Н Курс общего административного права

Работа добавлена на сайт samzan.net:

Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. —М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА •М), 2002. —с.

ББК 67.401 С77 

Сведения об авторе 

Старилов Юрий Николаевич —доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета; автор научных работ по проблемам современного административного права, государственной службы (служебного права), административного судопроизводства и правовых актов управления. 

Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. С77 В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. —М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА •М), 2002. —с. 

Во втором томе настоящего курса исследуются такие институты административного права, как государственная служба, формы и методы управленческих действий, правовые акты управления (административные акты), административный договор, административная юстиция. Структура работы и круг затронутых тем позволяют использовать ее в учебном процессе. 

Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических учебных заведений, служащих органов государственного и муниципального управления, а также всех интересующихся современными проблемами административного права. 

ISBN 5-89123-596-Х (Т. II) (НОРМА)

ISBN 5-16-000894-2 (Т. II) (ИНФРА •М)

ISBN 5-89123-594-3 (НОРМА)            @ ю н Старилов, 2002 

ISBN 5-16-000892-6 (ИНФРА - M)      @ Издательство НОРМА, 2002 

 

Содержание

Глава 9 (часть 2). Государственная служба 

§ 4. Принципы государственной службы: понятие, система и виды 

§ 5. Государственный служащий 

§ 6. Правовое положение государственного служащего . 

§ 7. Классификация государственных служащих 

§ 8. Должностное лицо: понятие и правовой статус 

§ 9. Прохождение государственной службы 

§ 10. Аттестация государственных служащих 

§ 11. Присвоение квалификационных разрядов 

§ 12. Прекращение государственной службы 

§ 13. Реформа государственной службы 

§ 14. Публичная служба в зарубежных странах 

Глава 10. Формы и методы управленческих действий 

§ 1. Понятие, значение и виды форм управления (управленческих действий)

§ 2. Понятие и особенности метода осуществления управленческих действий 

§ 3. Виды методов осуществления управленческих действий 

Глава 11. Правовые акты управления 

§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение правового акта управления 

§ 2. Функции правового акта управления 

§ 3. Действие правовых актов управления 

§ 4. Виды правовых актов управления 

§ 5. Правовые акты Президента Российской Федерации 

§ 6. Правовые акты Правительства Российской Федерации 

§ 7. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти 

§ 8. Правовые акты управления субъектов Российской Федерации 

§ 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)

§ 10. Реформа института правовых актов управления: дискуссия об управленческом процессе и административно-процессуальном кодексе 

Глава 12. Административный договор 

§ 1. Реформа административного права и институт административного договора 

§ 2. Значение административного договора в управленческой практике 

§ 3. Понятие, признаки и публично-правовая природа административного договора 

§ 4. Формирование российского социального права и административный договор 

§ 5. Предложения к проекту закона, устанавливающего административно-договорные отношения 

§ 6. Административный договор в зарубежной административно-правовой теории 

Глава 13. Административная юстиция 

§ 1. Юридическая характеристика административной юстиции 

§ 2. Предпосылки формирования в России административного судопроизводства 

§ 3. Причины формирования административного судопроизводства3 

§ 4. Административные суды в России: результаты и проблемы законопроектной деятельности 

Список рекомендуемой литературы по административному праву

Глава 9 (часть 2). Государственная служба

§ 4. Принципы государственной службы: понятие, система и виды 

Вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин "принципы государственной службы" указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института. Муниципальная служба, как и государственная, также имеет определенные принципы', причем по своему содержанию и функциональным характеристикам принципы государственной и муниципальной службы во многом совпадают. 

4.1. Понятие и значение принципов государственной службы

Анализируя принципы государственной службы, необходимо осветить следующие вопросы: 1) понятие принципов государственной службы; 2) законодательное закрепление этих принципов; 3) виды и содержание принципов государственной службы. Современный законодатель не дает определения принципам государственной службы, хотя и перечисляет их в различных законодательных и иных нормативных актах. Таким образом, в настоящее время можно говорить именно о правовых принципах государственной службы. 

Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих (персонала), устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе. Изучение принципов государственной службы дает ответ на вопросы: что является главным в институте государственной службы, что постоянно сопутствует системе государственно-служебных отношений, без чего не могут существовать различные пединституты комплексного правового 

1 См., например: ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 13 апреля 1999 г.) // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933. 

>>>2>>>

института государственной службы. Основное значение принципов государственной «лужбы заключается в том, что они определяют "юридическую судьбу", жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы. 

Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления (последнее понимается здесь в широком смысле), которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие. 

Принципы государственной службы, являясь научной категорией, отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой государственной службы, но и системы государственных органов, определяют содержание сложных взаимоотношений внутри этой системы. Например, они отражают такие возникающие внутри государственного управления связи, как: 1) исполнительная власть и разделение управленческого труда; 2) федерализм и территориальная организация (федеральное и региональное государственное управление); 3) отраслевая и функциональная организация; 4) иерархия организации; 5) разделение полномочий и компетенции между федеральными и региональными государственными органами. 

В период существования СССР (до конца 80-х гг.) декларировались и действовали на практике принципы, отражающие сущность социально-правового института советской государственной службы: 1) руководящая и направляющая роль КПСС; 2) соответствие советской государственной службы воле и интересам народа, а также социалистического государства (принцип народности); 3) демократический централизм; 4) национальное равноправие; 5) плановость; 6) социалистическая законность и государственная дисциплина1. Некоторые специалисты-правоведы расширяли этот список: общедоступность государственной службы для всех советских граждан; связь работников государственного аппарата с широкими массами трудящихся; подконтрольность и подотчетность руководящих работников государственного аппарата органам государственной власти (Советам народных депутатов); сменяемость государственных служащих; социальное равенство и отсутствие политических привилегий у государственных служащих по сравнению с другими членами общества2. Подвергая критике систему принципов государственной службы советского периода, необходимо 

1 См.: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 293—. 

2 См.: Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968. С. 296—. 

>>>3>>>

учитывать, что государственное устройство, государственное управление, основополагающие институты и элементы политической и правовой системы (в том числе правовые основы государственного управления) были неразрывно связаны с господствовавшим тогда политическим режимом. В силу этого ряд указанных принципов являл прямую противоположность принципам, установленным в системе публичной (государственной) службы многих развитых в экономико-правовом смысле стран. Принципы советской государственной службы, как и сама государственная служба, представляли собой глубоко идеологизированные институты, не имевшие правового установления. Это позволяет говорить об их декларативности и, следовательно, о поверхностном характере этой категории в практике функционирования государственной службы. 

В период с 1990 г. и до конца 1993 г. взгляды на теорию принципов государственной службы претерпевали изменения. До выхода Положения о федеральной государственной службе (от 22 декабря 1993 г.) —первого опыта нормативного установления современных принципов государственной службы ученые-юристы по-разному характеризовали систему и виды этих принципов. Д. Н. Бахрах, подчеркивая нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия1, указывал на следующие основные принципы государственной службы, выделяя при этом наиболее общие категории: 1) демократизм (полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества; общедоступность государственной и муниципальной службы; сменяемость служащих как одно из проявлений политической демократии; подотчетность и ответственность служащих), 2) профессионализм (компетентность работника; систематичное, регулярное выполнение функций, операций, стабильность служебных отношений; регулярное получение оплаты за свой труд; ответственность за деятельность); 3) социально-правовая защита служащих2. 

Под принципами государственной службы В. М. Манохин понимает требования, которые: 1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе; 2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы; 3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной 

1 См.: Бахрах Д. Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы // Пробл. становления гос. и муниципальной власти в России: Науч.-практ. семинар. Екатеринбург, 1995. С. 17. 

2 См.: Он же. Административное право. М., 1993. С. 102—. 

>>>4>>>

службы1. Автор отмечает, что анализ принципов государственной службы зависит от различных подходов к пониманию государственной службы: при трактовке ее только как деятельности государственных служащих выделяются такие принципы, как равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т. д.; если же государственная служба рассматривается как организационно-правовой институт в системе государственной организации, то тогда в принципах службы должны найти свое отражение как общие принципы организации и деятельности государства, так и специальные принципы, присущие только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т. д.)2. 

В общественных науках под принципами обычно понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы кладутся в основу формирования и функционирования государственных органов (представительной, исполнительной и судебной власти). Принципы государственной службы —это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем) исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. 

Принципы государственной службы —это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы. 

Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Они реализуются государственными служащими посредством их практических действий. Кроме того, принципы государственной службы, установленные в рамочном Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", являются моделью ("эталоном") для всех других законодательных 

1 См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 16. - См.: Он же. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 293—. 

>>>5>>>

и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы. 

Значение принципов государственной службы заключается в следующем. 

. Принципы государственной службы должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт государственной службы. 

. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т. е. они отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, имеющих место в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности. 

. Принципы являют собой активное, динамичное начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы. Формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. 

. Каждый в отдельности принцип государственной службы отражает не все объективные закономерности деятельности государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны; соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов. 

4.2. Система и виды принципов государственной службы 

В теории административного права преимущественное внимание достаточно долго обращалось на исследование считавшихся основными политико-юридических1 принципов, другие же группы принципов, именовавшихся организационными, игнорировались. 

1 Многие авторы называют политико-юридические принципы организационно-политическими либо социально-политическими. 

>>>6>>>

При классификации принципов государственной службы, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. Конституционные принципы государственной службы можно различать и по их нормативному закреплению (по источникам правового регулирования). В этом случае они устанавливаются конституционно-правовыми нормами и являются конституционно-правовыми основами государственной службы. При этом специальные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие государственную службу, определяют особые отношения государственно-служебного характера, и их основополагающие положения также могут претендовать на статус принципов государственной службы. 

4.2.1. Конституционные принципы государственной службы 

4.2.1.1. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. 

В некоторых законодательных актах этот принцип называется принципом законности. Государственный служащий обязан выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством Российской Федерации; он вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями. Государственный служащий должен выполнять установленные для него законодательством обязанности, правильно использовать предоставленные ему права, соблюдать определенные законами ограничения и запреты по государственной службе. Он имеет право принимать только конкретные правовые акты управления, обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие управленческих решений требованиям законности, целесообразности и эффективности; правовые акты управления должны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к .такого рода нормативным правовым документам. 

>>>7>>>

Государственная служба включает в систему своих правовых источников множество законодательных и иных нормативных актов: федеральных законов, постановлений Правительства РФ, конституций и уставов субъектов РФ, должностных инструкций и т. д. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов, а также правовых институтов, в том числе и института государственной службы. 

Должностные инструкции, составленные в государственных органах, фиксируя специфические черты правового статуса государственного служащего, не должны, с одной стороны, противоречить законодательным актам и ограничивать права и свободы государственного служащего, а с другой —устанавливать для него незаконные льготы и преимущества, а также ликвидировать определенные федеральными законами ограничения и запреты по службе. 

Верховенство федеральных законов предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. 

Принцип верховенства законов в системе государственной службы —это принцип законности организации и деятельности органов государственной власти, вытекающий из принципа законности в государственном управлении, законности в осуществлении государственными служащими управленческих действий. Принцип законности нарушается в случае несоблюдения органами публичной власти установленного режима законности, т. е. противоречия управленческих действий зафиксированным нормативным установлениям. 

Принцип законности предполагает, что организация и деятельность аппарата государственного управления и самой государственной службы регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений. Принцип законности исходит из того, что все органы исполнительной власти и их должностные лица надлежащим образом (а не из-за удовлетворения своекорыстных интересов) реализуют свои права и обязанности, обеспечивают государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ). 

>>>8>>>

В структуру принципа законности входят принцип верности1 государственных служащих государству при осуществлении служебных обязанностей и принцип доверия служащим со стороны как государства, так и граждан. Граждане должны относиться с пониманием к мерам и решениям, принимаемым государством и его служащими. 

В рамках действия принципа верховенства законов важное значение приобретает и принцип соразмерности в государственном управлении, т. е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления. Это означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью —тогда для достижения управленческой цели можно выбрать оптимальную административную процедуру и наиболее эффективные правовые средства. Несоразмерность в управлении —это, например, ограничение прав граждан или демонстрация "жесткого" управления, даже если практика этого не требует. Подобное имеет место, когда выбранные правовые средства и намеченная цель в управлении находятся между собой в несочетаемом и неразумном соотношении, а потому задачи управления становятся заведомо невыполнимы. 

.2.1.2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Конституция РФ провозглашает высшей ценностью права и свободы человека и гражданина. Сами цели, которые общество и государство ставят перед собой, должны отвечать принципу гуманизма, т. е. установление целей должно производиться на основе "взвешивания ценностей и выбора адекватно гуманных средств их достижения"2. Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни. 

Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т. е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме консти- 

1 Принцип верности заключается в том числе и в принимаемой служащим присяге. Например, следователь прокуратуры, впервые назначаемый на эту должность, принимает Присягу следователя, т. е. он клянется, что будет свято соблюдать Конституцию РФ и законы, активно защищать интересы личности, общества и государства, внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан (ст. 404 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"). 

2 Петру хин И. Л. Человек как социально-правовая ценность // ГиП. 1999. № 10. С. 83. 

>>>9>>>

туционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, непосредственно определяемая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции РФ и др.). 

Основным приоритетом в системе общественных и государственных отношений должно являться обеспечение свободы каждой личности, создание и гарантирование возможностей для каждого действовать (при необходимом соблюдении законов) в соответствии со своими взглядами и убеждениями, принимать решения с целью осуществления закрепленных в законах прав и свобод человека и гражданина. Конечно, необходимо помнить и о наличии юрисдикционной государственной деятельности, которая может осуществляться (с согласия законодателя) и в целях определенного ограничения прав и свобод гражданина. Государственные служащие и государственные органы должны постоянно обеспечивать многообразные субъективные права и свободы граждан, а также их законные интересы1. 

Государственные служащие призваны обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Провозглашенные и установленные в Основном законе страны права и свободы являются незыблемыми и обязательными для обеспечения их реализации со стороны государственных служащих. Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод, обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц. 

.2.1.3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ. Россия является федеративным государ- 

1 О законных интересах см.: Малъко А. В. Основы теории законных интересов // ЖРП. 1999. № 5/6. С. 65—. 

>>>10>>>

ством1 —государственная власть осуществляется в ней не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Между государственными органами Российской Федерации и органами входящих в нее субъектов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий2. 

Государственная служба с организационно-структурной точки зрения представляет собой множество государственных должностей, учреждаемых в единой системе органов государственной власти. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 Конституции РФ является многонациональный народ России. Никакой государственный орган, а следовательно, никакой вид государственной службы или никакие государственные служащие не могут претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Они исполняют лишь соответствующие функции государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. 

Государственные служащие самостоятельны в осуществлении компетенции государственного органа лишь в установленных законодательными актами пределах и только при реализации строго определенных функций государственной власти. 

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации устанавливается, во-первых, Конституцией, во-вторых, Федеративным договором и, в-третьих, иными договорами о раз- 

1 Об основах и проблемах российского федерализма см., например: Бар-циц И. Н. Федеративная ответственность // ЖРП. 1999. № 12. С. 36—; Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // ЖРП. 1999. № 11. С. 3—; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Она же. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования //ЖРП. 1999. № 11. С. 22—. 

2 См.: ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; ФЗ от 9 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 

>>>11>>>

граничении предметов ведения и полномочий1. В Конституции РФ разграничение ведения закреплено в ст. 71—. В ст. 71 указано все то, что отнесено к ведению РФ; в ст. 72 определены предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. В ст. 73 отмечено, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Например, ст. 9 Договора "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области" относит к ведению Свердловской области государственную службу Свердловской области2. 

Принцип единства системы государственной власти в России напрямую должен действовать и в системе государственной службы, т. е. он должен обеспечивать единство самой государственной службы и государственно-служебных правоотношений. Государственная служба должна организовываться и функционировать в соответствии с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государственные служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ и иными законодательными актами. Например, фе- 

1 См., например: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия // РГ. 1995. 14 нояб.; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области // РГ. 1996. 1 февр. 

2 В Свердловской области в 1995 г. принят Областной закон "О государственной службе Свердловской области" // Обл. газ. 1995. 27 окт. 

>>>12>>>

деральная государственная служба позволяет реализовывать компетенцию государственных органов РФ по установленным предметам ведения и направлениям. 

Принцип единства распространяется на все ветви государственной власти в РФ. Например, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации федеральные органы исполнительной власти России образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77 Конституции РФ). Для реализации своей компетенции федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. 

Государственная служба как правовой институт является цементирующей материей, укрепляющей единство государственной власти, в том числе систему исполнительной власти. Вместе с тем в литературе встречаются критические высказывания относительно современной роли института государственной службы в процессе укрепления системы государственной власти. Например, Ю. А. Розенбаум в самой концепции ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" видит серьезный недостаток, способствующий разрушению целостности и единства в области кадровой политики, в том числе и единства самой государственной службы, что на деле приводит к ослаблению единой системы исполнительной власти в России. Автор отмечает, что в настоящее время произошло разделение отечественной государственной службы на три не зависящие друг от друга службы: федеральную (она находится в ведении РФ), государственную службу субъектов РФ (она находится в ведении этих субъектов Федерации) и муниципальную службу; а какие-либо связи ме'жду ними отсутствуют1. Ю. А. Розенбаум полагает, что единство государственной службы обусловливается, главным образом, узаконенным единством системы государственной власти. С этими и другими доводами, содержащимися в специальных исследованиях, можно спорить, однако является верным и то, что современная модель государственной службы по определенным критериям не соответствует модели единой государственной власти, так как позволяет говорить об отсутствии организационно-правового единства современной российской государственной службы, что, в свою очередь, не содействует практическому укреплению единства системы государственной власти. 

1 См.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // ГиП. 1999. № 4. С. 55. 

>>>13>>>

.2.1.4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Главным содержанием данного принципа является создание государственной службы во всех ветвях органов российской государственной власти. Иными словами, государственные должности государственной службы учреждаются в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, так как сама государственная власть в Российской Федерации разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Например, согласно ст. 15 Закона Воронежской области от 13 декабря 2000 г. "О мировых судьях Воронежской области" работники аппарата мировых судей являются государственными служащими Воронежской области1. 

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, и каждый из них выполняет задачи и функции государственной службы. Соответственно выделяются три основные функции государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная), и каждая из них должна самостоятельно исполняться соответствующим органом государственной власти, а следовательно, соответствующей государственной службой и государственными служащими. 

Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга. На уровне представительной государственной власти в систему государственных должностей государственной службы входят те из них, которые учреждаются для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, органов представительной власти субъектов РФ и т, д. Исполнительная власть реализуется государственными служащими на государственных должностях, учреждаемых для непосредственного обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и т. д. В аппаратах Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда РФ функции государственной службы осуществляются лицами, занимающими должности, которые учреждаются для непосредственного обеспечения исполнения полномочий судей всех судов. 

Аналогичное распределение полномочий государственных органов, принадлежащих различным ветвям государственной власти, происходит и на региональном уровне. В конечном итоге функционирование государственной службы реализует на практике 

1 См.: Коммуна. 2000. 23 дек. 

>>>14>>>

принцип разделения властей. Так как разделение властей действует на уровне государственной власти, то это положение не относится к системе местного самоуправления в РФ, а следовательно, к организации муниципальной службы; согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. 

.2.1.5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Согласно этому положению граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Данная конституционная норма соответствует ст. 25 (п. "с") Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. 

Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". 

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность и способности которых отвечают требованиям соответствующей государственной должности. 

Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях: 

признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

>>>15>>>

лишения его судом права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

наличия в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или непосредственной подконтрольностью одного из них другому;

наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

отказа от представления сведений, предусмотренных ст. 12 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". 

.2.1.6. Принцип внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства. В соответствии с Конституцией РФ ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" такой принцип предусматривает впервые. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством Российской Федерации и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений. Принцип внепартийности государственной службы (политического нейтралитета государственных служащих) означает, с одной стороны, запрет отбора кадров для государственной службы по их политическим взглядам, а с другой —обязанность государственных служащих в рамках своих полномочий оставаться вне политических пристрастий и убеждений. Главным ориентиром деятельности государственного служащего должны быть общественные (следовательно, и государственные) интересы; служащие не могут принимать участие в политической деятельности (в непосредственном понимании этого термина) при исполнении ими должностных обязанностей; они обязаны нейтрально относиться к политической борьбе различных партий и движений. Все, 

>>>16>>>

что связывает государственного служащего с политикой, должно признаваться его частным делом, не совместимым с государственной службой. 

Рассматривая принцип внепартийности государственной службы, не обойтись без краткого анализа такого явления, как многопартийная система, включающая в себя политические партии, объединения и движения, поскольку они участвуют в выработке и реализации управленческой (административно-политической) политики. Партийное влияние на определение стратегии и тактики управленческой деятельности государства является очевидным фактом современной государственно-политической жизни. Прежние советские конституции и конституции РСФСР устанавливали такой принцип, как руководящая роль КПСС в организации системы управления. Действующая Конституция РФ, закрепляя многопартийную систему, дает возможность говорить о влиянии политических партий на организацию и функционирование как самой государственной власти, так и осуществляющих ее функции органов и государственных служащих. 

Анализируемый принцип государственной службы содержит в своем составе положение об отделении религиозных организаций от государства, которое является одним из признаков современного правового государства. Светский характер государства Российской Федерации заключается в отсутствии стоящей над государственной властью церковной иерархии. Этот принцип проявляется также в гражданском характере правосудия, в государственной регистрации актов гражданского состояния, в отсутствии у государственных служащих обязанностей исповедовать определенную религию, а также в гражданском статусе верующих, поскольку, согласно ФЗ от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях"1 граждане РФ равны перед законом во всех областях гражданской, политической, экономирес-кой, социальной и культурной жизни независимо от их отношения к религии. Указание в официальных документах на отношение к религии не допускается. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. 

Государство, его органы и должностные лица не должны вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений и не поручают им выполнение каких-либо государственных функций. В свою очередь, религиозные объединения не могут вмешиваться в дела государства и в осуществляемую государственными служащими деятельность. 

СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465. 

>>>17>>>

4.2.2. Организационно-функциональные принципы государственной службы 

Прочие принципы государственной службы, содержащиеся в ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", можно отнести к категории положений, устанавливаемых в специальных законодательных и иных нормативных актах о государственной службе и определяющих специфические отношения государственно-служебного характера. Учитывая их значимость и роль в системе государственной службы, их можно назвать организационно-функциональными. При этом необходимо подчеркнуть, что это выделение условно, ибо конституционные нормы также имеют большое значение для конструирования этих принципов в законах о государственной службе. 

.2.2.1. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Другое его название —принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. В системе государственной службы должны работать механизмы контроля за деятельностью чиновников, ибо контроль, по сути, одна из основных функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих. 

Принцип подконтрольности может быть раскрыт, по сути, в двух главных положениях: во-первых, нижестоящие (подотчетные лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц должны быть, законными (не должны противоречить законам), т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий. 

Государственный служащий несет ответственность за правомерность своих действий. При сомнениях в правомерности полученного для исполнения распоряжения он должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. В случае, если вышестоящий по должности руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, письменно подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является админист- 

>>>18>>>

ративно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за последствия исполнения государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель. 

.2.2.2. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Согласно этому принципу едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему: к организации государственной службы, поступлению на государственную службу, квалификационные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д. Законодатель, устанавливая, например, принцип равного доступа на государственную службу, определяет единые требования, касающиеся способностей и профессиональной подготовки служащих. К служащим, замещающим государственные должности государственной службы, применяются следующие квалификационные требования: уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стаж и опыт работы по специальности; уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей (п. 3 ст. 6 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Единые требования устанавливаются также и к соответствующим видам государственных должностей государственной службы. Например, гражданам, претендующим на ведущие и старшие государственные должности государственной службы, необходимо иметь высшее профессиональное образование по специальности "государственное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. Различные требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а также нормативными актами государственных органов —в отношении государственных служащих этих органов. 

Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального 

>>>19>>>

климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций. 

.2.2.3. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих1. Рассматриваемый принцип заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Поскольку государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, то у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы предусматривается наличие одной специализации соответствующего профессионального образования. Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия. 

Принцип профессионализма и компетентности2 государственных служащих характеризуется следующими общими признаками: 

компетентность государственных служащих —знание ими дела, наличие необходимого профессионального образования, навыков в работе, изучение и освоение передового опыта;

систематическое качественное выполнение служащими различных операций, принятие решений, стабильность служебных отношений, ощущение устойчивости служебной деятельности, пользы и качественности выполняемой работы;

сменяемость работников аппарата, что обеспечивает динамизм в системе государственной службы, приток в нее новых идей, совершенствование методов управления, более широкую связь с населением, пресечение застоя, консерватизма, бюрократизма, снижения чувства ответственности;

сочетание сменяемости управленческого персонала с устойчивостью квалифицированных, добросовестных, инициативных работников, своевременным повышением их в должности либо перемещением на иные ответственные участки управленческой деятельности с учетом желания, квалификации и имеющегося опы- 

1 См.: Габричидзе Б. Н., Коланда В. М. Принцип профессионализма в государственной службе // ГиП. 1995. № 12. С. 19. 

2 О теории компетенции см.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // ЖРП. 2000. № 10. С. 22—. 

>>>20>>>

та; сочетание в аппарате государственных органов молодых государственных служащих и специалистов, передающих им свой опыт и навыки. 

Профессионализм государственных служащих можно понимать как в широком, так и в узком смысле. В первом случае речь идет о необходимости получения общего профессионального образования, позволяющего выполнять не только узкоспециальные функции, но и общие функции управления. Во втором случае предполагается качественное выполнение именно специальных функций и задач, характерных для конкретного вида государственной деятельности, отрасли или сферы управления. Некоторые категории государственных служащих должны обладать как общей, так и специальной профессиональной подготовкой. Например, учитывая сложный многоотраслевой характер таможенного дела, служащие таможенных органов должны иметь как общую, так и специальную подготовку. В первую очередь это касается сотрудников собственно таможенных органов, а также учреждений, которые наиболее близки к ним (например, таможенные лаборатории), без помощи которых деятельность таможенных органов не может быть эффективной. Служащие таможенных органов должны также обладать знаниями и практическими навыками в области внешнеэкономической деятельности. Они должны ориентироваться и в соответствующем правовом материале, т. е. знать административно-правовые и административно-процессуальные аспекты регулирования и осуществления таможенного дела, уголовно-правовые и уголовно-процессульные нормы, а также некоторые аспекты других отраслей права: финансового, трудового, банковского, международного, валютного1. 

Требования, предъявляемые в современных условиях к уровню профессиональной подготовки государственных служащих, весьма высоки. Профессионализм государственных служащих необходимо регулярно поддерживать на требуемом для практики уровне при помощи проведения различных мероприятий, например, таких как повышение квалификации, переобучение и получение дополнительного образования. В отраслевых органах государственного управления действуют специальные учебные заведения. Например, Таможенный кодекс РФ устанавливает, что в целях подготовки кадров и повышения их квалификации в системе Государственного таможенного комитета действуют учебные заведения профессионального и дополнительного образования. 

См.: Таможенное право. М., 1995. С. 135—. 

>>>21>>>

.2.2.3. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Деятельность государственных служащих должна находиться под постоянным государственным и общественным контролем. Демократический режим гласности в системе публичного управления способствует усилению действия в управлении принципа законности, открытости и доступности информации об используемых служащими административных процедурах, формах и методах управления, защите прав и свобод граждан; гласность позволяет увидеть результаты управленческого труда служащих. 

.2.2.4. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип государственной службы сводится, главным образом, к установлению законодателем ответственности (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные действия (деяния) или бездействие государственных служащих. Например, ФЗ от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужащих"1 устанавливает условия и размеры материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба. 

Принцип ответственности государственных служащих направлен прежде всего на обеспечение законного, целесообразного и обоснованного публичного управления; он способствует на практике принятию правильных и эффективных управленческих решений, обеспечению прав, свободы, законных интересов граждан и юридических лиц, обоснованному применению административ-но-юрисдикционных мер. Этот принцип способствует установлению демократических основ во всех административно-правовых режимах и процедурах, применяемых и используемых в процессе осуществления публичного управления. 

.2.2.5. Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Положение о федеральной государственной службе от 23 декабря 1993 г. устанавливало принцип "стабильности государственной службы". Как нам представляется, более корректно было бы говорить о несменяемости государственных служащих и преемственности в проведении государ- 

СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3682. 

>>>22>>>

ственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Государственная служба стабильна тогда, когда все остальные принципы постоянно осуществляются на практике. Стабильность, с точки зрения законодателя, проявляется в поддержании управления государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства. Стабильность —это постоянство государственно-служебных отношений. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой, проведением занятий, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и т. д. Принцип стабильности, на наш взгляд, должен стать гарантией для служащего от незаконного увольнения со службы. Так, чиновники европейских государств принимаются на публичную службу пожизненно и могут быть уволены только на основании судебного решения либо по другим, строго оговоренным в законе основаниям. За выполнение своих служебных обязанностей государственные служащие получают от государства денежное содержание. 

В определенном смысле принцип стабильности государственной службы неразрывно связан с уже рассмотренным принципом внепартийности государственной службы. В условиях непрерывно происходящих изменений российской политической ситуации, самой политической власти, реформирования системы и структуры органов государственной власти государственная служба должна функционировать, соблюдая только действующие законы, а государственные служащие должны осуществлять свои полномочия, соблюдая нормативно установленные административные процедуры, способы и формы управления. Иными словами, структурные изменения в системе государственной власти не должны вносить изменения и нововведения в саму государственную службу, которая является политически нейтральной и должна оставаться стабильной. 

Следует, однако, отметить, что законодатель неудачно сформулировал принцип "стабильности кадров государственных служащих в государственных органах". Во-первых, сам термин "стабильность" не самый подходящий для текста закона, ибо он не имеет четкой юридической характеристики отношений, которые необходимо регламентировать; каждый по-своему может понимать и трактовать этот термин, вкладывая (или, наоборот, не вкладывая) в него смысл постоянства и неизменности. Во-вторых, что такое "кадры"? Кадры —это, очевидно, сами государственные служащие?! Тогда и следовало бы вместо слова "кадры" исполь- 

>>>23>>>

зовать термин "государственные служащие". К тому же налицо тавтология: "стабильность кадров (государственных служащих) государственных служащих". В-третьих, последняя часть данного принципа —"в государственных органах" —вообще не нужна, ибо сам же законодатель закрепил положения, что государственной службы в негосударственных органах не бывает, т. е. она сосредоточена только в государственных органах. 

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах завершает перечень принципов государственной службы, указанных в ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Однако в других нормативных актах встречается ряд иных принципов. 

Действовавшее ранее Положение о федеральной государственной службе 1993 г. (в отличие от ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995 г.1) устанавливало принцип социальной защищенности федеральных государственных служащих, согласно которому государственным служащим создаются необходимые условия для эффективной деятельности и обеспечиваются следующие гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно; медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, за счет средств республиканского бюджета; переобучение (переквалификация) при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа и другими, не зависящими от государственного служащего причинами; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных полномочий; повышение престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение транспортом, средствами связи и т. п., перспектива повышения по службе. Такие же льготы и механизм обеспечения содержатся и в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". 

Важен вопрос о социально-правовой защите государственных служащих. В государственно-служебном законодательстве 

1 Принципы правовой и социальной защищенности устанавливаются в законах субъектов РФ, например: в Законе города Москвы от 29 октября 1997 г. "О государственной службе города Москвы" определяется "принцип правовой и социальной защищенности государственных служащих", а в Законе Брянской области "О государственной службе в Брянской области" закрепляется "принцип экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих". 

>>>24>>>

последних лет наметилась тенденция по усилению социально-экономической защищенности государственных служащих. В течение 1994—гг. был принят ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, в которых с той или иной стороны и с определенной степенью полноты решены многие вопросы, касающиеся социально-правовой защиты государственных служащих. К ним относятся законы РФ о прокуратуре, федеральных органах государственной безопасности, федеральных органах налоговой полиции, о защите федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, о милиции и т. д.; 6 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ "О дополнительных мерах по закреплению кадров в органах федеральной службы безопасности"1, в котором устанавливаются особые надбавки и доплаты к денежному довольствию военнослужащих органов государственной безопасности. К нормативным правовым актам, устанавливающим принцип социально-правовой обеспеченности, например, относятся: Указ Президента РФ от 11 ноября 1999 г. № 1233 "О реализаций Указа Президента Российской Федерации от 15 июня 1999 г. № 755 "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих"2; Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1371 "О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг"3; постановление Правительства РФ от 19 января 1999 г. № 72 "О повышении денежного довольствия военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, таможенных органов Российской Федерации и федеральных органов налоговой полиции"4; приказ Министра юстиции РФ от 20 мая 1999 г. № 171, который утвердил Положение об условиях выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы и премий по результатам работы государственным служащим центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации и органов юстиции в субъектах Российской Федерации5; приказ директора 

1 СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3589. 

2 См.: РГ. 1999. 17 нояб. 

3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5012. 

4 СЗ РФ. 1999. № 4. Ст. 561. 

5 См.: РГ. 1999. 25 июня. 

>>>25>>>

ФСНП РФ от 7 июня 1999 г. № 192 "Об утверждении Инструкции об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников федеральных органов налоговой полиции"1. 

Принцип социально-правовой защиты государственных служащих означает: 

создание необходимых условий для нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих управленческие процессы, повышающих производительность и результативность управленческого труда;

повышение престижа труда государственных служащих и самой государственной службы;

установление достаточно высокой заработной платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания, государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге лет. 

Принцип социальной защищенности государственных служащих обеспечивается различными законодательными актами. Например, Таможенный кодекс РФ устанавливает нормы социальной защищенности служащих таможенных органов (гл. 62 ТК РФ "Оплата труда, материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации"). Закрепление в ТК РФ подробных правовых положений имеет и концептуальное значение, поскольку таким образом создается основа системы социальной защиты служащих в процессе реформирования государственной службы. В настоящее время социально-правовая защита государственных служащих сводится к следующим конкретным положениям: обязательное личное страхование государственных служащих; дополнительные ежегодные оплачиваемые отпуска; обеспечение жилой площадью, телефоном.; пенсионное обеспечение данных лиц и их семей; льготное налогообложение для некоторых категорий государственных служащих (например, военнослужащих, сотрудников таможенных органов). 

Принципы государственной службы устанавливаются и в других нормативных правовых актах. Например, Положение о службе в органах внутренних дел определяет следующие принципы этой службы: законность; уважение и соблюдение прав и свобод личности и гражданина; гуманизм; гласность; подконтрольность и подотчетность сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления; соблюдение 

См.: РГ. 1999. 7 сент. 

>>>26>>>

служебной дисциплины; справедливое вознаграждение за труд; продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации. 

Принципы государственной службы являются, по сути, основой правового статуса служащих, обеспечивая их правовую поддержку и защиту и в то же время сохраняя свое приоритетное значение для самой государственной службы. Кроме того, принципы государственной службы создают возможность правовой защиты граждан от неправомерных действий должностных лиц, руководителей, ущемляющих их права. Для предотвращения злоупотреблений со стороны должностных лиц и административного произвола, нарушения прав и интересов гражданина целесообразно создавать систему социально-правового контроля над государственной службой. 

С точки зрения организации и функционирования государственной службы все рассмотренные принципы можно разделить на две группы: 1) принципы организации государственной службы (например, равный доступ к государственной службе) и 2) принципы ее практического функционирования, например, внепар-тийность государственной службы. 

В зависимости от места, занимаемого в структуре правового института государственной службы можно выделить отраслевые и конкретно-институционные принципы. Принципы государственной службы могут распространяться на весь институт государственной службы, а могут характеризовать его отдельные структурные элементы. Например, конституционный принцип равенства граждан при поступлении на государственную службу является общим принципом государственной службы, так как он создает основу для образования государственно-служебного отношения. А принцип объективной оценки при проведении аттестации служащего —отраслевым принципом государственной службы, действующим лишь в период существования государственно-служебного отношения. Совершенствуя законодательство о государственной службе, важно помнить о том, что принципы государственной службы способствуют зарождению демократической системы работы с кадрами, являются важнейшей основой разработки и реализации государственной кадровой политики. 

В настоящее время можно говорить и о таком принципе государственной службы, как запрет служащего на участие в забастовке (в российском законодательстве данное положение является ограничением по службе). Забастовка —это коллективное согласованное прекращение работы с целью удовлетворения ка- 

>>>27>>>

ких-либо требований работников. Следует отметить, что этот принцип установлен законодательством о публичной службе в большинстве стран. Например, в США в 15 штатах, главным образом на Юге, право на забастовку не предусмотрено, а в остальных 35 штатах установлены различные формы переговоров между штатом и профсоюзом1. Во Франции забастовка долгое время считалась несовместимой с публичной службой и ее непрерывностью. Преамбула Конституции Франции от 27 октября 1946 г. устранила запрет на забастовки в системе государственной службы и провозгласила, что право на забастовку чиновников осуществляется в рамках, регламентирующих эту сферу законов2. Право на забастовку считается сегодня во Франции конституционной ценностью. Однако некоторым видам государственных служащих запрещено участвовать в забастовках во всех случаях, поскольку реализуемые этими служащими государственные функции и полномочия представляют особую важность для государства и общества. К ним, например, могут относиться судебные служащие, полицейские, служащие органов государственной безопасности. 

В Конституции РФ данный принцип государственной службы не установлен. В ст. 37 Конституции РФ признается лишь право на индивидуальные и коллективные споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая забастовку. Вместе с тем российский законодатель устанавливает запрет на забастовку и для лиц, не являющихся государственными служащими. Например, п. 1 ст. 52 Воздушного кодекса РФ в целях защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства не допускает забастовки или иного прекращения работы (как средства разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров и иных конфликтных ситуаций) авиационным персоналом гражданской авиации, осуществляющим обслуживание (управление) воздушного движения. 

В некоторых странах устанавливаются специфические принципы государственной службы. Например, ст. 3 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. "О государственной службе" фиксирует принцип добровольности поступления граждан на государственную службу, т. е. согласно соответствующему ком- 

1 См.: Ганликс А. Б. Многообразие форм федерализма в США // ГиП. 1994. № 6. С. 138. 

2 См.: Салон С. Практика государственного управления во Франции: Статус государственного служащего. Ответственность администрации. Екатеринбург, 1999. С. 91—. 

>>>28>>>

ментарию, этот принцип связан с возможностью реализовывать собственный выбор и реализовывать свой профессиональный опыт и знания в сфере государственного управления. Отмечается, что этот принцип позволит "привлечь в управление не только предпринимателей и других с практическим опытом людей, но и вести специализированную подготовку для работы в администрации государства"1. 

  

§ 5. Государственный служащий 

Государственный служащий в широком понимании —это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). Если строго следовать положениям ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", то государственный служащий —это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего. 

В узком понимании государственный служащий —это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содер- 

1 Таранов А. А. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. Алматы, 2000. С. 77. См. также: Законодательство о государственной службе в Республике Казахстан / Сост. Р. А. Подопригора. Алматы, 2000. В этом сборнике нормативных актов содержатся, например, такие нормативные акты, как: Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. "О борьбе с коррупцией"; Положение о порядке прохождения государственной службы. Утв. Указом Президента Республики Казахстан от 10 марта 2000 г. № 357; Реестр должностей политических государственных служащих. Утв. Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 г. № 317. 

>>>29>>>

жание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти). 

Законодательство бывшего СССР не знало нормативного установления понятия "государственный служащий"; не определено оно и в нормативных актах РФ и по сей день. Отсутствие законодательного определения данного понятия само по себе не создает большой правовой проблемы. Во многих странах, имеющих стабильную систему служебного законодательства, также не имеется нормативного определения этого понятия (Франция, Германия, Великобритания и т. д.). Однако и в этих случаях указываются специфические признаки государственного служащего, отличающие его от других категорий "работников" и раскрывающие основное содержание данного понятия. Некоторые федеральные законы вводят понятие служащего (сотрудника); так, закон "О федеральных органах налоговой полиции" определяет, что сотрудником налоговой полиции является лицо, занимающее должность в федеральных органах налоговой полиции, которому в установленном порядке присвоено специальное звание. Перечень должностей, по которым сотрудникам налоговой полиции присваиваются специальные звания, утверждается Правительством РФ. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" определяет должностными лицами таможенных органов (сотрудниками таможенных органов) граждан РФ, занимающих должности в таможенных органах и осуществляющих профессиональную деятельность по реализации фун-. кций, прав и обязанностей таможенных органов. В отдельных нормативных правовых актах, регулирующих те или иные вопросы государственной службы, для обозначения государственных служащих используется термин "работник" (например, термин "дипломатические работники" можно обнаружить в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1371 "О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг")1. Во Франции, например, к числу признаков, характеризующих государственных служащих, относятся: 1) назначение лица на должность; 2) пожизненное выполнение государственных функций; 3) присвоение служебного разряда (ранга, степени). 

Понятие "государственный служащий" можно анализировать как минимум в трех аспектах. Во-первых, с государственно-пра- 

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5012. 

>>>30>>>

вовой точки зрения, государственный служащий —это "слуга" государства (его органов), наделенный им полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри государственной администрации (различных государственных органов и организаций), так и во внешних связах с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий —продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Он представитель власти, реализующий юрис-дикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий —особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие —должностные лица —несут ответственность за преступления против государственной власти и интересов государственной службы). 

Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность —это его "рабочее" (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из образованных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти. 

Служащий может занимать конкретную должность столько времени, сколько ему необходимо (например, в течение всей профессиональной жизни). Он может делать карьеру внутри этой организации, поднимаясь вверх с ростом профессионального стажа, получая различные квалификационные разряды (классные чины, звания и ранги). Квалификационные разряды —это звания, которые дают его владельцу право занимать ряд соответствующих должностей. Квалификационный разряд неотъемлем от государственного служащего, он связывает его с государством в течение всей профессиональной жизни и служит гарантией стабильности отношений в обществе и государстве. Во многих странах Западной Европы в случае упразднения государственной должности чиновник не может быть уволен, так как его ранг дает ему право за- 

>>>31>>>

нять другую государственную должность. Ранг —защита для государственного служащего от случайностей как административной практики (например, упразднение должности), так и политической жизни (например, смена политического большинства в правительстве или органах местного самоуправления). В этом и заключается отличие ранга (квалификационного разряда) от государственной должности. 

Итак, понятие "государственный служащий" можно определить следующими признаками. 

Во-первых, государственный служащий —это физическое лицо, гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование. Государственный служащий является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство (государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т. д. Государственный служащий является представителем администрации, части государственной бюрократии, без которой не существует ни одно общество. Все действия государственного служащего осуществляются им от имени государства и по его поручению; государство же ведет контроль за деятельностью государственного служащего и в соответствующих случаях применяет к нему меры принуждения. Государственный служащий занимает государственную должность только в государственном органе. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" не считает деятельность служащих государственных предприятий и учреждений государственной службой. Не является государственной службой, по мнению законодателя, и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политические государственные должности —государственные должности категории "А". 

Во-вторых, государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе. 

В-третьих, государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы 

>>>32>>>

определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т. д. Государственные должности государственной службы могут занимать только государственные служащие. 

В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, специальное звание, класс, степень, ранг и т. д.). 

В-пятых, государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере (финансовая деятельность государства, развитие культуры, обеспечение общественного порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, налогообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела, внешнеполитическая деятельность и т. д.). 

В-шестых, государственный служащий совершает во многих случаях действия (например, принимает управленческие решения, налагает взыскания), которые вызывают определенные юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и использоваться в качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни. 

В-седьмых, деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов. 

Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения, содержат еще один признак государственного служащего: принятие им присяги на верность государству (Российской Федерации). Текст присяги сотрудника таможенного органа определяет ст. 19 ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" Судебный пристав, который является должностным лицом, состоящим на государственной службе, при вступлении в должность приносит присягу о соблюдении при осуществлении своих полномочий Конституции и законов РФ, честном и добросовестном исполнении обязанностей судебного пристава (п. 2 ст. 3 ФЗ от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах"). Думается, что этот важнейший признак образует служебное правоотношение. Однако ФЗ "Об основах государственной 

>>>33>>>

службы Российской Федерации" не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом, содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституции РФ и федеральных законов в интересах граждан РФ. 

Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулировать следующее определение. Государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус. 

  

§ 6. Правовое положение государственного служащего . 

Государственный служащий имеет определенное правовое положение (правовой статус). Для него определены особые условия поступления на государственную службу, прохождение и прекращение службы. Государственный служащий реализует предоставленные ему полномочия и функции как внутри государственной администрации, так и по отношению к внешним субъектам права (гражданам, другим организациям и т. д.). Став государственным служащим гражданин включается в сложный организм, который можно представить в виде конструкции, состоящей из четырех элементов: 1) занимаемая государственная должность; 2) наличие конкретного квалификационного разряда; 3) вхождение в установленный штат государственных служащих; 4) особое место, определяемое конкретными должностными обязанностями и устанавливающее наименование этого государственного служащего —руководитель, должностное лицо, представитель власти и т. д. 

Все, что связано с государственной службой и государственными служащими, должно быть регламентировано в правовых 

>>>34>>>

нормах (федеральных и субъектов РФ). Государственные служащие должны отвечать требованиям, установленным федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. 

Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. Правовой статус государственных служащих регулируется многими федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ, а также другими нормативными правовыми актами. 

Правовой статус (правовое положение) государственных служащих —это содержание государственно-служебных правоотношений, т. е. главные черты самой сущности этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например: увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т. д. 

Статус государственных служащих можно рассматривать также и как дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении: 1) видов государственных служащих (например, в зависимости от занимаемых государственных должностей: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы); 2) в зависимости от уровня государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т. д. 

Каждый государственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов правовой статус. Он является центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны "обслуживать" функционирование государственной службы и служащих (кадрового персонала). Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать его потенциал. Можно ли говорить об эффективной реализации прав и обязанностей служащего, если, например, не установлена в нормативном порядке система прохождения службы или способы замещения го- 

>>>35>>>

сударственных должностей государственной службы. Специфика выполняемых задач и реализуемых государственными служащими государственных функций и полномочий обусловливает и особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Иными словами, для некоторых видов государственных служащих могут быть законодателем установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, специфический порядок проведения аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, возможность применения уголовного наказания, несения материальной ответственности. Особенности правового статуса различных категорий государственных служащих определяются в большей мере возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, особыми чертами различных видов государственной службы: например, военная и гражданская служба, налоговая служба, дипломатическая служба, деятельность администрации области. Особый правовой статус государственных служащих устанавливается специальными нормативными актами: ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 10 февраля 1999 г.), ФЗ от 10 января 1996 г. "О внешней разведке" и др. 

Очевидно, что статус служащего, находящегося на федеральной государственной службе (в министерствах, государственных комитетах, аппарате Администрации Президента, Правительства РФ и т. д.) отличается от статуса, например, военнослужащего характером служебных полномочий, содержанием прав, обязанностей, механизмом привлечения к правовой ответственности. 

Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому и особенности статуса государственных служащих могут определяться объективно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией: например, введение режима чрезвычайного положения или военного положения; объявление мобилизации; введение установленных специальными законами других административно-правовых режимов. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права; для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности. 

>>>36>>>

Важным является вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Законодательством РФ данный вопрос не всегда решается ясно и определенно. Однако, как мы полагаем, статус государственного служащего последний приобретает с момента заключения трудового договора и издания приказа о назначении на государственную должность государственной службы, т. е. с момента юридического установления возможности реализации прав государственным служащим, применения к нему мер ответственности и пр. При проведении конкурса на замещение вакантной должности государственный служащий приобретает правовой статус с момента утверждения результатов конкурса и издания приказа о назначении на должность. В некоторых случаях возможны и иные сроки приобретения служащим правового статуса (например, с момента принятия присяги на верность государству). 

Утрата правового статуса государственного служащего происходит с момента окончания государственно-служебного правоотношения, с момента прекращения государственной службы: увольнения, ухода в отставку, достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы. В некоторых случаях нормативные акты устанавливают конкретные сроки государственной службы. Тогда приобретение и утрата статуса государственного служащего зависят от установленных законодателем сроков выполнения служебных полномочий (военная служба, служба в органах налоговой полиции, в органах прокуратуры, в различных государственных органах, в федеральной службе по валютному и экспертному контролю и т. д.). Иногда статус государственных служащих зависит и от действия международных нормативных актов и документов: статус военнослужащих, проходящих военную службу на территории других государств, определяется в соответствии с международными договорами и соглашениями, одной из сторон которых является Российская Федерация. 

6.1. Права государственного служащего

В качестве основного элемента правового статуса государственного служащего, раскрывающего демократизм государственной службы и обусловливающего ее эффективное функционирование, выступают права государственного служащего. Государственный служащий в России, как и всякий субъект права —гражданин Российской Федерации, имеет конституционно установленные права. Однако, с точки зрения государственно-служебной деятель- 

>>>37>>>

ности, важнейшим аспектом изучения являются служебные права, реализация которых и позволяет говорить о функционировании государственной службы. Служебные права напрямую связаны с выполнением должностных обязанностей; порой права государственного служащего реализуются с целью выполнения установленных законодательными актами должностных обязанностей. 

Установленные ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" права государственного служащего можно разделить на три группы: 1) права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту; 2) права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей; 3) права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающие социальные гарантии служащего. 

К первой группе прав государственного служащего относятся: 

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

б) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

в) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

г) право на обращение государственного служащего в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, увольнения с государственной службы. 

Ко второй группе прав государственного служащего относятся: 

а) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

б) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности;

>>>38>>>

в) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

г) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

д) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции;

е) право на ношение форменной одежды установленного образца (в соответствующих государственных органах, например: п. 4 ст. 49 ФЗ от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"). 

Для сотрудников правоохранительных государственных органов могут быть установлены и специальные права, которые можно было бы включить во вторую группу, например: применение физической силы, специальных средств, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия в порядке и случаях, предусмотренных гл. 61 Таможенного кодекса РФ (ст. 16 ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"). 

Третью группу прав государственного служащего составляют: 

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;

б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

в) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

г) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

д) право на денежное содержание, состоящее из должностного оклада, надбавок к нему за квалификационный разряд, особые условия государственной службы1, выслугу лет2, а также премий по результатам работы;

е) право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государственных служащих федеральными законами и законами 

1 См., например: Инструкция о выплате ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы военнослужащим системы Федеральной пограничной службы РФ. Утв. приказом ФПС РФ от 25 декабря 1999 г. № 719 // Бюллетень. 2000. № 9. С. 33—. 

2 См., например: Положение о порядке исчисления стажа работы для выплаты ежемесячной надбавки за выслугу лет к должностному окладу работников федеральных государственных архивов. Утв. постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 26 апреля 2000 г. № 34 // РГ. 2000. 17 мая. 

>>>39>>>

субъектов РФ устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск суммируются и по желанию государственного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней. Государственному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом;

ж) право на включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности. Стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления;

з) медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;

и) обязательное государственное страхование1 на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

к) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы. 

Государственному служащему могут компенсироваться расходы, связанные с его служебными командировками, по поводу приема на государственную службу, переводом на государственную должность в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья. 

' См., например: Инструкция об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих федеральных органов правительственной связи и информации и граждан, призванных на военные сборы. Утв. приказом ФАПСИ при Президенте РФ от 31 января 2000 г. № 15 // Бюллетень. 2000. № 11. С. 80—. 

>>>40>>>

Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляется в установленных законами порядке жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов. 

Многочисленные федеральные законы, устанавливающие статус тех или иных субъектов государственно-служебных отношений и перечисляющие их права, содержат, как правило, положение о том, что сотрудники государственных органов (государственные служащие) имеют также иные права в соответствии с законодательством Российской Федерации. Специальные права и полномочия, необходимые для выполнения соответствующих задач и функций государственных органов, устанавливаются в различных законах, например: ст. 50 и 51 ФЗ от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". 

6.2. Обязанности государственного служащего 

Обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина, главным образом, с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственными служащими своих обязанностей, а также нарушение ими правил установленных административных процедур являются основаниями возникновения их конфликтов с гражданами1. 

Федеральное законодательство о государственной службе устанавливает лишь основные обязанности государственных служащих. Законодательство субъектов РФ о государственной службе, практически без нововведений, определяет в региональных законодательных актах основные обязанности государственного служащего. Вместе с тем специальные законы и иные нормативные акты устанавливают для отдельных категорий государственных служащих особые обязанности и порядок их исполнения. Конкретные обязанности государственного служащего по занимаемой должности определяются должностной инструкцией, порядок разработки и утверждения которой устанавливается в каждом конк- 

1 См., например: Комаровский В. С., Тимофеева Л. Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // ГиП. 1997. № 10. С. 5—; Шаф-хаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М., 2000. 

>>>41>>>

ретном случае руководителями государственных органов. В некоторых федеральных законах имеются и дополнительные положения, касающиеся исполнения должностных обязанностей. Например, п. 3 ст. 17 ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" определяет, что исполнением сотрудником таможенного органа своих должностных обязанностей также являются: 

—участие в сборах, учениях, соревнованиях и других служебных мероприятиях, проводимых в соответствии с планами, утвержденными начальником таможенного органа;

—действия по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности, а также обеспечение собственной безопасности в связи с исполнением должностных обязанностей;

—нахождение в положении заложника в связи с исполнением должностных обязанностей;

—следование к месту службы и обратно, нахождение в служебной командировке;

—нахождение на лечении, следование к месту лечения и обратно. 

Круг общих (основных) обязанностей государственного служащего сводится к следующему. 

. Обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции Российской Федерации, реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий. В отмененном в январе 2000 г. Положении о Федеральной государственной службе эта обязанность сформулирована несколько иначе: обязанность не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, а также приводящих к подрыву авторитета государственной службы. Государственный служащий органически связан с государством. Поэтому государственные служащие имеют специфические требования по отношению к самому государству: не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государственной службы, не принимать участие в забастовках, а также иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов. 

Один из аспектов этой обязанности состоит в том, что государственные служащие должны воздерживаться не только от действий или выступлений, но и от высказываний, которые могут повредить государственной службе или нанести ущерб государственному органу или создать впечатление, что государственные служащие не соблюдают или действуют вопреки интересам государства и общества. 

>>>42>>>

Обязанность не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, модифицируется в зависимости от занимаемой государственным служащим должности. Так, несовместимы с государственной должностью министра публичные заявления о неправильной политике правительства, публичная критика министра руководителем департамента, иного структурного подразделения министерства и т. д. И наоборот, такого рода заявления и критика вполне правомерны со стороны сотрудников, подпадающих под действие режима частного права (т. е. работающих по трудовому договору). 

Государственный служащий не имеет права использовать свои служебные обязанности, авторитет государственной службы и знание документов для того, чтобы критиковать деятельность государственных органов и их должностных лиц. Государственный служащий не вправе критиковать своего руководителя, государственный орган, в котором он служит по вопросам политики, которую должен проводить государственный орган и должностные лица. Если государственный служащий не согласен с проводимой политикой, он должен подать в отставку. 

Перечень основных принципов государственной службы не включает принципа гласности. Поэтому, видимо, государственный служащий не имеет права апелляции к прессе, так как информацию вправе давать только уполномоченные на это государственные служащие. По поводу деятельности, недостатков, упущений или злоупотреблений по службе в деятельности соответствующего государственного органа государственным служащим может быть рекомендовано обращаться в вышестоящие органы, к вышестоящим руководителям, включая Правительство РФ. 

Государственные служащие не имеют права участвовать в политических акциях. В случае выдвижения кандидатами в депутаты Федерального Собрания или законодательного собрания субъекта РФ им должен предоставляться отпуск за свой счет на весь срок выборной кампании. 

. Добросовестное исполнение должностных обязанностей; соблюдение установленных в государственном органе правил внутреннего распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностных инструкций. Законодательство России, а также должностные инструкции устанавливают конкретные функции и полномочия государственных служащих. Невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных полномочий и обязанностей может быть рассмотрено как должностной 

>>>43>>>

проступок, а в некоторых случаях и как уголовное преступление (ст. 293 Уголовного кодекса РФ). 

Законодательство о государственной службе предусматривает, что государственный служащий обязан осуществлять предоставленные ему права и возложенные на него обязанности исключительно в пределах, которые установлены для него по занимаемой должности. Это требование обязывает государственного служащего иметь совершенно точные представления об объеме и границах полномочий по своей должности. 

Нормативными актами установлены правила соподчинения между государственными должностями, соблюдение которых также охватывается обязанностью государственного служащего осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями. 

Обязанность государственного служащего осуществлять полномочия неразрывно связана с другим требованием —соблюдения установленного в государственном органе служебного распорядка, т. е. установленного режима служебного времени, порядка исполнения обязанностей и т. д. Выполнение обязанностей по определенной государственной должности с соблюдением установленного в государственном органе распорядка и означает выполнение полномочий государственного служащего данного государственного органа. Государственный служащий обязан присутствовать на своем рабочем месте в течение всего рабочего дня, установленного законодательством. Он не может по собственному желанию прервать работу за исключением законных случаев (отпуск, разрешение на отсутствие и др.). В некоторых государственных органах для отдельных категорий государственных служащих устанавливаются особые условия продолжительности служебного времени. Например, Приказом Федеральной службы безопасности РФ от 11 января 2000 г. № 10 был утвержден Перечень мероприятий, которые проводятся при необходимости без ограничения общей продолжительности еженедельного служебного времени военнослужащих органов федеральной службы безопасности, проходящих военную службу по контракту (мероприятия по освобождению заложников, пресечению актов терроризма и локализации массовых беспорядков, служебные командировки, участие в проведении миротворческих операций и др.)1. 

Государственные служащие получают от государства полномочия для обеспечения прав и свобод граждан, осуществления 

1 См.: РГ. 2000. 17 февр. 

>>>44>>>

служебных обязанностей в целях обеспечения публичных интересов. Поэтому если государственный служащий использует предоставленные ему полномочия в иных целях или выходит за пределы предоставленных ему прав, то его действия могут быть квалифицированы как должностной проступок, как административное правонарушение или как уголовное преступление. Например, если должностное лицо осуществляет свое действительное или предполагаемое право самовольно и без причинения существенного вреда, то эти действия образуют состав административного проступка —самоуправства (ст. 19.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Если самоуправные действия должностного лица, т. е. самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку совершения каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, причинили существенный вред гражданам, государственным или общественным интересам, то такого рода деяние может квалифицироваться в качестве уголовного преступления (ст. 320 Уголовного кодекса РФ). 

Превышение должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок. Если превышение служебных полномочий причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам или интересам граждан, то оно образует состав уголовного преступления (ст. 286 Уголовного кодекса РФ). 

Под превышением служебных полномочий имеется в виду умышленное совершение государственным служащим действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему по должности законом (уставом, положением, инструкцией, приказом и т. д.). Статья 286 Уголовного кодекса РФ под превышением должностных полномочий устанавливает совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Уголовное законодательство предусматривает наряду с общим составом превышения власти или служебных полномочий некоторые его специальные виды. Например, установлена уголовная ответственность должностных лиц, производящих дознание или предварительное следствие, за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 Уголовного кодекса РФ), за совершение действий, заключающихся в принуждении к даче показаний (ст. 302 Уголовного кодекса РФ), фальсификации доказательств (ст. 303 

>>>45>>>

Уголовного кодекса РФ), начальников или должностных лиц, военнослужащих за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий и халатность (ст. 285—, 293 Уголовного кодекса РФ). 

Государственные и муниципальные служащие, не являющиеся должностными лицами (примечание к ст. 285 Уголовного кодекса РФ), могут быть привлечены к уголовной ответственности за присвоение ими полномочий должностного лица и совершение ими в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций (ст. 288 Уголовного кодекса РФ). В соответствии со ст. 292 Уголовного кодекса РФ внесение государственными или муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами, заведомо ложных сведений в официальные документы, а равно внесение ими в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (служебный подлог), преследуется в уголовном порядке. 

. Обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан. Государственные служащие обязаны признавать права и свободы граждан, обеспечивать и защищать их законные интересы. Осуществление этой обязанности государственными служащими обеспечивает стабильность общественных отношений, соблюдение режима законности, гарантирует общий правопорядок. Ибо если права и законные интересы граждан защищены государством (государственными служащими), то одна из важнейших государственных задач считается выполненной. 

. Исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных. Так как государственная служба основана на принципе иерархической подчиненности, государственные служащие обязаны исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением явно незаконных, т. е. когда исполнение распоряжения является административным либо уголовно наказуемым деянием (п. 4 ст. 14 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). 

Однако на практике и в теоретических исследованиях ставится вопрос: каковы пределы обязанности выполнять приказы руководителей? Государственный служащий обязан исполнять все общие инструкции, указания, письменные или устные индиви- 

>>>46>>>

дуальные приказы начальников, находящихся на более высокой ступени иерархической должностной лестницы. Он может представить свои замечания руководителю до исполнения, но при оставлении приказа в силе он обязан его исполнить под угрозой применения дисциплинарных санкций. 

Однако все распоряжения государственный служащий исполняет под личную ответственность. Поэтому, получив для исполнения распоряжение, государственный служащий обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. 

Законодательство о государственной службе устанавливает, что государственный служащий обязан, если существует хоть малейшее сомнение относительно правомерности полученного для исполнения распоряжения, незамедлительно сообщить об этом в письменной форме как своему непосредственному руководителю, так и руководителю, давшему распоряжение. Условием правомерности исполнения распоряжения будет в данном случае письменное подтверждение данного распоряжения вышестоящим по должности руководителем. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", устанавливая примерно такое же правило исполнения государственным служащим распоряжения, определяет, что ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель. 

. Поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей. 

Поступая на государственную службу, государственный служащий должен быть готов к качественному исполнению служебных функций и должностных обязанностей. С точки зрения деловых качеств, он обязан отвечать тем требованиям, которые вытекают из предназначения и содержания занимаемой должности. Теоретическое и практическое образование является служебной обязанностью всех государственных служащих. Как правило, профессиональная подготовка требуется для присвоения квалификационного разряда, получения классного чина, ранга или специального звания. 

В течение прохождения службы, как правило, государственные служащие исполняют в рамках одного и того же органа различные по своей значимости и профессиональным требованиям функции. Государственный служащий повышается в должности, ему приходится исполнять более сложные служебные обязанности. С другой стороны, происходит эволюция самих профессий: одни профессии исчезают, другие появляются, меняется и их содер- 

>>>47>>>

жание. В связи с этим необходимо постоянное обновление профессиональных знаний, а подготовка и переподготовка государственных служащих становится их обязанностью. 

Отсутствие образования, опыта и соответствующей квалификации, как правило, является субъективным фактором, свидетельствующим о фактической невозможности исполнения либо ненадлежащего исполнения обязанностей по службе. 

. Соблюдение норм служебной этики. Занятие гражданином государственной должности предполагает, что субъективно этот гражданин имеет моральное право занять данную должность, т. е. он обладает не только профессиональными качествами, но и положительно характеризуется с моральной стороны, имеет развитое чувство честности, долга, совести, ответственности. Поэтому требование о соблюдении государственным служащим норм служебной этики и установленного в государственном органе служебного распорядка является очень важным. 

Государственный служащий должен самоотверженно выполнять свой профессиональный долг. Он должен исполнять свои служебные обязанности бескорыстно и добросовестно, беспристрастно и справедливо, принимать во внимание интересы не только одной личности, но и всего общества (публичные интересы). 

Государственный служащий своим поведением обязан демонстрировать приверженность общественному строю в духе Конституции РФ и конституционных законов и выступать за их выполнение. Во всех отношениях и общественных контактах государственный служащий обязан соблюдать ту степень сдержанности и аккуратности, которые диктуются его служебным положением по отношению к обществу и обязанностям государственного органа, в котором он служит. 

. Хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны1, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан. 

Правовой режим государственной тайны устанавливается законами Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (в ред. ФЗ от 6 октября 1997 г.) и от 5 марта 1992 г. "О безопасности" Распоряжением Президента РФ от 17 января 

1 См.: Лопатин В. Н. Правовая охрана и защита служебной тайны // ГиП. 2000. № 6. С. 85—; Фатьянов А. А. Проблемы формирования института служебной тайны в отечественном праве // ГиП. 1999. № 4. С. 14—. 

>>>48>>>

2000 г. № 6-рп был утвержден Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне (например, министры внутренних дел РФ, образования, финансов; директор ФСБ России, Руководитель Администрации Президента РФ и др.)1- 

Государственный служащий обязан сохранять в тайне ставшие ему известными в связи с исполнением должностных полномочий сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан. Однако установлены случаи, когда государственному служащему можно раскрыть сведения и обнародовать информацию, содержащую государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну. Например, государственный служащий вправе давать показания или делать заявления только в связи с возбужденным уголовным делом или в иных прямо предусмотренных законом случаях. Предварительно необходимо письменно уведомить об этом руководителя государственного органа. Те лица, которые получили в таком порядке информацию, содержащую государственную, служебную или иную охраняемую законом РФ тайну, должны нести ответственность за ее сохранность. Государственный служащий не может использовать информацию и после прекращения государственной службы, если эта информация стала ему известна в связи с исполнением должностных полномочий и составляет государственную, служебную или иную охраняемую законом РФ тайну. Прекращение государственно-служебных отношений, служащего влечет за собой обязанность возвратить все документы, содержащие служебную информацию, в государственный орган. 

Уголовный кодекс РФ (1996 г.) содержит несколько составов уголовных преступлений, связанных с соблюдением государственной тайны: выдача государственной тайны (ст. 275 УК РФ); передача, а равно собирание, похищение или хранение з целях передачи иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну (шпионаж, ст. 276 УК РФ); утрата документов, содержащих государственную тайну (ст. 284 УК РФ). 

. Своевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федеральными 

См.: РГ 2000. 25 янв. 

>>>49>>>

законами и законами субъектов РФ. Российское законодательство устанавливает порядок направления гражданами в государственные органы и органы местного самоуправления обращений (заявлений, предложений и жалоб). Указанные административные процедуры всегда содержат конкретные сроки рассмотрения обращений граждан1. Поэтому важнейшей обязанностью государственного служащего является своевременное рассмотрение обращения, извещение гражданина об этом решениии и его исполнение. 

6.3. Этические требования к государственным служащим

Государственная служба неразрывно связана с нравственностью, этикой, моральным обликом государственного служащего. Как при поступлении на государственную службу, так и при исполнении государственно-служебных полномочий к нему должны предъявляться следующие этические требования: приверженность высшим нравственным принципам, верность государству; государственный служащий должен ставить государственные интересы выше индивидуальных, частных интересов, целей и задач политических партий, других общественных объединений;

соблюдение принципов государственной службы;

постоянная готовность выступить на защиту Конституции РФ, федеральных законов и законов ее субъектов; никогда не нарушать положений принятой присяги на верность государству и не отказываться от выполнения законных требований по государственной должности;

честно служить государству;

стремление найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения государственных задач и функций;

отсутствие в деятельности служащего элементов дискриминации одних субъектов, с одной стороны, а с другой —предоставление особых благ и привилегий другим субъектам за особое вознаграждение или без него;

никогда не принимать для себя или для членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия;

1 См , например: Закон города Москвы "Об обращениях граждан". Комментарий. М., 1997; Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности Утв. приказом ФСБ России от 4 декабря 2000 г. № 613 // Бюллетень. 2001. №3 С. 50—. 

>>>50>>>

не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями государственной службы;

никогда не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время выполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды;

не заниматься предпринимательской деятельностью;

постоянно разоблачать коррупцию и бороться с ней в государственных органах;

соблюдать деловый режим работы и корректность общения с гражданами и коллегами;

стремиться создавать деловой имидж государственного служащего;

не высказывать публично своего личного мнения о действующих политических деятелях;

избегать корыстной или иной личной заинтересованности, злоупотребления служебным положением;

в общении с гражданами как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; вежливое, корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять иную позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений. 

Уголовное законодательство устанавливает, например, уголовную ответственность за оскорбление военнослужащего (оскорбление подчиненным начальника или начальником подчиненного; ст. 336 УК РФ). Проступком, позорящим честь и достоинство государственного служащего, может признаваться такое действие или бездействие, которое, хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющее авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона; недобросовестность, повлекшая существенные негативные последствия; систематические действия или бездействия, свидетельствующие о преднамеренном нарушении государственным служащим данной им присяги. 

По действующему законодательству о государственной службе судья формально не является государственным служащим, так как занимает государственную должность категории "А". Поста- 

>>>51>>>

новлением Совета судей Российской Федерации 21 октября 1993 г. был утвержден Кодекс чести судьи Российской Федерации1, который устанавливает общие этические требования, предъявляемые к судье. 

Судья обязан: 

) руководствоваться Конституцией РФ и другими федеральными законами Российской Федерации, законами субъектов Федерации, общепринятыми нормами нравственности и правилами поведения, способствовать утверждению в обществе уверенности в справедливости, беспристрастности и независимости суда;

) выполнять должностные обязанности, имеющие приоритет над иными занятиями;

) избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти; он не вправе причинять ущерб престижу своей профессии в угоду личным интересам или интересам других лиц;

) сохранять личное достоинство, заботиться о своей чести, избегать всего, что могло бы причинить ущерб и поставить под сомнение его объективность и независимость при осуществлении правосудия;

) быть беспристрастным в решении судебных дел;

) поддерживать свою квалификацию на высоком уровне, необходимом для надлежащего исполнения судейских обязанностей;

) проявлять вежливость, тактичность и уважение к коллегам и гражданам при осуществлении своих служебных обязанностей;

) хранить тайну, ставшую ему известной при исполнении должностных обязанностей;

) добросовестно исполнять свои профессиональные обязанности;

) заниматься только теми видами деятельности во внеслужебное время, которые разрешены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации;

) участвовать в общественной деятельности, если она не наносит ущерб авторитету судебной власти и надлежащему исполнению судьей своих обязанностей;

) воздерживаться от вступления в политические партии и движения;

) избегать любых личных связей, которые могут причинить ущерб репутации, затронуть его честь и достоинство. 

1 См.: СЮ. 1993. № 23. С. 31; Жеребцов А. Соблюдение Кодекса чести —обязанность судьи // РЮ. 2000. № 5. С. 2—. См. также: Профессиональный кодекс нотариусов Российской Федерации // РЮ. 2000. № 11. С. 35—. 

>>>52>>>

За совершение должностного или иного проступка судья несет ответственность в соответствии с действующим законодательством при соблюдении установленных гарантий его неприкосновенности. 

За совершение проступка, позорящего честь и достоинство судьи, умалившего авторитет судебной власти, квалификационная коллегия может прекратить его полномочия в порядке, предусмотренном Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации". 

Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации устанавливает в ст. 42 возможность создания суда чести в органах внутренних дел. Суды чести не вправе рассматривать материалы о проступках и правонарушениях, за которые уже наложены дисциплинарные взыскания или по которым ранее состоялось решение компетентных органов и должностных лиц. 

Суд чести, установив виновность привлеченного к суду сотрудника, может объявить общественное порицание или возбудить ходатайство перед соответствующим прямым начальником о применении одной из следующих мер воздействия: 

лишение нагрудного знака;

понижение в должности;

снижение в специальном звании на одну ступень;

перемещение по службе;

отчисление курсанта, слушателя из учебного заведения, учебного подразделения;

увольнение со службы. 

6.4. Ограничения и запреты для государственных служащих 

Кроме прав и основных обязанностей государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает и ряд установленных законодательством ограничений и запретов. Правоограничения государственных служащих обусловлены спецификой выполняемых ими государственных функций и служебных полномочий и заключаются в основном в ряде запретов для государственных служащих. Главная роль правоог-раничений состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных служащих, создании условий для независимости осуществления должностных пол- 

>>>53>>>

номочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод служащих1. 

Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т. е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями. 

Для государственного служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе (ст. 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). 

. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Государственный служащий обязан полностью посвятить себя государственной службе. Это обеспечивает эффективность государственной службы. В случае нарушения государственным служащим указанного запрета он обязан после письменного предупреждения руководителя сделать выбор между государственной службой и иной деятельностью, которую он осуществляет, нарушая требование законодательства. Если государственный служащий не решился сделать выбор в пользу государственной службы либо им сообщены ложные сведения о принятом решении, то он подлежит увольнению с государственной службы. 

. Государственный служащий не вправе занимать другую должность, быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Этот запрет обусловлен требованием от государственного служащего полнейшей самоотдачи, нахождения на службе постоянно в течение всего служебного времени. Таким образом, законодатель запрещает государственному служащему совмещать службу в государственном органе с исполнением других обязанностей. 

В некоторых случаях нормативно-правовыми актами устанавливаются возможность и пределы совместительства отдельных категорий государственных служащих. Например, постановление Правительства РФ от 23 июля 1993 г. "О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе МВД Российской Федера- 

' См. по этому вопросу подробно: Ноздрачев А. Правоограничения государственных служащих в России // Право и экономика. 1995. № 15. 19 апр.; Он же. Закон о государственной службе: как правильно его применять // ХиП. 1996. № 6. С. 22—. 

>>>54>>>

ции"1 допускает совместительство в любом органе внутренних дел, подразделении, предприятии, учреждении и организации системы МВД РФ, в том числе и по месту основной службы (работы) сотрудника органов внутренних дел. Совместительство допускается с письменного разрешения руководителя по месту основной службы (работы) сотрудника. Должности рядового и начальствующего состава по совместительству замещаются путем заключения трудового договора (контракта) или назначения на соответствующую должность. При оформлении на работу по совместительству заключается трудовой договор (контракт) в письменной форме. Не допускается совместительство: руководителей органов внутренних дел, подразделений, предприятий, учреждений и организаций системы МВД РФ и их заместителей (за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности); при подчиненности или подконтрольности должностей по основной или совмещаемой службе (работе); в других случаях, установленных законодательством РФ. 

Законодательство о публичной службе западноевропейских стран запрещает совместительство. Однако в некоторых случаях, определенных в законодательстве, совместительство чиновников возможно. 

. Государственные служащие имеют право заниматься научной, преподавательской и иной творческой (рационализаторской, изобретательской и т. д.) деятельностью. Однако они не вправе получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего, т. е. за такие выступления, которые связаны с исполнением их должностных обязанностей. 

Государственному служащему может быть запрещено занятие научно-исследовательской, преподавательской и иной творческой деятельностью на условиях штатного совместительства, если он по роду своих должностных обязанностей непосредственно участвует в принятии решений, создающих юридические последствия для организации, в которой он занимает должность по совместительству. 

. Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направлен- 

1 САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2856. 

>>>55>>>

нал на получение личного денежного дохода. Государственным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением товаров или продукции, оказанием коммерческих платных услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности). Им запрещено приобретать имущественные права на нематериальные объекты —товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т. д. 

Учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме является по уголовному праву преступлением против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 289 УК РФ). 

Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Государственный служащий не имеет права состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. 

Уголовный кодекс РФ 1996 г. устанавливает уголовную ответственность должностных лиц за незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ). При этом под незаконным участием в предпринимательской деятельности понимается учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме. 

>>>56>>>

С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связана и еще одна обязанность: при поступлении на государственную службу гражданин ежегодно обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения (ч. 1 ст. 12 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Поступающие в органы государственной налоговой службы сведения об имущественном положении и полученных доходах составляют служебную тайну. В законодательстве особо указывается, что непредставление или искажение указанных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную службу или для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности. Президент РФ издал 15 мая 1997 г. Указ № 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (в ред. Указа Президента РФ от 4 марта 1998 г. № 227), которым государственные и муниципальные служащие обязываются ежегодно предоставлять в налоговые органы Декларацию о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. 1 июня 1998 г. был издан Указ № 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы". 

. Для государственного служащего законодательство устанавливает запрет представительства: он не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересах представляемого (ст. 182 ГК РФ). Разрешение государственному служащему быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо в подразделениях, непосредственно подчиненных и подконтрольных этому органу, означало бы на практике создание государственному служащему возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за деятельностью которых он обязан по службе осуще- 

>>>57>>>

ствлять контроль и надзор. Поэтому выполнение функций представителя противоречит основным элементам правового статуса государственного служащего. Сделку, заключенную государственным служащим (неуполномоченным лицом), следует считать недействительной (ст. 168 и 183 ГК РФ). Государственный служащий не имеет права быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в подразделениях, которые непосредственно подчинены или подконтрольны этого органу. Осуществление каким-либо субъектом права переданных ему полномочий традиционно осуществляется на основании выданной по установленной форме доверенности. Доверенность —это документ, в котором устанавливаются полномочия представителя, т. е. его право совершать сделки или иные правомерные действия от имени другого лица (ст. 185 ГК РФ). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на государственной службе, или третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Если государственный служащий получил полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо в подразделениях, подчиненных или подконтрольных этому органу, то он обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и поставить в известность об этом руководителя государственного органа. 

. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Использование таких средств характеризует государственного служащего как работника нечестного, корыстолюбивого, недобросовестного. Такие нарушения государственных служащих могут повлечь применение к ним мер дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения с должности). Если такого рода действия служащего причинили имущественный ущерб государственному органу, то государственный служащий обязан возместить его. Государственный служащий не вправе использовать служебную информацию, которая стала ему известной в связи с исполнением должностных полномочий, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды любыми физическими и юридическими лицами. 

Уголовный закон устанавливает ответственность должностных лиц, обязанных предоставлять информацию, лиц, занимаю- 

>>>58>>>

щих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, за неправомерный отказ в предоставлении информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ). 

. Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, расходов за мобильную телефонную связь и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Законодательством РФ и ее субъектов могут устанавливаться, а на практике признаваться, и другие вознаграждения. Например, предоставление в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплата лечения, оказание помощи в учебе, предоставление преимуществ в бытовом обслуживании, предоставление кредитов и ссуд по явно заниженным процентным ставкам, получение чрезмерно высокой заработной платы за разрешаемую частную дополнительную работу по совместительству (научную, педагогическую и иную творческую деятельность), использование услуг экспертов и специалистов, оплачиваемых за счет негосударственных средств и т. д. 

Цель запрета принимать подарки и другие вознаграждения состоит в том, чтобы государственные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, а также юридическим лицам (коммерческим организациям, другим предприятиям), в которых они заинтересованы. 

На практике может возникнуть проблема в доказывании нарушения данного запрета, как, например, в случае с доказыванием факта получения взятки должностным лицом. Здесь важным является выяснение подробностей и предмета полученного государственным служащим вознаграждения в каждом случае. Часто подарки и вознаграждения передаются скрытно, косвенно и доказать нарушение запрета представляется весьма сложным или практически невозможным (например, приглашения на туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки членам семьи и близким родственникам государственного служащего). 

Указанный запрет не лишает возможности получения государственными служащими символических знаков внимания в со- 

>>>59>>>

ответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении протокольных или других официальных мероприятий. Вместе с тем ст. 575 Гражданского кодекса (часть вторая) устанавливает, что государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей не допускается дарение, за исключением так называемых "обычных подарков", стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Однако закон не определяет понятия "обычного подарка" и порядка реализации данной нормы. Вместе с тем остаются открытыми, например, такие вопросы: сколько раз в день можно получать "обычные подарки"? Где их можно получать (в кабинете, на улице, в лесу и т. д.)? От каких лиц можно получать "обычные подарки"? Конечно, эта норма является нормой частного (гражданского) права, однако она распространяет свое действие и на сферу публично-правового регулирования государственно-служебных отношений. Думается, что данная норма несовместима с цивилизованной этикой государственной службы. Если законодатель хотел подчеркнуть что-то особенное в гражданско-правовом институте дарения, действующего и в сфере государственной службы, то, очевидно, ему это не удалось, сделать корректно. Складывается впечатление, что законодатель легализовал возможность получения государственными и муниципальными служащими "взятки в небольших размерах"1. 

Государственный служащий обязан сдать все незаконно полученное им лично или членами его семьи (другими его ближайшими родственниками) в специальный государственный фонд и возместить стоимость услуг, которые были неправомерно предоставлены ему или его близким родственникам. Подарки, которые поступили без ведома государственного служащего, а также подарки, полученные им в связи с использованием служебных полномочий от юридических и физических лиц зарубежных стран, подлежат сдаче в специальный государственный фонд. 

. Связанным с предыдущим запретом для государственного служащего является запрет на выезд в служебные командировки за границу за счет физических или юридических лиц. Законодательство РФ устанавливает порядок выезда в служебные командировки. Как правило, поездка государственных служащих в 

1 См. также: Степанов В. "Обычный подарок" или обычная взятка? // РЮ 2000. № 4. С. 1. 

>>>60>>>

заграничную служебную командировку за счет юридических или физических лиц означает предоставление последними вознаграждения за оказанные или оказываемые государственными служащими услуги, связанные с его служебной деятельностью. Вместе с тем государственным служащим разрешается выезжать в заграничные служебные командировки за счет физических или юридических лиц, которые осуществляются в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями. 

. Государственный служащий не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Этот запрет направлен на обеспечение независимости российских государственных служащих от иностранных государств и должностных лиц, на устранение препятствий, при которых государственный служащий, получивший такие награды, ставит себя в зависимое от иностранных лиц положение при принятии того или иного решения в государственном органе, в котором занимает государственную должность. 

. Государственный служащий не вправе участвовать в забастовках как способе разрешения проблем, возникающих в системе государственной службы. Государство и его органы каждодневно имеют множество "внешних врагов", с которыми они призваны "бороться": катастрофы, землетрясения, пожары, наводнения, военные конфликты, преступность, болезни и т. д. Если разрешить бастовать государственным служащим, то у государства появится и "внутренний враг", способный в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Государственный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоог-раничении и принимает, таким образом, его добровольно. 

Государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений1. Конституция РФ установила многопартийную систему. Участие государственного слу- 

' О соотношении понятий "выражение мнений" и "государственная служба" см.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии). Пер. с англ. М., 1997. С. 246—. 

>>>61>>>

жащего в деятельности каких-либо политических партий или других общественных объединений несовместимо с государственной должностью государственной службы. В противном случае та или иная идеология может приобретать государственный характер, и тогда деятельность государственного аппарата будет направлена в основном на осуществление политических планов какой-то одной политической партии, а основные права и свободы граждан будут подвергаться угрозе. Задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них проявления политической нейтральности, а следовательно, независимости от политической конъюнктуры в различные моменты общественной или политической жизни страны. 

Этот запрет напрямую связан с принципом внепартийности государственной службы. Но он не означает, что государственный служащий лишен права вступить в политические партии и занимать в ней руководящие посты. Он может придерживаться различных политических взглядов. Более того, государство должно обеспечивать его право на участие в политической жизни страны. Ограничение государственных служащих на участие в деятельности политических партий не связано с содержанием свободы взглядов и убеждений, не ограничивает их политических прав. 

. Одним из важнейших правовых условий, обеспечивающих соблюдение запрета государственного служащего на использование своего служебного положения в интересах политических партий, является запрет на образование в государственных органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. 

