должно осуществляться в порядке, предусмотренном законом. Из всех объектов гражданских прав, которые могут быть ограничены в своей оборотоспособности, ГК РФ особо выделил землю и другие природные ресурсы: указанные объекты «могут отчуждаться или другим способом переходить от одного лица к другому только в той мере, в какой их оборот допускается за конами о земле и других природных ресурсах» (ч. 3 ст. 129 ГК РФ).
В соответствии с указанными актами в РФ была введена новая система собственности, Так, если по прежнему законодательству единым и недели мым собственником земли, недр, лесов, вод и других природных объектов было государство в лице Союза ССР (даже союзные республики не были субъектами этого права), то по новому законодательству земля и другие при родные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и дея тельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).
Новое земельное законодательство, в отличие от прежнего, распределило земельную собственность по государственным уровням: федеральная собственность, собственность других субъектов Федерации и муниципальная.
Установлено, что к федеральным природным ресурсам могут относиться:
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9).
Право собственности на землю и другие природные объекты существен но отличается от права собственности на имущество и иные объекты неэкологического характера. Эти отличия можно объединить в две группы: 1) от личия по отношениям использования земли и других природных объектов как объекта собственности; 2) отличия, вытекающие из самого содержания права собственности на данные природные объекты.
Собственники земли на праве частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на другие природные ресурсы могли распоря жаться землей и другими природными ресурсами с большими ограничения ми. Однако эти ограничения в последнее время были отменены. Граждане и юридические лица могут образовывать общую совместную собственность или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных долей (паев).
Под понятием права собственности на землю и другие природные объек ты понимается, во-первых, совокупность правовых норм, регулирующих данный вид собственнических отношений, которые закреплены в ст. 8, 9, 35, 36, 72 Конституции РФ, в Гражданском кодексе РФ и других правовых актах (право собственности в объективном смысле); во-вторых, совокупность пра вомочий лица по владению, пользованию и распоряжению объектом собст венности в пределах, установленных законодательством (право собственно сти в субъективном смысле); в-третьих, правоотношение, возникающее между собственником и иными лицами, как собственниками, так и не являющимися собственниками, а это значит, что право собственности имеет структуру, сходную со структурой любого правоотношения.
Структура любого регулятивного правоотношения включает в себя три основных элемента: объект правоотношения, субъект правоотношения и со держание правоотношения.
Материальный мир, окружающая человека среда состоит из объектов природы, созданных самой природой и человеком. Правовую природу объ ектов экологических отношений определяет их экологическая природа, т. е. система экологических систем, представляющих собой единые, устойчивые, взаимосвязанные, саморазвивающиеся совокупности естественных компо нентов природной среды, осуществляющие процессы обмена веществ и энергии.
Однако в этой системной целостности природных объектов объектом каждого конкретного экологического правоотношения является конкретная часть природной среды с ее экосвязями (например, земля с ее полезными свойствами, режимом почвенной влаги и степенью лесной защиты против эрозийных процессов, воды с их способностью к естественному очищению, воздействием на почвенные природные процессы, дикая фауна с ее плотно стью в данной местности, миграционными путями животных и их полезны ми свойствами жизнедеятельности).
В правоотношениях обычно имеются два объекта. Применительно к экологическому правоотношению это - природный объект (непосредственно
объект правового регулирования) и второй объект, имеющий две стороны:
1) интерес экологопользователя в достижении своих целей;
2) общегосудар ственная цель в улучшении природных объектов и в недопустимости причинения им вреда.
Внутренним признаком природного объекта является совокупность его свойств, которую можно подразделить на три элемента:
Внешним признаком природного объекта является наличие его экосвязей с другими природными объектами и с экологической системой в целом.
Итак, объектами права частной, государственной, муниципальной и дру гих форм собственности на природные объекты являются:
3)при условии, если они находятся в экологической связи с окружающей природной средой. Например, воду в водопроводе, древесину на предприятии, полезные ископаемые в промышленной переработке и т. п. нельзя считать находящимися в экологической взаимосвязи с природой. Они переходит в разряд имущества, становясь объектами гражданского права.
Определенную значимость для правового статуса природных объектов имеет характер их происхождения. В зависимости от степени объективной материализованности, а также значимости для общества природные объек ты подразделяются на состоящие в государственной собственности и те, на которые государственная собственность не распространяется. Например, невозможно установить государственную собственность на атмосферный воздух. Он мигрирует (ветра, циклоны), он естественный компонент жизнедеятельности всех живых существ, и введение собственности на воздух означало бы посягательство на жизнедеятельность, а это абсурд.
При всей абсолютизации частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты - они не безграничны.
Фонды, в свою очередь, подразделяются на «подфонды». Так, земельный фонд делится по категориям земель, водный - по видам водных объектов, лесной - по видам и группам лесов и т. п. Каждый «подфонд» имеет свое целевое назначение, а значит - и правовой статус.
Государство должно использовать фонды не только в своих текущих интересах, но и с учетом будущих интересов, т. е. перспективно. Однако этот принцип, будучи закрепленным в законе, остается декларацией.
Немаловажное значение для характеристики природного объекта имеют его полезные для человеческого общества качества, т. е. когда они служат для выполнения жизнеобеспечивающих функций, определяющих социально-экологическую ценность объектов природы.
Необходимо, чтобы природные объекты были возможными для эксплуатации человеком. Например, нельзя использовать оползни и обвалы в горах.
Природные объекты должны находиться в пределах государственных границ и континентального шельфа России.
Природа - интегрированный и дифференцированный объект правовой охраны. Являясь системой экологических систем, земная природа внешни ми границами имеет атмосферу и околоземное пространство.
Субъектами права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы являются народы России, прожи вающие на соответствующей территории, где земля и другие природные ре сурсы используются и охраняются как основа их жизни и деятельности.
В Конституции РФ (ст. 9) земля и другие природные ресурсы объявлены основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Включение народов России в отношения собственности на природные объекты создало юридические предпосылки гармонизации интересов народов страны: исключается возобладание интересов одного народа над интересами другого и над интересами народов России в целом.
Законодатель устанавливает следующие принципы использования природных объектов:
Анализ российского земельного законодательства показывает, что в Российской Федерации введена множественность субъектов права государственной собственности на землю и другие природные ресурсы.
Содержание права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты
Содержание права государственной и иных форм собственности на зем лю и иные природные объекты выражается в трех правомочиях: праве владе ния, праве пользования и праве распоряжения.
Право владения природными объектами предполагает обладание ими, фактическое господство над ними, удержание в обладании. Например, Российское государство обладает правом владения в экономической зоне, внешняя граница которой находится на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды (территориальное море) Российской Федерации. В этой находящейся далеко за пределами госу дарственных границ территории Россия вправе лишь осуществлять определен ные виды экологопользования: использование дикой фауны и т. п.
Владея землей и другими природными объектами, государство вправе ограничить либо запретить доступ граждан или организаций на данный природный объект или определенные виды их хозяйственной деятельности. Например, для обеспечения режима заповедников, национальных и дендрологических парков, ботанических садов, заказников, памятников природы государство может учредить охранные зоны с запрещением на землях этих зон определенных видов деятельности. На территории государственных заповедников запрещаются все виды лесопользования, заготовки сена, лекарственных растений, цветов и т. п.
Право пользования землей и природными объектами составляет второе самостоятельное правомочие собственника данных объектов и выражается в хозяйственной и иной их эксплуатации, извлечении из них полезных свойств и использовании для иных целей удовлетворения потребностей общества.
Право пользования землей и природными объектами осуществляется с соблюдением определенных правил, основополагающая конструкция которых введена Законом «Об охране окружающей среды» и которые конкретизируются в кодексах и в законах РФ об использовании и охране при родных объектов, о животном мире, об охране атмосферного воздуха.
За соблюдением этих правил в Российской Федерации осуществляется специальный экологический контроль специально уполномоченными на то государственными органами и непрерывное наблюдение за результатами экологопользования в экосистеме страны (служба мониторинга).
Таким образом, право пользования землей и другими природными объектами имеет две основные стороны: установление для экологопользователей определенных правил эксплуатации природных объектов при непрерыв ном государственном контроле за их соблюдением и взимание доходов с экологопользователей, полученных в ходе использования природных объек тов, через систему налоговых и рентных платежей.
Право распоряжения собственника землей и природными объектами составляет его третье самостоятельное правомочие. Если в цивилистическом понимании этот термин предполагает возможность определять юридичес кую судьбу имущества, то в отношении природных объектов больше подхо дит термин «определение юридического статуса природного объекта», по скольку судьбу природных объектов определяет состояние окружающей среды, состояние самого объекта, на которые человек не всегда может ока зать решающее влияние.
Юридический статус объекта, назначаемый государством как собственником, имеет две стороны: категоризация объекта по основному целевому назначению и определение непосредственного целевого назначения природ ного объекта при передаче его в собственность, во владение, в пользование или аренду конкретному лицу (гражданину, организации). Категоризация природных объектов имеет место в отношении практически всех природных объектов: земли подразделены на семь категорий; полезные ископаемые - на две категории (общераспространенные и не относящиеся к таковым); водные объекты категоризированы в зависимости от пригодности для пить евых и бытовых нужд населения, для лечебных, различных народнохозяйст венных целей и т. п.
Категоризация природных объектов является первым этапом распоряже ния природными объектами, и на этом этапе распорядительное дейст вие собственника как бы ставит общегосударственный интерес над ведомст венным.
Вторым этапом распоряжения природными объектами является распределение и перераспределение их между собственниками, владельцами, пользо вателями и арендаторами. Он может иметь следующие разновидности:
а) процесс предоставления природных объектов в собственность, аренду и пользование, осуществляемый с соблюдением установленных законом процедур (предварительные изыскания, согласования, рассмотрение дел о предоставлении объекта и т. п.);
б) процесс изъятия природных объектов, осуществляемый также с соблю дением определенных правил (установление факта, дающего право на изъя тие природного объекта, оформление дела по изъятию, исполнение решений по изъятию природного объекта);
в) процесс обмена природными объектами между собственниками, поль зователями и арендаторами и возникающее в связи с этим переоформление титулов владения объектом, расчетов между субъектами права экологопользования и т. п. Последнее допустимо лишь при решении уполномоченных на то органов.
В новых условиях существования нескольких форм собственности на землю и другие природные объекты эти правомочия характеризуются определенными специфическими особенностями:
а) правомочия должны осуществляться в соответствии с российским за конодательством, республиканскими нормативными актами и другими правовыми актами других субъектов Федерации, которые не должны противоречить им;
б) правомочия собственников природных ресурсов и других природных объектов могут осуществляться от имени собственников их региональными органами. Эти правомочия указанными органами осуществляются через со ответствующие функции: распоряжение природными объектами в границах республик в составе РФ, других субъектов Федерации в интересах всех субъектов Федерации по согласованию с органами местного самоуправления,
а также собственниками, землевладельцами, землепользователями и аренда
торами; разработка и совершенствование экологического законодательства
как республик и других субъектов Федерации, так и Российской Федерации;
установление границ территорий с особым правовым режимом природных
объектов в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления; установление порядка и предельных размеров платы за землю и другие природные объекты, а также установление льгот по взиманию платежей; разработка и выполнение совместно с органа ми местного самоуправления республиканских и других субъектов Федера ции программ по рациональному использованию природных объектов; кон троль за использованием и охраной природных объектов.
Владение, пользование и распоряжение природными объектами как правомочие собственности осуществляются собственником с учетом не только природных объектов, но и всей экологической системы, поскольку прямо или косвенно экосистема страны находится в сфере отношений государст венной и иных форм собственности на природные объекты.
Система отношений государственной и иных форм собственности складывается под влиянием двух основных тенденций: интересов государства в максимальной эффективности производства и сохранности природных объектов и экосистемы страны в целом. Поэтому обязанности экологопользователей государство устанавливает с позиций эффективного использова ния природных объектов при охране и повышении их естественной продук тивности.
Экологическая система страны рассматривается законодательством с трех основных позиций: как целостный интегрированный объект, как опре деленные части этого целостного интегрированного объекта, обладающие определенной самостоятельностью, и как индивидуальные природные объ екты, обладающие относительной самостоятельностью.
Экологическая система как целостный, интегрированный объект, представляющий собой систему экологических систем, в законе отражена непол но, преимущественно с позиций охраны окружающей среды.
Экологическая система страны представляет собой систему экологичес ких систем, каждая из которых обладает своей неповторимой целостной обособленностью от других и неразрывной взаимосвязью с остальными. Несмо тря на их индивидуальность, можно типизировать эти экосистемы, и поэтому в законодательстве предусмотрены такие объекты, как типичные ландшафты, курортные местности, заповедники, заказники, достопримеча тельные природные объекты и другие составные экологические системы.
Охраняемые законом обособленные части экосистемы страны составляют как бы второй уровень правового регулирования, который должен осуществляться не в ущерб первому. Так, если горные работы, допустимые к про ведению в первой зоне курортов, наносят вред окружающей природной среде, то они должны быть прекращены.
Третьим уровнем правового регулирования являются природные объек ты, обладающие индивидуальной самостоятельностью. Так, земля не может быть сравнима с водами, атмосферный воздух - с лесами, недрами, живот ным миром и т. п. Данные природные объекты в законе фигурируют как объ екты государственной собственности, по поводу регулирования каждого из них имеются нормативно-правовые акты.
Таким образом, правовое регулирование экосистемы страны идет по трем основным уровням, регулируя использование и охрану экосистемы страны в целом, отдельные экосистемы, входящие в экосистему страны, отдельные природные объекты (землю, недра, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, поверхностные, подземные воды, генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы, природные ландшафты и др.) природные ресурсы континентального шельфа, которые являются пер вичными элементами экосистемы страны и составляющими ее экосистем.
Правовое регулирование осуществляется с позиций взаимосвязи природных объектов и их относительной самостоятельности, а поэтому относитель но основных природных объектов экосистемы имеются головные норматив но-правовые акты, которые взаимосвязаны и при всей своей обособленности осуществляют в целом комплексное правовое регулирование экологопользования.
Вместе с тем в правовом регулировании преобладает природоресурсовый, а не экологический подход, выражающийся в том, что:
а) в сферу правового регулирования и правовой защиты взяты лишь те природные объекты (компоненты природных объектов), которые полезны
обществу преимущественно с экономических позиций. Так, собственники,
землепользователи и арендаторы обязаны повышать плодородие почв, но не
обязаны повышать уровень гумуса в почвенном слое, а снижение последнего в почве в конечном итоге отрицательно сказывается на плодородии почв,
т. е. пренебрежение отдельными элементами экосистемы приводит к неуда че в работе со всей экосистемой;
б) законодательством установлен ряд правовых мер и стимулов, которые направлены на уничтожение той части экосистемы, которая экономически вредна обществу. Например, законом установлены меры борьбы с сорняками, поскольку из-за них теряется до трети урожая сельскохозяйственных культур на полях.
Вместе с тем пресекательные меры, если они проводятся без должного научного обоснования, могут отрицательно сказаться на состоянии экосис тем. Так, введение стимулов по истреблению волков наносит определенный вред экосистеме, поскольку нарушается равновесие в животном мире из-за уменьшения естественных его санитаров.
Природные объекты при таком подходе обретают статус природных ресурсов, которые можно подразделить на:
а) возобновимые природные ресурсы имеют относительно упрощенный порядок разрешения их использования. Так, для лесорубочных работ достаточно лесорубочного билета (ордера); для рыбной ловли – соблюдения предельных норм вылова рыбы; для охоты - общего права на охоту и т. п.;
б) невозобновимые природные ресурсы характеризуются более жестким порядком предоставления в собственность, владение, пользование или аренду. Так, для получения права добычи полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным, необходимо получить горный отвод, а если они добываются открытым способом - и земельный отвод и акт на землепользо вание;
в) относительно возобновимые природные ресурсы создаются только естественным путем, но за довольно длительный промежуток времени. Так, для воссоздания почвенного покрова толщиной до 25 см требуется до 10 тыс. лет, почти аналогичный промежуток времени необходим и для воссоздания общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина и др.).
Таким образом, экосистема страны находится в сфере правоотношений собственности и влияет на механизм действия этих отношений: на способ включения людей в этот механизм, на способ реализации правомочий собственника и т. п. Объектами же собственности могут быть только земля, недра, воды, леса, животный мир, которые являются основой жизни и деятельнос ти народов, проживающих на соответствующей территории.
3.3 ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Общество немыслимо без взаимо действия с окружающей средой. Природа является естественным условием жизни человека. По существу, удовлетворение всех важнейших потребно стей человека - материальных, культурных, эстетических - связано с ис пользованием свойств природной среды, процессом обмена веществ между природой и человеком.
Понятие «природопользование» призвано обозначить процесс обще ния человека с природой, воздействия на нее. В связи с этим необходимо указать на несколько моментов. Поскольку природная среда является есте ственным и необходимым условием жизни общества, общество в целом, и каждый человек в отдельности заинтересованы в том, чтобы природная среда оставалась благоприятной для существования. Не случайно Консти туция Российской Федерации определяет землю и другие природные ре сурсы как основу жизни и деятельности народов (ст. 9). Использование свойств природной среды связано с воздействием человека на природу. По существу, любой фактор воздействия влияет на состояние окружающей среды. Это тем более очевидно, если понимать природную среду как сово купность экологических систем.
Учитывая вышесказанное, логичным и необходимым представляет ся установление обществом и государством правильного поведения лю дей по отношению к природе. Формой организации такого поведения является право природопользования (экологопользования).
В литературе можно встретить различные трактовки данных терминов. Так, в частности Б.В. Ерофеев использует термин «право экологопользования». Экологопользование он отличает от природопользования прежде всего тем, что если в природопользовании господствует преимущественно экономический интерес, то в экологопользовании – преимущественно интерес максимальной сохранности окружающей среды, сохранения экологических связей в экосистеме и обеспечения ее целостности. Тем не менее, вне зависимости какие термины используются «природопользование» или «экологопользование» при осуществлении любой деятельности следует руководствоваться нормами об охране окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов. (Закон «Об охране окружающей среды» в большинстве своем содержит термин «природопользование»).
Термин «право природопользования (экологопользования)» является многозначным и для объективного исследования необходимо рассмотреть его составные элементы.
1. Право природопользования как институт экологического права представляет собой совокупность норм, закрепленных в нормативно-правовых актах различного уровня. Регламентации подлежат лишь те виды использования свойств природной среды, которые в принципе подлежат правовому регулированию. Например, пользование климатическими условиями, солнеч ной энергией и другим находится за рамками регулирования. Регла ментация распространяется на такие природные объекты, как земля, недра, воды, леса и т.д.
