Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 года для описания самоуправляемой территории был введен термин "муниципальное образование" и дано его определение: "Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления".
Основные признаки муниципального образования приведены на рис. 1..
Рисунок 1. Признаки муниципального образования
Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.
Принципы территориальной организации местного самоуправления
При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая тенденция - приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Его интересы диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:
1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.
2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.
3. Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Вторая тенденция противоположная - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру.
Действие данных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения.
В разных субъектах РФ к концу 1990-х годов сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления.
1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.
2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главной особенностью данной модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти - центральной и районной.
3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.
Тенденцией начала XXI века стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели.
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает следующие положения. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие "поселение" как самоуправляемая территория от понятия "населенный пункт". Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие - "межселенная территория" (см. рисунок 2).
Рисунок 2. Система муниципальных образований на территории субъекта РФ
Поселение - это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотностью населения). Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях - даже менее 100 человек. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).
Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией. В их числе могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района - решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий.
Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Межселенная территория - это территория, не входящая в границы поселений.
Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей менее 1000 человек. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.
Городской округ - это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, хотя и расположенное в его границах. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.
Каждый тип муниципального образования наделяется своим перечнем вопросов местного значения. При этом городской округ решает вопросы местного значения, как поселения, так и муниципального района. В свете принятой типологизации муниципальных образований Федеральный закон 2003 года не дает содержательного определения термина и указывает, что муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности - функции.
Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия - это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по ним издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.
Принципиальным является вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом.
Этот принцип называется субсидиарностью. Согласно ему, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Он несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополучия населения.
Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин "вопросы местного значения". К ним принято относить такие вопросы:
1) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;
2) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.
Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).
Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др.
Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной в законодательстве используются термины "организация", "содержание", "обеспечение", что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой группы вопросов в законодательстве используются термины "создание условий" и "участие", что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.
В Федеральном законе 2003 года предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих положений:
1. Вопросы местного значения, являющиеся предметом ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.
2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, благоустройство и озеленение территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установка уличных указателей и т.п.
3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, библиотечного обслуживания населения, ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района - организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.
4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.
5. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1 - 2 тысячи и городское поселение с населением 30 - 50 тысяч жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению - принимать на себя ряд функций муниципального района.
6. Органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.
7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие уставов и иных муниципальных правовых актов, установление официальных символов, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития, учреждение муниципальных средств массовой информации и др.
Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствующих территориальных государственных органов и улучшать обслуживание населения.
Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг.
Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, то здесь органам местного самоуправления делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен соизмерять их с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот и нести ответственность за их финансовое обеспечение.
В Федеральном законе 2003 года установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанные с передачей полномочий, способы расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения, порядок отчетности и контроля, условия и порядок прекращения полномочий. Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получили право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.
Местное самоуправление и государство
Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ. Наиболее полно они были сформулированы в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года N 1370.
Рассматривая систему государственного регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в ней в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики.
Государственное регулирование деятельности местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий, представленный на рис. 3.
Рисунок 3. Формы государственного регулирования местного самоуправления
Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем формирования правовой базы, включая законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий.
Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами и использования механизмов налогового и бюджетного регулирования.
Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления нельзя путать с вмешательством государства в собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно.
Государственная поддержка осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.
В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления. Взаимодействие муниципальных образований с региональными органами власти осуществляется на основе договоров и соглашений, создания координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.
Государственное регулирование и поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в Правительстве РФ, в палатах Федерального Собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития РФ, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.
Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими гарантиями понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав. Например, такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, право муниципальных образований на собственную символику и т.д.
Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие гарантии.
Из этого следует, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, других органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление.
Государственный контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления
В Российской Федерации любой административный контроль должен:
- осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом;
- предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;
- осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.
Эти принципы не исключают контроля государства над выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.
Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы: финансового, санитарно-эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и другого контроля и надзора.
В рамках своей компетенции федеральные службы вправе:
- направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;
- при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;
- издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);
- вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.