. Государственным служащим, являющимся близкими родственниками или состоящим между собой в свойстве (братья, сестры, родители и дети супругов), запрещается проходить службу в одном и том же государственном органе, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. 

Если государственные служащие нарушают установленные законодательством правоограничения и это деяние не образует состава уголовного преступления, к ним могут применяться дисциплинарные взыскания, начиная от замечания вплоть до увольнения. Руководитель государственного органа обязан одновременно с принятием решения об увольнении государственного служащего сообщить в налоговые органы о получении государственным служащим неправомерных подарков, доходов в виде имущества, 

>>>62>>>

денежных средств и т. п. и об отказе государственного служащего передать все незаконно полученное в связи с выполнением должностных полномочий в доход государства. 

Руководители государственных органов, которые не приняли в пределах своей компетенции мер, предусмотренных законодательством о государственной службе в отношении подчиненных им государственных служащих, виновных в нарушении установленных правоограничений, а равно не представившие в прокуратуру или в налоговые органы в установленных случаях соответ-. ствующую информацию, подлежат дисциплинарной ответственности в порядке, определенном законодательством о государственной службе. 

6.5. Гарантии для государственных служащих 

Для обеспечения качественного исполнения государственными служащими должностных обязанностей, реализации предоставленных им законом прав, соблюдения правоограничений законодатель определяем основные гарантии их служебной деятельности. Гарантии для государственного служащего представляют собой установленные законодательством основные положения, характеризующие социально-правовую сторону статуса государственного служащего (ст. 15 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Государственному служащему гарантируются: 

условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;

денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

ежегодный оплачиваемый отпуск;

медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию1;

переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

обязательность получения согласия государственного служащего на перевод на другую государственную должность государственной службы за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

1 См., например: ст. 281 Закон РФ "О милиции" (в ред. ФЗ от 31 марта 1999 г.) // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1666. 

>>>63>>>

пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы1;

защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом2. 

Установленные федеральными законами гарантии для государственных служащих могут конкретизироваться и в других нормативных правовых актах. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 (в ред. Указов Президента РФ от 13 января 1996 г. № 37, 13 декабря 2000 г. № 2005) "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих"3 лица, замещавшие государственные должности федеральной государственной службы и государственные должности федеральных государственных служащих, при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ "О занятости населения в Российской Федерации", при увольнении с федеральной государственной службы по следующим основаниям: 

а) ликвидация федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также сокраще- 

1 См., например: Инструкция об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников федеральных органов налоговой полиции. Утв. приказом директора ФСНП РФ от 7 июня 1999 г. № 192 // РГ. 1999. 7 сент. 

2 См., например: ФЗ от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" (в ред. ФЗ от 21 июля 1998 г., 6 января 1999 г., 29 февраля 2000 г.) // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 2. Ст. 238; 2000. № 10. Ст. 1067. 

3 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3442; 1996. № 3. Ст. 155; 2000. № 51. Ст. 4984. 

>>>64>>>

ние штата федеральных государственных служащих в органах государственной власти, их аппаратах, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами;

б) увольнение с должностей, учреждаемых в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, в связи с прекращением этими лицами своих полномочий;

в) достижение предельного возраста, установленного федеральным законом для замещения должности федеральной государственной службы;

г) обнаружившееся несоответствие замещаемой должности федеральной государственной службы вследствие состояния здоровья, препятствующего продолжению государственной службы;

д) увольнение по собственному желанию в связи с выходом на государственную пенсию. 

Целям укрепления гарантий социальной и правовой защиты государственных служащих, совершенствования работы по осуществлению им выплат и компенсаций, установленных законодательством, служит и возмещение ущерба в случае его гибели (смерти) или причинения увечья1. 

Установленный законом перечень гарантий для государственного служащего не является исчерпывающим. Федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные гарантии. Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов, телефон. 

Расходы, связанные с предоставлением гарантий для государственного служащего, производятся за счет средств соответствующих бюджетов. Правовое положение государственных служащих может быть изменено только при наличии условий или правовых форм, которые определены в законе о правовом поло- 

1 См., например: Инструкция о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику уголовно-исполнительной системы, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника уголовно-исполнительной системы или его близких. Утв. приказом Министерства юстиции РФ от 30 декабря 1999 г. № 376 // Бюллетень. .2000. № 9. С. 35—44. 

>>>65>>>

жении государственных служащих. В случае нарушения права государственной службы служащие имеют право подготовить и направить жалобу вышестоящему руководителю для соответствующего рассмотрения. При этом государственный служащий обязан соблюдать служебный порядок рассмотрения жалобы. В данном случае его жалоба может быть рассмотрена вышестоящим руководителем вплоть до самого высшего начальника. Жалоба может быть направлена и против действий лица, являющегося непосредственным руководителем этого государственного служащего. Целесообразно в законодательном порядке установить порядок рассмотрения служебных жалоб государственных служащих. 

Кроме административного порядка рассмотрения жалобы возможен и судебный порядок обжалования действий руководителей государственных служащих. Впрочем, в настоящее время законодатель весьма поверхностно регламентирует данные отношения, указывая лишь, что государственный служащий в случае несогласия на привлечение его к дисциплинарной ответственности вправе в письменной форме обжаловать это решение в суд. (Здесь стоит упомянуть о целесообразности внесения соответствующих изменений в процедуру судебной защиты прав государственного служащего.) Думается, что при обращении государственного служащего в суд будущий федеральный закон должен определить обязательный предварительный порядок рассмотрения искового заявления (жалобы). Иски государственных служащих могут быть классифицированы следующим образом: 

иск об отмене противозаконного административного акта;

иск об обеспечении выплаты денежной суммы;

иск об установлении наличия или отсутствия правового отношения (например, государственно-правового отношения) или признания ничтожным (незаконным, недействующим) административного акта (правового акта управления);

иск об отмене дисциплинарного взыскания;

иск об отмене решения экзаменационной комиссии и аттестационной комиссии;

иск о противоправности перевода государственного служащего на другую должность;

иск о необходимости соблюдения гарантий правовой и соци-•альной защиты государственного служащего;

иск о противоправности увольнения или прекращения государственной службы. 

Целесообразно установить и сроки подачи жалобы в суд. Например, жалоба (исковое заявление) может быть направлена в 

>>>66>>>

суд в течение месяца после издания решения или установления противоречия (противоправного положения). Иск направляется в суд, расположенный на территории местонахождения органа государственной власти или по месту проживания государственного служащего —истца. 

6.6. Поощрение государственных служащих 

Рассматривая институт государственной службы, нельзя обойти стороной вопрос о поощрении, так как этот термин используется законодателем в различных нормативных правовых актах, содержащих нормы о государственной службе. 

Законодатель регулярно пополняет перечень нормативных актов, устанавливающих дополнительные гарантии и компенсации для отдельных категорий государственных служащих (например, военнослужащих1). На обеспечение гарантий государственных служащих направлен и Приказ Министра обороны РФ от 28 декабря 1999 г. № 614 "Об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии гражданскому персоналу Вооруженных Сил Российской Федерации, замещавшему государственные должности федеральной государственной службы"2. 

6.6.1. Понятие и значение поощрения 

В сфере государственной службы особое место занимают поощрение (стимулирование) и ответственность государственных и муниципальных служащих. Поощрение в системе государственной службы —это осуществляемая в установленном порядке специальная деятельность государственных органов и должностных лиц, выражающаяся в применении к государственному служащему мер морального и материального стимулирования, основаниями чего являются признание заслуг государственного служащего, успешное и добросовестное в течение продолжитель- 

1 См., например: О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, сотрудникам уголовно-исполнительной системы и гражданскому персоналу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющим задачи на территории Северо-Кавказского региона": постановление Правительства РФ от 31 мая 2000 г. № 424 // РГ. 2000. 7 июня. 

2 См.: РГ. 2000. 17 февр. 

>>>67>>>

ного времени исполнение им своих должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности и сложности. 

Поощрение представляет собой воздействие субъектов (Президента РФ, федерального министра, руководителя государственного органа или иного должностного лица, а также соответствующего органа) на потребности, интересы, на сознание, волю, практическое поведение служащего, а следовательно, на результаты его управленческого труда, государственно-служебной деятельности. Поощрение (стимулирование) способствует улучшению дисциплины в организации, качества труда, воспитывает инициативу и ответственность в позитивном понимании этого термина. 

Поощрение должно быть своевременным, значимым, весомым. Поощрение применяется таким образом, чтобы оно стало реальным стимулом для достижения высоких результатов управленческого труда. В этом смысле поощрение является видом (формой) стимулирования. 

6.6.2. Нормативная основа и содержание поощрения 

Применение пооощрения должно базироваться на правовой основе. Статья 13 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" определяет, что за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законам и законами субъектов Российской Федерации. 

Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим (утв. Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578) предусматривает, что руководитель государственного органа в порядке поощрения без сдачи федеральным государственным служащим государственного квалификационного экзамена или прохождения аттестации вправе ходатайствовать о присвоении ему за особые отличия при прохождении государственной службы очередного квалификационного разряда действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 или 3 класса либо государственного советника Российской Федерации 1, 2 или 3 класса и внести соответствующее предложение в Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Руководитель государ- 

>>>68>>>

ственного органа также вправе присвоить федеральному государственному служащему очередной квалификационный разряд советника Российской Федерации 1, 2 или 3 класса, советника государственной службы 1, 2 или 3 класса либо референта государственной службы 1, 2 или 3 класса. 

За особые отличия при прохождении дипломатической службы, выполнении особо важных заданий руководства МИДа России, проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей дипломатический работник может быть представлен к повышению в дипломатическом ранге до истечения установленного срока пребывания в дипломатическом ранге, а в исключительных случаях —без соблюдения очередности присвоения дипломатических рангов. 

Приказом Генерального прокурора РФ и Министра обороны РФ от 23 января 2001 г. № 48к/42 утверждены: Положение о премировании по результатам работы федеральных государственных служащих военных прокуратур и работников, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности военных прокуратур; Положение о порядке выплаты ежемесячных надбавок за особые условия государственной службы федеральным государственным служащим и за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы работникам, занимающим должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющим техническое обеспечение деятельности военных прокуратур1. Премирование и надбавки рассматриваются как средства усиления материальной заинтересованности и стимулирования государственных служащих и технических исполнителей в своевременном и добросовестном исполнении своих должностных обязанностей. 

Общими основаниями для поощрения государственного служащего являются: 

) успешное, качественное и добросовестное исполнение должностных обязанностей;

) признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы);

) продолжительная и безупречная служба;

) выполнение заданий особой важности и сложности;

) проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей. 

См.: РГ. 2001. 3 марта. 

>>>69>>>

Поощрение может быть индивидуальным (поощрение конкретного лица) и коллективным (поощрение коллектива, нескольких лиц), а по содержанию - - моральным, материальным или смешанным, т. е. включающим в себя как моральные, так и материальные элементы. 

В качестве примера можно привести поощрения за успехи в служебной деятельности сотрудников внутренних дел. За образцовое исполнение обязанностей и достигнутые результаты в службе для этих сотрудников установлены следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в Книгу почета, на Доску почета; награждение почетной грамотой; награждение нагрудным знаком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания. 

За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены почетным знаком ''Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации", что само по себе является основанием для получения ими дополнительных материальных и моральных преимуществ и "привилегий". 

За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного долга, другие особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к награждению государственными наградами Российской Федерации. Поощрения объявляются приказами. Благодарность может быть объявлена и устно. 

Материальным поощрением является премирование государственного служащего, которое определяется, например, в Положении об условиях выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы и премий по результатам работы государственным служащим центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации и органов юстиции в субъекте Российской Федерации (утв. приказом Министра юстиции РФ от 20 мая 1999 г. № 171)1. 

Высшей формой поощрения являются государственные награды, перечень которых и статуты о которых определяются в 

См.: РГ. 1999. 25 июня 

>>>70>>>

Положении о государственных наградах Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 (в ред. Указа Президента РФ от 6 января 1999 г. № 19))1. Государственные служащие могут награждаться многими государственными наградами, например, орденом "За заслуги перед Отечеством", орденом "За военные заслуги". Вместе с тем для государственных служащих предусмотрено и специальное поощрение: они могут награждаться знаком отличия "За безупречную службу" за конкретный вклад в развитие российской государственности, иную плодотворную деятельность, принесшую существенную пользу государству. Институт поощрения —важнейшая часть законов субъектов РФ о региональной государственной службе. Эти законы устанавливают основания, перечень и процедуру применения поощрений. Например, устанавливается, что объявление благодарности производится в устной или письменной форме лицом, у которого государственных служащий находится в непосредственном подчинении. Награждение денежной премией или ценным подарком осуществляется соответственно руководителями государственных органов субъектов РФ. Факт поощрения государственного служащего заносится в его личное дело. 

6.6.3. Стадии поощрительного производства 

Как правило, принято говорить о четырех стадиях поощрительного производства. 

. Возбуждение ходатайства о поощрении. Если имеются основания для поощрения государственного служащего, то руководители государственных органов, иные должностные лица имеют право возбуждать ходатайства о применении к государственному служащему мер поощрения. Порядок возбуждения ходатайства о поощрении (награждении государственными наградами) государственных служащих федеральных органов государственной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов РФ, прокурорских работников и других лиц определяется соответствующими федеральными органами государственной власти. Как правило, ходатайство о поощрении следует согласовывать с уполномоченными должностными лицами (процедура согласования устанавливается в каждом конкретном случае в соответствующих нормативных правовых актах). 

1 СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 269. 

>>>71>>>

Ходатайство о поощрении оформляется в качестве специального представления, в котором содержится обоснование целесообразности поощрения (награждения) государственного служащего (основания поощрения). 

. Направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган. Уполномоченные должностные лица направляют представление о поощрении в тот орган государственной власти (тому должностному лицу), который имет полномочия по применению мер поощрения. Например, представления к награждению государственными наградами государственных служащих федеральных органов государственной власти, военнослужащих, сотрудников таможенных органов РФ и других лиц вносятся Президенту РФ руководителями соответствующих федеральных органов государственной власти и федеральных государственных органов. 

. Рассмотрение представления о поощрении и принятие решения. Третья стадия поощрительного производства является практически самой важной, ибо на ней после соответствующего обсуждения представления о поощрении, проверки сведений и оценки информации о государственном служащем принимается решение о применении к нему меры поощрения (награждении). Эти решения оформляются, как правило, в виде административных актов (индивидуальных правовых актов): указы и распоряжения Президента РФ (указы —о награждении государственными наградами и распоряжения о поощрении конкретных лиц), распоряжения Правительства РФ (например, о награждении Почетной грамотой Правительства РФ), приказы и распоряжения руководителей государственных органов. 

. Практическое осуществление поощрения. На этой стадии исполняется принятое уполномоченным лицом (государственным органом) решение о поощрении (награждении), а именно: объявляются благодарности; вручаются государственные награды, почетные грамоты, премии и "ценные подарки; принимается решение о повышении по службе, досрочном присвоении квалификационного разряда (классного чина, ранга). Субъекты, уполномоченные вручать поощрения и награды, могут поручить сделать это от их имени другим должностным лицам. Например, по поручению Президента РФ и от его имени государственные награды могут вручать: руководители федеральных органов государственной власти; начальник Управления Президента РФ по государственным наградам; руководители органов государственной власти субъектов РФ; полномочные представители Президента РФ; послы РФ; военачальники —от командиров дивизий и им равных. 

>>>72>>>

Государственные служащие, которые удостоены государственных наград, в установленных законодательством РФ случаях и порядке пользуются льготами и преимуществами. 

6.7. Ответственность государственных служащих 

Ответственность государственных служащих1 наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей. Государственные служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность. 

6.7.1. Дисциплинарная ответственность 

Основным видом ответственности государственных служащих является дисциплинарная ответственность (за совершение должностного проступка), поскольку соблюдение служебной (трудовой) дисциплины и укрепление государственной дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего. За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, установленные дисциплинарные взыскания. 

.7.1.1. Служебная дисциплина и условия ее обеспечения. Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми государственными служащими государственных органов должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами; иными нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти и субъектов РФ; правилами внутреннего трудового распорядка в государственном органе; должностными инструкциями государственных служащих; приказами начальников государственных органов; условиями контракта о службе в государственных органах. 

1 О новых подходах к проблеме юридической ответственности служащих и государственных органов см.: Морозова Л. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих (по материалам круглого стола журнала "Государство и право") // ГиП. 2000. № 3. С. 20—; № 4. С. 15—. 

>>>73>>>

К основным условиям, обеспечивающим служебную дисциплину, относятся: 

) персональная ответственность государственного служащего за исполнение своих должностных обязанностей;

) соблюдение государственными служащими законов и иных нормативных актов, устанавливающих формы, методы и содержание управленческой деятельности, административных процедур;

) соблюдение правил внутреннего распорядка в государственном органе1;

) соблюдение установленного порядка работы со служебной информацией;

) признание, обеспечение и правовая защита прав и свобод граждан; корректное поведение при исполнении должностных обязанностей;

) постоянное соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемой государственной должности государственной службы; поддержание каждым государственным служащим уровня квалификации, необходимого для исполнения своих должностных обязанностей;

) постоянный контроль руководителя государственного органа за исполнением подчиненными должностными лицами и государственными служащими своих должностных обязанностей; умелое, справедливое, обоснованное и законное применение руководителем государственного органа по отношению к подчиненным мер стимулирования (поощрения) и дисциплинарной ответственности. 

Систематическим нарушением служебной дисциплины является повторное совершение в течение года государственным служащим, имеющим дисциплинарное взыскание, другого дисциплинарного (должностного) проступка. 

.7.1.2. Дисциплинарный (должностной) проступок —основание дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные (дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации 

1 См.: Типовые правила внутреннего распорядка таможенных органов Российской Федерации. Утв. приказом ГТК РФ от 9 ноября 2000 г. № 1011 // Бюллетень. 2001. № 3. С. 43—. Этим нормативным актом определяются продолжительность, начало, окончание и порядок учета служебного времени, время перерыва для отдыха и питания, графики дежурства (сменности) при организации дежурств (сменной работы), порядок привлечения сотрудников к исполнению должностных обязанностей сверх ежедневного служебного времени. 

>>>74>>>

(руководителей, начальников). Противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей (нарушение служебной (или трудовой) дисциплины), не влекущее уголовной ответственности, принято именовать должностным (дисциплинарным) проступком. То или иное действие (или бездействие) служащего является нарушением трудовой дисциплины лишь при одновременном наличии следующих трех условий: 

а) если действие (бездействие) является противоправным (например, не может считаться должностным проступком отказ государственного служащего исполнять дополнительные обязанности по другой государственной должности государственной службы без его согласия);

б) если противоправное действие (бездействие) является виновным, т. е. совершенным умышленно или по неосторожности (иначе говоря, неисполнение лицом служебных обязанностей по причинам, от него не зависящим, —недостаточная квалификация или трудоспособность, отсутствие надлежащих условий работы, неполучение служащим информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей и т. д. —не может рассматриваться как неисполнение служебных обязанностей, ибо здесь нет вины служащего в их неисполнении);

в) если не исполнены именно должностные обязанности, т. е. обязанности, вытекающие из данного государственно-служебного правоотношения (примерами таких нарушений должностных обязанностей, в частности, являются несоблюдение государственной и иной охраняемой законом тайны, разглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан). 

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, имеющего право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы. 

.7.1.3. Нормативная основа дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность реализуется в дисциплинарных взысканиях, которые устанавливаются: 1) федеральными закона- 

>>>75>>>

ми; 2) законами субъектов Российской Федерации; 3) Трудовым кодексом Российской Федерации; 4) дисциплинарными уставами и специальными положениями о дисциплине; 5) Правилами внутреннего трудового распорядка. Некоторые должностные лица подлежат ответственности также и за проступки, не совместимые с назначением и сущностью отдельных видов государственной службы. Дисциплинарные уставы некоторых категорий государственных служащих устанавливают ответственность за недостойное поведение в местах, расположенных в пределах функционирования соответствующих государственных органов, предприятий и учреждений, если оно имело место и не при исполнении служебных обязанностей (законы "О прокуратуре Российской Федерации", "О Федеральной службе безопасности Российской Федерации" и др.). 

июля 1996 г. Президент РФ издал Указ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"1. Появление этого указа было вызвано участившимися случаями нарушения исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и служащих федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, приводящих к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов. 

Персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ несут руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ. 

Нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов и указов Президента РФ чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручений, в установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ процедур для реализации прав граждан, в выполнении норм и поручений не в полном объеме либо в искажении их содержания. 

В упомянутом выше Указе Президента РФ отмечается, что не может служить оправданием бездействия чиновников отсутствие инструкций по исполнению федеральных законов и указов Президента РФ. Неисполнение федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов не только дискредитирует государ- 

1 СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868. 

>>>76>>>

ственную власть, создает условия для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя. Установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и служащим федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мер дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности являются: 

а) нарушение федеральных законов, указов Президента РФ;

б) неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов. 

Основной обязанностью руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов РФ является своевременное рассмотрение (не позднее трех дней) сообщений, опубликованных в средствах массовой информации (в том числе в теле- и радиопередачах), о нарушениях подчиненными должностными лицами и служащими федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении государственными служащими федерального законодательства и вступивших в законную силу решений судов. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ обязаны не позднее двух недель с момента опубликования направлять в соответствующие средства массовой информации итоги рассмотрения сообщений о нарушениях подчиненными должностными лицами и государственными служащими федерального законодательства, а также о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими нормативных актов и вступивших в законную силу решений судов. 

Наложение дисциплинарного взыскания на должностное лицо и иных государственных служащих влечет негативные для них последствия. Они не подлежат в течение года: 1) премированию; 2) представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия; 3) повышению в должности; 4) представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Совершение указанными лицами однократного грубого нарушения дисциплины может служить основанием для направления их на вне- 

>>>77>>>

очередную переаттестацию, понижения в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишения квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). 

.7.1.4. Дисциплинарные взыскания (санкции) и порядок их наложения. Согласно положениям действующего федерального законодательства подобные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения только определенным кругом субъектов линейной власти в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает следующие виды дисциплинарных взысканий: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. 

Трудовое право также устанавливает перечень дисциплинарных взысканий (ст. 192 Трудового кодекса РФ от 21 декабря 2001 г.: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям), которые могут применяться ко всем служащим. Следует отметить, что увольнение как мера дисциплинарного взыскания допускается лишь при наличии оснований, указанных в соответствующих нормативных актах. Законодательством о дисциплинарной ответственности и уставами о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий государственных служащих, рабочих и служащих и другие дисциплинарные взыскания. Например, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 417) фиксирует такие дисциплинарные взыскания, как понижение в классном чине, лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации". 

На сотрудников органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины могут быть наложены следующие виды взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; понижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака; увольнение из органов внутренних дел. Положение о службе в органах внутренних дел детально регламентирует порядок применения дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные взыскания объявляются приказами (некоторые из них могут быть объявлены и устно: замечание, выговор). О дисциплинарном взыскании сотруднику объявляется лично, перед строем или на совещании. До наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника, привлекаемого к ответственности, должно быть истребовано 

>>>78>>>

письменное объяснение. За каждый случай нарушения служебной дисциплины может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника приказом, считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. 

Сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать наложенное на него дисциплинарное взыскание последовательно вышестоящим начальникам вплоть до Министра внутренних дел РФ, а в установленных законом и Положением о службе в органах внутренних дел случаях —ив суд. 

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законодательством. Орган, рассматривающий трудовой спор, вправе учитывать тяжесть совершенного должностного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение государственного служащего и его службу, отношение к труду, а также соответствие дисциплинарного взыскания тяжести совершенного проступка. 

За каждый должностной проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. До наложения дисциплинарного взыскания от государственного служащего должно быть затребовано письменное объяснение. При необходимости может быть проведена служебная проверка указанных в нем сведений с вынесением соответствующего заключения по ее результатам. Порядок проведения служебной проверки, как правило, устанавливается нормативно различными федеральными органами государственной власти. Отказ сотрудника от дачи письменного объяснения по существу совершенного им должностного проступка не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Как правило, в случае отказа государственного служащего от дачи письменного объяснения может быть составлен акт в порядке, который устанавливается различными ведомствами. Если результаты проведенной служебной проверки подтверждают совершение государственным служащим дисциплинарного (должностного) проступка, то на него налагается дисциплинарное взыскание. Если нецелесообразно применять к лицу дисциплинарное взыскание, то руководитель государственного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения служебной дисциплины. Если же в результате проведенной служебной проверки будет выявлено, что государственный служащий совершил действия, подпадающие под при- 

>>>79>>>

знаки преступления, то руководитель государственного органа обязан незамедлительно передать полученные материалы в органы дознания, предварительного следствия или в прокуратуру. 

Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) государственному служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В Дисциплинарном уставе таможенной службы устанавливается трехдневный срок ознакомления с приказом о наложении дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание налагается не позднее одного месяца со дня, когда руководителю (начальнику) государственного органа стало известно о совершенном дисциплинарном проступке, не считая времени болезни служащего или пребывания его в отпуске. 

Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации определяет, что основанием для применения такого вида дисциплинарного взыскания как предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации является приказ начальника, основанный на соответствующем решении аттестационной комиссии. Как установлено в п. 32 Дисциплинарного устава таможенной службы, вышестоящий начальник таможенного органа имеет право отменить, смягчить или усилить (в пределах предоставленных ему прав) дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим начальником, в том случае если придет к выводу, что наложенное взыскание не соответствует тяжести совершенного проступка. 

Дисциплинарное взыскание не может быть применено в следующих случаях: во время болезни государственного служащего; в период нахождения государственного служащего в отпуске или командировке; в случае, если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности —позднее двух лет со дня совершения должностного проступка. В указанные сроки не включается период нахождения государственного служащего в отпуске, время болезни, а также время производства по уголовному делу или по делу об административном правонарушении. 

Применение к государственному служащему дисциплинарного взыскания не освобождает его от других видов ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации. 

Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания государственный служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергшимся (не имеющем) дисциплинарному взысканию. 

>>>80>>>

Орган (должностное лицо), применивший взыскание, может снять его до истечения года по собственной инициативе, по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если подвергнутый взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный служащий. Вышестоящему руководителю также принадлежит право снятия дисциплинарного взыскания. С государственного служащего может быть снято только одно дисциплинарное взыскание. 

В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к государственному служащему не применяются, за исключением досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания. 

В случае несогласия государственного служащего с решением о привлечении его к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение вышестоящему руководителю (начальнику вышестоящего государственного органа) и (или) в суд. 

Обжалование приказа (распоряжения) о наложении на государственного служащего дисциплинарного взыскания руководителю вышестоящего государственного органа осуществляется государственным служащим в течение трех месяцев со дня ознакомления с указанным приказом (распоряжением), а по вопросам об увольнении —в месячный срок со дня вручения копии приказа об увольнении. Обжалование не приостанавливает исполнения приказа о наложении дисциплинарного взыскания. Должностное лицо, которому поступила жалоба государственного служащего, обязан всесторонне и объективно рассмотреть ее и вынести решение не позднее месяца со дня ее получения, о чем письменно уведомляет сотрудника, подавшего жалобу, и начальника, действия которого обжалуются (п. 38 Дисциплинарного устава таможенной службы). Запрещается передавать жалобы на рассмотрение тем руководителям (начальникам) государственных органов, действия которых обжалуются. 

.7.1.5. Ответственность за неисполнение приказа. Осуществление служебной деятельности в системе государственной службы построено на основе строгой иерархии: государственные служащие, реализующие свое право на определенные действия, и лица, непосредственно исполняющие их решения (постановления, приказы, распоряжения), находятся на различных управленческих уровнях. Между ними существуют отношения "власти и подчиненности", основой которых и выступает распоряжение (при- 

>>>81>>>

каз)1. Приказом является письменное или устное распоряжение руководителя (начальника) государственного органа, отданное (принятое) в пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения подчиненными должностными лицами и государственными служащими (сотрудниками). Законодательство и практика государственно-служебной деятельности исходят из признания презумпции законности всех приказов и распоряжений начальников и обязательности их исполнения для подчиненных (в роли подчиненных выступают государственные служащие). Поэтому приказ должен быть выполнен точно, правильно и в течение установленного срока. После выполнения приказа государственный служащий обязан представить доклад о его выполнении руководителю (начальнику), отдавшему приказ. 

Как правило, государственные служащие получают приказы по службе от своего непосредственного начальника. В случае получения приказа от вышестоящего начальника государственный служащий обязан его выполнить, известив об этом своего непосредственного руководителя (начальника). Отменить приказ имеет право только руководитель (начальник), его отдавший, либо вышестоящий руководитель (начальник). 

Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения приказа (распоряжения) обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: 1) своему непосредственному руководителю (начальнику); 2) руководителю (начальнику), издавшему распоряжение; 3) вышестоящему руководителю. Если последний, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного приказа (распоряжения) несет подтвердивший это распоряжение руководитель (начальник). Вместе с тем государственный служащий не должен исполнять распоряжений, являющихся административно либо уголовно наказуемым деянием. 

Действующее законодательство в ряде случаев закрепляет положения об ответственности за результаты исполнения указания, повлекшего вредные последствия. В соответствии с Положением о Федеральной государственной службе ответственность за правомерность действий, совершенных во исполнение прика- 

' См. подробно об этом: Михайлов В. Преступный приказ: вопросы и решения // РЮ. 1995. № 9. С. 45—. См. также: Соломоненко И. Соучастие в исполнении незаконного приказа // РЮ. 2000. № 5. С. 40—. 

>>>82>>>

за, несет государственный служащий. Если же выполнение приказа повлекло причинение ущерба правоохраняемым отношениям, но государственный служащий обязан был его выполнить в силу письменного подтверждения об этом со стороны вышестоящего руководителя, то ответственность за наступившие последствия несет подтвердивший это распоряжение руководитель. В данном случае можно вспомнить, что с апреля 1992 г. по декабрь 1993 г. в России существовало конституционное положение, которое распространялось на всех должностных лиц и граждан РФ, в соответствии с которым исполнение явно преступного приказа влекло за собой ответственность по закону. В настоящее время в Конституции РФ такого положения не установлено. 

В научной литературе предлагается решить вопрос о пределах повиновения приказу руководителя. Оно, по мнению, например, В. Михайлова, должно быть дифференцировано в зависимости от области административной деятельности и достаточно полно конкретизировано в нормативных актах, регламентирующих соответствующий вид государственного управления применительно к конкретной обстановке: государственная гражданская служба, военная служба, деятельность в условиях чрезвычайного положения или по поддержанию правопорядка, оперативно-розыскная либо уголовно-процессуальная деятельность и т. д. В упомянутых актах должен быть установлен порядок обжалования неправомерных распоряжений. Нормативный акт, определяющий правовое положение государственного служащего (должностного лица), может установить обязанность не выполнять не только преступные, но и незаконные приказы (распоряжения), т. е. властные требования, отданные с несоблюдением установленной для этого формы и процедуры либо требующие совершения действий, образующих административный или гражданский деЛикт, а также дисциплинарный (должностной) проступок. 

.7.1.6. Необходимость разработки Дисциплинарного кодекса Российской Федерации. Особой проблемой современного законодательства о государственной службе является создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих и принятие Дисциплинарного кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарного правонарушения, принуждения, ответственности и производства. Дисциплинарное законодательство активно совершенствуется начиная уже с 1991 г. Приняты новые положения о дисциплине: Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций, Устав о дисциплинарной ответственности работников железнодорожного транс- 

>>>83>>>

порта и т. д. В 2001 г. был принят новый Трудовой кодекс Российской Федерации, содержащий положения о дисциплинарной ответственности. Нормы дисциплинарной ответственности государственных служащих содержатся также в Положении о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации от 20 мая 1993 г. (ст. 25—), в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. (ст. 34—). Наконец, Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 был утвержден Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации1, который также устанавливает ответственность за нарушение служебной дисциплины (совершение дисциплинарного проступка). 

Однако во всех этих нормативных актах речь идет о совершенно сходных категориях: о дисциплинарных проступках, видах дисциплинарного взыскания и процедуре наложения этих взысканий на служащих. Поэтому было бы целесообразно однозначно урегулировать (особенно для государственных служащих) данные вопросы в едином новом нормативном акте —Дисциплинарном законе (Дисциплинарном кодексе или Дисциплинарном кодексе государственной службы2), который стал бы основой дисциплинарного законодательства; последнее, в свою очередь, станет частью права государственной службы (служебного права), частью законодательства о государственной службе. 

Конституция РФ устанавливает принцип судебной защиты прав граждан, в том числе защиты прав государственных служащих, в отношении которых были применены меры дисциплинарного взыскания. Например, сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд наложенное на него дисциплинарное взыскание3. В предлагаемом Дисциплинарном кодексе можно было бы установить правило, в соответствии с которым государственные служащие привлекались бы к дисциплинарной ответственности за нарушение принципа внепартийности государственной службы, т. е. за нарушение норм, ограничивающих политические права и свободы служащих. Как показывает социологический опрос некоторых сотрудников органов внутренних дел, 12 процентов из них допускали однократное нарушение указанного правоограни- 

1 СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742. 

2 Разработка проекта Дисциплинарного кодекса государственной службы предусматривается планом Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике. См.: Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // ЖРП. 1999. № 11. С. 10. 

3 ВВС РФ. 1995. № 4. С. 3. 

>>>84>>>

чения, а 18 процентов располагали информацией о привлечении их коллег по работе к дисциплинарной ответственности фактически за нарушение норм, ограничивающих права и свободы служащих, но формально по другим основаниям1. 

6.7.2. Административная ответственность 

Российское законодательство предусматривает административную ответственность2 государственных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Статья 2.4 Кодекса об административных правонарушениях определяет, что должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (например, установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности). Таким образом, основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности, установленные законами, положениями, уставами, должностными инструкциями. Общеобязательными административными правилами или правилами поведения являются, например, правила дорожного движения, противопожарные правила, санитарные правила, правила по технике безопасности. Общеобязательные для соблюдения и исполнения правила устанавливаются федеральными законами, законами об административ- 

1 См.: Суворов Л. К. Об ограничении политических прав и свобод работников правоохранительных органов // ГиП. 1994. № 11. С. 126. 

2 О теории административной ответственности см., например: Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2000; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989; Он же. Административная ответственность: Учеб. пособие. М., 1999; Вельский К. С. Административная ответственность: Генезис, основные признаки, структура // ГиП. 1999. № 12. С. 12—; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (материально-правовое исследование). Воронеж, 1970; Игнатенко В. В., Ищенко Е. П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдуме. М., 2000; Сорокин В. Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1. С. 46—. 

>>>85>>>

ной ответственности должностных лиц, принятыми в субъектах федерации, другими нормативными актами. 

Следовательно, невыполнение должностных обязанностей может являться основанием как дисциплинарной, так и административной ответственности должностного лица. В специальной литературе существует спор по вопросу применения двух видов ответственности за одно и то же правонарушение, например, дисциплинарной и административной (так называемая кумуляция административных правонарушений и дисциплинарных проступков). Проблема обостряется также отсутствием законодательного регулирования этого вопроса. "Двойное" наказание, по мнению М. Студеникиной, целесообразно вводить лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма1. 

Можно выделить как минимум четыре важнейших условия, при которых для должностных лиц может наступать административная ответственность: 1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения; 2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, т. е. не соответствуют им; 3) невыполнение принадлежащих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах общеобязательных правил поведения или административных процедур; 4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях. 

Как правило, государственные служащие (должностные лица) являются специальными субъектами административной ответственности2. Основаниями для привлечения к административной ответственности могут быть специальные составы административного правонарушения, санитарного, экологического, нарушения таможенных правил, нарушения в сфере строительства, нарушения земельного законодательства, налоговые правонарушения и т. д. Все они установлены в настоящее время в Особенной части Кодекса об административных правонарушениях или во многих законах прямого действия. Следует отметить, что наряду с государ- 

1 См.: Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 95. 

2 См., например: Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 92—. 

>>>86>>>

ственными служащими субъектами административных правонарушений могут быть и должностные лица предприятий, учреждений, организаций, которые обладают организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, осуществление которых влечет за собой наступление юридически значимых последствий. Характер властной административной деятельности должностных лиц может быть различным, т. е. они могут осуществлять действия или принимать решения, имеющие различное правовое содержание и значение. Например, некоторые должностные лица издают приказы о наложении на служащего дисциплинарного взыскания; другие обязаны осуществлять деятельность, связанную с проведением регистрационного или лицензионного производства; третьи должны организовывать проведение финансово-бухгалтерских операций (перечислять денежные средства, проводить налоговую проверку и т. д.). 

В отдельных случаях правонарушение может содержать одновременно признаки как дисциплинарного, так и административного проступка и влечет соответственно два вида ответственности. Нарушение должностным лицом, например, правил по охране труда и законодательства о труде может вызвать применение к нему соответствующих мер со стороны администрации государственного органа (дисциплинарная ответственность) и наложение административного штрафа государственными инспекторами по охране труда (административная ответственность) (ст. 5.27 и 23.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях). 

Как правило, должностные лица совершают административные правонарушения по неосторожности, т. е. нарушая установленные правила, соблюдение которых является их должностной обязанностью, должностные лица могут предвидеть возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но они легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. В других случаях должностные лица вообще не предвидят наступления вредных последствий, хотя должны были и могли их предвидеть. 

Например, Кодекс об административных правонарушениях содержит ст. 5.25, в соответствии с которой непредставление в установленный законодательством о выборах и референдумах срок председателем участковой избирательной комиссии, комиссии референдума для ознакомления избирателям, участникам референдума, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, наблюдателям, представителям 

>>>87>>>

средств массовой информации сведений об итогах голосования влечет наложение штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда1. Субъектами данного административного правонарушения могут быть также председатели территориальной избирательной комиссии, председатели окружной избирательной комиссии, председатели избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ. Следует отметить, что эти субъекты не являются государственными служащими, поскольку, как правило, они замещают государственные должности категории "А". Вместе с тем в Кодексе об административных правонарушениях имеются статьи, устанавливающие составы административных правонарушений, субъектами которых могут стать должностные лица —государственные служащие. Например, ст. 5.21 КоАП устанавливает административную ответственность должностных лиц государственных органов, которые осуществили перечисление денежных средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума с нарушением установленных сроков2. 

Основанием административной ответственности служащих является деяние, которое одновременно может быть как административным, так и должностным проступком. К государственным служащим применяются только два вида административных взысканий: предупреждение и штраф. Эти взыскания налагаются субъектами функциональной власти —специальными органами или должностными лицами, с которыми нарушитель не связан отношениями служебной подчиненности (например, представителями власти, должностными лицами контрольно-надзорных органов, органами внутренних дел, милицией, судьями, государственными инспекторами по охране труда, инспекторами государственной противопожарной службы, главными государственными санитарными врачами). 

Некоторые федеральные законы содержат положения отсылочного характера относительно возможности применения к лицам мер уголовной, административной или иной ответственности. Например, ст. 93 ФЗ от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Госу- 

1 См., например: Игнатенко В. В., Ищенко Е. П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдуме. М., 2000. 

2 Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г. устанавливает понятие "должностное лицо" (ст. 2.4 КоАП). 

>>>88>>>

дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"1 определяет, что такие виды ответственности несут лица: использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания; своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведений о зарегистрированных избирателях (списки избирателей); не создающие условия для проведения массовых мероприятий в случае, если такая обязанность возложена на них законом; должностные лица государственных органов, не осуществившие по представлению избирательных комиссий проверку информации о нарушениях указанного федерального закона, иных законов и не принявшие мер по пресечению таких нарушений. 

В Указе Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" определяется, что нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ законов и указов Президента РФ, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ. В случае выявления тяжелых последствий нарушения режима дисциплины государственными служащими следует направлять материалы об этом в органы прокуратуры. 

6.7.3. Уголовная ответственность 

Государственный служащий, как и любой человек, может совершить разнообразные преступления, за которые он должен нести уголовную ответственность. Однако, когда речь идет об уголовной ответственности государственных служащих, то, как правило, имеются в виду такие государственные служащие, которые уголовным законом относятся к категории должностных лиц (о должностных лицах см. выше). 

Действующим законодательством предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ 

СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178. 

>>>89>>>

или Счетной палате РФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение и дачу взятки, служебный подлог и халатность (ст. 285—УК РФ). В зависимости от характера этих общественно опасных деяний суд назначает различные меры уголовного наказания или увольнение от должности. При рассмотрении дел о преступлениях против интересов государственной службы суды могут применять такую меру уголовного наказания, как лишение государственного служащего —должностного лица —права занимать соответствующие государственные должности. 

6.7.4. Материальная ответственность 

Для государственных служащих установлена материальная ответственность. Она выполняет правовосстановительную функцию и наступает за должностной проступок, который причинил материальный ущерб органам государственной власти (в том числе органам исполнительной власти). 

Правовой режим материальной ответственности государственных служащих устанавливается законодательными актами двух видов: 

) законодательством о труде (действующий Трудовой кодекс РФ);

) специальными законами и иными нормативными правовыми актами (например, ФЗ от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужащих"1). 

Кодекс законов о труде регламентирует порядок привлечения государственных служащих к материальной ответственности наряду с другими служащими негосударственных организаций, учреждений и предприятий, т. е. государственные служащие несут в данном случае материальную ответственность на общих основаниях с другими работниками организаций. 

Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Сама по себе материальная ответственность не исключает привлечения виновного лица и к дисциплинарной ответственности. 

Действующее законодательство о государственной службе (например, ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации") не содержит соответствующих правовых норм о материальной ответственности'государстственных служащих. Одна- 

1 См.: Дубровин В. Н., Мигачев Ю. И. Юридическая ответственность военнослужащих: Справочное пособие. М., 2000. С. 115—; Корякин В. М. Комментарий к Федеральному закону "О материальной ответственности военнослужащих". М., 2000. 

>>>90>>>

ко, как известно, в сфере регулирования государственно-служебных отношений действует законодательство о труде. Поэтому соответствующие статьи Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 238—) распространяются и на случаи материальной ответственности государственных служащих. 

Государственный служащий может быть привлечен к материальной ответственности лишь тогда, когда его виновные действия не составляют состава преступления. 

Материальная ответственность государственных служащих является особым видом юридической ответственности. Можно выделить некоторые особенности материальной ответственности: 

) материальная ответственность наступает при причинении вреда (ущерба) государственному органу при исполнении государственными служащими обязанностей государственной службы; иными словами, если ущерб был причинен не при исполнении обязанностей государственной службы, то тогда наступает материальная ответственность в соответствии с гражданским законодательством;

) основанием для привлечения к материальной ответственности является совершение проступка, причинившего вред имуществу, находящемуся в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации и закрепленному за государственными органами;

) наличие специального порядка возмещения причиненного ущерба, который устанавливается в нормативных правовых актах;

) наличие реального (прямого) ущерба;

) непосредственная причинная связь между совершенным проступком и наступившими вредными последствиями (ущербом);

) вина лица, совершившего проступок и причинившего ущерб органам государственной власти. 

Последние три особенности законодатель называет обязательными условиями наступления материальной ответственности, т. е. она наступает при наличии условий, указанных в пунктах 4—. 

Материальная ответственность государственных служащих может быть ограниченной и полной. Ограниченную материальную ответственность несут государственные служащие, виновные в причинении ущерба, в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка (размер оклада месячного денежного содержания государственного служащего). Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда государственный служащий был, например, в нетрезвом состоянии, когда с 

>>>91>>>

ним был заключен договор о полной материальной ответственности. К материальной ответственности виновные привлекаются администрацией либо, по ее иску к государственному служащему, —судом. Например, если лицо отказывается в добровольном порядке возместить причиненный государственному органу ущерб, то администрация вправе своим распоряжением удерживать соответствующую денежную сумму из заработной платы служащего в случае, если сумма подлежащего взысканию ущерба не превышает его среднего месячного заработка (размера оклада месячного денежного содержания государственного служащего). 

Административно-восстановительные санкции в виде материальной ответственности применимы и к виновным в совершении административных правонарушений. Законодательство об административных правонарушениях (ст. 4.7 КоАП) устанавливает возможность (наряду с наложением на виновное лицо административного взыскания) решения вопроса о возмещении им имущественного ущерба, причиненного совершенным им административным правонарушением. Споры о возмещении имущественного ущерба и споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства. 

Федеральный закон от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужащих" устанавливает условия и размеры материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба. Действие указанного федерального закона распространяется и на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и по контракту в Вооруженных Силах РФ, а также в других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба1. 

Военнослужащие несут материальную ответственность только за причиненный по их вине реальный ущерб. Если военнослу- 

1 Разъяснения Пленума Верховного Суда по вопросу применения к военнослужащим материальной ответственности содержатся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" // ВВС РФ. 2000. № 4. С. 15—. См. также: Кудашкин А. Материальная ответственность военнослужащих // РЮ. 2000. № 6. С. 45—. 

>>>92>>>

жащие причинили ущерб не при исполнении обязанностей военной службы, то тогда они несут материальную ответственность в соответствии с российским гражданским законодательством. Условиями, исключающими материальную ответственность военнослужащих, являются причинение ущерба: 

) вследствие исполнения приказа командира (начальника);

) в результате правомерных действий, оправданного служебного риска, действия непреодолимой силы. 

Давностный срок привлечения к материальной ответственности военнослужащих устанавливается законодателем и составляет три года со дня обнаружения ущерба. 

Законодателем устанавливается два вида материальной ответственности военнослужащих: ограниченная (ст. 4 ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих") и полная (ст. 5 указанного закона). Ограниченную материальную ответственность военнослужащие несут за ущерб, причиненный по неосторожности при исполнении обязанностей военной службы, т. е. материальная ответственность наступает в размере причиненного ими ущерба, но не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет. В таком же размере несут материальную ответственность командиры (начальники), нарушившие своими приказами (распоряжениями) установленный порядок учета, хранения, использования, расходования, перевозки имущества и не принявшие необходимых мер к предотвращению его хищения, уничтожения, повреждения, порчи, излишних денежных выплат. 

Закон определяет размер материальной ответственности исходя из правового статуса военнослужащих и их видов. Например, для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и виновных в причинении ущерба, связанного с уплатой воинской частью штрафов за простои контейнеров, вагонов, судов и автомобилей, завышение объемов выполненных работ, несвоевременное внесение в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей, несут материальную ответственность в размере причиненного ущерба, но не более двух окладов месячного денежного содержания и двух месячных надбавок за выслугу лет. Материальная ответственность в размере причиненного ущерба, но не более трех окладов месячного денежного содержания и трех месячных надбавок за выслугу лет, наступает для командиров (начальников) воинских частей, виновных в незаконном увольнении военнослужащего (или лица гражданского персо- 

>>>93>>>

нала) с военной службы, незаконном переводе лица гражданского персонала на другую работу, незаконном назначении военнослужащего (или лица гражданского персонала) на должность, не предусмотренную штатом (штатным расписанием) воинской части, либо на должность, оплачиваемую выше фактически занимаемой должности, наступает за ущерб, причиненный излишними денежными выплатами, произведенными в результате указанных незаконного увольнения, незаконного перевода, незаконного назначения на должность. 

Полная материальная ответственность наступает в случаях, когда ущерб причинен: 

) военнослужащим, которому имущество было передано под отчет для хранения, перевозки, выдачи, пользования и других целей;

) действиями (бездействием) военнослужащего, содержащими признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законодательством РФ;

) в результате хищения, умышленного уничтожения, повреждения, порчи, незаконного расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления;

) умышленными действиями военнослужащих, повлекшими затраты на лечение в военно-медицинских учреждениях и учреждениях здравоохранения военнослужащих, пострадавших в результате этих действий;

) военнослужащим, добровольно приведшим себя в состояние наркотического, токсического или алкогольного опьянения. 

Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям, на основании данных учета имущества воинской части и исходя из цен, действующих в данной местности (для воинских частей, дислоцированных за пределами Российской Федерации, —в стране пребывания) на день его обнаружения. Цены на вооружение, военную технику, боеприпасы, другое имущество, централизованно поставляемое воинским частям, определяются уполномоченными на то органами. 

При привлечении военнослужащего к материальной ответственности размер оклада месячного денежного содержания военнослужащего и размер месячной надбавки за выслугу лет определяются на день издания приказа командира (начальника) воинской части или принятия судом решения о возмещении ущерба. 

>>>94>>>

В административное производство по возмещению причиненного имущественного ущерба входят следующие стадии. 

. Обнаружение ущерба и проведение обязательного административного расследования; оно назначается командиром (начальником) воинской части при обнаружении ущерба и проводится для установления причин ущерба, его размера и виновных лиц. Административное расследование проводится в течение месячного срока со дня обнаружения ущерба. В необходимых случаях этот срок может быть продлен вышестоящим в порядке подчиненности командиром (начальником), но не более чем на один месяц. В случае установления причин ущерба, его размера и виновных лиц судом либо в результате ревизии, проверки, дознания или следствия административное расследование может не проводиться. 

. Издание приказа о привлечении военнослужащего к материальной ответственности (приказа о возмещении ущерба). Этот приказ издается соответствующим командиром (начальником) воинской части в двухнедельный срок со дня окончания административного расследования либо поступления решения суда или материалов ревизии, проверки, дознания, следствия. Приказ объявляется военнослужащему под роспись. В случае, если приказ о возмещении ущерба не издан в двухнедельный срок, вопрос о привлечении военнослужащего к материальной ответственности решается судом по иску соответствующего командира (начальника) воинской части. 

Командир (начальник) воинской части издает приказ о возмещении ущерба, размер которого не превышает одного оклада месячного денежного содержания военнослужащего и одной месячной надбавки за выслугу лет, путем удержаний из денежного довольствия военнослужащего, причинившего ущерб. Приказ о возмещении ущерба, причиненного командиром (начальником) воинской части, издается вышестоящим в порядке подчиненности командиром (начальником) воинской части. 

Вопрос о возмещении ущерба, размер которого превышает один оклад месячного денежного содержания военнослужащего и одну месячную надбавку за выслугу лет, решается судом по иску командира (начальника) воинской части. Иск о возмещении ущерба, причиненного командиром (начальником) воинской части, предъявляется вышестоящим в порядке подчиненности командиром (начальником) воинской части. 

. Исполнение приказа о возмещении ущерба. Этот приказ должен быть обращен к исполнению по истечении семи дней пос- 

>>>95>>>

ле объявления его военнослужащему. Военнослужащий может добровольно полностью или частично возместить причиненный ущерб в денежной форме. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения военнослужащего к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия (бездействие), которыми причинен ущерб. Удержания из денежного довольствия военнослужащего по решению суда производятся на основании выданного судом исполнительного листа. Военнослужащие, проходящие военную службу за пределами Российской Федерации, возмещают причиненный ущерб в валюте страны пребывания. В случае невозможности возмещения ущерба в валюте страны пребывания ущерб возмещается в рублях в пересчете по официальному курсу валюты, установленному Центральным банком РФ на день обнаружения ущерба. 

Размер денежных средств, подлежащих взысканию с военнослужащего для возмещения причиненного ущерба, может быть снижен командиром (начальником) воинской части с разрешения вышестоящего командира (начальника), а также судом с учетом конкретных обстоятельств, степени вины и материального положения военнослужащего, за исключением, когда ущерб причинен в результате хищения, умышленного уничтожения, повреждения, порчи, незаконного расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления. 

Статья 9 ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих" определяет порядок возмещения имущественного ущерба в случае увольнения военнослужащего с военной службы или перевода к новому месту службы. В случае, когда привлеченный к материальной ответственности военнослужащий не возместил ко дню увольнения с военной службы причиненный ущерб, оставшаяся за ним задолженность взыскивается по правилам исполнительного производства Российской Федерации. 

Военнослужащий может быть привлечен к материальной ответственности и после увольнения с военной службы, если он причинил ущерб во время прохождения службы. В этом случае взыскание с него ущерба производится судом по иску, предъявленному командиром (начальником) воинской части. 

Военнослужащий привлекается к материальной ответственности и по новому месту службы, если он был переведен к новому месту службы, но не возместил причиненный ущерб. Возмещение Ущерба производится в данном случае на основании записи в расчетной книжке или денежном аттестате военнослужащего. 

>>>96>>>

Ежемесячные денежные удержания для возмещения причиненного военнослужащим ущерба производятся в размере 20 процентов месячного денежного довольствия, а для возмещения ущерба, причиненного в результате хищения, умышленного уничтожения, повреждения, порчи, незаконного расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления, —в размере 50 процентов месячного денежного довольствия военнослужащего. Если из денежного довольствия военнослужащего производятся другие денежные удержания, предусмотренные законодательством РФ, то общий размер всех денежных удержаний не может превышать 50 процентов месячного денежного довольствия военнослужащего. При этом российское законодательство определяет очередность указанных удержаний. 

Военнослужащие, причинившие ущерб третьим лицам, который в соответствии с законодательством РФ был возмещен воинской частью, возмещают воинской части причиненный ущерб в порядке и размерах, предусмотренных ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих". 

. Обжалование приказа о возмещение ущерба. Военнослужащий, привлеченный к материальной ответственности, может обжаловать приказ командира (начальника) воинской части о возмещении ущерба вышестоящему командиру и (или) в суд. В отличие от административно-юрисдикционного производства обжалование приказа о возмещении ущерба не приостанавливает удержаний денежных средств из денежного довольствия военнослужащего. При отмене приказа о возмещении ущерба удержанные денежные средства возвращаются военнослужащему. 

6.8. Ответственность за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан 

Государственный служащий несет ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. В соответствии с ФЗ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их 

>>>97>>>

объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права, и свободы. 

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Действие статей ФЗ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим. 

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. 

Гражданин вправе обжаловать также бездействие должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой указанные выше последствия. Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. 

Суд, установив обоснованность жалобы гражданина, определяет ответственность должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация для незаконных действий (решений). 

>>>98>>>

Российское законодательство устанавливает ответственность за действия (бездействия) различных государственных органов и их должностных лиц, в том числе, например, органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, нарушающих права и свободы военнослужащих1. В соответствии со ст. 7 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" военным судам подсудны гражданские дела по искам и жалобам о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Военным судам на территории РФ неподсудны гражданские дела по искам и жалобам на действия (бездействие) иных государственных или муниципальных органов, юридических или физических лиц, а также гражданские дела по искам и жалобам граждан, не имеющих статуса военнослужащих, за исключением граждан, уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), если они обжалуют или оспаривают действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов (например, дела по искам и жалобам граждан, уволенных с военной службы, о восстановлении на военной службе, о взыскании невыданного денежного и иных видов довольствия, поскольку их права нарушены в период прохождения ими военной службы). При определении порядка рассмотрения указанных гражданских дел суды руководствуются положением, согласно которому в порядке главы 241 ГПК РСФСР рассматриваются требования военнослужащих о защите нарушенных прав от перечисленных в ст. 2392 ГПК РСФСР действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц. При этом является важным, что нормы гл. 241 ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требования военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жалобы, поскольку в соответствии со ст. 2397 ГПК РСФСР суд, при- 

1 См.: Борисенко В. Судебная защита прав военнослужащих // РЮ 2000. № 5. С. 26—. 

>>>99>>>

знав жалобу обоснованной, обязан вынести решение о восстановлении нарушенных прав в полном объеме. В тех случаях, когда обжалуемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства (п. 4 постановления № 9 Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих")1. Суды обязаны при рассмотрении жалоб военнослужащих, связанных с нарушением их законных прав и интересов, устанавливать причины и условия, способствовавшие нарушению воинскими должностными лицами и органами военного управления законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих, и при наличии к тому оснований реагировать на них в предусмотренном процессуальным законом порядке. 

§ 7. Классификация государственных служащих 

Классификация государственных служащих (руководители, специалисты и технические исполнители), принятая в Советском Союзе, в силу своей некорректности лишь препятствовала организации эффективной государственной службы и порождала на практике множество проблем. Так, в дополнение к указанным категориям государственных служащих потребовались выработка и обоснование таких понятий, как "должностные лица", "представители власти", "ответственные работники" и т. д. Несовершенство действующего законодательства о государственной службе также является серьезным препятствием в законотворческой деятельности. Например, в проекте закона Российской Федерации о борьбе с коррупцией расплывчатостью и непонятностью формулировок страдает чуть ли не каждая статья, поскольку основные понятия не определены должным образом в законодательстве о государственной службе. 

В настоящее время, при множестве действующих нормативных правовых актов о государственной службе, целесообразно 

1 ВВС РФ. 2000. № 4. С. 14. 

>>>100>>>

классифицировать государственных служащих по тем же критериям, по которым классифицировалась сама государственная служба (см. материал о видах государственной службы). В зависимости от органа государственной власти государственные служащие могут быть разделены на федеральных и служащих субъектов РФ. Правовой статус федеральных государственных служащих регламентируется ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в будущем предполагается принятие ФЗ "О федеральной государственной службе"), а также иными федеральными нормативными правовыми актами. Правовое положение государственных служащих субъектов РФ устанавливается законодательными актами, принимаемыми в субъектах Федерации. 

В зависимости от групп занимаемых государственных должностей государственной службы можно выделить государственных служащих, занимающих высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы. 

Если в качестве критерия классификации государственных служащих взять способ поступления на государственную службу, то можно выделить: избираемых государственных служащих; назначаемых государственных служащих; служащих, замещающих государственную должность государственной службы по конкурсу; лиц, зачисляемых на государственную службу. 

Все государственные служащие могут быть разделены на 2 группы: лица, принимающие присягу (военнослужащие, сотрудники таможенных органов, "прокурорские работники" и др.); служащие, не принимающие присягу (например, служащие отделов и управлений областной администрации). 

Если положить в основу деления государственных служащих такой критерий, как специальные профессиональные обязанности и характер государственной службы, то выделяются гражданские и "милитаризованные" государственные служащие (военнослужащие, сотрудники милиции, налоговой полиции и пр.). Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", конечно, не регулирует специальных аспектов милитаризованной (военной, правоохранительной и пр.) государственной службы. Статус этой категории служащих устанавливается в специальных нормативных актах. И гражданская, и милитаризованная государственная служба состоят из нескольких родовых общностей, которые включают различные виды службы, например: военная по ведомственному признаку делится на службу в 

>>>101>>>

министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, связи, путей сообщения и других ведомствах)1. 

В соответствии с принципом разделения государственной власти различаются государственные служащие, замещающие государственные должности в органах представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти. Здесь же уместно выделить и государственных служащих, занимающих должности в органах прокуратуры, таможенных органах, Счетной палате, Центральной избирательной комиссии и т. д. 

По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц (иногда их называют также сотрудниками государственных органов) и служащих, не являющихся должностными лицами (обычных служащих). Среди государственных служащих, являющихся должностными лицами, следует выделить руководителей и представителей власти. Руководящие служащие (начальники) являются носителями линейной власти по отношению к подчиненным им лицам. Представители власти, как известно, реализуют свои властные полномочия вне зависимости от подчиненности субъектов и применяют меры принуждения к не подчиненным по службе субъектам права (физическим и юридическим лицам). Руководящие служащие часто выполняют функции представителей власти (начальники и заместители начальников органов внутренних дел, государственных инспекций, других контрольно-надзорных органов). 

В системе государственных служащих выделяются категории, которые особо отличаются по существу своей деятельности и спецификой правового положения: 

государственные служащие, для которых характерна известная статусная независимость; в своей служебной деятельности они не связаны с какими-либо указаниями или распоряжениями должностных лиц: к этой категории относятся, например, государственные служащие, работающие в Счетной палате РФ и ее структурных подразделениях (ФЗ от 18 ноября 1994 г. "О Счетной палате Российской Федерации");

сотрудники милиции, налоговой полиции, таможенных органов и других административно-юрисдикционных органов (право- 

1 См.: Вихрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 23; Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998. С. 69—. 

>>>102>>>

охранительных органов), правовой статус которых определяется в специальных положениях, устанавливающих властные административные полномочия этих служащих по отношению к внешним субъектам права.

  

§ 8. Должностное лицо: понятие и правовой статус 

Понятие "должностное лицо" весьма часто встречается в различных законодательных и нормативных актах Российской Федерации: в Конституции РФ, Трудовом кодексе РФ, УК РФ, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", КоАП РФ и др. Однако предельно четкого и бесспорного определения существенных признаков должностного лица в законодательных актах не дается. Думается, было бы правильным, если бы законодатель в служебном законодательстве (или в законодательстве о государственной службе) определил единые признаки должностного лица1. В литературе делается вывод о неперспективности выработки единого межотраслевого понятия "должностное лицо". Указывается, что определение должностного лица, сформулированное в УК РФ и в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", для административного права неприемлемо2. В качестве важнейшего направления в исследовании данной темы на протяжении многих десятилетий предлагается выработка собственного понятия должностного лица в административном праве3. 

Особенностью исследуемой проблемы в административно-правовом аспекте4 является то, что должностное лицо может быть одновременно индивидуальным и коллективным субъектом ад- 

1 А. В. Воронков предлагает установить понятие должностного лица в ФЗ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; по его мнению, это способствовало бы накоплению материалов судебной практики, которые можно было бы использовать для дальнейших научных исследований. См.: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 55—. 

2 См.: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 64. 

3 См., например: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 64. 

4 Об административно-правовом статусе должностного лица см., например: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 55—. 

>>>103>>>

министративного права и поэтому участвует в различных административно-правовых отношениях. В административно-правовой науке сформировались следующие отличительные признаки должностного лица. 

Во-первых, должностное лицо —это гражданин Российской Федерации, занимающий постоянно, временно или по специальному полномочию должность (на основе установленных в нормативных актах способов замещения соответствующих должностей) в различных государственных органах и органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ и выполняющий соответствующие полномочия согласно нормативным правовым актам. 

Во-вторых, должностное лицо реализует властные полномочия, осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, выполняя волю государства и общества, обеспечивая права и законные интересы граждан и организаций, удовлетворяя государственные и общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так и субъектам частного права. Некоторые авторы отмечают, что должностными лицами не являются те служащие, которые управляют вещами (имуществом), так как в данном случае они не отвечают за деятельность других лиц, а потому и не могут воздействовать на поведение людей с помощью юридически властных действий1. Заметим, однако, что управление имуществом не определяющий фактор; должностное лицо управляет движением материальных ценностей в совокупности с другими полномочиями, и порой разделить его функции бывает весьма трудно. 

В-третьих, должностное лицо может представлять вовне (в отношениях с неподчиненными субъектами) государство (государственные органы) и муниципальные образования (органы местного самоуправления), которым оно служит. 

В-четвертых, должностное лицо имеет, как и все государственные и муниципальные служащие, права, обязанности, ограничения и запреты по службе. 

1 См.: Усолъцев А. Т. Должностное лицо в советском государственном управлении // Правоведение. 1987. № 2. С. 16. 

>>>104>>>

В-пятых, оно может применять меры принуждения. 

В-шестых, оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий. 

В-седьмых, должностное лицо может издавать административные акты (разрабатывать и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию предоставленных ему полномочий. 

В-восьмых, оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия. 

В-девятых, должностное лицо может быть субъектом юридической ответственности (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой). Оно несет повышенную ответственность (социальную, политическую, правовую, моральную) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Повышенная ответственность должностных лиц обусловлена тем, что они отвечают не только за свою личную деятельность, но и за действия подчиненных им лиц. Кроме того, они распоряжаются материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами, выполняют важнейшие организационно-распорядительные функции по осуществлению предоставленных им полномочий и компетенции соответствующих должностных лиц. Для должностных лиц в отдельных законах установлена административная и уголовная ответственность. 

В настоящее время лишь Уголовный кодекс РФ 1996 г. в примечании к ст. 285 устанавливает понятие должностного лица. Если его сравнивать с понятием должностного лица, содержащим в действовавшем до 1 января 1997 г. УК РСФСР (примечание к ст. 170), то с содержательной (организационно-функциональной) точки зрения изменений практически не произошло. В других законах и иных нормативных актах анализируемый термин используется без раскрытия его содержания. Таким образом, представители различных отраслевых юридических наук —уголовного, административного, трудового, финансового права нередко различным образом понимают и определяют данное понятие. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" не содержит понятия должностного лица, хотя и использует его (например, п. 7 ст. 21). 

Уголовный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 24 мая 1996 г., в примечании к ст. 285 ("Злоупотребление должностными полномочиями") устанавливает следующее понятие долж- 

>>>105>>>

ностного лица: "Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями (п. 4 Примечания к ст. 285 УК РФ)1. 

Таким образом, в соответствии с этой статьей к должностным лицам относятся: 1) лица, осуществляющие функции представителя власти (представители власти); 2) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции; 3) лица, выполняющие административно-хозяйственные функции. Эти функции выполняются должностными лицами: а) в государственных органах (в органах законодательной, исполнительной, судебной власти РФ, в органах прокуратуры); б) органах местного самоуправления; в) государственных учреждениях; г) муниципальных учреждениях; д) Вооруженных Силах Российской Федерации; е) других войсках Российской Федерации (например, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ); ж) воинских формированиях Российской Федерации (например, инженерно-технические и дорож-но-строительные воинские формирования Российской Федерации2, воинские формирования при органах внешней разведки РФ, военизированные горноспасательные части по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности, военизированные горноспасательные подразделения в транспортном строительстве, военизированные части ведомственной пожарной охраны). Законодатель не включил в это определение лиц, 

1 См. также: постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" // ВВС РФ. 2000. № 4. С. 5—. 

2 См.: Положение об инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 6 октября 1997 г. № 1066 // РГ. 1997. 14 окт. 

>>>106>>>

выполняющих указанные функции на государственных или муниципальных предприятиях, в общественных и других объединениях (организациях). Вместе с тем в гл. 30 Уголовного кодекса РФ наряду с должностными лицами указаны и лица, занимающие государственные должности Российской Федерации (т. е. лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов), и лица, занимающие государственные должности субъектов РФ (т. е. лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов). Таким образом, должностным лицам правоохранительных органов при квалификации преступлений против государственной и муниципальной службы необходимо анализировать не только федеральную законодательную базу, связанную с государственной службой (например, ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", соответствующие положения и указы Президента РФ), но и законы субъектов РФ, устанавливающие основы государственной и муниципальной службы в субъектах РФ. 

Поскольку легальные определения таких понятий, как "организационно-распорядительные функции" и "административно-хозяйственные функции", отсутствуют, то следует использовать положения, содержащиеся, например, в постановлении № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе"1. Вы- 

1 В течение 90-х гг. (до принятия Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе") суды Российской Федерации руководствовались постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 3, в соответствии с которым: 1) к представителям власти относились служащие государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (депутаты, председатели, их заместители и члены исполкомов —руководящие служащие местной администрации, судьи, прокуроры, следователи, сотрудники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.); 2) под организационно-распорядительными обязанностями понимались функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных служащих 

>>>107>>>

полнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.). 

Особо хотелось бы отметить вопрос о представителях власти. Закон относит к числу должностных лиц и представителей власти (административной власти), т. е. служащих специальных (правоохранительных и контролирующих) государственных и муниципальных органов, чьи властные полномочия публичного характера выходят за пределы данного органа. К представителям власти относятся лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работники государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных ор- 

(подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, государственных комитетов, ведомств, государственных, общественных предприятий, учреждений, организаций, органов местного самоуправления и их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. п.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры); 3) под административно-хозяйственными обязанностями понимались полномочия по управлению или распоряжению государственным, кооперативным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечения контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином виде и объеме могут обладать начальники хозяйственных органов, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, директора магазинов, мастерских, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры и др. Следует, однако, отметить, что данные разъяснения в связи с быстрыми изменениями в экономической и социально-правовой сфере российского государства на сегодняшний день устарели, и практика требует новых рекомендаций по применению государственно-служебного законодательства. 

>>>108>>>

ганов государственной власти субъектов РФ1, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, судебные приставы, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД РФ и ФСБ России, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями). 

Распорядительные действия (полномочия) представителей власти могут распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе. Представители власти имеют право давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т. д. Представителями власти могут быть и лица, входящие в состав коллегиальных органов, обладающих вышеназванными полномочиями. Для представителей власти характерно обладание функциональной властью вне границ организации, где они занимают государственные и муниципальные должности. Представители власти, находящие на государственной или муниципальной службе, являются должностными лицами. 

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. 

К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряже- 

1 Депутаты Государственной Думы по новому Федеральному закону, устанавливающему их правовой статус, не являются государственными служащими. Вместе с тем ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" определяет государственную должность депутатов как государственную должность категории "А", т. е. должность, устанавливаемую Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов."Следовательно, обладая государственной должностью, депутаты могут признаваться должностными лицами. С другой стороны, заслуживает внимания точка зрения, согласно которой депутатов можно относить к категории лиц, работающих в сфере органов публичной власти, т. е. считать их представителями публичной (государственной и муниципальной)власти. 

>>>109>>>

нию имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п. 

Рассматривая вопрос о должностном лице, целесообразно остановиться на таких понятиях, как "общее покровительство по службе" и "попустительство по службе" (особенно важно уточнение этих понятий в связи с квалификацией преступления как взятки). Общим покровительством по службе являются, в частности, действия, связанные с незаслуженным поощрением, внеочередным необоснованным повышением в должности, совершение других действий, не вызываемых необходимостью. К попустительству по службе следует относить, например, непринятие должностным лицом мер за упущения или нарушения в служебной деятельности взяткодателя или представляемых им лиц, нереагирование на его неправомерные действия. 

Не являются должностными лицами работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям. 

Законодатель в примечании к ст. 318 ("Применение насилия в отношении представителя власти"), содержащейся в гл. 32 Уголовного кодекса РФ "Преступления против порядка управления", устанавливает, что "представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости". Таким образом, в примечании к ст. 318 Уголовного кодекса РФ устанавливаются конкретные признаки представителя власти: 1) это должностное лицо правоохранительного органа; 2) это должностное лицо контролирующего органа; 3) иное должностное лицо, наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями; 4) конкретные распорядительные полномочия распространяются только на лиц, не находящихся от представителя власти в служебной зависимости. 

>>>110>>>

Следует отметить, что законодатель, изменив понятия организационно-распорядительные и административно-хозяйственные "обязанности" должностных лиц на одноименные "функции", использует применительно к "лицам, выполняющим управленческие функции" термин "исполнительно-распорядительные и административно-хозяйственные обязанности". 

Важно учитывать и то, что определение понятия должностного лица необходимо также для правильного рассмотрения судами жалоб граждан на действия и решения должностных лиц различных государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих права и свободы граждан. 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 2 апреля 1990 г. в целях правильного и единообразного применения законодательства разъяснило, что ответственность за должностные преступления могут нести и лица, которые помимо своих профессиональных функций дополнительно осуществляют должностные обязанности (врач —при незаконной выдаче листка нетрудоспособности; преподаватель —при злоупотреблении обязанностями члена квалификационной или экзаменационной комиссии и т. п.)1. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан", в котором разрешаются возникшие у судов проблемы при рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан, вопрос о понимании должностного лица вообще не рассматривается2. 

Уголовный кодекс РФ в разделе "Преступления против государственной власти" в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" устанавливает следующие составы уголовных преступлений: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287); присвоение полномочий должностного лица (ст. 288); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289);

1 См.: В Верховном Суде СССР // Известия. 1990. 5 апр. 

2 ВВС РФ. 1994. № 3. С. 4—. 

>>>111>>>

получение взятки (ст. 290); дача взятки (ст. 291); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). В правовой теории и особенно в правоприменительной практике часто возникает вопрос: каков статус тех лиц, которые выполняют организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции (обязанности) в коммерческих и некоммерческих организациях, частных предприятиях, хозяйственных товариществах и обществах, приватизированных предприятиях торговли, здравоохранения? Являются ли они должностными лицами, т. е. субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, предусмотренных содержащимися в гл. 32 Уголовного кодекса РФ составами преступлений?

Согласно Уголовному кодексу РФ ответ на этот вопрос будет отрицательным. Так как злоупотребление должностными полномочиями возможно не только на государственной или муниципальной службе, но и на службе в коммерческих или иных организациях, то новый Уголовный кодекс РФ содержит гл. 23 "Преступления против интересов службы в коммерческих организациях". Статья 201 этого Кодекса устанавливает уголовную ответственность за использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества и государства. Таким образом, в уголовном праве теперь различаются два понятия: 1) должностное лицо1 и 2) лицо, выполняющее управленческие функции2 в коммерческой или иной организации (например, некоммерческой организации3). 

1 См.: Егорова Н. Присвоение полномочий должностного лица // РЮ. 1999. № 6. С. 46—; Она же. Коллизия материальных и процессуальных норм в "служебных" преступлениях // РЮ. 1999. № 10. С. 39; Макаров С. Субъекты должностных и "служебных" преступлений // РЮ. 1999. № 5. С. 46; Филимонов Ю. Нотариус —лицо должностное? // РЮ. 1996. № 9. С. 31—; Безусое С. Частный нотариус —недолжностное лицо // РЮ. 1997. № 5. С. 31—. 

2 См.: Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. 1998. № 4. С. 8—. 

3 См.: ФЗ от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; ФЗ от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148. 

>>>112>>>

Кто же признается лицом, выполняющим управленческие функции? В п. 1 Примечания к ст. 201 УК РФ определяется, что выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации в статьях главы 23 УК РФ признается лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением. В п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" указанный перечень дополняется поверенными, представляющими в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вкладов) которых закреплена (находится) в федеральной собственности. Если злоупотребление полномочиями причинило вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия. На общих основаниях осуществляется уголовное преследование, если злоупотребление полномочиями причинило вред интересам других организаций, а также интересам граждан, общества или государства. При этом в известных пределах можно использовать вышеуказанные толкования Верховным Судом понятий "организационно-распорядительные" и "административно-хозяйственные" обязанности. Под коммерческой организацией в соответствии со ст. 50 ГК РФ следует понимать организацию (юридическое лицо) в качестве основной цели своей деятельности преследующее извлечение прибыли (например, хозяйственное товарищество и общество, производственный кооператив, государственное и муниципальное унитарное предприятие). При этом необходимо учитывать, что унитарное предприятие, являясь в силу ст. 113 ГК РФ коммерческой организацией, не наделено правом собственности на закрепленное за ним собственником (учредителем) имущество, в отношении которого оно осуществляет лишь хозяйственное ведение или оперативное управление (ст. 114—115 ГК РФ). К некоммерческой организации, которая не является органом государственной власти или местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, в соответствии с гражданским законодательством относятся потребительский ко- 

>>>113>>>

оператив, общественное объединение или религиозная организация, благотворительные и иные фонды, а также учреждение, которое создается собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 50 и 120 ГК РФ). 

Поскольку в уголовном законодательстве появилось понятие "лицо, выполняющее управленческие функции", то, думается, целесообразно выяснить, какие же функции являются управленческими. С теоретической точки зрения, управленческими функциями являются: информационное обеспечение, прогнозирование и моделирование, планирование, учет, контроль (надзор), координация, организация, руководство, распорядительство. Каждая из этих функций имеет конкретное содержание. Поэтому на практике при привлечении к уголовной или административной ответственности лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой организации независимо от форм собственности, государственном или муниципальном предприятии или некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, необходимо конкретно выяснять характер и содержание каждой из управленческих функций. При этом необходимо помнить, что по замыслу законодателя (примечание к ст. 201 УК РФ) выполнение управленческих функций раскрывается через выяснение лишь организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей конкретного лица. 

С точки зрения уголовной и административной деликтоспо-собности, лица, выполняющие управленческие функции как субъекты преступления против интересов службы в коммерческих или иных организациях и специальные субъекты административного правонарушения подразделяются на следующие группы: 1) служащие коммерческой организации независимо от формы собственности; 2) служащие государственного или муниципального предприятия; 3) служащие некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением; 4) лица, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей в вышеуказанных организациях (например, должностные лица, ответственные за эксплуатацию транспортных средств); 5) служащие предприятий и организаций специального профиля и назначения, режим работы которых тре- 

>>>114>>>

бует повышенной ответственности персонала (например, должностные лица предприятий, подконтрольных органам Госатомнадзора России). 

Субъектами преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях являются также частные нотариусы, аудиторы, служащие охранных и детективных служб. Использование частным нотариусом или частным аудитором своих полномочий вопреки задачам своей деятельности и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние причинило существенный вред правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства влечет уголовную ответственность вплоть до лишения свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет (ст. 202 УК РФ). Руководители или служащие частной охранной или детективной службы несут уголовную ответственность за превышение полномочий, предоставленных им в соответствии с лицензией, вопреки задачам своей деятельности (ст. 203 УК РФ). 

Важным составом преступления, установленным в новом Уго~ ловном кодексе РФ, является "коммерческий подкуп" (ст. 204 УК РФ), заключающийся в незаконной передаче лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно в незаконном оказании ему услуг имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением. Соответственно наказывается в уголовном порядке и незаконное получение лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное пользование услугами имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением. Вместе с этим лицо, совершившее коммерческий подкуп (т. е. передавшее лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества и т. п.), освобождается от уголовной ответственности, если в отношении него имело место вымогательство или если это лицо добровольно сообщило о подкупе органу, имеющему право возбудить уголовное дело. 

Разрабатываемое в настоящее время законодательство о местном самоуправлении определяет и использует понятие "долж- 

>>>115>>>

ностное лицо". Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 1 устанавливает два понятия: 1) должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих; 2) выборное должностное лицо местного самоуправления —должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Кроме того, этот закон использует и понятие "государственное должностное лицо" (например, п. 3 ст. 17). Очевидно, под ним законодатель понимает должностное лицо, находящееся на государственной службе. Должностным лицом как субъектом административных правонарушений и уголовно наказуемых деяний следует считать представителей власти, служащих государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. С другой стороны, к уголовной ответственности могут привлекаться лица, совершившие преступления против интересов "негосударственной" и "немуниципальной" службы —против интересов службы в коммерческих и иных организациях: служащие государственных и муниципальных хозяйствующих субъектов, банков и иных кредитно-финансовых учреждений, предприятий, организаций независимо от форм собственности, общественных объединений, коммерческих предприятий любой организационно-правовой формы (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, частные предприятия, предприятия с иностранными инвестициями). Однако все перечисленные субъекты —"служащие" должны осуществлять комплекс властных полномочий распорядительного и организационного характера: организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции (управленческие функции); их действия связаны с юридически значимыми последствиями и обязательны для третьих лиц. 

Организационно-распорядительные функции осуществляют: 1) руководители всех звеньев государственного аппарата (государственных органов) и их заместители, ответственные за дея- 

>>>116>>>

тельность подведомственных им органов, предприятий, учреждений и организаций;

) лица, имеющие в непосредственном подчинении других лиц (определенный управленческий персонал);

) лица, уполномоченные издавать нормативные и (или) индивидуальные правовые акты. 

К лицам, осуществляющим распорядительные функции, относятся руководящие сотрудники и руководители структурных подразделений Государственного Банка России (Банка России), других финансово-кредитных учреждений, финансово-контрольных органов, представители административной власти; например, служащие территориальных управлений Комитета по антимонопольной политике, госстандарта, Госкомцен, налоговых и иных государственных инспекций, других надзорных органов, уполномоченные направлять обязательные предписания, возбуждать производства по делам об административных правонарушениях (экологических, налоговых, санитарных, нарушениях в сфере строительства, таможенных правил и т. д.), применять экономические и административные санкции к юридическим и физическим лицам. 

Организационные функции связаны: 

) с управлением государственным, муниципальным и иным имуществом;

) заключением хозяйственных договоров (контрактов);

) решением вопросов о приобретении и реализации материальных ценностей;

) обеспечением внедрения и соблюдения технологических процессов на производстве, в том числе природоохранных, качества выпускаемой продукции, осуществлением контрольно-надзорных функций и др. 

В зависимости от характера деятельности к должностным лицам могут быть, например, отнесены следующие категории служащих: 

) представители органов государственной власти, в том числе служащие контрольно-надзорных органов, обладающие властными полномочиями внешнего характера по реализации государственных функций. Именно к этой категории служащих целесообразно применять понятие "публичное должностное лицо" (глава администрации, прокурор, судья, служащие Центрального Банка России —т. е. лица, имеющие распорядительные и контрольные полномочия и т. д.);

) служащие, осуществляющие распорядительные, организационные и административно-хозяйственные функции в государ- 

>>>117>>>

ственных и муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях культуры, здравоохранения, науки и т. д.;

) служащие, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. 

Уголовный кодекс РФ в отдельной гл. 33 устанавливает составы преступлений против военной службы (ст. 331—). При этом в ст. 331 Уголовного кодекса РФ преступлением против военной службы признаются предусмотренные гл. 33 Уголовного кодекса РФ преступления против установленного порядка прохождения военной службы, совершенные военнослужащими, проходящими военную службу по призыву либо по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, а также гражданами, пребывающими в запасе, во время прохождения ими военных сборов. В соответствии со статьями гл. 33 Уголовного кодекса РФ уголовную ответственность несут военные строители военно-строительных отрядов (частей) Министерства обороны Российской Федерации, других министерств и ведомств Российской Федерации. 

Важным предметом исследования является вопрос о правовом статусе должностного лица, который можно определить как урегулированное нормами права положение должностного лица в органах государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти, в органах прокуратуры), органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках (например, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ) и воинских формированиях (например, органы внешней разведки РФ, военизированные части ведомственной пожарной охраны), которое характеризуется следующими составными элементами: 

) осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы: законности, подконтрольности и подотчетности; обязательности решений вышестоящих органов и должностных лиц; внепартийности государственной и муниципальной службы; ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и других принципах;

) наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы (определяется его подчи- 

>>>118>>>

ненностью и различными атрибутами должности —печать, право подписи на важных документах и т. п.);

) функции должностного лица —главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица. Различаются организационные, распорядительные, административно-хозяйственные, юрисдикционные, воспитательные, контрольные, представительные функции;

) права и обязанности —это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица; они определяют границы должного и возможного поведения и действий должностного лица; выражаются в совершении определенных действий или в соблюдении запретов и ограничений по службе;

) правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т. д.);

) гарантии реализации полномочий должностного лица —это организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление полномочий должностного лица (применение средств принуждения к лицам, административ-но-юрисдикционные полномочия, наличие определенных льгот, нормативное установление оснований для прекращения службы, увольнения из государственных органов и органов местного самоуправления и т. д.);

) ответственность —неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины. Иными словами, служебная дисциплина означает соблюдение должностными лицами установленных законодательством Российской Федерации (законами, положениями, присягой, контрактом о службе, положениями о различных видах государственной службы, приказами вышестоящих руководителей) порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочий. Ответственность характеризуется наличием: а) объективных требований к должностному лицу; б) субъективного отношения к этим требованиям. Соответственно различается, во-первых, позитивная ответственность, т. е. эффективное выполнение служащими своих полномочий, своего служебного долга, стремление 

>>>119>>>

работать более качественно и достигать высоких показателей в работе, и во-вторых, ретроспективная ответственность, т. е. ответственность должностных лиц за нарушение служебной дисциплины, совершение административных правонарушений и преступлений;

) льготы, гарантии и компенсации. Например, отдельным должностным лицам предоставляется право на дополнительную жилую площадь или дополнительную комнату, право на бесплатное медицинское обслуживание, льготные поездки на санаторно-курортное лечение, земельные участки под строительство индивидуальных домов на безвозмездной основе, на льготных условиях места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах и летних оздоровительных лагерях и т. д. для детей служащих. 