В системе экологического права нормы, регулирующие природопользование, составляют отдельный институт. Право природопользования определяется как институт, устанавливающий порядок использова ния природных ресурсов, включая правомочия природопользователей и их ответственность.
Данная система норм формируется из источников различного уровня. Это Конституция РФ, Гражданский, Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О животном мире», Закон РФ «О недрах» и др., соответствую щие нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, норматив но-правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Исходные положения природопользования закрепляются норма ми Конституции РФ (ст. 9, 36, 41, 42, 58, 72). В соответствии с Конституцией пользование землей и другими природ ными ресурсами осуществляется при условии не причинения ущерба окружающей среде. Конституция разграничивает полномочия Феде рации и ее субъектов в плане регуляции природопользования. При этом ст. 72 относит вопросы владения, пользования землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и ее субъектов.
В науке не нашел единого решения вопрос о принципах права природопользования. В число принципов природопользования следует включить, во-первых, общеправовые принципы: народовластие, федерализм, равноправие, законность, взаимосвязь прав и обязанностей; во-вторых, принципы, непосредственно относящиеся к природопользованию: подконтрольность права пользования государству, целевой характер пользования, сочетание использования и охраны.
2. Право природопользования в субъективном смысле – совокупность прав и обязанностей природопользователей, исполнение которых зависит от последних. Так, пользователи земли имеют право использовать полезные свойства земельных участков, которые предоставлены им на определенном правовом статусе в пользование, но не обязаны это делать.
Итак, если право природопользования в объективном смысле представляет собой форму выражения совокупности права и обязанностей природопользователей, то право природопользования в субъективном смысле - со держание данных обязанностей и прав. Форма правового регулирования не всегда совпадает с его содержанием. Например, содержание того или иного правила может выражаться и молчанием закона, и если в законе не перечис лены какие-либо случаи, то молчанием закон определил, что эти случаи пра вовыми не являются и право на них не распространяется.
3. Право природо пользования как правоотношение представляет собой механизм реализации субъективных правомочий природопользователей, закрепленных в объективном праве природопользования, процесс их применения в практике.
Значение права природо пользования для реализации экономических и экологических задач общества состоит в следующем:
а) через право природо пользования реализуются правомочия государства и иных собственников природных объектов. По справедливому мнению Н.И. Краснова, право государственной собственности на землю и другие, природные объекты безжизненно, если оно не реализуется через право поль зования ими. Предоставляя некоторые природные объекты в собственность или в пользование, государство тем самым реализует задачи по подъему эффективности общественного производства, повышению материального и духовного благополучия людей при обеспечении задач охраны природы и воспроизводства природных богатств;
б) через право природо пользования достигаются задачи правильной хозяйственной эксплуатации природных богатств. Законодательно закреплено, что предприятие - природо пользователь обязано в интересах настоящего и будущего поколений людей обеспечивать эффективное использование и воспроизводство природных ресурсов, бережно пользоваться ими в соответствии с целями, для которых они ему предоставлены, охранять окружающую среду от загрязнений и других вредных воздействий и т. п.
Получив природный объект в пользование, предприятие, кооператив, гражданин и другой природо пользователь одновременно становятся обязанными и заинтересованными в обеспечении его благополучного экологичес кого состояния;
в) через право природо пользования реализуются правомочия всех субъектов экологических правоотношений по отношению к другим субъектам.
Так, основные права природо пользователей выражаются в праве на собственные действия, в праве на требование определенного поведения от иных лиц и в праве на защиту. Обретя полномочия природо пользователя, гражда нин или организация вправе ограничить доступ к природному объекту треть их лиц, вправе оформлять дела о выявленных нарушениях их экологических прав, принимать меры к защите путем обращения в соответствующие право охранительные органы.
В результате возникновения права природо пользователя возникает право вая форма общественных отношений, благодаря которой обеспечивается надлежащий режим использования природных объектов и взаимоотношений субъектов правовых отношений.
Виды права природопользования.
Выделение видов права при родопользования может производиться исходя из различных крите риев. Но ни одна классификация не является универсальной и ис черпывающей. Наиболее широко применяется следующая класси фикация.
1. По видам эксплуатируемых природных объектов. В зависимости от вида объектов выделяют такие виды природопользования, как землепользование, недропользование, водопользование, лесопользование, использование животного мира, пользование атмосферным воздухом.
2. По сферам человеческой деятельности. По данному критерию можно выделить природопользование в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве.
3. По субъектам права природопользования. В данном случае разделение проводится на право природопользования физических лиц и юридических лиц, причем возможна дальнейшая дифференциация по гражданству, типам юридических лиц и т.д. Законодательство в ряде случаев, в зависимости от субъекта, устанавливает различные осно вания и сроки приобретения и прекращения права природопользова ния. Так, по Закону «О животном мире» юридические лица пользуются объектами животного мира в течение срока, указанного в лицензии, а граждане - на основании именных разовых лицензий, т.е. однократно.
4. По объектам права природопользования. Выделяют право общего и право специального природопользования. Разделение производится в зависимости от значимости объектов использования для общества, от влияния процесса использования на состояние природной среды и т.п. Так, водопользование без применения технических устройств, влияющих на состояние вод, не требует специального разрешения и относится к праву общего природопользования. Специальное природопользование реализуется на основе решений компетентных органов. Водопользование, оказывающее влияние на состояние вод, требует разрешения и относится к праву специального природопользования.
Таким образом, право общего природопользования возникает у граждан с момента рождения в силу их бытия, их естественных и неотъемлемых прав. Осуществляется данное право без каких-либо разрешений. Тем не менее, нормативные акты содержат положения, за крепляющие и конкретизирующие право общего природопользования (например, Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Закон «О живот ном мире» и т.д.). Речь идет о пользовании государственными и муни ципальными землями для отдыха, лесами - для сбора ягод и грибов, о наблюдении и фотосъемке животных и т.п.
Прежде всего, именно в праве общего природопользования (а также в праве специального природопользования) реализуются основные конституционные права и свободы граждан: на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья, на отдых и др.
Специальным природопользованием является такое, которое осуществляется субъектами на основе разрешения компетентных государственных органов.
Содержание права природопользования
Для раскрытия содержания права природопользования необходимо исследовать все его элементы.
Объектом права природопользования является, прежде всего, материализованная субстанция, которой возможно обладать как реальной вещью. Не мо жет быть объектом права природопользования атмосферный воздух, ибо он не материализован и им невозможно обладать как вещью.
Однако пользование любым из материализованных объектов природы
неизбежно влечет за собой пользование и всеми его экосвязями в природной
среде.
Поэтому следовало бы законодательно закрепить по каждому виду природопользования и т.п. в соответствующих природоресурсовых нормативно-правовых актах формулы типа «природопользователь на праве собственности, на праве землепользования, на праве аренды земли», «природопользователь на праве лесопользования» и т.п. Такая формулировка соответствует действительному положению вещей в природопользовании, когда юридический статус установлен относительно пользования основным «материализованным» природным объектом, а в отношении экосвязей этого объекта эксплуатация последних предполагается неизбежно и неизбежно осуществляется.
Природный объект может быть объектом права природопользования лишь в том случае, если он имеет естественное происхождение. Так, нельзя считать объектом права природопользования искусственные теплицы, представляющие собой искусственно созданные сооружения, в которых произра стают сельскохозяйственные культуры на искусственно воссоздаваемых почвосмесях. Поэтому отношения по поводу хозяйственной эксплуатации теплиц являются имущественными.
Однако не всякий объект естественного происхождения может быть объектом природопользования. Суть природопользования в том и заключается, что оно распространяется на объекты, находящиеся в экосвязях с окружаю щей природной средой. Так, не регулируются Федеральным законом «О жи вотном мире» отношения в области использования диких животных, содер жащихся в неволе - в зоопарках, научно-исследовательских лабораториях и т. п. (ст. 44 Федерального закона «О животном мире»), т.е. природный объ ект естественного происхождения с выбытием из экологических связей пе рестает быть объектом экологических отношений.
Вместе с тем не всякий объект естественного происхождения, находящийся в природных экосвязях, может быть объектом права природопользо вания. Им может быть лишь тот, который предусмотрен в законе в качестве такового. Например, в законе не оговорено, а значит, и недопустим такой вид природопользования, как пользование ландшафтом.
Субъектами права природопользования могут быть граждане РФ, а также иностранцы и организации, учреждения и предприятия, включая иностран ные юридические лица. Так, например, пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательными актами РФ.
Для обретения статуса субъекта права природопользования необходимо два юридических аспекта:
а) наличие экологической правоспособности субъектов, определенной в законе в специальных нормативно-правовых актах. Так, для российских организаций определена полная экологическая дееспособность, а для иностранных организаций - частичная. Для того чтобы стать землепользователем на территории Российской Федерации, иностранная организация должна создать совместное с российской организацией предприятие;
б) реализованность данной экологической правоспособности в установленном порядке. Так, для получения земельного участка в пользование граждане и организации, обладающие экологической правоспособностью, должны пройти определенную процедуру: обратиться в установленном по рядке к государственному органу, уполномоченному предоставлять земель ные участки в пользование или собственность, где должно быть оформлено дело об отводе земли заявителю; получить разрешение на этот отвод; специализированные землеустроительные органы должны оформить данный отвод и т. п.
В случае нарушения любого из указанных аспектов гражданин или организация не могут стать субъектом права природопользования.
Статус природопользователя, как уже отмечено, возникает после решения компетентного органа об отводе природного объекта в пользование и реализации этого решения в натуре. Только после этих юридических действий можно приступать к пользованию природными объектами, а не наоборот. Так, даже в случае перехода права собственности или пользования земель ным участком по наследству пользование им допускается только после оформления наследственного дела в установленном законом порядке.
3.4 ВОЗНИКНОВЕНИЕ, ИЗМЕНЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Право природопользования, в отличие от права частной, государственной муниципальной и иных форм собственности на природные объекты не является постоянным и может возникать, изменяться или прекращаться в уста новленном законом порядке. Возникновение права природопользования име ет различные основания:
а) предоставление природного объекта, находящегося в собственности государства или других лиц, в собственность, пользование или аренду.
В соответствии с действующим земельным законодательством граждане РФ могут получить земельные участки в индивидуальную или коллективную собственность (общую совместную и долевую собственность), пользование или аренду. Пользование землей может быть бессрочным (постоянным) или временным, а право предоставлять гражданам земельные участки имеют только органы местной администрации;
б) заключение договора аренды природного объекта. Договор о временном пользовании природным объектом может изменяться по соглашению сторон, а в связи с этим могут изменяться и условия права природопользования.
В настоящее время роль договоров в сфере природопользования существенно возрастает. Открываются возможности по приобретению на основе сделок при родных объектов в собственность и пользование не у государства, а у других собственников, владельцев и пользователей. Однако роль ор ганов государственной власти и местного самоуправления остается значительной и в этих условиях, тем более что необходимо учитывать следующие факторы.
Государство остается в настоящее время крупнейшим собственни ком природных ресурсов.
Договор на комплексное природопользование заключается между природопользователем и органом исполнительной власти края, области, автономной области, автономного округа, района, города на основе заключения эко логической экспертизы на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность и лицензии (разрешения) на комплексное природопользование. Этот договор предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование, ответственность сторон и возмещение вреда, порядок разреше ния споров.
Лицензия рассматривается как разрешение на ведение какой-либо деятельности. В условиях становления рыночных отношений лицензия считается од ним из средств соблюдения экологических и санитарных норм при осуществлении деятельности, связанной с природопользованием. Порядок лицензирования определяется отраслевыми федеральными зако нами и иными нормативными актами. Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование выдается природопользователю специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природ ной среды с указанием:
- видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов;
- экологических требований, при которых допускается использование природных ресурсов, последствий несоблюдения этих требований;
в) включение земли как недвижимости в гражданский оборот, что влечет за собой участие ее в сделках купли-продажи, аренды, мены, ипотеки, залога и т. п.;
г) переход титула права собственности на недвижимость, какой является строение или сооружение. Вместе с этими объектами переходят и права на земельный участок, если иное не предусмотрено законодательством.
Право природопользования изменяется в следующих случаях:
а) вследствие замены одного природного объекта другим при изъятии первоначально предоставленного для государственных или общественных нужд;
б) вследствие изменения правового статуса используемого объекта. На пример, с признанием данного земельного участка землей историко-культурного назначения на нем запрещается любая деятельность, противоречащая целевому назначению этой земли;
в) вследствие изменения экологического состояния используемого при родного объекта: появление эрозионных процессов, заболачивание, засоление и другие неблагоприятные почвенные процессы, в результате чего изме няется режим природопользования;
г) вследствие ограничений, вводимых законодательством, или возникно вения потребности в этих ограничениях из-за соседних природных объектов и экологических систем.
Обязанность носителя любой формы эксплуатации земли - не нарушать права других землепользователей, в том числе арендаторов. Закон устанавливает право ограничивать собственников и землепользователей.
Основаниями прекращения права природопользования являются:
а) добровольный отказ природопользователя от пользования данным при родным объектом или его частью;
б) прекращение природопользования в случае прекращения деятельности организации, а также крестьянского хозяйства;
в) прекращение оснований права природопользования (при прекращении договора арендных или трудовых отношений);
г) нарушение правил природоопользования.
В законодательстве предусмотрены и другие основания прекращения пра ва собственности, землепользования и аренды: нецелевое использование зем ли, использование земли способами, приводящими к снижению плодородия почв, урожайности земли сельскохозяйственного назначения ниже норматив ного по кадастровой оценке, а также систематическая неуплата земельного на лога в течение двух лет и непогашение задолженности в течение последующе го одного года, а также арендной платы в сроки, установленные договором аренды; неиспользование в течение одного года земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, за исключением случа ев стихийных бедствий, периода мелиоративного строительства, и двух лет для несельскохозяйственного производства на всех землях; выделение из земель сельскохозяйственных предприятий земельных участков для ведения кресть янского (фермерского) хозяйства гражданами, выходящими из состава этих предприятии; переход права собственности на строение, сооружение, изъятие (выкуп) земель для государственных, общественных и иных нужд, а также с целью их предоставления гражданам; смерть пользователей земли.
Тема 4. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ФИЗИЧЕСКИХ И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
4.1 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ ФИЗИЧЕСКИХ И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Государство гарантирует экологическим и иным обще ственным объединениям, выполняющим экологические функции, гражданам возможность реализации предостав ленных им прав в области охраны окружающей природной среды в соответствии с законодательством Российской Фе дерации и республик в составе Российской Федерации.
В соответствии с ст. 13 Закона «Об охране окружающей среды» органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
При размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, привлекаются к ответственности в установленном порядке.
Следует отметить, что сам закон не устанавливает никаких видов ответственности должностных лиц или санкций - все это регулируется административным, уголовным, трудовым и другим отраслевым законодательством.
Применительно к правам общественности примером может служить ст. 8.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "Сокрытие или искажение экологической информации": сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.
Уголовная ответственность установлена Уголовным кодексом РФ в ст. 237: сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией, - наказываются штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Те же деяния, если они совершены лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия, - наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
4.2 ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ
Каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.
Осознание обществом необходимости юридического регулирования отношений, возникающих в сфере реализации естественного права человека на жизнь в благоприятной природной среде, привело к созданию ряда законодательных норм, закрепивших экологические права граждан РФ, их гарантии и способы защиты. Общественный интерес в сохранении качества окружающей среды, безопасного для здоровья и благоприятного для жизни, рассматриваемый сквозь призму прав человека и гражданина, в последние годы получил свое отражение во многих отраслях российского законодательства и, что самое важное, начинает формироваться практика его юридической защиты.
Права и интересы можно признавать экологическими лишь в том случае, когда сохранение качества окружающей природной среды и ее объектов - цель единственная и конечная. В тех же ситуациях, когда такое сохранение есть лишь средство (способ) достижения иного результата, который действительно нужен и желателен субъекту, защищаемый законом интерес не должен рассматриваться как экологический и приравниваться к нему.
Исходя из этих соображений, представляется правильным считать носителями экологических интересов (соответственно, субъектами экологических прав) только граждан, организованных и неорганизованных, представленных отдельными лицами и группами, объединениями и населением в целом.
Экологические интересы невозможно обеспечить в отрыве от экономических и потому, что те и другие едины по своей социальной направленности. Их единство в том, что они призваны обеспечить качество жизни человека.
Целью правового регулирования отношений, возникающих по поводу реализации экологических прав, является, в конечном счете, обеспечение соблюдения, реализации и защиты важнейшего из них, а именно - права на благоприятную окружающую среду. При этом все другие экологические права (требовать предоставления информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, право на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями и др.), выступают как средство достижения данной цели.
Согласно ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» граждане имеют право:
Так, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» закрепляет, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов (ст. 3 названного Закона).
Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения. Организационно-правовыми формами общественных объединений являются:
- общественная организация;
- общественное движение;
- общественный фонд;
- общественное учреждение;
- орган общественной самодеятельности;
- политическая партия.
Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом установленного законом специального порядка государственной регистрации общественных объединений. Правовое положение некоммерческих организаций определяется нормами гл. 5 Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях".
Общественное экологическое движение в России наиболее массовым было в конце 80-х - начале 90-х гг. Массовость "зеленого" движения было обусловлено несколькими факторами. Во-первых, в период перестройки представителям экологической общественности первым в СССР было разрешено объединяться в неформальные организации и регистрироваться в исполнительных органах, получая статус юридического лица. Поэтому вся активная часть населения, неохваченная комсомолом и КПСС, оказались в рядах экологических организаций. Во-вторых, авария на Чернобыльской АЭС подняла волну антиядерных выступлений, которые были очень сильны на Западе. В-третьих, гласность, которую провозгласило руководство СССР, позволила узнать факты вопиющей безграмотности в сфере охраны окружающей среды при намечаемых к реализации масштабных проектов типа переброска северных рек.
Затем с середины 1990-х гг. наблюдался спад активности экологического движения. Это было связано с тем, что многие активисты, которые были среди "зеленых", ушли из движения и создали свои общественные организации - правозащитные, историко-культурные, молодежные - и другие, которые занимались проблемами помощи социально помощи инвалидам, ветеранам, больным и т.д. Во-вторых, не соглашаясь с обвинениями в том, что "зеленые" выступают только "против", многие общественные организации стали работать по конкретным проектам фактически на профессиональной основе. Этому способствовали гранты, которые на конкурсной основе выделяли зарубежные фонды.
Основными формами деятельности общественных экологических организаций всегда выступали, прежде всего, предание гласности фактов нарушения природоохранного законодательства и выражение в разных формах протеста своего несогласия с их природоохранной политикой.