Должностных лиц можно классифицировать: 

) по объему служебных полномочий на: а) должностных лиц, которые имеют полномочия внутриорганизационного характера (руководители государственных и муниципальных учреждений и их заместители); б) должностных лиц, которые имеют полномочия публичного характера, т. е. это должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления (министры и их заместители, главы администраций и руководители структурных подразделений администраций);

) по признаку исполняемой роли в осуществлении управленческих функций на: а) руководителей; б) специалистов, уполномоченных совершать действия, которые влекут правовые последствия для других субъектов права;

) по видам государственной и иной деятельности на: а) должностных лиц органов представительной государственной власти (аппарат палат Федерального Собрания Российской Федерации, представительных органов субъектов Российской Федерации, областных (краевых) органов представительной власти, органов местного самоуправления); б) должностных лиц органов исполнительной власти (служащие аппарата Центральной избирательной комиссии, главы администраций, их заместители, руководители структурных подразделений администрации и т. д.); в) должностных лиц аппарата Верховного Суда, Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, областного (краевого), городского (районного) народных судов и т. д.); г) представителей судебной власти и правоохранительных органов (су-Дьи, прокуроры, следователи, сотрудники милиции и т. д.); д) должностных лиц государственных и муниципальных учреждений;

>>>120>>>

е) должностных лиц, находящихся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ. 

С точки зрения административной деликтоспособности, должностные лица как специальные субъекты должностного административного правонарушения подразделяются на следующие группы: 1) публичные должностные лица, наделенные внешне-властными полномочиями (представители власти); 2) руководители государственных и муниципальных учреждений; 3) должностные лица государственных и муниципальных учреждений, лица, находящиеся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей. 

Должностные лица могут быть разделены на следующие группы: 1) занимающие государственные должности категории "А" (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.); 2) занимающие государственные должности категории "Б" (лица, замещающие должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А"); 3) занимающие государственные должности категории "В" (лица, замещающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий). Должностных лиц можно подразделить на следующие группы по месту (уровню) нахождения занимаемой ими должности в Реестре государственных должностей государственной службы: 1) должностное лицо, занимающее высшую государственную должность государственной службы (руководитель аппарата государственного органа, заместитель руководителя аппарата, начальник управления); 2) должностное лицо, занимающее главную государственную должность государственной службы (заместитель начальника управления, начальник отдела, начальник отдела в составе управления, заместитель начальника отдела в составе управления, советник); 3) должностное лицо, занимающее ведущую, государственную должность государственной службы (консультант, специалист-эксперт); 4) должностное лицо, занимающее старшую государственную должность государственной службы (ведущий специалист); 5) должностное лицо, занимающее младшую государственную должность государственной службы (специалист 1-й категории). 

>>>121>>>

Целесообразно говорить и о таких категориях должностных лиц, которые: 1) занимают должность в порядке назначения; 2) занимают должность в порядке конкурса; 3) занимают должность в порядке избрания. 

Должностные лица могут также подразделяться на руководителей аппарата государственного органа и оперативных сотрудников. Руководитель реализует свои полномочия в целях осуществления компетенции возглавляемого им органа (учреждения). Содержанием деятельности руководителя, как правило, является: подготовка и принятие важных управленческих решений (административных -актов); осуществление управленческой деятельности с использованием различных неправовых форм управления (проведение совещаний, дача указаний, проведение консультаций и т. п.); контроль за выполнением принятых решений; применение административно-юрисдикционных и дисциплинарных мер принуждения. Оперативный сотрудник —это лицо, деятельность которого связана с исполнительно-оперативным осуществлением управленческих функций по реализации компетенции государственных органов. Он помогает разрабатывать и предлагает руководителям, а также другим служащим аналитические данные, варианты вероятных решений и действий; прорабатывает многие вопросы, по которым могут быть в дальнейшем приняты правовые решения. 

Как нам представляется, всех лиц, занятых осуществлением государственно-служебных функций, следует разделить на три категории: 1) должностные лица (определить понятие в служебном законодательстве, подразделить на группы); 2) государственные служащие (выделить различные категории); 3) вспомогательный и технический персонал (в западной административно-правовой теории это рабочие, находящиеся на государственной службе). Вспомогательный персонал —это служащие, которые выполняют вспомогательные материально-технические операции по обеспечению деятельности должностных лиц. Непосредственного участия в деятельности по осуществлению компетенции соответствующих органов они не принимают и занимаются обслуживанием информационных процессов и материально-техническим обслуживанием деятельности аппарата государственных органов. 

Подводя итог анализу понятия должностного лица и его правового статуса, хотелось бы отметить, что для внесения ясности в 

>>>122>>>

существо этого вопроса необходимо провести большую и длительную работу ученых-юристов, законодателей Российской Федерации, а также служащих правоохранительных органов1. 

 § 9. Прохождение государственной службы 

9.1. Общие вопросы прохождения государственной службы 

В правовом институте государственной службы выделяется такой его важный элемент (или пединститут), как прохождение государственной службы, включающий формирование управленческого персонала государственного органа (поступление на государственную службу, заключение контрактов о прохождении государственной службы, назначение на государственные должности государственной службы), присвоение квалификационных разрядов (званий, рангов и проч.), выполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, перемещение его по службе, установление и реализацию способов прекращения государственной службы. Прохождение государственной службы —это процесс практического служения государству лица, назначенного на государственную должность государственной службы, выполнение соответствующего вида управленческой или иной государственно-служебной деятельности. 

Прохождение государственной службы регламентируется не только ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", иными федеральными законами (например, ФЗ "О воинской обязанности и военной службе") и законами субъектов РФ о государственной службе, но и указами Президента РФ (например, утвержденное Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237 Положение о порядке прохождения военной службы2), постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (например, Руководство по организации прохождения военной службы в Федеральной пограничной службе РФ (утв, приказом ФПС России от 18 декабря 1999 г. № 6933); Инструкция о порядке применения 

1 См., например: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 55—; Чанное С. Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. 

2 СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4534. 

>>>123>>>

Положения о службе в органах внутренних дел РФ (утв. приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 г. № 10381)). 

Институт прохождения государственной службы характеризуется следующими основными чертами. 

. С практической структурно-функциональной точки зрения, прохождение службы является длящимся процессом, начинающимся с возникновения государственно-служебных отношений, т. е. с момента замещения служащим государственной должности, связанным с дальнейшим перемещением лица по службе, проведением оценки и аттестации служащих, и заканчивающимся прекращением государственно-служебных отношений. Прохождение службы включает в себя последовательную смену государственным служащим должностей в государственной администрации (ее структурных подразделениях), изменение многих фактических данных, характеризующих государственно-служебное правовое положение служащих (персональные классные чины, воинские и специальные звания, почетные звания, ученые степени и звания, конкретные особенности выполнения служебных обязанностей, механизмы и виды ответственности и т. д.). В странах Запада прохождение службы часто называют "служебной карьерой". Однако продвижение по службе должно определяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному виду службы (к виду определенной деятельности). Каждый государственный служащий имеет индивидуальный должностной (служебный) путь, поэтому прохождение службы всегда индивидуально. Однако продвижение по службе зависит также и от объективных моментов, например, от качества правового регулирования в части поощрения государственных служащих, регулярного продвижения по службе, проведения необходимых аттестаций и т. д. 

. Содержание прохождения службы, т. е. выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей, управленческих и других функций; на этом временном отрезке реализуется правовой статус государственного служащего. 

. Прохождение государственной службы устанавливается нормативно. Таким образом, как пединститут правового института государственной службы, оно объединяет правовые нормы, устанавливающие следующие вопросы: замещение государственных должностей, специальная профессиональная подготовка со- 

См.: Бюллетень. 2000. № 17. С. 22—. 

>>>124>>>

трудников различных государственных органов, совместительство, реальное выполнение служащими своих должностных обязанностей и реализация прав, порядок присвоения квалификационных разрядов, специальных званий; поощрение служащих и привлечение их к ответственности (к различным видам юридической ответственности), аттестация государственных служащих, продвижение (перемещение) по службе, условия службы, социально-правовая защита (гарантии, льготы, компенсации) государственных служащих, основания и способы прекращения государственной службы. 

Условия прохождения государственной службы: продолжительность служебного времени, ежегодного оплачиваемого отпуска; дополнительные отпуска; денежное довольствие служащих1; льготы, гарантии и компенсации; государственное личное и дополнительное социальное страхование; порядок обеспечения жилой служебной площадью, служебным транспортом; услуги технического и социально-бытового характера при нахождении в служебной командировке и т. д. 

Сведения о государственном служащем (прохождении им государственной службы) содержатся в личном деле государственного служащего. Личное дело ведется структурным подразделением кадров государственного органа (кадровой службой соответствующего государственного органа) и при переводе государственного служащего передается по новому месту его государственной службы. Запрещено ведение нескольких личных дел одного государственного служащего. 

Сведения обо всех государственных служащих, занимающих государственные должности государственной службы, а также включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, содержатся в федеральном реестре государственных служащих и реестре государственных служащих субъектов РФ. Ведение личных дел и реестра государственных служащих осуществляется в соответствии с актами законодательства Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Запрещены сбор и внесение в личные дела и реестр государственных служащих сведений об их политической, религиозной принадлежности и частной жизни. 

1 См., например: Положение о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел. Утв. приказом МВД РФ от 30 сентября 1999 г. № 750 // Бюллетень. 2000. № 3. С. 110—. 

>>>125>>>

9.2. Поступление на государственную службу 

Законодательством Российской Федерации определены порядок приема на государственную службу, прохождения испытательного срока, особенности условий государственной службы, порядок проведения аттестации служащих, замещения государственных должностей, присвоения классных чинов и многие другие вопросы. 

Право поступления на государственную службу имеют, по общему правилу, граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста (не моложе 18 лет), владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законодательством РФ о государственной службе. При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от расы, национальности, языка, пола, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям и профессиональным союзам, созданным в установленном Конституцией РФ и другими законами порядке, а также и других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовка которых отвечает требованиям по соответствующей государственной должности. 

В Указе Президента РФ от 30 июня 1996 г. № 1005 "О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1 особо ставился вопрос о возможности введения минимальной квоты для замещения женщинами государственных должностей федеральной государственной службы. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано разработать систему повышения роли женщин в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления. 

Замещение государственной должности означает, что гражданин стал субъектом должностных прав, обязанностей, ограничений, запретов и правовой ответственности. Общие положения о равенстве прав граждан на замещение должностей не исключают некоторых ограничений, которые касаются особых случаев. Так, 

СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3238. 

>>>126>>>

гражданин не может быть принят на государственную службу и 

находиться на государственной службе в следующих случаях: 

а) признание его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

б) лишение его судом права занимать государственные должности в течение назначенного срока;

в) наличие в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению должностных обязанностей;

г) близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и в других случаях, установленных нормативными актами Российской Федерации;

д) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службе, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

е) наличие гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

ж) отказ от представления сведений о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. 

При поступлении граждан на государственную службу в некоторые государственные органы нормативными правовыми актами могут устанавливаться для них особые дополнительные требования. Например, приказом ФСБ РФ от 31 декабря 1999 г. № 714 определены требования, предъявляемые к гражданам, поступающим на военную службу по контракту в органы федеральной службы безопасности (по уровню образования, профессиональной и физической подготовки)1. 

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривает, что при поступлении на государственную службу гражданин представляет следующие документы: личное заявление; документ, удостоверяющий личность; трудовую книжку; документы, подтверждающие профессиональное образование; справку из органов государственной налоговой 

1 См.: Бюллетень. 2000. № 9. С. 89. 

>>>127>>>

службы о представлении сведений об имущественном положении; медицинское заключение о состоянии здоровья; другие документы, если это предусмотрено федеральным законом. Сведения, которые следует представлять гражданину при поступлении на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность государственной службы, подлежат проверке в установленном федеральным законом порядке. Например,-в соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (в ред. Указа Президента РФ от 4 марта 1998 г. № 227), государственные и муниципальные служащие обязаны ежегодно составлять и направлять в налоговые органы "Декларацию о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности"1. Согласно Указу Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы"2 кадровые службы федеральных государственных органов организуют проверку: 

а) достоверности сведений, сообщенных гражданином о себе при поступлении на федеральную государственную службу;

б) соблюдения служащими законодательно установленных ограничений;

в) достоверности сведений об их доходах и имуществе. 

Основаниями для организации проверки может служить полученная от правоохранительных органов, налоговых органов, судов и других государственных органов информация о несоблюдении государственным служащим установленных в законодательстве ограничений, а также информация о предоставлении лицом недостоверных или неполных сведений. Проверка указанных сведений осуществляется, как правило, в месячный срок, который может быть продлен до двух месяцев по решению лица, давшегс поручение о ее проведении. 

Государственный служащий федеральной государственной службы может быть отстранен от исполнения своих обязанностей 

1 СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2239; 1998. № 10. Ст. 1160. - СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2502. 

>>>128>>>

на период проведения проверки сведений, сообщенных гражданином при поступлении на государственую службу, проверки соблюдения установленных органичений по службе, в следующих случаях: 

а) непредставления при поступлении на государственную службу в установленные сроки нормативно предусмотренных сведений;

б) представления недостоверных или неполных сведений. Отстранение государственного служащего от исполнения им 

своих обязанностей производится решением должностного лица или органа, имеющего право назначать на государственную должность федеральной государственной службы. 

Специальные федеральные законы могут устанавливать в отдельных государственных органах дополнительные требования к проверке сведений, которые сообщаются гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие государственные должности государственной службы (например, при поступлении в Федеральную службу безопасности России). 

В процессе проверки сведений, представляемых гражданином при поступлении на государственную службу, могут устанавливаться такие обстоятельства, которые препятствуют его поступлению на государственную службу или назначению его на высшую государственную должность государственной службы. В этом случае гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа в приеме его на государственную должность или назначении на высшую государственную должность государственной службы. Этот отказ гражданин может обжаловать в суд. Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в течение установленного срока в соответствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в государственные налоговые органы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Указанные сведения, поступающие в налоговые органы, составляют служебную тайну. Декларации государственных служащих, занимающих государственные должности категории "А", а также иных государственных должностных лиц, порядок избрания или назначения которых определяется Конституцией РФ, могут быть опубликованы в общероссийских средствах массовой информации в порядке, определяемом Президентом РФ. 

На первоначальном этапе образования государственно-служебного правоотношения целесообразно различать два правовых 

>>>129>>>

документа: трудовой договор и приказ о назначении гражданина на государственную должность государственной службы. Поступление гражданина на государственную службу оформляется посредством трудового договора, который заключается либо на неопределенный срок, либо на срок не более пяти лет. Трудовой договор должен содержать обязательство гражданина, поступающего на государственную должность, обеспечивать выполнение Конституции РФ и федеральных законов в интересах граждан Российской Федерации (т. е. своеобразная "присяга" на верность государству). Важнейшим правообразующим документом при поступлении на государственную должность гражданина является приказ по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. В нормативных актах предусматриваются условия и порядок назначения на государственные должности по контракту. Они установлены, например, в приказе МВД РФ от 19 июля 1999 г. № 526 "О назначении на должности руководителей органов внутренних дел по контракту" или в приказе ФСБ РФ от 18 ноября 1999 г. № 576 "О контракте о прохождении военной службы". 

Законодатель установил порядок назначения впервые или вновь поступающих на государственную службу. Он осуществляется: 

на государственные должности государственной службы категории "Б" —по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории "А", либо уполномоченных ими лиц или государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории "А", в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ;

на государственные должности государственной службы 1-й группы категории "В" —соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов. РФ;

на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории "В" —по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы. 

Государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд при прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию. В этом случае в трудовой книжке производится запись о 

>>>130>>>

последней государственной должности государственной службы с указанием "в отставке". 

При согласии государственного служащего на него может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим. При возникновении служебной необходимости государственный служащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет. 

Для лица, впервые поступающего на государственную службу (принятого на государственную должность государственной службы), а также для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации может быть установлен испытательный срок (испытание) продолжительностью от трех до шести месяцев (например, в органах внутренних дел от трех месяцев до одного года) в зависимости от уровня подготовки и государственной должности государственной службы, на которую гражданин поступает. Очередной квалификационный разряд государственному служащему до окончания срока испытания не присваивается. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам. На государственного служащего в период испытания распространяется законодательство о государственной службе. 

При установлении испытательного срока сотруднику органов внутренних дел кандидат назначается стажером на соответствующую должность без присвоения ему специального звания. Для лиц, впервые принимаемых на службу в милицию, испытательный срок обязателен. На время испытательного срока стажер выполняет обязанности и пользуется правами сотрудника органов внутренних дел в соответствии с занимаемой им должностью и условиями контракта. На время испытательного срока на стажера должно распространяться действие законодательства Российской Федерации о труде, а также нормы другого законодательства о службе. Контракт сотрудника органов внутренних дел расторгается: 1) по инициативе органа внутренних дел, если обнаруживается несоответствие стажера предъявляемым требованиям; 2) по инициативе стажера, если органом внутренних дел нарушаются предусмотренные контрактом обязательства. Испытательный срок 

>>>131>>>

засчитывается в стаж службы в органах внутренних дел, дающий право на выплату процентной надбавки за выслугу лет и назначение пенсии по линии МВД РФ. Однако в органах внутренних дел имеются в части установления испытательного срока и исключения: для лиц, назначаемых на должности высшего начальствующего состава, выпускников высших и средних специальных учебных заведений, поступающих на службу по распределению, а также при назначении на должность по конкурсу испытательный срок не устанавливается. 

При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность государственной службы. При отказе от перевода государственный служащий может быть уволен. По истечении испытательного срока, когда государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание и последующее увольнение допускается только по основаниям, которые установлены федеральным законодательством о государственной службе. 

На замещение вакантной государственной должности государственной службы может быть объявлен конкурс, который обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. Конкурс объявляется, если граждане, подавшие заявления на участие в конкурсе, полностью соблюдают условия относительно их поступления на службу (наличие требуемого возраста, отсутствие обстоятельств отказа в приеме на государственную службу, наличие всех требуемых документов). Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. 

Конкурс проводится в двух формах: 

конкурс документов, если замещаются вакантные государственные должности государственной службы 2-й группы;

конкурс-испытание, если замещаются вакантные государственные должности государственной службы 3, 4 и 5-й групп. 

Для проведения конкурса документов создается конкурсная комиссия, которая оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы. 

Для проведения конкурса-испытания также создается государственная конкурсная комиссия. Конкурс-испытание может вклю- 

>>>132>>>

чать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом. 

Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ совместно с соответствующими государственными органами организует работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий. Органы по вопросам государственной службы субъектов РФ также участвуют в создании конкурсных (государственных конкурсных) комиссий. Соответствующий орган по вопросам государственной службы публикует в официальных изданиях информацию о дате, месте и об условиях проведения конкурса. Каждый участник конкурса должен быть уведомлен о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения. Решение конкурсной (государственной конкурсной) комиссии является основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной службы либо для отказа в таком назначении. 

Федеральные законы,.иные нормативные правовые акты РФ, законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ могут определять и другие условия проведения конкурса. Например, утвержденное Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604 Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы1 устанавливает порядок проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы. Вакантной государственной должностью в государственном органе признается не замещенная федеральным государственным служащим государственная должность, предусмотренная в структуре государственного органа. При проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным актам РФ методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей и полномочий по государственной должности, на замещение которой предендует кандидат. При оценке указанных качеств конкурсная (государственная конкурсная) комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований, предъявляемых по государственной должности, и требований должностной инструкции. 

СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2115. 

>>>133>>>

Заседание конкурсной (государственной конкурсной) комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее состава. Решение комиссии по результатам проведения конкурса принимаются тайным или открытым голосованием простым большинством голосов от числа ее членов, присутствующих на заседании. 

Решение по результатам конкурса оформляется приказом (распоряжением или иным актом) государственного органа или его руководителя. Копия этого решения направляется Совету по вопросам государственной службы при Президенте РФ, а также вручается федеральному государственному служащему, назначенному на соответствующую государственную должность. Спорные вопросы, связанные с проведением конкурса, могут быть рассмотрены соответствующим государственным органом или судом. 

Важным вопросом является также и перемещение государственного служащего по службе. Перемещение служащих может производиться: 

—на вышестоящую должность в целях продвижения служащего по службе;

—на равнозначную должность, например, при необходимости замещения другой должности либо для более целесообразного использования служащего с учетом его деловых, личных качеств и профессиональной подготовки, по состоянию здоровья, в связи в возрастом, семейными обстоятельствами и т. д.;

—на нижестоящую должность; это происходит при сокращении штатов, по состоянию здоровья, по личной просьбе, по результатам проведенной аттестации (не соответствует занимаемой должности);

—при поступлении на учебу с освобождением от занимаемой должности, а также при назначении на должность после окончания учебы. Законодательством России могут быть предусмотрены и иные возможности и правила перемещения по службе. Иногда перемещению должна предшествовать переподготовка служащего в специальных учебных заведениях. 

Перемещение государственного служащего всегда должно оформляться приказом соответствующего руководителя (должностного лица) с указанием основания перемещения. Служащий, перемещенный на нижестоящую должность, в последующем может продвигаться по службе с учетом его служебной квалификации, опыта работы, деловых и личных качеств, состояния здоровья. 

>>>134>>>

§ 10. Аттестация государственных служащих 

10.1. Понятие аттестации 

Под аттестацией государственных служащих понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры в целях выявления степени соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых, личных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности, результатами которой становятся оценка и рекомендации аттестационной комиссии по улучшению труда как аттестуемого лица, так и аппарата всего государственного органа. Итак, аттестация —это прежде всего деятельность, которая раскрывается в полном объеме только при эффективном функционировании ее механизма. Эта деятельность осуществляется на протяжении всех этапов аттестации: подготовка аттестации; проведение оценки и осуществление контроля за работой служащих; принятие решения соответствующим руководящим органом или руководителем по результатам аттестации; реализация рекомендаций аттестационных комиссий по совершенствованию работы служащих и всей администрации в целом; разрешение возникающих споров, связанных с проведением аттестации и ее результатами; подведение итогов аттестации; распространение передового аттестационного опыта. 

10.2. Цель, задачи и значение аттестации 

Аттестация имеет важнейшее значение в практической деятельности служащих, поскольку является правовым средством расширения демократических начал в кадровой политике и в управлении государственной службой, средством обеспечения формирования и реализации целенаправленной и предсказуемой кадровой политики в государственных органах, и, в конечном счете, в формировании персонала управления (кадрового потенциала) в государственных органах. 

Аттестация необходима для регулярного определения уровня профессиональной подготовки служащего и степени ее соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы, а также для присвоения квалификационного разряда. Совершенствование и упорядочение прохождения государственной службы невозможно без периодической аттестации служащих. Разработка правил и 

>>>135>>>

порядка проведения аттестации и продвижение по службе представляют собой тесно взаимосвязанные процедуры (правовые институты). Поэтому институт аттестации государственных служащих получит адекватное осмысление только тогда, когда будет четко определено его положение в структуре института государственной службы, а точнее, в системе прохождения службы1. 

Аттестация в узком смысле проводится с целью проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств служащего, установления его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к службе. В ст. 24 ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" определяется, что аттестация проводится для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда. Таким образом, законодатель выделяет две основные задачи аттестации: 

) установление соответствия служащего занимаемой должности (определение уровня профессиональной подготовки);

) присвоение квалификационного разряда. 

Аттестация в более широком понимании решает следующие основные задачи: 

соблюдение на практике принципов государственной службы;

обеспечение законности в системе функционирования государственной службы;

формирование профессионального кадрового персонала государственных органов;

выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения его по службе;

применение к государственному служащему мер ответственности и стимулирования; повышение дисциплины и ответственности;

обеспечение реального функционирования механизма продвижения служащих по служебной лестнице;

1 Представители науки трудового права рассматривают институт аттестации в качестве структурного образования (правового института) трудового права. Например, В. И. Курилов пишет: "Нормы, регулирующие аттестацию работников в рамках правового института трудового договора, составляют группу, внутреннее единство которой обусловлено общностью целей и содержания названных норм". По мнению В. Н. Скобелкина, аттестационные комиссии выступают в качестве субъектов трудовых правоотношений. См.: Курилов В. И. Аттестация и личность работника в советском трудовом праве. Владивосток, 1983. С. 101—; Скобелкин В. Н. Трудовые правоотношения внутри трудового коллектива // СГП. 1989. № 6. С. 35. 

>>>136>>>

поддержание стабильности государственной службы;

стимулирование повышения квалификации и профессионализма служащих;

предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе государственной службы. 

Аттестация является персональной оценкой профессиональных качеств государственного служащего. Иногда аттестации проводятся для достижения весьма конкретной цели и решения четко поставленной задачи. Например, в 1992 г. была проведена аттестация служащих с целью установления разрядов по Единой Тарифной Сетке; Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" также определил в качестве одной из основных задач борьбы с правонарушениями проведение аттестации. Положение о порядке проведения аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий транспорта (утв. приказом Министерства транспорта РФ и Министерства труда РФ от 11 марта 1994 г.), регламентирует процедуру аттестации служащих транспорта, проведение которой было обусловлено многочисленными случаями пренебрежения требованиями безопасности и снижением в транспортных организациях контроля за соблюдением нормативных требований. Для решения поставленных задач Министерство труда и Министерство юстиции предложили всем субъектам транспорта сначала обеспечить повышение квалификации специалистов и иных служащих транспорта в специализированных учебных заведениях, а затем проводить аттестацию. В соответствии с названным нормативным актом аттестацию проходят исполнительные руководители и специалисты всех транспортных предприятий независимо от форм собственности. Аттестационные комиссии образуются в региональных органах государственного управления на транспорте. К ним относятся региональные органы управления воздушным транспортом, создаются морские администрации в портах, государственные речные управления. А там, где таких региональных органов нет, комиссии будут создаваться в отделениях Российской транспортной инспекции, которые имеются практически в каждой области и в крупных городах. В комиссию могут включаться независимые эксперты. Аттестация проводится в форме собеседования, ее результатом являются две оценки: соответствует лицо занимаемой должности или не соответствует. 

Сотрудник органов внутренних дел, заключивший контракт о службе в органах внутренних дел на определенный срок, проходит аттестацию при его продлении, а сотрудник, заключивший 

>>>137>>>

контракт на неопределенный срок, —каждые пять лет службы. Сотрудники аттестуются также при представлении к назначению на вышестоящую должность, при перемещении на нижестоящую должность или в другую службу (подразделение) органов внутренних дел, а также при увольнении по отдельным установленным в нормативных актах основаниям. Порядок проведения аттестации определяется министром внутренних дел Российской Федерации. 

10.3. Правовой институт аттестации 

Правовые нормы, входящие в институт аттестации, устанавливают определенный порядок деятельности органов, направленный на организацию и проведение оценки служащих. Внутренняя связанность и обособленность норм, регламентирующих аттестационно-должностные отношения в процессе прохождения служащими государственной службы, образуют своего рода нормативный блок, что свидетельствует о существовании сложившегося правового института аттестации. 

Под правовым институтом аттестации следует понимать систему правовых норм, регулирующих аттестационно-должностные отношения, складывающиеся при прохождении государственной службы в процессе осуществления деятельности по оценке деловых, личных, нравственных качеств, результатов их труда и действенному контролю за работой служащих в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда и повышения эффективности управления (понимаемого в широком смысле). 

С теоретико-правовой точки зрения, аттестация служащих как правовой институт содержит нормы, которые регулируют отношения в системе подинститута прохождения государственной службы. В настоящее время порядок прохождения и продвижения по службе регламентируется специальными нормативными актами. Как правило, в каждом конкретном случае он осуществляется исходя из результатов оценки деловых, личных, нравственных качеств лица, учета эффективности его деятельности, результатов исполнения должностных обязанностей. Чтобы обеспечить справедливое продвижение служащих по службе, необходимо создать и закрепить в правовых нормах научно обоснованный механизм Движения государственных служащих. В таком механизме аттестация является одним из основных элементов. 

>>>138>>>

По результатам аттестации государственных служащих, т. е. по результатам оценки и проверки качества и эффективности выполнения служащими должностных обязанностей определяется возможность продвижения по службе и изменения правового положения служащего. Правовое регулирование прохождения государственной службы должно быть направлено на совершенствование работы всего аппарата государственных органов. Правовые нормы, регламентирующие деятельность по оценке служащих, являются фактором эффективного воздействия на процесс движения служащих по службе. 

В правовой институт аттестации государственных служащих включаются материальные нормы, т. е. устанавливающие статутные аттестационно-правовые положения (необходимость подготовки аттестационной характеристики, сроки проведения аттестации, виды аттестационных оценок), и процессуальные нормы, регулирующие саму процедуру аттестации. Аттестационные нормы устанавливают порядок возникновения, прохождения и прекращения аттестационно-должностных отношений и служат для определения: целей и задач проведения аттестации; круга лиц, подлежащих аттестации; сроков ее проведения; состава аттестационных комиссий; порядка проведения аттестации; принятия решений по результатам аттестации и разработки мероприятий по совершенствованию процедуры аттестации и улучшению деятельности государственных органов (их структурных подразделений). 

10.4. Нормативная основа и порядок проведения аттестации 

В настоящее время порядок проведения аттестации устанавливается нормами ряда законов и положений о статусе определенных категорий служащих, иными правовыми актами федеральных и других органов государственной власти1. Вместе с тем в 

1 Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353 "Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего" утвердил до принятия соответствующего федерального закона Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего. Этим Указом Президента РФ рекомендовано органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления руководствоваться положениями вышеназванного Положения при проведении аттестации государственных служащих органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных служащих органов местного самоуправления. См.: СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1036. См. также: Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации. Утв. приказом ГТК РФ от 30 апрелч 1998 г. № 281. 

>>>139>>>

будущем еще предстоит принять множество основополагающих документов о порядке проведения аттестации государственных и муниципальных служащих. Аттестация проводится во многих организациях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности1. 

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает, что государственный служащий подлежит аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Признание аттестационной комиссией государственного служащего несоответствующим занимаемой государственной должности может повлечь постановку вопроса о его профессиональной переподготовке либо с его согласия о переводе на нижестоящую (другую) должность или об увольнении. 

Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего устанавливает порядок проведения аттестации. Для проведения аттестации: формируется аттестационная комиссия; утверждается график проведения аттестации; составляются списки федеральных государственных служащих, подлежащих аттестации; подготавливаются необходимые документы для аттестационной комиссии. Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. В состав комиссии включаются представители кадровой службы и юридической службы государственного органа. Руководитель государственного органа привлекает к работе комиссии независимых экспертов, представителей профсоюзов. Аттестационная комиссия формируется руководителем государственного органа по согласованию с соответствующей комиссией по делам государственных служащих. Такой порядок формирования аттестационной комиссии в литературе критикуется, так как в состав этой комиссии могут быть включены только "угодные и зависимые" от руководителя лица. Ю. А. Розенбаум подчеркивал, что формирование независимой и высококвалифицированной аттестационной комиссии является главнейшим условием проведения качественной оценки государственного служащего2. Конечно, с этим 

1 См., например: Положение о порядке подготовки и аттестации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, подконтрольные Госгортехнадзору России. Утв. постановлением Гос-гортехнадзора России от 11 января 1999 г. № 2 // РГ. 1999. 17 марта. 

См.: Розенбаум Ю. А. Проблемы оценки государственного служащего // Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1998. № 8. С. 25. К)- А. Розенбаум отмечал, что для проведения объективной оценки слу- 

>>>140>>>

едва ли следует спорить, но не стоит и переоценивать значение института аттестационных комиссий и самих демократических начал при ее организации. В любом случае аттестацию организует руководитель государственного органа; следовательно, он и должен создавать аттестационную комиссию. Возникают и другие вопросы: как создавать комиссию; в какой степени осуществлять контроль за деятельностью комиссии; как обеспечить гласность деятельности комиссии и ознакомление всех служащих в государственном органе с результатами ее работы; как предоставить возможность обжалования результатов проведенной аттестации. Качественное решение этих и других вопросов будет способствовать тому, что аттестация станет действительно важным правовым средством, обеспечивающим качественное функционирование государственной службы. 

Оценка экспертами качеств федерального государственного служащего является одним из аргументов, характеризующих аттестуемого. 

В результате аттестации федеральному государственному служащему дается одна из следующих оценок: 

) соответствует замещаемой государственной должности;

) соответствует замещаемой государственной должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности;

) не соответствует замещаемой государственной должности. Аттестационная комиссия проводит не реже одного раза в 

шесть месяцев государственный квалификационный экзамен для присвоения квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), в том числе очередного, в следующих случаях: по инициативе федерального государственного служащего без последующего перевода его на другую государственную должность; при переводе государственного служащего на государственную должность иной группы и иной специализации; при назначении впервые на государственную должность. Рекомендации аттестационной комиссии по результатам государственного квалифика- 

жащего необходимо по меньшей мере соблюдение трех условий: 1) независимость комиссии от руководителя государственного органа, в котором работает аттестуемый; 2) более высокий уровень профессиональной подготовки и знаний у членов комиссии по сравнению с оцениваемыми лицами; 3) применение научных методов оценки профессиональных и личных качеств служащего. В качестве итога автор совершенно справедливо отмечает, что радикальных преобразований в системе оценки персонала государственных органов не произошло. 

>>>141>>>

ционного экзамена служат основанием для принятия соответствующим руководителем государственного органа решения о присвоении в установленном порядке федеральному государственному служащему квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга). 

Вопросы, связанные с проведением аттестации, рассматриваются соответствующим государственным органом или в суде. 

Продвижение по государственной службе осуществляется путем назначения на высшую государственную должность, объявления конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы, а также присвоения более высокого квалификационного разряда (классного чина). Право на продвижение по государственной службе реализуется при условии успешного и добросовестного выполнения государственным служащим своих должностных обязанностей. При этом учитываются и итоги (материалы) проведенной аттестации, рекомендации аттестационной комиссии. 

10.5. Механизм (система) аттестации 

Механизм аттестации представляет собой способ организации и осуществления аттестационной деятельности, содействующий реализации функций аттестации, достижению ее эффективного воздействия на совершенствование кадровой функции государственного управления. Механизм аттестации государственных служащих является комплексным организационным образованием и состоит из следующих четырех элементов: 1) субъект аттестации; 2) объект аттестации; 3) непосредственная деятельность по оценке и контролю за работой служащих (управленческая процедура) и 4) правовые нормы, регулирующие порядок проведения аттестации. 

. Субъект аттестации —это группа лиц (коллегия), которая производит оценку профессиональных, деловых, личных и нравственных качеств служащего и результатов его деятельности. Субъекты аттестации оценивают лицо при прохождении государственной службы. В узком смысле субъектом аттестации является аттестационная комиссия, состоящая из наиболее авторитетных, профессиональных и принципиальных сотрудников. Аттестация —это деятельность, процесс, начинающийся с момента принятия решения о проведении аттестации и заканчивающийся принятием решения об итогах аттестации, выполнением всех рекомендаций аттестационных комиссий, а также замечаний и предложений ат- 

>>>142>>>

тестуемых, высказанных ими на заседаниях аттестационных комиссий. Таким образом, на разных стадиях аттестационной процедуры субъектами аттестации становятся многие категории государственных служащих, представляющие различные органы, организации и их структурные подразделения. 

. Объектом аттестации являются государственные служащие, которые согласно требованиям специального нормативного акта подлежат аттестации, т. е. это те, кого оценивают (лица, занимающие государственные должности государственной службы в центральных органах федеральной государственной власти, в государственных органах субъектов Российской Федерации). 

. Непосредственная деятельность по осуществлению аттестации —это управленческая аттестационная процедура, которая имеет организационно-правовой характер. Аттестационная процедура представляет собой порядок последовательной реализации требований (условий) аттестационной деятельности в различных государственных органах и органах местного самоуправления, их организационного и технического обеспечения, т. е. систему последовательных действий по осуществлению аттестации. Соблюдение процедуры создает гарантии объективного подхода к оценке государственных служащих, способствует эффективному решению задач аттестации. В нормативных актах, регламентирующих аттестационно-должностные отношения, содержится множество процессуальных норм. Специальные процедурные нормы, регулирующие аттестационную деятельность, определяют, кто и в каком порядке оценивает работу государственных служащих. В соответствии с задачами, целями и функциями аттестации устанавливаются критерии, по которым оцениваются профессиональные, личные и нравственные качества служащих, а также результаты исполнения ими должностных обязанностей. 

Аттестационная процедура включает следующие основные элементы: 1) постановка целей и задач аттестации; 2) разработка подготовительных мероприятий; 3) сбор, изучение, анализ и обобщение информации об аттестуемом лице; 4) выработка системы оценки служащих; 5) проведение аттестационной оценки служащих, выявление степени их соответствия занимаемой государственной должности государственной службы; 6) подготовка аттестационными комиссиями рекомендаций; 7) установление порядка принятия руководящим органом либо руководителем государственного органа решения по результатам аттестации о присвоении государственному служащему квалификационного разряда, о материальном или моральном поощрении (стимулировании), вклю- 

>>>143>>>

чении его в резерв на выдвижение и т. п.; 8) формирование порядка реализации итогов аттестации -- оценок и рекомендаций аттестационных комиссий (разработка необходимых мер, способствующих этому; установление периодичности действий, выявление субъектов и методов осуществления этих действий; определение последствий реализации действий и ответственности должностных лиц за их выполнение). 

В аттестационную процедуру входит и проведение оценки государственных служащих. Аттестационная процедура (аттестация), как и конкурс, считается способом оценки государственных служащих. Оценка —показатель степени соответствия аттестуемого занимаемой государственной должности государственной службы, посредством которой, т. е. при помощи выбранных критериев и методов, выявляется соответствие служащего занимаемой должности. Сама оценка также имеет конкретную процедуру и осуществляется посредством совершаемых действий. Таким образом, оценка является одним из главнейших элементов аттестационной процедуры. 

В специальной литературе обсуждаются современные проблемы оценки государственного служащего1. 

Механизм оценки, обеспечивающий ее эффективные результаты, должен обязательно включать в себя следующие элементы: 1) субъект оценки; 2) объект оценки; 3) научно разработанные критерии оценки деятельности государственных служащих, т. е. конкретные требования, которым должна соответствовать деятельность служащего, его личностные качества и результаты труда; учет других факторов, раскрывающих содержание работы; 4) методы оценки; 5) процедура оценки (создание рациональной системы учета показателей работы служащих, позволяющей анализировать собранную информацию; выделение служащих, занимающихся проведением оценки; компьютерное обеспечение процесса оценки; проведение оценки как таковой и т. д.). 

В литературе можно встретить различные точки зрения по вопросу о критериях оценки работы служащих. Однако на практике надежных критериев оценки государственных служащих, гарантирующих качественное проведение аттестации, а следовательно, и успешность государственной деятельности, пока не разработано. Критерий оценки при аттестации —это проявление тре- 

1 См.: Розенбаум Ю. А. Проблемы оценки государственного служащего / Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1998. № 8. С. 24—. 

>>>144>>>

бований к служащему по занимаемой им государственной должности государственной службы, а также конкретизация деловых и личных качеств, необходимых для эффективного выполнения служащими своих должностных обязанностей. 

Объективные, точные и научно обоснованные критерии —основа для отработки методов полной и всесторонней оценки служащих. От принятого способа оценки служащего зависит качество проводимого анализа информации об аттестуемом и, следовательно, результаты аттестации. При создании современной системы оценки государственных служащих целесообразно использовать и зарубежный опыт оценки персонала органов публичной власти. В качестве примера можно привести порядок проведения оценки государственных чиновников в ФРГ. После проведения оценки на каждого из чиновников составляется служебная характеристика с указанием следующих параметров (показателей): 

) сообразительность —способность быстро и дифференцированно воспринимать существо дела;

) мыслительные и оценочные способности —способность анализировать проблемы и делать выводы;

) специальные знания —объем, широта и глубина специальных знаний;

) готовность к труду, проявляемая при выполнении задач, энергия и интенсивность —готовность к выполнению задач, не входящих в его компетенцию;

) приспособляемость —способность приспосабливаться к новой ситуации или к новому подходу при решении задач;

) организационные способности —способность к рациональному планированию и организации выполняемой работы;

) личная инициатива —готовность и способность отыскивать проблемы по собственной инициативе;

) способность принимать решения и претворять их в жизнь —готовность отстаивать свои планы и намерения несмотря на внешнее сопротивление;

) умение вести переговоры —способность приспосабливаться к партнеру по переговорам и убедительно аргументировать свои мысли;

) качество труда —пригодность результатов труда к использованию (тщательность выполнения, надежность, рациональность, экономичность);

) интенсивность —темп труда в заданное время;

) способность к выражению своих мыслей —ясное изложение мыслей. Материал пригоден для использования в виде заме- 

>>>145>>>

ток, указаний, докладов. Устное изложение краткое и ясное, яркий, убедительный стиль, плавная речь. Способность убедительно излагать свои мысли перед большой аудиторией;

) способность выдерживать большие нагрузки, справляться с ними;

) способность руководить (управление людьми, постановка целей, стимулирование труда);

) стиль общения (с начальниками и подчиненными; открыто);

) стиль общения с другими гражданами (отзывчивый, готовый помочь, хороший собеседник);

) дополнительные важные черты. 

Каждый пункт характеристики оценивается по одной из шести позиций: блестящие данные, данные значительно выше требований, данные выше требований, полностью отвечает требованиям, в основном отвечает требованиям, данные ниже требований. Эта информация дает возможность сделать следующие выводы с использованием шестибалльной шкалы: блестящие данные, служащий имеет глубокие специальные познания, отличную производительность; данные значительно выше требуемых, служащий обладает очень хорошими знаниями, самостоятелен и инициативен; данные выше требуемых, служебно-трудовые показатели превосходят установленные данные; данные в основном отвечают требованиям, навыки служащего нуждаются в совершенствовании, недостаточно самостоятелен; данные ниже требований, производительность служащего значительно ниже ожидаемой, он часто получает замечания1. 

Аттестационная процедура предназначена для осуществления периодически проводимой деятельности в государственных органах и имеет относительно самостоятельный характер. Это обусловило необходимость закрепления данной процедуры в специальных нормативных актах, содержащих систему правовых норм. 

. Заключительным элементом механизма аттестации является правовая основа —нормы, регулирующие аттестационно-пра- 

1 См.: Шкатулла В. Правовые основы подбора кадров // ХиП. 1994. № 5. С. 132—133; Bieler F. Die dienstliche Beurteilung: Beamte, Angestellte und Arbeiter im öffentichen Bereich, 2. Aufl. Berlin, 1999, Klinkhardt V. Dienstliche Beurteilungen, Beförderungsentscheidungen, Dienstpostenbewertungen: Rechtsschutz gegen Benachteiligungen der beruflichen Entwicklung. Bonn, 1982; Lücke T. Dienstliche Beurteilung. Bonn, 1997; Schnellenbach H. Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter. Heidelberg, 1986. S. 36—. 

>>>146>>>

новые отношения. Право —это важнейший компонент механизма аттестации, придающий ей государственно-правовую значимость, общеобязательность, устойчивость и эффективность. Как уже было отмечено, правовая регламентация аттестации государственных служащих осуществляется с помощью системы нормативных актов: от указов Президента Российской Федерации (например, Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. "Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего"), постановлений Правительства РФ, центральных органов федеральной исполнительной власти, решений государственных органов субъектов РФ до решений по этим вопросам органов местного самоуправления1. Порядок и условия проведения аттестации государственных служащих будет устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абз. 3 п. 1 ст. 7, п. 3 ст. 24 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). 

Следует отметить, что в отдельных государственных органах (ведомствах) могут проводиться персональные аттестации государственных служащих с целью представления их к присвоению специального звания, классного чина, назначения на другую должность, увольнения. Особенность таких аттестаций состоит в том, что они проводятся только в отношении отдельных служащих и связаны с подготовкой важных для конкретного государственного служащего решений. Такая аттестация является фактором изменения реального правового статуса государственного служащего. 

' См.: Основные положения о порядке проведения аттестации служащих учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании. Утв. постановлением Министерства труда РФ и Министерства юстиции РФ от 23 октября 1992 г.; Основные подходы к оценке деловых качеств и квалификации работника при установлении разряда оплаты труда, предусмотренного ETC (с Приложением № 1 к Основным положениям о порядке проведения аттестации служащих учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании, утвержденном постановлением Министерства труда РФ и Министерства юстиции РФ от 23 октября 1992 г.; Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти. Утв. постановлением Совета Министров —Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. № 700; Положение о порядке проведения аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий транспорта. Утв. приказом Министерства транспорта РФ и Министерства труда РФ от 11 марта 1994 г.; Положение о порядке аттестации должностных лиц таможенных органов Российской Федерации. Утв. приказом Государственного таможенного комитета РФ от 16 марта 1992 г. 

>>>147>>>

В этой связи важен вопрос о квалификационных разрядах (классных чинах). ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает квалификационные разряды, присваиваемые государственным служащим по результатам проведенной аттестации. Присвоение квалификационного разряда производится в соответствии с категорией занимаемой государственной должности государственной службы, с уровнем профессионального образования, квалификацией, стажем и опытом работы по специальности. 

Иногда с институтом аттестации связывается прекращение государственной службы для некоторых категорий служащих. Одним из оснований для увольнения, например сотрудника органов внутренних дел, является служебное несоответствие в аттестационном порядке. 

Государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения аттестации, ее результатов, содержания выданных аттестационных характеристик. 

Сведения о проведенной аттестации государственного служащего и ее результатах должны содержаться в его личном деле. Личное дело государственного служащего ведется кадровой службой соответствующего государственного органа и при переводе государственного служащего на новое место государственной службы передается по указанному адресу государственной службы. Если по результатам аттестации принято решение о включении государственного служащего в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, то эти данные вносятся в федеральный Реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации. Обеспечивая на практике действие принципа внепартийности государственной службы, государственным органам запрещено вносить в личное дело и в реестры служащих сведения об их политической и религиозной принадлежности. 

10.6. Функции и принципы аттестации 

В процессе аттестации государственных служащих выполняются следующие функции: оценки; контроля; политическая функция; функция улучшения работы с персоналом; экономическая; организационная; коммуникативная функция; функция информирования; Функция стимулирования. 

>>>148>>>

Содержание и сущность аттестационной деятельности раскрываются в принципах аттестации. Они вырабатываются аттестационной практикой государственных органов. Аттестация государственных служащих строится на следующих основных принципах: внепартийность; всеобщность, гласность, периодичность (систематичность) аттестации; объективность и комплексность оценки; коллективность и обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии; обязательность принятия по результатам аттестации организационно-правовых мер ответственности и стимулирования (действенность аттестации). 

Внепартийность аттестации означает отсутствие одностороннего политического подхода к оценке исполнения должностных обязанностей государственного служащего, так как в соответствии с принципом политического нейтралитета во время исполнения служебных государственных функций он обязан руководствоваться не собственными политическими интересами и пристрастиями, а выработанной единой государственной политикой в конкретном государственном вопросе в целях удовлетворения публичного интереса. 

Принцип всеобщности аттестации означает, что она проводится во всех государственных органах. Аттестации подлежат все лица, занимающие государственные должности государственной службы. 

Принцип гласности заключается в том, что аттестационная процедура осуществляется открыто. Этот принцип характеризуется доступностью всех аттестационных материалов, демократизмом проведения оценки, открытостью обсуждения профессиональных, личных и нравственных качеств аттестуемого, всех сторон его служебной деятельности. Гласность выражается и в том, что подлежащему аттестации служащему предоставляется право ознакомления с подготовленной на него характеристикой. Он имеет возможность выдвигать свои возражения по существу характеристики и вносить предложения и замечания по улучшению работы конкретного государственного органа или его подразделения. Результаты аттестации сообщаются открыто сразу же после голосования. 

Важным принципом аттестации является коллективность оценки. Суть этого принципа состоит, во-первых, в том, что процесс сбора, анализа, обобщения аттестационной информации, рассмотрения профессиональных, деловых и нравственных качеств и выработка оценки служащих осуществляются группой высококвалифицированных служащих, авторитетных специалистов, т. е. 

>>>149>>>

аттестационной комиссией. Во-вторых, коллективность оценки предполагает проведение продуктивного обмена мнениями о сильных и слабых сторонах аттестуемого служащего. Гласность, коллективность оценки и учет общественного мнения при проведении аттестации должны создавать условия для реализации важного требования о преимущественной ориентации служащих государственных органов не на собственные, а на общественные интересы1. 

Принцип периодичности (систематичности) аттестации означает, что она проводится постоянно через определенные в нормативных актах промежутки времени. От этого принципа зависит и эффект аттестации как организационно-правового явления в структуре системы работы с персоналом. Принцип периодичности должен обеспечивать надлежащий уровень исполнения служащими должностных обязанностей вне зависимости от внешних факторов, перемен, политических условий. 

Аттестация выполняет основное свое предназначение только в том случае, если ее оценка объективна. Особенно велик субъективизм оценок, когда их собираются использовать как удобный повод для сведения счетов с "неугодными" служащими. Принцип объективности оценки выражается в том, что профессиональные, деловые, личные и нравственные качества служащего рассматриваются с точки зрения их практического проявления, т. е. такими, какими они являются в действительности. Объективность оценки означает, что в процессе аттестации освещаются только реальные факты (успехи, недостатки, ошибки) в деятельности каждого служащего. Главной чертой принципа объективности оценки является беспристрастность, отсутствие всяких предубеждений относительно делового поведения служащего. 

Принцип комплексности оценки должен гарантировать всесторонность, принципиальность и объективность оценки служащих. Комплексность оценки означает аттестацию служащих как таковых, т. е. оценку их работы по трем основным направлениям: 1) оценка результатов деятельности служащих; 2) оценка процесса управленческого труда, исполнения должностных обязанностей; 3) оценка личностных качеств служащего. 

Принцип обоснованности оценки и рекомендаций аттестационной комиссии является одним из важнейших. Обосновать ту или иную оценку —значит доказать ее целесообразность, истин- 

См : Курашвгти Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 166—; Оболонский А. В. Человек и государственное управление. M , 1987. С. 35—. 

>>>150>>>

ность и справедливость, убедить в том, что она отражает действительные заслуги, а также имеющиеся недоработки и ошибки служащего. 

Степень реализации всех других принципов, а также правовая значимость аттестации определяется принципом действенности аттестации —обязательным принятием по результатам аттестации организационно-правовых мер, присвоением квалификационного разряда (классного чина), а в необходимых случаях —мер ответственности и стимулирования. Аттестация не обеспечит своего главенствующего положения в системе работы с персоналом, если ее результаты не будут подтверждаться и развиваться стимулирующими мероприятиями. Гарантированность выполнения рекомендаций аттестационной комиссии —залог достижения всех целей аттестации. Кроме того, одной из целей аттестации является соответствие интересов государства, общества и служащих для обеспечения качественного и эффективного управления. Двигателем механизма аттестации должен стать интерес —материальный, моральный, организационный, политический и т. д. 

 § 11. Присвоение квалификационных разрядов 

11.1. Основания и значение присвоения квалификационных разрядов

Квалификационные разряды1 присваиваются по результатам: 1) государственного квалификационного экзамена или 2) аттестации. Порядок проведения аттестации государственных служащих, квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы устанавливается федеральным законом. 

Проведение государственного квалификационного экзамена может быть инициировано самим государственным служащим, если необходимо присвоить ему по результатам указанного экзамена очередной квалификационный разряд без последующего перевода на другую государственную должность государственной службы. 

Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки го- 

1 См., например: Родионова М. Право государственного служащего на присвоение квалификационного разряда // РЮ. 2001. № 2. С. 48—. 

>>>151>>>

сударственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп. 

11.2. Виды квалификационных разрядов 

Законодателем установлены 15 квалификационных разрядов, присваиваемых государственным служащим: 

действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса —государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы;

государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса —государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы;

советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса —государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы;

советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса —государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы;

референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса —государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы. 

Важно подчеркнуть, что квалификационные разряды действительных государственных советников Российской Федерации, государственных советников Российской Федерации присваиваются только Президентом РФ. Квалификационные разряды государственных советников 1, 2 и 3-го класса присваиваются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. 

11.3. Порядок присвоения и сохранения квалификационных разрядов 

Порядок присвоения квалификационных разрядов (классных чинов, рангов и пр.), сохранение их при переходе на иную государственную должность или увольнении с государственной службы устанавливается актами законодательства Российской Федерации. 

Как известно, специальные федеральные законы предусматривают для отдельных видов государственной службы другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги (федеральные законы "О прокуратуре Российской Федерации", "О статусе военнослужащих", "О федеральных органах на- 

>>>152>>>

логовой полиции", "О налоговых органах Российской Федерации", "О федеральной фельдъегерской связи"; Положение о комиссии по высшим воинским должностям, высшим воинским и высшим специальным званиям Совета по кадровой политике при Президенте РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 20 июня 1994 г. № 1292. 

Поскольку нормативных актов, устанавливающих порядок присвоения и сохранения государственным служащим квалификационных разрядов, в течение последних пяти лет принято много, то целесообразно рассмотреть этот порядок на примере федеральных государственных служащих. 

Президент РФ своим Указом от 22 апреля 1996 г. № 578 утвердил Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим1 (в ред. Указа Президента РФ от 27 октября 1997 г. № 1135) в целях достижения соответствия уровня профессиональной подготовки федеральных государственных служащих квалификационным требованиям по группам государственных должностей федеральной государственной службы. Этим указом Президента РФ установлено, что присвоение федеральному государственному служащему квалификационного разряда, предусмотренного ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", производится по замещаемой им государственной должности соответствующей группы на основе квалификационных требований. При переводе (переходе) федерального государственного служащего в другой государственный орган или на другую государственную должность ему сохраняется присвоенный в соответствии с данным указом квалификационный разряд. Федеральному государственному служащему, имеющему классный чин (дипломатический ранг), при замещении им государственной должности, по которой производится присвоение квалификационного разряда, указанный разряд присваивается в установленном этим указом Президента порядке. Федеральному государственному служащему, имеющему квалификационный разряд, при замещении им государственной должности, по которой производится присвоение классного чина (дипломатического ранга), указанный чин (ранг) присваивается в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. 

Военнослужащим, лицам начальствующего состава органов внутренних дел РФ, федеральных органов налоговой полиции и 

СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1963; 1997. № 44. Ст. 5056. 

>>>153>>>

таможенных органов РФ квалификационные разряды, предусмотренные ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", не присваиваются. 

Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим определяет сам порядок присвоения квалификационных разрядов служащим, для которых они не установлены, а также порядок сохранения квалификационных разрядов. 

Присвоение квалификационных разрядов федеральным государственным служащим производится в соответствии с установленными федеральным законом и другими правовыми актами РФ квалификационными требованиями по профессиональному образованию, стажу государственной службы и опыту работы по специальности, знанию Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов, конституций, уставов и других нормативных правовых актов субъектов РФ применительно к исполнению должностных обязанностей по замещаемой государственной должности соответствующей группы. 

Федеральным государственным служащим, замещающим государственные должности соответствующей группы, присваиваются следующие квалификационные разряды: 

высшие государственные должности (5-я группа) —действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

главные государственные должности (4-я группа) —государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

ведущие государственные должности (3-я группа) —советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

старшие государственные должности (2-я группа) —советник государственной службы 1, 2 или 3-го класса;

младшие государственные должности (1-я группа) —референт государственной службы 1, 2 или 3-го класса. 

В соответствии с Положением о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений .Российской Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1371)1 устанавливаются следующие дипломатические ранги, которые присваива- 

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5012. 

>>>154>>>

_____________________________*.—------,„_.--_________. 

ются дипломатическим работникам в соответствии с их квалификацией и замещаемой должностью: Чрезвычайный и Полномочный Посол; Чрезвычайный и Полномочный Посланник 1 класса; Чрезвычайный и Полномочный Посланник 2 класса; советник 

класса; советник 2 класса; первый секретарь 1 класса; первый секретарь 2 класса; второй секретарь 1 класса; второй секретарь 

класса; третий секретарь; атташе. 

Дипломатический ранг должен соответствовать замещаемой дипломатическим работником должности либо быть на одну ступень выше или ниже ранга, соответствующего замещаемой должности. 

Указанные дипломатические ранги присваиваются в соответствии с установленными квалификационными требованиями к профессиональному образованию, стажу и опыту работы по специальности, а также с учетом срока пребывания в дипломатическом ранге, результатов служебной деятельности и при наличии сертификата о соответствующем уровне владения иностранным языком. 

Квалификационные разряды федеральным государственным служащим, которые замещают высшие и главные государственные должности в федеральных органах исполнительной власти, присваиваются Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Остальным федеральным государственным служащим, т. е. замещающим государственные должности в органах законодательной и судебной власти, квалификационные разряды присваиваются в следующем порядке: 

действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса, государственного советника РФ 1, 2 и 3-го класса —Президентом РФ по представлению соответствующего руководителя федерального органа государственной власти или его аппарата, иного государственного органа, образованного в соответствии с Конституцией РФ;

советника Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса, советника государственной службы 1, 2 и 3-го класса, референта государственной службы 1, 2 и 3-го класса —руководителем государственного органа в соответствии с нормативными правовыми актами РФ. 

Министр иностранных дел РФ в установленном порядке присваивает дипломатические ранги от атташе до советника 1-го класса включительно, а также представляет Президенту РФ ходатайства о присвоении дипломатических рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника 1 и 2-го класса. 

>>>155>>>

Присвоение очередных квалификационных разрядов федеральным государственным служащим производится на основании результатов государственного квалификационного экзамена или аттестации. 

Федеральный государственный служащий вправе выступить с инициативой о присвоении ему очередного квалификационного разряда. В этом случае присвоение квалификационного разряда производится по результатам государственного квалификационного экзамена, проводимого аттестационной или государственной конкурсной комиссией, но без последующего перевода федерального государственного служащего на другую должность. 

Решение о присвоении федеральному государственному служащему квалификационного разряда оформляется актом Президента РФ или приказом (распоряжением либо иным актом) руководителя государственного органа. Соответствующая запись вносится в трудовую книжку и личное дело федерального государственного служащего. Со дня присвоения служащему квалификационного разряда ему устанавливается надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд в порядке и размерах, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации. Например, дипломатическому работнику со дня присвоения ему , дипломатического ранга устанавливается ежемесячная надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг. Размер надбавки определяется специальным положением. При наличии у дипломатического работника квалификационного разряда и дипломатического ранга ему производится выплата только ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг. 

При прекращении федеральной государственной службы квалификационный разряд, присвоенный федеральному государственному служащему, сохраняется. 

Спорные вопросы, связанные с порядком присвоения государственным служащим и сохранения квалификационных разрядов, рассматриваются соответствующим государственным органом в пределах его полномочий или в суде. 

В субъектах РФ приняты соответствующие нормативные акты, устанавливающие порядок присвоения квалификационных разрядов руководителями государственных органов по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Эти положения в разных субъектах РФ имеют различный статус: иногда они являются приложениями к соответствующему региональному закону о государственной службе; в других случаях их утверждает глава областной (краевой) администрации; в некоторых субъектах РФ 

>>>156>>>

принимаются для регулирования этих отношении специальные законы (например, Закон Тамбовской области "О порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов государственным служащим государственной службы Тамбовской области". Этот закон устанавливает также перечень государственных служащих, которые не сдают квалификационного экзамена: например, беременные женщины, государственные служащие, замещающие государственные должности в период испытательного срока и др. Проведение квалификационного экзамена осуществляется квалификационной комиссией, которая действует постоянно и состоит из Председателя Областной Думы и Главы администрации области, представителей профсоюзных органов, руководителей структурных подразделений, юридической и кадровой служб органов государственной власти области. В различных субъектах РФ устанавливается соответствующий порядок проведения квалификационного экзамена. Например, в упомянутом законе Тамбовской области квалификационный экзамен проводится по билетам, содержащим 3—вопроса. В результате проведенного экзамена квалификационная комиссия может принять решение: "квалификационный экзамен сдал" или "квалификационный экзамен не сдал". По итогам квалификационного экзамена государственному служащему присваивается определенный квалификационный разряд, а в трудовую книжку или личное дело служащего вносится соответствующая запись. Иногда после квалификационного экзамена с государственными служащими заключаются служебные контракты; в случаях необходимости служащим предлагается повысить свою квалификацию путем получения специального дополнительного образования. 

Как уже отмечалось, федеральное законодательство определяет, что основаниями для присвоения квалификационного-разряда являются квалификационный экзамен или аттестация. Однако отдельные субъекты РФ в своих законах расширяют этот перечень, включая в него, например, такие основания, как: назначение на государственную должность; истечение сроков выслуги в должности; достижение высоких показателей в работе по занимаемой должности1. Думается, что и эти основания имеют право 

1 См. об особенностях формирования законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе: Щукина Т. В. История создания и сравнительная характеристика регионального законодательства о государственной службе // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Вып. 10: Государственность и право современной России: Проблемы и развитие. Воронеж, 1999. С. 255—. 

>>>157>>>

на существование, но только в том случае, если эти нормы не противоречат федеральному законодательству. Например, лица, принятые на государственную службу (дипломатические работники), ранее работавшие в других организациях, если им устанавливается срок испытания, а также лица, впервые принимаемые на государственную службу, могут представляться по истечении установленного срока испытания к присвоению, как правило, минимального ранга, соответствующего занимаемой ими должности. Вопрос о присвоении дипломатического ранга атташе выпускникам высших учебных заведений, принятым на соответствующие должности, рассматривается аттестационной комиссией по истечении установленного срока испытания. 

 § 12. Прекращение государственной службы 

12.1. Основания прекращения государственной службы

Как и поступление на государственную службу, прекращение государственной службы имеет свои основания и процедуру. Прекращение государственной службы —это нормативно установленный порядок прекращения государственно-служебных правовых отношений между государственным служащим и государственным органом, которые были образованы при поступлении гражданина на государственную службу и в процессе выполнения им должностных обязанностей. Прекращение государственной службы предусматривает исключение государственного служащего из перечня лиц, занимающих в государственном органе штатную государственную должность государственной службы. Прекращение государственной службы является в некоторых случаях одновременно и окончанием служебной карьеры государственного служащего. В других случаях прекращение государственной службы связывается лишь с изменением служебного статуса государственного служащего (например, при поступлении государственного служащего на государственную службу в другом государственном органе). 

При прекращении государственной службы государственный служащий на законных основаниях утрачивает свой административно-служебный статус. Само законодательство о государственной службе (как и законодательство о труде) перестает действовать для государственного служащего. Следовательно, отсутствие 

>>>158>>>

законного режима действия правовых норм служебного права в отношении конкретного лица порождает автоматическое прекращение государственно-служебных отношений. 

Прекращение государственной службы возможно только по тем основаниям, которые устанавливаются законодательством о государственной службе и законодательством о труде. 

Можно выделить следующие три вида оснований прекращения государственной службы: 

) смерть (гибель) государственного служащего. Например, ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (ст. 48) предусматривает прекращение службы в случае гибели (смерти) сотрудника таможенного органа;

) увольнение государственного служащего по основаниям, предусмотренным действующим законодательством. В этом случае необходимо издание административного акта (приказа) об увольнении государственного служащего;

) выход на пенсию. 

При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд. В трудовой книжке производится запись 6 последней государственной должности государственной службы с указанием "в отставке". 

Государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, которая назначается в соответствии с федеральным законом. В случае смерти, связанной с исполнением государственным служащим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца, порядок назначения которой определяется федеральным законом. 

Соответствующие федеральные законы устанавливают условия и порядок выхода государственного служащего на пенсию. Предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы определен в 60 лет. Руководитель соответствующего государственного органа может продлить нахождение на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших предельного для государственной службы возраста. Вместе с тем однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на один год. Если госу- 

>>>159>>>

дарственный служащий достиг возраста 65 лет, то продление нахождения его на государственной службе не допускается. Однако возможно и при достижении этого возраста продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора, предусмотренного законодательством о труде. Это означает тем не менее, что данное лицо все равно утрачивает правовой статус государственного служащего, так как оно может замещать лишь должности, которые не относятся к государственным должностям государственной службы. 

Основания прекращения государственной службы можно также разделить на две категории: 

) основания, которые установлены в законе (иных нормативных правовых актах), наступление которых не требует издания специального административного акта (индивидуального правового акта управления) об окончании государственно-служебных отношений, например: смерть (гибель) государственного служащего; выход на пенсию в соответствии с установленными законом условиями; достижение предельного возраста нахождения на государственной службе; вступление в силу обвинительного приговора суда; прекращение гражданства Российской Федерации1;

) прекращение государственной службы с необходимостью издания специального административного акта (индивидуального правового акта управления) об окончании государственно-служебных отношений, например: увольнение со службы по собственному желанию (по собственной инициативе) до истечения срока контракта; в связи с признанием служащего аттестационной комиссией не соответствующим занимаемой должности; за нарушения (однократное или грубое) служебной дисциплины; в связи с 

1 Для лиц, не находящихся на государственной службе, но занимающих государственные должности субъекта Российской Федерации, ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005) также определяет случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ: смерть лица; его отставка в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; его отставка по собственному желанию; признание его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание его судом безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; его выезд за пределы РФ на постоянное место жительства; утрата им гражданства РФ; его отзыв избирателями субъекта РФ в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта РФ. 

>>>160>>>

переводом в другой государственный орган. Административный акт (приказ) об увольнении государственного служащего (прекращении государственно-служебных отношений) издается руководителем (начальником) государственного органа. 

12.2. Увольнение государственного служащего: основания и процедура 

Увольнение государственного служащего является самым распространенным основанием прекращения государственной службы. Основания увольнения определяются в следующих законах: 

) Трудовой кодекс РФ;

) ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации";

) специальные федеральные законы, регламентирующие государственно-служебные отношения в различных государственных органах и различные виды государственной службы (например, органы внутренних дел, налоговые органы, таможенные органы);

) законы субъектов РФ, регулирующие вопросы государственной службы. 

Законодательство о труде определяет различные случаи увольнения государственного служащего. 

I. Увольнение государственного служащего по собственному желанию (по собственной инициативе). Государственный служащий, желающий прекратить государственную службу и расторгнуть заключенный им на неопределенный срок трудовой договор по собственной инициативе, обязан за две недели письменно предупредить об этом руководителя государственного органа. После истечения указанного срока государственный служащий имеет право прекратить службу. Кадровая служба государственного органа должна оформить и выдать ему трудовую книжку и произвести необходимый расчет. В некоторых случаях руководитель государственного органа может расторгнуть трудовой договор с государственным служащим в тот срок, о котором последний просит в своем заявлении, по причине того, что он не имеет возможности продолжать государственную службу и выполнять свои должностные обязанности (например, в связи с необходимостью ухода за больным членом семьи). 

Трудовой договор может быть расторгнут и до истечения срока предупреждения об увольнении по собственному желанию. В этом случае необходимо достичь соответствующей договорен- 

  

>>>161>>>

ности между государственным служащим и руководителем государственного органа. 

Для расторжения срочного трудового договора, или контракта (т. е. когда он заключен на определенный срок) важное значение имеют так называемые уважительные причины (например, инвалидность, препятствующая службе; болезнь), перечень которых законодатель не устанавливает (ст. 79—Трудового кодекса РФ). Таким образом, наличие уважительной причины является обязательным основанием для досрочного расторжения трудового договора (контракта). Данный вопрос в каждом конкретном случае подлежит тщательному обсуждению и рассмотрению обеими сторонами (государственным служащим и руководителем государственного органа). В любом случае отказа со стороны руководителя государственного органа в досрочном расторжении трудового договора из-за отсутствия, по его мнению, уважительной причины увольнения, государственный служащий вправе обжаловать это решение в административном или судебном порядке. 

II. Увольнение государственного служащего по инициативе начальника (руководителя) государственного органа. Статья 81 Трудового кодекса РФ устанавливает несколько оснований увольнения государственного служащего по инициативе руководителя государственного органа. 

. Ликвидация государственного органа или сокращение его штата. Здесь необходимо соблюдение всех установленных законодательством о государственной службе и о труде оснований и порядка высвобождения служащих, а также гарантий, которые предоставляются государственному служащему, увольняемому в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением его штата. В случае ликвидации государственного органа государственные служащие подлежат увольнению. Если государственный служащий был с его согласия переведен из ликвидируемого государственного органа в другой государственный орган, то служащий обязан заключить с ним трудовой договор (контракт). 

Увольнение по этому основанию допускается при условии, если невозможно перевести государственного служащего на другую государственную должность государственной службы с его согласия. Статья 16 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" также устанавливает, что при ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена 

>>>162>>>

другая государственная должность в другом государственном органе с учетом профессии, квалификации и занимаемой ранее должности. 

При невозможности трудоустройства государственного служащего, заключившего трудовой договор на неопределенный срок, ему гарантируется переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольненения государственной должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности государственной службы. 

Если государственный орган ликвидируется или сокращаются штаты, то государственному служащему при увольнении выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией государственный служащий остается в реестре государственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы. 

. Обнаружившееся несоответствие государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы вследствие недостаточной квалификации или состояния здоровья, препятствующих продолжению осуществления государственной службы и исполнения своих должностных обязанностей. Одним из основных условий увольнения по данному основанию является отсутствие вины самого государственного служащего в ненадлежащем исполнении своих должностных обязанностей. Увольнение по этому основанию допускается при условии, если невозможно перевести государственного служащего на другую государственную должность государственной службы с его согласия. В данном случае перевод на другую государственную должность государственной службы допускается при условии, если такое состояние здоровья служащего вызвано заболеванием, не отнесенным к тем видам заболеваний, при наличии которых служащий вообще не может находиться на государственной службе. В данном случае речь всегда идет о стойком снижении трудоспособности государственного служащего, которое является препятствием для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Государственный служащий может быть уволен на этом основании, 

>>>163>>>

если его служба опасна для окружающих или противопоказана самому служащему. 

Недостаточная квалификация государственного служащего как основание для увольнения должна подтвержаться соответствующими документами (например, решением аттестационной комиссии, которая признала государственного служащего не соответствующим занимаемой должности) и объективными данными, показывающими несоответствие государственного служащего занимаемой государственной должности вследствие недостаточной квалификации. 

. Неоднократное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим без уважительных причин обязанностей, возложенных на него трудовым договором (контрактом), должностной инструкцией или правилами внутреннего трудового распорядка, если к нему ранее применялись меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные взыскания). Увольнение по данному основанию возможно при наличии следующих условий: 

а) наличие систематического, т. е. неоднократного неисполнения должностных обязанностей;

б) вина государственного служащего, т. е. его виновные действия или бездействие, как причина неисполнения или ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей;

в) применение к служащему в прошлом мер дисциплинарной ответственности (дисциплинарных взысканий). 

. Прогул (в том числе отсутствие на службе без уважительных причин в течение рабочего дня более четырех часов). Главной особенностью увольнения по данному основанию является наличие неуважительной причины прогула. Если государственный служащий отсутствовал на службе по уважительной причине (например, авария, транспортное происшествие, болезнь), то его увольнение по данному основанию будет считаться незаконным. 

. Принятие необоснованного решения руководителем организации, его заместителями и главным бухгалтером, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иной ущерб имуществу организации. 

. Представление государственным служащим руководителю государственного органа подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную службу (при заключении трудового договора). 

>>>164>>>

. Восстановление в государственной должности государственной службы лица, ранее ее замещавшего. Увольнение по этому основанию допускается при условии, если невозможно перевести государственного служащего на другую государственную должность государственной службы с его согласия (ст. 83 Трудового кодекса РФ). 

. Появление на государственной службе в нетрезвом состоянии, состоянии наркотического или токсического опьянения. Сам факт нетрезвого состояния, состояния наркотического или токсического опьянения государственного служащего во время выполнения своих должностных обязанностей в государственном органе должен фиксироваться и подтверждаться как документами (например, соответствующее медицинское заключение), так и свидетельскими показаниями других лиц. 

. Совершение по месту государственной службы (в государственном органе) хищения (в том числе мелкого хищения) государственного имущества, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания. 

. Однократное грубое нарушение должностных обязанностей руководителем государственного органа и его заместителями. Главной особенностью здесь является возможность увольнения по данному основанию лишь руководителей или заместителей руководителей государственного органа. Вместе с тем в каждом конкретном случае нужно подтверждать наличие "грубого нарушения должностных обязанностей". Как уже отмечалось, Указ Президента РФ от 6 июля 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" устанавливает, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным государственным служащим (должностным лицам и иным сотрудникам государственных органов исполнительной власти) такой меры дисциплинарной ответственности, как освобождение от занимаемой должности, являются: нарушение федеральных законов и Указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов. 

Заметим, что непонятно по каким причинам из этого перечня выпали постановления Правительства РФ, невыполнение которых также может нарушать права и свободы граждан, нормальный режим функционирования государственных органов. 

Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. устанавливает понятие "нарушение 

>>>165>>>

служебной дисциплины" и перечень грубых нарушений служебной дисциплины (например, утрата сотрудником имущества, задержанного или конфискованного при осуществлении таможенного оформления или таможенного контроля, личной номерной печати, боевого оружия). 

. Совершение виновных действий государственным служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны руководителя государственного органа. Что касается этого (п. 7 ст. 81 Трудового кодекса РФ), то здесь имеется ярко выраженное действие такого принципа государственной службы, как принцип верности государственного служащего и доверия к нему со стороны государственного органа. Утрата доверия к государственному служащему должна быть обоснованной и подтверждаться различными материалами и документами, в которых фиксируется вина самого государственного служащего (например, злоупотребления по службе). 

Увольнение по любому из рассмотренных выше оснований (за исключением увольнения в связи с полной ликвидацией государственного органа) является правом руководителя государственного органа. Руководитель (начальник) должен тщательно и всесторонне рассматривать каждый случай и применять увольнение государственного служащего лишь в качестве особой меры воздействия, когда другие меры дисциплинарного принуждения не могут дать требуемого результата, а сама деятельность государственного служащего может привести к возникновению в деятельности государственного органа проблем и даже серьезных непоправимых отрицательных последствий. 

Законодательство о государственной службе предусматривает специальные дополнительные основания для увольнения государственного служащего по инициативе руководителя государственного органа (ст. 25 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации")1. 

. Достижение государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы. Законодательство о государственной службе устанавливает предельный возраст нахождения на 

1 Такие же основания устанавливает законодатель для прекращения муниципальной службы (ст. 20' ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 13 апреля 1999 г.) // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933). 

>>>166>>>

государственной службе —лет. Вместе с тем увольнение государственного служащего по достижении этого возраста зависит также и от занимаемой государственной должности государственной службы. Увольнение лиц, замещающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших 60-летнего возраста происходит не автоматически, а зависит от инициативы руководителя (начальника) государственного органа, который может принять решение об оставлении служащего на государственной службе. Лица, занимающие старшие и младшие государственные должности государственной службы, по достижении 60-летнего возраста увольняются. 

Федеральные законы, устанавливающие порядок прохождения государственной службы в специальных государственных органах, устанавливают особые возрастные ограничения для службы в этих органах. Например, ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" предусматривает, что сотрудники таможенных органов могут состоять на службе в таможенных органах до достижения ими возраста: 

) прапорщик таможенной службы, старший прапорщик таможенной службы, младший лейтенант таможенной службы, старший лейтенант таможенной службы, капитан таможенной службы —лет;

) майор таможенной службы, подполковник таможенной службы, полковник таможенной службы —лет;

) генерал-майор таможенной службы, генерал-лейтенант таможенной службы, генерал-полковник таможенной службы, действительный государственный советник таможенной службы Российской Федерации —лет. 

Сотрудники таможенных органов —женщины по своему желанию могут состоять на службе в таможенных органах на пять лет меньше указанных сроков. Пребывание на службе сотрудников таможенных органов, достигших предельного возраста, установленного указанным федеральным законом, может быть продлено председателем Государственного таможенного комитета РФ в каждом конкретном случае на срок до пяти лет. 

В России действуют и другие нормативные правовые акты, регламентирующие для государственных служащих возрастные ограничения нахождения на государственной службе: например, Положение о службе в органах внутренних дел РФ, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ. 

Решение о продлении срока нахождения лица на государственной службе может исходить как от руководителя (начальни- 

  

>>>167>>>

ка) государственного органа, так и от самого государственного служащего. Оно оформляется в виде приказа руководителя государственного органа, в котором должна быть указана ссылка на п. 3 ст. 25 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Если государственный служащий не желает продолжать государственную службу или если ему отказано в продлении нахождения на государственной службе, он может направить руководителю государственного органа заявление с просьбой об увольнении по собственному желанию (по своей инициативе), в том числе и в связи с выходом на пенсию. Если государственный служащий не написал такого заявления, то он может быть уволен в связи "с достижением предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы" (подп. 1 п. 2. ст. 25 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). 

. Прекращение гражданства Российской Федерации. Наличие гражданства Российской Федерации является принципиальным требованием при поступлении на государственную службу (п. 1, подп. 6 п. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Нахождение на государственной службе в Российской Федерации возможно только для граждан России. Наличие гражданства иностранного государства становится препятствием для нахождения лица на государственной службе (за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями). В случае утраты государственным служащим российского гражданства он подлежит в обязательном порядке увольнению с любой государственной должности государственной службы. 

. Несоблюдение государственным служащим обязанностей и ограничений, установленных ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Для увольнения государственного служащего по данным основаниям требуется установление факта виновного нарушения им установленных законодательством о государственной службе обязанностей и ограничений, а также необходимые доказательства такого нарушения. В каждом конкретном случае руководителю государственного органа необходимо детально разобраться с фактами несоблюдения служащими установленных правоограничений и запретов. 

. Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. Для увольнения государственного служащего по этому основанию необходимо установить, что: 

>>>168>>>

) тайна была доверена государственному служащему в связи с исполнением им специальных должностных обязанностей; 2) государственный служащий виновно нарушил установленный административно-правовой режим соблюдения тайны. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, а также режим соблюдения государственной тайны содержится в следующих нормативных правовых актах: Закон РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (в ред. ФЗ от 6 октября 1997 г.)1; Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне (утв. постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 10502); Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне (утв. Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 (в ред. Указа Президента РФ от 24 января 1998 г. № 61))3; Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне (утв. распоряжением Президента РФ от 30 мая 1997 г. № 226-рп)4; Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне (утв. постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003)5. 

Сведения конфиденциального характера, которые также являются иной охраняемой законом тайной, установлены в Перечне сведений конфиденциального характера (утв. Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г.)°. К ним относятся: 

а) сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, которые подлежат распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

б) сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства;

в) служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна7);

1 СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673. 

2 СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4987. 

3 СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 561. 

4 СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2573. 11 СЗ РФ. 1998. № 35. Ст. 4407. 

6 СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127. 

7 См.: Фатьянов А. А. Проблемы формирования института служебной тайны в отечественном праве // ГиП. 1999. № 4. С. 14—. 

>>>169>>>

г) сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (например, врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений);

д) сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);

е) сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них. 

. В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 (в ред. Указа Президента РФ от 4 марта 1998 г. № 227) "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" сведения, содержащиеся в декларации и справке, относятся к конфиденциальной информации, если законодательством РФ они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну. Государственные служащие, в служебные обязанности которых входят сбор и проверка указанных сведений, могут привлекаться за их разглашение к дисциплинарной и иной ответственности в соответствии с российским законодательством. 

. Увольнение по другим основаниям. Государственный служащий может быть уволен и при возникновении других обстоятельств, которые предусматриваются п. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах , государственной службы Российской Федерации". Этими основаниями являются: 

а) признание государственного служащего недееспособным или ограниченно'дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

б) лишение его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

в) наличие подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

г) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую 

>>>170>>>

законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы связано с использованием таких сведений;

д) близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

е) отказ от представления сведений о доходах, имуществе, принадлежащем государственному служащему на правах собственности. '

Увольнение государственных служащих при наступлении указанных обстоятельств —обязанность руководителя государственного органа, который вместе с тем обязан соблюдать законность проведения такого увольнения. 

Часть 6 ст. 19 Закона РФ "О милиции" устанавливает исчерпывающий перечень оснований увольнения сотрудников милиции. Кроме тех, о которых уже шла речь, указанный закон фиксирует следующие основания для увольнения: 

—окончание срока службы, предусмотренного контрактом;

—в связи с нарушением условий контракта;

—по болезни —на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в органах внутренних дел;

—по ограниченному состоянию здоровья —на основании заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе и о невозможности по состоянию здоровья исполнять служебные обязанности в соответствии с занимаемой должностью при отсутствии возможности перемещения по службе;

—за грубое либо систематическое нарушение дисциплины;

—за совершение проступка, порочащего честь сотрудника милиции. 

Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации устанавливает, например, в качестве оснований для прекращения службы в органах внутренних дел (кроме уже указанных) признание сотрудника органов внутренних дел в установленном порядке безвестно отсутствующим, а также смерть (гибель) сотрудника органов внутренних дел. 

Основаниями для увольнения сотрудника из органов внутренних дел являются: 1) собственное желание; 2) достижение предельного возраста, необходимого для службы; 3) выслуга срока службы, дающего право на пенсию; 4) окончание срока служ- 

>>>171>>>

бы, предусмотренного контрактом; 5) нарушение условий контракта; 6) сокращение штатов —при ликвидации или реорганизации органа внутренних дел в случае невозможности использования сотрудника на службе; 7) по болезни —на основании постановления военно-врачебной комиссии о негодности к службе; 8) ограниченное состояние здоровья; 9) служебное несоответствие в аттестационном порядке; 10) грубое нарушение или систематическое нарушение дисциплины; 11) совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника органов внутренних дел; 12) осуждение за преступление после вступления обвинительного приговора в законную силу. Увольнение по основаниям, предусмотренным в пунктах 2, 3, 4 и 5, может осуществляться как по инициативе сотрудника, так и по инициативе начальника соответствующего органа внутренних дел. 

Федеральный закон "О службе в таможенных органах Российской Федерации" устанавливает, например, такое основание для увольнения со службы в таможенных органах, как избрание сотрудника депутатом федерального органа законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. 

Аналогичные основания для увольнения содержатся и в других нормативных правовых актах (например, в Положении о прохождении службы в органах налоговой полиции). 

Прекращение государственной службы может быть осуществлено в соответствии с личным заявлением государственного служащего об увольнении с государственной службы по основаниям, предусмотренным законами, регламентирующими прохождение службы в различных государственных органах, и законодательством о труде, например: призыв (поступление) государственного служащего на военную службу или поступление его в учебное заведение; перевод государственного служащего с его согласия в другой государственный орган; отказ служащего от перевода на службу в другую местность вместе с государственным органом, а равно отказ от продолжения службы в данном государственном органе в связи с изменением существенных условий службы; вступление в законную силу приговора суда, которым государственный служащий осужден к лишению свободы, исправительным работам или иному уголовному наказанию, исполнение которого исключает возможность продолжения исполнения служащим своих должностных обязанностей. 

>>>172>>>

12.3. Правовая защита при увольнении государственного служащего 

Общим положением о правовой защите государственного служащего является п. 2 ст. 9 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", в котором определяется, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы. 

Правовая защита государственного служащего при увольнении выражается в его возможности обращения за разрешением возникшего индивидуального трудового спора в соответствующий государственный орган или в суд, если государственный служащий не согласен с решением государственного органа по возникшему трудовому спору либо государственный орган отказался рассматривать (или не рассмотрел) этот спор. Государственный служащий имеет право обратиться за правовой защитой сразу в суд, минуя соответствующее обращение к вышестоящему должностному лицу (соответствующий государственный орган). 

Правовая защита должна гарантироваться и тогда, когда государственные служащие увольняются в тот период времени, в течение которого законодатель устанавливает запрет на увольнение. Например, не допускается увольнение со службы сотрудника таможенного органа по инициативе начальника таможенного органа в период нахождения указанного сотрудника в очередном отпуске или в период болезни, кроме случаев увольнения по болезни на основании заключения врачебной комиссии о негодности указанного сотрудника к службе в таможенных органах. 

Таким образом, в случае увольнения государственного служащего обязательно должен обеспечиваться установленный законодательством правовой статус служащего. Это выражается в необходимости строгого соблюдения в соответствующих случаях 

>>>173>>>

выплаты увольняемому: а) выходного пособия; б) среднего заработка по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев; в) единовременного пособия; г) ежемесячного пособия. 

Государственные служащие могут получить выходное пособие в случае их увольнения по следующим основаниям: 

) ликвидация государственного органа или сокращение его штата, т. е. проведение организационно-штатных мероприятий (выходное пособие выплачивается в размере среднего месячного заработка);

) несоответствие государственного служащего занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации (в том числе по результатам аттестации) или состояния здоровья, препятствующих продолжению государственной службы;

) восстановление на работе государственного служащего, ранее замещавшего эту должность;

) призыв или поступление на военную службу;

) отказ государственного служащего от перевода на работу в другую местность вместе с государственным органом, а также отказ от продолжения службы в связи с изменением существенных условий труда. 

В соответствии с ч. 2 п. 2 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" при увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращения штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). Выплата среднего заработка по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев не зависит от того, поступил ли государственный служащий в течение указанных трех месяцев на другую работу (в том числе и на другую государственную должность). В случае непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией государственный служащий остается в реестре государственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы. 

Выплата единовременного пособия в связи с увольнением, как правило, осуществляется в случае увольнения служащего по достижении предельного возраста нахождения на государственной службе или выхода на пенсию после достижения предельного возраста нахождения на государственной службе (60 лет). Некоторые федеральные законы детально определяют порядок и уело- 

>>>174>>>

вия выплаты единовременного пособия. Например, п. 1 ст. 51 ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" устанавливает, что сотрудникам таможенных органов при увольнении со службы в таможенных органах по основаниям, предусмотренным подпунктами 2—п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона, выплачивается единовременное пособие при выслуге: 

) не менее 10 лет —в размере 5 окладов месячного денежного содержания;

) от 10 до 15 лет —в размере 10 окладов месячного денежного содержания;

) от 15 до 20 лет —в размере 15 окладов месячного денежного содержания;

) свыше 20 лет —в размере 20 окладов месячного денежного содержания. 

Размер единовременного пособия сотрудникам таможенных органов, награжденным в период прохождения службы в таможенных органах государственными наградами РФ, увеличивается на два оклада месячного денежного содержания. 

Законодатель устанавливает также возможность выплаты ежемесячного пособия государственным служащим в течение определенного срока после увольнения с государственной службы. Например, в соответствии с п. 2 ст. 51 ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" сотрудникам таможенных органов, имеющим выслугу менее 15 лет и уволенным со службы в таможенных органах по основаниям, предусмотренным подпунктами 2—п. 2 ст. 48 указанного Закона, в течение одного года после увольнения выплачивается пособие в размере одного месячного оклада по присвоенному специальному званию. Законодатель устанавливает и иные случаи выплаты ежемесячного пособия сотрудникам государственных органов после их увольнения. 

Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе соответствующих субъектов РФ устанавливают дополнительные льготы и компенсации государственным служащим в случае их увольнения. 

Кроме денежных выплат и компенсаций государственные служащие в случае их увольнения с государственной службы имеют право и на иные льготы (например, сохранение социально-бытового обеспечения, медицинского обслуживания, санаторно-курортного обеспечения). Виды льгот и компенсаций зависят в данном случае от вида государственной службы, занимаемой до увольнения государственной должности государственной службы, стажа (выслуги лет) сотрудника государственных органов. 

>>>175>>>

§ 13. Реформа государственной службы 

В течение последних пяти лет в России появились учебники1, учебные пособия2, справочники3, комментарии4, монографии5 и научные статьи0, посвященные проблемам российской и зарубеж- 

1 См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. 

1 См.: Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России XVII—XX веков. М., 1999; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997; Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д, 1998; Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие: Анатомия государственной администрации. Екатеринбург, 1998; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; Российское служебное право: Сб. норм, актов: Учеб. пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1999; Таможенная служба в Российской Федерации: Сб. норм, актов: Учеб. пособие / Сост. Т. А. Матвеева, Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1998; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 302—; Чиканова Л. А. Государственные служащие. М., 1998. 

3 См.: Дубровин В. Н., Мигачев Ю. И. Юридическая ответственность военнослужащих: Справ, пособие. М., 2000. С. 115—; Сергун П. П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. М., 1997; Юридический справочник для военнослужащих / Под ред. А. И. Муранова. М., 1997. 

4 Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1998; Настольная книга государственного служащего: Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" / Под ред. В. И. Шкатуллы. М., 1999. 

5 См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. 

6 См.: Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // ГиП. 1998. № 12. С. 37—; Колесников Н. В. Правовые вопросы функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Кудашкин А. В. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации // ГиП. 2000. № 3. С. 12—; Кулешов И. В. Служба в таможенных органах Российской Федерации —•особый вид государственной службы: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: Круглый стол журнала "Государство и право" (подготовлено Л. А. Морозовой) // ГиП. 2000. № 3. С. 20—; № 4. С. 15—; Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // ЖРП. 2000. № 3. С. 48—; Шаров А. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе // РЮ. 1996. № 7. С. 40—. 

>>>176>>>

ной государственной службы'. Однако лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить пятилетний опыт нормативного регулирования государственно-служебных отношений. Между тем потребность в серьезном анализе основных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем государственно-служебного характера. 

Заслуживающим особого внимания является, по нашему мнению, учебник А. Ф. Ноздрачева, в котором автор обосновывает научную принадлежность курса "Государственная служба", фиксирует его институциональный статус в структуре юридических учебных дисциплин, дает системную характеристику главных правовых институтов, регулирующих государственно-служебные отношения. Не признавая за курсом "Государственная служба" статуса новой отрасли (служебного права) в системе российского права, А. Ф. Ноздрачев рассматривает государственную службу как комплексный институт публичного права, который имеет преимущественно административно-правовую природу2. 

В современных дебатах о необходимости модернизации государственного управления, проведения административной реформы большое значение придается реформе государственной службы (становлению служебного права). Изменение законодательства о государственной службе обусловлено, в свою очередь, постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления, активизацией исполнительной власти в субъектах РФ, реформой всей экономической и политической системы. Государственная служба играет все более важную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и решении конституционных задач, несет основную долю ответственности за сохранение 

1 См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Ко-зырина. М., 1996; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М., 1998; Лобанов В. В. СЛужба высших руководителей в США // ГиП. 1996. № 6. С. 131—; Оболонский А. В. Эволюция государственной службы в Великобритании // ГиП 1996. № 6. С. 121—, Он же. Государственная служба США: История и современность // ГиП 1999. №4. С. 103—. 

2 См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М , 1999. Данный учебник будет полезен не только для самих государственных служащих, но и для ученых, преподавателей, студентов и аспирантов, интересующихся проблемами современной государственной службы или изучающих ее главные элементы. 

>>>177>>>

демократической стабильности и соблюдения принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства. 

Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990—гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ученые постоянно обращали внимание1 на необходимость проведения реформы государственной службы, однако эти мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана, без четких представлений об этапах и сути нововведений в сфере государственной службы. И только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. Положения q федеральной государственной службе были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы в России2. Впоследствии в научной литературе появились критические заметки по поводу этой публикации3. Ранее же, в 1992 г., в специальном издании Роскад-ров был опубликован еще один вариант концепции развития государственной службы4. 

В научных публикациях последних двух-трех лет предлагаются различные пути реформирования законодательного регулирования государственной службы. Преследуя цель создания единого института государственной службы, некоторые ученые предлагают принять новый5 ФЗ "О государственной службе в Российской Федерации", в котором были бы закреплены общие принципы и единые положения института государственной службы, единые организационно-правовые нормы и правила поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, единые 

1 См., например: Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вести, гос. службы. М., 1992. Июнь. С. 5—; Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе // СГП. 1991. № 12. С. 90—; Розенбаум Ю. А. Система работы с кадрами в условиях перестройки: Социально-правовой аспект // СГП. 1986. № 12. С. 11—. 

2 См.: РГ. 1994. 23 дек. 

3 См.: Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // ГиП. 1994. № 4. С. 24—. 

4 См.: Развитие государственной службы в Российской Федерации (Тезисы концепции) // Вестн. гос. службы. М., 1992. Август. С. 2—. 

1 См.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления Целостности российского федеративного государства // ГиП. 1999. № 4. С. 57. 

>>>178>>>

гарантии, ограничения и т. д. Другие же авторы предлагают, используя уже существующую правовую базу регулирования отношений государственной службы, принять Кодекс государственной службы Российской Федерации, включающий Общую часть (понятие государственной службы, ее виды, взаимосвязь с муниципальной службой; понятие должности государственной службы и ее классификация; государственный служащий и его правовой статус) и Особенную часть (положения об основных институтах государственной службы: поступление на службу, ее прохождение, управление и финансирование службы и пр.)1. 

Существует также точка зрения, в соответствии с которой более правильным направлением развития законодательства о государственной службе является совершенствование действующего ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятие на основе и в соответствии с ним ряда специальных законов, а также законов, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах2. По мнению Л. А. Чикановой, только таким путем можно создать в России государственную службу, основанную "на общих принципах ее организации и функционирования, определить единые особенности правового статуса государственных служащих, в том числе в области трудовых отношений, не лишая их в то же время той социальной защиты, которая обеспечивается нормами трудового законодательства"3. Следует, правда, уточнить, что создавая административное законодательство о государственной службе, законодатель не намерен ликвидировать (или уменьшить) сферу социальной защиты государственных служащих; более того, социально-правовая защита государственных служащих закрепляется как важнейший принцип государственной службы, и публичное служебное законодательство в этом смысле не уступает трудовому законодательству. Более того, административное законодательство устанавливает весьма обширное число (оправданных, а часто и не оправданных) льгот, гарантий и компенсаций государственным служащим, не положенных "обычным работникам", статус которых устанавливается законодательством о труде. 

1 См.: Ноздрачев А. Ф. Кодекс государственной службы Российской Федерации / Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1998. № 8. С. 24. 

2 См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // ЖРП. 2000. № 3. С. 54. 

3 Там же. 

>>>179>>>

Говоря о нецелесообразности создания публичного законодательства о государственной службе, представители науки трудового права отрицают необходимость разработки нового кодифицированного правового акта о государственной службе, ссылаясь на то, что два кодифицированных акта (предлагаемый Кодекс РФ о государственной службе и Трудовой кодекс) будут содержать практически идентичные нормы, например, о порядке заключения трудового договора, привлечения к материальной ответственности, рабочем времени, времени отдыха, охране труда, порядке рассмотрения трудовых споров и т. д.1 Следуя логике Л. А. Чикано-вой, можно легко прийти к простому вопросу: зачем вообще в 1995 г. принимался ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"? Не проще ли было сохранить правовое регулирование отношений государственных служащих нормами законодательства о труде и ожидать принятия нового Трудового кодекса РФ, в котором регламентировалась бы государственная служба?

Говоря о дальнейшем развитии законодательства о государственной службе, Л. А. Чиканова, на наш взгляд, неверно определяет две основные позиции в данном вопросе: 1) совершенствование действующего законодательства путем внесения в него изменений и дополнений, а также принятия в его развитие ряда специальных законов; 2) "разработка и принятие принципиально нового законодательного акта, регламентирующего особые государственно-служебные отношения, основанные на принципе служения государству и обществу"2. 

Как нам представляется, в данном случае речь идет о формальной стороне развития законодательства о государственной службе, т. е. мы получаем ответ на вопрос: в каком нормативном акте регламентировать государственно-служебные отношения —в действующем федеральном законе или в ждущем своего принятия Кодексе государственной службы РФ (КГС РФ) (или Кодексе гражданской государственной службы РФ —КГГС РФ). Однако вопрос о реформе государственной службы нельзя относить к формальным; в первую очередь следует говорить о существе предлагаемых новелл в законодательстве о государственной службе и рассматривать содержательную сторону реформирования государственной службы: ее основополагающие принципы и понятия, а также частные вопросы: выделять ли среди государственных 

1 См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // ЖРП. 2000. № 3. С. 53. 

2 Там же. 

>>>180>>>

служащих особую категорию должностных лиц, имеющих исключительно административно-правовой статус; в каких пределах должно действовать законодательство о труде в системе государственной службы и для каких категорий служащих; какие характерные черты имеет действующее в системе государственной службы дисциплинарное право. Вопрос же о конкретном законодательном акте —ФЗ о государственной службе либо Кодексе государственной службы, в котором следует устанавливать новые нормативные положения, непринципиален, хотя проблема принятия Кодекса государственной службы РФ должна быть основательно проработана, ибо этот уровень кодификации соответствующего нормативного массива (создание кодекса) отличается особыми признаками и процедурами, которые нельзя игнорировать в современном законотворческом процессе. 

В заключении упомянем, что некоторые авторы (например, Л. А. Чиканова) не видят "серьезных"1 оснований для признания административно-правовыми ряда отношений, связанных с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, как то: публично-правовые основы организации и функционирования государственной службы; особый правовой статус государственных служащих; осуществление специальных прав и полномочий для решения государственных задач и функций; возможность осуществления государственно-властных организационно-распорядительных функций и мер административного принуждения; верность государственных служащих и их служение государству; назначение на должность соответствующим должностным лицом путем издания административного акта; обязанность соблюдать и исполнять служебные указания и приказы начальников. Однако анализ правового содержания и характера указанных отношений, установленных нормами публичного права, показывает, что их принадлежность к административно-правовым отношениям не вызывает сомнения. 

Оставляя в стороне обсуждение этих вопросов2, отметим, что дискуссия между представителями науки административного и трудового права в вопросе правового регулирования отношений в системе государственной службы не теряет своей актуальности и едва ли прекратится в ближайшее время, даже несмотря на очевидные тенденции развития законодательства о государственной службе, направленные на усиление публично-правовых начал в регламентации служебных отношений. 

1 См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // ЖРП. 2000. № 3. С. 49. 

2 См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. 

>>>181>>>

Одной из важнейших задач реформы российской государственной службы является, на наш взгляд, создание профессионального чиновничества, компетентного и профессионального, базирующегося на проверенных временем во многих странах демократических принципах государственной службы. Профессиональное чиновничество —это категория людей, находящихся на государственной службе и выполняющих особо важные государственные функции, чей статус установлен в специальных законах и организуется на традиционных принципах (несменяемость чиновников; внепартий-ность публичной службы; верность государству; денежное содержание и обеспечение государством и т. д.). Чиновники представляют собой служащих со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (отношения верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта. 

Концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации в первую очередь должна определяться постановкой следующих вопросов: цель и задачи реформы государственной службы; этапы реформирования государственной службы; модель государственной службы; принципы государственной службы; система нормативных актов, характеризующих возможную модель государственной службы. 

Говоря о необходимости реформы государственной службы, следует подчеркнуть, что она может занять достаточно продолжительный период времени. Как показывает опыт других стран, реформа государственной службы —это процесс, длящийся 10—лет, ибо политические и социально-экономические перемены требуют внесения соответствующих изменений в систему государственной службы. Поэтому важно установить пределы реформирования государственной службы на ближайшую перспективу и сделать выбор ее модели. В нашей стране, учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную историческую близость правовых систем России, Германии, Франции и некоторых других европейских государств, целесообразно использовать лучшее из того, что устанавливает чиновное право европейских государств. Особенно интересен, с нашей точки зрения, опыт построения публичной службы такого федеративного государства, как ФРГ. Анализ опыта правового регулирования соответствующих правоотношений в развитых странах мог бы быть полезным для российских законодателей. 

>>>182>>>

В настоящее время существуют различные подходы к обоснованию концепции реформы государственной службы. По мнению К. С. Вельского, концепция реформы должна предусматривать решение следующих основных задач: 1) учреждение специализированной структуры на федеральном уровне, которая могла бы отвечать за реформирование государственной службы на всей территории России и во всех трех ветвях власти; 2) разработка пакета нормативно-правовых актов о государственной службе и определение этапов их реализации; 3) законодательное закрепление основных принципов построения и функционирования государственной службы и особенно принципа рангирования должностей; 4) обеспечение социального контроля над служащими государственного аппарата в целях предупреждения административного произвола и нарушения прав граждан1. К. С. Вельский справедливо критикует нормативные акты, устанавливающие правовой статус федеральных государственных служащих, и опубликованные Тезисы концепции по реформированию государственной службы за то, что в них отсутствует информация об органе, ответственном за формирование и функционирование системы государственной службы. 

Оптимальная модель современной государственной службы в России предполагает установление дуализма: с одной стороны, определяется статус государственного служащего (его можно назвать "публичным государственным служащим", "должностным лицом" или иначе), выполняющего самые важные государственные функции и полномочия, осуществляющего административную деятельность (служащие федеральных органов государственного управления, работники администраций, сотрудники органов полиции, юстиции, налоговых органов и т. д.), а с другой —статус простых служащих и технического персонала (рабочих), занятых выполнением специальных задач и функций на государственной службе. Такая модель уже длительное время эффективно работает в некоторых странах, характеризующихся развитой системой публичной службы (например, в Германии, Франции, Бельгии, Швейцарии). На наш взгляд, реформирование законодательства о государственной службе в рамках предлагаемой нами концепции невозможно без внесения кардинальных изменений в действующий рамочный закон о государственной службе, ибо, как было показано выше, предлагается иная модель современной государ- 

1 См.: Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // ГиП. 1994. № 4. С. 26. 

>>>183>>>

ственной службы, базирующаяся на иных принципах, чем те, которые установлены действующим законодательством. 

Государственная служба в более узком понимании может быть ограничена определением статуса чиновников (должностных лиц) и "простых" государственных служащих; в этом случае она будет относиться к системе публичного управления. 

Право государственной службы и практика реального функционирования лиц, выполняющих должностные задачи и функции, по форме и по содержанию должны характеризоваться двойственностью профессиональных типов государственных служащих и других публичных служащих. Статус особых категорий служащих, которых можно выделить из общего ряда государственных служащих (чиновников), изначально обусловлен сущностью государства, его конституционной структурой и задачами. Статус других публичных служащих (нечиновников), напротив, порожден существованием "частного торгового" общества. Так, с возникновением рыночных отношений формируется правовой статус служащих негосударственных (коммерческих, частных) организаций и предприятий, т. е. лиц, заключающих с работодателем классический трудовой договор. 

Правоотношение в системе государственной службы должно оформляться на уровне государственно-правовых установлений. Это правоотношение строится на принципе одностороннего регулирования компетентными законодательными органами, устанавливаемыми Конституцией РФ, и реализуется посредством издания органом государственной власти административного акта, в котором, для признания его действительным, необходимо указать также на согласие лица, назначаемого на должность. Закон должен устанавливать основы правового положения чиновников, т. е. границы осуществления их прав и обязанностей. Служебно-правовые обязанности и права чиновников могут определяться законами по общим и равным критериям. 

Как уже отмечалось, на государственной службе находятся и частные служащие, правовое положение которых подчинено нормам частного права. Их статус основывается на частноправовом договоре. Однако свобода индивидуального оформления трудового договора в значительной степени может быть поглощена стандартами тарифной автономии, которая в любом случае будет устанавливаться при учете мнения профессиональных союзов. 

Можно сказать, что государственная служба (служебное право) и публичное трудовое право воздействуют друг на друга и сходны по содержанию; служебное право будет формироваться 

>>>184>>>

путем адаптации к публично-правовым отношениям масштаба тарифного регулирования о рабочем времени и заработной плате; трудовое право будет развиваться и учитывать устанавливаемые в публичном служебном праве специальные отношения, служеб-но-правовые обязанности и социальные гарантии государственных служащих. 

На наш взгляд, в будущем предстоит изменение и соответствующее дополнение конституционно-правового регулирования отношений в сфере государственной службы. Конституция Российской Федерации также должна быть изменена и дополнена в части регулирования государственно-служебных отношений. 

В предлагаемой модели государственной службы в Российской Федерации основополагающим началом являются конституционные гарантии формирования профессиональной государственной службы, функционирующей не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также органов местного самоуправления и других государственных и муниципальных учреждений и организаций. Смысл этих гарантий состоит в конституционно-правовом оформлении российской профессиональной государственной службы в качестве публично-правового установления. И лишь на этой основе следует определять субъективные права государственных служащих, поскольку эти права —один из многих элементов института профессиональной государственной службы, в рамках которого обязанности взаимосвязаны с конституционно-политическими функциями профессионального чиновничества. 

Осуществление государственными служащими высших административных полномочий является их постоянной функцией; эти полномочия могут передаваться, как правило, только лицам, находящимся в специальном государственно-служебном правоотношении. Властные полномочия государственных служащих подразумевают не только применение принудительных государственных средств и механизмов, они обеспечивают также выполнение государственных задач в сфере образования, здравоохранения и пр., причем речь здесь идет о таких задачах, которые из соображений безопасности государства и общественной жизни не могут быть переданы лицам, состоящим с органами публичной власти в частноправовом трудовом отношении. 

Профессиональная государственная служба в соответствии с конституционными нормами обеспечивает исполнение законов, формирующих область функционирования исполнительной власти. Руководство деятельностью органов исполнительной власти 

>>>185>>>

осуществляется подчиненными парламенту страны министрами, которые являются так называемыми политическими государственными служащими. Профессиональная государственная служба —это кадровая основа исполнительной власти, т. е. принципиально важный базис того, что обычно в современном правовом государстве называется "управлением". 

Исполнение государственными служащими законодательных актов и выполнение других нормативных правовых предписаний, направленных на обеспечение исполнительной деятельности государства, должно быть объективно подчиненным только закону. Исполнение профессиональными государственными служащими законов не должно определяться партийно-политическими, религиозными или любыми другими интересами. Осуществление полномочий по должности должно быть освобождено от партийно-политических влияний и другого воздействия политических партий. 

Реализация управленческих действий должна служить интересам всего общества, а не отдельных личностей, администраторов и политических лидеров; принцип внепартийности управления должен применяться на практике в отношении всех граждан и без учета должностного положения государственных служащих и других лиц. Только так может быть создана политически нейтральная профессиональная государственная служба. На этом принципе основано конституционно-политическое значение профессионального чиновничества в парламентских демократиях и прежде всего в современном "управленческом" государстве, функции которого осуществляются в интересах граждан, в целях удовлетворения публичных интересов. 

На наш взгляд, Конституция страны должна закрепить положение об институте профессиональных государственных служащих, построенном на принципах компетентности, способности служащих выполнять возложенные на них функции, верности служебному долгу и призванном обеспечивать стабильное публично-правовое управление, тем самым уравновешивая действия различных политических сил общества. 

Все основные положения о государственной службе, на наш взгляд, должны быть конституционно обусловлены. Вместе с тем государственные служащие как на уровне Российской Федерации, так и в ее субъектах, должны обладать особыми правами, установленными не только в Конституции, но и в других законодательных актах, определяющих статус чиновников. Главным в регламентации публично-служебных отношений должен быть односторонний порядок установления статуса государственных служа- 

>>>186>>>

щих в законодательных актах. Одним из принципиальных условий организации государственной службы и комплектования персонала управления является положение, согласно которому важнейшие должностные посты должны замещаться лишь профессиональными государственными служащими, назначаемыми на должность пожизненно. Последние находятся в особом публично-правовом отношении с государством или другими публичными органами, которое обеспечивает им независимость при выполнении должностных обязанностей и функций. Государственные служащие должны осуществлять свои права и полномочия, соблюдая права и свободы граждан только на профессиональной основе. Они выполняют свои функции в любых политических условиях независимо от происходящих в стране изменений политического характера, т. е. для них действует принцип политического нейтралитета. 

Важно подчеркнуть, что именно профессиональная государственная служба, построенная в рамках предлагаемой концепции, способна обеспечить последовательность государственного руководства при смене политических сил и политических партий. Высокоразвитому индустриальному государству на государственной службе необходимы только высококвалифицированные служащие. 

Ядро служебного права составляют принципы профессиональной государственной службы, которые необходимо учитывать при разработке законодательства о государственной службе, совершенствовании государственного права и при реформировании служебного права. Принципы профессиональной государственной службы необходимо адаптировать к различным историческим условиям развития страны, государственного строительства и правового регулирования. 

Особое значение в связи с этим приобретают следующие принципы профессиональной государственной службы. 

. Принцип публично-правового характера государственной службы. Государственно-служебное отношение —статутное отношение, урегулированное публичным правом; частноправовые средства регулирования в данном случае отсутствуют. Закон может определять особое правовое регулирование между государственным служащим и работодателем, т. е. государством, муниципальными органами и т. д. Государственный служащий выступает как фактор выравнивания действий сформированных политических сил; он служит в полной мере тому органу, в котором занимает государственную должность. 

. Принцип верности государственного служащего означает, что в любое время он должен быть готов выступить в защиту 

>>>187>>>

конституционного строя страны; государственный служащий должен обладать необходимыми для несения службы качествами и быть компетентным субъектом, способным выполнять поставленные перед ним задачи. Принцип верности обусловливает во многом и характер должностных обязанностей. 

. Принцип пожизненного назначения государственного служащего на государственную службу, суть которого состоит в том, что деятельность государственных служащих является профессией ("профессиональное чиновничество"). При этом существуют категории государственных служащих, которые могут быть назначены на государственную должность временно: государственные служащие, назначаемые на определенный срок; государственные служащие, назначаемые с испытательным сроком; государственные служащие, назначаемые на неопределенный срок, т. е. с установлением их возможного увольнения со службы. 

. Принцип прекращения государственно-правового отношения только в соответствии с установленными законом основаниями и при обязательном соблюдении определенных в нормативных актах правовых форм. Для пожизненно назначаемых государственных служащих окончание государственно-правового служебного отношения возможно только после вынесения специального решения суда. 

. Принцип обязательного денежного содержания и обеспечения государственных служащих за счет государства, характеризующийся следующими особенностями: 

а) денежное содержание и обеспечение государственных служащих не являются вознаграждением за работу, за служебно-должностную деятельность, т. е. это не прямое вознаграждение за проделанную ими работу. Денежное содержание представляет собой плату за то, что государственные служащие отдают все свои силы и способности государству, государственной службе, они выполняют свой служебный долг. Денежное содержание и обеспечение государственных служащих предполагает полную отдачу государственных служащих интересам государства и государственной службе. Принцип обязательности денежного содержания государственных служащих включает в себя также и то условие, согласно которому работодатели за полное подчинение государственных служащих своим интересам (интересам общества и государства) должны гарантировать ему постоянное высокое содержание и обеспечение;

б) принцип обеспечения государственного служащего гарантирует ему, независимо от квалификационного разряда, сложно- 

>>>188>>>

сти работы и ответственности, в соответствии с развитием общего экономического, финансового положения в стране нормальный уровень жизнеобеспечения в различные периоды времени его службы. Таким образом, государство постоянно заботится о своих государственных служащих, обеспечивая достойный уровень жизни независимо от каких-либо процессов, происходящих в обществе; в) должностные оклады (заработная плата) государственных служащих должны быть установлены специальным законом. Одностороннее установление должностных окладов в законе обусловливает запрет на забастовки государственных служащих. 

. Принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности. Этот принцип вступает в действие при поступлении государственного служащего на государственную службу, при повышении по службе и означает, что государственный служащий должен соответствовать требованиям государственной должности как при поступлении на службу, так и при ее прохождении, продвижении и повышении по службе; он должен быть постоянно пригодным к высококачественному осуществлению должностных полномочий. 

. Принцип политического нейтралитета государственных служащих, которые должны служить всему обществу, а не одной политической партии; при осуществлении обязанностей по должности ими должны игнорироваться собственные партийные пристрастия и политические интересы. Необходимо исключить партийное влияние только одной политической партии на государственных служащих как при осуществлении служебных обязанностей, так и при замещении государственных должностей. Целесообразно установить конституционный запрет на политический патронаж государственных должностей различными политическими партиями. В некоторых странах существует квота по разделению государственных должностей в соответствии с политическими, конфессиональными и другими группами интересов. Так, Основной закон и нормы чиновного права Германии запрещают подбор персонала для государственной службы по принципу политических взглядов. 

. Принцип свободы политических взглядов (убеждений) профессиональных государственных служащих них права на объединения в союзы и организации. При этом государственные служащие не могут переступать границы установленной лояльности к конституционному порядку и строю. Невозможно ограничение участия государственных служащих в политической деятельности, а следовательно, принадлежности к политическим партиям. 

>>>189>>>

Политический нейтралитет государственных служащих и их политическая деятельность в частной жизни суть не связанные друг с другом явления. 

В законе целесообразно установить, что принятый на службу государственный служащий обязан принести следующую присягу: "Я клянусь соблюдать Конституцию Российской Федерации и все действующие в Российской Федерации законы, добросовестно выполнять свои служебные обязанности, обеспечивать и защищать права и свободы граждан". Принятие присяги должно стать главнейшим формальным условием поступления на государственную службу. Если государственный служащий отказывается принести присягу, то решение о зачислении его на государственную службу принимать не следует. 

Думается, что государственные служащие должны быть освобождены от самостоятельного обязательного страхования на случай болезни; их обязано страховать государство, т. е. государственные служащие не относятся к числу лиц, пользующихся услугами системы социального страхования. Выполняя свои обязательства по обеспечению государственных служащих, государство берет на себя часть их расходов в связи с болезнью, выплачивая им соответствующие пособия. 

В будущем целесообразно разработать и принять Федеральный закон "О должностных окладах государственных служащих", в котором бы непосредственно и на единых основаниях регулировалось денежное содержание всех лиц, состоящих на государственной службе и находящихся в публично-правовом служебном отношении независимо от того, в каких органах публичной власти они служат: в федеральных, региональных (субъектов РФ) органах местного самоуправления или же прочих государственных объединениях, учреждениях и организациях, являющихся субъектами публичного права. 

Служебные денежные доходы государственного служащего могут складываться из основного должностного оклада, местных доплат, возмещения расходов и надбавок. Государственные служащие, работающие в органе государственной власти, находящемся за границей, должны получать дополнительно денежные надбавки. Государственные служащие должны получать, (как, например, в Германии), дополнительное денежное пособие на детей. 

Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права —служебное право —со своим пред- 

>>>190>>>

метом правового регулирования, т. е. как система правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы. С практической точки зрения итогом реформирования государственной службы станет, вероятно, возникновение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современной публичной службы. 

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Конечно, в системе государственной службы останется много места и для отношений, регулируемых частным правом, поскольку определенные государственные функции будут осуществляться служащими, имеющими отличное от правового статуса профессиональных чиновников правовое положение. 

Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфических государственных задач и функций, которые находятся в компетенции высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение "простых" государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации —путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Начало преобразованию всей системы государственной службы может положить реформирование административного права, регулирующего отношения публично-правового характера. 

На наш взгляд, служебное право (право государственной службы) России должно стать Особенной частью права административного права. В более широком плане служебное право представляет собой часть публичного права, устанавливающего принципы и содержание государственной организации. Государственная служба создает и определяет персональный состав государственной организации. Служебное право будет являться особым правом, устанавливающим правовой статус всех категорий лиц, занятых исполнением задач и функций на государственной службе. 

>>>191>>>

В праве публичной службы (служебном праве) можно выделить две части: 1) систему правовых норм, устанавливающих правовой статус особых государственных служащих, имеющих специальные полномочия (которые в действующем в России праве государственной службы имеют должностные лица); 2) систему правовых норм, регламентирующих правовой статус обычных государственных служащих и представителей технического персонала, работающих на государственной службе. 

 § 14. Публичная служба в зарубежных странах 

В Германии, как и во многих государствах Западной Европы, институт профессионального чиновничества (или чиновное право) структурно является одной из важнейших частей Особенного административного права. Теоретическому исследованию правовых вопросов публичной службы Германии, проблемам современного чиновного права, профессионального чиновничества, установления правового статуса чиновников и других лиц, находящихся на публичной службе, в немецкой литературе посвящено множество работ, учебников, практических пособий. 

В Высшем Административном суде Германии также анализируются и решаются многие вопросы применения действующего законодательства о профессиональном чиновничестве. С объединением Германии в 1990 г. вопросы публичной службы стали обсуждаться еще более активно. В новых землях ФРГ в последние годы происходило становление нового законодательного регулирования публично-служебных отношений. Некоторые аспекты публично-служебного законодательства ФРГ рассматривались и российскими учеными. 

В настоящее время в ФРГ, как и в других государствах со стабильной системой публичной службы, идет активный поиск путей совершенствования и реформирования чиновного законодательства. Ученые и политики обсуждают вопросы реформирования системы публичной (государственной) службы в разных странах (США, Австрия, Голландия, Швейцария и т. д.). В 1993 г. началась реформа государственной службы в Италии; планируется реформирование чиновничества в США с целью уменьшения количества служащих и улучшения их деятельности, резкого сокращения расходов и превращения служащих в высококвалифицированных работников. 

>>>192>>>

В целом происходящие реформы имеют целью создание эффективной государственной службы и профессионального чиновничества, организация и деятельность которого регулируются законодательными актами традиционного для этой сферы правового содержания. Например, в Республике Польша законодатели избрали путь выделения из всех государственных служащих такой категории, как чиновники. Предполагается, что другие законы будут регулировать правовой статус "простых" служащих и технического персонала, занятых работой в органах публичной власти. В зависимости от выбранной модели государственной службы необходимо формировать систему законодательства о государственной службе, определяющую признаки (обязательные черты) понятия государственного служащего, категории служащих, классификацию государственных должностей и критерии их замещения, привилегии чиновников, решающую вопросы прохождения службы и повышения по службе и многое другое. 

Такие положения имеются в законодательствах многих стран с федеративным государственным устройством. Например, согласно п. 1 ст. 75 Основного закона Германии, Федерация определяет "рамочную" компетенцию для установления правоотношений на государственной службе в землях, общинах и других образованиях и организациях государственного права. Закон о правовом положении государственных служащих (закон-рамка) закрепляет руководящие и объединяющие начала чиновного права ФРГ. В гл. 1 этого закона (§ 1—) содержатся положения, адресованные законодателю земель, который разрабатывает и принимает действующие на своей территории законы о государственной службе; вторая глава упомянутого закона (§ 121—) включает в себя предписания, действующие непосредственно и единообразно как в Федерации, так и в землях Германии. Согласно ст. 174а Основного закона Германии, Федерация имеет конкурирующее законодательство в области оплаты служебной деятельности и обеспечения государственных служащих на государственной службе. Федеральный закон о должностных окладах государственных служащих оптимальным образом объединил федеральное и земельное законодательства в данной сфере. Земельные законы о должностных окладах лишь незначительно отличаются от федерального. 

Правовое положение государственных служащих земель в Германии и подчиненных этим органам земель коммунального самоуправления непосредственно регулируется их собственными законодательными актами. При этом Федерация имеет право при- 

>>>193>>>

нимать нормативные акты, устанавливающие лишь рамочные предписания и нормы. Однако в данном случае имеются два ограничения: 

а) в издании федеральных нормативных актов должна быть реальная потребность, т. е. принятие закона обусловлено необходимостью урегулирования отношений на государственной службе;

б) устанавливаются только те рамочные нормативные акты и предписания, которые не затрагивают прав и свобод граждан, а относятся лишь к определению правового положения государственных служащих. 

Анализ современного законодательства о государственной службе в России и содержащихся в научных трудах предложений ученых приводит к однозначному выводу, что реформирование государственной службы проводится сегодня в большей мере с учетом опыта ФРГ. Однако, заимствуя полезное из законодательства о публичной службе Германии (или какой-то другой страны), не следует повторять чужих ошибок. В Германии, например, на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновников, т. е. специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Как правило, эти требования обосновываются наличием у чиновников многих "привилегий", "неповоротливым и громоздким персоналом управления", "многочисленностью чиновников" и пр. 

Кроме того, важно учитывать специфические условия современной российской государственно-правовой, политической и общественной ситуации. Да и мировая практика реформирования института государственной службы показывает, что в каждой стране, несмотря на учет традиционных положений публичной службы, в принимаемых новых законах содержатся определенные особенности правового государственно-служебного регулирования. Видный немецкий ученый-административист профессор У. Баттис отмечает, что земельные законы о чиновниках новых земель Германии не ограничиваются простым перенесением в принимаемые законы "рамочных" положений федерального закона о чиновниках, а учитывают в различном объеме и особые общественные и государственные условия. 

В западной теории используются понятия "публичная служба", "профессиональное чиновничество", "чиновничество". Исторически чиновничество создавалось для выполнения служебных обязанностей. В чиновном праве стран западной Европы чиновника определяют как носителя особых государственных функций. 

>>>194>>>

Именно исходя из этого признака чиновники выделяются из числа прочих лиц, работающих по найму в системе государственной службы. Чиновник —носитель публично-правовых функций. Эта теория получила наиболее широкое распространение в Западной Европе. Например, в Германии чиновник —это лицо, состоящее в особых служебных отношениях с государством (землей), причем эти отношения характеризуются выполнением государственно-правовых функций и связывают чиновника с государством отношением верности (и доверия со стороны государства, т. е. наделения его особыми властными публично-правовыми полномочиями). 

Немецкое законодательство подразделяет всех лиц, находящихся на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих. Чиновники —это лица, выполняющие публично-правовые функции на службе у союза (федерации), земли, органа самоуправления или в иных учреждениях. Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в ред. от 27 февраля 1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении чиновников (в ред. от 27 февраля 1985 г.). Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям Федерального закона. Особые права и обязанности чиновничества в отличие от прочих лиц, работающих по найму, выражаются, например, в порядке назначения на эту должность (не путем заключения соглашения о приеме на работу, как для служащих); в порядке увольнения с должности (как правило, по достижении определенного возраста с уходом на пенсию). Ответственность за действия чиновников перед третьими лицами во всех случаях несут учреждения публичного права —работодатели чиновника, а дела о проступках чиновников по службе рассматриваются особыми судами, но не судами по рассмотрению трудовых споров, как это имеет место в отношении рабочих и служащих. Чиновники ограничиваются в праве свободного выражения мнений: они не имеют права участвовать в забастовках. По мнению законодателей и теоретиков немецкого административного права, государство имеет полное право требовать от чиновников политической благонадежности и преданности, поскольку они служат всему народу, а не какой-либо политической партии. В качестве важнейшего принципа профессионального чиновничества устанавливается внепартийность государственной службы и чиновников. 

>>>195>>>

  

Публичная служба в ФРГ —это деятельность на службе юридического лица публичного права. Под формальное понятие государственной службы кроме чиновников подпадают также судьи, профессиональные солдаты, солдаты по контракту на определенное время и служащие вместе с рабочими, которые состоят на службе юридического лица публичного права. Чиновничество в землях ФРГ (особенно в так называемых "старых" землях ФРГ) в силу многочисленности полицейских чиновников и учителей (учитель в Германии —чиновник) составляет большинство, т. е. чиновников больше, чем просто служащих и рабочих, занятых на государственной службе. 

Публичная служба в Германии —это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении определенными субъектами публично-правовых функций в органах федеральной государственной власти, земельных органах, общинах и других субъектах публичного права. К государственной службе относятся: 

а) профессиональные судьи, которые выполняют функции правосудия;

б) профессиональные военные;

в) министры, члены дирекции федерального банка;

г) чиновники, осуществляющие управленческие функции. 

В США законодательство выделяет политических служащих (в частности, лиц, избранных парламентом на высшие государственные должности). Лица, работающие по найму в государственной администрации и выполняющие возложенные на них "государственные поручения" или "функции", специальным законодательством поставлены в особое правовое положение, отличное от положения прочих граждан. 

Институт профессионального чиновничества традиционен для Германии. Чиновник —это настоящая профессия, для которой требуется специальное образование и сдача соответствующих государственных экзаменов, а также наличие профессиональных убеждений. Профессионально выполняя выбранную на всю жизнь деятельность, чиновники должны гарантировать стабильность государства, безупречность управленческой деятельности, ее независимость от политических изменений, которые происходят в обществе регулярно. 

Чиновников в Германии следует отличать от так называемых "почетных" чиновников (бургомистр, почетный член окружного управления, торговый судья, судебный заседатель, почетный административный судья, заседатель в дисциплинарном суде и т. д.). 

>>>196>>>

Это чиновники, временно выполняющие свои функции. Их деятельность осуществляется на выборных началах в рамках коммунального управления. Почетные чиновники состоят в государственно-служебном правоотношении (§ 177 Федерального закона о чиновниках), и их назначение проводится с формулировкой "вступает в служебное правоотношение как почетный чиновник". 

Единство государственной службы Германии обеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов, рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением и оплатой труда. Следует согласиться с мнением А. Ф. Ноздрачева о том, что единство принципов государственной службы не противоречит принципам федерализма и местного самоуправления. Для всех государственных служащих, где бы они ни служили, должны действовать: общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий; общие системы подготовки кадров, контроля компетентности; общие стандарты государственной службы; общая система предотвращения нарушений и борьбы с коррупцией. Единство государственной службы не может быть обеспечено вне единой системы должностей и чинов, единого порядка прохождения государственной службы. Для поступления на государственную службу необходимо изучение юридических наук (частного или публичного права). Признается равноценным изучение также экономических, финансовых и общественных наук. 

Анализируя зарубежный европейский опыт, следует отметить малоизвестную деталь, что, несмотря на схожесть конституционно-правового развития в европейских государствах, существуют системы публичной службы, отличающиеся от классической немецкой или французской. В качестве примера можно привести публичную службу Швейцарии. 

Прежде чем приступить к анализу вопросов правового регулирования публичной службы Швейцарии, целесообразно, во-первых, вспомнить историю государственного строительства Швейцарской Конфедерации, основы ее современного государственного устройства, специфику правовой и судебной системы, а во-вторых, необходимо определить следующие основные понятия, важные как с теоретической, так и с практической точки зрения: 

публичная служба —деятельность чиновников и служащих в органах публичной власти различного уровня (Конфедерация, кантоны и общины), выполняющих функции и полномочия этих 

>>>197>>>

органов; только чиновники и служащие состоят в так называемом публично-правовом служебном отношении; распространенная в прошлом третья категория служащих, находящихся в публично-правовом трудовом отношении, в настоящее время практически исчезла из нормативных актов;

чиновники —лица, находящиеся на публичной службе и избираемые на определенный срок на должность, независимо выполняющие особо важные властные государственные функции и полномочия; их статус установлен в специальных законах и иных нормативных актах;

чиновное право (право публичной службы) —система правовых норм, регулирующих публично-правовые служебные отношения чиновников и служащих, а в некоторых случаях и трудовые отношения других лиц, находящихся на публичной службе. Современная тенденция развития чиновного права состоит в выравнивании правовых статусов чиновников и .других категорий служащих. 

Ключевыми понятиями публичной службы Швейцарии являются, например: избрание на должность, установление, увеличение и уменьшение денежного содержания (должностного оклада) чиновников и служащих, продвижение по службе, принцип верности чиновников, запрет на необоснованное увольнение. 

Швейцарский государствовед Фр. Фляйнер в своей статье "Чиновное государство и народное государство" противопоставил в 1916 г. "чиновному государству", существовавшему в то время в Германии и Австрии, замещение публичных должностей гражданами в швейцарском "народном государстве". Со временем отношения в этой сфере изменились. Швейцарские чиновники не являются более простыми гражданами, которые находятся на публичной службе; они превратились в профессионально работающих служащих административного аппарата. 

На системах публичной службы различных стран сказываются особенности их исторического развития. В отличие от Германии, в которой публичная служба базируется на глубоком историческом опыте установления статуса чиновников и на определенных в Основном Законе традиционных принципах профессионального чиновничества, в Швейцарии публичная служба не имеет конституционного регулирования. 

Публичная служба Швейцарии не отличается особыми чи-новно-правовыми традициями, свойственными, например, законодательству Германии, Австрии или Франции. Более того, уста- 

>>>198>>>

новленные в немецком или австрийском праве принципы профессионального чиновничества никогда не учитывались в законодательстве Швейцарии. Еще в 1878 г. швейцарский ученый Я. Дубе отмечал, что не существует никаких правовых отличий между служебным (должностным) отношением чиновника и "частным положением работника в коммерческом предприятии". 

Вместе с тем в Швейцарии, как и во многих государствах Западной Европы, институт профессионального чиновничества структурно является одной из важнейших частей административного права. Публично-правовое служебное отношение в швейцарском праве, так же, как и в немецком административном праве, понимается как властное правоотношение. Теоретическому исследованию правовых вопросов публичной службы Швейцарии, проблемам современного чиновного права, установлению и выравниванию правового статуса чиновников и служащих, находящихся на публичной службе, посвящено в специальной литературе множество работ, учебников и практических пособий. Административно-судебная практика также дает примеры рассмотрения различных правовых проблем (конкретных споров), возникающих в сфере публично-служебной деятельности персонала. В разные исторические периоды в условиях избытка кадрового персонала, т. е. наличия на рынке труда множества служащих, которые пытались найти работу и заработок, работодатели без особых затруднений заключали с наемными работниками Конфедерации, кантонов и общин трудовые договоры; при этом наемные работники находились в зависимом положении от работодателей и между ними возникали отношения власти и подчинения. 

С начала XIX в. в Швейцарии зародился процесс постепенного вытеснения устаревших норм средневекового обычного права, в том числе и кодифицированного, законодательными актами, более соответствующими складывающимся в стране капиталистическим отношениям. При этом на протяжении многих десятилетий решающая роль в развитии законодательства принадлежала кантонам, а не федеральным органам власти. Это обусловлено также и тем, что федерация в Швейцарии децентрализована в наибольшей степени. Статья 3 швейцарской Конституции устанавливает, что кантоны осуществляют все права, не переданные федеральной власти. 

Независимо от развития конъюнктурных тенденций в системе публичной службы Швейцарии, право публичной службы в течение последних десятилетий подвергается непрерывному из- 

>>>199>>>

менению. На практике возникает множество правовых споров, относящихся к компетенции как органов управления, так и судов. Среди политиков и юристов часто обсуждается вопрос о замене публичного-служебного статуса чиновников отношениями, основанных на частноправовых нормах. Таким образом, речь идет о выравнивании правового содержания служебных отношений чиновников и служащих, об исключении из числа всех служащих так называемых чиновников, находящихся на публичной службе. Одной из актуальных проблем публичной службы Швейцарии является установление требований по регулированию квот для занятия должностей служащими. Время от времени возникает дискуссия относительно допущения определенных групп населения к публичной службе и к службе в школах; например, в настоящее время рассматривается предложение о ликвидации статуса чиновника для учителей. Несмотря на историческую схожесть правовых систем европейских государств и географическую близость с Германией и другими странами, имеющими детально регламентированное чиновное право, публичная служба Швейцарии отличается от систем профессионального чиновничества многих стран. При этом швейцарской публичной службе не свойственна традиционно высокая степень разработанности соответствующей отрасли законодательства, характерная, например, для Германии. 

Для права публичной службы Швейцарии характерна двойственность правового регулирования: во-первых, каждое публично-правовое территориальное образование (федерация, кантоны, общины) имеет полномочия по созданию специальных правовых основ служебных отношений; во-вторых, существуют различные виды публичных служебных правоотношений. В праве публичной службы Швейцарии традиционно выделяются три вида публично-правовых служебных отношений: 1) чиновное правоотношение (устанавливающее правовой статус чиновника); 2) публично-правовое отношение служащих; 3) частноправовое отношение служащих. Чиновники в отличие от двух других групп занятых на публичной службе лиц осуществляют суверенные функции государства, т. е. реализуют властные полномочия государственных органов, влекущие правовые последствия. Вместе с тем законодательство и практика не устанавливают четкого материального регулирования вопроса о том, в каких случаях лицо, осуществляющее деятельность на публичной службе, можно считать чиновником. Понятие чиновника является формальным. Оно определя- 

>>>200>>>

ется в ст. 1 Федерального закона о чиновниках от 1927 г.: чиновник —это тот, кто избирается на должность федеральным правительством (Бундесратом), другими подчиненными ему органами или общешвейцарским судом. Бундесрат устанавливает перечень должностей, замещение которых предоставляет конкретным лицам статус чиновника. Этот перечень должностей требует согласования с федеральным собранием —парламентом Швейцарии. Статья 3 Положения о службе и должностных окладах государственного персонала кантона Ст. Галлен определяет: персонал, указанный в приложении "А" от 14 до 35 класса, относится к чиновникам. Правительственный Совет этого кантона может признать в качестве чиновников и других лиц персонала. Остальные работники относятся к служащим. 

Служащие (как вид занятых на службе лиц) принимаются на публичную службу на основе особых публично-правовых предписаний и состоят, как и чиновники, в публично-правовом служебном отношении. Выделяют различные правовые формы таких публично-правовых отношений: от публично-правовых трудовых отношений до особых публично-правовых отношений различных категорий служащих, например, служащих высшей школы. В общинах, где персонал принимается на службу на основе публично-правовых норм, в соответствии с правилами Обязательственного кодекса заключаются трудовые договоры. Эта возможность установлена отчасти и в законах о чиновниках. Вместе с тем трудовые отношения характерны лишь для особых категорий служащих и, как правило, формируются в тех случаях, когда служащие принимаются на службу временно (на определенный срок). Правовые нормы, устанавливая статус чиновников и служащих, определяют основы и порядок формирования и окончания публично-правовых служебных отношений, а также возлагаемые на чиновников определенные права и обязанности. Возникновение публично-правовых служебных отношений обусловлено существованием системы законодательных актов. Эти правоотношения не должны основываться на административно-правовых документах, т. е. они не возникают в результате применения административных положений и распоряжений. 

Для образования публично-правового служебного отношения определяющее значение имеют правовые установления законов или иных нормативных актов. В некоторых случаях правоотношения основываются и на административных распоряжениях или создаются в рамках заключаемых административно-правовых до- 

>>>201>>>

говоров. В административно-правовых распоряжениях регламентируются организационные вопросы, содержатся инструктивные указания, разъяснения относительно применения норм, определения и распоряжения, касающиеся видов и содержания выполняемых задач и функций. 

Как уже было отмечено, незначительная часть публично-правовых служебных отношений регулируется в публично-правовых (административных) договорах. В Швейцарии никогда не существовало рамочного закона о чиновниках, т. е. нормативного акта, устанавливающего основы чиновного права как для федеральных органов, так и для кантонов. Кантоны передали в распоряжение общин решение вопроса об установлении публичной службы и о комплектовании персонала управления. В каждом кантоне действуют особые публично-правовые нормы. Заключение служащими частноправового трудового договора на основе общешвейцарского обязательственного права относится к исключительным случаям, в настоящее время встречающимся очень редко. Фактически происходит выравнивание служебно-правового регулирования отношений на уровне федерации, кантонов и общин. Законодательство о публичной службе Швейцарии состоит из федерального законодательства, кантонального и нормативных актов общин. На уровне Швейцарской Конфедерации (союзных органов) содержание публично-правовых служебных отношений весьма детально регламентировано в действующем ныне Законе о чиновниках от 30 июня 1927 г. Вопреки своему названию этот Закон регулирует служебные правоотношения не только федеральных чиновников, но и некоторых других служащих. Он получил обстоятельное толкование в многочисленных постановлениях Бундесрата. При этом правовой статус различных категорий персонала (служащих) устанавливается в соответствующих постановлениях и положениях. К ним, например, относится Положение о чиновниках, действующее для чиновников органов центрального управления, а также для федеральных (союзных швейцарских) судов (Положение о чиновниках № 1); исключением здесь являются чиновники департамента иностранных дел, для которых действует особое Положение о чиновниках (§ 3) от 29 декабря 1964 г. Положение о чиновниках (§ 2) от 15 марта 1993 г. регулирует служебные отношения чиновников швейцарской федеральной (союзной) железной дороги, а также управления почты и телеграфа. Положение о служащих (т. е. о лицах, не имеющих особого статуса чиновников) действует для общего персонала швейцарского 

>>>202>>>

союзного управления, исключая союзную железную дорогу и управление почты и телеграфа. Правовой статус этих служащих отличается от публично-правового статуса чиновников. Для специальных категорий служащих Конфедерации имеются и другие положения, действующие, например, для генеральных секретарей и руководителей информации министерств, для помощников руководителей министерств, для профессоров федеральных технических школ, а также для высших офицеров и для инструкторов в Армии. Постановление федерального правительства (Бундесрата) содержит перечень всех без исключения должностей, которые занимают чиновники, имеющие пассивное избирательное право, т. е. те, которые могут быть избранными на соответствующие должности. Принимаемые федеральным правительством и министерством финансов другие нормативные акты, устанавливающие статус служащих, регулируют многочисленные вопросы служебных отношений федерального (союзного) персонала. 

В Швейцарии и поныне действует Обязательственный кодекс 1881 г. (с изменениями от 30 марта 1911 г.), содержащий нормы об обязательствах, отдельных видах договоров, об обязательствах из правонарушений, о коллективном трудовом договоре, заработной плате и условиях труда и пр. Статья 342 (абз. 1, подп. "а") Обязательственного кодекса устанавливает, что федерация, кантоны и общины могут регулировать отношения со своими чиновниками и служащими либо гражданско-правовым путем, т. е. по нормам этого Обязательственного кодекса, либо нормами публично-правового регулирования службы в рамках специальных законов о чиновниках (о публичной службе). Кантоны избрали второй путь регламентации отношений в системе публичной службы, создавая и развивая специальное чиновное право. 

Частноправовое трудовое отношение служащих может основываться на трудовом договоре, порядок заключения которого регламентируется в десятой части швейцарского Обязательственного кодекса. Степень свободы заключения договора устанавливается, с одной стороны, положениями Обязательственного кодекса, а с другой —публично-правовыми предписаниями федерации и кантонов о труде, профессиональной подготовке и деятельности. 

Предпринятые усилия по формированию чиновного права Швейцарии и созданию системы законодательных актов привели в 1982 г. к принятию Советом кантонов (одной из палат Федерального собрания) Закона о персонале (чиновниках и служащих), 

>>>203>>>

который, однако, впоследствии был отклонен на всенародном референдуме. 

Система правовых источников кантонального чиновного права Швейцарии имеет некоторые особенности. Конституции кантонов устанавливают основы законодательства общин о публичной службе. Кантоны регулируют в той или иной степени отношения на коммунальной службе. Многие общины разработали и приняли свои собственные регламенты о коммунальных публично-правовых служебных отношениях. Однако не все из 23 кантонов Швейцарии имеют собственное детально разработанное законодательство о публичной службе. К примеру, в кантоне Цюрих не принят закон о чиновниках. Чиновное право в этом кантоне представляет собой исключительно систему правовых предписаний, содержащихся в различных положениях. Вместе с тем здесь приняты и отдельные законодательные акты. В настоящее время разрабатывается новый закон о чиновниках в кантоне Цюрих. Таким образом, существование современного чиновного права в виде логически выстроенной системы нормативных актов в этом кантоне на сегодняшний день находится в высшей степени под вопросом. Правовое регулирование публичной службы в кантоне Цюрих устанавливается в Положении о чиновниках от 15 мая 1991 г. Оно является совместным нормативным актом, утвержденным Правительственным Советом кантона, Верховным и Административным судами. Затем это положение было утверждено Советом кантонов. Правительственный Совет и Верховный суд кантона Цюрих издали соответствующие дополнительные нормативные акты, конкретизирующие порядок исполнения Положения о чиновниках; Административный суд кантона в специальном документе дал толкование норм об исполнении положений, принятых 26 июня 1991 г. Верховным судом. Для лиц, которые не избираются на должность на срок исполнения должностных полномочий, т. е. для служащих органов публичной власти, действует принятое Правительственным Советом кантона Цюрих Положение о служащих от 26 июня 1991 г. В кантоне Цюрих также имеются особые нормативные акты, устанавливающие статус различных категорий персонала, например учителей всех ступеней, сотрудников полиции кантона. Многочисленные правовые положения Правительственного Совета, Верховного и Административного судов кантона Цюрих, а также решения Совета кантонов на федеральном уровне определяют оплату труда служащих и вопросы страхования. 

>>>204>>>

Правовое положение общин в кантонах (в том числе кантоне Цюрих) содержится в Законе об общинах от 6 июня 1926 г., который включает также чиновно-правовые установления, соответствующие основам чиновного права кантона. В остальном этот закон уполномочивает общины создавать собственное чиновное право (абз. 3 § 72 Закона об общинах). Законодательство о чиновниках имеют, например, города Цюрих и Винтертур. Для общин, которые не создали собственного чиновного права, или в случае, если это законодательство имеет существенные пробелы, непосредственно действует общешвейцарское или кантональное чиновное право. 

Правовое отношение между органами публичной власти (федеральными, центральными, кантональными и местными) и их служащими традиционно имеет публично-правовую природу. Это обусловлено тем, что служащий выполняет публичные задачи и функции, а также тем, что формирование служебного правоотношения определяется публичными интересами. Эти отношения регулируются в большей мере многочисленными публично-правовыми нормативными актами. 

Как уже отмечалось, чиновником является лицо, которое осуществляет соответствующие полномочия по должности, входящей в утвержденный постановлением Бундесрата перечень, и избранное в состав компетентного органа в качестве чиновника. Чиновное правоотношение отличается от публично-правового отношения простых служащих тем, что чиновник избирается в орган публичной власти на установленный в нормативных актах срок, на время существования должности (как правило, от трех до четырех лет). В швейцарском законодательстве о публичной службе отсутствует принцип пожизненного назначения (избрания) чиновника на должность. К началу нового срока исполнения должностных полномочий чиновник подлежит переизбранию на должность. Так определяет, например, абз. 1 ст. 57 Федерального закона о чиновниках от 30 июня 1927 г., где весьма определенно зафиксировано: "По истечении срока исполнения полномочий по должности служебное правоотношение теряет юридическую силу. Выборный орган решает по своему усмотрению вопрос о назначении новых выборов". Статья 4 Швейцарской Конституции, принятой 29 мая 1874 г., устанавливает многочисленные материальные и формальные государственно-правовые принципы, которые действуют также и в области публичной службы. Из этого вытекает, что чиновник не подлежит переизбранию на должность только 

>>>205>>>

при наличии определенных предпосылок (условий). Формальным условием отказа в избрании на должность на новый срок является, например, необходимость доказывания чиновнику нецелесообразности и невозможности его переизбрания на должность. Отказ в переизбрании чиновника на должность должен быть непременно обоснован. Доказательством может стать, например, нарушение чиновником принципа верности. 

Типичное публично-правовое служебное отношение является так называемым чиновным правоотношением. Публично-правовое служебное отношение образуется в результате издания компетентным выборным органом распоряжения (административного акта), который является односторонним актом и подлежит согласованию с лицом, избираемым на должность. Компетенцию по определению на публичную службу чиновников и других служащих имеют высшие органы исполнительной власти (Бундесрат, правительства кантонов, советы общины), если такая компетенция не предоставлена согласно нормативному акту другим органам. 

Служащие (нечиновники), состоящие в публично-правовых отношениях, принимаются на публичную службу, как правило, на неопределенный срок, т. е. на время более или менее длительного исполнения полномочий; это служебное отношение можно в любое время прекратить. В таком же порядке поступают на службу и лица, находящиеся в частноправовых отношениях с работодателем. Кроме того, существенные различия имеются и в объеме прав и обязанностей чиновников и служащих. Представление о том, что чиновники независимо осуществляют властные публичные полномочия и функции, а служащие, напротив, решают только простые задачи, в настоящее время не вполне соответствует правовой действительности. В последние годы в Швейцарской Конфедерации были ликвидированы различные должности высшей ступени с чиновно-правовым статусом, например должности генеральных секретарей министерств и должности помощников руководителей министерств. Иными словами, соответствующие функции стали выполнять обычные служащие. 

В настоящее время трудно прогнозировать, насколько далеко зайдут планы по ликвидации статуса чиновника с заменой его Другими публично-правовыми служебными отношениями. В специальной литературе отмечается, что этот вопрос должен самостоятельно решаться каждым публично-правовым образованием (федерацией, кантонами и общинами). 

>>>206>>>

В некоторых случаях служебные правоотношения персонала органов публичной власти подчинены регулированию нормами частного права. На сегодняшний день, в период так называемого дерегулирования общественных отношений и приватизации, такой порядок в странах Западной Европы, по мнению специалистов, влечет необходимость создания гибкой системы публичной службы. 

Частноправовые трудовые отношения служащих подчинены гражданско-правовому регулированию и соответствующей системе правовой судебной защиты. Нормы гражданского законодательства играют в этой области важную роль. Публично-правовые служебные отношения подчинены административно-правовому регулированию и имеют специфической способ судебного разбирательства возникающих служебных споров. Таким образом, в одних случаях правовая защита осуществляется путем рассмотрения гражданского дела в гражданском суде, а в других —разрешение спора происходит в управленческой инстанции и в административном суде. Неверным является такое понимание различия между публично-правовым и частноправовым служебным отношениями, когда частноправовое определение на публичную службу представляется менее значимым (или вовсе несущественным) по сравнению с публично-правовым служебным отношением. 

Исходя из уже рассмотренных положений, касающихся публичной службы, можно было бы сделать вывод, что служебные отношения персонала с органами публичной власти в большей мере подчинены регулированию нормами публичного права. Однако многочисленные пробелы в публично-правовом регулировании служебных отношений дополняются применением соответствующих норм частного (трудового, гражданского) права. Это означает, что если на некоторые вопросы в сфере службы публичное право не дает ответов, то в этих случаях могут применяться соответствующие положения частного (трудового, обязательственного) права. Вместе с тем устойчивой тенденцией можно считать вытеснение норм договорного права из сферы публично-правовых служебных отношений. Служебные отношения персонала и органов публичной власти можно квалифицировать как частноправовые лишь в тех случаях, когда такое положение однозначно устанавливает трудовое право и именно это положение рекомендуется законодателем для применения. При этом уполномоченными органами рекомендовано избегать на практике создания сложных ситуаций, в которых выявление характера служебных отношений затруднительно. 

>>>207>>>

В публично-правовом служебном отношении особого вида состоят члены органов местного управления или так называемые должностные лица муниципального совета. Для них действуют многочисленные разъяснения и уточнения, особенно касающиеся принадлежащих им прав и обязанностей. Специфика правового положения этих должностных лиц обусловлена, главным образом, политической природой формирования публично-правового служебного отношения, а именно проводимыми выборами этих служащих в двух формах: населением муниципального образования или местным парламентом. Поэтому образование и отчасти окончание этих служебных правоотношений лишены традиционного для публичной службы правового обоснования и оформления. Аналогичные правила действуют также для некоторых других категорий служащих, например для окружных прокуроров, учителей народных школ. 

В других странах система квалификационных разрядов (рангов) построена более логично и определенно. Например, в ФРГ в органах государственной власти для чиновников устанавливается 16 рангов (AI—А16). При этом в каждой должностной группе предусматривается увеличение окладов чиновников в зависимости от служебного стажа. Соответственно должностные оклады государственных служащих повышаются через каждые 1—года службы в органах государственной власти. Для руководящего состава органов государственной власти Германии действует специальный закон, устанавливающий систему рангов государственных служащих (В1—В11). У этой категории служащих должностные оклады не зависят от стажа службы. 

В ФРГ в зависимости от содержания государственной службы и характера деятельности чиновников занимаемые ими должности и, соответственно, виды прохождения государственной службы подразделяются на 4 уровня: 

) простые должности (простая публичная служба) —низший ранг;

) средние должности (средняя публичная служба) —средний ранг;

) высокие должности (повышенная публичная служба) —высокий ранг;

) высшие должности (высшая публичная служба) —высший ранг. 

Проводя дальнейшее сравнение с публичной службой ФРГ, интересно выяснить, каковы условия, необходимые для занятия установленных законодательством видов публичных должностей. 

>>>208>>>

Чиновники высшей службы. Для занятия этой должности необходимо пройти трехлетнюю учебу в научной высшей школе, т. е. получить высшее образование или сдать государственный экзамен. Кроме того, следует пройти подготовительную службу в течение как минимум двух лет и сдать экзамен на прохождение службы. До зачисления на постоянную работу специалисты проходят двух-трехлетний испытательный срок. Занятие такой должности предполагает сдачу второго государственного экзамена. К этой категории относятся, например, директора гимназий, ведущие специалисты в министерствах и ведомствах. Служащие этой группы зачисляются на службу по высшим рангам (А13—А16). 

Чиновники повышенной государственной службы. Для занятия этой должности необходимо получить среднее (12-летнее) образование, окончить высшую школу или получить равноценное образование в различных учебных заведениях, пройти трехлетнюю подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. На подготовительной службе необходимо пройти обучение в специальной высшей школе, чтобы приобрести специальные знания и развить профессионально-практические способности. К этой категории относятся полицейские комиссары, финансовые и правительственные инспектора и т. п. Этот уровень охватывает ранги от А9 до А13. 

Чиновники средней государственной службы. Служащие этого уровня должны иметь 10-летнее общее образование и пройти подготовительную (двухлетнюю) службу —обучение со сдачей первого государственного экзамена, т. е. им необходимо закончить реальную школу или основную школу, получив образование в государственно-правовом образовательном учреждении; кроме того, требуется пройти подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. К этой категории относятся машинисты локомотивов, полицейские, учителя начальных и средних школ, правительственные ассистенты и другие специалисты. При этом они зачисляются на должности, отнесенные к рангам от А5 до А9. 

Чиновники простой службы. Для занятия этой должности необходимо окончить обычную общеобразовательную школу и получить девятилетнее образование, или получить равноценное образование в образовательном учреждении; кроме того, следует пройти специальное обучение, подготовительную службу, но без экзамена на прохождение службы. Эта категория включает лиц, выполняющих простые функции, —курьеры, вахтеры, проводники на железной дороге, помощники чиновников. Чиновникам этого 

>>>209>>>

уровня устанавливаются конкретные должности и должностной оклад по категориям от AI до А5. 

Возвращаясь к классификации государственных служащих российской государственной службы, отметим, что Российская Федерация является государством, базирующимся на конституционных принципах, которые соответствуют международно-правовым стандартам. Учитывая это обстоятельство, а также полезный опыт западного чиновного права, считаем целесообразным законодательно ввести в систему государственных служащих несколько специальных категорий. 

Политические государственные служащие —лица, замещающие должности в органах государственной власти. При осуществлении полномочий по должности в течение срока пребывания на службе они обязаны разделять политические взгляды, задачи и цели правительства, его философию деятельности. По правовому статусу этот служащий назначается на должность пожизненно, но на практике может он быть в любой момент временно освобожден от работы. Институт политических государственных служащих дает правительству возможность воздействовать на органы государственно-правового управления с помощью этой категории государственных служащих, которые, по мнению правительства, способны наиболее эффективно обеспечить достижение его политических целей. Круг политических государственных служащих должен быть установлен в законодательном порядке: например, высшие должностные лица, руководящие служащие министерств и государственных ведомств, руководители представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ, мэры, главы местного самоуправления и т. д. 

В западных странах политические чиновники могут быть освобождены от должности без объяснения причин. Если при этом им будет предложена другая равноценная должность, они занимают эту должность пожизненно. Однако на практике это реализуется не всегда, поскольку соответствующих постов может не найтись по чисто организационным причинам. В случае же ухода с государственной службы политическим чиновникам устанавливается пенсия независимо от возраста и стажа работы. Такой порядок создает серьезные основания для привлечения на работу в правительственный аппарат высококвалифицированных специалистов, в том числе и профессуры. Выборные государственные служащие —лица, избранные на должность на определенное время, временные чиновники. Ими являются руководители местного 

>>>210>>>

самоуправления, руководящие лица представительных органов местного самоуправления. 

Почетные государственные служащие. В какой-то степени введение этой категории будет противоречить предлагаемому нами принципу пожизненного назначения на должность, следуя которому государственные служащие обязаны все свои знания и способности предоставлять в распоряжение государству или другому субъекту государственного права. Почетные же государственные служащие выполняют высшие административные обязанности наряду со своей гражданской профессией. Для почетных государственных служащих также должны действовать нормы служебного права, но за исключением тех, которые относятся только к пожизненно назначаемым государственным служащим, т. е. таких как служебное время, должностные оклады, социальное обеспечение, перемещение по службе, совместительство и т. д. Почетные государственные служащие могут получать различные выплаты, которые возмещают их затраты в процессе осуществления почетной деятельности. Почетные чиновники, как правило, находятся на муниципальной службе. В Германии, например, к этой категории относятся почетный бургомистр или его заместитель. 

В других странах, как правило, из числа государственных служащих выделяется группа служащих, имеющих особое положение —чиновники. Например, во Франции чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, которое было включено в штат и получило ранг в иерархии административных органов, служб или административных учреждений государства или местных коллективов. Из этого определения видно, что наделение статусом чиновника подчинено двум условиям: назначение на постоянную должность и получение специального ранга. Нижеперечисленные признаки чиновника (должностного лица) положены в основу всех государственно-служебных законов ФРГ, хотя ни в одном из них не имеется четко выраженного понятия чиновника (т. е. не имеется отдельной статьи (пункта, параграфа), где давалось бы определение понятия профессионального чиновника). Анализ законодательства Германии приводит к выводу, что чиновником является тот, кто: во-первых, состоит с государством в публично-правовом служебном отношении и отношении верности государству; во-вторых, если публичное служебное отношение основывается на изданном административном акте о назначении этого лица на конкретную должность (чиновнику вручается административный акт, в котором точно в соответствии с требования- 

>>>211>>>

ми закона стоят слова "при назначении в публично-правовое служебное отношение"); субъектом, назначающим на должность чиновника, могут быть федерация, земли, общины или союзы общин; в-третьих, если это лицо осуществляет самые важные функции государства, обеспечивающие безопасность государства и общественной жизни. Чиновник определяется в законодательстве Германии и с уголовно-правовой точки зрения. Такой акцент делается в связи с тем, что должностные лица несут повышенную юридическую ответственность, поскольку их деятельность имеет особо важное значение для государства. В зарубежной литературе последовательно проводится разграничение понятия "должностное лицо" в административно-правовом аспекте и в уголовно-правовом аспекте. 

>>>212>>>

Глава 10. Формы и методы управленческих действий

§ 1. Понятие, значение и виды форм управления (управленческих действий)

1.1. Понятие формы управления (управленческих действий)

Форма управления —это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления —это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия. 

Форма управления может иметь юридическое содержание, т. е. может устанавливаться нормативным правовым актом; такая форма управления называется правовой. В некоторых случаях формы управления не устанавливаются нормативно, и, следовательно, их нельзя считать правовыми формами управления. 

Правовая форма управления —это внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия. 

Использование в рамках управленческой деятельности различных форм и методов управления обусловливается целями, задачами и функциями государственного управления, о которых речь шла в первой части учебного курса административного права1. Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с 

См.: Старгшов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. С. 138—. 

>>>213>>>

наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности1. По мнению ряда ученых, "организационной формой административной власти является аппарат", а "юридической формой государственной администрации —административное право"2. С нашей точки зрения, это мнение спорно: едва ли в современных условиях термином "аппарат" можно раскрыть сложнейшую организационную сущность исполнительной власти. Что касается государственной администрации, причем не ее самой, а, очевидно, административных действий, то их правовой формой является не административное право, а, например, административный акт или административный договор. 

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т. е. конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения. 

Основными понятиями, позволяющими рассмотреть термин "форма управления", являются "цели управления", "функции управления", "задачи управления", "полномочия", "компетенция". Данные понятия обусловливают также и выбор методов управления (способов управленческого воздействия субъекта управления на объекты управления) в конкретной управленческой ситуации. Функции управления определяют основное содержание управленческой деятельности. Целям управления подчинены все используемые субъектами управления формы управления. Посредством форм управления органы управления реализуют свои полномочия, соответствующие установленной в нормативном акте компетенции этих органов. Форма управления есть средство реализации управленческих функций для достижения целей управления. 

1 См.: Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. М., 1996. Ч. 1.С. 155. 

Бахрах Д. Н., Казанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 3. 

>>>214>>>

Таким образом, содержание процесса управления раскрывается понятиями: функции управления, методы управления и формы управления. На этих главнейших категориях базируется теория управления. В непосредственной зависимости от развития этих понятий находится и практика управления. Форма управления —это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, осуществляемых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности. 

Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, т. е. от форм законотворчества (законодательства) и правосудия. Формы управления обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сферах государственной и общественной жизни. 

В специальной литературе 90-х гг. вместо термина "форма управления" использовалось понятие "форма осуществления исполнительной власти"1, так как Конституция РФ и многие законы не оперируют понятиями "государственное управление". Различие в данном случае непринципиально, однако поскольку в административном праве термин "управление" (государственное или публичное) является ключевым, то соответственно следует придерживаться именно его, т. е. говорить о формах управления или государственного управления (публичного управления). В административно-правовой литературе этот институт традиционно обозначается термином "формы государственного управления"; иногда используются и иные наименования, например: "формы деятельности государственной администрации"2, "административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти"3. В данной главе, посвященной анализу института форм и методов осуществления управленческой деятельности, используется термин "формы и методы управленческих действий", что, на наш взгляд, позволяет передать "активное", деятельное и творческое начало и содержательные особенности института государственного управления, всякой государственно-властной управленческой деятельности. 

' Бахрах Д. Н., Казанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 4. 

2 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М, 2000. С. 268, 350. 

3 См.: Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право: Учебник для вузов. М., 1998. С. 229. 

>>>215>>>

В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными выделяются следующие формы управления: 1) правотворчество (постановления, уставы, административные предписания); 2) административные акты; 3) публично-правовые договоры; 4) простое административное действие; 5) частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий)1. Германскими учеными анализируются при этом многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость в процессе осуществления публичного управления планирования. 

1.2. Значение формы управления в административно-публичной сфере 

Практическое значение форм управления заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике осуществляются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, создается и обеспечивается порядок управления, права и свободы граждан, законность совершения управленческих процедур, гласность и учет общественного мнения. 

Органы управления и должностные лица в каждом конкретном случае избирают специальную форму управления. Выбор формы управленческих действий подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа (и соответствующих должностных лиц), назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности, характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта; она может распространяться лишь на те объекты, которые находятся в пределах ведения соответствующего управляющего органа (должностного лица). 

Осуществляя свои функции, органы управления используют различные административно-правовые формы деятельности. Формы управленческой деятельности должны соответствовать содержанию управленческой деятельности, т. е. для реализации той или иной функции управления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение 

1 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 135—. 

>>>216>>>

задач с наименьшей затратой сил, средств и времени. В процессе государственного управления должны использоваться, как правило, только те формы управления, которые установлены в нормативных правовых актах (положениях, уставах, инструкциях и т. д.). Иными словами, процесс управления должен быть насыщен только допустимыми (т. е. определенными в нормативных актах) для решения той или иной задачи управления или выполнения той или иной функции управления формами управления. В противном случае управленческие действия могут быть поставлены под сомнение, а их содержание оспорено в нормативно установленном порядке. Однако это не значит, что субъект публичного управления лишен возможности действовать по своему усмотрению: в каждом конкретном случае он должен творчески подходить к выбору той или иной формы управления для решения специфических управленческих задач. 

Поскольку правовые формы управления имеют юридическое установление и содержание, то они влекут соответствующие правовые последствия. Правовая форма управления, как правило, характеризуется следующими признаками: 1) установление в нормативном акте; 2) наличие государственно-властной природы; 3) подзаконность управленческих действий и подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц; 4) главное содержание - - исполнительно-распорядительная деятельность. 

Если форма управленческих действий не определена в нормативном порядке, т. е. не имеет правового содержания и не влечет правовых последствий, то она относится к неправовым формам управления (организационным). При этом использование неправовых форм управления непременно должно основываться на принципе законности. 

Во всех правовых формах публичного управления (административно-правовых формах) отчетливо проявляются властные полномочия государственных и муниципальных органов; выраженные в правовой форме действия субъектов управленческой деятельности влекут определенные юридические последствия, а в законодательных и иных нормативных актах предусматривается четкая правовая регламентация правовых форм, устанавливается юридический способ их выражения. 

Эффективность использования форм управления обеспечивается установлением их процессуальной формы. Иными словами, 

>>>217>>>

управленческая деятельность должна быть юридически (административно-правовым образом) формализована: в ней должны содержаться основания совершения управленческих действий, необходимость их совершения, важнейшие этапы разработки проектов решений, процедуры голосования и принятия, контроля за исполнением. В настоящее время управленческая деятельность в России имеет минимум правовой регламентации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффективность, произвольность и коррупция. 

В данном случае речь идет о так называемом управленческом процессе, создающем процессуальные формы управленческих действий. Управленческий процесс призван решать возникающие в системе управления юридические дела (споры, конфликты, сложные ситуации). Особенно важна процессуальная регламентация совершения государственно-властных действий и предписаний, так как осуществление властных полномочий государственных органов требует детального обоснования и не исключает применения механизмов принуждения. Процессуальная форма управления должна устанавливать процессуальный статус субъектов управления —как властвующих субъектов, так и тех, которые должны подчиняться приказам, постановлениям и распоряжениям властвующих субъектов, т. е. тех, в отношении которых и применяются на практике формы управленческих действий. Здесь важно именно реальное правовое установление: прав, обязанностей, запретов и органичений для субъектов; подведомственность рассмотрения того или иного спора; стадии рассмотрения (принятие решения, обжалование, исполнение); порядок оформления административно-процессуальных документов; порядок разрешения споров, возникающих в процессе применения той или иной формы публичного управления. Проблема правового установления процессуального порядка совершения управленческих действий и принятия государственно-властных решений является сегодня в России одной из наиболее насущных. Неурегулированность административных процедур весьма ощутимо проявляется в практике публичной управленческой деятельности, и особенно серьезные последствия возникают в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан. Совершенствование административных процедур и обеспечение прав и свобод человека и гражданина являются, например, одним из основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который 

>>>218>>>

имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечания и предложения общего характера, относящиеся к улучшению административных процедур1. 

1.3. Виды форм управления (управленческих действий)

Правовые формы управления (управленческие действия) разными авторами классифицируются по различным основаниям. Например, А. П. Коренев разделяет формы управления в зависимости от следующих критериев: 

) по содержанию —на правотворческие (правоустановитель-ные) и правоприменительные;

) по целенаправленности (целям использования) —на внутренние и внешние;

) по способу выражения —на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (т. е. при помощи знаков дорожного движения, жестов сотрудника ГИБДД и т. д.)2. 

Д. Н. Бахрах среди правовых форм осуществления исполнительной власти выделяет принятие правовых актов (решений), заключение договоров и совершение иных юридически значимых действий. К неправовым формам деятельности исполнительной власти он относит организационные действия и материально-технические операции3. 

На сегодняшний день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления): 

) издание нормативных правовых актов. К их числу, например, относятся: Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов4, Устав службы пожарной охраны, Боевой устав пожарной охраны5; выпуск государственных ценных бумаг (в том числе об- 

1 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова в 1998 году // РГ. 1999. 11 марта, Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году // РГ. 2000. 4—6, 11—, 18—, 26 апр., 16—, 23 мая 2000 г. 

2 См.: Коренев А. П. Административное право России. С. 156. 

3 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996. С. 151. 

4 Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от И октября 1997 г. № 1298. См.: РГ. 1997. 30 окт. 

5 См.: Приказ МВД РФ от 5 июля 1995 г. № 257 "Об утверждении нормативных правовых актов в области организации деятельности Государственной противопожарной службы" // РВ. 1995. 7 сент. 

>>>219>>>

лигаций, займов) как федеральными органами государственной власти (например, Правительством РФ, Банком России, Министерством финансов РФ1), так и исполнительной властью субъектов Федерации2, а также и муниципальными образованиями (например, постановление Правительства РФ от 24 января 1997 г. "О выпуске в обращение облигаций государственных сберегательных займов Российской Федерации"3; выпуск муниципальных займов (именных жилищных сертификатов));

) издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;

) заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);

) совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности);

) осуществление организационных действий;

) выполнение материально-технических действий. 

Из этих форм управления первые четыре являются правовыми, а остальные — неправовыми. Кроме того, правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частноправовыми. Публично-правовые формы управления устанавливаются публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий. Частноправовые формы управления в определенной степени регламентируются и нормами гражданского права, однако они используются для достижения целей публичного управления и решения его задач. (Напомним, что публичное управление может осуществляться и в формах частного права: например, администрация области покупает для себя здание; местная администрация заключает договоры с частной фирмой о проведении определенных работ.)

1 См.: О выпуске облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации двадцатой серии: Приказ Министерства финансов РФ от 19 сентября 1997 г. № 68н // Бюллетень. 1997. № 21. С. 18—20. 

2 См, например: Указ Президента РФ от 18 октября 1997 г. № 1128 "О выпуске внешних облигационных займов органов исполнительной власти Московской и Свердловской областей, а также Красноярского края" // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4762. 

3 См.: Генеральные условия выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 24 января 1997 г. N? 73 // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 681 

>>>220>>>

В соответствии с предоставленными в законодательных и иных нормативных актах полномочиями органы исполнительной власти и местная администрация по вопросам, отнесенным к их компетенции, устанавливают правила поведения, запреты, ограничения на определенную деятельность либо осуществляют действия, регулируют деятельность предприятий всех видов собственности, регистрируют общественные объединения и их Уставы, исполняют требования законодательства посредством распорядительных, контрольных, надзорных полномочий, осуществляют юрисдикци-онную деятельность. 

Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Поэтому, положив в основу классификации такой критерий, как содержание форм управления, можно выделить правоуста-новительную, правоприменительную, регулятивную и правоохранительную формы управления. 