Таким образом, мы видим, что в настоящее время наиболее активно общественные организации работают в сфере экологического образования и просвещения. Но ситуация складывается так, что другими приоритетными направлениями деятельности общественных организаций должны стать проведение общественной экспертизы и общественных слушаний, разработка механизмов влияния на принимаемые властью решения, а также общественный экологический контроль.
С принятием Доктрины информационной безопасности РФ (от 9 сентября 2000 г. права на экологическую информацию надлежит рассматривать во взаимосвязи с ее подходами и положениями. Так, В Доктрине дается понятие информационной безопасности Российской Федерации - как состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность.
Объектом отношений, возникающих в ходе реализации права граждан на экологическую информацию, выступает сама экологическая информация в различных формах ее выражения. В целом, это - огромный массив разнообразных сведений. С точки зрения потребностей граждан и защиты их законных прав и интересов, такая информация может содержать данные о:
- состоянии воды, воздуха, растительного и животного мира, земли, почвы, недр, природных ландшафтов и комплексов;
- чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, об экологической угрозе или риске для здоровья и жизни людей;
- химических, физических и биологических воздействиях на состояние и объекты окружающей среды и их источниках;
- деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты и человека;
- мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых;
- деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- предполагаемых проектах и иных эколого-значимых решениях, а также о результатах проведения экологических экспертиз;
- экологических правонарушениях и др.
Экологическую информацию формируют многочисленные и разнообразные организации. Это законодательные, исполнительные органы власти РФ и аналогичные органы в субъектах РФ, которые издают различные нормативные акты, принимают планы и программы. Это службы соответствующих министерств и ведомств, которые ведут те или иные наблюдения за состоянием окружающей среды, здоровьем людей, а также за факторами воздействия на окружающую среду. Такими факторами, прежде всего, являются загрязнители - промышленные, сельскохозяйственные и коммунальные предприятия, пользователи природных ресурсов, а также различные природные явления, которые оказывают воздействие на окружающую среду.
Гарантиями прав граждан служат своевременность предоставления официальными органами экологической информации, ее достоверность и полнота. Своевременность предоставления сведений означает, что они должны быть получены до наступления возможных вредных последствий, до принятия эколого-значимого решения, до того, как отпадет интерес в их использовании.
Проведение мирных собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования предусматривается ст. 31 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" установлен порядок проведения публичных мероприятий. Организатор публичного мероприятия в письменной форме подает в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.
Также данным Законом закрепляется право граждан принимать участие в референдуме по вопросам охраны окружающей среды, который является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме РФ, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Законодательство РФ о референдуме составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", другие федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", другие федеральные законы.
В настоящее время понятие общественная экологическая экспертиза определено законодательно. Подробно экологическая экспертиза, как государственная, так и общественная, регламентируется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" 1995 г., согласно которому экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы" (ст. 1 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной (ст. 4 ФЗ "Об экологической экспертизе"). В отношении общественной экологической экспертизы говорится, что она проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями)... (ст. 20 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется ст. 23 ФЗ "Об экологической экспертизе". Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.
Проведение общественной экспертизы предоставляет общественности дополнительные возможности доступа к проектной документации и процессу государственной экологической экспертизы.
Однако, необходимо отметить, что социологические исследования показывают, что граждане не очень высоко оценивают свои возможности в деле охраны окружающей среды. В реальной жизни участие в охране окружающей среды сводится к участию в субботниках по уборке улиц и придомовых территорий, поскольку действенных механизмов привлечения общественности к выработке и принятию значимых решений нет.
Граждане, например, могут обращаться в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, содержащими сведения о нарушении законов. В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" одна из основных функций прокуратуры РФ - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными выше органами и должностными лицами, а также за тем, чтобы правовые акты, издаваемые этими органами, соответствовали законам.
При этом, исходя из указанных функций прокуратуры, это могут быть как сведения о непосредственных нарушениях прав человека (в том числе, экологических), так и информация о любых других противоправных действиях (либо бездействии) различных органов, организаций, должностных лиц, влекущих за собой нарушения законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, причиняющих (или могущих причинить) вред природе и человеку.
В настоящее время в значительном числе регионов РФ функционируют специализированные природоохранные прокуратуры. Одна из них, Волжская (г. Тверь), является межрегиональной и объединяет 15 межрайонных природоохранных прокуратур всего бассейна Волги. Остальные специализированные прокуратуры подчиняются соответствующим прокурорам республик, краев и областей.
Данное право дает уникальную возможность использования частно-правовых средств защиты, доступных гражданину (и в первую очередь - обращения в суд), в целях защиты публичных экологических интересов.
Перечень прав граждан в области охраны окружающей среды не является исчерпывающим и в Законе об охране окружающей среды закрепляется, что граждане вправе осуществлять другие предусмотренные законодательством права.
Таким образом, мы видим, что экологические права граждан провозглашены на высшем законодательном уровне. Важнейшим условиями успешности внедрения юридических новаций являются мировоззренческие, экономические и политические факторы. Нельзя преуменьшать и значимость собственно юридической инфраструктуры реализации экологических прав граждан, в которой первостепенное значение имеют развитость и совершенство соответствующих норм объективного права, а также уровень профессионализма и ответственности лиц, причастных к процессу, в первую очередь - работников правоохранительных, природоохранных органов, и активность самого населения в отстаивании своих законных интересов.
Право граждан на благоприятные условия жизни предполагает реальные возможности проживать в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам окружающей природной среде, участвовать в подготовке, обсуждении и принятии экологически значимых решений, осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежащую экологическую информацию, а также право на возмещение ущерба.
Право граждан на благоприятную среду обитания обеспечивается планированием и нормированием качества окружающей среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий, социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных, резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения, государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранительного законодательства.
Таким образом, предусматривается обширная система мер, обеспечивающая экологические конституционные права граждан. Эти права конкретизируются и развиваются в российском федеральном законодательстве - Земельном и Водном кодексах, лесного законодательства, законах о недрах, о животном мире, об охране и использовании атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и других нормативно-правовых актах.
Как известно, предоставлению прав всегда сопутствует возложение на граждан определенных обязанностей, в связи, с чем в Федеральном законе «об охране окружающей среды» к обязанностям отнесены:
4.3 ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Как уже отмечалось, граждане вправе отстаивать свои экологические интересы и реализовывать закрепленные законом права как самостоятельно, так и сообща, посредством различных общественных объединений. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» наделяет равными правами некоммерческие объединения и общественные объединения.
Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:
Необходимо отметить, что общественным и иным некоммерческим объединениям в некоторых случаях предоставляются более широкие права, нежели гражданам. Так, граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан. Как это видно, только общественным и иным некоммерческим объединениям предоставлено право получать информацию об экологических аспектах деятельности конкретных хозяйствующих субъектов.
Участие общественных и иных некоммерческих объединений в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан, а также организация и проведение в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, являются необходимыми и важными составными частями обеспечения гражданами своего права на благоприятную среду жизнеобитания.
Формами общественного участия в принятии таких решений могут быть такие как посещение группами граждан руководителей и иных должностных лиц предприятия, обращения к ним с коллективными письмами, жалобами, выставление общественных постов и пикетов в местах, вызывающих наиболее сильную тревогу, вывешивание транспарантов и лозунгов с требованиями и перечнем конкретных нарушений проекта и планов мероприятий, выпуск бюллетеней и листовок с описанием хода реализации проекта, перечислением лиц, выполняющих решение, и лиц, срывающих его.
Общественные и иные некоммерческие объединения при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды обязаны соблюдать требования в области охраны окружающей среды.
Тема 5. ЭКОЛОГО – ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Законотворчество без реализации права, без механизма его осуществления приводит к неэффективности законодательства. Работа по улучшению природопользования должна базироваться на достижениях НТП, внедрении малоотходных и безотходных технологических процессов, комбинированных производств, обеспечивающих полное комплексное использование природных ресурсов, сырья и минералов.
Современные темпы экономического развития обострили проблему ограниченности природных ресурсов, возникла необходимость повышения экологических требований в экономике. Само экономическое развитие внутренне противоречиво: с одной стороны, оно порождает ряд острых экологических проблем, а с другой – уже в нем заложена основа для устранения этих противоречий. Раскрыть их природу значит понять связь двух систем: общественного производства и окружающей среды. Необходимо обеспечить такое взаимодействие, при котором высокие темпы расширенного воспроизводства, экономического роста и повышения благосостояния сочетались бы не только с сохранением, но и с непрерывным улучшением и развитием как отдельных компонентов, так и всей окружающей природной среды.
Сегодняшняя экологическая ситуация вызывает необходимость комплексного рассмотрения хозяйственных проблем под углом зрения требований окружающей природной среды и в то же время проблем природной среды под углом зрения требований экономического развития общества.
Проблема механизма исполнения законов в области охраны окружающей природной среды всегда была актуальной для РФ. Механизм исполнения законов в области охраны окружающей природной среды содержит много общего с механизмом исполнения юридических нормативных актов в целом. В то же время он отличается рядом особенностей, вытекающих из особенностей экологических отношений.
Эколого - правовой механизм – это самостоятельный институт российского экологического права, находящий свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива и имеющий цель – обеспечить материализацию эколого-правовой нормы.
В целом структура эколого-правового механизма охраны окружающей среды состоит из 4-х звеньев:
Природоохранительные правовые нормы, призванные выполнять базовые эколого-правовые функции, закреплены в головном природоохранительном акте Федеральном законе от 10.01.2002г. «Об охране окружающей среды» и других дополняющих его природоохранительных актах. Вышеуказанный закон содержит следующие виды эколого-правовых норм:
Нормы – принципы закрепляют основополагающие начала правового регулирования природоохранительных отношений. Они выражены в ст.3 Закона и пронизывают все его последующее содержание. Центральное место среди них занимают принципы научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.
Нормы – приоритеты выражают определенные преимущества в правовом регулировании охраны и использования одних объектов окружающей природной среды перед другими в целях их особой защиты от нерационального потребления. Так, в отраслевых природоохранительных актах (ЗК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, ФЗ «О животном мире» и т.д.) провозглашаются отраслевые приоритеты. В частности, в ЗК РФ – приоритет земель сельскохозяйственного назначения, их охраны, использования; земель природно-заповедного фонда и т.д. В ВК РФ – приоритет использования пресных вод прежде всего в интересах питьевого и коммунально-бытового потребления. В ФЗ «О животном мире» - приоритет охраны редких и исчезающих видов животных. Высшие эколого-правовые приоритеты выражаются в ФЗ «Об охране окружающей среды» – приоритет охраны жизни и здоровья человека, прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Нормы – императивы содержат экологические требования ко всем источникам воздействия на среду и здоровье человека и предлагают им в безальтернативном порядке эколого-правовую модель поведения. Экологические требования устанавливают запреты на экологически вредную деятельность (гл.7 Закона), лимиты на природопользование, лицензирование и т.д.
Нормы – гарантии определяют систему, обеспечивающую выполнение экологических императивов. Они предусматривают экономические, организационные, санитарно-гигиенические, эколого-контрольные, юридические и иные средства воздействия.
Эффективность эколого-правового механизма охраны окружающей природной среды – это по существу оценка качества его работы. Она проявляется как сравнение цели природоохранительной нормы, содержащей экологический императив, с итогами ее реализации в эколого-правовом отношении.
С точки зрения эффективности, эколого-правовой механизм может быть исследован применительно к 3-м его стадиям движения: статистической, динамической, результативной.
▪ На статистической стадии эффективность механизма зависит от полноты и социально-экономической обоснованности природоохранительной нормы. Полнота нормы – свидетельство достаточности правового материала, необходимого для регулирования общественного отношения, отсутствия пробелов правового регулирования. Пробел – признак неполноты нормы права. Он появляется в силу двух причин – объективной (поступательное развитие общественных отношений и отставание права) и субъективной (несовершенство законодательства). Пробельность влияет на степень эффективности механизма различно. Это зависит от объема неполноты нормативно-правового материала. При абсолютной пробельности, когда нет нормы, призванной регулировать то или иное природоохранительное отношение, проблема оценки эффективности, разумеется, не возникает. Такое положение было со многими комплексными институтами охраны окружающей среды до принятия нового природоохранительного Закона.
При относительной пробельности имеется общая эколого-правовая норма, но отсутствует ее конкретизация, уточнение. Причем надо учитывать, что законодатель иногда специально не детализирует норму, чтобы не свертывать инициативу и самостоятельность в рамках общей нормы закона.
Другим условием эффективности эколого-правовой нормы на рассматриваемой стадии служит требование ее социально-экономической и экологической обоснованности. Норма должна иметь реальную экономическую базу для своего применения. Ее экономическая характеристика не должна противостоять экологии.
▪ На следующей – динамической стадии в действие вступают гарантии. Если изобразить движение нормы от своей идеи до реальной цели в виде определенной линии, то на первом месте в начале этого пути следует поставить экономическую обеспеченность выполнения эколого-правовой нормы: финансовую, материально-техническую. Отсутствие твердой экономической базы практически сводит на нет эффективность тех эколого-правовых норм, применение которых требует капиталовложений.
Вторым условием эффективности нормы на динамической стадии является эколого-правовая культура. Под этим понимается комплекс эколого-правовых структур – знание закона, уважение закона, умение его правильно применять. Изучение практики применения экологического законодательства показывает, что большая часть участников эколого-правовых отношений не знакома с природоохранительными законами или имеет о них самое общее представление. Положение ухудшается недостаточной информированностью населения.
Незнание природоохранительного законодательства сдерживает его дальнейшее применение. Это касается, прежде всего, важнейшей эколого-правовой гарантии эффективности – экологической экспертизы. Введение экологической экспертизы в качестве всеобщего и обязательного требования способно совершить революцию в системе природоохранительных мер. Как фактор эффективности экологическая экспертиза примечательна, прежде всего, наличием двух принципов, исполнение которых делает ее надежным заслоном от проникновения экологически вредных воздействий. Обязательность экспертизы позволяет распространить ее требования на всех без исключения юридических и физических лиц. Всеобщность экспертизы дает основание для проверки качества материалов, изделий, продуктов, отходов, способных оказывать активное влияние на окружающую среду.
С принятием нового природоохранительного закона в категорию факторов эффективности эколого-правовых предписаний вошли оправдавшие себя в жизни гласность, участие населения, общественных объединений в охране окружающей среды, экономическое стимулирование природопользователей в охране окружающей природной среды через систему платы за пользование природными ресурсами, за выбросы, сбросы вредных веществ и размещение отходов. В ряде статей этого закона отмечается, что при размещении предприятий и сооружений в решении экологических вопросов должно обязательно учитываться мнение населения. Некоторые из этих вопросов могут выноситься на местный референдум, на обсуждение органов местного самоуправления.
▪ На третьей стадии движения эколого-правового механизма – результативной – анализируются итоги действия звеньев данного механизма. Итогом работы всего механизма является правовое отношение, направленное на решение конкретной хозяйственной задачи. Степень его экологизации зависит от уровня эффективности механизма. С точки зрения соответствия цели, заложенной в норме, и результатов ее реализации на практике результативность нормы может быть положительной (цель достигнута) или отрицательной (цель не достигнута).
Критериями выполнения цели эколого-правовой нормы служат нормативы качества окружающей природной среды. Это показатели предельно допустимого воздействия вредных веществ или явлений на окружающую природную среду и здоровье человека. К их числу относят предельно допустимые нормы химического, физического, биологического воздействия, а также лимиты использования, потребления, выемки природных ресурсов природопользователями.
Способом определения соответствия достигнутого результата нормативами качества окружающей природной среды служит государственная экологическая экспертиза, проводимая специалистами по распоряжению органов государственного управления Министерства природных ресурсов РФ.
Таким образом, эффективность эколого-правового механизма предполагает 3 стадии его поступательного движения:
|
1. СТАТИСТИЧЕСКАЯ |
2. ДИНАМИЧЕСКАЯ |
3. РЕЗУЛЬТАТИВНАЯ |
|
-полнота природоохранительной нормы |
- экономическая обеспеченность выполнения нормы (финансовая, материально-техническая) |
- нормативы качества окружающей природной среды |
|
- социально-экономическая выполнения нормы природной среды обоснованность нормы |
- эколого-правовая культура |
5.2 ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Экономическое регулирование охраны окружающей среды осуществляется с целью формирования экономического интереса в соблюдении экологических требований законодательства РФ.
Сущность экономического регулирования, обеспечивающего сохранение окружающей среды, заключается в применении методов социально- экономического воздействия на юридических и физических лиц, деятельность которых оказывает воздействие на состояние природы, с тем, чтобы побудить их исполнять требования законодательства об охране окружающей среды. Система таких методов вместе с экологическим воспитанием, обучением, законодательными и подзаконными нормативными актами, организационными и контрольно-надзорными мероприятиями должна создать подходящую нравственную атмосферу для добросовестного соблюдения экологических требований, главным образом, в процессе производственной деятельности.
Статья 14 Закона «Об охране окружающей среды» закрепляет следующие методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды:
Экономический механизм охраны окружающей среды – это правовой институт, включающий совокупность правовых норм, определяющих условия и порядок аккумулирования денежных средств, поступающих в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, порядок финансирования природоохранных мер и экономического стимулирования хозяйствующих субъектов путем применения налоговых, кредитных и иных льгот.
Наряду с экономическими методами регулирования охраны окружающей среды применяются и административные методы, которые в связи с переходом к рыночным экологическим отношениям используются в значительно меньшем объеме, чем раньше.
5.3 ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ НОРМИРОВАНИЕ, ЛИМИТИРОВАНИЕ И ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ
С целью определения пределов допустимого хозяйственного и иного антропогенного воздействия на окружающую природную среду, обеспечивающего ее сохранение и воспроизводство, экологическую безопасность населения, производится нормирование качества окружающей природной среды. Нормирование в сфере охраны окружающей среды является одним из центральных правовых институтов экологического права.
Нормативы в области охраны окружающей среды (природоохранные нормативы) – это установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие. Введение государственных норм качества природной среды и установление порядка нормирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду относится к важнейшей функции государственного управления природопользованием и охраной окружающей средой. Роль нормативов в формировании информации о качестве окружающей природной среды заключается в том, что одни из них дают оценку окружающей экологической среде, другие – лимитируют источники вредного воздействия на нее.
Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.
Разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя:
Нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.
Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.
К нормативам качества окружающей среды относятся:
При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.
Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.
К ним относятся:
Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий.
За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.
Нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов - (нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов) нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. Технологический норматив - норматив допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции.
Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.
При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.
Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
- нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством.
- нормативы допустимых физических воздействий - нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.
Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий.
- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.
Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.
Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях. При установлении нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду учитываются природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий.
- иные нормативы в области охраны окружающей среды.
В целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные нормативы в области охраны окружающей среды.
Государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются:
Государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются с учетом научно-технических достижений и требований международных правил и стандартов.
В государственных стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе после перехода ее в категорию отходов производства и потребления, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды.
Особое значение для организации рационального использования и охраны окружающей природной среды имеет лицензирование и лимитирование природопользования. Лицензия – это разрешение, которое предоставляет право на определенный вид пользования природным ресурсом, выдаваемое компетентным государственным органом специального управления. Требование о лицензировании в области охраны окружающей среды предусмотрено в ст. 30 Закона об охране окружающей среды. Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Перечень таких видов деятельности устанавливается федеральными законами.
Статья 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» требует получения лицензии для осуществления следующих видов деятельности, связанных с охраной окружающей среды:
Приказом Госкомэкологии РФ от 14 декабря 1999 г. № 764 утвержден Порядок организации проведения лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды. Данный порядок устанавливает общие требования по порядку организации проведения лицензирования отдельных видов деятельности. Он предназначен и является обязательным для структурных подразделений Министерства природных ресурсов России и его территориальных органов, для экспертных учреждений и отдельных экспертов, привлекаемых к рассмотрению материалов и документов на получение лицензий и подготовке заключений.
Для получения лицензии заявитель представляет документы и материалы в соответствии с требованиями п.4 "Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.96 № 168, а также утвержденные Приказом Минприроды Российской Федерации от 18.06.96 № 282 "О порядке проведения работ по лицензированию отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды":
а) заявление о выдаче лицензии с указанием:
б) нотариально удостоверенные копии учредительных документов:
в) документ, подтверждающий оплату за рассмотрение заявления;
г) сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности. При отсутствии указанных сведений лицензионный орган может потребовать провести аттестацию специалистов на профессиональную пригодность;
д) данные о нормативно-методическом обеспечении (перечень законов, постановлений, ГОСТов, ОСТов, инструкций и т.п.), об организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения заявляемых видов деятельности, информацию о предыдущей деятельности и опыте работы;
е) экологическое обоснование деятельности (для видов деятельности, связанных с обращением с отходами и проведением природоохранных работ на территориях (акваториях) природных и хозяйственных объектов, а также рекультивацией и санацией указанных территорий);
ж) копия удостоверения контролера по взрывобезопасности дома (для вида деятельности в части обращения с ломом и отходами черных и цветных металлов).
Материалы направляются с сопроводительной запиской о деятельности и опыте работы заявителя. Все материалы и документы представляются в 2-х экземплярах на каждый заявленный вид деятельности (Копии учредительных документов снимаются с нотариально заверенного экземпляра). Каждый экземпляр представляется в отдельном картонном скоросшивателе с описью всех материалов в нем.
Повторное рассмотрение заявления, документов и материалов производится по указанной выше процедуре с взиманием платы за рассмотрение заявления в установленном Положением размере.
До принятия решения о выдаче лицензии лицензионный орган:
- проводит экспертизу представленных с заявлением материалов с оценкой их полноты и достоверности, соответствия условий осуществления лицензируемого вида деятельности экологическим требованиям, установленным для него в нормативных документах;
- определяет условия действия лицензии (лицензионные условия);
- организует в случае необходимости проведение дополнительной (в том числе независимой) экспертизы и экологического аудирования.
Работы по проведению дополнительной экспертизы и экологического аудирования оплачиваются отдельно по договору с выполняющей их организацией.
Лимиты – это система экологических ограничений (объемов предельного использования природных ресурсов и загрязнения окружающей природной среды), которые устанавливаются специально уполномоченными государственными органами конкретным природопользователям (по отдельным территориям и на определенный срок).
5.4 ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ СТРАХОВАНИЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АУДИТ
Основу российского страхового законодательства составляют нормы гражданского законодательства, Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации", нормы иных законодательных и подзаконных актов, регулирующие вопросы личного и имущественного страхования, законодательство субъектов Федерации о страховании.
Страхование - отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков.
Ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривает право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Это право обеспечивается:
- социальным и государственным страхованием граждан и общественных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;
- возмещение в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды.
Страхование осуществляется в форме добровольного страхования и обязательного страхования.
Добровольное страхование осуществляется на основании договора страхования и правил страхования, определяющих общие условия и порядок его осуществления. Правила страхования принимаются и утверждаются страховщиком или объединением страховщиков самостоятельно в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и содержат положения о субъектах страхования, об объектах страхования, о страховых случаях, о страховых рисках, о порядке определения страховой суммы, страхового тарифа, страховой премии (страховых взносов), о порядке заключения, исполнения и прекращения договоров страхования, о правах и об обязанностях сторон, об определении размера убытков или ущерба, о порядке определения страховой выплаты, о случаях отказа в страховой выплате и иные положения.
Условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования. Обязательное страхование действует независимо от внесения страховых платежей. В случае неуплаты страхователем причитающихся страховых взносов они взыскиваются в судебном порядке.
Объектами личного страхования могут быть имущественные интересы, связанные с причинением вреда жизни, здоровью граждан, оказанием им медицинских услуг (страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование).
Объектами имущественного страхования могут быть имущественные интересы, связанные, в частности, с обязанностью возместить причиненный другим лицам вред (страхование гражданской ответственности); осуществлением предпринимательской деятельности (страхование предпринимательских рисков).
Опыт организации экологического страхования в США представляет большой интерес для ученых и практиков, работающих в сфере защиты от экологических рисков. До 80-х годов экологические риски были относительно невелики и входили в полисы страхования общей ответственности, предоставлявшие защиту по широкому спектру рисков. Однако в 80-е годы экологические риски начинают страховаться отдельно, что было связано с расширением обязательного экологического страхования и установлением жестких норм экологической ответственности. Экологическое страхование стало насущной потребностью для инвесторов, вкладывающих средства в объекты с потенциальной экологической ответственностью, для подрядчиков, занятых проведением очистных работ, а также при совершении сделок с недвижимостью.
Однако жесткие нормы ответственности, а также ряд судебных прецедентов сделали этот вид страхования чрезвычайно рискованным для страховщиков. Большую проблему представляла невозможность отделить будущий ущерб от уже нанесенного: например, на многих объектах могли иметься уже случившиеся, но еще не обнаруженные утечки опасных веществ. В этих условиях страховщики начали отказываться от страхования некоторых объектов или устанавливать высокие цены на свои услуги.
В результате на рынке страхования ответственности возник кризис - при растущем спросе соответствующие услуги оказывались недоступными как по цене, так и по другим условиям страхования. К началу 90-х годов рынок экологического страхования резко сократился, а примерно одна треть объема страховых премий ушла в резервы самострахования и специально создаваемые страховые структуры, альтернативные традиционным (дочерние страховые компании, страховые пулы и др.).
Для практического решения этих проблем, во-первых, на федеральном и штатном уровнях принимаются меры по устранению барьеров для развития рынка экологического страхования, а также разрабатываются специальные программы предоставления страховых услуг в тех областях, где традиционный рынок не справляется с этими задачами, во-вторых, активно продвигаются на рынок новые страховые продукты, наиболее полно отвечающие потребностям в страховой защите различных субъектов хозяйственной деятельности.
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» введена обязательная сертификация. Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются соответствующим техническим регламентом.
Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации.
Сертификат соответствия включает в себя:
Срок действия сертификата соответствия определяется соответствующим техническим регламентом. Форма сертификата соответствия утверждается федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, аккредитованным в порядке, установленном Правительством РФ.
Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию ведет единый реестр выданных сертификатов соответствия.
Порядок ведения единого реестра выданных сертификатов соответствия, порядок предоставления содержащихся в едином реестре сведений и порядок оплаты за предоставление содержащихся в указанном реестре сведений устанавливаются Правительством РФ. Порядок передачи сведений о выданных сертификатах соответствия в единый реестр выданных сертификатов устанавливается федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.
В соответствии с Приказом Госкомэкологии РФ от 16.07.1998 № 436 "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации" аттестуемый экоаудитор должен иметь законченное высшее образование. В отдельных случаях, при наличии значительного практического опыта работ в области охраны окружающей среды и природопользования (не менее 5 лет), к аттестации в качестве экоаудитора допускаются физические лица, имеющие законченное среднее специальное образование или ему эквивалентное.
Аттестуемый экоаудитор должен закончить курс специального обучения в области экологического аудирования по специально утвержденным программам, пройти две практические стажировки и иметь соответствующее свидетельство об успешном прохождении этого курса обучения. Обучение и практическая стажировка экоаудиторов проводится в определенных Комиссией учебно - методических центрах.
Аттестуемый экоаудитор должен иметь соответствующий практический опыт работы, способствующий развитию профессионализма и пониманию деятельности, связанной с охраной окружающей среды, природопользованием и методологией экологического аудирования, а также обладать знаниями специфики отрасли, в которой предполагает проводить работы по экологическому аудированию. Аттестуемый экоаудитор должен иметь стаж не менее четырех лет соответствующей практической работы в области охраны окружающей среды и природопользования.
5.5 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ПРИНЦИПЫ И ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ
Экологическая экспертиза – самостоятельный вид экологического контроля. Она выступает гарантом выполнения эколого-правовых предписаний, имеет предупредительное значение, т.к. совершается до начала вредной деятельности.
Государственная экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Федеральных законов "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", других федеральных законов РФ и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ.
Экологическая экспертиза основывается на принципах:
1) презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
2) обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы органами исполнительной власти и местного самоуправления;
3) комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и их последствий;
4) обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
5) учета природных и социально-экономических особенностей, современного и будущего состояния окружающей природной среды;
6) достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
7) независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
8) научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
9) гласности, учета общественного мнения, участия общественных организаций (объединений);
10) ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат:
1. проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды;
2. материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ, в том числе:
3. технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов РФ, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами РФ с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает пятьсот тысяч долларов;
4. технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные "Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте";
5. материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении РФ;
6. проекты международных договоров;
7. документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении РФ;
8. материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых относится в соответствии с законодательством РФ к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
9. проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары;
10. материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий;
11. проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении РФ;
12. документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные;
13. иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ;
14. объекты государственной экологической экспертизы, приведенные в Законе и ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:
Субъектами государственной экологической экспертизы являются:
Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчикам материалов требованиям Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов.
Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемых специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Плата за проведение государственной экологической экспертизы определяется в установленном порядке, но не может превышать 5% от сметной стоимости объекта экспертизы.
Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и в количестве, соответствующих требованиям Закона.
Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, устанавливаемой в соответствии с нормативными документами федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев.
Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы.
Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.
Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.
К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям Закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также требованиям законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.
Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае:
Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.
Несоблюдение требования обязательного проведения государственной экологической экспертизы проекта международного договора является основанием для признания его недействительным.
Заключения государственной экологической экспертизы по проектам нормативных правовых актов РФ и нормативных правовых актов субъектов РФ рассматриваются принимающими эти акты органами государственной власти.
Заключение государственной экологической экспертизы направляется заказчику. Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологической экспертизы направляется территориальным специально уполномоченным на то государственным органам в области охраны окружающей природной среды (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления и в случаях, определяемых специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, - банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы.
В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.
Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.
Экспертная комиссия государственной экологической экспертизы создается в соответствии со статьей 15 Федерального закона "Об экологической экспертизе", нормативными актами специально уполномоченного территориального органа в области государственной экологической экспертизы.
Экспертная комиссия создается по каждому конкретному объекту государственной экологической экспертизы и для каждого конкретного случая проведения государственной экологической экспертизы.
В процессе проведения государственной экологической экспертизы при необходимости может быть изменено количество привлекаемых экспертов.
В состав комиссии включаются в качестве внештатных экспертов по согласованию с ними: ученые, высококвалифицированные специалисты предприятий, организаций и учреждений, в том числе иностранных.
В качестве эксперта не могут участвовать в работе комиссии представитель заказчика или разработчика документации объекта экспертизы; гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или разработчиком объекта экспертизы, а также представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или разработчиком в таких отношениях.
Члены экспертной комиссии в период проведения государственной экологической экспертизы обязаны обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу, в том числе не имеют права выступать с обсуждением объекта экспертизы в средствах массовой информации, участвовать в общественном обсуждении объекта экспертизы до ее завершения.
Работа комиссии считается завершенной после подписания членами экспертной комиссии заключения экспертной комиссии. К заключению государственной экологической экспертизы, подготовленному экспертной комиссией, прилагаются особые мнения ее экспертов, не согласных с принятым экспертной комиссией заключением.
Тема 6. ЭКОЛОГО – ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
6.1 ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
При характеристике экологического правонарушения необходимо обратить внимание на следующие два обстоятельства. Первое касается того, что экологически значимое противоправное деяние не всегда должно быть виновным. В соответствии со ст.1079 ГК РФ, вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть компенсирован независимо от вины причинителя. Второе обстоятельство связано с тем, что совершение экологического правонарушения не всегда сопровождается причинением вреда. В определенных условиях вред мог не наступить, но была реальная угроза его наступления. Например: после выполнения агрохимических работ оставшиеся агрохимикаты были оставлены в поле на хранение, вместо перевозки их в хранилище, как этого требуют соответствующие правила. При определенных обстоятельствах (если бы пошел дождь или оставшиеся химикаты были съедены животными) мог быть причинен существенный экологический вред.
Часто экологическое правонарушение проявляется в нарушении законных прав и интересов гражданина или иного субъе5кта экологического права. Например: может быть нарушено право гражданина на получение достоверной, полной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране.
С учетом сказанного экологическое правонарушение – это противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), причиняющее или несущее реальную угрозу причинения экологического вреда либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права.
Обстоятельства, способствующие совершению экологических правонарушений
Под обстоятельствами, способствующими совершению экологических правонарушений, понимаются обстоятельства, включающие в себя причинно-необходимые экологические связи, обуславливающие в конечном итоге наступление отрицательных последствий в виде экологического вреда, причиненного тому или иному объекту природы. Эти обстоятельства объективно противоречат требованиям, предъявляемым охране природной среды.
К обстоятельствам, способствующим совершению экологических правонарушений, относятся:
Понятие «юридическая ответственность» трактуется в правовой литературе неоднозначно. Однако, во всех случаях юридическая ответственность – это специфическая обязанность претерпевания соответствующих лишений личного или материального характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права.
Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания. Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях личного или материального характера, наступающих для нарушителя экологических требований.
Ответственность за совершение экологических правонарушений следует рассматривать как разновидность общеюридической ответственности в трех различных, но тесно связанных значениях: как вид государственного принуждения по исполнению требований, обусловленных законодательством, как правоотношение и как правовой институт.
Эколого-правовая ответственность как вид государственного принуждения обеспечивается различными мерами и средствами. Основными из них являются меры убеждения и принуждения.
Как правоотношение эколого-правовая ответственность включает в себя отношения, возникающие между государством в лице его органов и правонарушителем. При этом в число государственных органов, выступающих одной из сторон в экологическом правоотношении (прокуратура, суд, арбитражный суд, МВД и др.), входят специальные органы, обладающие полномочиями рассматривать экологические правонарушения (органы Министерства природных ресурсов РФ и т.д.).
Эколого-правовая ответственность как правовой институт представляет собой систему юридических норм, обеспечивающих порядок применения и реализацию принудительных мер воздействия к правонарушителю. Особенностью данного правового института ответственности является его комплексность. В систему норм эколого-правовой ответственности входят нормы различных отраслей права: земельного, лесного, водного, горного, трудового, административного, гражданского, уголовного и др.).
Экологическое правонарушение порождает соответствующие природоохранные правоотношения, включающие в себя процедуры разбирательства данного конкретного факта компетентными органами и определение мер воздействия на нарушителя природоохранного законодательства, возмещение вреда. Правонарушение может иметь место только при наличии необходимых для этого элементов: объекта правонарушения, объективной стороны, субъективной стороны и субъекта ответственности.
Объектом экологического правонарушения являются общественные отношения по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды, обеспечению экологического правопорядка и безопасности населения. Предметом экологического правонарушения могут быть природная среда или ее отдельные элементы, а также здоровье человека. При этом необходимо отметить, что посягательство на здоровье человека осуществляется опосредованно – через ухудшение или разрушение окружающей природной среды как среды обитания людей.
Объективная сторона экологического правонарушения представляет собой противоправное деяние, выразившееся в действии (например: незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников) или бездействие (например: невыполнение правил охраны недр).
Объективная сторона экологического правонарушения характерна наличием трех элементов: противоправность поведения, причинение вреда или наступление реальной угрозы его причинения; существование связи между противоправным поведением и нанесенным вредом. Отсутствие нанесения вреда природным объектом мешает правонарушение экологической окраски.
Противоправность поведения непосредственно связана с общественной опасностью, которая влияет на вид ответственности (административная, уголовная и др.).
Субъективная сторона экологического правонарушения выражается в форме вины. Вина за совершенное экологическое правонарушение может выступать в двух формах: умысла (прямого и косвенного) и неосторожности (легкомыслия и небрежности). Некоторые экологические правонарушения могут быть совершены при любой форме вины (загрязнение окружающей среды), другие только при умышленной форме вины (незаконная охота и др.), третьи по неосторожности (нарушение правил противопожарной безопасности в лесах и небрежное обращение с огнем).
Субъектом экологического правонарушения могут выступить граждане (вменяемые физические лица, достигшие определенного возраста), должностные лица и юридические лица, каковыми могут быть иностранные организации и граждане.
В ряде случаев ответственность за совершение экологических правонарушений возлагается как на общий, так и на специальный субъект (должностное лицо). Так, субъектом таких правонарушений, как нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вредными выбросами, отходами, сбросами, могут выступать только должностные лица, а субъектом правонарушений, предусмотренных ст.253 УК РФ (нарушение законодательства о континентальном шельфе), выступают иностранные граждане.
Ответственность за экологические правонарушения выполняет ряд основных функций:
Таким образом, основанием возложения юридической ответственности в рассматриваемой сфере служит экологическое правонарушение. Содержание состава экологического правонарушения и степень опасности его последствий определяют вид юридической ответственности. Она может быть дисциплинарной, специальной, административной и уголовной. Причинение ущерба или нанесение вреда гражданам, а также окружающей природной среде влечет за собой привлечение правонарушителя к материальной и гражданско-правовой ответственности.
6.2 ВИДЫ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Меры дисциплинарной ответственности предусмотрены Трудовым кодексом РФ, а также иными законодательными актами.