Правоустановительная форма управления связана с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В рамках правоустановительной (правотворческой) формы управления реализуется функция "административного правотворчества". Традиционно в нормотворчес-кой деятельности выделяется несколько этапов: возникновение необходимости разработки административного акта; подготовка проекта административного акта; обсуждение проекта и принятие решения соответствующим правомочным органом управления; опубликование принятого административного акта (управленческого решения). В настоящее время правила подготовки правовых актов многих государственных органов детально регламентированы специальными нормативными правовыми актами (например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Указом Президента РФ от 13 августа 1997 г.)). Таким образом, правоустановительная форма управления —это формирование правовых норм, их изменение, отмена, замена, т. е. подготовка и издание правовых актов управления (административных актов). Данная форма управленческих действий отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры: разработки проекта административного акта, обсуждения, принятия, опубликования и государственной регистрации. Правоустановительная форма управления характеризуется так- 

>>>221>>>

же наличием в системе публичного управления множества правотворческих процедур, которые используются самими органами управления для административного правотворчества, конкретизируют и уточняют задачи и функции управления, установленные в федеральных и региональных законах. При этом правотворческая деятельность органов управления (правоустановительная форма управленческих действий) всегда должна быть подзаконной, т. е. основанной на положениях законов и иных нормативных правовых актов высшей юридической силы. 

Правоприменительная форма управления связана с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов с целью применения нормы права в конкретном случае, т. е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров. Правоприменительная форма управленческой деятельности характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение системы управления и т. д. Данная форма управленческих действий включает в себя: установление фактических обстоятельств дела; поиск специальной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае; выявление юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права; принятие решения по делу, издание индивидуального акта управления; исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением1. 

Регулятивная форма управления направлена на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического развития и в социально-культурной сфере. При использовании регулятивной формы управления реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирование, планирование, координирование, руководство, распорядительство, кадровая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции и т. д.; здесь же обеспечиваются права и свободы граждан и других субъектов права, создается необходимый порядок управления. Регулятивная форма управления используется для разрешения возникающих в системе управления конкретных управленческих дел, для 

См., например: Коренев А. П. Административное право России. С. 158. 

>>>222>>>

осуществления функций управления, для обеспечения правовой защиты граждан, для регулирования деятельности органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. 

Правоохранительная форма управления связана с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц. 

В зависимости от направленности действий субъектов административного права формы управления разделяются на внутренние и внешние. 

Внутренние формы управления направлены на решение вопросов внутриорганизационнои деятельности органа управления, т. е. в рамках этой управленческой формы осуществляется так называемое внутриорганизационное управление, а также управление, осуществляемое ее субъектами для решения вопросов внутри системы управления, т. е. между органами управления, служащими и должностными лицами. 

Внешние формы управления способствуют осуществлению органами управления функций управления по отношению к другим, не входящим в систему управления органам, организациям и гражданам. Посредством формы внешнего управленческого воздействия осуществляются практически все важнейшие общие функции управления, упорядочивающие общественные отношения во всех сферах жизни. Внутренние и внешние формы управления могут иметь правоустановительный, правоприменительный, регулятивный и правоохранительный характер. 

В зависимости от способа выражения (установления) правовые формы управления могут быть разделены на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (т. е. определенные жесты, знаки, сигналы и движения, которые передают желания властвующего субъекта1). Выбор и использование того или иного способа 

1 См.: Коренев А. П. Административное право России. С. 158. 

>>>223>>>

выражения правовых форм управленческих действий обусловливаются юридическими свойствами формы управления. Основным является письменный способ нормотворческой деятельности, в результате которого появляется нормативный акт управления, представляющий собой официальный документ (текст). При помощи письменного, устного и конклюдентного способов обычно выражается всякая правоприменительная деятельность. В управленческой практике используется и устный способ фиксирования того или иного управленческого решения, например, устные приказы, распоряжения и указания. 

Неправовые формы управленческой деятельности не связаны с реализацией государственно-властных полномочий исполнительной власти, хотя и способствуют их осуществлению. Такие формы при их применении не влекут юридических последствий, не создают новых и не изменяют старых административно-правовых отношений. 

Неправовые формы управления (организационные формы) традиционно включают: 

) организационные действия (или мероприятия): общественно-организационные действия или действия организационно-инструкционного характера; проведение совещаний; распространение положительного опыта, информации о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности; разработка методических рекомендаций и указаний; оказание практической помощи исполнителям на местах; пресс-конференции представителей администрации и пр. Организационные действия или мероприятия применяются в процессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возникновения, изменения или прекращения правоотношений, т. е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управления;

) материально-технические действия: формы управленческой деятельности, призванные обеспечить эффективность государственно-служебной деятельности и связанные с ведением делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки и пр.), аналитическими расчетами, различными измерениями, материально-техническим обеспечением1. Для этой формы управлен- 

1 См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 5. 

>>>224>>>

ческой деятельности важны не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответствующей техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Материально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, необходимое качество управленческого труда, формализацию управленческих действий, применение специальной организационной техники. 

В литературе справедливо высказывается мнение, что материально-технические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма осуществления —неправовая и осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал; кроме того, они не выражают реализацию исполнительной власти1. Поэтому делается вывод, что реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме, а государственно-управленческая деятельность может быть выражена как правовой, так и неправовой формой2. Что касается публичного управления, то оно осуществляется как в связанных с государственно-властными полномочиями правовых формах, так и в обеспечивающих их реализацию неправовых формах. 

В некоторых учебниках вместо термина "формы управления" используется понятие "правовые формы реализации полномочий субъектами административного права" и предлагается различать следующие их разновидности: правовые акты государственного управления; правовые акты —организационные действия внутри аппарата органа управления; обращения субъектов административного права; участие субъектов административного права в гражданско-правовых договорах; участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах; деятельность субъектов административного права в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности)3. 

1 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 224. 

2 См. там же. С. 225. 

3 См.: Манохин В. М., Адушкии Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 141—. 

>>>225>>>

Представляет интерес и классификация административно-правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым1: 

) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, выпуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, контрольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.). Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением юридически значимых документов, влекущих последующее издание правовых актов, заключение административных договоров. Именно поэтому совершение юридически значимых действий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т. д.) относится к правовым формам деятельности управляющих органов и их должностных лиц, ибо результаты таких организационно-правовых действий и составление юридически значимых документов (акт ревизии, протокол об административном правонарушении) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридическим основанием для их издания2;

) по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

) по направленности: воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);

) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

) по субъектному выражению: односторонне выраженные •(правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры);

) по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе, либо по инициативе вышестоящих органов, либо по инициативе других участников управленческих отношений (например, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам спроса населения);

1 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. С. 225—. 

2 См., например: Вихрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 125. 

>>>226>>>

) по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или военного положения;

) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

) по особенностям объекта управляющего воздействия: юридические лица в зависимости от форм собственности, граждане РФ, иностранцы;

) по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные, предписывающие;

) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства). 

Заметим, что на данный момент при отсутствии специального административно-правового (в том числе и административно-процессуального) нормативного материала, в котором бы четко устанавливались формы и порядок осуществления управленческих действий применительно к конкретной сфере, трудно четко и без дополнительных оснований для критики классификация форм управления представляется весьма затруднительной. Однако достигнутые в науке административного права результаты позволяют выделить основные направления развития главных форм управления. Во-первых, необходимо разграничить публично-правовые и частноправовые формы осуществления управления (управленческих действий). Среди публично-правовых форм можно выделить нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты. 

. Нормоустановление. Существуют различные формы нор-моустановления органами исполнительной власти. Во всех случаях это означает появление норм права, адресованных публичным управлением внешней среде, многочисленным субъектам права, связанным с управлением или просто обязанным выполнять его предписания. Административное нормоустановление всегда направлено на установление принципов и особенностей управленческой деятельности и процедур, используемых в административно-правовых отношениях как внутреннего, так и внешнего характера. К нормоустановлению можно отнести: а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеобщими правилами органов управления (правительственных и административных органов); б) положения (уставы) —абстрактные и, как правило, 

>>>227>>>

всеобщие правила субъектов непосредственного государственного управления и местного самоуправления; в) внутренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов и относительно установленных должностей. Главными признаками нормоустановления являются: абстрактно-всеобщее действие, односторонность, установление для адресатов необходимого регулирования соответствующих отношений или правил. 

. Волеизъявление публичного управления (администрации). К ним относятся: а) административный акт как типичная форма осуществления управленческих действий, применяемая в системе юрисдикционного (нападающего, принуждающего) управления; б) административный договор, являющийся формой управленческих действий в системе обеспечивающего управления. Таким образом, основным признаком волеизъявления является сознательное объявление (разъяснение, уведомление), причем воля субъекта получает правовое оформление (например, заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, заявление об увольнении, предостережение). 

. Реальные административные акты. Как важнейшая форма управленческих действий, они отличаются от верховного волеизъявления тем, что не направлены на создание определенных правовых последствий, а влекут за собой действительный практический результат. К таким актам относятся: заявление для прессы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок); практические действия (например, содержание в исправности дорог или совершение правонарушения). Основным признаком реальных актов является появление практического результата управленческих действий. 

  

 § 2. Понятие и особенности метода осуществления управленческих действий 

Рассмотрение вопроса о формах управления (исполнительной власти или формах управленческих действий) влечет за собой анализ другого правового явления в управленческой теории и практике —метода осуществления управления (управленческих действий). Метод управления представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой 

>>>228>>>

деятельности. Категории формы и метода управления необходимо рассматривать в неразрывной связи. Следует отметить, что если форму управления можно достаточно ясно продемонстрировать, показать ее правовое содержание и основное назначение, то методы управления характеризуются "размытостью" содержания, меньшей степенью правовой регламентации. Существуют определенные сложности с пониманием категории метода управления, с отграничением ее от формы управления и метода правового регулирования. Методы управления применяются субъектами исполнительной власти и государственного управления, т. е. субъектами административного права. Содержание методов управления можно легко описать в словах, но порой очень трудно увидеть его конкретное проявление на практике. Форма управления включает в себя способы управляющего воздействия: например, органами публичного управления принимается административный акт, в котором устанавливается обязанность конкретных должностных лиц осуществлять контроль в соответствующей сфере деятельности юридических лиц и применять административные меры. Форма первична по отношению к методу. Форма управления показывает, что конкретные управленческие действия осуществляются путем оформления их, например, в правовой акт управления, который вызывает для субъектов юридические последствия. Метод управления дает возможность увидеть характер взаимоотношений между субъектом и объектом управления. Метод управления обязательно находит свое выражение в форме управления. Иначе говоря, если бы не было формы управления, методы управления, т. е. способы управляющего воздействия субъекта управления на объект, потеряли бы всякий смысл, ибо управляющее воздействие оставалось бы только идеей, желанием, но было бы лишено формального содержания. Например, как можно применить меры административного или дисциплинарного взыскания, либо разрешить строительство нового здания, либо оказать финансовую помощь хозяйствующему субъекту при помощи бюджетного финансирования (это все способы воздействия на конкретного субъекта) без документального оформления таких управленческих действий, т. е. без принятия соответствующего правового акта управления? Таким образом, уже отсюда становится очевидной неразрывная связь метода управления с административным актом, как самой важной формой осуществления управленческих действий. 

В системе государственного управления методы управления являются важнейшим правовым средством. Методы государствен- 

>>>229>>>

кого управления имеют и другие наименования, например: методы осуществления управленческих действий, методы управленческой деятельности, административно-правовые методы. Сущность этих понятий едина: методы управленческих действий —это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц. 

С теоретической точки зрения вопрос об административно-правовых методах целесообразно рассматривать с двух сторон: 1) теоретическое обоснование необходимости существования методов управления и их важность в управленческой среде; 2) формирование и нормативное обеспечение механизма его реализации1. 

Метод управленческих действий представляет собой способ достижения и решения целей, задач, осуществления функций государственного управления (или, в широком смысле, публичного управления) органами исполнительной власти. При помощи методов управления непосредственно осуществляются функции государства, решаются его задачи, обеспечивается правопорядок, права, свободы и законные интересы граждан, юридических лиц, различных организаций. Методы управления —необходимый элемент осуществления публичного управления в области экономического (хозяйственного), социального и административно-политического строительства и развития. 

Вопрос о методах управления —это вопрос о том, каким образом решаются управленческие дела, при наличии каких способов управление достигает установленных целей. Методы управления —это способы целенаправленного воздействия одного субъекта права на другого (на коллектив, группу или одного человека), т. е. это особая связь конкретных индивидуумов и организаций, способы властных взаимоотношений между людьми2. 

В специальной литературе имеет место определенное единство в понимании методов управленческих действий. К числу традиционных признаков (или характерных черт) методов управления можно отнести следующие: 

1 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 18 (выступление Л. А. Сергиенко). 

2 См., например: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 282—; Бахрах Д. Н., Казанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 86; Коренев А. П. Административное право России. С. 160—. 

>>>230>>>

) существование методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти;

) цель использования метода управления или его практическое назначение состоит в обеспечении государственного управления, практической управленческой деятельности органов исполнительной власти для решения установленных задач и осуществления функций управления;

) методы применяются и используются в процессе публично-управленческой деятельности;

) существуют особые правоотношения между субъектом и объектом государственного управления, выражающиеся в соответствующих правомочиях у государственного органа и должностных лиц по применению мер как убеждающего, воспитательного, регулятивного характера, так и властного, государственного, которое обеспечивается специальными силами и средствами; методы управления отражают связи и отношения, возникающие между субъектом и объектом управления;

) в правовых актах установлено управляющее воздействие, т. е. правовое регулирование порядка применения метода управления; в управленческой практике используются методы, которые не установлены в правовых нормах (например, применение в необходимых случаях мер убеждения и воспитания);

) методы управления являются средством осуществления установленной за субъектами государственного управления компетенции и полномочий;

) отражают характер используемых управляющим субъектом правомочий по отношению к объекту управления; выражают юридически властные полномочия соответствующего субъекта управления;

) содержание управляющего воздействия в каждом конкретном случае зависит от специфики объекта управления, в отношении которого могут применяться методы управления (например, физическое лицо или организация; форма собственности; наличие вертикальной подчиненности);

) как и всякое управленческое воздействие, методы управления обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы;

) при реализации нормотворческих и индивидуально-распорядительных полномочий субъектами государственно-властного управленческого воздействия в некоторых случаях необходимо 

>>>231>>>

применить усилия для разработки и принятия нормативного правового акта управления, действующего для неограниченного круга лиц, в других случаях применяется индивидуальное воздействие на конкретного субъекта;

) методам управления присущ динамизм, т. е. они привносят в управленческую действительность процессуальные начала, способствуют реальному движению в системе управления, выполнению необходимых функций и полномочий;

) порядок применения методов управления устанавливается законодательством;

) существует и организационно-правовая форма применения методов управления или правовой формы их выражения. Она напрямую зависит от форм, используемых в процессе управления, т. е. методы управления могут содержаться в самих формах управления. В этом смысле форма и методы управления неразрывно связаны. Например, метод административного принуждения выражается в форме издания индивидуального акта (постановления соответствующего юрисдикционного органа) о наложении на конкретное лицо меры административного взыскания (штрафа, административного ареста и т. д.); методы управления могут выражаться и в форме административного нормотворчества —в тех случаях, когда для обеспечения управляющего воздействия необходимо разработать и принять определенный нормативный правовой акт. Инициирование принятия такого правового акта и есть практическая реализация метода управления;

) метод управления имеет специфический характер управляющего воздействия на объекты; он может оказывать прямое воздействие (например, применение физической силы к правонарушителю или мер дисциплинарного взыскания к должностному лицу) или косвенное воздействие (например, реализация на практике предусмотренных законами правоограничений для государственных служащих, или, наоборот, применение мер поощрения; принятие решения о размещении государственного заказа, заключении государственного контракта, разработки государственной программы, стимулирования развития конкретных отраслей промышленности и производства);

) содержащееся в методе управления индивидуальное (применяемое должностным лицом единолично) или коллегиальное воздействие на объект управления (применяемое воздействие является результатом коллегиального обсуждения и осуществления);

) существуют временные пределы применения метода управления. Управленческое воздействие может быть кратковремен- 

>>>232>>>

ным (единовременным, одномоментным), т. е. когда необходимо окончательное решение управленческого дела, вопроса или спора при помощи специфического метода управления; вместе с тем применение метода управления для достижения определенной цели или решения задачи может осуществляться в течение длительного времени (в данном случае может применяться один и тот же или несколько методов управления в совокупности). 

Как отмечает В. М. Манохин, метод управления является связующим звеном между субъектом административного права и другими участниками отношений, заключая в себе не только волеизъявление, но и сам характер волеизъявления. Именно в характере волеизъявления, по мнению В. М. Манохина, и содержится существо метода управления1. 

Воздействие на объекты управления, реализуемое посредством метода управления, может быть различным по своему характеру, назначению и содержанию. В зависимости от этого можно говорить и о различных содержательных характеристиках самих методов управления. Во-первых, если управленческое воздействие характеризуется реализацией юридически властных действий по отношению к управляемому объекту, то речь идет о методах управления, применение которых влечет важные юридические последствия (административно-правовые методы: например, управление объектами государственной собственности; применение принуждения к должностным и юридическим лицам; административно-правовое регулирование экономических отношений при помощи таких инструментов, как централизованное регулирование, государственный контроль, регистрация, разрешение, лицензирование). Во-вторых, если методы управления направлены на организацию деятельности органов управления и управленческого персонала, а также на обеспечение управленческих органов необходимыми материалами и средствами, то эти методы могут быть названы организационными методами управления (например, осуществление в органе исполнительной власти комплексных мероприятий по обеспечению проведения аттестации государственных служащих). В-третьих, если в процессе реализации метода управления главным образом осуществляется контроль за управляемым объектом в какой-либо сфере, то такие методы называются контрольными (например, осуществление Счетной палатой РФ контрольной деятельности в какой-либо сфе- 

1 См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. С. 144. 

>>>233>>>

ре или каком-либо органе). В-четвертых, если методы управления направлены на обеспечение совершения различных процессуальных действий, то они носят название процессуальных методов управления (например, возбуждение дисциплинарного производства; организация проведения совещания или пресс-конференции в органе исполнительной власти). 

Важнейшими среди указанных методов являются административно-правовые, т. е. такие, реализация которых сопровождается осуществлением государственных юридических властных полномочий органов государственного управления и их должностных лиц. 

В настоящее время в системе государственного управления в области экономики оформляются и приобретают необходимое юридическое содержание методы общего регулирования, или методы административно-правового регулирования, которые содержат мощный и эффективный потенциал управляющего воздействия на экономические отношения. Это, например, государственный контроль в различных отраслях и сферах экономики; оказание финансовой бюджетной поддержки некоторым отраслям промышленности; обеспечение эффективного управления казенными предприятиями; антимонопольное регулирование; проведение приватизационных мероприятий; выдача лицензий, позволяющая определенным субъектам заниматься той или иной деятельностью. Эти и другие административно-правовые методы имеют целью защиту публичных интересов, усиление роли государства в осуществлении мероприятий, направленных на защиту правового порядка, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, поддержание дисциплины в области государственного управления. 

  

§ 3. Виды методов осуществления управленческих действий 

В административно-правовой учебной литературе традиционно рассматриваются два универсальных метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение. На практике эти методы имеют множество различных проявлений. 

К убеждению как методу воздействия на людей прибегают в процессе принятия разъяснительных, воспитальных, поощрительных и других мер морального значения. 

>>>234>>>

Поощрение направлено прежде всего на сознание государственного служащего, должностного лица. Этот метод содержит в себе стимулирующий потенциал, который способствует обеспечению законности и дисциплины как в системе государственного управления, так и во взаимоотношениях исполнительной власти с гражданами, юридическими лицами, различными субъектами правовых отношений. 

Достижение целей и задач управления может обеспечиваться при помощи мер принудительного характера, в этом случае объекты управления вынуждены действовать в порядке, установленном нормативными правовыми актами. В случае если поведение лиц не соответствует требованиям этих правовых актов, то государство, его органы и должностные лица имеют право применять меры принуждающего характера. Иногда эти меры бывают превентивными, т. е. обеспечивающими правовой порядок, общественный порядок, установленный режим осуществления действий; в некоторых случаях меры принуждения направлены на наказание лиц, совершивших правонарушение (проступок); это могут быть меры административного, дисциплинарного, уголовного и материального характера. В некоторых случаях меры принуждения направлены на пресечение неправомерного поведения лиц, а также восстановление законного порядка в системе различных общественных отношений. 

Методы управления бывают прямыми (административными) и регулирующего управления (экономическими). Последние в литературе называются методами косвенного управления. 

Прямые методы характеризуются односторонностью государственно-властного воздействия субъекта управления на объекты (граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных служащих). Лицо, осуществляющее управление, принимает властные, влекущие юридические последствия правовые акты управления, которые обязательны для исполнения соответствующими лицами. Неисполнение постановления, приказа, распоряжения является нарушением дисциплины и может повлечь за собой применение к виновному установленных законом мер принуждения. Сама идеология государственного управления требует наличия в арсенале методов управления подобных методов прямого властвующего (административного) воздействия. В широком смысле административные методы обеспечивают единство исполнительной власти, дисциплину и порядок во взаимоотношениях различных субъектов и институтов государственного управления, законность функционирования органов исполнительной власти. 

>>>235>>>

Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым адресованы данные методы. При реализации данных методов не происходит прямого экономического воздействия на субъекты права; материально-имущественные последствия их применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны. При использовании прямых методов управления объекты управления лишены возможности осуществлять управление по своему усмотрению; они обязаны выполнить полученное предписание в рамках установленных административных процедур. Большое значение в этом случае приобретают положения не только законов, но и иных нормативных правовых актов, содержащих предписания, порядок их выполнения, а также контрольно-надзорные средства и инструменты. Характерной особенностью прямых методов управления является контроль за выполнением объектами управления (должностными лицами, служащими, подчиненными, гражданами, юридическими лицами) отданных распоряжений и приказов, иных административных актов; в необходимых случаях специальными субъектами могут быть применены меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим установленных требований. 

Полноценное достижение целей и задач государственного управления невозможно без использования методов прямого административного воздействия на субъекты права. Прямое воздействие —это издание приказа, распоряжения, исходящего от вышестоящего должностного лица или от управляющего субъекта, имеющего соответствующие полномочия. При прямом управляющем воздействии на управляемые субъекты не требуется дополнительного согласования применяемых административных мер. Внеэкономический характер административных методов обусловлен отсутствием воздействия на материальные интересы управляемых, т. е. последние обязаны подчиняться соответствующим распоряжениям и указаниям субъекта государственного управления, не рассчитывая на получение материальной выгоды или материального поощрения. Должное поведение достигается добровольным соблюдением соответствующих положений, распоряжений и указаний, т. е. главное воздействие здесь —моральное. При этом субъекты, которые обязаны подчиняться распоряжениям управляющего лица, обладают соответствующим правовым статусом, который и обеспечивает их должное поведение. 

Прямое административное воздействие государства и его органов на экономические отношения необходимы также для обеспечения реализации государством своей экономической функции. 

>>>236>>>

Основные проявления прямого административного воздействия государства в области экономики следующие: монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность); государственное управление и централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий; управление объектами государственной собственности; осуществление государственного контроля в экономической сфере; регистрационные, разрешительные и лицензионные мероприятия и т. д.1 К методам прямого административного воздействия относится также устанавливаемое государственными органами для различных организаций и предприятий декларирование производства, лицензирование хозяйственной деятельности, квотирование. Например, принятым 25 мая 1999 г. постановлением Правительства РФ № 564 утверждено Положение о декларировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции2. Этим Положением устанавливается, что организации представляют соответствующие декларации: Министерству РФ по налогам и сборам и его территориальным органам; Министерству сельского хозяйства и продовольствия РФ; Министерству торговли РФ; органам исполнительной власти субъектов РФ, выдавшим лицензии на соответствующий вид деятельности; федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов РФ, выделившим квоту на закупку этилового спирта. 

Административные методы можно классифицировать по различным основаниям: 

) в зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативных правовых актах и имеют свое правовое содержание) и организационными (характеризуются осуществлением субъектом управления определенных организационно-управленческих действий);

) на основе административно-правовых признаков выделяются нормативные (применяются с целью принятия нормативных правовых актов, содержащих общеобязательные правила поведения) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта) методы управления;

1 См., например: Ноздрачев А. Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений / Институты административного права (третьи Лазаревские чтения) // ГиП. 1999. № 10. С. 15. 

2 См.: РГ. 1999. 2 июня. 

>>>237>>>

) по степени управляющего воздействия на объекты управления различают императивные (содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания, обязывающие к совершению необходимых действий или соответствующего должностного поведения), уполномочивающие (разрешают совершить определенные действия или принять соответствующие акты управления), поощрительно-рекомендательные (содержат поощрение или рекомендации по осуществлению определенных действий, соответствующего поведения) методы управления. 

Методы регулирующего (непрямого) управления в литературе называются также экономическими методами. Их применение обеспечивает удовлетворение экономических или материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения. Управляющий субъект создает благоприятные условия для достижения целей и решения задач управления путем воздействия на индивидуальные интересы управляемых субъектов. Материальное (или экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управляемыми субъектами установленных правил и положений в своей деятельности; таким образом достигаются цели управления в развитии как внут-риаппаратных (например, материальное поощрение служащих в органах государственного управления; обеспечение действия для должностных лиц установленных в законе материальных и имущественных льгот), так и экономических отношений (например, стимулирование внедрения в экономику разумных нововведений, поддержка некоторых отраслей экономики в конкретном регионе страны, предоставление налоговых льгот). 

Эффективное управляющее воздействие на управляемых со стороны органов государственного управления достигается при применении экономических методов косвенным путем. Методы регулирующего управления имеют ряд особенностей, среди которых можно выделить, например, следующие: опосредованное достижение желаемого управленческого результата путем воздействия на сознание и волю управляемых лиц; формирование управленческой реальности, обеспечивающей должное поведение управляемых субъектов через оказание воздействия на их интересы, потребности, желания; обеспечение правовой защиты в рамках административного и судебного обжалования действий или решений, нарушающих права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц; издание актов управления, управо-мочивающих на совершение соответствующих действий и приня- 

>>>238>>>

тие управленческих решений; возможность выбора вариантов поведения лицами, которым адресованы методы осуществления управленческих действий; нормативное установление механизма стимулирования. Думается, что термин "косвенные методы управления" —не самое верное в данном случае обозначение. Экономическое воздействие (или экономическое принуждение) является таким же прямым способом воздействия, как и прямое административное воздействие при помощи приказа или распоряжения. Несмотря на известную долю условности в формулировке данного понятия ("косвенное воздействие"), в основе соблюдения правил или требований всегда находятся обязанности и соответствующие интересы лиц. Применение косвенных методов не дает управляемому субъекту возможности действовать по собственному усмотрению; всегда для него что-то предусматривается, хотя при этом ему обеспечивается материальный интерес (например: проведение разумной и эффективной налоговой политики и нововведений в этой сфере; разработка государственных программ; размещение государственных заказов и заключение государственных контрактов). 

Экономические методы публичного управления, так же, как и административные, должны применяться только на основании нормативных положений. Стимулирующее воздействие этих методов управления должно проявляться в системе публичного управления с высокой степенью очевидности, значимости и эффективности. Только тогда административная система, имеющая государственно-властную управленческую природу и базирующаяся в основном на административных "командах", понимаемых в демократическом смысле, обеспечивает должный уровень управляемости государством и обществом. Среди необходимых элементов так называемого косвенного государственного регулирования рыночной экономики учеными выделяются следующие: государственная информация и прогнозы; государственные программы, контракты и заказы; регулирование динамики цен, доходов, занятости, профессиональной подготовки; налоговая и амортизационная политика1. 

Следует иметь в виду, что все существенные особенности публичного управления, налагающие свой отпечаток, как правило, на все административно-правовые институты, оказывают влияние и на административные и экономические методы осуществ- 

1 См.: Ноздрачев А. Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений. С. 15. 

>>>239>>>

ления управленческих действий. Это объясняется тем, что субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями, необходимым объемом компетенции; особым правовым статусом обладают и государственные и муниципальные служащие, все должностные лица, которые в необходимых случаях могут и обязаны осуществлять в рамках установленных административных процедур как административные, так и экономические методы управления. 

Административные и экономические методы, имея различное назначение и содержание, на практике, как правило, взаимосвязаны и имеют общие черты: 1) управленческое содержание; 2) субъекты применения; 3) объекты управляющего воздействия;

) необходимость достижения целей и решения задач управления;

) форма осуществления управляющего воздействия (принятие административного акта или правового акта управления). Вместе с тем в различных отраслях и сферах государственного управления обнаруживается преобладающее использование тех или иных методов управления. Например, в сфере организации и функционирования органов государственной безопасности или органов внутренних дел преобладает применение административных методов; в области образования, науки, здравоохранения наряду с прямым административным воздействием большое значение имеют экономические методы; в области управления промышленностью также большую роль играют экономические методы, хотя не исключаются методы административного регулирующего воздействия. 

Административные и экономические методы образуют соответствующие системы способов и приемов управляющего воздействия. К числу традиционно используемых методов управления относятся следующие: 

—регулирование управленческой деятельности; установление соответствующих положений, действующих в системе государственного управления;

- принятие решения о необходимости внедрения в процесс управления новых управленческих технологий и инструментов;

—установление запретов, правоограничений и обязанностей в совершении тех или иных действий или принятии соответствующих решений;

—устное или письменное распоряжение о необходимости выполнения конкретного задания;

—управление объектами государственной собственности;

—осуществление разрешительной, регистрационной деятельности и деятельности по лицензированию;

>>>240>>>

- принятие решения об образовании, реорганизации и ликвидации организаций, подведомственных соответствующим органам государственного управления;

—финансовая поддержка при помощи бюджетного финансирования отдельных отраслей, производств, предприятий;

—осуществление антимонопольной деятельности;

—установление стандартов, правового режима осуществления сертификационной деятельности, государственной статистики;

—принятие решения об удовлетворении требований субъектов публичного управления;

—принятие решения о реорганизации системы и структуры органов исполнительной власти;

- формирование управленческого персонала и принятие мер по обеспечению эффективности его деятельности (назначение на должность, проведение аттестации, повышение по службе, присвоение нового квалификационного разряда (классного чина), направление на повышение квалификации, освобождение от должности);

—приостановление или отмена правовых актов управления;

—принятие решения о необходимости заключения публично-правовых договоров (административных договоров);

—размещение государственного заказа;

—государственная регистрация (уставов муниципальных образований, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти);

—установление процессуальных положений и процедур для осуществления регулирующей управленческой деятельности, а также для разрешения возникающих в сфере управления споров и иных управленческих дел;

—осуществление контрольной и надзорной деятельности;

—осуществление административной юрисдикции;

—осуществление нормотворческой деятельности;

—применение мер административного принуждения;

- проведение поощрительных и иных стимулирующих мероприятий;

- применение мер материальной ответственности. 

В систему способов управляющего воздействия входят как традиционные (например, распоряжение о совершении необходимых действий, содержащееся в принятом правовом акте управления), так и новые методы, необходимость которых только обосновывается. Например, в литературе встречаются предложения ввести в систему методов управления такой метод, как управ- 

>>>241>>>

ленческое консультирование1. В данном случае речь идет о возможности создания специальных консультативных органов (должностей) в органах исполнительной власти и предоставления им права привлекать специалистов в различных сферах управления (например, экономики администрирования, социологии и психологии управления) для оказания консультирования. Очевидно, в этом случае необходимо специальное решение, исходящее от Правительства РФ, в котором бы устанавливались процедурные вопросы управленческого консультирования, определялись условия учета результатов и выводов оказанного консультирования. Управленческое консультирование, как и другие методы управления, прежде всего должно быть направлено на усиление результативности управленческой деятельности, повышение эффективности управленческого труда. 

Административные методы государственного управления, содержащие регулирующие нормы, дозволения, предписания, разрешения, запреты —необходимый элемент существования и функционирования системы государственного управления. Нельзя переоценивать или, наоборот, недооценивать административные методы осуществления управленческих действий, поскольку они являются необходимым атрибутом демократической административной системы. В условиях правовой государственности они должны применяться субъектами публичного управления в соответствии с установленными процедурными правилами и для решения соответствующих управленческих задач. Эффективность и законность применяемых административных методов управления во многом зависит от управленческого персонала, его правовой культуры, образования, условий осуществления управленческой деятельности. 

В качестве еще одной группы методов государственного управления в литературе выделяются социально-психологические методы управляющего воздействия, которые должны способствовать созданию в органах исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата2. Не отрицая важ- 

1 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП 1998. № 8. С. 18 (выступление Л. А. Сергиенко). 1 См.: Коренев А. П. Административное право России. С. 163. К психологическим методам управления автор относит, например, методы комплектования групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, методы психологического побуждения, формирования мотивов труда, гуманизацию труда, профессиональный отбор работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности. 

>>>242>>>

ности данных методов управления, следует заметить, что они не имеют правового содержания. Социально-психологические методы, как и социологические методы управления (например, управление социально-массовыми процессами, коллективами, органами, группами; повышение социальной активности; управление индивидуально-личностным поведением)1 являются объектом изучения психологии и социологии государственного управления. Однако в силу того, что они используются в управленческой практике, важное значение приобретает специфическая подготовка лиц, применяющих данные методы управления. В этом смысле следует признать целесообразным для государственных и муниципальных служащих, для должностных лиц, особенно руководящего управленческого персонала органов исполнительной власти, регулярное повышение квалификации не только в юридической сфере, но и в области психологии, социологии и этики публичного управления. 

1 См.: Коренев А. П. Административное право России. С. 164. 

>>>243>>>

Глава 11. Правовые акты управления

§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение правового акта управления

.1. Научные основы правового акта управления

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления принимаются органами исполнительной власти, однако они могут также приниматься государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, —органами законодательной и судебной власти. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, инструкции) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов; они принимаются руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов. Судьи принимают также постановления в результате рассмотрения отнесенного к их компетенции в области административной юрисдикции дела об административном правонарушении.

В настоящее время назрела необходимость создания в высших учебных заведениях специального учебного курса по проблеме административных правовых актов1. Традиционно в учебниках отечественного административного права используется термин "правовые акты управления", реже —"административные акты"2. Западноевропейская административно-правовая наука и законодательство оперируют понятием "административные акты". Административные акты —это ядро общего административного права, особая публично-правовая область реализации управленческих функций и особый вид управленческого процесса; они яв-

1 См.: Тихомиров Ю. А., Котпелевская И. В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ, пособие. М., 1999. С. 3.

2 См., например: Князев С. Д. Административное право: Учеб. пособие. Владивосток, 1997. С. 51—.

>>>244>>>

ляются сущностью административного права'. Германскими авторами отмечается, что административный акт является "изобретением" науки публичного права, создавшей его по французскому образцу; административный акт выступает, с одной стороны, как "типичный продукт односторонне властно действующего управления, исполняющего законы и осуществляющего государственные цели в рамках законов. С другой стороны, с помощью административного акта и предшествующей ему или следующей за ним процедуры должна быть обеспечена правовая защищенность, подобно тому, как это делает судебное решение"2.

Основательная разработка теории административного акта была проведена французскими и немецкими учеными. Главным отличием их подходов является то, что во французском административном праве административный акт может быть нормативным и индивидуальным (как и сегодня в российском праве), в то время как в германском административном праве административный акт и создание норм права считаются различными формами осуществления управленческих действий.

В германском административном праве законодатель считает административным актом каждое распоряжение, решение или другое властное мероприятие, которое осуществляет орган управления для регулирования конкретного случая в области публичного права и которое направлено на непосредственное правовое воздействие на внешнюю среду. Таким образом, основными признаками административного акта по германскому административному праву являются следующие: 1) издается органом управления; 2) является властной мерой воздействия; 3) применяется как форма управления в области действия публичного права; 4) представляет собой особую форму регулирования конкретных отношений или разрешения конкретного случая (спора); 5) оказывает непосредственное правовое воздействие на внешнюю сферу3.

Следует отметить, что в некоторых учебниках административного права институт правовых актов управления отсутствует. См., например: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999.

Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 194.

3 См.: Baths U. Allgemeines Verwaltungsrecht. 2. Aufl. Heidelberg, 1997. S. 120 ff.; Hendler R. Allgemeines Verwaltungsrecht: Grundstrukturen und Klausurfalle. Stuttgart, 1997. S. 18—19; Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 11. Aufl. Müncnhen, 1997. S. 176—; Müller B. Verwaltungsrecht: schnellerfasst. Berlin, 1995. S. 96; Sproll H.-D. Allgemeines Verwaltungsrecht I. Mücnhen, 1997. S. 212. См также: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 194—.

>>>245>>>

Административная мера (или управленческое действие) должна иметь ясное содержание и название. Она может иметь письменную, устную или иную форму, например обозначения или целенаправленное бездействие ("конклюдентное молчание"). Административная мера (управленческое действие) может исходить также от специально созданной машины или аппарата (например, сигнал светофора). Административный акт должен издаваться только административным органом, т. е. специальным органом, выполняющим функции публичного управления, и только в сфере отношений публичного права (или, можно сказать, в сфере отношений административного права). Административный акт направлен на одностороннее регулирование, которое влечет правовые последствия. Административная мера, принятая органом публичного управления и содержащая односторонние меры внешнего правового регулирования, только тогда является административным актом, когда она регулирует единичный случай. При этом разграничиваются правовые нормы (нормативные правовые акты) и административные акты: нормативные акты устанавливают абстрактно-всеобщее регулирование, а административные акты -конкретно-индивидуальное регулирование. Административная мера, принятая органом публичного управления, только тогда может стать административным актом, когда конкретно-индивидуальное регулирование (решение) органа управления будет направлено на непосредственное правовое действие во внешнюю среду.

Германскими учеными особо отмечаются три существенных признака административного акта: 1) регулирование отдельного случая; данным признаком административный акт отграничивается от нормы закона, т. е. административный акт является конкретным решением, относящимся именно к отдельному случаю, тогда как закон представляет собой абстрактное регулирование; 2) является решением; в данном признаке скрываются два момента: волеизъявление ведомства в отношении граждан или некоторой вещи и обоснование прав и (или) обязанностей для гражданина или относительно некоторой вещи; 3) внешнее действие административного акта заключается в том, что он оказывает непосредственное правовое воздействие "вовне", т. е. имеются в виду правоотношения между государством и гражданами1.

Германские административные акты можно классифицировать по различным основаниям:

1 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. С. 196—.

>>>246>>>

) по содержанию выделяются постановляющие (приказывающие, запрещающие, разрешающие, отказывающие, ограничивающие, отменяющие), устанавливающие, правоустанавливающие (публично-правовое правоустановление и частноправовое право-установление) административные акты; 2) по действию в отношении затронутого лица —обременительные и благоприятствующие; 3) по степени связанности правом —содержательные и рамочные; 4) по действию во времени —разовые и постоянные;

) по форме —со свободной формой и с предписанной формой;

) по полноте регулирования —частичные и полные административные акты; 7) в зависимости от "окончательности" решения —предварительные и окончательные акты1.

В отличие от германского, в российском административном праве издаваемые органами управления акты применения норм административно-юрисдикционного права (например, постановления о наложении административного взыскания) считаются правовыми актами управления (как правило, идивидуальными). В германском же административном праве такие акты не считаются правовыми актами управления, ибо законодатель четко выделяет отличительные признаки правового акта управления (они приведены выше).

Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах. Например, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает цо-становления и распоряжения. В ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. С. 232—.

>>>247>>>

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Понятие акта государственного управления можно определить с различных точек зрения. Рассмотрим некоторые из них.

. Правовые акты управления —это важнейшая форма управленческой деятельности (форма управления).

. Правовые акты управления —это управленческие решения1 (термин "решение" имеет универсальный характер и устанавливает необходимость выполнения конкретных действий лицами и органами, которым адресовано данное решение).

. Правовые акты управления —это правовые акты; тогда к последним можно отнести правовые акты представительных органов государственной власти, судов, прокуратуры.

. Правовые акты управления —это действия (или волеизъявления), поскольку они могут рассматриваться как правоуста-новление или правоприменение (или то и другое одновременно) в сфере государственного управления, что, как известно, осуществляется путем волевых действий, т. е. волеизъявления соответствующих субъектов управления. Акты управления —это и реализация властных полномочий, результатом которой является властное волеизъявление субъекта публичного управления по принятию управленческого решения.

. Правовые акты управления —это "предписания", так как реальное юридическое содержание правовых актов управления составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.

. Правовые акты управления —это разновидность документов (юридических документов, служебных документов: протоколов, докладных записок, справок, статистических материалов и пр.), так как содержащиеся в нем предписания (необходимость совершения действия, волеизъявление и пр.) имеют свое документальное (как правило, письменное) оформление.

Управленческие решения можно рассматривать не только в правовом смысле. См.: Карпов А. В. Психология принятия управленческих решений / Под ред. В. Д. Шадрикова. М., 1998.

>>>248>>>

Анализ определений правового акта управления, встречающихся в специальной литературе, позволяет выявить следующие характерные его черты:

) акт управления —это особая юридическая форма управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности;

) акт управления —это официальное решение, принятое органом публичного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности;

) акт управления —это предписание полномочного органа государственного управления или специального должностного лица.

По мнению Р. Ф. Васильева, актом управления может считаться властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписания)1. Ю. М. Козлов отмечает, что "правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власти"2. В. М. Манохин, не давая общего понятия правового акта управления, указывает на четыре его основных признака: 1) наличие субъекта принятия правового акта управления (кто принимает); 2) содержание правового акта управления сводится всегда к управленческим вопросам, к вопросам деятельности исполнительной власти; 3) подзаконность правовых актов управления; 4) юридические последствия правового акта управления3. Б. В. Российский говорит о правовом акте управления как о юридически властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором

1 См.: Васильев Р. Ф. Акты управления. М., 1987. С. 139—.

Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М, 1999. С. 269.

J См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 157—.

>>>249>>>

находит выражение властная природа государственно-управленческой деятельности1.

Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов традиционный в административном праве термин "правовой акт управления" заменяют на понятие "акт государственной администрации". Основными признаками таких актов указываются следующие: 1) принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности; 2) подзаконны; 3) имеют официальный характер акта администрации (издание от имени государственного органа, выражение воли государства, наличие служебных последствий); 4) реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления; 5) имеют правовой характер, если принимаются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом; 6) влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений; служат юридическими фактами)2. Таким образом, по мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова, актом государственной администрации можно считать "особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия"3.

До революции 1917 г. правовые акты управления (тогда использовалось понятие "административные акты") считались в России основной формой юридической деятельности административных учреждений, в то время как нормативные акты относились главным образом к компетенции законодательных учреждений, а юрисдикционные —к судебным учреждениям. Вместе с тем административные учреждения, осуществляя важнейшую, административную функцию, также были правомочны осуществлять нормативные и юрисдикционные функции путем издания указов и судебно-административных актов4. Если проследить историю развития научных представлений об административном акте, то можно констатировать, что определение понятия админист-

1 См.: Российский Б. В. Административное право. Вопросы и ответы: Учеб. пособие для вузов. М., 2000. С. 164—.

2 См.: Бахрах Д. Н., Хаханов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 8—.

Там же. С. 10.

* См.: Российское полицейское (административное) право: Конец XIX -начало XX в.: Хрестоматия / Сост. и вступит, ст. Ю. Я. Старилова. Воронеж, 1999. С. 544—.

>>>250>>>

ративного акта остается практически неизменным на протяжении многих десятилетий. Например, А. И. Елистратов в своем учебнике "Основные начала административного права" указывает на следующие признаки административного акта:

) это акт управления, направленный на установление, изменение или прекращение конкретных юридических отношений (т. е. административный акт характеризуется свойством осуществляемой им функции правового порядка); акт управления есть акт юридический; это действие, которое содержит волю вызвать правовые последствия; "юридический эффект —прямая цель юридического акта"1. Административный акт направлен на создание новых юридических отношений, что отличает его от юрисдикцион-ного акта, имеющего, по мнению А. И. Елистратова, своим предметом "распознавание и оценку уже совершившихся действий и фактов" или "установление, изменение или прекращение юридических отношений —прямую непосредственную задачу административного акта, определяющую самое его бытие"2;

) административный акт —это акт публичного права (принимается в целях общественного служения, относится к осуществлению публичных служб);

) административный акт относится к категории государственных актов (т. е. он относится к служебной деятельности должностных лиц);

) административный акт —правомерен, т. е.: а) он исходит от компетентного к его совершению административного учреждения; б) соответствует по своему содержанию, праву (законам в формальном смысле и указам); в) соблюдает законную форму; г) преследует законную цель3;

) административный акт устойчив (т. е. имеет законную силу); иными словами, недопустимо произвольное изменение администрацией своих актов. В связи с этим А. И. Елистратов отмечал, что развитие института административного акта напрямую связано с административной юстицией: "при отсутствии правильно функ-

Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX в. С. 545.

Там же. С. 548.

Уже в начале XX в. русскими учеными-административистами анализировалась эта важнейшая черта административного права, которая, по общему мнению, является продуктом французского административного права. Именно во Франции считалось, что Государственный совет как орган административной юстиции должен отменять акты, которые были приняты должностным лицом в пределах предоставленной ему компетенции и при соблюдении существующих форм, если, однако, этими актами преследуется не та цель, которую имел в виду законодатель.

>>>251>>>

ционирующей административной юстиции требования о закономерности административного акта —как бы широко они ни были сформулированы в законе —не обладают жизненной силой устоев правового порядка"1.

Таким образом, становится очевидным, что правовой акт управления (административный акт) —это сложное, комплексное правовое явление, хотя в его определениях, данных упомянутыми авторами, можно найти много общего. Вместе с тем можно выделить два фактора, которые объясняют именно такое понимание правового акта управления.

. Управленческая сущность и природа правового акта управления, т. е. акт управления представляет собой "юридический вариант" управленческого решения. Вне сферы публичного управления акт управления найти трудно; административный акт обусловлен существованием самой управленческой материи, которая воздействует на управляемые объекты через и при помощи акта управления, как наиболее концентрированного внешнего и внутреннего управления. Таким образом, правовой акт управления рассматривается как важнейшая правовая форма государственного управления (наряду с административным договором и другими неправовыми формами управления: организационными действиями, материально-техническими мерами и средствами).

. Правовой характер акта управления, т. е. он обязательно должен опираться на правовые реалии в системе публичного управления и приниматься на основе и во исполнение законодательных актов. С этой точки зрения административный акт является одним из видов юридических актов, существующих в системе государственного управления и исполнительной власти (наряду с законами, судебными решениями, актами прокурорского реагирования).

Таким образом, будучи частью сферы управления (форма управления; практическая деятельность по управлению) и частью сферы права и механизма правового регулирования (управленческий процесс), правовой акт управления в'обрал в себя черты и свойства указанных двух сфер общественных отношений. Поэтому институт правового акта управления должен существовать на основе принципов права и принципов публичного управления (организации и функционирования управления) и способствовать осуществлению как функций управления (функций государства, функций исполнительной власти), так и функций правового регулирования (функций права).

Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX в. С. 554.

>>>252>>>

Дуализм природы административных актов предопределяет многообразие их функций, сложный и многоплановый характер связей и отношений, существующих как в процессе их подготовки, так и на этапе принятия, исполнения и контроля их выполнения.

Развитие нормативного правового регулирования института правовых актов управления активно началось в России в начале 90-х гг., и историю этого процесса можно проследить по списку принятых основных нормативных актов, в которых устанавливались основные положения данного института (некоторые из них уже утратили юридическую силу).

. Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов. Утв. постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 г. № 3051 (утратило силу).

. Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации. Утв. распоряжением Правительства РФ от 24 июня 1992 г. № 1118-р2 (утратила силу).

. О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21 января 1993 г. № 1043.

. Положение о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров —Правительства Российской Федерации. Утв. постановлением Совета Министров —Правительства РФ от 28 января 1993 г.4 (утратило силу).

. О регистрации и опубликовании ведомственных нормативных актов: постановление Совета Министров —Правительства РФ от 13 апреля 1993 г. № 307 (утратило силу).

. Правила подготовки ведомственных нормативных актов. Утв. постановлением Совета Министров —Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 7225 (утратили силу).

. Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утв. постановлением Совета Министров —Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. № 1187" (утратило силу).

. О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов: Указ Президента РФ от 24 ноября 1995 г. № 1178.

1 См.: РВ. 1992. 19 мая. 2РВ. 1993. 19авг.

САПП РФ. 1993. № 4. Ст. 301.

САПП РФ. 1993. № 5. Ст. 398.

"' САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2857. 6 САПП РФ. 1993. № 48. Ст. 4650.

>>>253>>>

Одной из важнейших современных проблем, которые целесообразно исследовать в рамках правового института административных актов, является создание концепции стабильности административного нормотворчества1, изучение основных положений управленческого процесса, выявления динамической характеристики нормативных правовых актов в сфере публичного управления, рассмотрение множества факторов, влияющих на результативность и постоянство административного правотворчества.

В более общей теоретической и политико-правовой плоскости проблема правовых актов управления должна сегодня рассматриваться во взаимосвязи с правовой политикой2 и обеспечением качественной правовой жизни государства, общества, личности. Роль административных актов (как вида правовых актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем ее направлениям, т. е. в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации (толкования норм права), использования док-тринальной формы и иных направлениях воздействия на правовую действительность.

.2. Понятие и признаки правового акта управления

Основная трудность в определении правового акта управления (административного акта) заключается в отсутствии его легального определения самим законодателем, т. е. в отсутствии федерального закона об административных актах. Поэтому определяя это понятие, авторы исходят, как правило, из исторически сложившейся теории административного акта, т. е. указывают его важнейшие признаки, которые всесторонне характеризуют данное административно-правовое явление. С учетом этих основных признаков можно дать следующее определение правового акта управления.

Административный акт (правовой акт управления) —правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разре-

В 2000 г. было опубликовано весьма интересное исследование, посвященное проблеме стабильности закона. См.: Концепция стабильности закона. М., 2000.

2 См.: Малъко А. В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С. 18, Матузов Н. И- Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С. 27—.

>>>254>>>

шающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) с целью достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки.

. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления. Таким образом, акты управления представляют собой действия, которые являются к тому же обязательным элементом практического управленческого труда; т. е. всякий управленческий процесс есть по существу комплекс последовательных действий субъектов управления. Указанные действия имеют государственно-правовое значение. Целью административного акта является установление, изменение, отмена правовых норм или их применение в конкретном случае для решения конкретного управленческого дела. При помощи административных актов могут быть решены различные споры, дела, ситуации, ибо они принимаются с целью осуществления функций, задач и методов управления.

. Правовой акт принимается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции. Административный акт может приниматься как единолично должностными лицами, так и коллегиальным органом (специальной коллегией). Таким образом, действия по принятию акта управления могут совершать органы публичного управления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальный орган публичного управления или должностное лицо принимает административный акт и контролирует его исполнение. Административный акт —это одностороннее волеизъявление, которое не требует согласия юридических и физи-

>>>255>>>

ческих лиц, являющихся в этих случаях объектами управленческой деятельности; он может абстрактно распространять свое действие на неограниченный круг субъектов. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был принят акт управления, могут в процессе его действия принимать меры к выяснению степени его обоснованности и законности (например, путем обжалования административного акта в суд). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке обжалован, опротестован или признан незаконным (недействующим).

. Правовой акт управления -- юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Действия по подготовке и изданию правового акта управления всегда являются результатом волеизъявления, создающего в системе управления определенные юридические последствия или конкретный правовой эффект. Можно выделить две формы существования и осуществления акта управления. Во-первых, административный акт является прежде всего способом выражения воли административно-властвующего субъекта управления, т. е. он представляет собой акт, реальное действие. Во-вторых, само волеизъявление реализуется уже после издания административного акта в процессе исполнения и проведения в жизнь установленных актом правовых предписаний. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный характер; это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления. Субъекты принятия правового акта управления, издавая или утверждая административный акт; осуществляют таким образом государственную власть, характеризующуюся, как известно, и таким признаком, как обязательность исполнения действующих законов, властных предписаний, действий и решений. Государство и специальные его органы контролируют и гарантируют исполнение административного акта. В случае неподчинения требованиям административного акта го-

>>>256>>>

сударство может на законных основаниях применить меры административного правового принуждения к лицам или организациям, не исполняющих решение органов публичной власти (постановление, распоряжение и т. д.)- В случае несоблюдения содержащихся в правовом акте управления юридически властных предписаний предусматривается применение мер юридической ответственности к стороне, виновной в неисполнении установленных норм.

. Правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения, т. е. устанавливать общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой -- разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления; он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

. Законность и подзаконность правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном норма-

>>>257>>>

тивными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов. Вместе с тем правовой акт управления играет важную роль в процессе реализации административно-правовых норм, содержащихся в законах. "Конкретизирующая роль" административных актов заключается в том, что в них многие вопросы находят свою детализацию, точно определяется меха-. низм осуществления предписаний (норм), содержащихся в законодательных актах, указах Президента РФ, Правительства РФ. Часто правовыми актами управления регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не только административного, но и других отраслей российского права (земельного, трудового, финансового, природоохранительного, налогового). В этом и состоит творческий характер процедуры принятия административных актов, ибо от степени познания причин принятия этого акта, его целесообразности, необходимости, возможных негативных результатов действия во многом зависит качество всей управленческой деятельности. В литературе обсуждается наряду с законностью административных актов такой их признак, как конституционность1, т. е. их соответствие Конституции РФ как основному закону, как закону, имеющему высшую юридическую силу, прямое действие и применяемому на всей территории РФ.

. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, пре-

1 См.: Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 45. См. также: Белкин А. А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1995; Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: понятие, значение, структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 15—; Колесников В. В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998; Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994; Лифшиц Ю. Л. Оценка конституционности нормативно-правовых актов. М., 1994.

>>>258>>>

дусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседа-, ний Правительства РФ, в регламентах проведения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других органах федеральной исполнительной власти. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.

.3. Юридическое значение правового акта управления

Юридическое значение административных актов заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной власти. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административных актов:

) они выступают в качестве юридических фактов, т. е. являются фактическим основанием для формирования новых правоотношений, изменения или отмены старых отношений, создания нового правового статуса различных субъектов права (издание приказа о назначении на государственную должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования нового статуса —правового статуса государственного служащего);

) являясь нормативными актами, они устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют одинаковым образом для неограниченного круга лиц общественные отношения, определяют порядок управления, возможность наложения административных взысканий; нормативные или индивидуальные акты управления могут регламентировать поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обязанное-

>>>259>>>

ти или предоставляя определенные права (или же устанавливая и то и другое);

) акты управления могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других административных актов (постановление Правительства РФ является основанием для издания федеральным министерством или различными ведомствами конкретизирующих административных актов);

) они могут являться юридическими документами, доказательствами в юридическом процессе (при рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого дела), одним из оснований возбуждения судебного дела;

) они могут являться важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-правовых отношениях);

) они являются правовыми средствами1: осуществления современной правовой политики в административно-правовой сфере; проведения административной реформы; достижения целей государственного управления; осуществления позитивного функционирования органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; юридической защиты прав и свобод граждан; улучшения качества многообразной российской правовой жизни.

.4. Правовые акты управления и другие акты государственных органов и общественных объединений

Юридическое значение правового акта управления заключается и в том, что в системе источников права он занимает второе по значимости место после законодательных актов2. Органы исполнительной власти, осуществляя свои полномочия, издают правовые нормы, которые должны основываться на законах и не должны противоречить им; акты управления лишь конкретизируют,

О понимании термина "правовые средства" см.: Малъко А. В. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. № 2. С. 4—.

2 См.: Лившиц Р. 3. Судебная практика как источник права // ЖРП. 1997. № 6. С. 55.

>>>260>>>

развивают и дополняют положения законодательных актов. В случае несоответствия акта управления закону первый должен быть приведен в соответствие с законом. Вместе с тем акты управления как подзаконные акты обладают принудительной силой, являются источниками права.

Правовой акт управления, изданный органами исполнительной власти (или должностными лицами), отличается от других актов государственных органов и общественных объединений.

.4.1. Правовой акт управления и закон

В общей системе правовых актов закон обладает высшей юридической силой1. В основе соотношения и разграничения закона и правового акта управления как подзаконного акта находятся как минимум пять важнейших положений:

во-первых, законы и административные акты представляют собой развитие на практическом уровне установленного в Конституции РФ разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, т. е. каждая ветвь государственной власти функционирует при помощи соответствующих нормативных актов: законодательная —принимая законы, а исполнительная —исполняя положения этих законов посредством принятия собственных административных актов, тем самым доводя практически данные законы до тех индивидуумов, которым они предназначаются;

во-вторых, законы и правовые акты управления служат главными средствами осуществления компетенции, задач и функций соответствующих государственных органов, т. е. органов законодательной и исполнительной власти2. Поэтому административный акт характеризуется прежде всего своей управленческой направленностью и сущностью;

в-третьих, законы и административные акты занимают важнейшее место в российской правовой системе, являясь ее частью и обеспечивая ее существование;

' См., например: Жилин Г. Соотношение права и закона // РЮ. 2000. № 4. С. 8—; Закон: создание и толкование. М., 1998; Котелевская И. В. Закон и подзаконный акт // ЖРП. 2000. № 2. С. 34—<, Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994; Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1999.

2 См.: Котелевская И. В. Закон и подзаконный акт // ЖРП. 2000. № 2. С. 35; Она же. Закон и ведомственный акт // ЖРП. 2000. № 10. С. 33—.

>>>261>>>

в-четвертых, правовые акты управления являются результатом правоприменительной, контрольно-надзорной или административной деятельности или порождаются необходимостью применения на практике положения того или иного закона;

в-пятых, налицо различие целей закона и целей правового акта управления. Главной целью закона является правовая регламентация соответствующих общественных отношений. Целью административных актов является либо развитие (или углубление) нормативного регулирования соответствующих общественных отношений, которые стали уже предметом законодательной регламентации, либо необходимость применения законодательных положений в каждом конкретном случае для регулирования единичных случаев управленческой практики, т. е. непосредственное применение законодательных положений.

Отличие закона и правового акта управления можно представить на следующих основаниях.

. Акт управления носит подзаконный характер, ибо он издается на основе закона и для исполнения положений законодательных актов ("на основе и во исполнение законов"). Здесь важна проблема так называемого административного закона (закона, направленного на правовую регламентацию управленческих отношений или отношений, непосредственно связанных с осуществлением исполнительной власти или публичного управления), являющегося важнейшим источником административного права. Акты управления, конкретизируя административные законы, детализируют и уточняют положения законодательных актов; например, при установлении порядка и правил в области государственного управления, государственного контроля, административно-правовой юрисдикции. Таким образом, акты управления регламентируют конкретную специфическую часть общественных и государственных отношений, направлены на решение конкретных задач и, следовательно, являются вторичными по отношению к законам.

. Закон является актом высшей юридической силы и принимается парламентом страны (органами законодательной (представительной) власти) или путем референдума в рамках нормативно установленной законотворческой процедуры1. Законы регламентируют важнейшие сферы общественной и государствен-

Законами в РФ считаются: федеральные конституционные законы; федеральные законы (кодексы, общие принципы, основы и т. д.); законы о ратификации международных договоров; законы РФ о конституционных поправках; законы субъектов РФ.

>>>262>>>

ной жизни1. Правовой акт управления в самом узком смысле

принимается органами публичного управления (органами исполнительной власти, исполнительно-распорядительными -органами), хотя акты управления принимаются также органами судебной и законодательной власти для регламентации своих внутренних отношений (внутриорганизационные акты управления).

Необходимо разграничивать основания принятия законов и правовых актов управления. Конечно, в законе трудно установить перечень оснований принятия административных актов, однако самые общие такие основания все же должны быть в нем установлены (например, в законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации" или в Управленческом законе, или в Административно-процессуальном кодексе; здесь все будет зависеть от того, какую модель управленческого закона и закона о нормативных правовых актах выберет российский законодатель).

Принятие административного акта характеризуется, как правило, менее сложной правотворческой процедурой; при необходимости в акты управления сравнительно легко вносить изменения и делать дополнения, так как каждодневные управленческие реалии весьма быстро меняются и требуют внесения в управленческие акты соответствующих поправок. Для практики публичного управления в первую очередь необходимо обеспечивать действие соответствующих положений как федеральных, так и региональных законов. Затем следует анализировать действующие в этой сфере правовые акты управления —указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем следует добиваться правильного соотношения законов и подзаконных актов в системе административно-правового регулирования. В случае выявления противоречий в общей системе законов и подзаконных актов на различных уровнях и в различных субъектах Федерации целесообразно использовать имеющиеся правовые средства для обеспечения законного их сочетания: обращение с соответствующим предложением, заявлением или иском в Конституционный Суд РФ или конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в суды общей

Термин "важнейшие" сферы общественных отношений, которые могут регулироваться только изданием законов, включают конституции различных государств, что подчеркивает особое место закона в системе нормативных правовых актов и его роль в механизме правового регулирования. См., например Окушева Р. Т. Законы и подзаконные нормативные правовые акты в Республике Казахстан: проблемы предмета регулирования // ЖРП. 2000. № 1. С. 149—.

>>>263>>>

юрисдикции, в соответствующие органы исполнительной власти. Современное развитие административного правотворчества (как и всего подзаконного нормотворчества), к сожалению, страдает отсутствием научной и управленческой стратегии, размытостью целей и задач, поверхностным отношением к имеющимся научно-теоретическим положениям в области создания нормативных актов. Все это приводит к возникновению проблем в самой правовой системе, порождает коллизии1, которые необходимо разрешать. Существуют и внешние факторы, которые влияют на создание коллизионных отношений в области взаимоотношений законов и административных актов. К ним, например, относятся неуместное и пагубное для страны противоборство властей на федеральном и региональном уровнях. Предпринимаемые в настоящее время меры по укреплению государственной власти, осуществление административной реформы2, усиление исполнительности и дисциплины в системе государственного управления —все это может положительно воздействовать и на процесс административного нормотворчества. Устанавливая принцип разделения властей, законодатель допускает все же известное "соревнование", уравновешивание властей. Мы же имеем в виду "незаконную" и нецелесообразную "борьбу" властей друг с другом, когда при помощи различных средств представители этих властей пытаются разрешить проблему в свою пользу, забывая об общегосударственных и общественных интересах. Ситуация заметно усугубляется, этот процесс сочетается с коррупцией, с желанием реализовать корпоративные интересы, с лоббированием нужных какой-либо стороне нормативных актов.' В результате как законодательные органы, так и органы исполнительной власти пытаются принимать соответствующие правовые акты, нередко нарушая при этом установленную компетенцию по изданию таких правовых актов. Так, парламент может принять закон, хотя в соответствии с нормативными актами решение соответствующего вопроса относится к компетенции Президента или Правительства РФ; Правительство не принимает нормативного акта, ожидая соответствующего указа Президента; федеральные органы исполнительной власти принимают правовые акты, противоречащие положениям соответствующего закона.

. Изменение законодательного акта, являющегося основой соответствующего акта управления, влечет непременное измене-

' См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000. 2 См.: Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

>>>264>>>

ние и самого акта управления, т. е. потребуется приведение его в соответствие с новыми положениями закона, поскольку он был принят для исполнения этих законов. При этом необходимо, чтобы изменения закона касались юридического содержания соответствующего акта управления. Вместе с тем сам акт управления или его изменение (обновление) не влечет за собой изменения закона, на базе которого он был издан. Однако внесение изменений в акты управления может быть вызвано и непосредственными управленческими причинами, например, необходимостью автоматизации и углубления компьютеризации государственного управления; изменением административных процедур; модернизацией публичного управления; появлением новых методов руководства и координации в системе управления и т. д.

. Процедура изменения законодательного акта (внесения в него изменений и дополнений) более сложна, чем порядок изменения правового акта управления. Это связано с особенностями как законодательного процесса, так и административного правотворчества.

. Руководствуясь нормами и положениями законодательных актов, уполномоченные субъекты в порядке оспаривания акта управления могут отменить его или приостановить его действие.

.4.2. Правовой акт управления и судебные акты

. По своим правовым свойствам судебный акт (приговор, решение, постановление, определение) является актом государственного органа, осуществляющего правосудие, рассматривающего уголовные и гражданские дела и дела об административных правонарушениях, применяющего нормы действующего права к конкретным лицам, совершившим правонарушения, а также рассматривающего споры между различными субъектами права, которые возникают в сфере реализации функций государственного управления. Целью принятия судебного акта является установление вины того или иного лица в совершении правонарушения, законное и обоснованное решение того или иного дела, а также рассмотрение спора; судебное решение —это результат осуществления судебной власти, правовая форма осуществления правосудия. Административный акт —это результат осуществления государственного управления или местного самоуправления, это правовая форма управления. Административный акт может служить доказательством в судебном процессе по рассматриваемым

>>>265>>>

гражданским, жилищным, трудовым, налоговым и административным делам.

. Основанием для принятия судебного акта является совершенное правонарушение или возникший между различными субъектами спор о праве; основанием принятия акта управления является необходимость осуществления положительной управленческой деятельности или возникший в сфере управления спор (дело).

. Судебный акт является всегда индивидуальным правовым актом, решающим конкретное дело или спор; акт управления может быть и нормативным актом управления, в котором устанавливаются нормы права. Судебный акт направлен на выяснение истины по судебному делу между спорящими сторонами и, как правило, решение принимается всегда в пользу одной из сторон, т. е. в данном случае судебный акт принимается в процессе решения возникшего спора, основанного, как это часто бывает, на незаконно совершенных действиях или принятых решениях, т. е. судебные акты порождаются "негативной" практикой деятельности многих субъектов права, в то время как административные акты принимаются, как правило, в рамках осуществления "позитивной" управленческой деятельности, обеспечивая удовлетворение публичных интересов.

. Порядок принятия судебных актов отличается от порядка принятия актов управления. Во-первых, сама процедура принятия правовых актов регламентируется различными процессуальными законодательными или иными нормативными актами: судебное решение принимается, например, в рамках уголовного, гражданского, арбитражного или конституционного судопроизводства, правовой акт управления принимается в рамках установленного административно-процессуального законодательства (в рамках управленческого процесса). Во-вторых, судебные акты принимаются (приговоры выносятся, решения принимаются) судами (независимыми судьями) на основании законов и без всякого кому бы то ни было подчинения, в то время как правовые акты управления принимаются органами управления, с подчинением не только закону и его требованиям, но и распоряжениям вышестоящих органов управления, а также руководствуясь положениями нормативных правовых актов управления. В процессе принятия акта управления уполномоченные субъекты могут издавать различные предписания и положения, которые необходимо исполнять при принятии административного акта.

. Принятие судебного акта в некоторых случаях может отменять или приостанавливать действие административного акта,

>>>266>>>

в то время как акт управления —как продукт деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления —никогда не может изменять судебного акта.

. Судебный акт не может быть изменен и пересмотрен тем же самым судом (судьей) по своей инициативе; акты управления могут быть отменены, изменены, пересмотрены органом публичного управления или должностными лицами, их принявшими.

Важной характеристикой судебных актов является то, что они могут конкретизировать как акты управления, так и сами законодательные акты. Суды наделены правом проверки и актов управления, и законов, а также правом признания их незаконными (недействительными). Вместе с тем судебные акты должны издаваться на основе закона; суды применяют закон, подчиняются его требованиям. "Законодатель, орган управления в своей нор-мотворческой деятельности могут оставить ту или иную область общественных отношений вне правового регулирования. Но когда с подобным пробелом сталкивается суд, он не может уклониться от решения вопроса. Суд, разрешая спор, восполняет пробел в регулировании. Суд в этих случаях доделывает работу законодательной и исполнительной власти"1.

.4.3. Правовой акт управления и акты прокурорского реагирования

. В зависимости от правовых свойств акты прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления) суть результаты осуществления прокуратурой контрольно-надзорной деятельности; в них выражается специфическая форма деятельности органов прокуратуры. Акты прокурорского реагирования не содержат норм права, не создают право, но они способствуют обеспечению законности и обоснованности деятельности различных органов государственной власти и должностных лиц. Акты управления принимаются не только в сфере осуществления контрольной деятельности: в большинстве случаев они принимаются для решения задач и функций управления, т. е. задач позитивного государственного управления и обеспечения благосостояния граждан и других субъектов права.

Лившиц Р. 3. Судебная практика как источник права // ЖРП. 1997. № 6. С. 56. См. также: Кучин М. В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент // Право и политика. 2000. № 5. С. 13—; Марченко M. H. Является ли судебная практика источником российского права? // ЖРП. 2000. № 12. С. 11—.

>>>267>>>

. Основаниями принятия актов прокурорского реагирования являются выявленные нарушения законности, в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; основаниями принятия актов управления —законодательные акты, возникшие проблемы, требующие разрешения в сфере деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.

.4.4. Правовой акт управления и акты общественных объединений, негосударственных и коммерческих организаций

. Акты общественных объединений, негосударственных и коммерческих организаций не обладают государственно-властным характером и им не присущи черты правового акта управления, издающегося органами исполнительной власти. Иногда, на основании законодательного или иного правового акта, государство предоставляет (или делегирует) какому-либо общественному объединению выполнение государственно-властных полномочий (от имени самого государства). Тогда акты данных организаций могут иметь государственно-властное значение.

. Акты общественных и других негосударственных объединений и организаций издаются от имени этих организаций с целью регулирования тех или иных вопросов их деятельности.

. В качестве объектов актов общественных объединений выступают внутренние отношения организации; эти акты распространяют свое действие только на членов данной организации.

. Обеспечение действия актов общественного объединения основывается на внутренних механизмах и средствах самого объединения.

Целесообразно коротко очертить роль и значение актов органов территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании. Данный вид актов принимается органами территориального общественного самоуправления. Уставы муниципальных образований могут содержать положения, предусматривающие принятие определенных решений исключительно на собраниях (сходах) граждан. Общественное самоуправление необходимо отграничивать от самой публичной муниципальной власти, являющейся властью более значимого уровня по сравнению с общественной самодеятельностью. Поэтому акты органов территориального общественного самоуправления, которые создаются населением определенной части муниципального образования для

>>>268>>>

осуществления под свою ответственность самоуправления и собственных инициатив по вопросам местного значения, являются обязательными для исполнения только для соответствующей части муниципального образования; они не характеризуются признаком общеобязательности и не имеют для этого соответствующей юридической силы (это распространяется и на принимаемый устав органов территориального общественного самоуправления или положение территориального общественного самоуправления). Впрочем, в случае, если органы местного самоуправления зарегистрировали акты, принятые частью населения муниципального образования, либо санкционировали (делегировали) принятие соответствующих актов, то последние становятся общеобязательными на всей территории муниципального образования. Следовательно, в отличие от нормативных правовых актов муниципальных образований, акты органов территориального общественного самоуправления не входят в систему правовых основ организации и деятельности местного самоуправления.

.4.5. Правовой акт управления и гражданско-правовые договоры

. Гражданско-правовой договор (сделка) заключается конкретными лицами (сторонами) в результате добровольного взаимного волеизъявления; административные акты принимаются во многих случаях вне зависимости от желания и согласия субъектов права, которым они адресуются. Гражданский кодекс РФ в ст. 8 определяет, что правовые акты управления представляют собой одно из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.

. Неисполнение договорных обязательств влечет ответственность, устанавливаемую нормами гражданского права; неисполнение положений административного акта влечет применение принудительных средств в порядке, определенном административно-правовыми нормами.

.4.6. Правовой акт управления и документы, имеющие юридическое значение

Правовые акты управления имеют существенные отличия и от документов, имеющих юридическое значение, и от служебных документов1. Документы, которые имеют важное юриди-

1 См.: Коренев А. П. Административное право России: Учебник. Ч. 1. М., 1996. С. 170.

>>>269>>>

ческое значение, составляются, как правило, по установленной форме и содержат сведения, касающиеся конкретного факта, определенного дела (например, протокол о нарушении таможенных правил, диплом об окончании высшего учебного заведения, служебное удостоверение). Эти документы никак не воздействуют на установление, изменение или прекращение правоотношений. Они выполняют лишь констатирующую, подтверждающую функцию, но не влияют на само содержание и динамику правоотношений.

Правовой акт управления, являясь одним из видов служебных документов, которые используются в процессе управленческой деятельности, отличается от большинства из них по своему юридическому значению и правовым свойствам. Служебные документы (справочный материал, рапорт, служебная записка, докладная, протокол совещания и т. д.) представляют собой важный источник служебной информации, необходимой для осуществления управления или любой другой деятельности в органах публичной власти, однако юридического значения они не имеют. Практическое же их значение заключается в том, что на их основе или с их непосредственным использованием могут быть приняты правовые акты управления по различным вопросам управления.

.5. Основные требования к правовому акту управления

Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются или осуществляются. Для этого правовой акт управления должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т. е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания1.

1 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 238.

>>>270>>>

Иногда создается впечатление, что вопрос о признаках акта управления и вопрос о требованиях, которые предъявляются к нему, по существу аналогичны. Однако теория административного права различает эти понятия. Признаки акта управления —это главнейшие свойства, которые характеризуют его сущность и назначение, а требования к акту управления —это некие стандартные условия, при которых акт управления будет являться законным и отвечать публичным интересам. Думается, что даже со временем, когда будут приняты законы о правовых актах управления и об управленческом процессе, в которых будет установлено легальное понятие административного акта, вопросы о признаках и о требованиях административного акта будут иметь свои особенности.

В литературе можно встретить весьма интересные мнения по проблеме требований к актам управления. Например, Д. Н. Бах-рах и С. Д. Хазанов вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, рассматривают через призму условий эффективности актов государственной администрации и их качества. "Качество самих актов —результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты"1. К таким требованиям, по мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова, относятся: 1) целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса, квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие компетенции у его автора; соответствие акта закону по существу; соответствие цели закона; принятие его в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта); 3) организационно-технические требования (здесь же приводятся требования к культуре оформления акта: лаконичность, соблюдение грамматических норм и правил, структура документа и т. д.). В качестве основных требований к актам управления В. М. Манохин выделяет следующие: 1) требования, относящиеся к разработке и принятию актов управления; 2) требования к вступлению их в действие; 3) требования к содержанию и форме акта управления2.

Бахрах Д..Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 28—.

2 См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багшиаев 3. А. Российское административное право. С. 161—.

>>>271>>>

Главным требованием, относящимся к акту управления, является его законность, причем имеется в виду соблюдение не только материальных, но и процессуальных административно-правовых норм в процессе подготовки, принятия и исполнения акта управления. Однако требования к правовому акту управления могут и не носить юридического характера, а касаться формальной стороны акта управления как юридического документа (например, соблюдение правил русского языка). Законность правовых актов управления должна обеспечиваться, т. е. на всех этапах их подготовки и принятия должны создаваться условия для их действия и достижения соответствующих целей управления. Иными словами, акт управления должен издаваться на основе закона и во исполнение требований законодательных актов. Если акт управления не соответствует закону, то он должен быть отменен в рамках существующих процедур. Понятие "законность правовых актов управления" конкретизируется следующими требованиями.

. Правовой акт должен соответствовать положениям законов и быть направлен на достижение той цели, которую ставил перед собой законодатель, принимая тот или иной закон. Административный акт не может противоречить Конституции РФ, международным договорам, конституциям и уставам субъектов Федерации, действующему законодательству, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, законодательным актам субъектов Федерации.

. Правовой акт управления должен основываться на конституционном и дополнительном договорном разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ; акты органов местного самоуправления также должны издаваться в рамках установленных предметов ведения и полномочий. Проблема соблюдения цели закона при издании административного акта всегда интересовала административистов. А. И. Елист-ратов еще в начале XX в. писал, что "идея законной цели как особого условия правомерности для административного акта является приобретением французского административного права. Государственный совет в качестве органа административной юстиции отменяет акты, совершаемые должностным лицом в пределах его компетенции и с соблюдением предписанных форм, если этими актами преследуется не та цель, которую имел в виду закон,

>>>272>>>

определяя право подлежащего агента на их совершение"1 (тогда это называлось "отклонением власти"2). А. И. Елистратов в идее законной цели административного акта видел возможность и для развития всего публичного права. Он писал: "Судья, призванный к толкованию цели закона, неизбежно поднимается от формул закона к тем общественным интересам, которым должен служить закон. Соответствие административного акта задачам общественного служения становится для него высшим критерием при определении правомерности акта. ...Если административное право будет развиваться в этом направлении, то в конечном итоге не парламент, а именно суд окажется центральным стержнем правопорядка публичных служб"3. Значение проблемы соблюдения цели закона при издании административного акта неизмеримо возрастает в настоящее время, в условиях развития в стране рыночных отношений, углубления кризиса в сфере администрации, отсутствия четких правил администрирования, широкого распространения коррупции среди субъектов публичного управления. В таких обстоятельствах административный акт может издаваться в угоду всевозможных амбиций политических деятелей, в защиту региональных интересов при полном пренебрежении интересами страны. Например, известны многочисленные случаи, когда органы государственного контроля или надзора "по заказу" осуществляют проверки некоторых юридических лиц, когда главы регионов (главы областных и краевых администраций) принимают решения о запрете вывоза с территории соответствующего субъекта Федерации товаров, которые там производятся, причем камуфлируют они свои административные решения конкретными "легитимными" целями: например, поступившая в налоговую полицию информация стала основанием для проверки того или иного юридического лица (на самом деле имела место попытка "при помощи государства" и его органов ликвидировать конкурента); на территории субъекта Федерации был введен карантин в связи с обострением санитарно-эпидемиологической обстановки в регионе (на самом деле преследовалась цель устранения товарооборота и вывоза из региона различных товаров).

Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX в. С. 549.

В современной литературе это называется "превратное осуществление власти". См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 30.

Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX в. С. 550.

>>>273>>>

. Правовой акт управления должен учитывать также положения нормативных актов вышестоящих органов исполнительной власти, т. е. он не должен им противоречить, а, наоборот, развивать и обепечивать их реальное действие.

. Акт управления должен издаваться при соблюдении нормативно установленного порядка его подготовки, издания, государственной регистрации (если это требуется), вступления в силу и опубликования; в данном случае речь идет о соблюдении условий, положений и требований управленческого процесса. Правовой акт управления может быть принят и введен в действие при условии соблюдения процедуры подготовки и рассмотрения проекта акта, его принятия и опубликования; при издании коллегиальным органом должны соблюдаться правила коллегиального обсуждения, принятия решения, специального голосования (соблюдения требований при вынесении самого решения). От качества административно-процессуального правового регулирования административных актов в итоге зависит их обоснованность, целесообразность, важность и полезность в процессе обеспечения публичных интересов. Административно-процессуальные нормы (нормы управленческого процесса) играют большую роль в установлении правового режима административных актов, т. е. ими устанавливается сама процедура подготовки, обсуждения (коллегиальное обсуждение, участие экспертов и т. д.), принятия (сроки, формы, виды и т. д.) и исполнения актов управления (контроль за исполнением, возможность внесения в акт управления изменений и дополнений и т. д.). Чем лучше процессуальные формы подготовки и исполнения акта управления, тем большего социального эффекта он достигает, тем эффективнее и обоснованнее он является. Процессуальные требования и правила разработки и принятия правовых актов управления обусловливают в итоге правильность и эффективность административных актов.

. Правовой акт управления издается уполномоченным органом исполнительной власти или должностным лицом только в пределах предоставленной им компетенции; правовой акт управления не должен ограничивать либо нарушать предусмотренную в законодательных и иных нормативных актах компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы публичного управления; в случае нарушения требования юридической обоснованности административного акта возникает формальное несоответствие положений законов и самого акта управления, а также опасность нарушения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Право принимать администра-

>>>274>>>

тивные акты имеют только те субъекты управления, которым поручено это делать или которым предоставляется такая возможность законодательством (или возлагается такая обязанность). Требования наличия компетенции субъекта управления в вопросах издания административного акта некоторыми авторами считается главнейшим, так как нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов публичного управления1.

. Правовой акт управления должен быть юридически обоснованным, т. е. иметь четкие основания для его издания, а также цели и задачи, которые нужно выполнить, средства, которые необходимы для реализации актов управления; следует предусматривать и последствия принятия акта управления, а также возможные сложности в его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов управления должны рассматриваться специалистами, экспертами, специальными коллегиальными образованиями.

. Правовой акт управления не должен ограничивать либо нарушать гарантированные действующим законодательством права и законные интересы граждан, общественных объединений, негосударственных коммерческих организаций.

. Должна соблюдаться установленная форма акта управления со всеми его реквизитами (разумная структура акта и его грамотная разбивка на конкретные части, разделы, главы, параграфы, пункты и т. п.; хороший стиль изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленное толкование или понимание акта; правильное грамматическое оформление; отсутствие других ошибок; наличие подписей, регистрационного номера, даты принятия; публикация на специальных бланках, содержащих все необходимые атрибуты; четкие печати; установление срока исполнения и ответственных за исполнение, а также механизма контроля). Соблюдение формальных требований к акту управления не следует недооценивать, так как от этого зависит дальнейшее действие принятого административного акта. В литературе называют такого рода требования "организационно-техническими", "культурой оформления административного акта".

Установленная форма издания акта управления и соблюдение всех ее реквизитов —это обязательное требование, установ-

1 См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 30.

>>>275>>>

ленное в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти1 (утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. № 68). Инструкция определяет, что документ должен иметь следующие обязательные реквизиты: наименование федерального органа исполнительной власти —автора документа; название вида документа или унифицированной формы документа; заголовок к тексту; дата; индекс; текст (его составляющие части); визы, подпись, отметка об исполнении документа и направлении его в дело. В процессе подготовки и оформления состав реквизитов может быть дополнен другими реквизитами2, если этого требует назначение документа, его обработка и т. д. Например, ведомственные нормативные акты, подлежащие государственной регистрации, должны иметь реквизит "номер государственной регистрации". В указанной инструкции подробно рассматриваются вопросы оформления реквизитов документа, указываются поисковые системы по документам, приводятся правила подготовки и оформления документов, определяется порядок контроля за их исполнением, передачи дел на архивное хранение и т. д.

. В случае если это необходимо, нормативные акты управления должны пройти государственную регистрацию.

. Должен соблюдаться порядок опубликования и вступления в силу правовых актов управления, который устанавливается соответствующими органами в различных положениях. В них могут быть кардинально установлены сроки вступления акта управления в силу, действующие одинаковым образом для всех такого рода актов; могут быть предусмотрены и иные сроки вступления в силу. Акты управления должны быть опубликованы в соответствующих изданиях, о чем, как правило, говорится в соответствующих правовых актах, посвященных процедуре их опубликования и вступления в силу. Одним из важнейших требований является своевременное доведение административных актов до исполнителей и общественности, заинтересованных лиц. В дальнейшем они должны быть включены в принятый документооборот и делопроизводство.

' См.: Бюллетень. 2001. № 4. С. 3—.

Например: резолюция; гриф утверждения; отметка о заверении копии; печать; гриф внешнего согласования; отметка о наличии приложения; адресат; почтовый и телеграфный адрес; номер телефона и факсимильного аппарата; фамилия исполнителя и номер его телефона; отметка о поступлении; ссылка на индекс и дату входящего документа; отметка о переносе данных на машинный носитель и т. д.