Дисциплинарная ответственность применяется за нарушение экологического к работникам (рабочим, служащим), в трудовые функции которых входит непосредственное соблюдение эколого-правовых норм. Субъектом ответственности может выступать только работник, постоянно или временно выполняющий производственно-трудовые функции и причинивший вред окружающей среде. Причем ответственность за нарушение природоохранного законодательства наступает в том случае, если указанные нарушения допущены субъектом в период рабочего времени. Дисциплинарная ответственность носит диспозитивный характер, т.е. она наступает по усмотрению работодателя.
Объективную сторону дисциплинарного проступка составляет нарушение, выразившееся в невыполнении планов, мероприятий, нарушениях нормативов качества окружающей среды, несоблюдении требований природоохранного законодательства. Для состава дисциплинарного проступка важно, чтобы невыполнение указанных планов и несоблюдение требований нормативов и законодательства одновременно выступало и как невыполнение работником обязанностей, обусловленных занимаемой должностью или заключенным трудовым договором.
Перечень видов дисциплинарной ответственности исчерпывающий и расширительному толкованию не подлежит: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.
Порядок применения дисциплинарных взысканий урегулирован в ст. 193 Трудового кодекса РФ. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.
Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.
Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.
Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.
Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.
Как разновидной дисциплинарной ответственности следует рассматривать депремирование должностных лиц и иных работников по итогам хозяйственного года за невыполнение планов и мероприятий по охране окружающей природной среды или нарушения экологического законодательства.
Административная ответственность
Административная ответственность за нарушение природоохранного законодательства наступает в случаях совершения гражданами, должностными лицами и юридическими лицами правонарушений, предусмотренных в нормах административного права, причинивших (могущих причинить) вред природной среде (Глава 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования»).
Административное экологическое правонарушение – это противоправное, виновное действие или бездействие, посягающее на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, здоровье и экологическую безопасность населения, причиняющее вред окружающей природной среде или содержащее реальную угрозу причинения, за которое предусмотрена административная ответственность.
Административное наказание — это установленная государством мера ответственности за совершение администра тивного правонарушения, которая применяется в целях пре дупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответ ственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
С объективной стороны административное экологическое правонарушение представляет собой действие или бездействие, нарушающее экологическое законодательство.
Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения администра тивного правонарушения 16-летнего возраста (ст. 2.3 КоАП РФ). Должностные лица подлежат административной ответ ственности за административные правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служеб ных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ).
КоАП РФ определяет органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать соответствующие дела (гл.22 КоАП РФ) и подведомственность таких дел (гл.23 КоАП РФ). Дела об экологических правонарушениях рассматриваются преимущественно судами, ОВД, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами РФ.
Так, согласно ст.23.1 КоАП РФ, судьи рассматривают дела об экологических правонарушениях, предусмотренных ст.ст.8.17-8.20, 8.34, 8.35, 8.37, 8.39 Кодекса; органы внутренних дел – ст.ст.8.22, 8.23; органы и войска пограничной службы – ст.ст. 8.16-8.20, 8.33, 8.35, ч.2 ст.8.37, 8.38; органы государственного санитарно-эпидемиологической службы РФ, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст.8.2, 8.5, ч.2.ст.8.6 и т.д.
Административная ответственность за нарушение законода тельства об охране окружающей среды предусмотрена преиму щественно в виде административного штрафа. Административ ный штраф является денежным взысканием и может выражать ся в денежной величине, кратной: минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов); стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения; сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного право нарушения, либо сумме незаконной валютной операции.
Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено наказание. Никто не может нести администра тивную ответственность дважды за одно и то же администра тивное правонарушение (ст. 4.1 КоАП РФ).
По общему правилу постановление по делу об администра тивном правонарушении не может быть вынесено по истече нии двух месяцев со дня его совершения. Однако за нарушение законодательства об охране окружающей среды указанный срок составляет один год. Привлечение виновного к административ ной ответственности не исключает возможности возложения на него обязанности возместить причиненный ущерб.
Составы административных правонарушений (экологических правонарушений) предусмотрены в КоАП РФ. Выделяются несколько групп таких правонарушений:
1) административные экологические правонарушения, связанные с нарушением законодательства об охране окружающей среды:
несоблюдение экологических требований при планирова нии, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1);
несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологи ческих требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2);
нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3);
нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4);
сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5);
нарушение требований при осуществлении работ в облас ти гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей
природной среды и активных воздействий на гидрометеороло гические и другие геофизические процессы (ст. 8.40);
2) административные экологические правонарушения, свя занные с нарушением земельного законодательства:
порча земель (ст. 8.6);
невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7);
использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8);
3) административные экологические правонарушения, связанные с нарушением законодательства о недрах:
нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9); г
нарушение требований по рациональному использованию
недр (ст. 8.10);
4) административные экологические правонарушения, свя занные с нарушением водного законодательства:
• нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохран ных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12);
нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13);
нарушение правил водопользования (ст. 8.14);
нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15);
невыполнение правил ведения судовых документов (ст. 8.16);
нарушение регламентирующих деятельность во внутрен них морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии (ст. 8.17);
нарушение правил проведения ресурсных или морских
научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в ис ключительной экономической зоне РФ (ст. 8.18);
нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на
континентальном шельфе и (или) в исключительной экономи ческой зоне РФ (ст. 8.19);
незаконная передача минеральных и (или) живых ресур сов на континентальном шельфе и (или) в исключительной эко номической зоне РФ (ст. 8.20);
5) административные экологические правонарушения, свя занные с нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха:
• нарушение правил охраны атмосферного воздуха (ст. 8.21);
выпуск в эксплуатацию механических транспортных
средств с превышением нормативов содержания загрязняющих
веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.22);
эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.23);
6) административные экологические правонарушения, свя занные с нарушением лесного законодательства:
нарушение правил в области воспроизводства, улучшения
состояния и породного состава лесов, повышения их продук тивности, семеноводства лесных растений (ст. 8.27);
незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан (ст. 8.28);
уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных
Угодий, мелиоративных систем, а также дорог на землях лесно го фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд (ст. 8.30);
нарушение требований к охране лесов (ст. 8.31);
• нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32);
7) административные экологические правонарушения, свя занные с нарушением фаунистического (об охране животного
мира) законодательства:
уничтожение мест обитания животных (ст. 8.29);
нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных (ст. 8.33);
нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки биологических коллекций (ст. 8.34);
уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений (ст. 8.35);
нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации объектов животного мира (ст. 8.36);
нарушение правил пользования объектами животного мира
(ст. 8.37);
нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 8.38);
8) административное экологическое правонарушение, свя занное с нарушением законодательства об особо охраняемых
природных территориях, — нарушение правил охраны и исполь зования природных ресурсов на особо охраняемых природных
территориях (ст. 8.39).
Граждане – правонарушители экологического законодательства могут быть подвергнуты штрафу до 25-ти кратного размера минимальной зарплаты, установленной в РФ; должностные лица – до 50-ти кратного размера минимальной зарплаты; юридические лица – до 1000 минимальных размеров оплаты труда.
Специальная эколого-правовая ответственность
Специальная эколого-правовая ответственность регулируется различными отраслями права – земельного, водного, лесного, горного и др. Она предусмотрена в специальных нормативно-правовых актах и выражается в виде:
ограничения права экологопользования. Например, ограничение прав пользования участками лесного фонда в той мере, в какой это необходимо для обеспечения рациональной защиты, охраны и воспроизводства лесов, защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, прав и законных интересов граждан.
Как уже отмечалось выше, специальная эколого-правовая ответственность применяется органами управления природопользованием в случаях, особо предусмотренных законом. Цель специальной эколого-правовой ответственности – обеспечить предупреждение и пресечение нарушений правил природопользования.
Уголовная ответственность за экологические преступления
Оценивая практику применения уголовной ответственности за экологические преступления, специалисты отмечают ее низкую эффективность. Так, уголовные дела о самых массовых и опасных нарушениях – загрязнениях водного и воздушного бассейнов составляют 0,96% от общего числа экологических преступлений, загрязнении земли – 0,75%. Применяются в основном нормы об ответственности за преступления и иные правонарушения, связанные с незаконным захватом природных ресурсов (браконьерство, незаконная порубка леса, незаконная разработка недр).
Экологические преступления относятся в России к категории наиболее распространенных. Но при этом латентность экологических преступлений достигает 95-99%.
Количество возбужденных уголовных дел явно не соответствует числу реально совершаемых экологических преступлений. Кроме того, обращает на себя внимание резкое несоответствие количества привлекаемых к уголовной ответственности за экологические преступления лиц к количеству осужденных: их почти в два раза меньше.
В целом борьба с экологическими правонарушениями на фоне общего всплеска криминогенной ситуации правоохранительными органами РФ не считается приоритетной. Основные силы и средства брошены на подавление корыстно-насильственной и экономической преступности. Нуждается в существенном улучшении качество самого следствия по делам об экологических преступлениях.
Таким образом, сфера применения уголовной ответственности за нарушения экологического законодательства в сравнении с другими видами и группами преступлений весьма незначительна.
Уголовная эколого-правовая ответственность наступает за совершение экологических преступлений, которые представляют собой повышенную общественную опасность и предусмотрены уголовным законодательством.
Уголовная ответственность при наличии всех элементов состава экологического преступления может наступить не только за оконченное преступление, но и за попытку его совершения, за приготовление и покушение на преступление (ст.30 УК РФ).
Составы экологических преступлений отличаются от составов других видов, предусмотренных уголовным законодательством, по двум основным признакам - объекту и наличию вреда, причиненного природной среде. Непосредственным объектом экологического преступления является компонент природной среды, органически связанный с окружающим естественным миром. Для природных объектов в экологических преступлениях характерно то, что эти объекты соединяют в себе три титула – объектов природы, объектов собственности и объектов хозяйствования. Другой важной особенностью экологических преступлений является причинение вреда природной среде. Поэтому деяния, которые квалифицируются как преступные, но не причиняющие непосредственно вреда природе, не могут рассматриваться как экологические преступления. Ныне действующий УК РФ предусматривает несколько составов экологических преступлений, которые с точки зрения выполняемых ими функций, относящихся к природопользованию и охране окружающей среды, можно подразделить на три категории: специальные экологические составы, смежные, дополнительные.
1) Специальные экологические составы сформулированы в отдельной главе «Экологические преступления» (гл.26). Она помещается в разделе IX «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка» УК РФ и содержит 17 составов преступлений (ст.246-262 УК РФ).
К специальным экологическим составам относится ряд составов, сформулированных в статьях, содержащихся в других главах УК РФ:
Эти составы по своему содержанию, несомненно, являются экологическими. С учетом объекта экологических преступлений можно выделить два вида преступлений посягающих на:
а) экологический правопорядок в целом. Объектом таких посягательств являются общественные отношения по поводу окружающей среды как интегрированного объекта правовые регулирования использования и охраны. По УК РФ к данному виду преступлений относятся составы, предусмотренные ст.ст.247-249, 259, 262, 215, 237, 358.
б) порядок использования и охраны отдельных природных ресурсов. Это – преступления, предусмотренные ст.ст.245, 250-258, 260-261 УК РФ.
2) Смежными составами преступлений в области природопользования и охраны окружающей среды следует считать те из них, которые выполняют экологические функции лишь при определенных обстоятельствах объективного порядка: отказ в предоставлении гражданину информации (ст.140), регистрация незаконных сделок с землей (ст.170); терроризм (ст.205); нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных и иных работ (ст.216); нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах (ст.217); нарушение правил учета, хранения, перевозки и использования взрывчатых, легковоспламеняющих веществ и пиротехнических изделий (ст.218); нарушение правил пожарной безопасности (ст.219); незаконное обращение с радиоактивными материалами (ст.220); хищение либо вымогательство радиоактивных материалов (ст.221); незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта; нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст.236); нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов (ст.269); планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны (ст.353); производство или распространение оружия массового поражения (ст.355); применение запрещенных средств и методов ведения войны (ст.356).
Эти составы приобретают экологическое значение лишь тогда, когда в результате совершаемых противоправных действий нарушаются правила природопользования и причиняется вред окружающей среде.
3) К дополнительным составам следует отнести ряд преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: злоупотребление должностными полномочиями (ст.285); превышение должностных полномочий (ст.286); служебный подлог (ст.292); халатность (ст.293). Предусмотренные этими статьями преступления могут применяться напрямую к тем должностным лицам, которые своими действиями или бездействием способствовали причинению вреда окружающей среде.
При рассмотрении уголовных дел, возникших в связи с нарушением экологического законодательства, следует иметь в виду руководящие разъяснения, сформулированные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 года № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности правонарушения». В частности, необходимо отграничивать экологические преступления от экологических проступков. В случае возникновения трудностей в разграничении уголовно наказуемых деяний и административных проступков особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера нанесенного вреда и причиненного ущерба.
В постановлении раскрывается понятие причинение вреда здо ровью человека, которое содержится в ст. 246-248, 250-252, 254 УК РФ. Содержание этого понятия выражается в расстрой стве здоровья, временной или постоянной утрате трудоспособ ности, причинении тяжкого, средней тяжести или легкого вре да одному или нескольким лицам.
Очень важное значение имеет определение содержания понятия существенный экологический вред. Это понятие характери зуется возникновением заболеваний и гибелью водных живот ных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула; массовой гибелью птиц и животных, в том числе вод ных, на определенной территории, при которой уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза; экологической ценностью поврежденной территории или утра ченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности; изменением радиоак тивного фона до величин, представляющих опасность для здо ровья и жизни человека, генетического фонда животных и рас тений; уровнем деградации земель и т. п.
Важным моментом является то, что при рассмотрении уго ловных дел, возникших в связи с нарушением экологического законодательства, необходимо отграничивать экологические преступления от экологических проступков, т. е. виновных про тивоправных деяний, причиняющих вред окружающей природ ной среде и здоровью человека, за которые установлена адми нистративная ответственность. В случае возникновения труд ностей в разграничении уголовно-наказуемого деяния и административного проступка особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав эколо гического правонарушения, последствий противоправного дея ния, размера нанесенного вреда и причиненного ущерба. В ча стности, разграничение уголовно-наказуемой добычи водных животных и растений (ст. 256 УК РФ) и аналогичного админис тративного проступка необходимо проводить по признакам на личия крупного ущерба, применения самоходного транспорт ного плавающего средства или взрывчатых и химических ве ществ, электротока либо иных способов массового истребления, а также по обстоятельствам места совершения деяния (места нереста или миграционные пути к ним, террито рии заповедника, заказника, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации).
За совершение экологических преступлений УК РФ предусматривает следующие виды наказаний:
Материальная эколого-правовая ответственность
При изучении данного вида ответственности важно отличать его от имущественной ответственности, предусматриваемой гражданским законодательством. В науке экологического права имущественная ответственность в сфере охраны окружающей среды рассматривается иногда как материальная.
Материальная ответственность заключается в обязанности работника возместить в установленном порядке и в определенных размерах имущественный вред, причиненный по его вине предприятию, организации в результате ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей. В частности, материальную ответственность несут должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Материальная ответственность за причиненный ущерб признается самостоятельным видом юридической ответственности. Поэтому работник, независимо от привлечения к материальной ответственности, может быть привлечен также к дисциплинарной и иному виду ответственности.
Материальная эколого-правовая ответственность может наступить при наличии следующих условий:
1) противоправность поведения нарушителя (несоблюдение требований по предельно допустимым выбросам и сбросам вредных веществ, самовольное использование объектов природы, в отношении которых предусмотрен лицензионный порядок природопользования, и т.д.);
2) причинению ущерба природной среде (снижение плодородия почвы, гибель диких животных, растительности, выход из хозяйственного пользования воды, землей полезных ископаемых и т.д.);
3) наличие причинной связи между наступившим вредом и противоправным поведением;
4) виновность нарушителя.
Умышленная форма вины по сравнению с неосторожной предполагает повышенную материальную ответственность для нарушителя. Так, если ущерб природе причинен при исполнении трудовых обязанностей по небрежности работника, то виновный несет ограниченную материальную ответственность в пределах до одного среднемесячного заработка; если ущерб причинен умышленно, то работник несет полную материальную ответственность. Субъект правонарушения может быть освобожден от материальной ответственности, если будет установлено, что вред наступил вследствие действия так называемой непреодолимой силы.
Материальная ответственность предусматривается как федеральным трудовым законодательством, так и кооперативным законодательством, т.е. Положением, Уставами различных акционерных обществ, индивидуально-коллективных и частных предприятий (устанавливающими материальную ответственность для нарушителей), принятыми общими собраниями членов кооператива, акционеров. Материальная ответственность по своему содержанию носит компенсационный характер, поэтому применяется наряду с дисциплинарной, административной и уголовной ответственностью.
Гражданско-правовая ответственность
К юридическим средствам возмещения вреда окружающей природной среде относится гражданско-правовая ответственность. Основная функция гражданско-правовой ответственности состоит в восстановлении нарушенного состояния природной среды и возмещении причиненного ущерба. Это позволяет использовать нормы гражданского законодательства для решения вопроса возмещения вреда природе при отсутствии в настоящее время норм специального законодательства.
На требования о возмещении вреда природной среде распространяются общие основания гражданско-правовой ответственности, среди которых основополагающее значение имеют вина и противоправность поведения. По общему правилу, вина причинителя вреда предполагается и бремя доказывания отсутствия вины лежит на том, кто причинил вред. По гражданскому законодательству причинитель вреда освобождается от ответственности за ущерб, если он докажет, что был правомочен на причинение вреда, либо действовал в состоянии крайней необходимости или в результате непреодолимой силы. Противоправность поведения приобретает юридическое значение, когда она находится в причинной связи с вредом окружающей среде либо реальной угрозе его причинения. Практика возмещения вреда природе использует нормы гражданского права о безвинной ответственности причинителя вреда – прежде всего для владельцев источника повышенной опасности (для природы), то есть для них обязанность возмещения вреда наступает независимо от вины – по факту причинения вреда.
Гражданско-правовая ответственность предусматривает следующие способы возмещения вреда:
Недействительными признаются сделки, не соответствующие требованиям гражданско-правового, экологического, земельного иного природоресурсного законодательства. Применительно к экологическому праву недействительными следует считать сделки, предусматривающие изменение право собственности на природные объекты, где такое изменение запрещено законом (купля-продажа, аренда, мена, залог природных объектов и природных богатств).
Сделки по поводу природных объектов, заключение в нарушение действующего законодательства, не порождают тех последствий, которые определены содержанием сделки, они считаются ничтожными. Закон в таких случаях обязывает стороны возвратить друг другу все, полученное по следке. Например, при незаконном обмене земельными участками стороны возвращают переданные ранее участки земли. Механизм возмещения вреда при совершении незаконных сделок прост. Он гарантирует своевременный возврат объекта природы в неизмененном естественном виде, что является существенным для природоохранных отношений.
Возмещение вреда в связи с неисполнением договора по природопользованию отличается рядом особенностей. Они связаны с выполнением тех условий, которые предусмотрены договорными соглашениями и теми обязанностями, которые должны выполнить стороны договора по возмещению вреда в случае невыполнения условий договора. Здесь важно отметить то обстоятельство, которое должно быть отражено в договоре по природопользованию, связанное с мерами охраны природной среды, и конкретный порядок возмещения ущерба (сроки, способы возмещения убытков, порядок и способы определения размера ущерба по тем или иным видам природных объектов и др.).
При совершении экологических правонарушений вред возмещается как в случае, когда стороны были связаны договорными отношениями, так и в случае, когда между ними договорных отношений не существовало. Возмещение вреда причиненного окружающей природной среде в результате экологического правонарушения производится добровольно либо по решению суда (арбитражного суда), в соответствии с утвержденными таксами и методиками исчисления размера ущерба.
О правовых формах возмещения вреда природной среде речь пойдет в следующей теме.
6.3 ОСНОВАНИЯ ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Основная цель эколого-правовой ответственности заключается в защите условий существования общества, в силу чего сама ответственность не является самоцелью, автоматически наступающей за совершенное нарушение. Если устранение нарушения, исправление и перевоспитание нарушителя наступили раньше, чем применено юридическое взыскание, то ответственность может не применяться. В силу этого законодательство предусматривает ряд оснований, которые освобождают виновных полностью или частично от определенных видов ответственности:
1) Если эколого-правовое нарушение является малозначительным. Под малозначительностью понимается относительно безвредное для общества и природы деяние, которое, однако, подпадает под признаки соответствующего экологического правонарушения. Например, незаконная порубка веток кустарника может быть малозначительным административным проступком, влекущем за собой освобождение виновного от административной ответственности.
2) Если экологическое правонарушение совершено в особых условиях в которых невозможно было выполнить свои обязанности без оказания вреда природной среде:
а) совершение правонарушения в состоянии крайней необходимости, т.е. при устранении опасности, которую невозможно было устранить другими средствами, если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред. Например, вырубка лесосеки для локализации пожара;
б) совершение экологического правонарушения в состоянии нормального экологического риска. Например, согласно ТК РФ недопустимо возложение на рабочего или служащего ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственно-хозяйственного риска. Однако закон не дает четких критериев нормального производственно-хозяйственного риска, что затрудняет правоприменительную практику).
3) Если нарушена процедура привлечения к ответственности, которая выражается в 2-х основных формах:
а) нарушение правил сбора и оформления доказательств по делу об экологическом правонарушении (например, телефонное сообщение судье, рассматривающему дело об экологическом правонарушении, не может быть источником доказательства);
б) нарушение процессуального порядка рассмотрения дела об экологическом правонарушении (например, вынесение постановления о наложении штрафа за нарушение природоохранных правил, а затем собирание доказательств по данному делу).
4) Если экологическое правонарушение совершили лица, которые в соответствии с законом освобождены от ответственности:
а) невменяемые правонарушители;
б) лица, которые освобождены от наказания данным законодательством. Так, вопрос об ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за правонарушения, совершенные на территории страны, разрешаются дипломатическим путем, если нарушители пользуются дипломатическим иммунитетом.
Таким образом, законодательство содержит механизм защиты от ситуаций, при которых применение эколого-правовых норм ответственности нецелесообразно, что обеспечивает соблюдение принципа законности и целесообразности в экологическом праве.
Тема 7. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА ПРИРОДНОЙ СРЕДЕ
7.1 ПОНЯТИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ВРЕДА
Вред – понятие социальное. Вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.
Вред имеет различный оттенок — экономический, экологи ческий, моральный, государственный, межгосударственный, меж дународный и т. д. Но, несмотря на все это, в основе понятия «вреда» лежат экономические факторы. Отсюда основополагаю щее понятие вреда должно вырабатываться гражданским зако нодательством, регулирующим экономические отношения. По гражданскому законодательству вред является понятием родовым. Его составными частями служат понятия «ущерб» и «убыток».
Применительно к природной среде причиненный вред может быть представлен в виде реальных и предполагаемых потерь в природной среде. Такие потери выражаются в форме ущерба — реальные потери, уменьшения в природной среде (уничтожение лесных массивов, животного мира, истощение вод, снижение плодородия почв и т. п.) и убытков — расходы на восстановле ние нарушенного состояния природной среды,- неполученные доходы, экологические потери.
Вред природной среде включает количественные и качес твенные потери в окружающей естественной среде обита ния. Они проявляются в загрязнении окружающей среды, т. е. физико-химическом изменении состава воздуха, воды, земель, создающем угрозу для здоровья населения, растительного и животного мира, в порче (приведении в негодность), поврежде нии, уничтожении природных объектов и экосистем. Изменен ное вследствие причиненного вреда качество природной среды в свою очередь отрицательно воздействует на социальную среду: наносится вред здоровью людей, материальным цен ностям.
Таким образом, в общем понятии вреда природной среде различают вред первичного и вторичного происхождения. Вред здоровью и материальным ценностям носит производный харак тер, поскольку происходит от первичного вреда, причиненного природной среде.
Вред здоровью проявляется в потерях физиологичес кого, экономического, морального, генетического порядка. Вред материальным ценностям направлен на ущем ление имущественных интересов собственника имущества. Это не только государство, но и кооперативные, общественные, частные предприятия и организации. Он может быть в виде потерь урожая сельскохозяйственных культур, гибели сельско хозяйственных животных, уничтожении многолетних насажде ний, неполученных доходов.
Подобное деление вытекает из самой системы взаимодейст вия общества и природы, где функционируют две подсисте мы — экономическая и экологическая.
Вред экономический вытекает из экономической оценки при родных ресурсов. Он посягает на экономические интересы природопользователя (собственника, владельца, пользователя, арендатора). Такой вред выражается в потерях запасов природных ресурсов (товарной древесины, рыбных запасов, полезных ископаемых и т. д.), материальных ценностей (урожая, сельскохозяйственных животных, многолетних насаждений и т. д.), неполучении дохода, который должен быть получен при нормальных условиях производства. Так, экономический вред возникший в результате нарушения правил пожарной безопасности в лесах, включает: стоимость уничтоженной огнем товарной древесины, строений и сооружений, пострадавших при пожаре, затрат на тушение пожара и уборку территории, расходов по возмещению ущерба другим организациям и лицам. Однако не только этим измеряются потери, возникшие при пожаре. Пере стал функционировать лесной массив, уничтоженный пожаром. Атмосферный воздух лишается естественного фильтра, очища ющего окружающую среду от пыли и газов, а почвы и реки — от эрозии и обмеления. Отсюда возникает необходимость исчис лять не только экономический, но и экологический вред, посягающий на интересы человека в чистой, здоровой и благопри ятной для жизни окружающей природной среды. Материальным объектом его посягательства служит качество при родной среды: состояние ее экологических систем, те обменные процессы, которые протекают в биосфере. Он прояв ляется в различных биологических формах, связанных с коли чественными и качественными изменениями в биосфере под влиянием хозяйственной деятельности человека.
Экологический вред органически связан с экономическим. Оба они исходят из одного и того же источника причинения и имеют одни и те же способы проявления. Положим, загрязнение водоема не только ухудшает качество вод, делая их экологичес ки вредными, но и наносит ущерб товарным запасам рыб и других водных животных, приводит в негодность пляжи, места отдыха и туризма и т. д. Как правило, причинение вреда экономического порождает вред экологический и наоборот.
Вместе с тем экологический вред нуждается в особом рассмот рении по следующим причинам. Во-первых, с точки зрения своего проявления он может быть растянут на более или менее длительные периоды как во времени, так и в пространстве. Поэтому методика подсчета такого вреда при эколого-экономической или эколого-юридической ответственности исходит пре жде всего из самого факта его причинения (например превыше ние предельно допустимых концентраций вредных веществ, Установленных для атмосферы или водоемов), а не из последст вий его проявления, которые могут быть отдалены на несколько лет вплоть до следующих поколений и растянуты на значитель ное географическое пространство.
Во-вторых, в отличие от экономического вреда, который в принципе всегда восстановим (даже редкие архитектурные памятники восстанавливают по чертежам, а музеи — по воспоминаниям), экологический вред подразделяется с этой стороны на: восполнимый, невосполнимый, относительно или трудно восполнимый. Названные особенности создают сложности при восстановлении потерь в природной среде, когда они возможны по объективным законам развития природы и при подсчете убытков. Оценить экологический вред в деньгах — это значит не только определить затраты на восстановление нарушенной природной среды, на воспроизводство природных ресурсов, но и вычислить те экологические потери, которые не восполнимы или трудно восполнимы средствами человеческого прогресса. В частности, в случае уничтожения лесного массива в расчет берутся а) расходы по посадке и выращиванию леса до взрослого состояния; б) стоимость ущерба, который будет нанесен природной среде (почвам, рекам и озерам, животному миру) и здо ровью человека (поглощение углекислоты, очистка от пыли, выработка кислорода), в) моральный ущерб в течение всего периода постепенного биологического созревания леса. В от дельных странах предпринимаются попытки выработать мето дику подсчета такого вреда. Но пока она в официальном порядке не существует. Хотя с ее появлением для природы мало что изменится к лучшему (ведь что сделано, то сделано, и обратно ее не вернешь). Поэтому огромное значение на разных уровнях природоохранительной деятельности — техническом, экономи ческом, организационном и юридическом — решающую роль приобретает превентивная работа, предупреждающая наступ ление любого вреда и в первую очередь, конечно, необратимого, трудно восстановимого.
Особой разновидностью экологического вреда становится вред антропогенный, причиняемый человеку негативными воздей ствиями окружающей природной среды, его здоровью, состоя нию будущих поколений. В его составе мы выделяем вред физиологический, причиняемый состоянию здоровья человека, и вред генетический. Такое подразделение имеет и правовое значение, в том смысле, что вред генетический необратим. Единственным средством нейтрализации наступле ния его вредных последствий является предупреждение нега тивного влияния антропогенных факторов на человека путем улучшения и оздоровления окружающей среды.
Поскольку появление вреда природной среде является объек тивно неизбежным результатом человеческой деятельности, постольку общество заинтересовано в установлении пределов вредного воздействия человека на среду своего обитания, превышение которых должно пресекаться средствами закона. Ус тановление таких пределов связано с понятием нормального экологического риска.
Экологический риск - вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.
Можно сформулировать пять правил нормального экологи ческого риска:
Превышение пределов нормального экологического риска выражается в невыполнении хотя бы одного из названных условий. Нельзя пользоваться природой, не располагая реаль ной возможностью восстановления ее потерь по принципу: «взял у природы, верни ей» (принцип Г. Каммонера). Недопустимо сооружать объекты или совершать какие-либо действия, не располагая гарантиями охраны здоровья человека. Даже минимальный и легко восполнимый вред природной среде должен быть экономически (или социально, демографически) оправдан. В то же время никакими экономическими, государственными и другими интересами невозможно оправдать испытательный полигон в Семипалатинске, ибо слишком велика расплата об щества за столь опасное воздействие на природную среду и человека.
Обеспечение нормального экологического риска и его гаран тии проверяет государственная экологическая экспертиза в процессе утверждения технико-экономического обоснования проекта, размещения объекта, ввода его в эксплуатацию и вывод из эксплуатации.
Превышение нормального экологического риска предприяти ем влечет за собой ограничение или приостановление его дея тельности до исправления недостатков. Если вследствие такого превышения был причинен вред природной среде, то вред подлежит возмещению в исковом порядке, а виновные лица могут быть привлечены (в зависимости от размера ущерба) к уголовной или административной ответственности. Денежный штраф в порядке административного взыскания может быть наложен и на предприятие.
7.2 ПРИНЦИПЫ И СПОСОБЫ ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА ПРИРОДНОЙ СРЕДЕ
Основные положения по возмещению вреда природной среде сформулированы в законодательстве, регулирующем природоохранные отношения (Закон «Об охране окружающей среды»), и ГК РФ (ст. 1064, 1082).
Отношения по возмещению вреда природной среде, как и все отношения по возмещению вреда, выражают различные виды компенсационной ответственности. Отношения по возмещению вреда, причиненного в результате экологического правонарушения, основаны на принципах гражданско-правовой ответственности, хотя эти отношения и не носят чисто имущественный характер. Среди принципов для экологии имеют значение следующие:
▪ всеобщая обязанность причинителя возместить причиненный вред (независимо от привлечения к иным видам юридической ответственности). Формы возмещения вреда могут быть разнообразными. Они могут устанавливаться сторонами при заключении договоров и предусматривать особенности возмещения причиненного ущерба ввиду особенностей реализации договоров по природопользованию (пени, неустойки и др.) либо предусматривать ограниченную или полную материальную ответственность (при трудовых отношениях причинителя вреда);
▪ принцип полного возмещения причиненного вреда предполагает взыскание реального ущерба и упущенной выгоды. Статья 77 Закона «Об охране окружающей среды» закрепляет обязанность полного возмещения вреда окружающей среде. Так, юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.
Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Экологический вред подсчитывается с учетом реального ущерба и упущенной выгоды в объеме неполученного дохода. Этот неполученный доход должен быть обусловлен именно действием экологического вреда, связанного с конкретным фактом его наступления, продолжающегося во времени и пространстве;
▪ принцип ответственности юридических лиц и граждан за вред, причиненный их работниками (ст. 1068 ГК РФ). Указанный принцип вытекает из общеправового принципа неотвратимости ответственности за причиненный вред (ст. 1064 ГК РФ), обеспечивающего надежные гарантии для взыскания вреда, особенно с причинителей, которые в силу различных обстоятельств являются неплатежеспособными. В таких случаях вред возмещает предприятие, организация, где работает причинитель вреда, а юридическое лицо вправе в регрессном порядке потребовать возмещения ущерба, нанесенного причинителем вреда – работником данного предприятия, организации;
▪ принцип солидарной ответственности при совместном причинении вреда. В тех случаях, когда источниками причинения вреда природной среде являются нарушения, допускаемые различными организациями в результате совместной деятельности по осуществлению хозяйственных проектов, в качестве солидарных ответчиков могут привлекаться и другие организации, виновные в нарушениях, повлекших причинение ущерба (вреда). В таких случаях суд обязан при определении экологического вреда установить роль и степень участия каждого соответчика в причинении вреда и принять меры к его возмещению в соответствии с принципом солидарной ответственности (ст. 1080 ГК РФ);
▪ принцип возмещения вреда, причиненного источником повышенной опасности для окружающей природной среды. Предприятия, учреждения и организации, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей природной среды, обязаны возместить причиненный ими вред окружающей природной среде и здоровью человека в соответствии со ст. 1079 ГК РФ.
▪ принцип полного возмещения вреда жизни и здоровью человека, закрепленный в ГК РФ, трактуется как возмещение лишь той части вреда, которая поддается денежной оценке (ст.ст.1084-1094 ГК РФ). Утрата жизни, потеря здоровья и негативные изменения генетических характеристик человека не могут быть достоверно оценены в денежном выражении, во всяком случае, на современном уровне.
Способы и порядок возмещения вреда
Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.
Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Методические указания по оценке и возмещению вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений от 6 сентября 1999 года, разработанные еще Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды содержат рекомендации по оценке вреда, порядку организации и проведения работ по расчету и обоснованию размеров убытков территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также по порядку предъявления исков по вопросам возмещения нанесенного вреда.
Территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования производят оценку вреда, причиненного экологическими правонарушениями, предусмотренными действующим законодательством Российской Федерации.
В случае необходимости при установлении факта экологического правонарушения, оценке его вредного воздействия на окружающую природную среду, расчете величины убытков территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования привлекают специалистов научно - исследовательских и проектных организаций.
Субъект хозяйственной деятельности - природопользователь, в результате действий (бездействия) которого произошло негативное воздействие на окружающую природную среду, возмещает убытки от прямого и косвенного воздействия, а также от возможных последствий этого воздействия.
Исчисление причиненных убытков производится территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования или по инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, совместно представителями органов государственной власти субъекта Российской Федерации и представителями территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.
По результатам работы составляется акт о размерах причиненных убытков, прилагаемый к постановлению.
Исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований и аналитических расчетов на основании действующих нормативных актов, методической документации, кадастровой оценке природных ресурсов, а также такс для исчисления размера взыскания причиненного вреда. При исчислении убытков учитываются продолжительность негативного воздействия на окружающую среду, соответствующие коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости, а также изменение уровня цен.
При исчислении убытков используются прямые методы счета.
При исчислении убытков могут быть использованы экспертные оценки.
Полученные данные о причиненных убытках, включая упущенную выгоду, оформляются документально.
При исчислении общей суммы убытков учитываются:
- затраты на проведение работ по оценке вредного воздействия на окружающую природную среду, исчислению убытков и оформлению соответствующих документов;
- убытки потерпевшей стороны, связанные с ликвидацией последствий экологического правонарушения, которые рассчитываются по документам, представленным потерпевшей стороной.
Убытки, связанные с ликвидацией последствий аварии, понесенные лицом, совершившим правонарушение, не учитываются при определении общей суммы убытков.
Размер взыскания за вред, причиненный загрязнением атмосферного воздуха, определяется исходя из массы загрязняющих веществ, рассеивающихся в атмосфере. Масса загрязняющих веществ определяется расчетным или экспертным путем по действующим методикам.
Размер взыскания за вред, причиненный загрязнением водного объекта, определяется суммированием ущерба от изменения качества воды и размера потерь, связанных со снижением биопродуктивности. Размер потерь, связанных со снижением биопродуктивности водного объекта, определяется на основе непосредственного обследования биологических ресурсов, экспертной оценки стоимости снижения биологической продуктивности с учетом действующих методических документов.
Размер взыскания за вред, причиненный незаконным выловом, добычей или уничтожением биологических ресурсов, определяется на основании действующих методик и такс.
Размер взыскания за вред, причиненный загрязнением земель, рекомендуется определять в соответствии с порядком определения размеров убытков от загрязнения земель химическими веществами и экспертной оценки убытков, связанных с деградацией земель в результате вредного воздействия.