>>>276>>>

Если при издании и исполнении актов управления требования, предъявляемые к ним, не выполняются, то законность административных актов может быть поставлена под сомнение. Тогда возникает потребность в приведении акта управления в соответствие с требованиями законов. Несоблюдение требований может повлечь за собой признание акта управления ничтожным, т. е. не подлежащим исполнению с момента его издания. В остальных случаях правовой акт управления считается оспоримым и вопрос о его отмене решается в рамках процедуры административного или судебного обжалования участниками административно-правовых отношений либо прокурором.

Хорошим примером обоснованных требований к акту управления является государственная регистрация административных актов и их юридическая экспертиза на этой стадии. В регистрации нормативного акта управления может быть отказано в случае, если такой акт:

) ущемляет установленные законодательством права граждан либо возлагает на них не предусмотренные законодательством обязанности;

) выходит за пределы компетенции органа (или должностного лица), его издавшего;

) не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами, когда такое согласование в соответствии с законодательством является обязательным.

 § 2. Функции правового акта управления 

Признаки акта управления достаточно полно раскрывают его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления. 

Функция правового акта управления —это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта. 

. Функция обеспечения публичных интересов. Институт правового акта управления является центральным в системе админи- 

>>>277>>>

стративного права, ибо все функции последнего в той или иной степени осуществляются посредством, с одной стороны, издания (принятия) административных актов, а с другой —исполнения содержащихся в них правоустановлений, распоряжений и предписаний. В первом случае речь идет о позитивной управленческой деятельности, направленной на решение всех задач управления; во втором случае подчеркивается необходимость для всех лиц, которым адресованы административные акты, соблюдать и выполнять их требования. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и граждан. Принимая административные акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичных интересов работает сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения административных актов. В системе административно-правового регулирования государственного управления институт правовых актов управления в большей степени, чем другие правовые средства, реализует нормативно-правовые цели и задачи управления, а также функции прогнозирования, программирования, планирования, стимулирования, ограничений и запретов, координирования, организационной поддержки и консультирования1. 

Текущая административная политика в сфере создания российского законодательства, устанавливающего управленческий процесс и порядок принятия правовых актов управления, должна быть направлена прежде всего на обеспечение публичных интересов, что в результате будет способствовать улучшению правового регулирования отношений исполнительной власти и гражданина и противодействовать принятию непродуманных актов управления, нарушающих права и свободы граждан. Общеизвестно, что многие ведомственные акты административного правотворчества устанавливают приоритет интересов органов исполнительной власти в ущерб интересам государства в целом и его граждан в отдельности2. Решая управленческие задачи и функции и прини- 

1 О роли современного административного права см.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 5—(выступление Ю. А. Тихомирова). 

2 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 7 (выступление А. П. Шергина). 

>>>278>>>

мая различные административные акты, органы исполнительной власти в качестве одной из важнейших задач обязаны рассматривать обеспечение прав и свобод граждан. Ограничение прав и свобод граждан допустимо только на основании федеральных законов и в строго ограниченных случаях, когда дело также касается обеспечения публичных интересов, общественного порядка и общественной безопасности. 

. Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Как правило, законы регулируют права, свободы и обязанности граждан абстрактно и одинаковым образом для всех субъектов права. 

Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. В реализации или применении конкретной нормы закона административный акт способствует достижению реального результата. Регулирующая функция административного акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) при помощи акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность. Незаконный административный акт (если он, конечно, не является ничтожным актом) считается действующим до того времени, пока гражданин не обжаловал его в суд. При издании административного акта (законного или противозаконного) он автоматически превращается в некую правовую основу, на которой регулируются установленные между администрацией и гражданами права и обязанности. При выявлении незаконности акта управления необходимо сначала приложить усилия по его исправлению или отмене и лишь затем прибегать к законодательному регулированию, находящемуся в основе всякого административного акта. 

. Управленческо-процессуальная функция. В административно-правовом регулировании решающая роль принадлежит государственному управлению и процессуальным управленческим процедурам. Соответственно административные акты должны выполнять и управленческо-процессуальную функцию. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному понимают такие процедуры, то юридическая сила подобных 

>>>279>>>

актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения. 

. Исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения. Эта функция четко демонстрирует отличие акта управления от частноправового или административно-правового договора, а также показывает "силу" администрации, которая, применяя в некоторых случаях административное принуждение, обязана исполнить содержащиеся в акте управления распоряжения и предписания. 

. Административно-процессуальная функция (в смысле обжалования в суд незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь идет об охранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного обжалования любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного обжалования этого административного акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей "властной" юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции —важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве. 

§ 3. Действие правовых актов управления

.1. Институт действия правовых актов управления

Правовой акт управления принимается (издается, утверждается) в связи с необходимостью регулирования управленческих отношений, установления специальных норм права, решения конкретных индивидуальных дел и споров, возникающих в системе публичного управления. Таким образом, когда акт управления начинает осуществлять присущие ему функции, будучи направленным на решение тех задач, ради которых он принят, можно говорить о его реальном действии в системе определенных административно-правовых отношений.

>>>280>>>

Действие актов управления —это правовой режим их практического применения: они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; они применяются при разрешении споров и иных индивидуальных дел в управлении; на них ссылаются при рассмотрении различных дел; они используются в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах административной юрисдикции). Действие правовых актов управления всегда связано с необходимостью нормативной регламентации управленческих отношений, формированием новых административно-правовых отношений, решением конкретного спора (дела), возникновением конкретных юридических последствий.

.2. Юридическая сила правового акта управления и презумпция его законности

Действие правового акта управления (т. е. применение его при разрешении споров и регулировании общественных отношений) возможно лишь при наличии у него юридической силы. Под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован; в случае неисполнения или нарушения акта управления государство и его органы вправе требовать от лиц исполнения данного акта, причем в некоторых случаях могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятых различными органами общественных объединений, которые не характеризуются государственно-правовой властной направленностью своего действия.

Правовой акт управления, принятый в рамках соответствующих нормативно установленных процедур, является действительным и вступившим в законную силу; он должен применяться на практике и исполняться всеми, кому он адресован. Каждый административный акт изначально должен быть признан законным и обоснованным, ибо его подготовку и принятие осуществляют уполномоченные органы и должностные лица, которые обязаны за-

>>>281>>>

конно осуществлять функции управления, применять только эффективные административно-правовые формы, обеспечивать публичные интересы, гарантировать и защищать права, свободы и законные интересы граждан, лиц без гражданства, иностранцев, а также юридических лиц. В государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (его соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т. е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для всех лиц, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т. е. приобретать юридическую силу, с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливается специальный порядок приведения акта управления в действие, т. е. вступление его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливается иной срок и порядок вступления его в силу). Германскими учеными указывается, что административный акт считается противоправным, если обладает формальными недостатками: превышение ведомством своей компетенции при издании акта; несоблюдение установленной процедуры при принятии административного акта; несоответствие формы акта правовым предписаниям1. Указывается несколько причин нарушения материального права при издании административных актов: отсутствие фактических предпосылок для применения закона; утрата юридической силы лежащей в основе административного акта правовой нормы; неверное истолкование примененного закона; неправильное использование предоставленного законом административного усмотрения; нарушение Основного закона ФРГ при применении закона к отдельному случаю (в особенности, нарушение основных прав или вытекающих из сущности правового государства принципов определенности, самосвязанности и соразмерности)2. Под принципом соразмерности понимается, что каждый административный акт должен быть: пригодным и необходимым для достижения поставленной цели из-за отсутствия других

1 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. С. 258.

2 См. там же. С. 266.

>>>282>>>

подходящих и более мягких правовых средств; приемлемым (подходящим, соразмерным в узком смысле) для затронутого лица, несмотря на вмешательство в его основные права1.

Важнейшими условиями вступления акта управления в юридическую силу являются его подписание уполномоченным лицом и официальное опубликование. Момент вступления акта управления в действие, как правило, определяется при его принятии; может быть установлено, что акт вступает в силу с момента подписания, с момента опубликования, с момента, указанного в самом акте управления (через 10 дней, с 1 января конкретного года, через три месяца после опубликования и т. п.).

Если при издании акта управления имеет место нарушение принципа законности, то его юридическая сила, практическая целесообразность и обоснованность могут быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре проверки актов управления на соответствие законам. В результате проведенной проверки судебными или административными органами акт управления может быть признан недействующим, так как он нарушает принцип законности и обоснованности, а поэтому органам, принявшим его, предстоит работа по отмене или изменению соответствующих актов управления.

Важнейшим элементом режима законности акта управления является презумпция его законности. Незаконность акта управления, т. е. его противоречие требованиям законодательных актов, также должна быть подтверждена в рамках нормативно установленной процедуры решениями органов публичного управления или судебными решениями. Однако, по словам А. И. Елистратова, "устойчивости правового порядка грозила бы большая опасность, если бы каждому учреждению и гражданину была предоставлена возможность считать ничтожным, как бы несуществующим, любой акт, в действительности, беспорочности которого у них может возникнуть то или другое сомнение"2.

Современное конституционное законодательство России устанавливает важные положения относительно вступления в силу правовых актов управления. Например, с соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом органов исполнительной

1 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. С. 270—.

Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX в. С. 552. См. также: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 31.

>>>283>>>

власти субъектов РФ, принятым вне пределов ведения РФ или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует правовой акт, принятый региональными органами государственной власти (т. е. принятый органами субъекта РФ). В других случаях при обнаружении противоречия действует федеральный закон или нормативный правовой акт, принятый федеральными органами исполнительной власти. Другим существенным положением является то, что нормативный правовой акт управления, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может действовать (применяться), если он не был опубликован для всеобщего сведения в установленном порядке (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

.3. Порядок принятия, вступления в силу и опубликования правовых актов управления

Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающих (принимающих) их органов федеральной и региональной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно выделить характерные для всех производств по изданию (или принятию) административных актов элементы.

. Наличие нормативной установленной процедуры издания или принятия актов управления.

. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.

. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется разработка проекта одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание, или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, которые, основываясь на знании практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности. В порядке инициативы проекты актов управления могут быть подготовлены любыми заинтересованными органами, организациями и лицами. Однако для соответствующе-

>>>284>>>

го органа исполнительной власти это не создает юридической обязанности их рассмотрения. Например, проекты актов управления, поступившие от граждан или общественных объединений, могут квалифицироваться как подлежащие обязательному рассмотрению; на них необходимо давать ответы или принимать соответствующие меры.

. Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение. Важное значение уделяется собственно управленческим вопросам принятия акта управления, т. е. здесь речь идет об анализе конкретной ситуации в том или ином вопросе. Чтобы получить важнейшие данные для принятия решения, иногда приходится запрашивать мнение многих организаций, специалистов экспертов, общественных объединений, граждан. В некоторых случаях прорабатываются несколько вариантов будущего административного акта с тем, чтобы наиболее полным образом отразить интересы как публичного управления, так и других субъектов, общества в целом, отдельных граждан.

. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами; согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики). Все проекты нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных актов управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа публичного управления. Проекты некоторых правовых актов подлежат обязательной экспертизе в соответствующих органах и учреждениях. Например, проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне (ст. 11 ФЗ от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе").

. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.

. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления. Издание актов управления —это стадия, на которой под-

>>>285>>>

готовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах публичного управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решения большинством голосов; в единона-чальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа публичного управления. В принятое коллегиальным органом решение (правовой акт управления) до его официальной публикации нельзя вносить какие-либо изменения или дополнения. Это становится возможным только после нового голосования по данному проекту решения. Если акт управления был принят руководителем органа исполнительной власти в единоличном порядке, то он может изменить его в любое время; при этом важно соблюдать установленную процедуру внесения изменений и дополнений в административный акт и своевременное доведение всех изменений (новшеств) до сведения соответствующего круга лиц. Принятый акт управления должен быть надлежащим образом оформлен, т. е. должны быть соблюдены его формальные признаки и атрибуты.

. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. Процедура ознакомления с принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило, проявляется в следующих формах: устное ознакомление; ознакомление "под расписку"; направление по почте соответстующим ведомствам и должностным лицам; опубликование в периодических изданиях; комментирование в средствах массовой информации, по радио и по телевидению; издание специальных сборников как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ, а также в муниципальных образованиях.

. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным).

. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу1 имеет особо важное значение, поскольку оно:

1 См., например: Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект // ЖРП. 1998. № 10/11. С. 89—.

>>>286>>>

) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) вступления правового акта в юридическую силу;

) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом вступления его в силу;

) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами;

) выполняет важную информационную функцию, ибо только после опубликования субъекты права имеют возможность ознакомиться с административными актами;

) обеспечивает демократизм, доступность и открытость административного нормативного материала.

Порядок опубликования административных актов устанавливается в различных нормативных правовых актах, т. е. он достаточно четко определяется законодателем как в федеральных и региональных законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов публичного управления и должностных лиц) вступает в силу с момента его издания (принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное, т. е. не указан другой срок введения его в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.

Порядок опубликования правовых актов управления устанавливается соответствующими законами субъектов РФ. Например, Закон Воронежской области "О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области" определяет порядок опубликования не только законов области, но и других правовых актов, принятых областной Думой и администрацией области.

Принятые административные акты подлежат обязательному опубликованию в установленных нормативными актами издани-

>>>287>>>

ях, например: акты Президента РФ и Правительства РФ публикуются в Собрании законодательства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти —в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, акты региональных органов исполнительной власти —в соответствующих изданиях этих субъектов РФ, различных периодических изданиях.

Порядок подготовки, принятия (издания, утверждения) правовых актов управления (актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти) рассматривается ниже в специальных параграфах, посвященных этим вопросам.

В качестве примера рассмотрим порядок подготовки и издания актов Правительства РФ, который устанавливается ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760)'.

Проекты решений Правительства РФ вносятся в Правительство его членами, руководителями центральных органов федеральной исполнительной власти, главами исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Поступающие в Правительство РФ предложения граждан, организаций и предприятий о принятии решений Правительства РФ направляются для предварительного рассмотрения указанным органам исполнительной власти.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Предложения о принятии решений Правительства, поступающие от граждан и организаций, направляются для предварительного рассмотрения в органы исполнительной власти.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, а при необходимости —с государственными и другими организациями. Согласованные проекты актов визируются руководителями указанных органов и организаций.

СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 2000. № 41. Ст. 4091.

>>>288>>>

Проекты постановлений Правительства и других актов, имеющих нормативный характер, после их согласования с заинтересованными органами и организациями и до внесения в Правительство подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ, которое согласовывает проекты указанных актов не более чем в 10-дневный срок с момента их поступления.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства, предусматривающие расходы из федерального бюджета, подлежат согласованию с Министерством финансов РФ.

Правительство РФ направляет в органы государственной власти субъектов РФ проекты своих актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решений Правительства, вносятся после проведения необходимой, в том числе юридической, экспертизы с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий их реализации.

Если подготавливаемый акт Правительства влечет за собой изменения или дополнения других актов Правительства, эти изменения или дополнения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются в виде отдельного акта одновременно с последним.

Обращения в Правительство федеральных министров, руководителей государственных органов по вопросам издания постановлений и распоряжений Правительства, разработки иных актов, требующих решения Правительства, рассматриваются Председателем Правительства или его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей).

Проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, представленные с отступлением от установленных Регламентом Правительства РФ правил:

государственными органами по их инициативе —возвращаются руководством Аппарата Правительства для внесения в установленном порядке без доклада Председателю Правительства и его заместителям;

во исполнение поручений Правительства, Председателя Правительства и его заместителей —возвращаются на доработку по-

>>>289>>>

ручениями Председателя Правительства и его заместителей, а в случаях, не требующих решения о продлении сроков исполнения, могут быть возвращены руководством Аппарата Правительства по договоренности.

Постановления и распоряжения Правительства РФ принимаются в порядке, установленном ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство РФ проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства.

При подготовке указанных проектов к рассмотрению в Правительстве Аппарат Правительства руководствуется федеральным законодательством, Регламентом Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760)), Положением об Аппарате Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760))', а также Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, внесенные в установленном порядке без разногласий, докладываются Председателю Правительства или его заместителям (в соответствии с распределением обязанностей).

Аппарат Правительства проводит экспертизу проекта и обоснований к нему, а также необходимую проработку и редактирование текста. На подготовку проекта к рассмотрению предоставляется, как правило, до 15 календарных дней. Если в процессе экспертизы проекта выявляется необходимость внесения в него существенных изменений, он подлежит доработке и повторному визированию руководителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, других органов и организаций.

Проекты, внесенные с разногласиями, докладываются Председателю Правительства или его заместителям (в соответствии с распределением обязанностей) с предложениями о порядке дальнейшей работы с ними. Проекты актов Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ, подлежат согласованию в порядке, установленном Президентом РФ.

Подготовленный проект постановления или распоряжения Правительства, иного акта, требующего решения Правительства,

СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 2000. № 41. Ст. 4091.

>>>290>>>

визируется Заместителем Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) и передается Руководителю Аппарата Правительства для доклада Председателю Правительства.

Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.

В случае необходимости доработки проектов постановлений и распоряжений Правительства, иных рассмотренных на заседании актов, по которым высказаны предложения и замечания, Правительство дает поручения соответствующим федеральным органам исполнительной власти и при необходимости образует в установленном порядке рабочие группы.

Руководители федеральных органов исполнительной власти или лица, возглавляющие указанные рабочие группы, организуют и обеспечивают доработку проектов и их внесение в Правительство в установленные сроки. Если эти сроки специально не оговариваются, то доработка проектов осуществляется в срок до десяти дней.

Структурные подразделения Аппарата Правительства РФ (например, департаменты) проводят экспертизу внесенных в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, необходимую проработку текста этих проектов, подготавливают их обоснования.

.4. Порядок прекращения действия правовых актов управления

На режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которых и зависит их юридическая "судьба": 1) соблюдение установленных требований к правовому содержанию акта управления; 2) соблюдение порядка их издания и вступления в силу. При соблюдении указанных требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным требованиям); при несоблюдении они могут быть признаны недействительными (незаконными) и соответственно утрачивают свою юридическую силу.

Правовые акты управления, являясь законными и отвечающими всем требованиям, а также принятые в установленном порядке, могут терять юридическую силу в связи с наступлением определенных обстоятельств, например, в связи с истечением срока действия данного акта, в связи с принятием нового акта, заменя-

>>>291>>>

ющего старый и т. д. Таким образом, утрата юридической силы базируется и на законных основаниях. В данном случае можно говорить о законном фактическом прекращении действия административного акта. Новый акт по поводу прекращения старого решения уже не принимается.

Однако управленческая практика изобилует примерами признания правовых актов управления незаконными (недействительными) в зависимости от наступления обстоятельств отрицательного характера. В данном случае можно говорить о правовом прекращении действия актов управления, т. е. отмена акта управления управомоченным субъектом (органом, должностным лицом), прекращение его действия, внесение в него изменений и дополнений, принятие и опубликование в новой редакции.

.5. Отмена, приостановление и изменение правовых актов управления

На практике существует несколько способов обеспечения законности в отношении правовых актов управления, если они не соответствуют принципу законности и не отвечают требованиям, предъявляемым к ним на этапах подготовки, издания и действия. К таким способам, которые можно использовать для правовой защиты публичных или индивидуальных интересов физических или юридических лиц, относятся: 1) отмена акта управления (или внесение в него необходимых изменений или дополнений); 2) приостановление их действия или их исполнения.

.5.1. Отмена правовых актов управления

Российское законодательство и соответствующие административно-правовые нормы определяют, что утрата юридической силы акта управления происходит в случае его отмены в порядке, установленном нормативными актами. Отмена правового акта управления может быть осуществлена как органами (должностными лицами), которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности.

В литературе идет дискуссия о том, является ли отмена правового акта мерой юридической ответственности или одним из способов осуществления контроля за их законностью, при помощи которого в итоге обеспечивается соответствие нормативного

>>>292>>>

правового акта управления положениям законов1. Думается, что отмена правового акта управления представляет собой и способ обеспечения его законности, и меру ответственности соответствующего органа исполнительной власти или должностного лица, принявшего незаконный правовой акт. Все в данном случае зависит от конкретного аспекта рассматриваемой проблемы.

Особое значение в системе современного административного права имеет возможность признания административных актов незаконными в судах2. Главной причиной прекращения актов управления судом и федеральными органами исполнительной власти общей компетенции (по отношению к актам нижестоящих органов исполнительной власти) является нарушение принципа законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в самом тексте административных актов. Органы исполнительной власти специальной компетенции вправе отменять акты управления нижестоящих органов или должностных лиц, не только признавая факт нарушения актом управления законности, но и учитывая его полезность и целесообразность для социальной практики.

Отмена правового акта управления, основанная как на позитивных, так и на негативных основаниях, в любом случае направлена на прекращение действия этого акта управления. В данном случае прекращается наступление юридических последствий, которые предусматривались, когда акт управления принимался и вступал в юридическую силу. Отмена административного акта является по сути средством превращения ранее действовавшего акта в документ, не влекущий никаких юридических последствий, так как выраженное в данной правовой форме управления волеизъявление конкретного органа исполнительной власти (должностного лица) признается недействительным.

Вместе с тем даже очевидное нарушение тех или иных требований, предъявляемых к акту управления, не влечет автоматического прекращения их действия и утраты юридической силы (если, конечно, мы не имеем дело с ничтожным актом управле-

1 См.: Красное М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // ГиП. 1993. № 6. С. 49; Малеин И. С. Современные проблемы юридической ответственности // ГиП. 1994. № 6. С. 23.

- Проблема судебного контроля за правовыми актами управления начала обсуждаться в литературе в начале 90-х гг. См.: Жуйкоб В. Рассмотрение дел по заявлению прокурора о признании незаконными правовых актов II СЮ. 1992. № 17—. С. 14—; Кехлеров С. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов // Законность. 1993. № 7. С. 2—.

>>>293>>>

ния). Необходимы доказательства того, что акт управления не соответствует требованиям, что он нарушает права и свободы граждан, ограничивает законные интересы юридических лиц, что он является необоснованным и нецелесообразным и что, наконец, ожидаемые результаты его действия не наступили. Таким образом, для отмены акта управления и прекращения его юридической силы необходимо его оспорить, т. е. доказать, что юридическое содержание акта управления страдает определенными недостатками, которые не позволяют говорить о реальном действии данного акта управления. При этом следует обеспечить правовую защиту конкретных общественных отношений от нежелательных последствий действия незаконного акта управления. В некоторых случаях очень трудно доказать "юридическую дефектность" оспа-ривамых актов управления; тогда они продолжают действовать до следующей попытки официального в рамках установленного порядка оспаривания данного правового акта управления.

Российские федеральные и региональные законы в конкретных случаях устанавливают возможность и порядок обжалования и отмены административных актов. Например, акты Правительства РФ, которые нарушают (или ограничивают) права органов исполнительной власти субъектов РФ, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в Конституционный Суд РФ или в Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии с установленной процессуальными законами подсудностью и компетенцией.

Граждане, общественные объединения, нижестоящие органы исполнительной власти могут обжаловать в суд решения краевой, областной администрации.

Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы уполномоченных субъектов права (граждан и других лиц, а также органов государственной власти) и рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента и Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Постановлениями Конституционного Суда РФ акты управления или отдельные их части и положения могут быть признаны неконституционными; в этом случае они утрачивают свою юридическую силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в случае признания недействительными индивидуальных актов управления) не обладают правом отмены правовых актов управления.

Возможность и порядок отмены правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти субъектов РФ, устанавливаются как федеральным законодательством, так и законами субъектов РФ.

>>>294>>>

Акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ вправе отменять решения органов исполнительной власти субъектов РФ, если они противоречат нормам российского законодательства (кроме актов органов исполнительной власти республик, входящих в состав РФ). Правительство РФ вправе также отменять акты федеральных органов исполнительной власти. Если федеральные органы исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ (например, органы внутренних дел, органы федеральной службы охраны РФ) приняли противозаконный акт управления, то он может быть отменен Президентом РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти края, области и других субъектов РФ в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством могут отменять правовые акты управления соответствующих государственных администраций. Глава администрации субъекта РФ имеет право отменять приказы органов и структурных подразделений данной администрации. Глава администрации при соответствующем обращении к нему руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов администрации. Администрация субъектов РФ имеет право внесения в Правительство РФ представления о признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. д.). В соответствии с законодательством республик, входящих в состав РФ, главы исполнительной власти этих республик имеют право отменять или приостанавливать действие нормативных и иных правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти этих республик.

Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он:

) признан судом (Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судом общей юрисдикции, арбитражным судом) не соответствующим Конституции РФ и иным федеральным законам или признан недействительным (недействующим). Например, Верховный Суд РФ признал недействующим (незаконным) абз. 2 п. 3.1 Инструкции об организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденной приказом МВД РФ № 130 от 23 марта 1993 г.

>>>295>>>

(в ред. приказа от 12 октября 1999 г. № 797). Согласно упомянутой норме, временное разрешение дает водителю право на управление транспортными средствами в течение 30 суток после изъятия у него водительского удостоверения при наличии документа, удостоверяющего личность. Данное положение, по мнению заявителя, не соответствует требованиям федерального закона и нарушает его право на пользование принадлежащим ему автомобилем. Признавая незаконным абз. 2 п. 3.1 упомянутой Инструкции, Верховный Суд пришел к выводу о том, что федеральным законом предусмотрены три основания прекращения действия права на управление транспортными средствами, а именно: истечение установленного срока действия водительского удостоверения; ухудшение здоровья водителя, препятствующее безопасному управлению транспортными средствами, подтвержденное медицинским заключением; лишение права на управление транспортными средствами (ст. ФЗ от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения"). Установив же в Инструкции 30-дневный срок действия временного разрешения на право управления автомобилем, МВД РФ фактически ввело не предусмотренное ст. 28 ФЗ "О безопасности дорожного движения" дополнительное (четвертое) основание прекращения действия на управление транспортными средствами. Изъятие водительского удостоверения является по существу мерой обеспечения производства по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения и может применяться только до уплаты водителем штрафа. После уплаты штрафа водительское удостоверение возвращается владельцу. Таким образом, МВД РФ превысило полномочия, предоставленные ему законом;

) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом, уполномоченным на совершение таких действий. Органы исполнительной власти имеют право пересмотра принятых ими административных актов, их изменения и отмены в связи с незаконностью, необоснованностью, отсутствием позитивного действия, нецелесообразностью. Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время в российском административном праве не существует четких правовых норм, предоставляющих возможность изменения органом (должностным лицом) принятых ими актов управления. Сегодня лишь нарабатывается практика, в соответствии с которой административные акты, предоставившие права или установившие правовой статус физического или юридического лица, могут быть отменены только после принятия судом решения об их незаконности. Сам орган управления (или должностное лицо) может отменить свое решение только в том случае, если

>>>296>>>

будет подтверждено, что принятие этого решения было основано на незаконных основаниях (подделаны документы; недостоверная информация о лицах, в отношении которых принимался документ). На наш взгляд, акты управления, которые установили административно-правовой статус лица (и если этот статус уже осуществляется), должны действовать до признания их незаконными полностью или частично судом. Такое положение во многом дисциплинирует и органы исполнительной власти, ибо они должны принимать только позитивно действующие акты управления, учитывать все обстоятельства при разработке проекта решения акта, соблюдать процедуру принятия и вступления в силу актов управления. Например, после издания приказа о назначении на государственную должность государственной службы конкретного лица выяснилось, что не все требования были соблюдены (или имели место нарушения) при поступлении его на государственную службу. Однако должностное лицо, издавшее приказ о назначении на должность, не имеет права уволить государственного служащего по этим основаниям.

Основаниями для отмены акта управления или для внесения в него изменений и дополнений являются:

) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства);

) практическая нецелесообразность акта управления; отсутствие положительных результатов действия акта управления;

) необходимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленных существенных изменений и дополнений;

) истечение срока действия акта управления.

Помимо оснований для отмены актов управления можно выделить поводы1, в связи с которыми и возникают основания для их оспаривания, рассмотрения вопроса об их юридической силе и значимости. Такими поводами являются: жалобы и заявления граждан или должностных лиц на нарушение их прав и законных интересов, сообщения средств массовой информации, результаты проверок, ревизий и обследований, сообщения правоохранительных органов и т. д. Важной характерной чертой поводов и их правовым значением является то, что они обязывают соответствующих должностных лиц провести проверку акта управления.

В контексте вопроса об отмене правовых актов управления в настоящее время стала актуальной проблема конституционно-

1 См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. С. 166.

>>>297>>>

правовой ответственности субъектов РФ1. Речь в данном случае идет о понимании конституционной ответственности на основе следующих признаков:

) государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в правовой норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественного организационного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (или приостановке) работы государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения;

) факт противоправного деяния, т. е. конституционного правонарушения, с важнейшими его условиями (элементами) —противоправностью и виной;

) установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения. К правонарушителю могут быть применены государственно-принудительные меры в виде разнообразных ограничений (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности, восстановление нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения)2. Признание Конституционным Судом РФ нор-

О конституционной ответственности как самостоятельном виде юридической ответственности см. доклад Т. Д. Зражевской на круглом столе журнала "Государство и право" на тему: "Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих" // ГиП. 2000. № 3. С. 26—.

2 См.: Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // ЖРП. 2000. № 2. С. 27—. См. также: Авакъян С. А. Государственно-правовая ответственность // СГП. 1975. № 10; Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // ГиП. 1996. № 4. С. 88—; Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980; Колосова H. M. Конституционная ответственность —самостоятельный вид юридической ответственности // ГиП. 1997. № 2. С. 86—; Она же. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Нарутто С. В. Проблемы юридической ответственности субъекта Федерации // Правоведение. 1998. № 4. С. 48—; Умно-ва И. А, Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Шок Д. Т. Конституционная ответственность // ГиП. 1995. № 7. С. 35—.

>>>298>>>

мативного правового акта субъекта РФ противоречащим Конституции России обязывает органы законодательной или исполнительной власти субъекта Федерации отменить (изменить) эти правовые акты. Отмена незаконного правового акта субъекта РФ, по мнению ученых, является одним из элементов и проявлений юридической ответственности субъекта Федерации1.

В литературе используется и другой термин, характеризующий конституционно-правовую ответственность, —"федеративная ответственность". И. Н. Барциц оперирует данным понятием в рамках дискуссии о необходимости выработки критериев правомерности вмешательства Федерации в дела субъектов РФ и применения мер государственного принуждения в отношении субъектов РФ в случае нарушения ими принципов федеративного устройства2. Учеными используется в таких случаях и такой термин как "федеральная интервенция"3. Ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства определяется им как последствие нарушения федеральной дисциплины, как ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. И. А. Умнова, обсуждая проблему публично-правовой ответственности, характеризует ее как более широкое понятие по сравнению с термином "государственно-правовая ответственность" и указывает на две ее особенности: 1) в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности; 2) субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти —гражданином, народом, населением4. Конституционная ответственность как особый вид публично-правовой ответственности "наступает за нарушение конституционных норм в виде последствий, определенных в самой конституции либо в федеральном законе, в том случае, если в конституции имеется на него ссылка"5.

К числу мер конституционно-правовой ответственности (федеральной ответственности) предлагается отнести:

) использование режима чрезвычайного положения;

1 См.: Нарутто С. В. Проблемы юридической ответственности субъекта Федерации // Правоведение. 1998. № 4. С. 49.

2 См.: Барциц И. Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // ЖРП. 1999. № 12. С. 36—; Он же. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4. С. 62—.

3 См.: Матузов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. № 5. С. 240—.

4 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 219—.

* Там же. С. 221—.

>>>299>>>

) отстранение от должности высшего должностного лица —главы исполнительной власти субъекта РФ (использование процедуры импичмента в субъектах Федерации);

) роспуск или приостановление деятельности законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ и назначение новых выборов;

) установление обязанности субъекта Федерации, допустившего систематические нарушения федерального законодательства, перевести все свои финансовые активы в финансовые учреждения, которые определяются федеральными органами государственной власти;

) отмена или приостановление действия незаконных решений (нормативных правовых актов) органов государственной власти субъекта Федерации органами государственной власти Федерации1;

) признание недействительными нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ федеральными судами по обращениям соответствующих субъектов (например, органов государственной власти Федерации);

) перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти и управления и органами государственной власти и управления субъектов Федерации (в данном случае в пользу органов государственной власти Федерации);

) ликвидация или изменение правового статуса субъекта Федерации;

) назначение специального федерального представителя для управления субъектом Федерации ("прямое президентское правление", т. е. применение механизмов прямого правления центральной власти). В Послании Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" указывается на необходимость срочной разработки правовых оснований введения прямого федерального правления на территории тех субъектов Российской Федерации, где нарушаются конституционные принципы, попираются права и свободы человека. Кроме того, ставится вопрос и о законодательном закреплении системы инструментов федерального контроля

Конституции некоторых субъектов РФ устанавливают прямо противоположные по значению правовые нормы, предоставляющие субъекту Федерации возможность приостанавливать на своей территории действия федеральных нормативных правовых актов в случае, например, противоречия их "суверенным правам и интересам" соответствующих республик. Вряд ли можно признать данные нормы отвечающими основным признакам федеративного правового государства.

>>>300>>>

за законностью нормативных правовых актов субъектов Федерации, предусматривающей, в частности, ведение федерального Регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов государственной власти1;

) перевод в непосредственное подчинение федерального Правительства и федеральных министерств и ведомств милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств, которые функционировали в субъекте Федерации в качестве региональных (территориальных) подразделений федеральных органов исполнительной власти;

) ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством2.

В литературе иногда используется и такой термин, как "институт федерального вмешательства" или "институт федеральной интервенции"3. А. А. Кондрашев, обосновывая концепцию правового института федерального принуждения (вмешательства) и выделяя две группы средств федерального принуждения —(средства обязывания и средства прямого принуждения), предлагает установить в Конституции РФ следующие средства федерального воздействия:

издание Президентом РФ обязательных для исполнения указов, регламентирующих соблюдение органами государственной власти субъектов РФ обязанностей по отношению к Федерации, которые вытекают из предметов исключительного ведения Федерации, и исполнения федеральных законов в сфере совместного ведения;

приостановление указом Президента РФ действия законов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному

1 См.: РГ. 1999. 31 марта.

2 См.: Барциц И. Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // ЖРП. 1999. № 12. С. 36—; Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // ЖРП. 2000. № 2. С. 29. Автор последней работы рассматривает и вопрос о возможной классификации мер конституционно-правовой ответственности (С. 29—).

Для преодоления конфликтных ситуаций между субъектами федеративных правоотношений, способных повлечь угрозу единству и целостности РФ, создания механизма сдержек и противовесов против злоупотребления властью разрабатывается проект федерального закона "О гарантиях государственной целостности Российской Федерации". См.: Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // ЖРП. 1999. № 11. С. 9.

>>>301>>>

законодательству с одновременным обращением в Конституционный Суд РФ с запросом о выяснении их соответствия конституционным положениям;

издание Президентом РФ указа о роспуске законодательного органа и отстранения от должности высшего должностного лица —главы исполнительной власти субъекта РФ в случае издания ими нормативных актов, которые противоречат Конституции РФ, федеральному законодательству; указ издается Президентом РФ после установления фактов этих нарушений постановлениями Конституционного Суда РФ и в случае отказа от устранения выявленных нарушений в течение трех месяцев;

введение указом Президента РФ подразделений милиции и внутренних войск в субъект Федерации, где происходят массовые беспорядки, систематически нарушаются федеральные законы1.

Таким образом, отмена или приостановление действия правовых актов управления может считаться одним из видов конституционно-правовой ответственности. Современное конституционное законодательство, как это уже было отмечено, устанавливает возможность приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом России до решения соответствующего суда (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) и признания неконституционными (незаконными, недействующими) правовых актов субъекта РФ Конституционным Судом РФ по запросам федеральных государственных органов (ст. 125 Конституции РФ). В Послании Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" отмечается необходимость разработки механизма реализации решений Конституционного Суда РФ о признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов РФ, противоречащих федеральному законодательству. Особо подчеркивается, что процедуры федерального принуждения могут быть использованы в отношении органов государственной власти субъектов РФ, нарушающих федеральные законы и судебные решения. Поэтому "государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе —обязательный элемент любой жизнеспособной федерации"2. Государственная Дума уже рассмотрела проект федерального закона "Об обеспечении соответствия нормативных

1 См.: Кондрашев А. А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: Проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // ГиП. 2000. № 2. С. 14.

Послание Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" // РГ. 1999. 31 марта.

>>>302>>>

правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам", в котором содержатся:

нормы о процедуре установления соответствия или несоответствия принятых субъектами Федерации нормативных правовых актов федеральному законодательству;

компетенция органов, уполномоченных принимать решение об отмене или приостановлении действий этих актов в случае их противоречия нормам федерального законодательства.

Одними из практических шагов Президента РФ по реализации идеи федерального принуждения (или федерального вмешательства) по обеспечению законности деятельности исполнительной власти, а также соблюдения российского законодательства всеми государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими, должностными лицами, является утверждение его указом от 13 мая 2000 г. № 849 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Основной задачей этих представителей Президента РФ в семи образованных федеральных округах будет являться контрольно-надзорная функция за исполнением в регионах РФ Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ.

В июне 2000 г. Государственная Дума приступила к обсуждению в первом чтении представленного Президентом РФ пакета законопроектов, направленных на проведение в России административной реформы, укрепление государственной власти и повышение ее эффективности. Законопроекты, например, предусматривают, что если Конституция РФ и федеральные законы не исполняются региональной государственной властью, а в регионах продолжается практика принятия так называемых "суверенных законов", которые "разрывают" единое правовое пространство1 страны, то губернатор или президент республики могут быть отстранены от занимаемой должности, а региональный парламент —распущен. Таким образом, одним из важнейших положений предлагаемого Президентом РФ пакета законопроектов является установление порядка отстранения от должности руководителя субъекта РФ (губернатора или главы республики) на основании решения суда, установившего, что изданные в субъекте РФ правовые акты противоречат Конституции РФ и федеральным законам. Судебный

О правовом пространстве см., например: Барциц И. Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // ЖРП. 2000. №5/6. С. 103—.

>>>303>>>

контроль над нормотворчеством в РФ (как способ защиты единого правового пространства России) осуществляется в настоящее время Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции в рамках и пределах установленной конституционными нормами и иными законами компетенции. Другим важным предложением Президента РФ является закрепление нормы, в соответствии с которой высшее должностное лицо субъекта РФ при определенных условиях может отстранять от должности руководителей нижестоящих органов публичной власти1.

После непродолжительного обсуждения указанных законопроектов были приняты следующие федеральные законы, которые призваны составить в настоящее время основу для проведения административной реформы и реформирования всей государственной власти в России: ФЗ от 29 июля 20QO г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"2, ФЗ от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3, ФЗ от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"4, а также Положение о Государственном совете Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 16025.

Внесенные изменения в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливают, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов,

1 См.: Путин В. Власть должна быть работающей // РГ. 2000. 19 мая.

СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.

СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336. В литературе встречается интересная критика указанного федерального закона (см., например: Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4. С. 48—).

СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

>>>304>>>

противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 9 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливается, что полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае принятия этим органом несоответствующих российскому законодательству конституций (уставов), законов субъекта РФ или иного нормативного правового акта. Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в этом случае осуществляется в определенном порядке: в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти РФ. Данное решение Президента РФ принимается в форме указа. Если в течение трех месяцев со

>>>305>>>

дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ может внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которая обязана рассмотреть указанный проект федерального закона в течение двух месяцев. Со дня вступления в силу федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются его полномочия. Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

С проблемой отмены незаконного акта управления непосредственно связана и другая: ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону. Статья 16 ГК РФ определяет, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Статья 1069 ГК РФ предусматривает, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Ответственность за убытки и вред, причиненные лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, наступает при наличии следующих условий:

) неправомерность решений органов государственной власти и органов местного самоуправления;

) наличие вреда или убытков, причиненных лицам или их имуществу;

) причинная связь между неправомерными решениями и наступившим вредом (убытками);

>>>306>>>

) виновность должностного лица, если вред или убытки наступили вследствие принятия этим лицом не соответствующего закону решения1.

.5.2. Приостановление и изменение правовых актов управления

Приостановление акта управления является официальным временным прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управления. Приостановление действия акта управления происходит в тех случаях, когда специальный орган или должностное лицо, обнаружив несоответствие данного акта требованиям законности, обоснованности и целесообразности (т. е. считая акт управления незаконным, необоснованным, нецелесообразным), тем не менее не имеет законного права на его отмену или изменение. Приостановление действия акта управления —это временное прекращение действия этого акта до рассмотрения его органом, который обладает правом отмены акта; в зависимости от результатов рассмотрения акт либо отменяется, либо продолжает действовать, если устранены все противоречия и дефекты, которые в нем имелись. Акт управления не подлежит применению, т. е. временно не действует (не утрачивая однако своей юридической силы) в случаях, когда, например:

) Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или актов органа исполнительной власти субъекта РФ) в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина —до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Приостанавливая действие незаконных постановлений, Президент РФ может предложить руководителям органов исполнительной власти, высшим должностным лицам субъектов РФ (губернаторам, президентам субъектов РФ) отменить и привести незаконные постановления и распоряжения в соответствие с Конституцией РФ и феде-

1 См.: Любимова Р. Н. Ответственность органов за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием) // Веста. ВАС. 2000. № 3. С. 54—.

>>>307>>>

ральным законодательством1. Правительство РФ в соответствии со ст. 44 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

) суд общей юрисдикции приостанавливает по жалобе гражданина на решение органа исполнительной власти или местного самоуправления (или должностного лица) исполнение обжалуемого решения (суд общей юрисдикции может приостановить исполнение акта управления и по собственной инициативе);

) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 2 ст. 270 КоАП РСФСР2). Протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается правомочными на то органами (должностными лицами) в десятидневный срок со дня его поступления, и при этом ими проверяется законность и обоснованность вынесенного постановления по делу. Прокурор может опротестовать акт управления, принятый органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, и направляет в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления протест, в котором указываются нарушения законности и требование отменить или изменить (привести в соответствии с законами) опротестованный акт управления. Однако в данном случае акт уп-

1 См., например: Указ Президента РФ "О нормативных правовых актах губернатора Курской области" от 17 декабря 1997 г. № 1306 (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5745) или Указ Президента РФ от 18 марта 1999 г. № 362 "О постановлении главы администрации Белгородской области от 16 декабря 1998 г. № 645 "О чрезвычайных мерах по стабилизации рынка продовольствия области" (СЗ РФ. 1999. № 12. Ст. 1455). Отмеченное постановление главы Администрации Белгородской области устанавливало незаконные ограничения на отпуск готовой продукции по свободным ценам за пределы области и другие незаконные ограничения. См. также: Указ Президента РФ от 15 мая 2000 г. № 851 "О постановлении главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. № 271 "О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области" // РГ. 2000. 18 мая; Указ Президента РФ от 12 июня 2000 г. № 1101 "О приостановлении действия постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 г. № 856 "О тарифах на электрическую энергию для населения области" // РГ. 2000. 15 июня.

Действует до 1 июля 2002 г.

>>>308>>>

равления продолжает действовать несмотря на протест прокурора. В случае оставления протеста прокурора без удовлетворения прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании акта управления незаконным (недействительным). Здесь действуют нормы ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которыми прокурор вправе обращаться в суд с требованием о признании не соответствующими законам (недействительными) нормативных актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами;

) подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в течение установленного срока (десять дней со дня вынесения постановления) приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

На наш взгляд, является целесообразным установление в законе нормы, согласно которой законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могли бы приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих требованиям федеральных законов. При подтверждении Правительством РФ законности приостановленного акта управления он начинал бы действовать вновь.

В принимаемых субъектами РФ законах о нормативных правовых актах содержатся также нормы, определяющие возможность и процедуру приостановления или отмены административных актов. Например, в законе Челябинской области "О законе и ином нормативном правовом акте" (ст. 43) устанавливается, что действие принятых главой администрации нормативно-правовых актов не может быть приостановлено никакими органами и должностными лицами области, кроме суда. Закон Республики Саха (Якутия) "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" закрепляет за Палатой Представителей Государственного собрания право приостанавливать на своей территории действие республиканских и федеральных законов и иных нормативных правовых актов, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции или законам Республики Саха (Якутия), а также ограничивают суверенитет Республики. Президент Республики согласно Конституции вправе отменять правовые акты Правительства Республики, министерств и ведомств,

>>>309>>>

других органов, приостанавливать действие актов местной администрации в случае их противоречия законодательству Республики и актам Президента Республики. На уровне местного самоуправления, действующего в Республике Саха (Якутия), органы местного самоуправления вправе отменять акты, принятые нижестоящими органами мунициальной власти. Вместе с тем процедура отмены и приостановления административных актов законодателем не устанавливается1.

Некоторые законы субъектов РФ устанавливают, что на уровне муниципальных образований глава местной администрации (глава муниципального образования) имеет право опротестовывать принятые нормативные правовые акты. В других случаях определяется порядок осуществления представительными органами местного самоуправления полномочий по приостановлению действий нормативных правовых актов, принятых главой местной администрации. Существуют и другие формулировки взаимного контроля за качеством нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления и главами местных администраций. Например, ст. 34 Закона Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" предоставляет возможность самому муниципальному образованию определить в его уставе положение, предусматривающее право представительного органа местного самоуправления двумя третями голосов депутатов от числа избранных в этот орган опротестовывать любой правовой акт исполнительного органа местного самоуправления, иного органа местного самоуправления или самостоятельного структурного подразделения органа местного самоуправления, если ука-. занный акт противоречит законам либо недостаточно обеспечен финансовыми или материальными ресурсами. Действие опротестованного правового акта приостанавливается с момента получения органом, издавшим этот акт, протеста представительного органа местного самоуправления. После этого создается согласительная комиссия, которая может выработать взаимоприемлемое решение.

.6. Обжалование правовых актов управления

Вопрос обжалования правовых актов управления, выявления их юридической состоятельности является частью более общего вопроса о порядке разрешения административно-правовых спо-

1 См. подробно: Марченкова E. M. Законодательство субъектов РФ о нормативных правовых актах // ЖРП. 1998. № 6. С. 81.

>>>310>>>

ров как одного из видов юридических конфликтов1. Одной из важнейших внешних характеристик административно-правового спора является такая правовая форма управления, как издание (принятие) административных актов. Для разработки целостной теории административно-правового спора потребуются еще долгие годы исследовательского труда ученых-административистов. Однако сама проблема требует творческого обсуждения, ибо она связывает между собой многочисленные административно-правовые институты, особенно такие, как правовые акты управления, государственная служба, административная юстиция.

Важными правовыми процессуальными средствами, при помощи которых акты управления могут быть отменены, изменены или действие их -приостановлено, являются: 1) обжалование; 2) опротестование; 3) проверка акта управления самим органом управления или соответствующими должностными лицами по своей собственной инициативе в рамках осуществления контроля. Необходимо подчеркнуть, что использование указанных правовых средств обеспечения законности актов управления может и не привести к отмене или признанию недействующими (незаконными) правовых актов управления.

Российское законодательство устанавливает два порядка обжалования актов публичного управления и действий (бездействия) должностных лиц: судебный и административный.

Обжалование или опротестование правового акта управления не влечет за собой автоматического признания их недействительными; это, по сути, способы (или средства), направленные на выяснение соответствия этих актов требованиям и положениям законов и иных нормативных правовых актов, на выявление их целесообразности (при осуществлении общего контроля), юридической силы и нормативной обоснованности (при опротестовании). При удовлетворении жалобы или протеста прокурора обжалуемый (опротестованный) акт управления утрачивает свою юридическую силу. Однако в данном случае активной стороной в процессе деятельности по выяснению соответствия акта управления федеральным законам и его отмене является тот орган (то должностное лицо), который рассмотрел жалобу или протест прокурора и вынес по ним положительное решение (удовлетворил жалобу или протест).

1 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 29—(выступление Н. Ю. Хама-невой); Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 29—.

>>>311>>>

.6.1. Судебный порядок обжалования

Проблема судебного контроля за законностью правовых актов управления исследуется в нашей стране представителями различных отраслей права уже несколько десятилетий. Известно, что в России (бывшем СССР) не всегда существовала возможность обжалования в суд правовых актов управления. Учеными отмечалось, что, допуская обжалование в суд актов органов государственного управления, законодатель должен определить и соответствующие полномочия суда. Например, предлагалось в двух вариантах утвердить следующие полномочия суда: 1) суд проверяет законность и обоснованность административного акта и на основании этой проверки получает право отмены административного акта (или признания его недействительным); 2) суд, проверив законность и обоснованность административного акта, получает право на принятие самостоятельного решения по административному делу1. Большинство ученых, практикующих юристов и законодатель считали более правильным первый вариант решения этой проблемы, так как закон допускал возможность проверки судом деятельности органа государственного управления (а также отмены судом акта управления, ст. 273 ГПК РСФСР), и, следовательно, возникала необходимость разработать способы, посредством которых защищалось бы нарушенное субъективное право. Однако высказывались и мнения о нецелесообразности наделения суда полномочиями на отмену административного акта или прекращение административного дела2. Вместе с тем еще в начале 70-х гг. проблема судебного контроля над административными актами в той или иной степени решалась в русле предоставления суду возможности признать недействительным незаконный административный акт. Например, в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 3 сентября 1974 г. "О некоторых вопросах и практике судов РСФСР по гражданским делам, связанных с обслуживанием населения" устанавливалось: "Если отдельные пра-

1 См.: Чечот Д. М. Судебный контроль за административной деятельностью // СГП. 1972. № 1. С. 44. См. также: Боннер А. Т., Квиткин В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973; Малеин Н. С. Судебный контроль за законностью правовых актов // СГП. 1975. № 5. С. 122—; Петухов Г. Е. Развитие компетенции суда по обеспечению законности в государственном управлении // СГП. 1975. № 3. С. 114; Чечот Д. М. Административная юстиция. Л., 1973.

2 См.: Каверин А., Корнелюк А. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Соц. законность. 1962. № д. С. 21.

>>>312>>>

вила, содержащиеся в ведомственных нормативных актах, противоречат закону, суду необходимо руководствоваться законом"1.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Право гражданина обращаться в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления. Роль судебной власти при рассмотрении споров, связанных с актами управления, в перспективе будет неизменно возрастать, так как судебный порядок рассмотрения споров имеет ряд неоспоримых достоинств перед административным порядком рассмотрения спора: суд —это специальный государственный орган, осуществляющий контроль за законностью и обоснованностью решений; он не зависим ни от одной ветви власти и имеет конституционные гарантии такой независимости; у него нет какой-либо заинтересованности в результате рассмотрения спора; он имеет четкую процессуальную форму рассмотрения спора; принципы судебного рассмотрения демократичны; и гражданин, и орган управления имеют одинаковые процессуальные права и обязанности.

Возможность суда проверять нормативные акты и его право признавать некоторые из них (или конкретные положения) недействующими (незаконными) позволяют сделать и более общий теоретический вывод о том, что судебная практика все более становится источником права; этот факт практически полностью отрицался советской правовой наукой2, да и о возможности обжалования в суд нормативных актов вообще не могло быть речи. Однако в последние годы в связи с преодолением нормативистского подхода как единственного правопонимания, по мере установления конституционного разделения властей, укрепления самостоятельности судебной власти, распространения компетенции суда на нормотворчество, все более получает поддержку точка зрения, признающая судебную практику в качестве источника права3. Судебное решение, принятое в результате рассмотрения дела о соответствии закону какого-либо нормативного правового акта, становится также нормотворческим, так как оно формирует но-

Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1974. № 11. С. 5.

2 См., например: Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975; Социалистическое право. М., 1973.

3 См.: Лившиц Р. 3. Судебная практика как источник права // ЖРП. 1997. mv, к г* rd__?11

>>>313>>>

вые права и обязанности субъектов права, устанавливает недействительность, а следовательно, и неминуемую отмену определенных законодательных положений (правил поведения). Таким образом, суд может признать недействующим, например, управленческое решение административного органа, в то время как последний никогда не может признать недействующим судебный акт. А. В. Цихоцкий отмечает, что "признание судебного прецедента в качестве формы (источника) права есть отражение объективных требований современного социального бытия. Направление научной мысли, отстаивающей субъективное право суда на правотворчество, представляет попытку придания судебной системе новой функции: поиска правовой нормы за пределами нормотворчества"1; при этом автор подчеркивает, что правоустанов-ление (правотворчество) не является основной функцией судебной системы, а представляет собой восполнительный характер и осуществляется в строгих законодательных рамках2.

Особое значение в современной судебной практике приобретают дела об оспаривании нормативных актов по мотиву несоответствия их закону3. Новизной отличается сам характер данной категории дел, так как объектом судебного обжалования является нормативный акт. При этом судебная защита по таким делам затрагивает публичные интересы неопределенного круга лиц, так как сам нормативный акт распространяет свое действие на неограниченный круг лиц. Посредством рассмотрения таких дел суд общей юрисдикции осуществляет судебный контроль за соответствием оспариваемых нормативных актов другому нормативному акту, который имеет большую юридическую силу и значимость в иерархии нормативных актов.

Характер рассматриваемого спора (дела), а также процедура его рассмотрения предопределяют выявление нормативной природы оспариваемого акта управления. Суд сначала определяет "нормативность" оспариваемого акта управления и соответствующие признаки, так как это имеет важнейшее значение для раз-

Цихоцкий А. В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997. С. 355.

2 См. там же. С. 355—.

3 См.: Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // РЮ. 1998. № 7. С. 40—; Уксусова Е. Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции // РЮ. 1998. № 8. С. 43—; Она же. Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов // РЮ. 1999. № 1. С. 11—.

>>>314>>>

граничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Требование о признании незаконным оспариваемого акта, отвечающего признакам нормативного акта, вне зависимости от того, кем оно заявлено: гражданином или юридическим лицом (или гражданами, имеющими статус индивидуального предпринимателя), рассматривается в суде общей юрисдикции и поэтому неподведомственно арбитражному суду; арбит-. ражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или в части) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (ст. 22 АПК РФ). В соответствии со ст. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ Высший Арбитражный Суд РФ может рассматривать лишь дела о признании недействительными только ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Таким образом, главным критерием для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами является выявление нормативной природы оспариваемого акта. Однако необходимо помнить и о существовании других норм, содержащихся в ст. 22 АПК РФ, в которых говорится, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, к подведомственности арбитражного суда могут быть отнесены и другие дела. Например, в соответствии с ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую энергию в Российской Федерации" от 14 апреля 1995 г. допускается оспаривание в арбитражных судах в том числе актов нормативного характера по вопросам регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, принимаемых государственными органами (федеральной и региональными энергетическими комиссиями).

По замыслу авторов административной реформы, приведению в соответствие федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах РФ, будет способствовать деятельность прокуратур в созданных семи федеральных округах, возглавлять которые станут заместители Генерального прокурора РФ. На необходимость скорейшего при----------«„„„,,-,„.^„,„,.5 н рпптпртотвие сЬедераль-

>>>315>>>

ным законам неоднократно указывалось в выступлениях Генерального прокурора РФ1.

В соответствии с п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (в той части, в которой они признаны не противоречащими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П)2 судам подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. К таким делам, в частности, относятся дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти.

Судам следует иметь в виду, что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, действующий на территории данного субъекта РФ.

Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления прокурора. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъек-

1 См.: К вам едет прокурор // РГ. 2000. 2 июня. Практика последних лет свидетельствует об активизации деятельности прокуратуры в деле защиты законности и правопорядка. См., например: Шулъженко Ю. Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М., 1999. С. 39—.

СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

>>>316>>>

та РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта —со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации"). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным иного правового акта, если он был опубликован данным средством массовой информации.

Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке.

Аналогичные изменения и дополнения в соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации" были внесены в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" от 21 декабря 1993 г. №. 10 (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Пленума от 25 октября 1996 г. № 10 и от 14 февраля 2000 г. № 9).

При разграничении юрисдикции или объема компетенции между судами общей юрисдикции, а также между ними и другими судами (например, арбитражными судами) решающее значение имеет содержание и вид нормативного правового акта, поскольку нормативные акты могут отличаться друг от друга по различным основаниям, например, по субъектам принятия этих актов, по пределам их действия, по предмету правового регулирования. В судах общей юрисдикции оспариваются нормативные акты (в целом или только их части), которые были приняты государственными органами и должностными лицами как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации; общими судами рассматриваются также споры о нормативных актах, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Как свидетельствует практика, число нормативных актов, которые могут быть проверены судами общей юрисдикции, весь-

>>>317>>>

ма велико, т. е. практически невозможно установить полный перечень нормативных актов, подлежащих контролю общими судами при получении ими жалобы и требования о признании таких актов недействительными. Вместе с тем, возможно, существуют и определенные правила разграничения подведомственности судам жалоб на нормативные правовые акты. В каждом случае следует учитывать положения соответствующих законов, которые устанавливают конкретные изъятия из сферы судов общей юрисдикции (например, когда четко устанавливается юрисдикция Конституционного Суда РФ или арбитражных судов).

В сферу юрисдикции Конституционного Суда РФ входит проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ (подп. "а", "б" п. 2 ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ). Проверка конституционности указанных нормативных актов осуществляется по запросам соответствующих субъектов: Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной власти субъектов РФ. В их число не входят граждане, организации и прокуроры, поэтому на практике все чаще появляется вопрос: имеет ли право гражданин, считающий, что его права и свободы нарушены соответствующими нормативными правовыми актами (названными в ст. 125 Конституции РФ), обратиться в суд? Самый общий ответ на данный вопрос содержит ч. 2 ст. 46 Конституции РФ: решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Более того, в самой Конституции РФ не содержится никаких изъятий из данной нормы, обеспечивающей судебную защиту прав и свобод граждан.

На практике имеют место случаи, когда прокуроры отказывают гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами проводимой прокуратурой проверки, предметом которой является законность действий органов государственного или муниципального управления. Постановлением Кон-

>>>318>>>

ÖJ.Ö  ------------... --,---------------------------...

ституционного Суда РФ1 по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана от 18 февраля 2000 г. № 3-П признан не соответствующим Конституции п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", так как по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

К компетенции судов общей юрисдикции не относится проверка соответствия указанных нормативных актов Конституции РФ (речь идет о федеральных законах, нормативных актах Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституциях республик, уставах, а также законах и иных нормативных актах субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ). Вместе с тем едва ли можно исключить необходимость проверки соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции РФ: например, проверка соответствия федеральным законам постановлений Правительства РФ, региональных законов.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ лишь в случае обращения в этот суд строго определенных в законе субъектов, если заявитель считает указанные нормативные акты не подлежащими действию из-за их неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт.

Если заявитель при соблюдении правил о судебной подсудности обращается в суд общей юрисдикции с требованием о призна-

Гм •РГ. 2000. 1 марта.

>>>319>>>

нии нормативного акта недействительным по мотивам несоответствия его нормативным актам более высокой юридической силы, то суд обязан принять такое заявление. Инициаторами разрешения дела Конституционным Судом РФ могут являться как граждане, так и организации, подавая свои жалобы на нарушение конституционных прав граждан законом, примененным по конкретному делу. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие закона, в котором прямо бы устанавливалось право организаций обжаловать в суд нормативные акты органов государственной власти автономных округов и республик в составе РФ, организации также являются субъектами оспаривания нормативных актов в суде. Это можно обосновать конституционными положениями о равенстве всех субъектов РФ, так как законодательством устанавливается право организаций на судебное обжалование нормативных актов их органов государственной власти. Важным основанием являются также ст. 3, 4 ГПК РСФСР, которые определяют право организаций на судебную защиту по подведомственному суду делу.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ нормативный акт может быть признан судом недействительным в случаях, предусмотренных законом. Из федеральных нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, только нормативные акты Правительства РФ в соответствии со ст. 23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" могут быть обжалованы в суд. Поэтому разрешение дел о проверке конституционности нормативных актов Правительства РФ относится также и к компетенции судов общей юрисдикции. Однако проверка конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В отличие от федеральных все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции (уставы) этих субъектов Федерации, могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы (в том числе и Конституции РФ) по инициативе граждан, организаций и прокуроров. Юридическими основаниями для такого понимания являются:

—ст. 5, 46, 125 Конституции РФ;

—ст. 36, 40, 84, 85 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации";

—ФЗ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан";

>>>320>>>

—ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г.1; - гл. 241 ГПК РСФСР.

В указанном постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. отмечается, что как общие, так и арбитражные суды не имеют права осуществлять проверку соответствия перечисленных в ст. 125 (подп. "а", "б" п. 2 ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции РФ, в связи с отсутствием у этих судов установленных федеральным конституционным законом таких полномочий. Таким образом, подобное оспаривание нормативных актов недопустимо в судах общей юрисдикции до принятия соответствующего федерального конституционного закона, в котором будет установлена как возможность их оспаривания в общих судах, так и сама процедура судебного нормоконтроля. В литературе высказывается справедливое мнение2, что отсутствие такого федерального конституционного закона не должно означать ограничения конституционного права на судебную защиту граждан (или юридических лиц), а также исключения оспаривания соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции РФ, в судах общей юрисдикции и невозможности проверки их законности в порядке гражданского судопроизводства после вступления в силу указанного постановления Конституционного Суда РФ.

Интересно мнение В. Ершова, обосновывающего необходимость действенной защиты прав граждан и юридических лиц путем обеспечения прямого (непосредственного) применения Конституции РФ всеми правоприменителями в процессе разрешения конкретных дел и установления реального контроля судов за всеми без исключения нормотворческими органами и полагающего, что: 1) если права и свободы граждан нарушены нормативным правовым актом, то они должны быть защищены судом; 2) поскольку Конституционный Суд РФ и Арбитражный Суд РФ являются специализированными судами и имеют строго фиксированную компетенцию, постольку все остальные споры должны разрешать общие суды. В противном случае права и свободы граждан судом не защищаются3.

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2 См.: Уксусова Е. Указ. соч. С. 46.

3 См.: Ершов В. Прямое применение Конституции РФ // РЮ. 1998. № 10. С. 2—.

>>>321>>>

В суды общей юрисдикции могут быть обжалованы нормативные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб, надзоров, агентств и других ведомств, затрагивающие права и интересы граждан (или юридических лиц) как в целом, так и в отдельных положениях. В этих судах могут быть обжалованы различные по виду и содержанию нормативные акты указанных федеральных органов исполнительной власти: приказы, правила, инструкции, постановления, положения, распоряжения.

Проверка законности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется по различным основаниям, например: по порядку издания и опубликования оспариваемых нормативных актов (нормативный акт не прошел государственную регистрацию); по смыслу и соответствию оспариваемого нормативного акта нормативным актам большей юридической силы (нормативный акт не соответствует смыслу нормативных положений конкретного закона).

ГПК РСФСР (ч. 3 ст. 116) устанавливает подсудность Верховному Суду РФ дел об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Вместе с тем, учитывая принцип равного права на судебную защиту граждан и организаций, Верховный Суд РФ принимает к своему производству и рассматривает такие дела и по заявлениям организаций1. О правильности такой позиции Верховного Суда РФ свидетельствует, например, и положение ст. 23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в котором указывается на возможность судебного обжалования нормативных актов Правительства РФ не только для граждан, но и для организаций.

Рассматривая заявление о признании нормативного акта недействительным, суд должен в первую очередь выяснять соответствие (степень, объем соответствия) этого акта закону. В своем решении суд устанавливает либо незаконность (недействительность) нормативного акта, либо отказывает в удовлетворении заявленного требования. Решение суда об удовлетворении заявления о признании нормативного акта недействительным из-за его несоответствия положениям закона означает не только невозможность дальнейшего действия данного нормативного акта (он утрачивает юридическую силу), но и то, что этот акт не порождает'правовых последствий с момента его издания. С момента вступления в за-

См.: Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // РЮ. 1998. № 7. С. 41.

>>>322>>>

конную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными в соответствии с ч. 3 ст. 2398 ГПК РСФСР этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. До вступления решения суда в законную силу нормативный акт юридически считается действующим. Однако после вступления решения в силу нормативный акт юридически становится недействительным, т. е. не порождающим правовых последствий с момента его издания. Гражданский кодекс РФ (ч. 2 ст. 13) устанавливает, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению и защите. В литературе указывается на типичную судебную ошибку, когда суды вместо вывода в решении о признании акта недействующим (недействительным) указывают на его отмену, так как отмененный акт юридически считается действующим до его отмены1.

После вступления решения суда в законную силу для других лиц, которые не были инициаторами судебного обжалования, пути для вторичного обжалования оспоренного нормативного акта в суде общей юрисдикции закрываются. Тем самым повышается роль и значимость судебного решения по спорам о соответствии закону нормативных актов, принимаемых различными органами государственной исполнительной власти.

В судебной практике встречаются и будут встречаться в будущем проблемы оспаривания нормативных актов, которые пока не нашли законодательного регулирования. Например: вправе ли суд при оспаривании только части нормативного акта проверить по своей инициативе законность той части акта, которая заявителем не оспаривается? Связан ли суд при вынесении решения основаниями или доводами заявителя или суд по своей инициативе должен выяснять и другие основания, при наличии которых нормативный акт может быть признан недействительным?

При рассмотрении дела суд должен в каждом случае проявлять активность в выяснении степени соответствия оспариваемого акта (части акта) законам. Поэтому суд должен исследовать и оценить все основания, по которым, данный нормативный акт может быть признан незаконным. При рассмотрении вопроса о законности отдельных частей нормативного акта и в случае признания их недействительными суд не должен оставлять без внимания и другие части нормативного акта (хотя они и остаются законными), поскольку в силу признания недействительными некоторых час-

См.: Жилин Г. Указ. соч. С. 42.

>>>323>>>

тей нормативного акта реальный практический смысл и значимость всего акта утрачиваются.

Рассмотрение подобных дел имеет ряд процессуальных особенностей. Прежде всего заметим, что в настоящее время широкое распространение получило мнение о том, что дела об оспаривании в судах общей юрисдикции нормативных актов на предмет их соответствия законам должны основываться на общих правилах гражданского судопроизводства —правилах искового производства1, которые содержат несколько особенностей процессуального характера, находящихся в различных законодательных актах.

В литературе существует также и другой взгляд: указанные споры должны рассматриваться в порядке производства, применяемого при рассмотрении жалоб на действия различных государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц по Закону РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. Данный специальный порядок, включенный в гл. 241 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, входит в систему производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и включает в себя общие правила Гражданского процессуального кодекса с учетом изъятий и дополнений, установленных Законом РФ от 27 апреля 1993 г. и указанной главой ГПК РСФСР. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) дела об оспаривании нормативных актов не относятся к делам по жалобам на действия органов власти, управления, должностных лиц по Закону РФ от 27 апреля 1993 г. и на них не распространяется установленный специальный порядок производства.

Действительно, возбуждение производства по делу об оспаривании нормативного акта может осуществляться не только с целью защиты прав и интересов граждан, но и юридических лиц, в отношении которых Закон РФ от 27 апреля 1993 г. не применяется. Более того, при оспаривании нормативного акта речь идет об обеспечении публичных интересов, т. е. интересов не только лиц, обратившихся в суд с соответствующим заявлением, но и интере-

1 См.: Уксусова Е. Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов // РЮ. 1999. № 1. С. 12.

>>>324>>>

сов неопределенного круга лиц, не обратившихся в суд с аналогичными заявлениями, но в отношении которых оспариваемый акт действует совершенно одинаковым образом. Дела же об обжаловании действий и решений органов публичной власти и должностных лиц по Закону РФ от 27 апреля 1993 г. рассматриваются судами с целью обеспечения индивидуальных интересов; данная судебная процедура создана для обжалования конкретных действий или решений органов публичной власти и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.

Рассмотрение дел об оспаривании законности нормативных актов в судах общей юрисдикции должно основываться на правилах общего искового производства, так как в указанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ (п. 4) определяется, что эти дела рассматриваются в соответствии со ст. 231, 232 ГПК РСФСР единолично по общим правилам ГПК РСФСР с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами Российской Федерации. Однако Гражданский процессуальный кодекс не предусматривает в отношении дел об оспаривании нормативных актов иного специального порядка, который включал бы указанные специальные изъятия и дополнения в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Более того, в России не приняты и специальные законы, которые устанавливали бы особый порядок производства в судах общей юрисдикции по делам об оспаривании законности нормативных актов. Гражданский процессуальный кодекс (ст. 116) устанавливает, что дела об оспаривании нормативных актов федеральных органов исполнительной власти рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ. Новое законодательство, как и действовавший ранее Закон РСФСР "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (ст. 60) определяет, что дела о признании недействительными нормативных актов государственной власти краевого (областного) уровня подсудны краевому (областному) суду. Заявление о признании недействительным нормативного акта городского органа власти или управления должно быть рассмотрено по первой инстанции в судах общей юрисдикции этих субъектов РФ. Таким образом, в некоторых случаях возникает потребность в анализе соответствующих материальных законов, а не законов, содержащих процессуальные нормы.

Важным видом судебного контроля за законностью правовых актов и эффективной формой защиты конституций (или уставов) объектов РФ является деятельность конституционных (уставных)

>>>325>>>

судов в субъектах Российской Федерации1. Несмотря на то, что права субъектов РФ на создание конституционных (уставных) судов в соответствующих субъектах РФ законодательно установлены, процесс их формирования идет чрезвычайно медленно. Можно согласиться с мнением, что органы законодательной власти субъектов РФ попросту не желают устанавливать судебного контроля за их законотворческой деятельностью2. Недооценка важности конституционных (уставных) судов в субъектах РФ может привести к бесконтрольному развитию противоречивого регионального законодательства, не подчиненного контролю судебных органов. Создание конституционных (уставных) судов позволит обеспечить полный судебный контроль за различными правовыми актами, в том числе и за актами, принимаемыми органами местного самоуправления. В настоящее время нормативные акты органов местного самоуправления в области экономики, финансов, управления собственностью находятся вне сферы судебного контроля, так как споры, связанные с этими правовыми актами, неподведомственны судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Все это обусловлено конституционным установлением особого статуса местного самоуправления и его органов, которые, как известно, не входят в систему исполнительной власти России. Судебный контроль за соответствием нормативных правовых актов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ не может осуществляться федеральными судами, потому что это не закреплено в действующем процессуальном законодательстве (например, в ГПК РСФСР и АПК РФ). Согласно действующему законодательству судебный контроль судов общей юрисдикции может осуществляться лишь по отношению к нормативным и индивидуальным актам органов местного

О конституционной юстиции см., например: Кряжков В. А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // ГиП. 2000. № 5. С. 99—; Овсепян Ж. И. Конституционное судебно-про-цессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196—.

2 См.: Чепурнова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // РЮ. 1999. № 3. С. 2. См. также: Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // РЮ. 2000. № 4. С. 2—; Раб-тсо Т. А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? // ЖРП. 2000. № 9. С. 51—; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // ЖРП. 1997. № 1. С. 59—; Сычев А. П. Нормотворчество субъекта Российской Федерации (на примере Новосибирской области) // ЖРП. 2001. № 1. С. 91—.

>>>326>>>

самоуправления, которые затрагивают права и свободы граждан; т. е. суды рассматривают жалобы граждан на действия и решения органов местного самоуправления и их должностных лиц. Арбитражный суд может также рассматривать споры, возникающие в связи с изданием органами местного самоуправления индивидуальных ненормативных актов, касающихся экономических вопросов. На сегодняшний день отсутствуют реальные юридические механизмы приведения в соответствие федеральным и региональным законам многих нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. Восполнить такой пробел могли бы конституционные (уставные) суды в субъектах РФ. Следует согласиться с мнением, согласно которому создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ и отнесение к их компетенции проверки правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, нормативных актов функционирующих в субъектах Федерации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, уставов муниципальных образований, нормативных актов органов местного самоуправления позволят в судебном порядке в рамках установленной судебной процедуры отменять незаконные акты, противоречащие конституциям и уставам субъектов РФ1. Вместе с тем Верховный Суд РФ, ссылаясь на ст. 46 Конституции РФ, гарантирующую каждому судебную защиту его прав, в течение нескольких лет расширял сферу подведомственности судов общей юрисдикции, которые принимали к своему производству соответствующие дела. Это происходило при отсутствии правового регулирования порядка рассмотрения споров, связанных с выяснением соответствия нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ законодательству Российской Федерации и законодательству ее субъектов. Суды общей юрисдикции, ссылаясь на руководящие разъяснения Верховного Суда РФ, принимали к своему производству указанные дела. Поэтому в настоящее время можно услышать и мнение, согласно которому в условиях расширительного толкования подведомственных судам общей юрисдикции споров, связанных с выяснением законности нормативных актов органов власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ и степени их соответствия конституциям или уставам соответствующих субъектов РФ, нецелесообразно создавать специальные конституционные (уставные) суды. Вместе с

1 См.: Чепурнова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации. С. 4.

>>>327>>>

тем Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ указал, что устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со ст. 126 и 127 Конституции РФ дают Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Указанные инстанции не вправе определять при разрешении конкретных дел не установленный в Конституции РФ или другом федеральном конституционном законе иной порядок обеспечения применения Конституции РФ. Таким образом, в условиях отсутствия федерального регулирования процедуры судебной проверки соответствия конституциям и уставам субъектов РФ нормативных актов их органов власти, уставов муниципальных образований и нормативных актов органов местного самоуправления наиболее правильным выходом является законодательное регулирование данного вопроса на уровне субъектов РФ, т. е. принятие в них специальных законов о конституционных (уставных) судах субъекта РФ. Создание таких судов будет направлено и на обеспечение судебной защиты местного самоуправления. В Заключении по результатам парламентских слушаний "О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации" от 24 декабря 1998 г. Совет Федерации Федерального Собрания РФ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ ускорить создание конституционных (уставных) судов субъектов РФ, предусмотренных ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", а также обобщать и учитывать опыт действующих конституционных (уставных) судов субъектов РФ1.

.6.2. Административный порядок обжалования

Административный порядок обжалования. Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы. В настоящее время действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования, например:

1 См.: Как преодолеть кризис правосудия // РЮ. 1999. № 2. С. 5.

>>>328>>>

"О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"1 (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (с изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г.)); Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации (утв. приказом ФАПСИ при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. № 60)2; Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности Российской Федерации (утв. приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613)3. В специальной литературе можно обнаружить полезные советы и по формированию новых органов и по установлению правового статуса должностных лиц, обеспечивающих права и свободы граждан4.

Большая часть всех административно-правовых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу в вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному лицу), принявшему неблагоприятное, по мнению гражданина, для него решение. Данный способ разрешения административно-правового спора представляет собой часть управленческой деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, организаций, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообразность обжалуемого решения или действия подчиненного должностного лица или самого органа управления. Здесь также налицо действие важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, а именно при рассмотрении спора реализуются правоотношения "власти-подчинения", несмотря на то, что административно-правовой спор возник при реализации отношений "горизонтального" типа (т. е. во взаимоотношениях не подчиненных друг другу субъектов).

1 См.: Ведомости СССР. 1968. № 17. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192; 1988. № 6. Ст. 94.

2 См.: Бюллетень. 2000. № 18-19. С. 60—.

3 См.: РГ. 2001. 3 февр.

4 См., например, предложение о создании ювенальной юстиции (защите прав несовершеннолетних, сирот): Бойцова А., Голованъ А., Шамсутди-нов Н. Ювенальная юстиция —защита для сирот // РЮ. 1998. № 8. С. 42.

>>>329>>>

Целесообразно обратить внимание и на возможности административного контроля за нормативными правовыми актами, принимаемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. Учитывая современную конституционную модель местного самоуправления в России, государство, его органы и должностные лица имеют ограниченные полномочия в области осуществления административного контроля. Государственные органы не вправе отменять принятые органами местного самоуправления нормативные правовые акты, так как органы местного самоуправления не подчиняются государственным органам, и при формировании структуры муниципального управления, а также решения в рамках установленной компетенции вопросов местного значения являются самостоятельными. Только соответствующие суды (суды общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ) могут принять решение о недействительности (незаконности) указанных актов, если в судебном процессе будет доказано наличие норм, противоречащих конституционным положениям или законам. Законность нормативных правовых актов муниципальных образований может обеспечиваться и при осуществлении процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований; в этом случае в регистрации может быть отказано по мотивам наличия противоречия положений устава Конституции, федеральным законам или законам субъекта РФ.

§ 4. Виды правовых актов управления 

4.1. Значение классификации правовых актов управления

Более глубокое понимание сущности правовых актов управления, а также конкретных особенностей их юридического содержания достигается в процессе их классификации. Деление административных актов на определенные группы в зависимости от того или иного критерия производилось на всем протяжении развития теории административно-правовых актов. Так, А. И. Ели-стратов классифицировал административные акты по трем основаниям1. 

1 См.: Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX в.: Хрестоматия / Сост. и вступит, ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 554—. 

>>>330>>>

. В зависимости от субъектов издания ученый делил административные акты на односторонние и договорные: "Односторонний акт возникает по воле одного лица, договорный требует для своего возникновения воли двух или нескольких лиц"1. По А. И. Елистратову, административный договор относится к одному из видов административного акта: "По мере того как идея властвующего государства уступает место представлению о взаимно зависимых людях, договорный акт становится принципиально столь же возможной формой административного акта, как и одностороннее волеизъявление должностного лица"2. Таким образом, в начале XX в. в русской юридической литературе идея договорного акта в административном праве (или административных актов договорного характера) уже не оспаривалась, хотя споры относительно договорных отношений публичного характера между должностными лицами и гражданами продолжались. 

. В зависимости от формы административного акта ученый выделял акты, которые в большей степени соответствуют принципу законности ("требованиям правомерности"), и акты, для которых формальные условия не являются столь важными3. 

. Третья группа административных актов выделялась А. И. Ели-стратовым в зависимости от их содержания. Поддерживая классификацию немецкого ученого-административиста Кормана, он разграничивал "правосозидающие, правоизменяющие и правопола-гающие" акты, т. е. акты, направленные на установление, изменение или прекращение правоотношений. 

В настоящее время от того, насколько эффективна классификация правовых актов управления, зависит качество как правоприменительного, так и правотворческого процесса, поскольку пользователями информации о правовых актах управления становится все больше физических и юридических лиц. Информация о правовых актах управления должна быть доступной4 для любого гражданина, поэтому сегодня идет работа по созданию научно обоснованной системы классификации, которая важна для всех специалистов, работающих с правовой информацией. Такая работа требует не только наличия совершенных поисковых инструментов, но и предварительной качественной классификации уп- 

1 Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX в. С. 554. 

2 Там же. 

3 См. там же. С. 560. 

4 См.: О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов: Указ Президента РФ от 24 ноября 1995 г. № 1178. 

>>>331>>>

равленческого нормативного массива1. Система классификации правовых актов в данном случае выступает как поисковый инструмент для работы с массивами правовой информации. В области классификации правовых актов управления необходимо наличие определенных стандартов, в качестве которых обычно выступает наиболее стабильная и общепризнанная часть системы классификации. 

Проблема введения стандарта, по сведениям специалистов, достаточна сложна. Введение стандарта содержит, как правило, три этапа: 1) непосредственная разработка стандарта классификации; 2) практическая отработка новой концепции на реальном массиве правовых актов; 3) утверждение нового стандарта2. В настоящее время применяются следующие наиболее значимые классификации правовой информации, содержащейся в правовых актах: 

) классификация по органу, принявшему акт (например, акты Президента РФ, акты органов исполнительной власти);

) классификация по форме (виду) акта (например, приказы, положения, инструкции);

) классификация по типу акта (например, нормативно-правовые акты, индивидуально-правовые акты);

) классификация по времени принятия акта (сюда можно отнести и дату государственной регистрации правового акта управления);

) классификация по номеру акта;

) классификация по алфавитному признаку (например, перечень юридических терминов, включающий в себя нормативно значимые и употребляемые в наиболее важных актах термины; используемые в законодательстве аббревиатуры и сокращенные слова);

) классификация по предмету регулирования (например, институт государственной службы; институт административного правового принуждения; судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти). 

Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 одобрен новый классификатор правовых актов3, разработанный Главным государственно-правовым управлением Президента РФ. Одновре- 

1 См.: Эффективная система классификации правовых актов —важнейший элемент единого информационно-правового пространства // ХиП. 1998. № 1.С. 109—. 

2 См. там же. С. 110. 

3 СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260. 

>>>332>>>

менно признан утратившим силу Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171 "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства"1. 

Таким образом, классификация правовых актов управления имеет важнейшее значение не только для содержательного познания сущности института правового акта управления, но и для практического применения административных актов, для их поиска и эффективной работы с ними. 

4.2. Критерии классификации правовых актов управления и их виды 

Основаниями (критериями) классификации правовых актов управления могут служить: 

) юридические свойства;

) функциональная роль акта управления;

) область и сфера применения;

) действие в пространстве (территория действия);

) дата начала действия акта;

) действие во времени (срок действия);

) форма выражения актов;

) характер компетенции органов, принимающих правовые акты управления;

) органы, принимающие акты управления, и их наименование;

) степень соответствия законам (соблюдение требований принципа законности), юридической значимости и действительности;

) способ охраны актов управления или виды юридической ответственности за нарушение содержащихся в административных актах требований и правил. 

Административные акты наряду с другими (федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, постановлениями судов и т. д.) являются источниками административного права, так как они содержат нормы административного права (за исключением индивидуальных или правоприменительных актов управления, которые не содержат правовых норм). Кроме того, регламентируя сложные управленческие отношения в разных сферах правового регулирования, акты управления могут содер- 

1 О характеристике классификатора правовых актов см.: Маковский А., Силкина А. Новый классификатор правовых актов // РЮ. 2000. № 5. С. 7—. 

>>>333>>>

жать нормы не только административного права, но и других отраслей российского права (таможенного, экологического, земельного и др.). 

. В зависимости от юридических свойств1 (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные. 

.1. Нормативные административные акты —это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустано-вительные акты), в которых: 

—содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов высшей юридической силы, содержащиеся в законодательных актах, а также предусматривается механизм их реализации;

—определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила приватизации; правила проведения контрольно-надзорных мероприятий; порядок наложения административных взысканий);

—устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

—реализуется механизм обеспечения конституционного статуса граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественных объединений (например, об образовании, социальной защите);

—устанавливаются необходимые запреты и ограничения;

—предоставляются специальные права и возлагаются специальные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);

—формируются условия взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;

—проводятся в жизнь социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, конверсии оборонной промышленности и пр.). 

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 27 апреля 1993 г. № 5 (с изменениями и дополнениями от 21 декабря 1993 г. № 11, 25 октября 1996 г. № 10, 25 мая 2000 г. № 19) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям про- 

1 Иногда в зависимости от юридических свойств акты управления подразделяются на: а) акты верховного управления (акты Президента и Правительства РФ); б) ведомственные акты (отраслевые); в) правовые акты местного самоуправления. См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багиша-ев 3. А. Российское административное право. С. 159. 