Таксы представляют собой условные единицы оценки ущерба с учетом затрат, вложенных в содержание хозяйства (лесного, рыбного, охотничьего), а также и необходимости наказания виновного. Поэтому вся такса как бы состоит из двух частей. Одна из них направлена на возмещение затрат, а другая – на наказание виновного в данном случае таковая ответственность занимает в роде промежуточное место между гражданско-правовой ответственностью, которая носит ярко выраженное компенсационное начало, и административно-штрафной ответственностью, которая нацелена на наказание виновного. Например, стоимость путевки на отстрел лося 1000 рублей. Будем считать, что эта сумма исходит из необходимости компенсации затрат на содержание охотхозяйства. Такса за незаконный отстрел лося – 10 000 рублей. Разница рассматривается как наказание виновного лица.
Таксовый принцип определения ущерба и возмещения вреда предусматривает незаконный лов рыбы, незаконную охоту и лесонарушение. Суммы ущерба, взыскиваемые по решению суда, возмещаются потерпевшей стороне (гражданину, предприятию, учреждению, организации) для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей природной среде либо перечисляются в государственный экологический фонд, если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании.
Так, например, Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 4 мая 1994 г. № 126 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира» утверждены:
- таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением наземных млекопитающих, птиц, рептилий, амфибий и наземных беспозвоночных животных;
- таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением животных, занесенных в Красную книгу РФ;
- таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими и физическими лицами незаконным добыванием, сбором, заготовкой или уничтожением объектов растительного мира, относящихся к видам растений и грибов, занесенным в Красную книгу РФ, а также уничтожением, истощением и разрушением мест их произрастания.
Размер взыскания за ущерб по указанным таксам исчисляется должностными лицами специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и иных государственных органов, которым в соответствии с законодательством предоставлено право предъявлять иски в возмещении ущерба.
Методики подсчета ущерба применяются в случае возмещения вреда, причиненного загрязнению водных объектов (поверхностных и подземных вод), причинении ущерба рыбному хозяйству в результате нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов. Подобные методики утверждаются соответствующими органами охраны и регулирование использования вод или рыбных запасов.
При отсутствии такс и разработанных методик определения материального ущерба последний устанавливается по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом нанесенных убытков, в том числе и упущенной выгоды. В частности, в таком порядке определяется ущерб, причиненный загрязнением сельскохозяйственных угодий, невыполнением обязанностей по рекультивации земель и другими правонарушениями.
В смешанном порядке применяются все способы взыскания ущерба. В частности, при возмещении ущерба, причиненного лесу и лесному хозяйству нарушением правил пожарной безопасности, возмещению подлежат следующие затраты:
а) стоимость товарной древесины;
б) расходы на воспроизводство леса;
в) расходы по расчистке территории от пожара;
г) стоимость погибшего имущества;
д) расходы по тушению пожара.
При неисполнении нарушителем природоохранительного законодательства требований постановления о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования могут предъявлять в суд или арбитражный суд иск о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде.
В случаях, предусмотренных законом, территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования могут обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Отказ указанных органов от заявления, поданного в защиту интересов другого лица, не лишает это лицо права требовать рассмотрения дела по существу.
Истец имеет право повторно обратиться в суд или арбитражный суд при выявлении дополнительных последствий экологического правонарушения с требованием о возмещении убытков. Срок исковой давности определяется действующим законодательством Российской Федерации.
Решение суда или арбитражного суда о возмещении вреда, нанесенного окружающей природной среде, может быть обжаловано в установленном законом порядке.
Возмещение вреда может осуществляться в стоимостной форме за счет собственных средств лица, совершившего экологическое правонарушение, или средств страховых организаций.
С согласия сторон по решению суда или арбитражного суда вред может быть возмещен в натуральной форме путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды своими силами и средствами.
К натуральным формам возмещения можно отнести меры по восстановлению природного ресурса до исходного состояния на момент нанесения вреда, предоставлению равноценного природного ресурса взамен утраченного или выведенного из хозяйственного оборота, строительство и передача истцу сооружений и объектов по воспроизводству и восстановлению утраченного.
При натуральной форме возмещения вреда заключаются соответствующие договоры и / или соглашения, регламентирующие порядок, условия, сроки и объемы возмещения причиненного вреда.
К стоимостным формам возмещения вреда можно отнести предоставление финансовых средств для восстановления состояния окружающей природной среды до исходного к моменту причинения вреда, финансирование мероприятий по воспроизводству природных ресурсов, возмещение истцу иных убытков, включая упущенную выгоду.
Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет.
7.3 ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ЗДОРОВЬЮ И ИМУЩЕСТВУ ЧЕЛОВЕКА НЕБЛАГОПРИЯТНЫМ ВОЗДЕЙСТВИЕМ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и имущества от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, авариями, катастрофами, стихийными бедствиями. Это право обеспечивается соответствующими правовыми гарантиями защиты и государственным контролем за их выполнением (Закон «Об охране окружающей среды»).
Порядок возмещения ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан в рассматриваемом аспекте, является конкретизацией порядка возмещения ущерба, предусмотренного гражданским законодательством РФ, как одного из видов экологической ответственности.
Субъектами эколого-экономической ответственности за причиненный гражданину вред могут быть предприятия, учреждения, организации вне зависимости от ведомственной принадлежности, формы собственности и вида природопользования.
Вредное воздействие на здоровье человека проявляется вследствие загрязнения окружающей среды в результате нарушения нормативов по выбросам и сбросам загрязняющих веществ, превышения нормативов на шум, вибрацию, влияние магнитных полей, радиации, биологических и химических компонентов в размерах, превышающих предельно допустимые нормы.
При определении величины вреда здоровью граждан учитываются: степень утраты потерпевшим трудоспособности, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией. Однако этот перечень является, разумеется, примерным и всегда может быть дополнен по инициативе потерпевшего или суда. Думается, здесь учитывается как прямой ущерб, причиненный расходами по восстановлению здоровья, так и упущенная выгода, связанная в частности, с профессиональной деятельностью. Приведенный перечень расходов может быть разделен на две группы. Одна из них прямо и непосредственно связана с затратами на восстановление здоровья, другая – с компенсацией дополнительных расходов на решение возникших в связи с этим профессиональных и бытовых проблем.
Подсчет экономического вреда производит сам потерпевший или его представитель и прилагает к исковому заявлению в суд.
Для точного определения ущерба суд может назначить соответствующую судебную экспертизу, например, санитарно-экологическую, которая проводится органами санитарно-эпидемиологического надзора. Указанная экспертиза помогает установить степень вредного воздействия загрязнения (вид, концентрацию) и иных неблагоприятных факторов на здоровье человека, причинную связь между наступившим вредом для здоровья человека и источником его причинения.
При массовом причинении вреда гражданам загрязнением окружающей природной среды (либо иным вредным воздействием) данный порядок подсчета ущерба может упрощаться путем выведения одной для всех пострадавших суммы, подлежащей возмещению. Например, в Японии давно существует практика выплаты таких одноразовых сумм пострадавшим от загрязнения химическими иными предприятиями. В России также имеются примеры такого исчисления ущерба. Так, по иску городской администрации г.Уфы, арбитраж взыскал с химического комбината за загрязнение водоема 13 млн. рублей. Эта сумма была переведена на специальный счет экологического фонда и затем распределена между пострадавшими из расчета по 200 рублей каждому. Разумеется, граждане, не согласные с таким порядком определения ущерба, имеют право обратиться с иском в суд и представить свой расчет причиненного ущерба.
Право на предъявление иска к причинителю вреда о возмещении ущерба здоровью граждан в данном случае имеют как сами потерпевшие граждане, так и их законные представители, члены семьи, в частности. Иск может быть предъявлен в интересах граждан прокурором, территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также общественными объединениями или организациями граждан. В частности, таким правом обладают профессиональные союзы, обязанные в силу своих уставов проявлять заботу о здоровье и профессиональных навыках своих членов.
При предъявлении искового заявления в суд потерпевший обязан представить помимо расчета причиненного ущерба и понесенных убытков документы, подтверждающие наличие юридического факта при причинения вреда: акт о факте загрязнения окружающей природной среды, составленный правомочным органом; акт медицинского освидетельствования (либо выписка из истории болезни); заключение медико-социальной экспертизы о наличии либо отсутствии причинной связи между фактом загрязнения и расстройством здоровья (смертью) потерпевшего с указанием степени расстройства здоровья. Компенсация расходов и убытков потерпевшему по решению суда производится либо единовременно, либо путем выплаты ежемесячных сумм до указанного в медицинском экспертном заключении срока переосвидетельствования или пожизненно. Денежная компенсация вреда может быть заменена (полностью или частично) натуральной компенсацией. Возмещение вреда здоровью граждан в своей основе является гражданско-правовым отношением, поэтому здесь применяются правила деликтной ответственности. В частности, возмещение вреда юридическим лицом, если он нанесен работником при исполнении трудовых обязанностей, может сопровождаться последующим предъявлением регрессного иска к виновному работнику о возмещении понесенных юридическим лицом расходов.
В случае отсутствия ответчика (неустановление виновного, его банкротство, смерть и пр.) компенсация расходов потерпевшему производится за счет внебюджетного экологического фонда.
Если источников причинения вреда по однотипности выбросов вредных веществ несколько, то ущерб взыскивается судом со всех причинителей вреда в солидарном порядке (как совместно причинивших вред).
Следует отметить, что в настоящее время отсутствует официально утвержденная методика определения ущерба здоровью человека от загрязнения и других экологически вредных воздействий. Но не только данное обстоятельство создает препоны на пути развития широкой судебной практики возмещения вреда здоровью граждан. Важную роль играет юридическая культура населения и уровень подготовленности кадров судей, которые не желают связывать себя с малознакомой практикой.
Конечно, при массовых случаях загрязнения или иного вредного воздействия, когда число пострадавших исчисляется не десятками, а сотнями и тысячами людей, судебно-исковой порядок неудобен. Поэтому практика развивает новую форму возмещения вреда гражданам в виде предоставления специальных экологических пособий и введения экологических льгот.
Такие меры, принимаются в административном порядке, прежде всего в зонах экологического риска, т.е. в тех регионах, где существует наибольшая вероятность возникновения экологического вреда.
В Российской Федерации широко распространена система добровольного и обязательного государственного экологического страхования (особенно на предприятиях с вредными условиями производства). Страхователями в этом случае выступают сами предприятия. Объектом страхования является риск гражданской ответственности страхователя, который выражается в предъявлении ему имущественных претензий за нанесенный ущерб здоровью граждан, их имуществу и пр. Главная задача экологического страхования – возмещение вреда, причиненного здоровью граждан загрязнением или иными вредными воздействиями окружающей среды, в пределах обусловленных страховых сумм и проведение мероприятий по предотвращению и устранению экологических причин причинения вреда здоровью граждан.
Таким образом, вред, причиненный здоровью граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан, подлежит возмещению в полном объеме. С точки зрения действующего законодательства РФ право граждан на возмещение вреда может быть реализовано в трех формах: судебной, административной, страховой.
При определении объема ущерба, причиненного имуществу граждан, вызванного экологически вредной деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан, учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования, имущества и упущенная выгода от потери урожая, лишения плодородия почв и иных вредных последствий, т.е. вред подлежит возмещение в полном объеме (Закон "Об охране окружающей среды"). Данная статья Закона явно нацелена на защиту интересов граждан, прежде всего тех, кто встал на путь самостоятельного хозяйствования.
На практике возможны иски граждан, ведущих крестьянское (фермерское) или личное подсобное хозяйство, занимающихся садоводством или животноводством о возмещении ущерба (прямого и упущенной выгоды) при загрязнении окружающей природной среды со стороны отдельных предприятий (стоимость по рыночным ценам погибшего или неубранного урожая, затраты на очистку территории), в случае обезвоживания земельного участка гражданина вследствие разработки полезных ископаемых и ликвидации водных источников, снабжавших водой население (затраты на строительство или реконструкцию водных источников) и иных действий хозяйственных организаций.
Как средство обеспечения возмещения вреда, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей природной среды, следует рассматривать и право граждан и юридических лиц – природопользователей на предъявление так называемых негаторных исков, когда собственник (владелец, арендатор, пользователь) природного объекта требует устранения всех препятствий для осуществления полного своего права на природопользование. Собственник при этом имеет право через суд принудить прекратить экологически вредную деятельность предприятия – загрязнителя, которая препятствует природопользователю осуществить свое право на пользование природным объектом. Реализация указанной нормы, бесспорно, способствовала бы снижению экологической напряженности в крупных энергонасыщенных и экологически неблагонадежных промышленных регионах, улучшила бы обстановку по охране здоровья граждан.
ТЕМА 8. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
К правоохранительным органам государства традиционно относят органы прокуратуры, внутренних дел, безопасности, таможни, Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.
Под экологической функцией правоохранительных органов понимается их деятельность по применению природоохранного законодательства, выявлению причин экологических правонарушений и разработка мер по их предупреждению и устранению.
Несмотря на углубление экологического принципа в стране, удельный вес экологических дел в общей массе правонарушений составляет лишь несколько процентов. Основная масса экологических правонарушений остается за пределами внимания правоохранительных органов.
Природоохранная деятельность прокуратуры – понятие собирательное, отражающее многогранную деятельность Российской прокуратуры в области охраны окружающей природной среды и имеющей целью обеспечение экологической безопасности населения.
Прокуратура призвана присущими ей правовыми средствами и методами работы способствовать оздоровлению окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности населения. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства и другие направления (участки) природоохранной деятельности органов прокуратуры способствует предупреждению экологических правонарушений, в том числе преступлений, что в конечном итоге оказывает положительное воздействие на состояние окружающей среды.
Применяя специфические, присущие прокуратуре правовые средства и методы работы, прокуроры и следователи, тесно контактируют с органами представительной власти и исполнительной власти, с природоохранными, иными контролирующими и другими органами, добиваются надлежащего исполнения экологического законодательства, соблюдения природоохранных норм и правил, стандартов (ГОСТов) гражданскими, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности и подчиненности, способствует тем самым оздоровлению окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности населения. В связи с этим деятельность прокуратуры может рассматриваться не только как правозащитная, но и как природоохранная. Она служит реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду (ст.42 Конституции РФ).
Понятие «природоохранная деятельность прокуратуры» включает:
Анализируя сказанное выше, можно сформировать соответствующее определение. Природоохранная деятельность Российской прокуратуры – это многогранная, специфическая, присущая именно этому органу деятельность (работа), направленная на оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения.
Правовые основы организации и порядка деятельности прокуратуры РФ, а также полномочий прокуроров определяются Конституцией РФ, Законом «О прокуратуре РФ» и другими федеральными законами и международными договорами РФ.
Закон «О прокуратуре» является актом прямого действия. В нем непосредственно на основании Конституции регулируются обязанности, права и иные вопросы, связанные с деятельностью органов прокуратуры, регламентируется осуществление важнейшей функции государства – обеспечение верховенства закона.
К другим федеральным законам относят акты текущего законодательства. К ним относятся законы, регулирующие отношения в области прокурорского надзора и дополняющие его предмет (законы о безопасности, об оперативно-розыскной деятельности, о чрезвычайном положении и т.д.). В такого рода законах, в частности, содержатся предписания о прокурорском надзоре за законностью деятельности того или иного государственного органа, о необходимости получения санкции прокурора на совершение определенных действий, об обязательности согласования правил, регулируемых соответствующими положениями, с Генпрокуратурой РФ.
В систему актов, составляющих правовую основу деятельности прокуратуры в сфере экологии, входят правовые акты Генерального прокурора РФ, правом издания которых он наделен непосредственно Законом «О прокуратуре РФ».
Актами прокурорского реагирования на нарушения экологического (как и другого) законодательства являются протест, представление, постановление. В прокурорской практике используются такие информации, направляемые Президенту РФ и Правительству РФ Генпрокурором России.
Выбор конкретного акта прокурорского реагирования обусловлен различными обстоятельствами. В числе их могут быть, в частности, характер экологических правонарушений, причины и условия, их порождающие, распространенность и повторность этих правонарушений, реальные и потенциальные вредные последствия таких правонарушений, степень вины правонарушителя, задачи, стоящие перед прокурором.
При наличии сведений о нарушении законов прокуроры проводят проверки исполнения экологического законодательства в органах представительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований, в природоохранных органах, органах Санэпиднадзора, комитетах по охране окружающей среды, комитетах пот земельным ресурсам и землеустройству, управлениях лесного хозяйства и в других органах. Проверки законности экологических актов, издаваемых вышеуказанными органами могут проводиться и при отсутствии сведений о нарушении экологических законов. Однако во всех случаях проверки в связи со сведениями о нарушении законов проводятся прокурорами в первую очередь.
Выявив нарушения экологического законодательства, обстоятельства, этому сопутствующие, и установив виновных лиц, прокуроры принимают меры к устранению нарушений, способствующих этому обстоятельств (причин и условий) и к привлечению к ответственности виновных лиц. Для этого ими применяются правовые средства, закрепленные в ст.ст.21-251 Закона «О прокуратуре РФ».
В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний (пунктов), противоречащих экологическому законодательству, прокурорами приносится протест в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, либо в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), либо они обращаются с заявлением в суд о признании такого акта недействительным. Чаще прокуроры реагируют путем принесения протестов на незаконные акты, а в случаях их отклонения обращаются с заявлениями в суды о признании актов недействительными. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа власти – на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушений экологического закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Более оперативной отмене незаконных актов может способствовать принесение прокурорами устных протестов, обладающих такой же юридической силой, что и письменные протесты. Устные протесты приносятся уже в ходе проверки
Наиболее часто применяемым прокурорами правовым средством реагирования на нарушение экологического законодательства, не связанные с изданием правовых актов, является представление об устранении нарушений законов, которое вносится в орган или должностному лицу, полномочным устранить нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменной форме.
Представление является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, преимущественно правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений экологического законодательства, так и на привлечение к ответственности виновных лиц.
В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновного в нарушении экологического законодательства к административной ответственности, и этот вопрос не был поставлен в представлении или другом акте реагирования, прокуроры выносят постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такие постановления направляются в органы, обладающие правом применения административных санкций.
В случаях обнаружения признаков экологических преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, прокуроры выносят постановления о возбуждении уголовного дела, которые оформляются по правилам, установленным уголовно-процессуальным законодательством.
Прокуроры предъявляют иски в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершения экологических правонарушений. Это они делают в тех случаях, когда по какой-то причине иски в суды не могут предъявить другие органы (к примеру, органы местного самоуправления, природоохранные и другие органы).
При наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляют в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Прокуроры вправе ставить вопрос перед руководителями предприятий, учреждений и организаций о привлечении виновных лиц к материальной ответственности. Они добиваются, чтобы материальный ущерб, причиненный совершением экологических правонарушений, был полностью возмещен.