>>>334>>>

куроров о признании правовых актов противоречащими закону"1 (п. 2) разъяснил, какие акты носят нормативный характер, и указал признаки, которые отличают их от индивидуальных актов. Таким образом, к нормативным относятся акты: 

изданные в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

устанавливающие правовые нормы (правила поведения);

обязательные для неопределенного круга лиц; рассчитанные на неоднократное применение;

действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. 

Нормативные акты являются одним из источников административного права, служат правовой основой возникновения, изменения, прекращения административно-правовых отношений, но сами они не создают. Нормативные акты управления, включая в себя правовые нормы, рассчитаны на многократное обязательное применение на определенной территории (т. е. это самостоятельный вид правотворчества): указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления федеральных министерств и т. д. Нормативные акты могут иметь федеральное, региональное (республиканское, краевое, областное и иное "территориальное") значение, т. е. издаваться федеральными органами исполнительной власти и региональными органами власти. Нормативные акты исполнительных органов Российской Федерации и ее субъектов могут распространяться и на определенные территории, являющиеся предметом их ведения (например, на районы Крайнего Севера, на Калининградскую область, объявленную свободной экономической зоной). 

Нормативные акты принимаются для правового регулирования однотипных общественных отношений, применяются в течение длительного срока действия и не имеют конкретного (персонифицированного) адресата, т. е. они адресуются неопределенному 

' Учитывая изменения законодательства, принятие Конституционным Судом РФ постановления от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (см.: СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1V74), Пленум Верховного Суда РФ внес соответствующие изменения и дополнения в постановление Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" от 27 апреля 1993 г. № 5. См.: РГ. 2000. 1 июня. 

>>>335>>>

кругу лиц (субъектов права). Кроме того, нормативные акты управления применяются для регламентации управленческих отношений, складывающихся во всех сферах, областях и отраслях государственного управления, на всех уровнях исполнительной власти (т. е. на уровне федеральных и региональных органов исполнительной власти), а также в системе местного самоуправления. 

В зависимости от субъектов (адресатов) исполнения требований, содержащихся в нормативных актах управления, их можно разделить: 

а) на акты управления, относящиеся к неограниченному кругу субъектов и носящие общий характер (т. е. в них устанавливаются нормы права, регламентирующие вопросы общего характера и распространяющиеся на определенную территорию);

б) межведомственные акты управления (т. е. содержащие нормы, регламентирующие конкретные вопросы и касающиеся нескольких отраслей или сфер государственного управления);

в) внутриведомственные акты управления (т. е. действующие в рамках одного ведомства, например, одного федерального министерства). 

.2. Индивидуальные правовые акты управления в отличие от нормативных носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (ч. 2 п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" от 27 апреля 1997 г. № 5 (в ред. постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19)1. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления —это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т. е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый характер правоприменения). 

См.: РГ. 2000. 1 июня. 

>>>336>>>

Индивидуальные акты управления издаются органами государственного управления по объектам, в отношении которых они осуществляют, как правило, общее руководство, регулятивную деятельность и оперативное управление. 

Конкретность индивидуальных правовых актов проявляется в том, что, во-первых, с их помощью на основе законодательных актов решаются конкретные индивидуальные дела, вопросы и споры; во-вторых, они персонифицированы, т. е. адресованы определенному юридическому или физическому лицу (лицам); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение, прекращение конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении на должность, постановление начальника милиции о наложении административного взыскания). 

Индивидуальные правовые акты на практике применяют предписания административно-правовых норм (нормативных актов), используются и для реализации норм ряда других отраслей права (финансового, трудового, земельного, природоохранительного и др.), способствуют оперативному решению вопросов управленческой деятельности, обеспечивают реализацию юрисдикцион-ной функции исполнительной власти. 

В зависимости от цели и назначения индивидуальные акты управления могут быть правонаделительными (уполномочивающими), распорядительными, запретительными, поощрительными, взыскательными, "отрицательными" (акты, содержащие отказ в просьбе, заявлении, жалобе) и "положительными" (акты, содержащие удовлетворение жалобы, заявления, просьбы). Множество индивидуальных актов управления представляют собой юрисдик-ционные решения и постановления (правоохранительные акты). 

Иными словами, индивидуальный акт является актом ненормативным. Что представляет собой ненормативный акт, законность которого может быть оспорена в суде или арбитражном суде? Каково его отличие от нормативного акта? Как должен быть оформлен такой акт? Какие органы уполномочены принимать ненормативные акты? Эти и многие другие вопросы возникают у арбитражных судов, которые требуют ответа, поскольку в судебной практике по этому предмету допускаются некоторые ошибки1. 

1 См.: Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вестн. ВАС РФ. 1997. № 7. С. 125—. 

>>>337>>>

Ненормативный акт в отличие от нормативного акта: 

) не содержит в себе общих норм и правил поведения для неопределенного круга лиц;

) является по существу индивидуальным актом, адресованным одному или нескольким лицам;

) порождает для лица гражданские права и обязанности. 

Ненормативный акт принимается государственными органами или органами местного самоуправления, обладающими общей компетенцией (Президентом РФ, Правительством РФ, главой администрации края или области, Президентом республики —субъекта РФ и т. д.). Ненормативные акты могут быть также приняты государственными или муниципальными органами, наделенными в силу закона или иного нормативного правового акта функциями контроля, учета, распределения, например, налоговыми органами, органами валютного контроля, Банком России, органами, осуществляющими государственную регистрацию, таможенными органами, антимонопольными органами, комитетами по управлению имуществом, комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и др. Исходя из структуры органов федеральной исполнительной власти можно перечислить все органы, обладающие компетенцией по принятию ненормативных актов. Однако весьма сложно перечислить такие органы, действующие в субъектах Российской Федерации или органах местного самоуправления, которые имеют властные, распорядительные, контрольно-надзорные, учетные и другие управленческие функции. 

Действующее законодательство не предусматривает какой-либо унифицированной формы ненормативного акта государственного или муниципального органа. Вопрос о форме акта решается, как правило, в специальных законодательных или нормативных правовых актах, регулирующих конкретные правоотношения. 

Отсутствие в законодательстве четкого определения ненормативного акта, его формы и содержания порождает отдельные ошибки в судебно-арбитражной практике. Например, арбитражными судами принимаются к производству и рассматриваются по существу иски о признании недействительными актов проверок, протоколов осмотров или освидетельствования, различных резолюций, указаний и т. д. Названные документы не могут быть предметом рассмотрения арбитражного суда, ибо не влекут никаких юридических последствий для лиц, в отношении которых составлены, не затрагивают их права и охраняемые законом интересы. 

Как показывает практика, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, имеющие властные 

>>>338>>>

распорядительные или контрольные функции, в пределах своей компетенции проводят проверки деятельности юридических лиц по соблюдению законодательства, в частности налогового, валютного, таможенного, природоохранительного, антимонопольного, законодательства о соблюдении прав потребителей, по осуществлению лицензирования и других видов деятельности. 

По результатам ревизий и проверок составляются акты, протоколы и другие документы, которые отражают нарушения в различных сферах законодательства. В таких актах также могут содержаться предложения о принятии мер ответственности в виде уплаты задолженности перед бюджетом, пени, санкции и т. д. 

Сам по себе акт не влечет каких-либо юридических последствий. Однако в том случае, когда такой документ содержит предложения о принятии мер и утвержден руководителем органа, действовавшим в пределах своих полномочий, то он приобретает силу документа, обязательного для лица, которому адресован. Такой акт может быть обжалован в судебном порядке по иску о признании его недействительным. 

При рассмотрении административных споров возникает вопрос о юридической силе инкассового поручения, по которому контролирующие органы списывают с юридического лица недоимки по налогам, какие-либо другие платежи или финансовые санкции. В данном случае имеется в виду применение инкассового поручения вместо акта государственного органа или органа местного самоуправления. 

Бесспорное списание денежных средств, принадлежащих налогоплательщику либо другому лицу на правах собственности, возможно только на основании правоприменительного акта уполномоченного государственного органа. Законодательная практика свидетельствует, что актом административного органа может быть не только решение, облеченное в письменную форму, но и само действие или бездействие. Если инкассовое поручение является единственным документом, подписанным уполномоченным лицом, и на основании этого поручения списываются денежные средства, то этот документ является правоприменительным актом государственного органа. Такой акт может быть оспорен в судебном порядке по иску о признании его недействительным. 

.3. В смешанных актах (как, например, в постановлениях Правительства РФ, областной администрации, органов межотраслевого управления) могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение (в связи с допу- 

>>>339>>>

щенным, например, им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору). Таким образом, смешанные акты управления включают в себя как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюдения каких-то особых правил и т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. 

.4. Иногда в литературе выделяются акты управления общего характера1. Эти акты, характеризуясь как нормативностью, так и правоприменительностью (индивидуальным характером), могут быть адресованы неограниченному кругу лиц и принимаются в связи с решением определенной задачи. Как правило, эти акты кратковременного (часто однодневного), разового действия (например, о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу, о демобилизации из Вооруженных Сил РФ, об объявлении дня траура, о праздновании юбилейных дат и т. д.). Вместе с тем общие административные акты могут содержать требования самого общего характера, которые практически невозможно на стадии исполнения акта индивидуализировать (например, требование "совершенствовать нормативную основу", "обеспечить права и свободы граждан", "всемерно способствовать", "гарантировать внедрение в практику" и пр.). 

. В зависимости от функциональной роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) можно выделить следующие акты управления. 

.1. Акты управления, направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. 

.2. Акты управления, в которых устанавливаются режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. 

.3. Акты управления, направленные главным образом на решение вопросов планирования, т. е. те, в которых определяются направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления, и, в частности, реализации государствен- 

1 См.: Вихрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 11—; Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Ба-гишагв 3. А. Российское административное право. С. 160. 

>>>340>>>

ных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.); кроме того, эти административные акты в общем плане устанавливают цели, задачи и направления развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. 

.4. Акты управления, которые посвящены реализации функции организации, т. е. формированию системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определению структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. 

.5. Акты управления, содержащие элементы распорядительства, т. е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила, руководства и т. д.) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности. 

.6. Акты управления, устанавливающие руководящие правила, т. е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов —государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности, например управленческой). 

.7. Акты управления, имеющие координационный потенциал, т. е. выполняющие в первую очередь функцию координации —согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. 

.8. Акты управления, регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления. 

.9. Акты управления, выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопас- 

>>>341>>>

ности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. Подобные акты управления могут также издаваться по различным вопросам каждодневной управленческой деятельности (по вопросам образования, культуры, экономики и финансов, налогообложения, антимонопольной деятельности, по решению вопросов государственной службы и т. д.). 

. В зависимости от области или сферы применения акты управления делятся на группы, относящиеся к конкретной сфере, отрасли или подотрасли публичного управления. Традиционно государственное управление подразделяется на несколько сфер: управление в области экономики, в социально-культурной области и в сфере административно-политической. В каждой из этих больших областей могут быть выделены и более мелкие образования, например, управление в области внутренних дел, в области юстиции, в области социальной защиты населения. 

. В зависимости от действия в пространстве (территории действия) можно выделить: 

.1. Административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории: 

—на всю территорию Российской Федерации (постановление Правительства РФ);

—на территорию субъекта РФ (территориальные или региональные; например: постановление главы администрации Тамбовской области) или нескольких субъектов РФ (межтерриториальные или межрегиональные; например: акты командования военного округа; акты, принятые на совместном заседании глав администраций Центрально-Черноземного региона России);

—на территорию муниципального образования (например, акты управления главы администрации района; постановление о введении карантина). 

.2. Административные акты локального характера (распространяются на часть территории, на одно административное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации внутриорганизационных отношений. С этой точки зрения локальные акты можно назвать внутриорганизационными административными актами, т. е. распространяющимися только на сотрудников аппарата какого-то органа исполнительной власти, например, на сотрудников Аппарата Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, аппарата федеральных органов исполнительной власти. 

>>>342>>>

Значение внутриорганизационных актов управления велико, так как они являются, по сути, главными нормативными предпосылками для организации эффективного управленческого труда в соответствующих органах управления; в них устанавливаются общие правила работы, правила подготовки сотрудников для практической деятельности. Локальные правовые акты управления (внутриорганизационные) принимаются также администрацией предприятий, учреждений и организаций, регулируют деятельность подчиненного ей персонала и регламентируют порядок осуществления деятельности, общие требования, индивидуальные поручения или распоряжения, действующие в рамках только данного учреждения, предприятия, организации. Внутриорганизационные (локальные) акты управления характеризуются в меньшей степени в зависимости от своего юридического содержания, целей и задач как акты публичного управления, т. е. их юридическое значение в большей мере сосредоточивается на регламентации внутренних отношений, а не отношений государственного воздействия на внешнюю управленческую среду или на внешние общественные отношения. 

. В зависимости от даты начала действия актов их можно классифицировать следующим образом. 

.1. Немедленно вступают в силу, т. е. с момента их подписания. 

.2. Вступают в силу с указанной в самом акте даты. 

.3. Вступают в силу в срок, указанный в другом административном акте. 

.4. Вступают в силу с момента государственной регистрации и опубликования в нормативно установленном порядке. 

. В зависимости от действия во времени (срока действия) акты управления могут быть: 

.1. Бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не установлен, их можно применять в течение неограниченного срока; они действуют до того момента, пока не будут в законном порядке отменены. 

.2. Срочные, т. е. акты, в которых установлен срок их действия. По истечении данного срока акт управления утрачивает свою силу. 

.3. Временные, т. е. акты управления, действующие в течение неопределенного, но, как правило, непродолжительного времени; при этом в самом названии таких актов указывается их временный характер, т. е. до того момента, пока не будут разработаны новые правила (например, Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утв. постановле- 

>>>343>>>

нием Правительства РФ от 19 июня 1994 г. № 733'; Временное положение о порядке отпуска ценностей из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 4б2; Временное положение об авиации общего назначения Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 9963; Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 22631*; Временный порядок отнесения муниципальных образований к наукоградам, утв. постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 795; Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в Иных открытых общественных местах города, утв. Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765 (в ред. Указа Президента РФ от 20 октября 1998 г. № 1272)°; Временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов гражданам Российской Федерации, утв. приказом МВД РФ от 17 февраля 1993 г. № 66. Временными актами управления будут считаться и административные акты, изданные в связи с возникновением конкретных обстоятельств, послуживших основанием для издания акта управления. Например, принятие акта управления в связи с объявлением чрезвычайного положения, в случае возникновения стихийного бедствия. В этих случаях акт управления действует до конца действия режима чрезвычайного положения, прекращения стихийного бедствия. 

Нормативные акты управления могут издаваться с указанием или без указания срока действия. При наступлении указанного срока они прекращают свое действие, если не последовало их продление. Акты, не содержащие указания о времени их действия, сохраняют силу до тех пор, пока не отменены или не заменены другими актами. 

. В зависимости от формы выражения акты управления можно разделить на две группы: словесные и конклюдентные. 

.1. Словесные (письменные и устные) акты управления. 

Письменный административный акт представляет собой оформленный в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в котором содержатся требования, предписа- 

1 СЗ РФ. 1994. № 9. Ст. 1019. 2СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 476. 

3 СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4289. 

4 САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5069; СЗ РФ. 1994. № 27. Ст. 2902. 3 СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 618. 

6 САПП. 1993. № 22. Ст. 2023; СЗ РФ. 1998. № 43. Ст. 5335. 

>>>344>>>

ния, положения, правила и т. д. Устные административные акты (ими являются, как правило, приказы, распоряжения, команды, указания и т. п.) не требуют соответствующего письменного оформления, так как они предназначены для быстрого и оперативного вмешательства в текущее управление с целью решения каждодневных управленческих задач и выполнения самых общих функций управления, а также для непосредственного руководства в той или иной сфере управления и деятельности. Устные административные акты должны выполняться всеми, кому они адресованы, за исключением случаев отдачи устных распоряжений, заведомо влекущих вредные для общества, государства и граждан последствия (ничтожные акты). Невыполнение устного распоряжения или приказа, ненадлежащее исполнение или отказ от исполнения могут повлечь применение установленных законом мер юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной). В Вооруженных Силах в служебных отношениях между командирами и подчиненными правовой акт нередко выражается устно, хотя это вполне объяснимо в военное время, но должно быть ограничено в мирной обстановке, ибо бывает, что замысел руководителя, выраженный кратко в устной форме, не так истолковывается и исполняется его подчиненными. Это может также отрицательно сказываться на воинской дисциплине в целом. 

.2. Конклюдентные акты управления. 

Эта форма правовых актов находит все большее применение: дорожные знаки, специальные сигналы и обозначения, звуковой и шумовые сигналы и т. д. В данном случае волеизъявление властвующего субъекта находит свое выражение в конкретных жестах, знаках, сигналах. Например, к таким актам можно отнести: сигналы и специальные знаки на воздушном, железнодорожном, морском и речном транспорте, которые применяются в целях обеспечения безопасного движения различных транспортных средств; "зеленый коридор" в международных аэропортах, когда пассажир выбирает по своему усмотрению путь таможенного досмотра (в данном случае конклюдентный акт выражен в форме предложения, а не распоряжения, указания или запрета); жесты сотрудника ГИБДД, регулирующего порядок движения транспорта и пешеходов. Все эти и другие конклюдентные административные акты должны быть обязательно исполнены теми, кому они адресованы, так как влекут за собой юридические последствия в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения "указаний" или "запретов". При их осуществлении возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения. 

>>>345>>>

. В зависимости от характера компетенции органов, принимающих правовые акты управления, выделяются следующие правовые документы. 

.1. Акты управления органов общего управления (постановления Правительства Российской Федерации, правительств республик —субъектов РФ, областной или краевой администрации). Эти акты всегда издаются органами государственного управления так называемой общей компетенции, т. е. они регламентируют важнейшие вопросы государственного управления во всех отраслях и сферах управления, имеют всегда более важное значение, чем акты подчиненных органам общей компетенции других органов управления (федеральных министерств, других ведомств, отделов и управлений администраций). В этих актах реализуются, как правило, самые общие функции и решаются самые главные задачи публичного управления. Такие административные акты принимаются специальными органами отраслевого и межотраслевого управления с целью конкретизации решений, принятых органами общей компетенции. 

.2. Акты управления органов отраслевого управления (приказы федерального министра, председателя государственного комитета, руководителей федеральных служб и федеральных надзоров). Эти административные акты регламентируют общественные отношения или разрешают возникающие в сфере управления споры (дела) только в какой-то конкретной отрасли государственного управления. 

.3. Акты управления органов межотраслевого (надведомствен-ного) управления (например приказы Госстандарта России). Эти акты принимаются органами так называемой межотраслевой компетенции и направлены прежде всего на решение вопросов, имеющих важнейшее значение для нескольких отраслей или сфер государственного управления. Данные административные акты имеют важное практическое значение и подлежат обязательному исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, федеральным министерствам, другим ведомствам, органам регионального государственного управления и т. д.). Акты межведомственного характера направлены на решение проблем в тех случаях, когда необходимы усилия нескольких государственных органов, когда решаются вопросы надведомственного характера, когда устанавливается одинаковый для всех масштаб отношений контроля и надзора, определяются правила деятельности. 

Иногда в понятие компетенции вводится еще такой критерий, как объем компетенции. Очевидно, что характер компетен- 

>>>346>>>

ции и объем компетенции —в определенной степени понятия различные. На основании объема компетенции1 выделяются: 

) дискреционные акты управления, которые принимаются в условиях широкой административной свободы (объемного усмотрения по различным вопросам) органа или должностного лица. В данном случае субъект управления имеет возможность по своему усмотрению, основываясь на требованиях законов и иных нормативных актов и вместе с тем учитывая многочисленные факторы, влияющие на решение, принять более обоснованное и полезное решение. Однако "ширина усмотрения" имеет границы, установленные законодательством;

) акты управления, явившиеся результатом выбора субъектом управления одного из предлагаемых законом или иным нормативным актом решений, т. е. при решении данного административного дела субъект управления наделен так называемыми "альтернативными полномочиями" (должностное лицо, рассматривая жалобу, может принять одно из предусмотренных законом решений: оставить жалобу без удовлетворения или удовлетворить ее, при этом отменив обжалуемое решение). 

.4. Акты управления, издающиеся контрольно-надзорными органами (инструкции федерального Госгортехнадзора, Госэнер-гонадзора, санитарно-эпидемиологического надзора и т. д.). В этих нормативных правовых актах содержатся важнейшие положения о существе надзорной деятельности, пределах и задачах осуществления надзора, порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законных предписаний или при совершении административных правонарушений. 

Установленная за конкретным органом исполнительной власти компетенция по принятию соответствующих административных актов одновременно подчеркивает индивидуальный характер их принятия, т. е. акты управления принимаются только теми органами, которым предоставлен соответствующий объем правотворческой или правоприменительной компетенции. 

. В зависимости от органов, принимающих акты управления, и их наименования. В соответствии с действующим административным законодательством каждый орган исполнительной власти или каждое должностное лицо, наделенное полномочиями по принятию актов управления, имеет право принимать только определенные виды административных актов. 

1 См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 12—. 

>>>347>>>

.1. Акты управления, издаваемые Президентом Российской Федерации. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ принимает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения1 (ст. 90 Конституции РФ). Он назначает многих должностных лиц на определенные должности и освобождает их от должности, формирует Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает от должности полномочных представителей в субъектах Российской Федерации, должностных лиц высшего командования Вооруженных Сил России, судей и т. д. В указах Президента РФ содержатся важнейшие решения по различным вопросам; они характеризуются нормативным содержанием, установлением общеобязательных правил поведения. В указах могут устанавливаться и конкретные решения по индивидуальным вопросам, например указы о назначении судей арбитражных судов. В распоряжениях Президента РФ содержатся лишь индивидуальные указания или решения по индивидуальным делам (Положение о Советнике Президента Российской Федерации: утв. распоряжением Президента РФ от 25 сентября 1992 г. № 542-рп2; Вопросы Российской 

1 Здесь уместно вспомнить ранее действовавшие нормативные акты о возможностях Президента РФ в принятии актов управления. В начале 90-х гг. подобные нормы содержались в ст. 8 Закона РСФСР "О Президенте РСФСР", которая устанавливала, что Президент РСФСР мог издавать указы и распоряжения, а также проверять их исполнение. Они не могли противоречить Конституции РФ и российским законам. Указы Президента России являлись обязательными к исполнению на всей территории России. В то время конституционно устанавливалась и должность Вице-президента страны, который мог издавать только распоряжения. В Конституции РФ и Законе РФ "О Президенте РСФСР" не устанавливались правовые акты, которые могли быть приняты Вице-президентом России. В ст. 7 Закона "О Президенте РСФСР" указывалось, что Вице-президент осуществлял по поручению Президента России отдельные полномочия. Однако Указ Президента Российской Федерации от 26 февраля 1992 г. "О поручениях и полномочиях Вице-президента Российской Федерации" (РГ. 1992. 4 марта) определил, что он отвечает за реализацию решений органов государственной власти и Президента РФ по проведению земельной реформы, развитию новых форм хозяйствования на селе, реализации программы конверсии ВПК по выпуску средств механизации для сельского хозяйства. Пункт 1 данного Указа Президента РФ закрепил положение, согласно которому Вице-президент для выполнения этих поручений вправе был издавать соответствующие распоряжения, обязательные для исполнения министерствами, ведомствами, органами исполнительной власти в России. Вице-президент был вправе вносить Президенту РФ предложения о приостановлении действий актов глав исполнительной власти на территории Российской Федерации, если они противоречат законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства Российской Федерации по этим вопросам. 

2 Ведомости. 1992. № 40. Ст. 2246. 

>>>348>>>

академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: распоряжение Президента РФ от 23 июня 1994 г. (в ред. Указа Президента РФ от 26 декабря 1995 г.)1; Положение о Совете по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации и его состав, утв. распоряжением Президента РФ от 2 августа 1995 г. № 3572; Инструкция о порядке учета и хранения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации и бланков документов к ним, утв. распоряжением Президента РФ от 14 октября 1997 г. № 417-рп3 (в данном случае распоряжение Президента РФ содержит и нормативные положения, касающиеся порядка учета и хранения орденов и медалей). 

.2. Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения (ст. 15 Конституции РФ). Согласно ст. 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и издает распоряжения (в ранее действовавшем законе о Правительстве РФ говорилось о "принятии" постановлений и "издании" распоряжений), а также обеспечивает их исполнение (ранее: "проверяет" их исполнение). Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным вопросам и другим текущим вопросам4, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ5. 

1 СЗ РФ. 1994. № 9. Ст. 1003; РГ. 1996. 4 янв. 

2 СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3294. 

3 СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4763. 

4 Едва ли можно считать используемый законодателем термин "текущие вопросы" совершенным и хорошо объясняющим существо данной управленческой проблемы. Каждый по-разному понимает "текущие вопросы". Думается, что стоит либо конкретно определить понятие "текущие вопросы", либо заменить его другим термином, либо в законе указать на круг вопросов, по которым издаются распоряжения Правительства РФ. 1 По ранее действовавшему законодательству заместители Председателя Правительства РФ также имели право издавать исполнительно-распорядительные акты, именуемые "распоряжение Заместителя Председателя Совета Министров —Правительства Российской Федерации". Эти распоряжения могли издаваться во исполнение Конституции и законов Российской Федерации, постановлений Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, указов и распоряжений Президента Российской Федерации и постановлений и распоряжений Правительства РФ. Распоряжение издавалось заместителем Председателя Правительства РФ в пределах его компетенции в соответствии с утвержденным распределе- 

>>>349>>>

.3. Федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и надзоры, российские агентства и т. д.) могут издавать: 1) постановления, 2) приказы, 3) распоряжения, 4) правила, 5) инструкции и 6) положения; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается1. Думается, что положения относительно возможности принятия конкретных административных актов каждого органа федеральной исполнительной власти должны содержаться либо в соответствующем федеральном законе, либо в положении, устанавливающем правовой статус данного органа. Порядок принятия федеральными органами исполнительной власти устанавливается соответствующими нормативными актами как Правительства РФ, так и самого органа федеральной исполнительной власти. Правда, на сегодняшний день еще не в полной мере создано федеральное законодательство, посвященное системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, их детальной компетенции, основным целям и 

нием обязанностей между заместителями Председателя Правительства РФ (см.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 января 1993 г. // РГ. 1993. 27 янв.). Распоряжения были обязательны для исполнения министерствами, государственными комитетами РФ, другими центральными органами федеральной исполнительной власти, а также органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга в пределах полномочий РФ, которые были установлены в то время Конституцией РФ и законодательством. Первый Заместитель Председателя Правительства РФ мог издавать обязательные для исполнения распоряжения по вопросам организации деятельности Правительства России и нижестоящих органов государственного управления, за исключением вопросов, находящихся в компетенции Президента РФ и самого российского Правительства. 

1 Если проследить историю развития этого вопроса в начале 90-х гг., то тогда ведомственные административные акты издавались на основе указов Президента РФ от 30 сентября 1992 г. "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти", от 30 сентября 1992 г. "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти", от 12 ноября 1992 г. "О государственных надзорных органах", которые впервые в истории развития административного законодательства устанавливали, что к организационно-правовым формам центральных органов федеральной исполнительной власти относятся: министерство, государственный комитет, комитет, федеральная служба, российское агентство, федеральная инспекция и федеральный надзор. Важными нормативными актами, которые устанавливали вопросы издания центральными органами исполнительной власти конкретных актов управления, являлись, как и в настоящее время, соответствующие положения о министерствах, государственных комитетах, федеральных службах, комитетах и т. д. 

>>>350>>>

задачам этих органов, их правам и обязанностям и т. д. В настоящее время готовится проект федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти"; учеными предлагаются схемы положений о различных федеральных органах исполнительной власти1. 

.4. Правительства республик, входящих в состав Российской Федерации, издают постановления и распоряжения. Если в республике введена должность Президента этой республики, то он также издает указы и распоряжения по вопросам, отнесенным конституционными и договорными нормами к его компетенции. В случае несоответствия положений указа Президента какой-либо республики конституционным нормам Президент РФ вправе отменить эти нормы и предложить республиканской исполнительной власти привести свои акты в соответствие с федеративным законодательством. Следует отметить, что президенты, правительства, республиканские министерства и ведомства вправе издавать акты управления, наименования и процедура издания которых сравнима с аналогичными административными актами вышестоящих органов исполнительной власти. 

.5. Главы администраций (председатели правительств) субъектов Российской Федерации издают постановления и распоряжения. Образованные в структуре областных и краевых администраций органы (отделы, управления, главные управления, департаменты и т. п.) вправе издавать приказы, распоряжения и т. д.2 Порядок подготовки и издания в субъектах РФ административных актов, как правило, устанавливается принимаемыми в каждом из этих субъектов Федерации уставами и иными региональными законами (например, Закон Воронежской области от 1 февраля 1995 г. "О правовых нормативных актах Воронежской области"). 

Практика деятельности органов исполнительной власти не исключает возможности издания совместных правовых актов двух и более органов государственного управления и их должностных лиц. Такие акты по предметам совместного ведения изданы Правительством Российской Федерации и правительствами различных республик, главами администрации различных областей и краев. 

1 См., например: Игнатюк Н. А., Тихомиров Ю. А. Схема Положения о федеральном министерстве Российской Федерации // ЖРП. 1999. № 2. С. 105—. 

2 История развития соответствующего законодательства уходит корнями в ныне уже недействующий Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О краевой, областной администрации и краевом, областном Совете народных депутатов", который устанавливал положение о том, что глава администрации мог издавать постановления и распоряжения. 

>>>351>>>

По указанному в п. 9 критерию классификации —субъект принятия акта управления —можно также выделить коллегиальные и единоличные административные акты. Соотношение коллегиального и единоличного начала при принятии правовых актов управления достаточно четко представлено в Регламенте о Правительстве РФ, законодательных актах о правительствах входящих в нее республик. В то же время в законодательных и иных нормативных актах, определяющих правовой статус администрации других субъектов Российской Федерации, министерств, госкомитетов, федеральных служб и других отраслевых и межотраслевых органов управления, этот вопрос практически не разрешен. 

Коллегиальные акты управления принимаются коллегиальным органом на специальном заседании в итоге проведенного голосования. Способ и процедура голосования могут устанавливаться нормативными актами и отличаться друг от друга. Как правило, коллегиальные акты управления принимаются в форме постановлений, направленных на решение главных, важных и общих вопросов администрирования. Эти же органы управления без коллегиального обсуждения могут издавать распоряжения по менее сложным вопросам так называемого организационного или текущего управления. 

Руководители единоначальных органов исполнительной власти издают, как правило, приказы и распоряжения, которые могут иметь самое различное административное содержание, т. е. могут быть обращены как к подчиненным сотрудникам (государственным и муниципальным органам), так и адресоваться неограниченному кругу лиц (физических и юридических). Соответственно указанные акты могут быть как нормативными, так и индивидуальными. 

Единоличные акты встречаются на практике намного чаще коллегиальных, так как само законодательство предусматривает возможность издания должностными лицами актов управления. Следует подчеркнуть, что часто единоличный акт (или постановление, подписанное одним должностным лицом) тем не менее является результатом коллективного обсуждения, анализа, согласования или даже утверждения. Коллегиальная форма принятия акта управления традиционно характеризуется широкими демократическими началами, однако и в случае единолично принятого решения едва ли следует в качестве его "недостатка" указывать на отсутствие демократических начал в его принятии. Сама природа практического публичного управления, построенного на известных демократических принципах, а главное, законодательное установление процедуры принятия акта во многом обеспечивают принятие законного, обоснованного, отвечающего публич- 

>>>352>>>

ным интересам административного акта. Можно еще заметить, что неэффективных коллегиальных решений в практике встречается, к сожалению, не меньше, чем непродуманных и неправильных индивидуальных административных актов. 

Среди актов управления часто встречаются акты, которые приняты не одним, а несколькими органами государственного управления. Здесь речь идет о совместных административных актах —приказах или инструкциях, принятых, например, Министерством финансов РФ, Министерством по налогам и сборам и Министерством экономического развития и торговли (или принятых различными федеральными службами России). Совместные административные решения в соответствии с конституционными и договорными нормами могут приниматься федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 

. В зависимости от степени соответствия законам (соблюдение требований принципа законности), юридической значимости и действительности административные акты можно разделить на правомерные, оспоримые и ничтожные. 

.1. Правомерные, или законные (правильные, социально значимые, необходимые, обоснованные, приносящие обществу, государству и гражданам социальную пользу) акты управления —это административные акты, отвечающие всем требованиям, которые предъявляются к ним с тем, чтобы обеспечить их законность, обоснованность, целесообразность и эффективность. Несмотря на очевидную правомерность и законность того или иного административного акта, соответствующие субъекты всегда имеют возможность его обжалования в административном или в судебном порядке. 

.2. Оспоримые акты управления (акты спорного характера) или неправомерные (незаконные). Иногда в литературе отмечается, что оспоримые акты являются актами дефектными1. Едва ли с этим можно согласиться, ибо тогда каждый действующий административный акт с точки зрения какого-либо субъекта управления или гражданина будет являться дефектным, поскольку оценочные категории и стандарты могут быть весьма различны. Дефектность административного акта, установленная судом (который признал его полностью или в какой-то его части незаконным и недействующим) или самой администрацией (которая мо- 

1 См.: Бахрах Д. Н., Казанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 31. 

>>>353>>>

жет отменить или изменить данный административный акт), может характеризовать его как акт, изданный при несоблюдении установленного порядка принятия правовых актов управления и неправильно регламентирующий соответствующие управленческие отношения; признаки дефектности (как, например, виновность лица в совершении правонарушения) следует сначала доказать. Дефектность акта управления может привести к признанию его фиктивным. Может случиться, что даже после направления жалобы в суд "оспоримый" акт управления будет признан законным, ибо, как уже было отмечено, у каждой стороны имеются собственные представления о законности и обоснованности административных актов. Итак, оспоримые акты управления, как и законы, и иные нормативные правовые акты, в обязательном порядке подлежат исполнению. Только в рамках установленной процедуры оспоримые акты могут быть признаны законными или недействующими; до признания его незаконным он продолжает действовать, влечет соответствующие юридические последствия, на него можно ссылаться при разрешении споров. Признание оспоримого административного акта незаконным свидетельствует о недостаточно эффективной работе администрации и отклонении ее от требований законов. В случае издания органами управления и должностными лицами незаконных актов управления в самой администрации и органах управления, как правило, делают соответствующие выводы. Думается, что в зависимости от избранного критерия оспоримые акты следует называть "незаконными" или "неправомерными", поскольку по своему юридическому характеру они имеют те или иные недостатки. Оспоримые административные акты имеют иное правовое содержание. Как писал А. И. Ели-стратов, "в тех случаях, когда юридическая несостоятельность акта не является очевидной, когда точное установление недостатков акта, поражающих его правовую силу, требует известного исследования, административный акт почитается возникшим и действительным впредь до его отмены в порядке обжалования или по почину самой администрации. В таких случаях говорят об опро-вержимости или устранимости запятнанного юридическими недостатками акта"1. В этой связи автором отмечалась известная презумпция правомерности административных актов, исходящих от государственных учреждений. Поэтому для "лишения несовершенного акта юридической силы в большинстве случаев требуется 

г Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX в. С. 551—. 

>>>354>>>

особое постановление компетентного учреждения, констатирующего недействительноть дефектного акта"1. 

.3. Ничтожные административные акты (противоправные; недействующие) —это акты, которые недействительны и незаконны с момента их "издания" или "принятия", ибо абсурдность, неприемлемость и несоответствие публичным интересам, отсутствие юридической обработки акта настолько очевидны, что не требуют юридической квалификации и специального доказывания этого факта. 

По словам А. И. Елистратова, "ничтожность" административного акта имеет место в том случае, когда в волеизъявлении отсутствуют существенные юридические элементы административного акта. "Ничтожный акт юридически недействителен с самого начала: в случае ничтожности никакого административного акта в сущности не возникает. Поэтому ничтожный акт не нуждается ни в какой отмене и не подлежит никакому исправлению"2. Таким образом, ничтожные акты управления могут изначально не исполняться теми, кому они адресованы. Наоборот, при их исполнении может наступать юридическая ответственность, ибо иногда исполнение акта управления одновременно означает совершение преступления или иного правонарушения (например, начальник РОВД отдает распоряжение об административном аресте гражданина N, заведомо зная о его невиновности; глава администрации области подписывает постановление о введении в области не предусмотренного федеральными и региональными законами налога; министр внутренних дел издает Инструкцию о порядке изъятия у некоторых граждан паспортов и пр.). Подчиненные несут предусмотренную законом ответственность за исполнение ничтожного акта в случае, если наступили негативные последствия. В дисциплинарном порядке служащие могут отвечать и при отсутствии серьезных негативных последствий. В соответствии с п. 4 ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издав- 

1 Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX в. С. 552. 

2 Там же. С. 551. 

>>>355>>>

ший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель. 

По германскому административному праву ничтожным признается административный акт, для которого характерны тяжесть и очевидность ошибки: "особо тяжкой" является ошибка, которая приводит к тому, что административный акт является "безусловно невыносимым", т. е. "несовместимым с основными конституционными принципами или существенными ценностными представлениями, имманентными правовому порядку"1. 

С формальной точки зрения, ничтожными будут являться те административные акты, которые: 

—нарушают правовые нормы, ясно и недвусмысленно устанавливающие соответствующие правила поведения, общезначимые положения или требования;

—не имеют законных оснований и предпосылок для издания административного акта, т. е. сама его социальная значимость и необходимость не вытекают ни из каких документов или нормативных актов;

—были приняты лицом или органом публичной власти, не имеющими на то полномочий и компетенции;

—содержат требования о совершении правонарушения. 

В случае несоблюдения процессуальных правил и требований управленческого процесса при издании административных актов едва ли возможно говорить об их изначальной "ничтожности", так как по своему юридическому содержанию они могут быть и законными, и социально значимыми, и обоснованными. Более того, с формальной точки зрения признаются ничтожными и ведомственные административные акты, подлежащие государственной регистрации, но по тем или иным причинам не зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ. 

. В зависимости от способа охраны актов2 управления (или в зависимости от видов юридической ответственности за нарушения содержащихся в административных актах требований, предписаний и правил) выделяются: 

1 Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. М., 2000. С. 277. 

- См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 273—. 

>>>356>>>

.1. Акты управления, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности. В данном случае речь идет об актах, которые устанавливают возможность и пределы применения дисциплинарной власти (дисциплинарного принуждения) руководителя по отношению к подчиненным государственным и муниципальным служащим. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей исполнительным органом или соответствующим должностным лицом на виновное лицо могут быть наложены дисциплинарные взыскания в порядке, установленном нормативными актами. 

.2. Акты управления, охраняемые мерами административной ответственности. Как правило, такого рода административные акты содержат общеобязательные правила поведения в различных сферах государственного управления и адресуются специальным субъектам. Ныне действующий КоАП РСФСР1 и другие законодательные акты устанавливают административную ответственность за нарушение многочисленных общеобязательных правил, устанавливаемых различными федеральными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления (например, в области учета и статистики, стандартизации, сертификации, качества продукции, пограничного режима, таможенных режимов, безопасности движения, правил воинского учета, пожарной безопасности и т. д.). Такие правила содержатся, как правило, в нормативных актах управления, предусматривающих административные санкции и издаваемых соответствующими органами исполнительной власти. Эти нормативные акты должны исполняться всеми субъектами —как физическими, так и юридическими лицами независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности. Как правило, нормативные акты с административными санкциями могут издаваться органами так называемой общей компетенции —правительствами и администрациями. Однако следует помнить, что сама административная ответственность за нарушение содержащихся в указанных нормативных актах правил устанавливается, как правило, органами законодательной власти. Субъекты Российской Федерации также имеют право на установление административной ответственности за нарушение правил, содержащихся в нормативных актах, регламентирующих многие вопросы отраслевого и межотраслевого государственного управления. Таким образом, способ охраны административных актов дает возможность детально проанализировать сущность таких актов с точки зрения их возможного нарушения. 

Действует до 1 июля 2002 г. 

>>>357>>>

В зависимости от определения ответственности за нарушения содержащихся в правовых актах управления предписаний можно выделить также акты, предусматривающие как дисциплинарную, так и административную ответственность. Если административные акты охраняются дисциплинарными и административными санкциями, то нельзя исключить и возможность охраны таких актов управления при помощи уголовно-правовых санкций и установлений, ибо применение уголовной ответственности в отличие от административной ответственности за нарушение одних и тех же нормативных актов управления разграничивается лишь по степени общественной опасности правонарушения и причиненного вреда охраняемым общественным отношениям. 

Иногда в литературе разграничиваются акты управления, действующие по кругу лиц: акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые и т. д.); межведомственные акты; внутриведомственные акты1. Данная классификация представляется нам противоречивой, ибо критерий, который положен в основу классификации, —круг лиц —не соответствует содержанию различных групп: в актах общего значения, очевидно, критерием разграничения служит не круг лиц, а само значение акта; межведомственные акты —это акты, которые действуют в системе управления между различными ведомствами; то же самое относится и к внутриведомственным актам. Иными словами, "круг лиц", как критерий разграничения актов, противоречив, ибо тогда в этот круг могли бы также войти, например, физические и юридические лица. 

 § 5. Правовые акты Президента Российской Федерации

.1. Нормативная основа

Порядок издания, опубликования и вступления в силу правовых актов Президента РФ2 устанавливается в Конституции РФ, а также в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (в ред.

1 См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 11.

2 См., например: Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента Российской Федерации. М., 2000. См. также рецензию на указанную работу, написанную профессором Н. И. Матузовым (Правоведение. 2000. № 4. С. 246—).

>>>358>>>

указов Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 490, 13 августа 1998 г. № 963) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"1.

.2. Порядок опубликования и вступления в силу

Указы и распоряжения Президента РФ (акты Президента РФ) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после дня их подписания, что считается официальным опубликованием их текстов. Официальными являются также тексты актов Президента РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Акты Президента РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента РФ осуществляет Главное государственно-правовое управление Президента РФ, актов Правительства РФ —Аппарат Правительства РФ.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ может быть установлен другой порядок вступления в силу.

СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967. См. также: Окуньков Л. А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // ЖРП. 1997. № 2. С. 14—.

>>>359>>>

Наряду с достаточно четкими и недвусмысленными нормативными положениями относительно актов Президента РФ существуют и нерешенные вопросы. Например, проблема принятия Президентом РФ нормативных указов. В настоящее время он принимает их практически по всем отраслям государственной и общественной жизни: государственно-правовая сфера, экономика, промышленность, социально-культурная сфера, экология, борьба с преступностью и т. д. Очевидно, что такие широкие полномочия должны базироваться на конкретной законодательной основе. Однако Конституция РФ не устанавливает конкретного перечня вопросов, по которым Президент РФ мог бы принимать нормативные указы. В ней (ч. 3 ст. 80) лишь записано, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства". Кажется сомнительным, что это цоложение можно толковать слишком широко, а именно как предоставление Президенту РФ права на осуществление правотворческой деятельности по всему спектру отношений в российском государстве. Оно носит слишком общий характер и едва ли может служить достаточным юридическим основанием для расширительного понимания нор-мотворческих полномочий Президента РФ1. Поэтому в будущем целесообразно внести в Конституцию РФ соответствующие изменения с тем, чтобы указать точные полномочия и границы правотворческой деятельности органов законодательной власти и Президента РФ. Другим путем решения такой задачи является принятие закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации".

На сегодняшний день можно выделить три направления правотворческой деятельности Президента РФ:

) издание указов в пределах собственной компетенции, которая предусмотрена Конституцией РФ (например, создание и изменение Аппарата Администрации Президента РФ, а также установление в этой сфере норм права, относящихся к этим органам и подразделениям; вопросы гражданства; создание консультативных органов и т. д.);

) принятие указов, которые противоречат положениям Конституции РФ и федеральным законам; такие акты принимаются Президентом РФ непременно под важнейшим социальным предлогом, например, "с целью усиления борьбы с преступностью" или

' См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 20 (выступление А. С. Пиголкина).

>>>360>>>

"впредь до принятия федерального закона" и т. п. Однако с точки зрения теории права подобные акты являются незаконными;

) издание указов, формально не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, однако касающихся предмета ведения законодательного органа, т. е. такого вопроса, по которому должны быть приняты федеральные законы, а не указы Президента РФ. Эти президентские указы как бы восполняют пробелы в законодательном регулировании тех или иных процессов и общественных отношений. Однако это не соответствует положениям Конституции РФ и едва ли это можно назвать легитимной формой осуществления управленческой деятельности Президента РФ в сфере исполнительной власти. Конституционные положения четко устанавливают процедуру ликвидации пробелов в законодательстве: Президент РФ может внести в Государственную Думу соответствующий законопроект в порядке реализации права законодательной инициативы. Указание на "длительную процедуру рассмотрения и принятия парламентом закона" представляется малоубедительным основанием. Думается, Президент РФ не должен принимать актов законодательного характера, т. е. фактически заменять своим указом конкретный закон. Но поскольку сама Конституция РФ не позволяет четко провести границы между законотворческим процессом парламента и правотворческой деятельностью Президента РФ, то в нее следует внести необходимые поправки.

§ 6. Правовые акты Правительства Российской Федерации

.1. Нормативная основа

Порядок издания, опубликования и вступления в силу правовых актов Правительства РФ устанавливается в следующих нормативных актах:

) Конституция РФ;

) ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. (в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г.)1;

) Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (в ред. Указов Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 490, 13 августа 1998 г. № 963) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента

СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

>>>361>>>

Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"1;

) Регламент Правительства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760)2;

) Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760)3.

Особенно детально порядок издания постановлений и распоряжений, иных актов Правительства устанавливается Регламентом Правительства Российской Федерации и его постановлениями в соответствии с законом. Акты Правительства РФ по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства, издаются только после их рассмотрения на заседании. Акты Правительства РФ подписываются Председателем Правительства, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законодательством. Акты Правительства, протоколы заседаний и совещаний, поручения Председателя Правительства и его заместителей оформляются и рассылаются Аппаратом Правительства.

Руководители органов и организаций, на которые возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Материалы по вопросам, включенным в план заседания Правительства РФ, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Вопросы, связанные с рассмотрением проектов актов Правительства, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, включаются в проект повестки дня заседания по мере готовности таких проектов с учетом времени, необходимого для их подготовки к рассмотрению в соответствии с Регламентом Правительства РФ.

Решения, принятые на заседании Правительства РФ, оформляются протоколом. В случае необходимости доработки проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, иных рассмотренных на заседании актов, по которым высказаны предложения и замечания, Правительство дает поручения соответствующим федеральным органам исполнительной власти и при необходимос-

СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.

СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 2000. № 41. Ст. 4091.

Там же.

>>>362>>>

ти образует в установленном порядке рабочие группы. Руководители федеральных органов исполнительной власти или лица, возглавляющие указанные рабочие группы, организуют и обеспечивают доработку проектов и их внесение в Правительство РФ в установленные сроки. Если эти сроки специально не оговариваются, то доработка проектов осуществляется в срок до 10 дней.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства. Правительство РФ принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. Правительство РФ рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством Президенту РФ или в Государственную Думу.

Предложения федеральных министров, руководителей государственных органов об издании постановлений и распоряжений Правительства РФ, разработке иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ, рассматриваются Председателем Правительства РФ или его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей).

Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъектов РФ предложения по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и информирует указанные органы о результатах рассмотрения. Проекты актов Правительства РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов РФ до внесения их в Правительство РФ. Предложения органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ, вносятся членами Правительства РФ, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. В письме о внесении проекта указываются основание внесения, сведения о содержании и согласовании проекта. Оно подписывается членом Правительства РФ, руководителем государственного орга-

>>>363>>>

на или лицом, его замещающим. Предложения о принятии решений Правительства РФ, поступающие от граждан и организаций, направляются Аппаратом Правительства РФ для предварительного рассмотрения в федеральные органы исполнительной власти.

Проекты постановлений Правительства РФ и других актов, имеющих нормативный характер, подготавливаемые по поручениям, содержащимся в актах Правительства РФ, по поручениям Председателя Правительства РФ и его заместителей разрабатываются, как правило, с участием Министерства юстиции РФ.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, требующих решения Правительства РФ, вносятся в Правительство РФ после проведения необходимой экспертизы с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий реализации предлагаемых решений.

Если подготавливаемый акт Правительства РФ влечет за собой изменения или дополнения других актов Правительства РФ, эти изменения или дополнения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде отдельного акта.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ, до их внесения в Правительство РФ подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, а при необходимости —с государственными и другими организациями. Проекты всех нормативных актов после их согласования с заинтересованными органами и организациями и до внесения в Правительство РФ представляются на согласование в Министерство юстиции РФ, которое согласовывает проекты указанных актов не более чем в пятидневный срок с даты их поступления. Проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, представленные руководителями органов государственной власти с отступлением от установленных Регламентом Правительства РФ правил, подлежат возврату. Если такой проект представлен во исполнение поручения Правительства РФ, Председателя Правительства РФ или его Заместителя, то он возвращается на доработку по решению Председателя Правительства РФ или его Заместителя либо может быть возвращен Руководителем Аппарата Правительства РФ или его заместителем по договоренности с представившим проект руководителем органа государственной власти. Если такой проект представлен органом государственной власти по собственной инициативе, он возвращается

>>>364>>>

Аппаратом Правительства РФ без доклада Председателю Правительства РФ и его заместителям для внесения в установленном порядке. Проекты, поступившие от органов государственной власти за подписью лиц, которым такое право не предоставлено, не принимаются к рассмотрению и направляются Аппаратом Правительства РФ руководителям указанных органов. Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство РФ проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ, осуществляется Аппаратом Правительства РФ. При подготовке указанных проектов к рассмотрению в Правительстве РФ Аппарат Правительства РФ руководствуется федеральным законодательством, Регламентом Правительства РФ, Положением об Аппарате Правительства РФ, а также Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ проводит экспертизу проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ и их обоснований, а также необходимую проработку и редактирование текста.

Подготовленный проект постановления или распоряжения Правительства РФ, иного акта, по которому требуется решение Правительства РФ, визируется Заместителем Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей) и передается Руководителю Аппарата Правительства РФ для доклада Председателю Правительства РФ.

Руководитель Аппарата Правительства РФ (лицо, его заменяющее) проставляет дату в подписанных Председателем Правительства РФ постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, подтверждает их подлинность своей визой и организует их выпуск.

.2. Порядок опубликования и вступления в силу

В соответствии со ст. 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и обязательны к исполнению в Российской Федерации. Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, нормативными указами Президента РФ.

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Контроль за правильностью и своевременностью опубликова-

>>>365>>>

ния актов Правительства РФ осуществляет Аппарат Правительства РФ.

Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации".

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания. Важным положением ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" является установление возможности обжалования актов Правительства РФ в суд. Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, которые не имеют правового содержания.

Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных конституционных и федеральных законов, вносимых Правительством Президенту РФ или в Государственную Думу.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ образует по предложению Председателя Правительства РФ Президиум, заседания которого проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума; они не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ, которое вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Правительство РФ может вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

>>>366>>>

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ч. 7 ст. 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

§ 7. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти

.1. Нормативная основа

Порядок подготовки, издания, государственной регистрации, вступления в юридическую силу и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти устанавливается следующими нормативными актами:

) Конституция РФ;

) ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. (в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г.);

) Регламент Правительства РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760)1;

) Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. постановлений Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. № 1538 и 11 февраля 1999 г. № 154)2;

) Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. приказом Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. № 2173.

.2. Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Нормативные правовые4 акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Фе-

СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 2000. № 41. Ст. 4091.

- СЗ РФ 1997. № 33. Ст. 3895; № 50. Ст. 5689; РГ. 1999. 24 февр.

3 См.: Бюллетень. 1999. № 31. С. 28—.

4 См. также: Тихомиров Ю. А., Петухов В. Н., Игнатюк Н. А. Законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти // ЖРП. 1997. № 5. С. 9—.

>>>367>>>

дерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе самих федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде: 1) постановлений, 2) приказов, 3) распоряжений, 4) правил, 5) инструкций и 6) положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

. Постановление —документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию. Обычно постановлениями утверждаются различные инструкции, положения, правила, действующие в различных отраслях, сферах управления, в межотраслевом управлении. Постановления принимаются по наиболее сложным и важным вопросам, когда необходимо четко и кардинально решить тот или иной вопрос, когда нужно ввести новый порядок отношений, когда необходимо установить процедуру осуществления контрольно-надзорной деятельности специальных органов и должностных лиц, когда требуется установить правовой статус различных субъектов управления или субъектов, которым адресуются те или иные предписания. Постановления принимаются Правительством РФ. Среди других федеральных органов исполнительной власти постановления часто принимаются органами межотраслевой компетенции (органами надведомственного управления) —государственными комитетами Российской Федерации.

. Приказ —распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей. В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной нормативный акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства. Распорядительная часть документа начинается словом "ПРИКАЗЫВАЮ". В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отдельные пункты, это оговаривается в его тексте.

>>>368>>>

В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом. Проекты приказов представляются на подпись руководителем службы документационного обеспечения управления. Приказ подписывает руководитель федерального органа исполнительной власти или по его поручению его заместитель. Приказы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года. Таким образом, приказ содержит обязательное для исполнения соответствующими субъектами предписание руководителя органа государственного управления. Приказы могут быть как нормативными, т. е. устанавливать общеобязательные нормы поведения, так и индивидуальными, относящимися только к одному субъекту или решающими лишь специальный вопрос (индивидуальное дело и спор).

. Распоряжение —распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Они издаются без коллегиального обсуждения. Распоряжения издаются, как правило, по вопросам осуществления государственной службы, по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией выполнения приказов, инструкций, положений, правил как данного органа управления, так и вышестоящих органов управления и должностных лиц. Распоряжения подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель. Распоряжения при наличии соответствующей компетенции могут принимать также руководители структурных подразделений органа государственного управления. Распоряжения имеют так называемую распорядительную часть, которая начинается, как правило, словами "Обязываю", "Предлагаю" и пр.

. Правила —документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности: например, порядок осуществления контрольной деятельности (например, Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов от 17 апреля 1996 г.). В правилах обычно устанавливаются цели и задачи специальной управленческой деятельности, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание,

>>>369>>>

ссылки и указания на законодательные и иные нормативные правовые акты, на основе которых приняты и действуют правила. Правила как документ утверждаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти или по его распоряжению его заместителем. Правила обычно принимаются с целью конкретизации процедуры проведения тех или иных мероприятий, в них устанавливаются статус, права, обязанности субъектов права (например, Санитарные правила для предприятий продовольственной торговли, утв. постановлением Госкомэпиднадзо-ра России от 30 декабря 1994 г. № 14). Часто правила издаются в сфере юрисдикционной деятельности тех или иных органов и должностных лиц (например, Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утв. приказом ГКАП России от 25 июля 1996 г.). Правила утверждаются также и постановлениями Правительства РФ, в которых определяется порядок проведения различных действий и принятия решений (например, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования на выявление вируса иммунодифицита человека (ВИЧ-инфекции), утв. постановлением Правительства РФ от 13 октября 1995г. № 1017; Правила продажи товаров по образцам, утв. постановлением Правительства РФ от 21 июля 1997 г. № 918; Правила распространения периодических печатных изданий по подписке, утв. постановлением Правительства РФ от 2 августа 1997 г. № 976; Правила дорожного движения Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 (в ред. постановления Правительства РФ от 8 января 1996 г. № 3, 31 октября 1998 г. № 1272); Положение о проведении государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 880; Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1025; Правила по кинообслуживанию населения, утв. постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г.

В начале 90-х гг. наряду с правилами и приказами соответствующих федеральных органов исполнительной власти утверждались и так называемые "порядки" (Порядок выдачи предписаний и применения штрафов Госстандартом России при проведении государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, утв. приказом Госстандарта России от 24 июня 1994 г.). По сути Правила и Поря-

>>>370>>>

док представляли собой аналогичные документы нормативно-правового характера. В настоящее время такая форма акта, как Порядок, не используется в правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Однако Правительство РФ принимает нормативные акты управления и с наименованием "Порядок" (например, Порядок внесения платы за проведение ежегодных обследований организаций на наличие условий для осуществления лицензируемых видов деятельности в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, утв. постановлением Правительства РФ от 21 августа 1998 г. № 987; Порядок применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 8 января 1998 г. № 20).

. Инструкция —документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует положения законов, устанавливает процедуру исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений. Текст инструкции состоит из разделов, внутри которых делится на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова: "должен", "следует", "необходимо", "запрещается", "не допускается" и т. д. Инструкция визируется руководителем структурного подразделения —разработчика и утверждается руководителем ведомственного органа или по его поручению заместителем этого руководителя путем издания приказа об утверждении инструкции или проставлением грифа утверждения. Инструкции принимаются по многообразным вопросам деятельности органа исполнительной власти, затрагивают различные сферы правоприменения и правоустанов-ления (например, Инструкция о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью, утв. приказом Министерства внутренних дел РФ от 22 августа 1992 г.; Инструкция по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, утв. приказом МВД России от 23 марта 1993 г. № 130 (в ред. приказа МВД РФ от 26 декабря 1994 г. № 430); Инструкция об

>>>371>>>

организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации, утв. приказом МВД РФ от 30 июня 1994 г. № 330). Инструкции могут носить временный характер, затем они заменяются новыми инструкциями (например, Временная инструкция о порядке обеспечения государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, утв. приказом МВД России от 20 декабря 1995 г. № 483).

. Положение —документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения. В зависимости от содержания положений можно выделить следующие их группы:

а) положения, устанавливающие правовое положение того или иного федерального органа исполнительной власти (например, Положение о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды, утв. постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. № 643);

б) положения о порядке прохождения государственной службы (например, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утв. постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г. № 4991-1);

в) положения о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях (например, Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства, утв. постановлением Совета Министров —Правительства РФ от 27 июля 1993 г.; Положение о Порядке выдачи предписаний и наложения штрафов Госстандартом России за нарушение обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации, утв. постановлением Госстандарта России от 2 сентября 1997 г. № 293);

г) положения о специально создаваемых федеральными органами исполнительной власти комиссиях или инспекциях (например: Положение о Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства внешних экономических связей и торговли Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров РФ от 27 мая 1993 г. № 501 (в ред. пост. Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 866); Положение о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Рос-

>>>372>>>

сийской Федерации в субъекте Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888);

д) положения, устанавливающие специальный административно-правовой статус граждан (например, Положение о порядке признания лиц вынужденными переселенцами, их регистрации и учета на территории Российской Федерации, утв. Федеральной миграционной службой России 25 ноября 1993 г. № 2775);

е) положения о введении определенных правил в ту или иную систему государственного управления, о проведении лицензионной, регистрационной и иной деятельности (например, Положение о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации, утв. приказом Министерства финансов РФ от 26 декабря 1994 г. № 170; Положение о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании и уничтожении, утв. постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. № 1263; Положение о порядке лицензирования образовательных учреждений, утв. приказом Министерства образования РФ от 17 ноября 1994 г. № 442).

Кроме положений, принимаемых ведомственными федеральными органами исполнительной власти, существуют положения, утверждаемые указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (например, Положение о реестре организаций Российской Федерации, имеющих право осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, утв. постановлением Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. № 244; Положение по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утв. постановлением Правительства РФ от 7 августа 1998 г. № 904; Положение о лицензировании космической деятельности, утв. постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 104; Положение о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции, утв. постановлением Правительства РФ от 9 июля 1998 г. № 727; Положение о военной торговле, утв. постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 873).

Иногда статус положений определяется как временный (например, Временное положение о государственной поддержке наукоградов, постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 79). В некоторых случаях положения носят примерный характер (например, Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288).

>>>373>>>

Положение может быть и типовым, т. е. на его основе уполномоченные субъекты принимают свои собственные положения (например, Типовое положение о кадетской школе (кадетской школе-интернате), утв. постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. № 1427; Типовое положение о пункте первичного приема миграционной службы, утв. Федеральной миграционной службой России 25 ноября 1993 г. № 2776).

Важным процессуальным документом в системе публичного управления является протокол.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт —это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение1.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а

1 См.: постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" // Бюллетень. 1998. № 10. С. 76.

>>>374>>>

при необходимости —организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции РФ может осуществлять юридическую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнения соответствующих профсоюзов1.

Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой

1 См.: ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. (ст. 11) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

>>>375>>>

на федеральном уровне1. Антимонопольные органы применяют меры, направленные на пресечение актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции (ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). В целях предупреждения принятия актов, ограничивающих конкуренцию, антимонопольные органы ввели в практику предварительное согласование проектов нормативных актов. Кроме того, проводится экспертиза принятых актов с отменой последних в случае их несоответствия антимонопольному законодательству. Как известно, принимаемые нормативные акты и действия органов исполнительной власти существенно влияют на рыночную ситуацию. Всего в 1999 г. было рассмотрено 2234 проекта актов органов исполнительной власти; почти на половину из них даны отрицательные заключения2. Антиконкурентные действия органов исполнительной власти занимают по масштабам третье место после нарушений ст. 17 и 18 указанного закона. Заявления о фактах таких нарушений составили в 1999 г. более трети общего количества заявлений. В большинстве из них сообщалось о препятство-вании осуществлению хозяйственной деятельности, о необоснованном предоставлении льгот, запрете на продажу товаров, совмещении функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов3.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть —преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться 'на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. При

1 См.: ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. (ст. 11) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. См. также: Бринчук M. M. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // ГиП. 2000. № 9. С. 38—.

2 См.: Южанов И. Практика применения антимонопольного законодательства // РЮ. 2000. № 5. С. 13.

3 См. там же.

>>>376>>>

необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов РФ, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования ("Российскую газету", "Собрание законодательства Российской Федерации" и др.). В случае ссылки на акты законодательства Российской Федерации без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым. В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции РФ при государственной регистрации, и дату государственной регистрации.

Ссылка в поступившем на государственную регистрацию акте на нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), не прошедший государственную регистрацию, не допускается. Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения. На приложении указывается, каким документом оно утверждено. Нормативный правовой акт с приложениями должен иметь сквозную нумерацию страниц. Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. В случае отмены федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, зарегистрированного в Министерстве юстиции РФ, соответствующий документ об отмене должен быть представлен на государственную регистрацию в установленном порядке.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта (с указанием

>>>377>>>

отменяемых глав, пунктов, подпунктов и абзацев) либо оформляются как приложение к акту.

При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции РФ, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом.

Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются, как правило, нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ, за исключением случаев, когда акт был издан в виде, не предусмотренном п. 2 Правил. В таком случае необходимо вносить изменения в нормативный правовой акт приказом. Изменения в нормативные правовые акты, изданные в виде правил, инструкций и положений, также необходимо вносить приказом.

Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, а также если в акт неоднократно вносились изменения, которые затрудняют чтение и применение нормативного правового акта, то в целях упорядочения разрабатывается новый единый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания.

При необходимости внесения изменений и дополнений в нормативный правовой акт, изданный до введения государственной регистрации, если он содержит признаки, указанные в пункте 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 14 июля 1999 г. № 217, разрабатывается единый новый акт.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка, и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Возложение исполнения обязанностей руководителя федерального органа исполнительной власти в случае его временной нетрудоспособности, отпуска или отсутствия по другой причине должно быть предусмотрено распорядительным документом, подпи-

>>>378>>>

санным (утвержденным) руководителем федерального органа исполнительной власти.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

)  наименование органа (органов), издавшего акт;

)  наименование вида акта и его название;

)  дата подписания (утверждения) акта и его номер;

)  наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

.3. Государственная регистрация

Впервые государственная регистрация1 ведомственных правовых актов была введена в Российской Федерации в 1992 г. Правительство Российской Федерации утвердило 8 мая 1992 г. Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов2. Государственная регистрация актов управления вводилась с 15 мая 1992 г. во исполнение Указа Президента РФ от 5 декабря 1991 г. "О Министерстве юстиции РСФСР". Это федеральное министерство стало вести Реестр государственной регистрации ведомственных нормативных актов. Государственной регистрации подлежали все нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, которые затрагивали права и законные интересы граждан или носили межведомственный характер независимо от срока их действия (постоянные или временные) и характера содержащихся в них сведений, в том числе с грифами "Для служебного пользования", "Не для печати" и "Секретно". Указанное положение содержало важнейшие положения о порядке регистрации административных актов; во многом эти положения действуют и по сей день (правда, уже в редакции нового нормативного правового акта, посвященного государственной регистрации): субъект подготовки правового акта управления; прилагаемая к административному акту справка; основания изда-

 Об истории развития государственной регистрации ведомственных административных актов см.: Жевакин С. Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: Краткий комментарий и обзор практики применения // ГиП. 1995. № 5. С. 30—.

 См.: Бюллетень нормативных актов Российской Федерации. 1992. № 5. С. 78—.

>>>379>>>

ния; ответственность; срок регистрации; присвоение регистрационного номера; вступление в силу; опубликование. Таким образом, с 1992 г. государственная регистрация актов управления стала неотъемлемой частью механизма правового регулирования процедуры принятия актов управления и важнейшим элементом практической управленческой деятельности.

Целесообразно также вспомнить и Указ Президента РФ от 21 января 1993 г. "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации"1, в соответствии с которым нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г., подлежали официальной публикации только после прохождения ими государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

В специальной литературе, посвященной разработке законопроекта о нормативных правовых актах, также предусматривался вопрос о необходимости государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ нормативно-правовых актов федеральных министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих общеобязательный (межведомственный) характер, независимо от срока их действия (постоянные или временные) и характера содержащихся в них сведений. В качестве процессуального механизма государственной регистрации предлагалось разработать соответствующее положение, которое утверждалось бы Правительством РФ2.

В настоящее время государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов проводится в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. постановлений Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. № 1538 и 11 февраля 1999 г. № 154))3. В дополнение к этим Правилам были изданы Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. прика-

 САПП РФ. 1993. № 4. Ст. 301.

 См., например: Паленина С. В., Лазарев Б. М., Лившиц Р. 3., Козлов А. Е., Глушко Е. К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // ГиП. 1995. № 3. С. 68.

СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; № 50. Ст. 5689; РГ. 1999. 24 февр.

>>>380>>>

зом Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. № 217)1. Указанный приказ отменил действие аналогичных Разъяснений, утвержденных 17 апреля 1998 г. № 422. В литературе можно встретить мнение о целесообразности утверждения нового положения о порядке подготовки и принятия правовых актов в системе исполнительной власти, а также утверждения таких же по характеру и правовому содержанию положений на региональном и местном уровнях3.

В настоящее время осуществляется также процедура государственной регистрации нормативных правовых актов, которые содержат условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг. Государственная регистрация указанных актов осуществляется Министерством финансов РФ (см.: Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг, утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. № 754)4.

Государственная регистрация ведомственных нормативных актов играет важную роль в обеспечении законности административных актов. Тем самым ограничивается ведомственный произвол, пресекается бесконтрольность в осуществлении органами исполнительной власти своих нормотворческих функций. По мнению С. Н. Жевакина, глубоко исследующего этот вопрос и с социологической точки зрения, государственная регистрация оказывает положительное влияние и на формирование сознания граждан, ибо контроль за ведомственным нормотворчеством "препятствует размыванию отраженных в законе социальных ориентиров и целей, играя таким образом прогрессивную роль по отношению к созданию отдельной личности"5. В современной литературе авторами, исследующими проблему федерального вмешательства (федеративной ответственности), указывается также и на регистрацион-но-контрольную функцию государственной регистрации. Например, И. Н. Барциц предлагает установить ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов

См.: Бюллетень. 1999. № 31. С. 28—.

2 См.: Бюллетень. 1998. № 10. С. 75—.

 См.: Тихомиров Ю. А. Об административной реформе в России // Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М, 2000. С. 21.

 СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4084.

^ Жевакин С. Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: Краткий комментарий и обзор практики применения // ГиП. 1995. № 5. С. 38.

>>>381>>>

исполнительной власти субъектов РФ за исполнение нормативно-правовых актов, не прошедших государственную регистрацию в органах юстиции, и за уклонение от регистрации1.

На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:

а) федеральные органы исполнительной власти (министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, органы федерального надзора);

б)  иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством РФ подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ2 (например, Центральный банк РФ).

Министерство юстиции РФ обладает полномочиями по осуществлению нормоконтроля в связи с осуществлением государственной регистрации нормативных правовых актов органов федеральной исполнительной власти. Однако оно не имеет права признавать противоречащие нормам Конституции РФ и иным федеральным законам нормативные акты управления недействующими (или незаконными).

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

)  затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эти нормативные правовые акты должны содержать нормы, которые регламентируют:  гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

)  устанавливающие правовой статус организаций (типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организаций, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответ-

 См.: Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4. С. 67.

 Все современные государственные функции и полномочия органов и учреждений юстиции (в том числе функция регистрации, контроля, правовой информации, правовой статистики) устанавливаются в разработанном Минюстом России проекте Федерального закона "О юстиции". См.: Каким быть Федеральному закону "О юстиции" // ХиП. 2001. № 1. С. 3—.

>>>382>>>

ствии с законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции);

)  имеющие межведомственный характер, т. е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт;

)  независимо от срока их действия (постоянно действующие или временные, т. е. принятые на определенный срок);

)  в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Федеральные органы исполнительной власти1, иные органы и организации направляют на государственную регистрацию указанные выше подписанные (утвержденные) нормативные правовые акты. В случае возникновения сомнений относительно соответствия указанных актов перечисленным выше критериям такие акты подлежат направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ, которое после проведения юридической экспертизы принимает окончательное решение вопроса о необходимости их государственной регистрации.

Направлению на государственную регистрацию подлежат:

)  нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые федеральными органами исполнительной власти после 14 мая 1992 г.;

)  нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, принятые, начиная с 4 июня 1996 г.2;

Поскольку Главное управление специальных программ Президента РФ относится к "иным федеральным органам исполнительной власти", то приказы начальника указанного органа также должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ. См., например: Приказ начальника Главного управления специальных программ Президента РФ от 21 ноября 2000 г. № 73 "О порядке возмещения в Службе специальных объектов при Президенте Российской Федерации расходов, связанных с перевозкой военнослужащих и членов их семей, а также их личного имущества" // РГ. 2001. 25 янв.

Имеется в виду дата вступления в силу Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

>>>383>>>

)  нормативные правовые акты Центрального банка РФ, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, принятые с 4 мая 1995 г.1;

)   нормативные правовые акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, принятые, начиная со 2 декабря 1998 г., т. е. с момента вступления в силу ФЗ от 26 ноября 1998 г. "О внесении изменения и дополнения в статью 43 ФЗ "О рынке ценных бумаг"2.

Нормативные правовые акты, изданные до вступления в силу постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", которые не соответствуют перечню видов нормативных правовых актов, указанному в Правилах, до представления их на государственную регистрацию подлежат переподписанию (переутверждению).

Не подлежат представлению на государственную регистрацию:

)  индивидуальные правовые акты:

—акты персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т. п.);

—акты, действие которых исчерпывается однократным применением;

—акты, срок действия которых истек;

—акты оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

)  акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

)  акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

)  технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм;

)  акты рекомендательного характера. Государственная регистрация нормативных правовых актов

осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Госу-

 Со дня вступления в силу ФЗ от 25 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)".

2 См.: РГ. 1998. 2 дек.

>>>384>>>

дарственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

)  юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;

)  принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

)  присвоение регистрационного номера;

)  занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Руководитель (заместитель руководителя) федерального органа исполнительной власти представляет в Министерство юстиции РФ подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее десяти дней со дня их подписания (утверждения) в шести экземплярах (подлинник и пять копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в двух экземплярах (подлинник и одна копия).

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

В случае если нормативный правовой акт утвержден совместно федеральными органами исполнительной власти и органами (организациями), акты которых не подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, и данные органы (организации) указаны первыми, нормативный правовой акт представляется на государственную регистрацию федеральным органом исполнительной власти, следующим за указанными органами (организациями).

В случае если нормативный правовой акт подписан (утвержден) лицом, исполняющим обязанности руководителя федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), копия распорядительного документа о возложении соответствующих обязанностей прилагается к нормативному правовому акту. Копии нормативных правовых актов должны быть заверены в установленном порядке, быть четкими для прочтения, текст должен располагаться на листе без оборота и без уменьшения масштаба.

>>>385>>>

На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти.

К нормативному правовому акту прилагается справка (в одном экземпляре), которая подписывается руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), представляющего нормативный правовой акт на регистрацию.

Справка, прилагаемая к нормативному правовому акту, подписанному (утвержденному) руководителями нескольких федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций), подписывается руководителями юридических служб всех федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций).

В справке должно быть отражено следующее:

)  основания издания нормативного правового акта. Здесь содержатся сведения об актах законодательства РФ (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов), которыми федеральному органу исполнительной власти (федеральным органам) поручается разработать нормативный правовой акт, а также номер и дата поручения Президента РФ или Правительства РФ (копия поручения прилагается к справке), сведения об актах законодательства РФ (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов), определяющие компетенцию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) в случае издания нормативного правового акта по инициативе федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации);

)  сведения обо всех действующих нормативных правовых актах, изданных федеральным органом исполнительной власти (федеральными органами исполнительной власти), иным органом (организацией) по данному вопросу, в том числе о зарегистрированных в Министерстве юстиции РФ с указанием регистрационных номеров и даты регистрации, и информация о сроках их приведения в соответствие с принятым актом. При отсутствии необходимости внесения изменений в действующие акты это также должно быть отражено в справке;

)  сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование является обязательным;

) перечень актов законодательства РФ, использованных при разработке нормативного правового акта  (наименование, дата,

>>>386>>>

номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов).

При наличии в нормативном правовом акте ссылок на акты федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций), не нуждающиеся в государственной регистрации, в справке указываются номер и дата письма Министерства юстиции РФ, которым акт признан не нуждающимся в государственной регистрации.

В сопроводительном письме либо в справке необходимо указать телефон и фамилию специалиста и руководителя структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, ответственного за прохождение государственной регистрации акта в Министерстве юстиции РФ.

В случае если нормативный правовой акт направляется на государственную регистрацию повторно, а также если он издан взамен акта, в регистрации которого было отказано, в справке необходимо указать дату и номер письма Министерства юстиции РФ об отказе в государственной регистрации либо возвращении нормативного правового акта без государственной регистрации.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции РФ в срок до пятнадцати дней с даты получения акта. Если окончание указанного срока приходится на нерабочий день, то срок государственной регистрации продлевается до первого следующего за ним рабочего дня. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не более чем на десять дней, а в исключительных случаях —до одного месяца.

Подлинники нормативных правовых актов, в государственной регистрации которых отказано, после проставления на них соответствующего штампа возвращаются Министерством юстиции РФ издавшему их федеральному органу исполнительной власти, иному органу (организации) с письменным указанием причин отказа.

В течение десяти дней с момента получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции РФ. Данный документ не должен содержать правовых норм и нуждаться в государственной регистрации.

В сопроводительном письме, с которым направляется документ об отмене нормативного правового акта, необходимо указы-

>>>387>>>

вать дату и номер письма Министерства юстиции РФ об отказе в государственной регистрации.

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции РФ издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение десяти дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции РФ.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции РФ федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию. В этом случае федеральный орган исполнительной власти направляет в Министерство юстиции РФ соответствующее письмо, подписанное руководителем или заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти.

Нормативный правовой акт может быть также возвращен Министерством юстиции РФ федеральному органу исполнительной власти без регистрации, если нарушен установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. В этом случае Министерство юстиции РФ возвращает нормативный правовой акт с указанием в письменной форме конкретных причин.

В случае возвращения нормативного правового акта без регистрации одна его копия остается в Министерстве юстиции РФ.

Нормативный правовой акт должен быть повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Министерство юстиции РФ должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта. Данный документ не должен содержать правовых норм и нуждаться в государственной регистрации.

В сопроводительном письме, с которым направляется документ об отмене нормативного правового акта, необходимо указы-

>>>388>>>

вать дату и номер письма Министерства юстиции РФ о возвращении без государственной регистрации.

После проведения юридической экспертизы представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт может быть признан Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации (не требующим государственной регистрации). В этом случае такой акт возвращается федеральному органу исполнительной власти, который представил его на государственную регистрацию, с указанием в письменной форме оснований для принятия данного решения и проставлением соответствующего штампа на подлиннике акта. При этом одна копия акта остается в Министерстве юстиции РФ. Если в такой акт будут внесены изменения, он подлежит представлению в Министерство юстиции РФ для проведения юридической экспертизы.

При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции РФ в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

Подлинник нормативного правового акта выдается сотруднику федерального органа исполнительной власти под расписку после присвоения ему регистрационного номера, занесения в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и проставления соответствующего штампа. Если в течение суток после государственной регистрации акт не будет получен, он может быть направлен Министерством юстиции РФ по почте в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции РФ в "Российскую газету", в "Бюллетень

>>>389>>>

нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ, в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.

При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.

В исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции РФ могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится.

Акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

После опубликования акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции РФ об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дата). Один экземпляр данного издания направляется в Министерство юстиции РФ.

Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию (независимо от того, содержат они правовые нормы или нет), а также акты о признании зарегистрированных нормативных правовых актов утратившими силу (отмене) подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты как не вступившие в силу применяться не могут.

>>>390>>>

В случае признания Министерством юстиции РФ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти не нуждающимися в государственной регистрации они подлежат опубликованию в определенном соответствующими органами исполнительной власти источнике1.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Министерство юстиции РФ представляет в Правительство РФ предложение об отмене или приостановлении действия такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.

В соответствии со ст. 12 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"2 Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Правительством РФ установлено, что руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за несоблюдение Правил подготовки нормативных пра-

1 См.: О порядке опубликования и вступления в силу постановлений Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации: Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 27 декабря 2000 г. № 22 // РГ. 2001. 23 янв.

СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

>>>391>>>

вовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Министерство юстиции РФ вправе:

—осуществлять в федеральных органах исполнительной власти проверку работ по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, и при необходимости запрашивать нормативные правовые акты на государственную регистрацию;

—передавать сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом РФ не соответствующими законодательству, в средства массовой информации.

.4. Порядок опубликования и вступления в силу

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ, который издается не реже двух раз в месяц1. Официальным также считается указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера2, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзы ссылаться при разрешении споров.

 Хотя в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 предусматривалось еженедельное издание этого Бюллетеня начиная с 1998 г.

 В Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" давалось поручение Правительству РФ в двухмесячный срок подготовить и представить на утверждение Президента РФ перечень сведений конфиденциального характера. См.: СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

>>>392>>>

Однако иногда встречаются факты применения министерствами и ведомствами нормативных актов, не прошедших правовую экспертизу в Министерстве юстиции РФ, а также актов, в государственной регистрации которых было отказано1. В связи с этим в соответствии с Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" нарушение федеральных законов, указов Президента РФ, их неисполнение или ненадлежащее исполнение являются однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу. 

§ 8. Правовые акты управления субъектов Российской Федерации

Система исполнительных (и законодательных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя РФ и ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 29 июля 2000 г.)2. Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, ав-

 См. адресованное федеральным органам исполнительной власти письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 1996 г. // Бюллетень. 1996. № 7. С. 29.

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205.

>>>393>>>

тономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Правовые акты управления в субъектах Федерации принимаются органами исполнительной власти этого субъекта Федерации. Федеральный законодатель использует как равнозначные термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с установленными в законах принципами:

государственная и территориальная целостность РФ;

распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

единство системы государственной власти;

разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (действует ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"1);

самостоятельное осуществление органами государдтвенной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

самостоятельное осуществление органами местного самоуправления своих полномочий.

Принцип самостоятельного осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ принадлежащих им полномочий проявляет свое действие при использовании в публично-правовой практике различных форм управленческой деятельности и прежде всего в подготовке и издании правовых актов управления.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться

СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

>>>394>>>

должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, который является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Правовые акты субъектов Российской Федерации имеют важное значение для регламентации общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов публичной власти в субъекте Федерации, а также во всей общественной и государственной жизни региона (республики, края, области и т. д.).

Акты субъектов РФ по своим признакам, предъявляемым к ним требованиям, юридическому значению, роли в процессе регулирования общественных отношений можно сравнить с уже рассмотренными актами управления, принимаемыми на уровне федеральной исполнительной власти, поскольку цель и назначение института правовых актов управления как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов практически одинаковы. Функционирование всего государственного механизма в субъекте Федерации во многом зависит от качества и эффективности принимаемых правовых актов управления. Эти акты управления принимаются (издаются) многочисленными государственными органами и их должностными лицами.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Правовые акты управления субъектов РФ направлены в первую очередь на установление порядка осуществления управленческих действий (или самой исполнительной власти) на территории данного субъекта Федерации. При этом данные акты управ-

>>>395>>>

ления должны соответствовать и развивать (конкретизировать) федеральное законодательство (федеральные законы) и законы, принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Таким образом, главное назначение и основная роль региональных актов управления заключаются в обеспечении полного, объемного и эффективного государственного управления на территории всего субъекта Федерации. Правовые акты управления субъекта РФ устанавливают правовое регулирование многочисленных общественных и государственных отношений в различных сферах и областях управления, в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Многие административные акты субъектов Федерации определяют и внутреннюю организацию, и функционирование органов государственного управления, их административно-правовой статус.

В субъектах Российской Федерации приняты специальные законы этих субъектов, посвященные нормативным правовым актам, процедуре их подготовки, издания, вступления в законную силу и порядка опубликования1. В таких региональных законах устанавливаются понятие нормативных правовых актов субъекта РФ, их виды, порядок (процедура) подготовки и принятия, правовой режим их действия, опубликования и вступления в юридическую силу. Анализ нескольких региональных законов о нормативных правовых актах субъектов РФ показывает, что во многом они похожи, часто дословно повторяют друг друга. В принципе, в федеративном государстве, которое организует и осуществляет свою государственную власть и деятельность на принципе разделения властей, законы субъектов Российской Федерации неизбежно будут дублировать основные положения соответствующего рамочного федерального закона (однако федеральный закон о нормативных правовых актах пока не принят); вместе с тем в нем в той

Например, в Воронежской области приняты законы "О правовых нормативных актах Воронежской области" от 1 февраля 1995 г. (Коммуна. 1995. 5 апр.), "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти Воронежской области" от 21 ноября 1994 г. (Коммуна. 1994. 7 дек.). Региональные законы о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах РФ, могут иметь различные наименования. Например: Закон Амурской области "О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области" (в ред. Закона от 1 июля 1996 г.); Закон Калужской области "О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области" (в ред. Закона от 22 июня 1997 г.).

>>>396>>>

или иной степени будут устанавливаться и некоторые особенности административно-правового регулирования, свойственного именно тому или иному субъекту РФ. Хотя правовая материя правовых актов управления должна оставаться одинаковой как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, ибо акты управления —важнейшие регуляторы общественной и государственной жизни, а потому они должны базироваться на самых высоких принципах, пронизывающих их правовое содержание и правотворческие характеристики.