На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контроля за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского реагирования (надзора). Они обязаны добиваться, чтобы содержащиеся в актах реагирования требования исполнялись своевременно и в полном объеме.
Что касается расследования экологических преступлений, подследственных прокуратуре, то в соответствии с УПК РФ на органы прокуратуры возложено производство предварительного расследования по составам преступлений предусмотренных ст.ст.246-255, 257 УК РФ. По решениям прокуроров органы прокуратуры могут брать в свое производство дела о преступлениях, предусмотренных ст.256, ст.260 ч.1 и ст.261 ч.1 УК РФ. Нам органы прокуратуры возложено также производство предварительного следствия по делам, предусмотренным ст.236 и ст.237 УК РФ.
Предварительное следствие по названным составам преступления ведется по правилам уголовно-процессуального законодательства. Задачами следствия являются раскрытие преступлений, установление виновных лиц или установление невиновности тех или иных лиц, т.е. установление истины. Одной из задач, решаемых следствием, является установление причин совершения экологических преступлений и условий, способствующих им.
В плане борьбы с экологическими преступлениями большая роль отводится координации деятельности органов прокуратуры и других правоохранительных органов. В основе координации деятельности правоохранительных органов лежит единство цели и задач по укреплению законности и правопорядка. Координация помогает действовать более целенаправленно, согласованно, экономно использовать имеющиеся силы и средства, избегать дублирования в работе, добиваться лучших результатов в плане предупреждения экологических преступлений.
Наиболее распространенными формами координации являются: проведение координационных совещаний (заседаний); выработка совместных плановых мероприятий, направленных на борьбу с экологическими преступлениями; совместная подготовка разного рода информационных писем и направление их в заинтересованные органы; ведение единого учета и статистической отчетности о совершенных экологических преступлениях, их раскрытии и расследовании; обмен информацией о проводимой работе по предупреждению экологических преступлений.
Прокурорский надзор за исполнением закона при расследовании экологических преступлений позволяет своевременно выявлять и устранять ошибки и нарушения процессуального закона, допускаемые следователями при расследовании экологических преступлений, способствует достижению цели объективного, полного и всестороннего расследования этих преступлений Прокурорский надзор служит также цели недопущения нарушения прав подозреваемых, обвиняемых, потерпевших и других лиц.
Участвуя в рассмотрении судами уголовных дел об экологических преступлениях, прокуроры реализуют возложенную на них функцию уголовного преследования, выступая в качестве государственных обвинителей.
8.2 ПРИРОДООХРАННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МВД РФ, БЕЗОПАСНОСТИ И ТАМОЖНИ
В соответствии с Законом РСФСР «О милиции» от 18.04.91г., Указом Президента РФ от 12.02.1993г. №209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» и «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации», на органы милиции наряду с другими возложены обязанности по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности на территории России, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений, расследование уголовных дел, подследственных органам МВД, оказание помощи другим органам при выполнении ими возложенных на них служебных обязанностей, в частности по наведению порядка и пресечению нарушений.
В связи с этим содержанием природоохранной деятельности органов милиции является:
Природоохранной деятельностью в той или иной мере занимаются многие структурные подразделения ГОВД, РОВД, УВД, в том числе подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения, лицензионно-разрешительной службы, противопожарной службы, охранных служб, следственные и розыскные подразделения, специализированные подразделения экологической милиции (отделы, управления, службы) в тех регионах, где они образованы. (Например, в г.Томске это отделение милиции по борьбе с правонарушениями и преступлениями в области окружающей природной среды и на потребительском рынке).
Для выполнения возложенных на них задач органы милиции наделены соответствующими полномочиями. Следует заметить, что, будучи специализированными правоохранительными органами, функционально осуществляющими охрану общественного порядка, органы милиции обладают более широкими авторитарными полномочиями, в особенности по применению мер административного принуждения по сравнению с другими органами.
Особенность применения органами милиции мер административного принуждения состоит в том, что они правомочны прибегать к таким мерам, которые не вправе применять другие государственные органы, и тем более, общественные организации. Работникам милиции предоставлено, в частности, право применять такие меры административного принуждения, как: административное задержание, официальное предостережение, гласный административный надзор, различные средства удерживания (задержанных лиц, транспортных средств, изъятых предметов и веществ, в том числе огнестрельного оружия, а в исключительных случаях, продиктованных особыми условиями, - и служебное оружие).
Предупреждение и пресечение экологических правонарушений является основной задачей природоохранной деятельности органов милиции. Практика свидетельствует, что активная работа этих органов по своевременному выявлению и устранению экологических правонарушений и привлечению к ответственности виновных лиц в наибольшей мере способствует предупреждению и пресечению названных правонарушений.
Еще больший эффект достигается тогда, когда контрольно-надзорные меры сочетаются с чисто профилактическими мерами. Речь идет о своевременном и объективном информировании населения через средства массовой информации (радио, телевидение, периодическую печать) о допускаемых в регионах нарушениях экологического законодательства и мерах, принятых органами милиции и другими органами по устранению этих нарушений и привлечению к ответственности виновных лиц. Практикуется также проведение бесед, лекций с разъяснением требований экологического законодательства, как для граждан, так и для должностных лиц.
Известно, что пожарами причиняется не только большой материальный ущерб, но и наносится существенный вред окружающей природной среде: гибнет растительный и животный мир, загрязняется атмосфера. В связи с этим деятельность Государственной противопожарной службы МЧС России (отрядов, служб), направленная на предупреждение пожаров и их тушение носит и экологическую направленность.
Участковым инспекторам милиции обычно поручается осуществление надзора (наблюдения) за санитарным состоянием содержания дворов, улиц и иных территорий населенных пунктов. Работникам милиции также может поручаться осуществление6 надзора за санитарным состоянием загородных мест отдыха и пляжей. При обнаружении, скажем, неубранных, замусоренных территорий, своевременно не вывезенного бытового мусора и других нарушений санитарных правил, работники милиции могут составлять протоколы. Эту работу они выполняют в тесном взаимодействии с санитарными врачами, работниками коммунальных служб, за которыми закреплены соответствующие территории или объекты.
Борьбу с браконьерством и другими нарушениями правил охоты и рыболовства органы милиции ведут в тесном взаимодействии с другими заинтересованными ведомствами. При этом особое внимание обращается на обнаружение и задержание браконьеров. В этих целях работники милиции совместно с работниками лесной охраны, воднадзора, охотинспекторами, рыбинспекторами и при необходимости с работниками других органов организуют периодические рейды по водным и охотничьим угодьям, выставление специальных постов, непрерывное патрулирование, в том числе в период путины и охоты, а также организуют засады.
В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством органы милиции ведут дознание или предварительное следствие по делам об экологических преступлениях, предусмотренных ст.259, ч.2 ст.260, ч.2 ст.261, ст.262, ст.170, ст.191, ст.220, ст.221 УК РФ.
Необходимо иметь в виду, что по делам об экологических преступлениях, пр6едусмотренных ст.256, ст.258, ч.1 ст.260, ч.1 ст.261 УК РФ предварительное следствие ведется только в тех случаях, если это признает необходимым суд или прокурор. Подследственность в этих случаях определяется прокурором. Поэтому расследование этих преступлений может быть поручено органам милиции.
Органы милиции также осуществляют охрану объектов природы и природных комплексов: например, источников водоснабжения крупных городов, мест нереста ценных пород рыб природных объектов, подвергающихся разграблению или уничтожению. Эта работа обычно строится на договорной основе. Заинтересованные в охране объектов природы и природных комплексов органы оплачивают услуги органов милиции.
Участие органов милиции в ликвидации последствий природных и техногенных аварий и катастроф многопланово. Они могут, в частности, оцеплять (блокировать) участки местности, вводить пропускные режимы, устанавливать посты наблюдения, ограничивать любую деятельность, прямо не связанную со спасением людей, ликвидацией последствий аварий и катастроф в целях предупреждения гибели людей, гибели природных объектов, спасения материальных ценностей, предупреждения грабежей и мародерства, а также массовых беспорядков.
Помощь милиции природоохранным органам и органам санитарно-эпидемиологического надзора при исполнении ими возложенных на них служебных обязанностей чаще выражается в охране (защите) их работников от преступных посягательств, задержании транспортных средств ,задержании правонарушителей, их доставлении в места содержания задержанных или иные места, проведении личных обысков, изъятии и осмотре соответствующих предметов и т.д.
Таким образом, органы милиции, с одной стороны, сами осуществляют в пределах предоставленной им компетенции функции по охране окружающей природной среды, а с другой – оказывают содействие в осуществлении таких функций специально уполномоченным природоохранным органам.
Органы ФСБ в рамках своей компетенции ориентированы на выявление, предупреждение и пресечение деяний, посягающих на экологические интересы общества, представляющие собой особую социальную и экологическую опасность. Это в первую очередь «экологическая контрабанда», под которой понимается незаконный ввоз на территорию РФ опасных отходов из зарубежных стран; незаконный вывоз из страны редких и исчезающих видов дикой флоры и фауны, стратегически важных сырьевых ресурсов; незаконный экспорт и импорт озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции. Специфическим видом контрабанды, который также представляет серьезную экологическую угрозу, является незаконное трансграничное перемещение ядерных расщепляющих материалов, радиоактивных веществ и отходов, источников ионизирующего излучения. Эти виды преступлений представляют опасность не только для России, но и для всего мирового сообщества.
Самым распространенным на сегодняшний день видом экологической контрабанды, прямо связанным с деградацией природной среды, является незаконный вывоз стратегически важных сырьевых ресурсов. Совместно с другими федеральными органами исполнительной власти ФСБ реализует комплекс мер по перекрытию каналов проникновения на внутренний рынок из-за рубежа опасных для жизни и здоровья потребительских товаров, экологически вредных производств, технологий и услуг.
Органы безопасности ориентированы на борьбу с технологическим терроризмом, под которым понимается использование ядерного, химического и бактериологического (биологического) оружия или его компонентов, ядерных, радиоактивных, высокотоксичных химических веществ, патогенных микроорганизмов, включая выведение из строя, разрушение или захват ядерных, химических или иных объектов, представляющих повышенную экологическую опасность, систем жизнеобеспечения городов и промышленных центров, для достижения политических, экономических и иных целей в тесной взаимосвязи с этим находится работа по выявлению предпосылок возникновения чрезвычайных ситуаций, незаконного оборота потенциально опасных веществ и материалов.
Стратегическая задача возложенная на органы Федеральной таможенной службы – обеспечение экономической безопасности. Выполняя задачи по обеспечению устойчивого экономического порядка, органы таможни параллельно решают задачи по обеспечению экологической безопасности.
Понятием «природоохранная деятельность органов таможни» охватывается:
8.3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ, АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ И СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ В РЕГУЛИРОВАНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В соответствии со ст.3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, в том числе и по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. В свою очередь конституционные суды республик разрешают подобные дела на республиканском уровне.
Конституционный Суд РФ осуществляет проверку конституционности указанных актов, однако, не по собственной инициативе, а по запросам. Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом обладают Президент РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Совет Федерации, Государственная Дума, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Наряду с проверкой конституционности законов и других актов, защита экологических прав граждан в рамках Конституционного суда РФ связана с реализацией права граждан на конституционную жалобу. В соответствии с действующим законодательством правом на обращение в Конституционный суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. Таким правом обладают такие иные лица и органы, указанные в Законе.
Жалоба должна быть составлена в соответствии с требованиями, установленными Законом о Конституционном Суде. Если Конституционный суд примет решение о признании закона либо отдельных его положений, не соответствующими Конституции РФ, конкретное дело подлежит пересмотру Компетентными органами в обычном порядке. Акты или их отдельные положения, которые Конституционный суд признает неконституционными, утрачивают силу.
Решение Конституционного Суда очень весома и имеют высокий авторитет. Однако судопроизводство может быть наиболее трудоемким и долговременным. Решение Конституционного суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
Таким образом, на Конституционный Суд РФ возложена миссия способствовать защите конституционного строя России, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.
В соответствии со ст.126 и ст.127 Конституции РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ имеют право давать разъяснения по вопросам судебной практики. В широком смысле под судебной практикой понимаются все решения судов, связанные с применением законодательства об охране окружающей природной среды. В узком смысле – это решение Пленумов и определения коллегий Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, принятые по охране окружающей природной среды. Они взаимосвязаны: в постановлениях Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ обобщается опыт, накопленный судами, отмечаются их ошибки и недостатки, дается разъяснение по применению соответствующих положений закона. Эти указания и разъяснения высших судебных органов конкретизируются и преломляются в отдельных решениях районных и городских судов, где применяются эколого-правовые нормы в конкретных жизненных ситуациях.
Судебная практика России возникла и получила развитие как практика Верховного Суда СССР. Впервые к обобщению накопленного судебного опыта в применении природоохранного законодательства Верховный Суд СССР обратился еще в 1972 году. Пленум Верховного Суда СССР 11 апреля 1972 года принял постановление, которое заложило основы судебной практики по охране окружающей природной среды на длительные годы.
На современном этапе из всех материалов судебной практики центральное место занимают Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» от 5 апреля 1998 года №14 и Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 21 октября 1993 года №22.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 года №10 судам даны разъяснения по вопросам рассмотрения жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан, в том числе экологические права. В постановление №10 Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 года рассмотрены некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда.
При рассмотрении уголовных эколого-правовых дел главной задачей суда является обеспечение принципа неотвратимости наказания, а при рассмотрении гражданских дел – обеспечения принципа полного возмещения нанесенного вреда.
Таким образом, Верховный Суд РФ, Верховные суды республик в составе России, краевые, областные, городские, автономных образований, районные и иные суды рассматривают исковые заявления физических и юридических лиц о возмещении вреда (ущерба), причиненного нарушениями законодательства об охране окружающей природной среды, а также уголовные дела, в том числе и об экологических преступлениях. Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды республик, краев, областей, городов, автономной области, автономных округов в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» разрешают споры между юридическими лицами, связанные с причинением вреда в результате нарушений законодательства об охране окружающей природной среды.
8.4 ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
Среди актуальных проблем, решаемых в Российской Федерации в целом и в отдельных ее регионах в частности, важное место занимают проблемы повышения эффективности природоохранной деятельности государства и правоохранительных органов.
Современная правоохранительная деятельность в области охраны окружающей среды по целому ряду причин (громоздкость природоохранного законодательства и исполнительного механизма, низкая правовая и экологическая культура, недостаточная разработанность научного и технического обеспечения и т.д.) обнаруживает бессистемность и слабость. Отсюда многочисленные факты правовой незащищенности отдельных граждан и всего общества от экологических неурядиц и преступлений, и столь же многочисленные факты практически полной безнаказанности как физических, так и юридических лиц, ответственных за природоразрушительное действие.
Наиболее распространенным недостатком в деятельности правоохранительных органов является то, что при рассмотрении дел об экологических правонарушениях эти органы не доводят до конца процесс полного, глубокого и объективного анализа всех обстоятельств экологического правонарушения, причин, его породивших и мер необходимых для устранения возможных новых правонарушений. Эти органы слабо используют представленное им законом право отстранять от должности лиц, виновных в экологических правонарушениях, вносить представления руководству вышестоящих организаций хозяйствующих субъектов, в строительные и проектные организации, ведомственные контролирующие органы и главам администраций об улучшении и усилении контроля за соблюдением природоохранного законодательства, устранении причин и условий, способствующих нарушениям Закона «Об охране окружающей природной среды».
Сегодня перед правоохранительными органами России открываются новые пути участия в решении экологических проблем, возможности включения в различные сферы деятельности. Это, прежде всего:
СПИСОК УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ
ВК РФ – Водный кодекс Российской Федерации;
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации;
ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации;
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
ЛК РФ – Лесной кодекс Российской Федерации;
МВД РФ – Министерство внутренних дел Российской Федерации;
МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
ПДВ – предельно допустимые выбросы;
ПДК – предельно допустимые концентрации;
ПДС – предельно допустимые сбросы;
ПДУ – предельно допустимые уровни;
РФ – Российская Федерация;
ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации;
УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации;
ФЗ – Федеральный закон
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА
Конституция Российской Федерации. – М.: Юрид. лит., 1993.
Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006г. (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 23. – Ст. 2381.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001г. (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.
Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006г. (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 50. – Ст. 5278.
Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (в ред. Федеральных законов от 03.03.1995 № 27-ФЗ, от 10.02.1999 № 32-ФЗ, от 02.01.2000 № 20-ФЗ, от 14.05.2001 № 52-ФЗ, от 08.08.2001 № 126-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 06.06.2003 № 65-ФЗ, от 29.06.2004 № 58-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 15.04.2006 № 49-ФЗ, от 25.10.2006 № 173-ФЗ, от 26.06.2007 № 118-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1992. – № 16. – Ст. 834; Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 10. – Ст. 823.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» (в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 № 148-ФЗ, от 02.11.2004 № 127-ФЗ, от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 18.12.2006 № 232-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 20.04.2007 № 57-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 17. – Ст. 1462.
Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 09.05.2005 № 45-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 18.12.2006 № 232-ФЗ, от 05.02.2007 № 13-ФЗ, от 26.06.2007 № 118-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 2. – Ст. 133.
Закон Томской области от 10 июля 2007 года № 134-ОЗ
«Об охране окружающей среды в Томской области» // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). – 25.07.2007. – № 5 (127).
Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 года № 860 «О федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 52. – Часть II. – Ст. 4973.
Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004г. № 370) // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3260.
Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004г. № 400) // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3347.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 года № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // Российская газета. – 1998. – 24 ноября.
Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для ВУЗов. – М.: Издательство Норма (Издательская группа Норма-Инфра М), 2001.
Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. – 2002. – № 6. – С. 56-63.
Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. – 1998. – № 9. – С. 20.
Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2003.
Веденин Н.Н. Экологическое право: Учебник для студентов высших учебных заведений. – М.: Право и закон, 2000.
Винокуров А.Ю. Экологическое право: Краткий курс лекций. – М.: Юрайт, 2004.
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.
Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. – 3-е изд., перераб. – М.: Юрайт-Издат, 2005.
Ерофеев Б.В. Экологическое право: Учебник. – М.: ФОРУМ ИНФРА-М, 2004.
Крассов О.И. Экологическое право: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2004.
1 См.: Зеленый мир. – 1994. – № 14. – С. 14.
2 См.: Зеленый мир. – 1994. – № 14. – С. 14.
3 См.: Теория права и государства: Учебник. – М.: Изд-во Бек, 1995. – С. 89-90.
4 См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. – М.: Изд-во МГУ, 1992. – С. 13.
5 См.: Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферы воздуха. – Киев, 1982. – С. 19-20.
6 Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1960. – № 40. – Ст. 586.