Следует отметить, что некоторые субъекты РФ пошли, на наш взгляд, по неправильному пути, а именно: они принимают общие законы о нормативных правовых актах1, в которые наряду с типично административными актами входят и такие нормативные акты, как уставы края или области, областные законы, постановления областной Думы. Нерешенность этого вопроса на федеральном уровне неминуемо порождает аналогичные проблемы и на региональном уровне. Таким образом, четкого разграничения между нормативными актами и административными актами в субъекте Федерации, как правило, пока не происходит. В основе такого недоразумения лежат, конечно, и теоретические проблемы, т. е. неясность и неопределенность в том, какие законы, действующие в данной сфере, нужно принимать: то ли вообще законы о нормативных актах, то ли законы об управленческом процессе, законы, определяющие именно правовой статус административных актов (актов государственного управления). Указанные неясности порождают определенные сложности при выяснении судами законности и обоснованности принятых государственными органами правовых актов. Как правило, в литературе правовые акты и правовые акты управления обозначаются одним и тем же термином: "правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации"2. По нашему мнению, правовые акты управления и законодательные акты, принятые пред-

 Анализ некоторых региональных законов о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах Российской Федерации, см.: Марчен-кова Е. М. Законодательство субъектов РФ о нормативных правовых актах // ЖРП. 1998. № 6. С. 76—; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // ЖРП. 1997. № 1. С. 59—; Шуберт Т. Э. Региональные нормативные акты: как обеспечить их соответствие Конституции и законам России // ЖРП. 1997. № 4. С. 49—.

 См.: Толмачева Н. Н. О применении судами законодательства при рассмотрении дел об обжаловании правовых актов субъектов РФ // ЖРП. 1998. № 6. С. 68—.

>>>397>>>

ставительными государственными органами субъекта Федерации, отличаются друг от друга в первую очередь по издавшим их органам: органам исполнительной власти или органам законодательной власти.

Анализ современных региональных законов о правовых актах управления выявляет сравнительно невысокий уровень их качества; как правило, все они скопированы с соответствующих модельных законов; в некоторых имеются и "недоразумения": например, Закон Воронежской области в этой сфере называется Законом "О правовых нормативных актах Воронежской области" вместо того, чтобы именоваться Законом "О нормативных правовых актах Воронежской области". Иногда на необходимость учета "модельных" законов указывается в самих региональных законах, посвященных нормативным правовым актам. Например, в указанном Законе Воронежской области в ст. 18 устанавливается, что органы государственной власти Воронежской области могут принимать к рассмотрению и возможному использованию в своей правотворческой деятельности разработанные федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти, а также иными компетентными органами модельные нормативные акты —типовые акты рекомендательного характера, содержащие принципы правового регулирования, юридические стандарты, формулировки наиболее важных норм, требующих единообразного решения.

Признаки акта управления, принимаемого органами и должностными лицами в субъектах РФ, не отличаются от главнейших признаков, присущих правовым актам управления вообще, ибо они устанавливают модель важнейшей правовой формы осуществления исполнительной власти. Это понятно: на уровне Федерации и ее субъектов акты управления должны служить важнейшим регулятором осуществления исполнительной власти.

Коротко укажем главные признаки правового акта управления, принимаемого (издаваемого) в субъектах Российской Федерации:

)  правовой акт управления законен (подзаконен);

)  правовой акт управления - - юридически-властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия;

)  правовой акт представляет собой  управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций;

>>>398>>>

)  правовой акт управления принимается уполномоченным :убъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции;

)  принятие правового акта управления имеет односторонний характер;

) правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения;

) правовой акт управления создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом.

Нормативной основой разработки проекта и принятия в субъекте Федерации административного акта являются:

—Конституция РФ и федеральные конституционные законы;

—федеральные законы;

—международные договоры, а также договоры, заключаемые государственными органами субъекта РФ (например, областной администрацией) с федеральными государственными органами;

—законы соответствующих субъектов РФ;

—указы Президента РФ;

—постановления Правительства РФ;

—акты федеральных органов исполнительной власти;

—акты управления, обладающие более высокой юридической силой.

В некоторых субъектах РФ приняты законы, в которых устанавливается требование указывать правовые основания их принятия; при нарушении данного требования принятые акты признаются ничтожными. Думается, что с точки зрения федерального законодательства и принципов права такое установление региональных законов является, мягко говоря, противозаконным.

Весьма характерным признаком действия региональных актов управления является их территориальная ограниченность: как правило, их действие распространяется на субъектов права, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем, если федеральные законы или федеральные акты управления, либо договоры, либо нормы международного права устанавливают иные правила, чем те, которые установлены в региональном законе, то будут действовать федеральные правовые нормы, нормы договоров или международно-правовые нормы.

>>>399>>>

В соответствии со ст. 22 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Однако правовые акты управления издают и другие органы исполнительной власти субъекта РФ и их должностные лица. К таковым относятся:

) акты главы исполнительной власти (Президента, губернатора, главы администрации): указы, постановления и распоряжения;

)  акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции в субъекте Федерации —постановления и распоряжения образованного правительства субъекта Федерации;

)  акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией: постановления, распоряжения, приказы, регламенты, правила, положения, указания региональных министерств, государственных комитетов, департаментов, главных управлений, управлений, отделов;

)  акты территориальных органов исполнительной власти: постановления, распоряжения, приказы администраций городов, районов, административных округов;

)  внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов, созданных на основе федеральных и региональных законов: приказы и распоряжения председателя окружной избирательной комиссии, председателя уставного (конституционного) суда, контрольно-счетной палаты)1.

Так же как и акты управления федеральных органов исполнительной власти, акты управления субъектов РФ можно классифицировать по различным основаниям, о которых уже говорилось в предыдущих разделах; мы же ограничимся самыми общими вопросами их классификации. В каждом субъекте РФ наблюдается отличие принимаемых актов управления по органам, правовому содержанию, по наименованию и по другим критериям разграничения правовых актов управления.

1 См.: Вихрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 25.

>>>400>>>

Органы исполнительной власти субъектов РФ издают как нормативные, так и индивидуальные акты управления. Нормативными актами, принимаемыми, например, главами администраций областей, являются акты, регламентирующие общественные отношения, рассчитанные на длительное или постоянное применение и адресованные неопределенному кругу лиц. Например, в законе Челябинской области "О законе и ином нормативном правовом акте" решение главы администрации области, которое имеет нормативный характер или важное значение, принимается в форме постановления. Если глава администрации издает распоряжение, то, как правило, оно носит индивидуальный характер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностных лиц), т. е. распоряжение представляет собой решение по оперативным и другим текущим вопросам ненормативного характера. Вопросы, по которым может быть издано распоряжение главы администрации области, могут носить различный характер: организационный, финансовый, контрольный, кадровый, координационный, плановый и т. д.

Указы президентов республик, входящих в состав Российской Федерации, могут также быть нормативными и индивидуальными. Распоряжения президентов республик носят, как правило, индивидуальный характер, ибо направлены на решение конкретного организационного или иного вопроса.

Постановления главы администрации характеризуются нормативностью регламентируемых ими отношений и неограниченным кругом лиц, которым они адресуются. Постановления администрации области принимаются по вопросам, отнесенным федеральным и областным законодательством к ведению органов исполнительной власти субъекта Федерации. Постановлениями администрации могут быть утверждены регламенты, положения, правила, которые принимаются (или утверждаются) органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции. Регламентом, с точки зрения регионального законодателя, является нормативный акт, регулирующий положением внутренний порядок деятельности органов государственной власти. Под положением понимается нормативный акт, детально регламентирующий правовой статус и организацию деятельности государственных и иных органов, порядок организации и процедуру какого-либо вида деятельности. Правила —это нормативный акт, определяющий порядок какого-либо вида деятельности, устанавливающий или запрещающий определенное поведение.

>>>401>>>

По поручению главы администрации постановление может подписать его первый заместитель. Распоряжения издаются не только главой администрации, но и его заместителями в пределах предоставленных им полномочий и только в рамках их управленческой деятельности. Некоторые законы субъектов РФ устанавливают порядок вступления в силу постановлений, изданных главой администрации, сроки их публикации, иные формы обнародования. Особый правовой режим вступления в силу определяется для нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. К сожалению, в субъектах Федерации, как правило, не устанавливаются регистрационные механизмы актов управления, принимаемых органами государственной власти и их структурными подразделениями. Вместе с тем некоторые субъекты РФ приняли законы, в которых определяется процедура государственной регистрации актов органов управления соответствующего субъекта РФ согласно действующему законодательству. Например, такие правила действуют в Республике Карелия и устанавливаются Законом этого субъекта Федерации "О нормативных правовых актах Республики Карелия и иных актах нормативного характера"1.

В отдельных субъектах Федерации действует положение, в соответствии с которым руководители структурных подразделений администрации области разрабатывают проекты актов самой администрации и вносят их на рассмотрение главы администрации или правительства соответствующего субъекта Федерации.

Правительство в субъекте РФ, обсуждая в коллегиальном порядке на своих заседаниях тот или иной важный вопрос общего значения, принимает по нему постановление, которое подписывается либо председателем правительства, либо по его поручению первым его заместителем. Решения по оперативным, организационным или другим текущим вопросам принимаются в форме распоряжений, которые подписываются как председателем правительства, так и первыми заместителями или заместителями председателя правительства в зависимости от решаемых в распоряжении вопросов, т. е. в зависимости от сферы деятельности того или иного заместителя. Правовые акты правительств субъектов РФ различаются по своему содержанию и юридической силе в зависимости от статуса правительства. Например, если правительство является совещательным органом при областной администрации, то его решения носят рекомендательный характер.

СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 661. См. также: Киннер А. И. Единство —в многообразии // ЖРП. 2001. № 1. С. 85.

>>>402>>>

Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Глава исполнительной власти субъекта РФ может своим решением приостановить действие того или иного акта управления, принятого правительством этого субъекта РФ, если будет установлено противоречие акта федеральным и региональным законам, а также имеющим большую юридическую силу правовым актам управления.

Как уже было отмечено, Президент РФ может приостановить действие актов правительств (органов исполнительной власти субъекта РФ) и актов глав исполнительной власти субъектов РФ (высшего должностного лица субъекта РФ)1, если будет обнаружено их противоречие Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или выявлены нарушения прав и свобод человека и гражданина, причем сделать это он может до решения этого вопроса соответствующим судом. В этом случае вмешательство Президента РФ приобретает важное значение, поскольку главы исполнительной власти субъектов РФ, зачастую неверно истолковывая интересы своего региона, принимают постановления, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов как граждан, так и юридических лиц.

В период действия указа Президента РФ о приостановлении действия указанных актов высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного

1 См., например: Указ Президента РФ от 12 августа 2000 г. № 1500 "О приостановлении действия постановления губернатора Тульской области от 12^апреля 2000 г. № 137 "Об упорядочении лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов" // СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3436.

>>>403>>>

органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Как правило, региональное законодательство практически никаким образом не устанавливает правотворческий процесс в структурных подразделениях (органах исполнительной власти специальной компетенции) органов исполнительной власти субъектов РФ, в связи с чем в нашем распоряжении имеется мало информации о порядке принятия, формах, видах, порядке опубликования и вступления в силу актов управления указанных органов управления. Как правило, руководители этих органов издают приказы и распоряжения в рамках регионального законодательства, а также актов управления, принимаемых в субъекте Федерации органами общей компетенции (например, главой администрации области, правительством края). Изданные акты подлежат исполнению должностными лицами подведомственных организаций или подразделений. Ведомственные акты, принимаемые в субъекте Федерации, издаются органами отраслевой и межотраслевой компетенции; они могут также издаваться совместно несколькими такими органами и могут носить характер либо общего действия, либо межведомственный характер, либо иметь только внутриведомственное значение и применение.

Правовые акты управления, принимаемые органами исполнительной власти специальной компетенции, в случае их несоответствия федеральным и региональным законам, а также актам большей юридической силы и значимости, могут отменяться либо пристанавливаться по решению главы исполнительной власти субъекта Федерации или его правительства.

Немаловажным свойством региональных законов, посвященных актам управления, является возможность распространить действие нормативного акта на отношения, возникшие до его введения в действие (обратная сила). Решение о придании обратной силы формулируется в самом акте или в акте о введении его в действие. Придание нормативному правовому акту обратной силы не допускается, если акт предусматривает введение или ужесто-

>>>404>>>

чение ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанной ответственности или влекли более мягкую ответственность (например, ст. 30 Закона Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области"). Очевидно, что в данном случае речь идет о таком нормативном акте, как закон субъекта РФ.

Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ или нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов.

Как известно, Государственная Дума уже дважды1 обсуждала проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", который закрепляет порядок подготовки законов и иных нормативно-правовых актов РФ, их принятия, издания, действия, толкования и систематизации. Окончательное принятие данного закона, который определит концепцию нормативных правовых актов и соответствующие процессуальные основы нормотворчества (в том числе и административного нормотворчества)2, потребует внесения необходимых корректив в уже

См.: Законопроектные приоритеты Правительства России: Предложения ИЗиСП // ЖРП. 2000. № 2. С. 15.

 См., например: Казьмин И. Ф., Поленина С. В, "Закон о законах": Проблемы издания и содержания // СГП. 1989. № 12. С. 3—; Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // ГиП. 1992. № 7. С. 76—; Поленина С. В., Лазарев Б. М., Лившиц Р. 3., Козлов А. Е., Глушко Е. К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // ГиП. 1995. № 3. С. 57—; Козулин А. И. Законодательство о нормативных актах как средство обеспечения единства их системы // Рос. юридический журнал. 2000. № 3. С. 82—.

>>>405>>>

принятые субъектами РФ собственные законодательные акты о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что большое количество нормативных правовых актов в субъектах РФ противоречит правовым нормам Конституции РФ и федеральным законам1, является целесообразным осуществление государственными органами юстиции (управлениями Министерства юстиции РФ в субъектах РФ) государственной регистрации нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти и должностными лицами в субъектах РФ. Для этого в составе центрального аппарата Министерства юстиции РФ создано специализированное структурное подразделение —Управление законодательства субъектов РФ; аналогичные подразделения создаются в управлениях Минюста России в субъектах РФ. Территориальные органы Минюста России включены теперь в процесс регионального нормотворчества с начальной стадии этого процесса. По мнению министра юстиции РФ, выполняя функцию по созданию единого правового пространства, Министерство юстиции РФ совместно с прокуратурой разграничили сферу деятельности в области осуществления контроля за принятием в субъектах РФ нормативных правовых актов: органы прокуратуры анализируют конституции и уставы субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, а Министерство юстиции РФ —общую нормативную базу, т. е. иные нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах РФ. Возможно, и в дальнейшем Министерству юстиции РФ потребуются дополнительные полномочия по осуществлению в стране государственного надзора за соответствием регионального законодательства федеральному2.

Достоверную информацию о принятых в субъектах РФ нормативных правовых актах необходимо направлять для сведения и для необходимого контроля в Министерство юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 "О дополни-

 По сведениям Министра юстиции России, за 9 месяцев 2000 г. с учетом экспертных заключений Министерства юстиции РФ отменено или изменено более 200 нормативных правовых актов в 50 субъектах РФ. См.: И на двух жен найдется один закон: Беседа Т. Шкель с министром юстиции России Ю. Чайкой  // РГ. 2000. 21 окт. О проблемах регионального нормотворчества и законодательства см. также: Кряжков В, А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 162—;  Сергевнин С. Л. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. СПб., 1998.

 См.: И на двух жен найдется один закон.

>>>406>>>

тельных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации"1 постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 было утверждено Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации2. Это Положение определяет порядок ведения федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ —федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, высшие должностные лица которых должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ через его территориальные органы копий нормативных правовых актов субъектов РФ в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные акты.

Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов РФ органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями.

В федеральный регистр должны включаться конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъектов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае установления при проведении юридической экспертизы указанных актов Министерством юстиции РФ их несоответствия Конституции РФ или федеральному закону экспертные заключения Министерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Федеральный регистр ведется с использованием автоматизированной подсистемы единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции РФ. Информационно-технологическое обеспечение ведения федерального ре-

СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

>>>407>>>

гистра осуществляется Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции РФ и центрами правовой информатизации Министерства юстиции РФ в субъектах РФ. Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют территориальные органы Министерства юстиции РФ.

В федеральный регистр включаются: номера государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ; реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок); источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ; тексты нормативных правовых актов субъектов РФ; дополнительные сведения, перечень которых определяется Министерством юстиции РФ.

Непосредственно работать над созданием федерального регистра будут Управление законодательства субъектов РФ, Департамент правовой информатизации и Научный центр правовой информации (как структурные подразделения Минюста России).

Очевидно, что в будущем возникнет потребность в установлении административных процедур в сфере подготовки и принятия правовых актов управления субъектов РФ. В некоторых субъектах Федерации уже сегодня действуют соответствующие нормативные акты. Например, губернатор Нижегородской области утвердил подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Правила подготовки, принятия и реализации правовых актов в системе исполнительной власти Нижегородской области1, которые определяют региональный нормотворческий процесс с целью его упорядочения и обеспечения эффективности.

§ 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)

Процесс формирования в России системы местного самоуправления и законодательства о нем в начале 90-х гг., принявший весьма активную форму, с закономерностью высветил ряд проблем, связанных с нормативными правовыми актами, принимаемыми органами местного самоуправления в муниципальных обра-

1 См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2000. С. 39—.

>>>408>>>

зованиях1. Местное самоуправление, согласно основным положениям Конституции РФ 1993 г., является одной из основ российского конституционного строя; это такая форма осуществления народом власти, которая опирается на нормативные положения и на принятые в муниципальных образованиях правовые акты управления.

На федеральном уровне нормативная правовая база для организации и функционирования местного самоуправления в настоящее время в основном создана2. В развитие конституционных норм принят главнейший в этой сфере Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений.

Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления. Поскольку правовое регулирование местного самоуправления должно осуществляться также на региональном3 и муниципальном уровнях власти, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях начался активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления. В субъектах РФ постепенно складывается законодательство, являющееся органической частью законодательства РФ и вместе с тем относительно самостоятельной системой нормативных правовых актов, принятых либо органами государственной власти субъекта РФ, либо в установленном порядке, т. е. на референдуме, в пределах ведения субъекта РФ и по предметам совместного

Об истории развития местного самоуправления в России см.: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII —начало XX вв.). М., 1998. Перечень современной литературы по проблемам местного самоуправления см., например: Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л. В. Гилъченко, А. А. Замотаев, В. В. Пашенцев и др. М., 2000. С. 177—.

 См.: Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л. В. Гилъченко, А. А. Замотаев, В. В. Пашенцев и др. М., 2000.

 См., например: Добрынин Н. М. Региональное законодательство: от количества —к качеству // ГиП. 1999. №  10. С.  115—; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. М., 1998; Сергеев А. А., Скрынников Б. М. Законы субъектов Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления // ЖРП. 1999. № 9. С. 69—; Софрина 3. Ф. Пять лет региональному законодательству // ЖРП. 1999. № 9. С. 88—.

>>>409>>>

ведения (вне полномочий РФ), которые призваны урегулировать общественные отношения в субъекте РФ1.

Местное самоуправление —это местная (или публичная) муниципальная власть, которая формируется и осуществляется на правовых основах местного самоуправления. Реализация муниципальной власти основывается на законах и иных нормативных правовых актах, принимаемых в самом муниципальном образовании. В сфере местного самоуправления можно обнаружить множество административно-правовых отношений2. Формой осуществления муниципальной власти являются административные акты (правовые акты управления), которые занимают в системе правовых основ местного самоуправления одно из важнейших мест. В управленческой деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления, используются определенные формы, методы и средства, направленные на достижение целей и задач муниципальной власти. В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения (а именно они являются особым объектом местного самоуправления3) без института мунициальных правовых актов управления, т. е. без принятия органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.

Справедливый упрек в адрес ученых-юристов высказывает С. Н. Лопатина, которая отмечает, во-первых, отсутствие должного внимания в литературе по муниципальному праву к проблеме правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а во-вторых, то, что данный вид правовых актов рассматривается наряду с иными правовыми актами местного самоуправления, которые принимаются при непосредственном участии населения муниципального образования: решения, принимаемые на

См.: Муратшин Ф. Р. Законодательство субъекта Федерации —реальность, требующая осмысления // ЖРП. 1999. № 9. С. 87.

2 См.: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 181—.

 См.: Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 91.

>>>410>>>

местных выборах и местных референдумах; решения собраний, сходов граждан; правовые акты, принимаемые в процессе реализации территориального общественного самоуправления; нормотвор-ческая инициатива жителей муниципального образования. Под системой правовых актов местного самоуправления С. Н. Лопатина понимает действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления1. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из видов в системе правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования и имеющих поэтому свои "административно-правовые" или "управленческие" особенности.

Управленческие отношения, возникающие в системе местного самоуправления, требуют разумной, детальной и эффективной юридической регламентации, направленной на создание правового массива, способного обеспечить законное муниципальное управление, т. е. управление, основанное только на законах и соответствующих этим законам организационно-процедурных механизмах, заложенных в системе местного самоуправления.

Российская модель2 местного самоуправления (как, впрочем, и любая другая из существующихя в мире моделей) зиждется на следующих принципиальных положениях: 1) признание местного самоуправления одной из основ конституционного строя; 2) гаран-тированность местного самоуправления, обеспеченная государством и действующими законодательными актами; 3) самостоятельность местного самоуправления (возможность принятия решений по местным вопросам самостоятельно, отсутствие административных вертикальных связей с государственными органами, самоорганизация и самодеятельность населения муниципального образования); 4) осуществление деятельности под свою ответственность; органы местного самоуправления и должностные лица несут ответственность перед населением муниципального образования, перед физическими и юридическими лицами, а также перед государством; 5) "автономность" и независимость в создании и функ-

1 См.: Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 41—.

 Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370) используют термин "конституционная модель местного самоуправления в России".

>>>411>>>

ционировании органов местного самоуправления (деятельность населения осуществляется через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, а также через создаваемые муниципальные предприятия и учреждения; 6) функционирование с учетом местных публичных интересов, обеспечение жизнедеятельности соответствующего муниципального образования; 7) соблюдение местных и исторических традиций.

В действовавшем ранее Законе РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (ст. 33) устанавливалось, что глава местной администрации в пределах своей компетенции мог издавать постановления и распоряжения, которые были обязательны к исполнению на соответствующей территории, а руководители структурных подразделений и органов местной администрации могли издавать приказы. Новое законодательство о местном самоуправлении содержит аналогичные положения относительно правовых актов управления, принимаемых исполнительными органами местного самоуправления.

Правовые акты управления муниципальной власти являются подзаконными и наряду с подзаконными нормативными актами государственных органов федеральной и региональной государственной власти (акты Президента и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ) входят в систему правовых основ местного самоуправления. Принцип самостоятельности при осуществлении публичной муниципальной власти органами местного самоуправления не противоречит принципу подчинения деятельности этих органов законодательным установлениям, поскольку законность осуществления как государственной, так и муниципальной власти является принципом правового государства. В современных условиях становления и развития российского местного самоуправления (а этот процесс, очевидно, продлится еще не один год) целесообразно ввести государственное установление определенных прав и обязанностей органов местного самоуправления в некоторых областях. Принимаемые в настоящее время органами государственной власти законы и подзаконные акты определяют пределы, объем и существо нормативного регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления; это касается таких случаев, когда, например, речь идет об исполнении органами местного самоуправления переданных им на основе федеральных и региональных законов отдельных государственных

>>>412>>>

полномочий1; когда отсутствуют соответствующие законы, а организационно-функциональные отношения должны быть урегулированы подзаконными актами; когда органы местного самоуправления получают рекомендации по оказанию конкретным субъектам права содействия при решении соответствующих вопросов; когда органам местного самоуправления надлежит установить порядок (процедуру) осуществления соответствующих действий в определенной области.

Государство планомерно осуществляет политику в области развития местного самоуправления, устанавливая единую систему представлений о ее целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах, а также о механизме ее реализации. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано применять утвержденные Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. № 1370 "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"2 при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления. В упомянутых "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" выявлены общие проблемы этого процесса:

бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;

принятие нормативных правовых актов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;

невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

 См., например:   Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // ГиП.  1999. № 9. С. 13—.

 См.: Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

>>>413>>>

Сложившаяся на сегодняшний день система и структура отраслей российского права с включенным в нее муниципальным правом может способствовать признанию принадлежности традиционных административно-правовых институтов только одной отрасли права. Например, уже сейчас в систему муниципального права1 введен институт муниципальной службы. Оправданно ли это? Если иметь в виду учебный процесс, то ответ может быть положительным: муниципальные служащие осуществляют свою профессиональную деятельность в органах местного самоуправления, и главным здесь является качественное изучение института муниципальной службы в теории муниципального права. Однако в курсе административного права студенты также получают достаточно полное представление о муниципальной службе. Тогда возникает вопрос о целесообразности подобного дублирования. Очевидно, можно планировать учебный процесс таким образом, чтобы изучение муниципальной службы проходило в курсе муниципального права. Однако с точки зрения устоявшихся положений административно-правовой теории это не вполне оправданно, ибо основополагающие содержательные характеристики как государственной, так и муниципальной службы являются одинаковыми.

Эту аналогию можно перенести и на формы управления, т. е. формы осуществления управленческих действий. Поскольку акты управления принимаются органами местного самоуправления, то институт административных актов автоматически становится му-ниципально-правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то государственного или муниципального) управления является типичным институтом административного права (хотя его можно рассматривать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных учебниках муниципального права неслучайно анализируется такая проблема, как "местное нормотворчество"2. В нормативных актах —продуктах местного нор-

 См. о новых подходах в преподавании конституционного и муниципального права: Авакъян С. А. Развитие конституционного права и местного самоуправления на современном этапе и проблемы преподавания // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. С. А. Авакъяна. М., 1999. С. 5—.

 См., например: Савченко Д. А., Шугрина Е. С., Горожанин В. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новосибирск, 1997; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М, 1999. С. 205—.

>>>414>>>

мотворчества —изъявляется воля самого населения муниципального образования или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принимаются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой "управленческий продукт" муниципального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральных и региональных законах) осуществление в определенных пределах, на основе закона и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти, полномочия по изданию административных актов. Социально-правовая природа нормативных актов местного самоуправления имеет следующие особенности: 1) нормы местных сообществ прежде всего корпоративны, т. е. они исходят от определенного сообщества или его органов и регламентируют внутреннюю организацию, основные направления деятельности сообщества, взаимные права и обязанности его участников; 2) нормы, создаваемые муниципальным образованием, общеобязательны и гарантированы самим государством. Однако это означает, что нормы муниципального образования имеют черты правовых норм1, т. е. они могут быть включены в общую систему нормативно-правовых актов.

Местное нормотворчество выполняет следующие основные функции: 1) обновление нормативно-правового материала, т. е. создание новых правовых актов, которые необходимы для нормальной жизнедеятельности муниципального образования, его органов, организаций и самих граждан, а также принятие дополнительных правовых норм либо замена старого нормативного акта новым; 2) ликвидация пробелов в праве; 3) упорядочение действующих нормативно-правовых актов с целью создания оптимальной системы нормативно-правового материала на территории муниципального образования2.

Известно, что функция правотворчества принадлежит государству и его органам. Поэтому органы местного самоуправления,

1 См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 205—206. См. также: Антонова Н. А. Юридическое значение актов муниципальных органов: Сб. статей. М., 1998. С. 175—; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2000. С. 86—.

1 См.: Савченко Д. А., Шугрина Е. С., Горожанин В. А. Понятие и виды местного нормотворчества. С. 6.

>>>415>>>

создавая для регулирования вопросов местной жизни правовые нормы, порождающие права и обязанности для третьих лиц, обязаны соблюдать установленные в законах правила придания актам местного правотворчества юридической силы. Законодатель установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т. е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства —Российской Федерации и ее субъектов. Статья 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает примерный перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные правовые акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.

Специальные государственные органы могут осуществлять предварительное санкционирование издания органами местного самоуправления нормативных актов, которые разрабатываются ими по свой инициативе. В других случаях принятые органами местного самоуправления нормативные акты должны быть обязательно утверждены и зарегистрированы государственными органами (например, органами юстиции). Во всех случаях государство оставляет за собой право контролировать процесс местного нормотворчества. Однако, как показывает нормотворческая практика органов местного самоуправления, ни государство, ни сами органы местного самоуправления, ни муниципальные образования не придают созданию нормативных правовых актов должного значения, а само муниципальное нормотворчество страдает многими недостатками и противоречиями. Правда, законодатель установил формы последующего контроля (административного или судебного) за местными нормативными актами: их можно опротестовать, признать судом недействующими (незаконными), приостановить и отменить.

Административный и судебный контроль распространяется также и на индивидуальные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления и их должностными лицами, т. е. такие, когда решение принимается по индивидуальному делу (гражданина или организации) или административно-правовому

>>>416>>>

спору. В данном случае законодатель установил возможность принятия таких правовых актов управления специальными должностными лицами органов местного самоуправления, которые реализуют в этих случаях свои полномочия и компетенцию соответствующих органов.

Правовые акты органов местного самоуправления следует относить к правовым актам публичного управления несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в единую систему исполнительной власти. Правоведы многих стран (включая и тех, которые относятся к федерациям, т. е. имеют федеративное устройство) рассматривают муниципальное управление как часть государственного и настаивают на том, что коммунальное самоуправление (например, в Германии) имеет государственно-правовой характер. Таким образом, формы управления на уровне исполнительной власти и на уровне местного самоуправления имеют много общих признаков. Местное самоуправление имеет публично-правовой характер; акты органов местного самоуправления необходимо рассматривать, с точки зрения их юридической силы и их защиты, как акты органов публичной власти. Поэтому правовые акты местного самоуправления следует рассматривать как важнейший административно-правовой вопрос.

Достаточно много внимания уделяется этому вопросу и в последних публикациях. В теории настойчиво проводится идея относительной включенности местного самоуправления в общую систему государственной власти. Например, И. И. Овчинников отмечает, что "муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов"1. Н. Г. Салищева указывает, что будущий административно-процессуальный кодекс должен регламентировать порядок издания (принятия) индивидуальных правовых актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов административного права, которые могут и не входить в структуру и систему государственного органа. Посредством таких административных актов будет оформляться государственно-властное решение, принимаемое соответствующим субъек-

1 См.: Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 200.

>>>417>>>

том в пределах установленных для него полномочий. Н. Г. Салищева полагает, что процедурные нормы Административно-процессуального кодекса следует распространить и на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрация местного самоуправления, должностные лица), поскольку данные органы нельзя исключить из числа субъектов административного права, которые правомочны в установленных законом рамках издавать индивидуальные правовые акты в отношении организаций и граждан, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего муниципального образования1. В литературе отмечается, что правовые отношения, возникающие в области местного самоуправления (хотя и возникают, изменяются и прекращаются в сфере местного самоуправления), обладают достаточно большим объемом правового воздействия со стороны различных отраслей права; применительно к проблеме правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления подчеркивается, что главнейшими в системе правового регулирования указанного правового института являются конституционные и административно-правовые нормы, регламентирующие возникающие в сфере местного самоуправления отношения2. Некоторые ученые весьма радикально отрицают существование самих "муниципальных правовых норм", "муниципальных правовых отношений", "муниципальных правовых актов", а также подчеркивают, что жизнеспособность муниципальному праву придают лишь два важных условия: 1) значительный объем правовых норм, регламентирующих отношения в области местного самоуправления; 2) большое количество издаваемых (принимаемых) на муниципальном уровне правовых актов управления и совершаемых должностными лицами органов местного самоуправления действий3. Таким образом, разделяемый многими учеными взгляд на эту проблему позволяет считать, что муниципальное образование, являясь важнейшим субъектом административного права, создавая собственные органы местного самоуправления и издавая административные акты, осуществляет управленческо-процессуальную

См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 27.

2 См.: Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 43.

3 См. там же.

>>>418>>>

деятельность, которая должна быть нормативно установлена наряду с другими управленческими процедурами в системе органов государственного управления1.

В самом общем виде подзаконные правовые акты муниципального образования и его органов можно традиционно разделить на два вида:

) нормативные правовые акты муниципального образования, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права, —эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления;

)  индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие в отношении четко установленных субъектов права; данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного самоуправления, ибо их регулирующее воздействие является эпизодическим, относится к индивидуальным субъектам (лицам) и определяет содержание индивидуально-конкретного правоотношения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения). С. Н. Лопатина понимает под системой правовых актов местного самоуправления действия и документы, совершаемые (или принимаемые) "в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления"2, т. е. муниципальные административные акты являются лишь частью указанной системы.

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав3, своеобразная "конституция" (в известном смысле "кодекс") самого муниципального образования. Устав муниципального образования приобретает особое значение в регулировании системы органов местного самоуправления, установлении их компетенции, порядка организации и деятельности, основополагающих вопросов, характеризующих правотворческую

См.:   Кочубей 3. К. К вопросу о единстве органов государственной и муниципальной власти // ЖРП. 2000. № 12. С. 49—.

Там же. С. 42.

 О значении, структуре и основных положениях уставов муниципальных образований см., например: Васильев В. И. Уставы муниципальных образований // ЖРП. 1999. № 2. С. 20—; Он же. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Шуг-рина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 114—.

>>>419>>>

функцию этих органов. К сожалению, и по сей день на практике возникает множество проблем, связанных с определением качественной структуры устава в зависимости от объема регулируемых им вопросов, соотношением устава и другими нормативными правовыми актами, порядком их регистрации и вступления в юридическую силу.

К другим наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся следующие.

. Акты, принимаемые населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан. Данные акты являются правовыми актами муниципального образования и принимаются только в рамках компетенции самого муниципального образования: это могут быть как нормативные правовые акты муниципального образования (например, устав муниципального образования), так и ненормативные правовые акты, касающиеся решения одного или нескольких важных для местного самоуправления вопросов. В системе правовых основ организации и функционирования местного самоуправления эти акты играют главнейшую роль, поскольку они либо сами содержат общеобязательные правила поведения (нормы права), либо устанавливают необходимость издания конкретного нормативного правового акта или разрешения какой-либо проблемы или вопроса в организации и деятельности муниципальной власти.

Порядок организации и проведения местного референдума и собрания (схода) граждан устанавливается ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также в законах субъектов РФ об организации местного самоуправления в этих субъектах РФ. Соответствующий субъект РФ принимает свой закон, в котором устанавливается порядок проведения местного референдума. Необходимые положения о проведении референдума могут содержаться в уставах и других нормативных правовых актах муниципального образования. Решение местного референдума действует на территории муниципального образования непосредственно, не требует дополнительного утверждения и регистрируется в нормативно установленном порядке.

Нормотворческая процедура принятия нормативных правовых актов, например, уставов муниципальных образований, включает в себя следующие стадии: 1) выдвижение инициативы по поводу необходимости принятия устава; 2) разработка проекта устава и его обсуждение; 3) принятие устава; 4) государственная

>>>420>>>

регистрация устава и вступление его в юридическую силу1; 5) официальное опубликование устава (обнародование).

. Акты, принимаемые муниципальным советом (представительным органом). Представительные органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным законами и подзаконными актами к компетенции этих органов, соблюдая при этом установленный в нормативных актах (в том числе в уставе муниципального образования) перечень правовых вопросов, по которым представительные органы местного самоуправленния могут принимать решения (например, решение о внесении в устав муниципального образования дополнений и изменений).

.  Акты, принимаемые главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления). Эти нормативные правовые акты органов и должностных лиц органов местного самоуправления могут приниматься с целью регулирования вопросов организации и осуществления местного самоуправления, а также реализации переданных отдельных государственных полномочий. Как правило, главы местных администраций (главы муниципальных образований) издают: 1) постановления по наиболее важным вопросам местного значе.ния, которые являются нормативными правовыми актами; 2) распоряжения по индивидуальным вопросам и спорам, направленные на решение конкретного вопроса, не имеющего всеобщего значения и решающего индивидуальное дело. Практика показывает, что часто на уровне местного самоуправления детально не разграничиваются полномочия по принятию нормативных правовых актов органами местного самоуправления и их должностными лицами; как правило, нормативно не устанавливается порядок разработки, принятия и вступления в силу административных актов. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц подлежат обязательному опубликованию, что необходимо для их вступления в юридическую силу. Правда, как федеральный законодатель, так и законодатели субъектов Федерации устанавливают обязательность опубликования лишь для тех нормативных правовых актов органов и должностных лиц, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.

1 См., например: Закон Воронежской области от 30 мая 2000 г. "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований" // Коммуна. 2000. 14 июня.

>>>421>>>

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 19) устанавливает, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положения федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат требуемой детализации нормот-ворческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Поскольку местная нормотворческая процедура, как и любая иная юридическая процедура, требует тщательного нормативного установления, то уже в ближайшем будущем на всех уровнях следует принять соответствующие нормативные акты (положения), подробно фиксирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу, опубликования и исполнения нормативных правовых актов. По аналогии со сферой государственного управления, на муниципальном уровне необходимо издание положения об управленческом процессе в муниципальном образовании.

. Акты, принимаемые подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата)1. Данный вопрос не получил значительного правового регулирования ни в региональном законодательстве, ни в нормативных актах, принимаемых муниципальными образованиями (например, в уставах муниципальных образований). Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят: глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления. Речь в данном случае идет о распоряжениях, которые принимаются различными подразделениями органов местного самоуправления и их должностными лицами. Распоряжения всегда носят индивидуаль-

1 См.: Правовые акты: Учебно-практическое справочное пособие / Ю. А. Тихомиров, И. В. Котелевская. М., 1999. С. 243.

>>>422>>>

ный характер и обязательны для исполнения теми, кому они адресованы.

Муниципальные административные акты являются формой выражения управленческих действий (деятельности) в муниципальном образовании, а следовательно, источником права, в котором содержатся условия и механизм правового регулирования в сфере осуществления публичной власти органами местного самоуправления и их должностными лицами. К главным признакам муниципальных административных актов С. Н. Лопатина относит их конституционность1, законность, компетентность и общеобязательность. Если толкование последних трех признаков является весьма традиционным, то понимание признака конституционности правовых актов управления представляется проблематичным. Мнение С. Н. Лопатиной представляется очень интересным, так как, по ее мнению, конституционность правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает не только соответствие их нормам Конституции РФ, но "и способность местного самоуправления быть конституционной правовой формой управления на территории местного коллектива, и реальность правовых предписаний, содержащихся в правовом акте, с учетом права граждан на местное самоуправление, и возможность осуществления права местного самоуправления в непосредственной либо опосредованной форме"2. Таким образом, под конституционностью муниципальных правовых актов понимаются политико-правовые характеристики осуществления и выражения местного самоуправления, возможность, гарантированность и защищенность конституционного права граждан на местное самоуправление в принимаемых (издаваемых) правовых актах управления в муниципальном образовании. Именно конституционность муниципальных административных актов обусловливает наличие (или отсутствие) других его признаков —законности, компетентности и общеобязательности и, соответственно, дает возможность считать их источниками права. Соответствующие федеральные суды общей юрисдикции могут признавать нормативные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц незаконными (недейству-

 См. о понятии "конституционность": Зиновьев А. В. Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства // Правоведение. 1999. № 2. С. 81—.

Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 45.

>>>423>>>

ющими), указывая при этом в своих решениях на неконституционность осуществляемой ими управленческой деятельности или принятых решений1. В литературе справедливо отмечается, что результатом эффективного нормотворчества на уровне муниципального образования правовые акты управления станут лишь тогда, когда они будут характеризоваться указанными признаками, т. е. когда их можно признать письменными документами, принятыми уполномоченными субъектами права, имеющими официальный характер и общеобязательную силу, выражающими властные веления и направленными на регламентацию общественных отношений2.

Федеральный закон от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3 устанавливает, что представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявшие (издавшие) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (например в Уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отношениями собственности, охраной

См., например: ВВС РФ. 1998. № 3.

 См., например: Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 49; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты:  Учебно-практическое и справочное пособие. М.,  1999. С -[у__22

 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

>>>424>>>

общественного порядка, использованием финансовых ресурсов, как правило, принимаются в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публикации. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административные акты.

Правовые акты местной администрации, которые приняты в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми должностными лицами и предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования, независимо от подчиненности и форм собственности, а также органами местного самоуправления и гражданами. Муниципальный совет (представительный орган местного самоуправления) устанавливает порядок официального опубликования и вступления в силу правовых актов местной администрации.

Нормативные муниципальные административные акты содержат общеобязательные для исполнения всеми субъектами права, находящимися на территории соответствующего муниципального образования, нормы, дающие возможность применять их к неограниченному кругу лиц или обязывающие соблюдать их. Нормативные муниципальные административные акты, как и любые нормативные правовые акты, требуют соблюдения их официального опубликования для ознакомления с ними населения соответствующего муниципального образования. Индивидуальные муниципальные административные акты регламентируют конкретные общественные отношения в области осуществления функций местного самоуправления: они конкретизируют уже надлежащим образом урегулированные законами или иными нормативными правовыми актами административно-правовые отношения, применяют правовые нормы соответственно случаю, спору, ситуации. Ненормативные (индивидуальные) акты управления органов местного самоуправления и должностных лиц отличаются такими свойствами, как: конкретные объекты или субъекты, к которым они относятся; точный временной характер действия; характер и содержание регулируемых отношений.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными (незаконными) решением суда.

>>>425>>>

Одной из важных проблем на сегодняшний день остается практическая недоступность нормативных правовых актов, принятых в муниципальном образовании органами местного самоуправления или их должностными лицами, для физических и юридических лиц, а также невозможность их реального практического применения. Здесь можно выделить несколько причин такого положения. Во-первых, это отсутствие доступных для всех лиц сведений о самих нормативных актах —некоторые акты и вовсе не публикуются в местной печати, так что даже специалисты зачастую не имеют достоверной информации о действующих нормативных правовых актах, о внесенных в них изменениях, а также об актах, признанных судами недействующими (незаконными) и подлежащими отмене.

Во-вторых, это несистематизированность принятых в муниципальном образовании правовых актов, в том числе и актов управления. В муниципальных образованиях не на должном уровне проводится работа по систематизации принятых нормативных правовых актов, порой даже не проводится учет действующих правовых актов. Поэтому весьма актуальной представляется идея систематизации (в том числе и кодификации) местных нормативных актов1, в рамках которой можно было бы переработать и объединить в одном документе (кодексе или положении) нормативные правовые акты, принятые муниципальным образованием и регулирующие различные стороны управленческой деятельности органов местного самоуправления. Процесс кодификации нормативного материала в области организации и деятельности местного самоуправления в настоящее время заключает в себе значительные трудности, так как и само законодательство, и нормативные правовые акты, принимаемые в муниципальных образованиях, не лишены противоречий, сложны и подвергаются постоянным изменениям. Законы некоторых субъектов РФ предусматривают самые общие подходы к правотворческому процессу в муниципальных образованиях, в том числе это касается проведения регистрационных процедур после принятия правовых актов (например, этапы обсуждения и принятия правового акта, его оформление, присвоение регистрационного номера).

В-третьих, это отсутствие у граждан возможности контролировать деятельность органов местного самоуправления, так как часто население имеет слабое представление о принимаемых органами муниципального управления административных актах (в том

1 См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 209—.

>>>426>>>

числе и нормативного характера). От этого страдает и сама процедура правоприменения административных актов, а также процесс их соблюдения физическими и юридическими лицами.

В-четвертых, противоречивость действующих нормативных правовых актов по отношению к федеральным законам, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, актам федеральных органов исполнительной власти, законам субъектов РФ. Стремление муниципального законодателя опередить федерального (даже в отсутствие соответствующего правового регулирования1) на деле ведет к созданию некачественного массива муниципального нормативного материала. Для предотвращения ошибок и устранения противоречий в области регионального законодательства, посвященного нормативным правовым актам, следует решить две основные задачи: 1) на федеральном уровне принять соответствующий закон, в котором устанавливались бы основы нормотворческого процесса как в субъектах Федерации, так и на уровне муниципального управления; 2) разработать и принять в каждом субъекте Федерации законы о порядке принятия нормативных правовых актов в субъекте Федерации как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления2; 3) в каждом муниципальном образовании разработать на базе федерального и регионального законодательства положение о нормативных правовых актах муниципального образования, в котором также должна быть установлена процедура разработки, принятия, опубликования, правового режима действия муниципальных нормативных правовых актов.

 Даже в отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах РФ и основах нормотворческого процесса в области создания нормативных правовых актов государственными органами и органам,и местного самоуправления (базируясь, как правило, на весьма неполноценных так называемых модельных законах о нормативно-правовых актах) субъекты РФ стали принимать уже в середине 90-х гг. законодательные акты в данной области, например: законы Воронежской области от 1 февраля 1995 г. "О правовых нормативных актах Воронежской области" (Коммуна. 1995. 5 апр.) и от 21 ноября 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти Воронежской области"  (Коммуна.  1994.  7 дек.); Закон Амурской области "О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области" (в ред. Закона от 1 июля 1996 г.); Закон Калужской области "О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области" (в ред. Закона от 22 июня 1997 г.).

 В литературе уже опубликован модельный закон о нормативных правовых актах субъектов РФ. См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. М., 1998. С. 206—.

>>>427>>>

В специальной литературе, изданной в течение последних лет в бывших советских республиках, проблема актов органов местного самоуправления получает, как правило, незначительное освещение и анализ. Авторы в большей мере исследуют российские источники в области административного и муниципального права1. Вместе с тем в некоторых странах СНГ приняты законы о нормативных правовых актах и иные нормативные документы, регламентирующие порядок подготовки, опубликования, государственной регистрации и действия правовых актов управления (например, Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. "О нормативных правовых актах")2. Все нормативные правовые акты, регламентирующие управленческий процесс (порядок принятия административных актов), требуют своего анализа и теоретических обобщений.

§ 10. Реформа института правовых актов управления: дискуссия об управленческом процессе и административно-процессуальном кодексе

Современный институт правовых актов управления, не имея нормальной законодательной основы, нуждается в серьезном реформировании и дальнейшем развитии. Как уже отмечалось, отсутствие в нашей стране закона о правовых актах управления и, соответственно, управленческом процессе (порядке принятия, регистрации и исполнения правовых актов) характеризует российскую правовую систему как неполную и не соответствующую принципам правового государства. Поэтому здесь действительно предстоит большая, трудоемкая и ответственная работа ученых, законодателей, политиков и управленцев.

Порядок подготовки и принятия правовых актов управления в специальной литературе обычно называется "видом админис-

 См., например:  Административное право Республики Узбекистан / X. Р. Алимов, Л. И. Соловьева, М. X. Шотурсунов и др. Ташкент, 1999 С. 182—; Таранов А. А. Муниципальное право Республики Казахстан. Часть Общая. Алматы, 1999. С. 61—; Он же. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. Алматы, 2000. С. 68—.

2 См.: Сборник нормативных актов по административному праву Республики Казахстан / Сост. Р. А. Подопригора. Алматы, 2000. С. 242—.

>>>428>>>

тративного процесса"1 (наряду с другими видами) или видом административных процедур, которые используются преимущественно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно-правовых методов осуществления исполнительной власти2. Думается, что необходимо изменить существующую терминологию, используемую сегодня в сфере формирования и действия института правового акта управления. Во-первых, по нашему мнению, издание актов управления традиционно является основной правовой формой управления и не имеет ничего общего с "применением административно-правовых методов реализации исполнительной власти". Во-вторых, с точки зрения традиций и назначения различных видов юридического процесса (например, уголовного, гражданского, арбитражного) административный процесс представляет нормативно установленную процедуру рассмотрения судами (или квазисудебными органами) спора (дела), возникшего в сфере публичного управления и в результате действий (решений) органов государственной власти и должностных лиц, т. е. административный процесс —это не что иное, как административная юстиция3. Порядок же разработки и принятия административных актов целесообразнее называть управленческим процессом, регламентированным нормами административного права. В этой связи целесообразно отметить необходимость установления правовой процессуальной формы, опосредующей содержание всего процесса административно-правотворческого процесса либо процесса по принятию актов управления. От качества управленческой процессуальной формы в конечном итоге будет зависеть эффективность совершения управленческих действий. В литературе отмечается, что процессуальная форма представляет собой юридическую конструкцию, закрепляющую целесообразные спо-

 Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 33.

2 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 400—.

 В специальной литературе все чаще можно увидеть мнение авторов, обосновывающих термин "административное судопроизводство" как форму защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительной власти. См., например: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68—. См. также: Бахрах Д. Я., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // СГП. 1975. № 8. С. 13—.

>>>429>>>

собы реализации властных полномочий, а также разрешения юридических дел. Процессуальная же деятельность —это такая деятельность, которая осуществляется в процессуальной форме, соответствующей признакам юридического процесса вообще: это деятельность по реализации властных полномочий, деятельность по разрешению юридических дел (принятие акта управления, применение санкций и пр.), деятельность, регламентированная процессуальными нормами1.

В будущем, очевидно, необходимо разработать и принять закон об управленческом процессе или, как это предлагается в литературе, административно-процессуальный кодекс, в котором следует четко дефинировать понятие управленческого процесса и установить сферу действия этого закона. В связи с этим хотелось бы отметить, что в современной литературе получает распространение мнение о том, что понятие "административно-процессуальный кодекс" —более широкое, чем совокупность норм, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях2. Как отмечает М. С. Студеникина, административный процесс —"это "форма жизни" всего материального административного права. Поэтому административно-процессуальные нормы —это не только процедурные нормы рассмотрения дел о правонарушениях, но и многочисленные нормы, регламентирующие порядок принятия управленческих решений и разрешения споров в сфере управления"3. Полностью соглашаясь с таким подходом (о нем уже неоднократно шла речь в наших публикациях), мы все-таки хотели бы отметить, что понятие "административный процесс" следовало бы заменить на "управленческий процесс", ибо речь идет не о процедурах судебного рассмотрения спора между органами исполнительной власти и другими субъектами права, а об управленческих процедурах или административно-процедурных правилах. Управленческий процесс в его правовой форме будет служить обеспечению правового механизма осуществления задач и функций государственного управления и исполнительной власти, усилению правового регулирования государственной управленческой деятельности. Административно-процессуальные нормы действуют в сфере административного процесса, т. е. тогда, когда суд (орган административной юстиции)

См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 6.

 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 22 (выступление М. С. Студеникиной). :1 Там же.

>>>430>>>

рассматривает административный спор1. Еще 30 лет назад в литературе высказывалось справедливое мнение о том, что "суждения об административно-процессуальном характере норм, регулирующих порядок рассмотрения в суде административных дел, были бы правильны только в том случае, если бы законодатель наряду с общими судами учредил административные суды, обособленные от общей судебной системы и действующие по правилам своей самостоятельной процедуры, которая бесспорно носила бы административно-процессуальный характер"2. Да и в специальной литературе, посвященной проблеме разработки административно-процессуального кодекса, в качестве одного из важнейших выдвигается следующий вопрос: должен ли данный кодекс регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного управления (в том числе и процедуру принятия нормативных правовых актов)?3 Отвечая на него, Н. Г. Салищева полагает, что будущий административно-процессуальный кодекс должен устанавливать лишь процедуру издания (принятия) индивидуальных актов управления, которые затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему государственного органа, т. е. они не касаются внутри-организационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформляют его "внешние" связи с не входящими в эту систему субъектами (государственными органами, организациями, гражданами)*. Иными словами, подчеркивается необходимость административно-процессуального регулирования актов управления, носящих только индивидуальный характер и реализующих в рамках установленных полномочий государственно-властные функции государственного органа по отношению к не подчиненным ему субъектам административно-правовых отношений. Такое положение, по мнению Н. Г. Салищевой, связано, в

См. новейшую литературу в области судебного контроля за обеспечением прав и свобод граждан: Скитович В, В. Судебная власть и административный акт: Проблемы юрисдикционного контроля. Гродно, 1999; Че-пурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: Проблемы теории и государственно-правовой практики: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1999; Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999.

Чечот Д. М. Судебный контроль за административной деятельностью в СССР // СГП. 1972. № 1. С. 41.

 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 27 (выступление Н. Г. Салищгвой).

 См. там же.

>>>431>>>

первую очередь, с развитием в стране рыночных отношений, требующих в конкретных случаях усиления государственного контроля и надзора за исполнением норм соответствующего законодательства, лицензирования видов деятельности, расширения предметов и объектов разрешительной системы и т. д. Аналогичное мнение высказывает и Н. Ю. Хаманева, предлагая принять административно-процессуальный кодекс как средство урегулирования и упорядочения процедуры отношений между гражданином и властными структурами в рамках неюрисдикционного производства1.

Тогда возникает вопрос, как же быть с нормативными правовыми актами управления, которые по своей значимости важнее индивидуальных административных актов, поскольку:

•они характеризуются всеми теми признаками, что и индивидуальные, но имеют и дополнительные характеристики;

•они являются более важными в системе регулирования общественных отношений, так как содержат правовые нормы (правила поведения);

•они устанавливают правовой статус различных субъектов административного права (граждан, органов, организаций и объединений);

•они подлежат государственной регистрации;

•для них установлена особая судебная форма правовой защиты.

Таким образом, налицо непоследовательность в выделении главного предмета регулирования административно-процессуального кодекса, т. е. установления в нем порядка издания (принятия) только индивидуальных актов. Да и сама нормотворческая практика идет по пути регламентации издания нормативных актов управления (см., например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.), т. е. некий прототип административно-процессуального кодекса уже имеется.

Думается, что административно-процессуальному регулированию в соответствующем кодексе должны подлежать процедуры издания (принятия) административных актов (нормативных и индивидуальных) как органами исполнительной власти (федеральными и региональными), так и органами местного самоуправления. Все эти органы обладают государственно-властными полномочиями, адресованными различным субъектам административ-

1 См.: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 33.

>>>432>>>

ного права с целью регламентации поведения (действия, принятия решений) этих субъектов. Более того (это также отмечается в литературе1), предметом регулирования административно-процессуального кодекса должны также стать осуществление "внешних" функций Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах РФ, деятельность органов исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц. Конечно, должностные лица являются теми субъектами, которые реализуют статус соответствующего органа исполнительной власти или местного самоуправления. Поэтому первичным в системе процессуального регулирования должно стать установление соответствующего административно-процессуального статуса самих органов управления и их формально-процедурной публично-правовой деятельности.

В связи с рассмотрением вопроса о создании административно-процессуального кодекса (по нашему мнению, управленческого процессуального закона или кодекса об управленческом процессе) следует обратить внимание на три вопроса, непосредственно связанных с разработкой всего административного процессуального законодательства и имеющих (в связи с российской спецификой) особенно важное значение для разграничения административного процесса, управленческого процесса и админис-тративно-юрисдикционного процесса (последний посвящен рассмотрению дел об административных правонарушениях).

. Объект административно-процессуального регулирования общественных отношений, возникающих в сфере осуществления управленческой деятельности, а именно в области принятия административных актов. Очевидно, что соответствующие правоотношения возникают между органом публичного управления и физическими или юридическими лицами в связи с изданием указанным органом административных актов, адресованных "внешней" общественной среде, а также влекущих важные правовые последствия для соответствующих лиц (устанавливающих их правовой статус, создающих, изменяющих и прекращающих правоотношения). В литературе существуют и иные мнения относительно структуры административно-процессуального кодекса. Например, Н. Г. Салищева предлагает в качестве объекта правового регулирования выделить три группы общественных отношений, возникающих между: а) органом государственного управления и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином

1 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 27.

>>>433>>>

или организацией прав и свобод (право на обращение, ходатайство, заявление); б) органом государственного управления и гражданином, организацией в процессе рассмотрения административно-правового спора, обжалования действия или решения, нарушившего права или свободы гражданина либо законные интересы организации (жалоба); в) органом государственного управления и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность1.

.  Административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях2, совершенных как физическими, так и юридическими лицами, следует устанавливать в ином законодательном акте, а именно —в Кодексе об административных правонарушениях.

.  Административный процесс как административная юстиция, или процедура рассмотрения дел, связанных с рассмотрением административно-правовых споров граждан и органов публичного управления, подлежит, на наш взгляд, двойному правовому регулированию.

I. Если будет принято решение о создании административных судов3, то тогда следует принять федеральный конституционный закон "Об административных судах"4 и Положение об ад-

 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 28.

 Кроме проблемы "административного судопроизводства" в литературе обсуждается и проблема "административного производства". Последнее не относится к административной юстиции, а является частью админис-тративно-юрисдикционного процесса. См., например: Панова И. В. Административное производство нуждается в скорейшей юридизации // ЖРП. 2000. № 2. С. 71—. См. также: Панова И. В. Административно-юрисдик-ционный процесс. Саратов, 1998; Ока же. Производство по делам об административных правонарушениях. Саратов, 1999; Она же. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 114—.

 Все громче слышен голос ученых, выступающих за создание в стране обособленных от судов общей юрисдикции (общего судопроизводства) административных судов, что являлось бы естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве. См., например: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 35.

 Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ разрабатывает проекты федеральных законов об административной юстиции и административно-процессуальном судопроизводстве. См.: Законопроектные приоритеты Правительства России. Предложения ИЗиСП // ЖРП. 2000. № 2. С. 15.

>>>434>>>

министративном процессе (судопроизводстве). В связи с этим нам представляется противоречивым мнение Н. Ю. Хаманевой, которая предлагает урегулировать порядок организации и процедуры деятельности административных судов в административно-процессуальном кодексе РФ в отдельной главе. Вместе с тем автор предлагает принять данный кодекс для урегулирования порядка "принятия индивидуальных правовых актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему государственного органа, правомочного посредством такого акта выразить государственно-властное влияние в пределах установленных для него полномочий"1. Процессуальной основой отношений в данном случае будет являться новое специализированное административное процессуальное законодательство.

Не отрицая идеи образования в России административных судов (органов административной юстиции), Н. Г. Салищева отмечает, что на них могут быть распространены нормы административно-процессуального кодекса, которые можно собрать в один специальный раздел "Особенности производства в административных судах"2. Однако в одном законодательном акте едва ли следует регламентировать различные по своей правовой природе, сущности и назначению вопросы: порядок принятия актов управления (пусть даже только индивидуальных) и порядок рассмотрения административно-правового спора, возникшего между органами управления и гражданами. Конечно, в системе правового регулирования указанных вопросов имеются и некоторые общие черты, главная из которых состоит в том, что административно-процессуальные нормы, устанавливающие порядок принятия актов управления, являются первичной предпосылкой существования административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения споров между органами управления и гражданами, ибо без административного акта (решения, действия или издания акта управления) едва ли возможно что-то нарушить. Н. Ю. Хаманева, ссылаясь на то, что ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" обеспечивает развитие всех форм осуществления судебной власти, предусматривает возможность созда-

 Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 33, 35.

 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 28.

>>>435>>>

ния специализированных федеральных судов по рассмотрению административных споров —административной юстиции; при этом особенности административно-правовых отношений отграничат их от правоотношений, которые составляют предмет уголовной и гражданской юстиции1.

Современное процессуальное регулирование административно-правового спора между гражданином и органом исполнительной власти (должностными лицами) основывается на гражданско-процессуальных нормах; средством правовой защиты выступает здесь, правда, не исковое заявление, а жалоба лица. В проекте нового гражданского процессуального кодекса предусматривается проведение унификации гражданского процесса с тем, чтобы рассматривать дела в одном, а именно в исковом производстве. Тогда при наличии спора гражданин будет обращаться в суд не с жалобой, а с исковым заявлением. Как нам представляется, едва ли следует спорить по поводу наименования самого документа, который содержит просьбу о рассмотрении соответствующего спора с органом исполнительной власти. Главными являются сам предмет спора, его участники, особенности, процессуальные характеристики, порядок рассмотрения и исполнения решения. К тому же история развития гражданско-процессуального законодательства подтверждает, что порядок рассмотрения жалоб граждан появился в ГПК РСФСР намного позднее его принятия, т. е. законодатель "не решался" создавать систему административных судов в силу сложности этой задачи, которую можно успешно решать лишь в стабильной политической и социально-экономической обстановке. Время принятия Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (27 апреля 1993 г.), как известно, отличалось особой нестабильностью и напряженностью, поэтому в тех условиях не было возможности заниматься серьезным реформированием судебной власти. К тому же при создании соответствующих административно-процессуальных норм должны учитываться особенности материального административного права, что едва ли возможно в рамках гражданского процессуального законодательства. Более того, включение этих особенностей в сферу гражданско-правового регулирования представляется несколько искусственным, не отражающим истинных основ процессуальной деятельности.

' См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 35.

>>>436>>>

П. Если проблема так называемой административной юстиции будет решена посредством выделения в судах общей юрисдикции специальных коллегий1, которые рассматривают дела о спорах граждан с органами публичной власти, то тогда следует изменить существующее гражданско-процессуальное законодательство, совершенствуя порядок рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений. В данном варианте процессуальной основой этого вопроса остается гражданско-процессуальное законодательство.

Интересные теоретические рассуждения по поводу административного процесса высказаны А. А. Деминым, который считает, что в области права понятие процесса неразрывно связано с разбирательством спора, а при реализации компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует. Тогда (т. е. при отсутствии спора) государственный орган действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры функционирования этого органа. Административно-процессуальные отношения возникают, по мнению А. А. Демина, только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр2. Кроме того, ученый отмечает, что характер содержания административного процесса, его сущностный смысл требуют признать обращение к уполномоченному государством на разрешение административного спора органу с административным иском3. По его мнению, административно-процессуальный кодекс РФ может состоять из общей и особенной частей. В общую часть он включает: понятие, принципы, структуру органов разрешения административных споров и другие вопросы; в особенную часть —специфику рассмотрения административных споров в зависимости от сферы его применения: по жалобам граждан, дисциплинарные, налоговые, земельные, строительные и другие споры4. Таким образом, А. А. Демин полагает, что административно-процессуальный кодекс должен

В конце 1999 г. Государственная Дума приняла в первом чтении Федеральный конституционный закон "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральных законам, иным нормативным правовым актам" (РГ. 1999. 7 дек.).

г См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вести. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 4. С. 31.

3 См. там же. С. 32.

 См. там же.

>>>437>>>

предусматривать наличие многочисленных субъектов рассмотрения возникающих в сфере управления споров. На наш же взгляд, административно-процессуальный кодекс должен регламентировать процедуру рассмотрения спора специализированным административным судом (специализированными судьями).

В специальной литературе обсуждается и тесно связанная с вопросом об управленческом и административном процессе проблема административного судопроизводства. Авторами отмечается, что до настоящего времени нет ясности в самой концепции административного правосудия, в его соотношении с конституционным понятием "административное судопроизводство" и "административная юстиция"1. По мнению Ю. Тихомирова, при создании системы административного судопроизводства главным является определение его объема, характера и природы. К сфере административного судопроизводства он относит:

)  административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования;

)  споры, возникающие из административных правоотношений;

)  дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления2. Таким образом, Ю. Тихомиров связывает административное

судопроизводство с рассмотрением судами различных дел, которые возникают (если обобщить все им указанное) в сфере публичного управления; при этом участниками процесса (сторонами) являются как граждане, организации (юридические лица), так и органы публичного управления и их должностные лица. Ученый выделяет четыре категории дел, которые должны рассматриваться в рамках административного судопроизводства: 1) обжалование гражданами актов и действий государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления, общественных организаций, нарушающих их права преимущественно публичного характера; 2) споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов последних; 3) так называемые тематические споры: споры о нарушении бюджетного, таможенного, налогового и дру-

 См.: Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: проблемы развития // РЮ. 1998. № 8. С. 35. См. также: Махина С. Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999.

2 См.: Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: проблемы развития // РЮ. 1998. № 8. С. 36.

>>>438>>>

того отраслевого законодательства; 4) споры о компетенции в системе органов исполнительной власти.

В литературе начинают распространяться мнения о том, что административное судопроизводство должно быть напрямую связано со специализированными административными судами. В связи с этим указывается на возможность в будущем изменения объема арбитражно-процессуального судопроизводства, отказа от специфических правозащитных функций прокуратуры, ликвидации административных и иных комиссий. При этом подчеркивается целесообразность создания административных судов. Ю. Тихомиров предлагает процесс создания таких судов провести в несколько этапов: закрепление в Федеральном законе "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" специальной административной юрисдикции; введение в порядке эксперимента должности административных судей; создание административных коллегий в судах общей юрисдикции; формирование в течение 5—лет самостоятельной системы административных судов (возможно по крупным территориальным округам) во главе с высшим административным судом (палатой)1. Думается, что такой длительный срок для создания административных судов, а также отсутствие политической воли и управленческой твердости при формировании административного судопроизводства указывают на отсутствие не только убедительных аргументов в пользу создания самих административных судов, но и ясной концепции правового обеспечения данной административно-судебной реформы. Так же не "вписывается" в систему административного судопроизводства (в смысле административной юстиции) отнесение к категориям дел, подведомственных этим судам, дел об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами. Рассмотрение судом дел об административных правонарушениях, как вид процесса, также называется административным судопроизводством2. На наш взгляд, производство по делам об административных правонарушениях, которое является областью административной юрисдикции и возникает в связи с совершением административного правонарушения, не должно входить в сферу административной юстиции (административного судопроизводства), потому

' См.: Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: проблемы развития // РЮ. 1998. № 8. С. 37.

2 См.:   Панова И. Необходимо самостоятельное административное судопроизводство // Закон. 1999. № 3. С. 117—.

>>>439>>>

что административно-юрисдикционные отношения, т. е. отношения по рассмотрению дел об административных правонарушениях, составляют качественно иной предмет правового регулирования по сравнению с отношениями правовой защиты прав и свобод физических и юридических лиц. Судебно-правовая защита от неправомерных действий и решений государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, и юрис-дикционная (правоохранительная) деятельность административных органов различаются по многим основаниям (например, по предмету, целям и задачам правового регулирования; процессуальным механизмам; основаниям возбуждения процессуального производства).

>>>440>>>

 Глава 12. Административный договор

§ 1. Реформа административного права и институт административного договора 

Административный договор как научная проблема теоретически обосновывается и разрабатывается в изданных в последние годы статьях1, учебниках2 и монографиях3 отечественных исследователей, однако ее истоки мы находим во французском и немецком административном праве4. Эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание правового воздействия соответствует потребностям общественных отношений, планам и тенденциям государственного строительства. С учетом этих потребностей меняются роли, объем и соотношение основных составляющих права —его институтов, отраслей и правовых объединений. Результатом данного процесса может быть дифференциация правовых общностей, приводящая к возникновению ("отпочкованию") новых отраслей, а также к их интеграции, т. е. к формированию новых правовых образований и правовых институтов. Соответственно видоизменяются и совокупности норм, регулирующих или устанавливающих формы управленческой деятельности. Современный уровень развития управленческих отношений, а также задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в новой Конституции Российской Федерации, обусловливают необходимость дальнейшего 

1  См., например: Розенфелъд В. Г., Старилов Ю. Н. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж, 1995. Вып. 3: Публичное право: Пробл. современного развития. С. 6—. См. также: Старилов Ю. Н. Административный договор (Опыт законодательного регулирования в Германии) // ГиП. 1996. № 12. С. 56—. 

2 См., например: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.,  1996. С. 244—;   Бах-рах Д. Н. Административное право. М., 1996. С. 17.1—; Он же. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 338—. 

3  См., например: Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1997. 

4  Особое внимание вопросу административного договора уделял в своих научных исследованиях немецкий административист Отто Майер. См.: Mayer О.  Zur Lehre vom  offentlicherchtlichen Vertrage // Archiv fiir offentliches Recht. Dritter Band. Freiburg, 1888. S. 3—. 

>>>441>>>

совершенствования института административно-правовых форм управления, а следовательно, уточнения научных представлений о его значении и содержании. 

Особую актуальность на сегодняшний день приобретает проблема административного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Рассмотрение проблем формирования административно-договорной теории в Российской Федерации и зарубежного опыта законодательного регулирования административных договоров мы хотели бы предварить кратким анализом взаимосвязи института административного договора с тенденциями развития современного административного права Российской Федерации. 

В правовом демократическом государстве административное право является одной из важнейших правовых сфер. Теоретическому развитию этого института отечественная правовая наука уделяет особое внимание. На протяжении последних десяти лет появилось значительное число весьма важных научных статей, посвященных таким проблемам административного права, как государственная служба, правовые акты управления, административное принуждение, административно-деликтное право, административный процесс, административная юстиция, административный надзор1. При этом нельзя не согласиться с мнением Д. Н. Бахра-ха о необходимости более интенсивного исследования и развития этих, а также ряда других административно-правовых проблем2. Переосмысление содержания, структуры и предмета административного права в Российской Федерации целесообразно осуще- 

1  См., например: Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // ГиП. 1993. № 2. С. 37—; Бойцова В. Нужна ли нам административная юстиция? // СЮ. 1993. № 7. С. 12—; Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. № 5. С. 42—; Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вест. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. № 4. С. 3—; Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе // СГП. 1991. № 12. С. 90—;  Манохин В. М., Конин Н. М. Концепция программы курса административного права // ГиП. 1993. № 5. С. 52—; Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность // ГиП. 1995. № 6. С. 75—; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // ГиП. 1995. № 1. С. 37—; Шергин А. П. Проблемы административно-деликтного права // ГиП. 1994. № 8—. С. 52—; Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // СГП. 1991. № 11. С. 35—. 

2  См.: Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // ГиП. 1993. №2. С. 37. 

>>>442>>>

ствлять с учетом наметившихся тенденций в развитии российского административного законодательства, зарубежного опыта, а также практики дореволюционного административно-правового строительства, не исключая из внимания и некоторые достижения советского периода. 

Усилению внимания к административным договорам способствовало и изменение российского административного законодательства, которое, в свою очередь, содействовало преобразованию предмета административного права, появлению новых взглядов на его содержание, функции, принципы, институты. Например, элементы реального разделения власти в государстве во многом изменяют предмет этой правовой отрасли: из отрасли права, где различные субъекты управления "активно пользовались" правом нормотворчества и ранее в большей мере применяли инструменты принуждения и властного воздействия государства, административное право должно превратиться в правовое средство установления гибкой, подвижной структуры и механизма исполнительной власти, действующей на основе принятых парламентом законов и постановлений в интересах личности и общества при использовании средств координации, согласования и контроля. 

Разумеется, принудительные механизмы и черты в определенных областях, свойственные многим институтам административного права, сохранятся, со временем они будут даже усовершенствованы (метод властных предписаний —характерная особенность и административного права, например, и стран Западной Европы). Ныне же наступает время глубокой реформы административного права, пересмотра сложившихся под влиянием существовавших на протяжении десятилетий политических и экономических реалий теоретических догм, развития новых идей и концепций, реализации международных обязательств в административном праве, установления административно-правового регулирования внешнеэкономических связей, таможенного дела и, следовательно, реформирования системы административного законодательства. 

Административное право, как известно, изучает административное законодательство, регулирующее отношения в сфере организации и осуществления исполнительной власти (организация и система управления, реализация исполнительной власти, формы и методы управленческих действий и т. д.) и устанавливающее ответственность за различные правонарушения, часто сопутствующие управленческой деятельности. Административное 

>>>443>>>

право как учебный курс, как отрасль законодательства и как предмет научно-теоретического исследования в течение последних десяти лет претерпело существенные изменения. Зарождение в Российской Федерации рыночных отношений и изменение отношений собственности, необходимость укрепления государственности, стремление создать современное правовое государство и использование на практике новых форм и методов управления, попытки сформировать эффективную исполнительную власть —все эти процессы потребовали адекватного административно-правового и административно-процессуального обеспечения, а также переосмысления теории и содержания практически всех административно-правовых институтов. Это становится еще более очевидным, если учесть, что на сегодняшний момент российское законодательство весьма интенсивно воздействует на новые общественные отношения, развивая и конкретизируя административно-правовой и административно-процессуальный статус субъектов административного права. В этой связи, на наш взгляд, в качестве первоочередной задачи следует выдвинуть сравнительный анализ теории административного права и административного законодательства зарубежных государств (Западной Европы, США и других стран), а также учет их законодательного опыта при подготовке российских нормативных актов.

§ 2. Значение административного договора в управленческой практике

Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления.

Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского

>>>444>>>

фава, которое при заключении договора предоставляет его участ-текам равные права.

Публично-правовое регулирование осуществляется преиму-цественно посредством методов нормативной ориентации и импе-эативных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, тобуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей л удовлетворения публичных интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый спо-:об правового регулирования1. Эта особенность уже отмечалась учеными-юристами. Принципы административного права, сложившиеся в буржуазном правовом государстве еще в XIX в., получили свое развитие и легли в основу политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX в. В каждой такой стране возникло большое число государственных и муниципальных органов управления, направленных на решение коллективных задач по социальной и экономической защите индивида. В результате административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую приобретало для человека большее значение, чем гражданское право2. Как указывали авторы, в публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов. На существование таких договоров, устанавливающих права и обязанности сторон и определяющих их правовой статус, указывал, например, известный немецкий ученый В. Ел-линек. Однако в его время публично-правовые договоры, характеризующиеся наличием волеизъявления нескольких участников, рассматривались прежде всего как один из видов административных актов, издаваемых государственными и муниципальными органами и устанавливающих, изменяющих или прекращающих правовые отношения3.

В противоположность административному акту (правовому акту управления), который к концу XIX в. благодаря известному немецкому ученому О. Майеру приобрел четкие очертания правовой модели и занял в административно-правовой системе господствующее положение, административный договор долгое время игнорировался научной общественностью как проблема. О. Майер

См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 180—.

 См.: Анкере Э. История европейского права. М., 1994. С. 326.

 См.: Jellinek W. Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Berlin, 1931.

>>>445>>>

считал, что договоры между государством и гражданином в области публичного права невозможны, так как отношения государства и гражданина являются субординационными, а договор заключается между субъектами, имеющими одинаковый правовой статус и не подчиненными друг другу1. Однако уже в то время такое мнение не считалось бесспорным. Так, П. Лабанд констатировал, что если государство является правителем, то оно может все полезные правовые формы использовать по собственному усмотрению, и если государство, используя частное право, устанавливает с субъектами (гражданами) правоотношения, то это также означает применение его свободы и суверенной власти2. Однако эти идеи долгое время другими учеными не разделялись. В 1920 г. в Германии была опубликована монография В. Апельта "Административно-правовой договор"3, которая ознаменовала собой совершенно новый подход к пониманию теории административного договора4. Однако широкая дискуссия по проблеме административного договора началась в Германии только в конце 50-х гг. В 1958 г. там были изданы три основополагающие работы, в которых рассматривались вопросы правовой допустимости заключения административных договоров5. Современные научные дискуссии, проводимые в различных странах, например в Германии, уже не затрагивают вопроса о принципиальной допустимости использования административных договоров в управленческой практике. Речь сейчас идет в основном о предпосылках, условиях заключения и оформления административных договоров и об ошибочных последствиях их реализации.

На проблему административного договора, по нашему мнению, следует смотреть не только с точки зрения материальных

1  См.: Mayer О. Zur Lehre vom offentlicherchtlichen Vertrage // Archiv des offentlichen Recht. Bd. 3. 1888. S. 3 ff.

 См.: Лабанд П. (Laband P.). Рецензия на книгу: Mayer О. Theorie des franzosischen Verwaltungrechts. Strassburg, 1886 // Archiv des of fentlichen Recht. Bd. 2. 1887. S. 159.

1 См.: Apelt W. Der verwaltungrechtlich Vertrag: Ein Beitrag zur Lehre von der rechtswirksamen Handlung im offentlichen Recht. Leipzig,  1920.

 См.: Maurere H.  Allgemeibes Verwaltungrecht. 6 Aufl. MUnchen, 1988. S. 308.

 См.: Imboden M. Der verwaltungsrechtliche Vertrag. Basel, 1958; Salzwedel J. Die Grenzen der Zulassigkeit des  offentlich-rechtlichen Vertrags. Berlin, 1958;  Stern K.   Zur Grundlegung einer Lehre des  offentlich-rechtlichen Vertrages // VerArch  Bd. 49 (1958). S. 106 ff.; Bullinger M. Vertrag und Verwaltungsakt (Zu den Handlungsformen und Handlungsprinzipien der offentlichen Verwaltung nach deutschem und englischem Recht). Stuttgart, 1962.

>>>446>>>

административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор —это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в неменьшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала. В последние десятилетия административный договор приобрел широкое распространение в сфере публичного права многих стран. Например, во Франции традиционно социальное страхование изучается в университетах в рамках частного права, однако это не препятствует тому, что оно во все возрастающей степени подпадает под административное регулирование; доказательством этому служит то, что некоторые виды соглашений между кассами социального страхования и медицинскими учреждениями основаны на нормах публичного права1.

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний.

В период существования в СССР плановой экономики, т. е. жесткого централизованного руководства всеми сторонами жизни общества и государства, полномочия органов государственного управления в республиках, краях, областях, городах, районах были весьма ограниченными. Основной правовой формой деятельности органов исполнительной власти служило издание подзаконных актов, т. е. односторонних властных предписаний, подлежавших безусловному исполнению и регулировавших управленческие отношения только по вертикали. Кроме того, существовала система директивно-плановых указаний, а субъекты и содержание гражданско-правовых договоров зачастую определялись государственно-административными актами.

Развитию государственных управленческих отношений по горизонтали, а следовательно, все более широкому применению

1 См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 21.

>>>447>>>

административных договоров на всех уровнях органов исполнительной власти, способствовали следующие факторы:

—принятие в конце 1993 г. Конституции Российской Федерации и предшествовавшее этому заключение Федеративного договора;

—разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектов (например, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере обеспечения устойчивого функционирования промышленности1 от 18 сентября 1997 г.);

—установление широкого спектра совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции);

—выделение в качестве самостоятельного звена местного самоуправления, органы которого полномочны самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 12, 130—Конституции);

—предоставление права органам государственной власти Российской Федерации (в том числе исполнительной власти), ее субъектов, местного самоуправления делегировать друг другу по взаимному согласию часть властных полномочий;

—широкое развитие предпринимательской деятельности и формирование рыночных отношений (ст. 34 Конституции), необходимость регулятивного воздействия на них со стороны государственных органов.

Публичные договоры становятся заметным правовым средством согласования интересов государственных органов, общественных объединений и граждан, сочетаясь как с частноправовыми договорами, так и с другими способами регламентации общественных отношений2.

Опыт применения в дореволюционной России административных договоров, получивший поддержку части научной общественности в краткий период нэпа, к сожалению, впоследствии был практически забыт. Между тем развитие договорного начала в административном праве было вызвано насущной потребностью учитывать растущее политическое самосознание масс, осознание ими общности их жизненных и профессиональных интересов. (По меткому выражению А. И. Елистратова, "властвование, которое

См.: РГ. 1997. 30 окт.

 См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. С. 182.

>>>448>>>

не учитывает волю подвластных, может потерять под собой почву"1.) Однако в то время публично-правовой договор отождествлялся, как правило, с административным договором государства с гражданами, например в имущественных сделках, так как государственные органы придавали публичным договорам характер специфических правовых актов управления2.

За 70 с лишним лет существования Советской власти проблема административного договора не стала предметом особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов. И все же интерес к ней изредка проявлялся в научных публикациях, обсуждавших возможности использования, хотя бы в ограниченных пределах, административных договоров3.

Как правило, проблема административного договора связывалась в юридической литературе с двумя вопросами: 1) административно-правовая форма управления; 2) правовой акт управления. Например, в учебнике административного права, изданном в 1973 г., отмечалось, что к числу форм управленческой деятельности в ряде случаев относятся административные договоры (соглашения); элементы соглашения проявляются на стадии, предшествующей изданию правового акта (например, соглашение о приеме на государственную службу)4. В другом учебнике административного права (1986 г.) указывалось на определенное распространение административных соглашений (например, между ректоратом вуза и администрацией производственного объединения о творческом содружестве)5. Иными словами, постепенно как в правовой литературе, так и в законотворческой практике проблеме административного договора и тесно связанной с ней проблеме правового акта управления6 стало уделяться значительно больше внима-

 Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 95.

2 См. там же. С. 95—.

 См.: Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // ГиП. 1993. № 2. С. 37—; Кабалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3; Старосъцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959;  Ямполъская Ц. А.   О теории административного договора // СГП. 1966. № 10.

 См.: Советское административное право (Общая и Особенная части). М, 1973. С. 204.

' См.: Советское административное право. Киев, 1986. С. 165. с Например, утверждено Положение о подготовке постановлений и распоряжений Совета Министров —Правительства Российской Федерации, издан Указ Президента РФ "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации", Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов,

>>>449>>>

ния1. Вместе с тем следует подчеркнуть, что степень законодательного регулирования обеих административно-правовых форм управления —правового акта управления и административного договора, на наш взгляд, пока неадекватна задачам, принципам, функциям и содержанию современного управления. Например, до сих пор не вполне определена законодательная процедура подготовки и принятия акта управления, т. е. при издании этого правового акта, являющегося по своей природе властным волеизъявлением компетентного органа исполнительной власти (должностного лица), влекущим важнейшие правовые последствия, многое зависит от усмотрения кадрового персонала управления (государственных и муниципальных служащих). В отдельных случаях административный акт является не самым лучшим средством правового регулирования управленческих отношений, поэтому государственным органам целесообразно предоставить возможность использования других административно-правовых форм, например административно-правовых договоров (соглашений). На это в административно-правовой литературе конца 80-х гг. уже обращалось внимание. Хотя речь тогда шла о "социалистических административных соглашениях", признание их государственно-административными актами было вполне обоснованно. Среди отличительных признаков этих соглашений выделялись:

—двух- или многосторонний характер, т. е. регулирование отношений между двумя и (или) более сторонами;

опубликован инициативный проект закона РФ "О нормативно-правовых актах Российской Федерации". См. также: Бахрах Д. Н. Управленческий цикл // Правоведение. 1976. № 2. С. 44—; Васильев Р. Ф. Акты управления (Значение, проблема исследований, понятие). М., 1987; Евтихи-ев И. И. Виды и формы административной деятельности: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. М., 1948; Николаева М. Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975; Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М., 1968; Основин В. С\ Основы науки социального управления. Воронеж, 1971; Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахмани-на Т. Н. Инициативный проект Закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // ГиП. 1992. № 7. С. 76—; Разин Л. М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел. М., 1974; Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972.

1 См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1994. С. 197—; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. М., 1993. С. 131—; Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 180—; Ом же. Договоры в экономике. М., 1993; Яковлев В. Новое в договорном праве // Право и экономика. 1994. № 12; Свядосц Ю. И. Тенденции развития договорного права капиталистических стран // СГП. 1991. № 3.

>>>450>>>

—одним из субъектов этих соглашений всегда является орган управления; другим субъектом может быть орган управления, общественная организация, учреждение, хозяйственная организация и т. д.;

—субъекты государственно-административных отношений обычно находятся в координационном соотношении;

—в некоторых случаях эти соглашения имеют имущественные последствия, упорядочивают имущественные вопросы1.

Сравнивая социалистические административные соглашения с административными договорами по европейскому праву, ученые указывали на то, что в западноевропейских странах договоры о концессиях, пассажирских перевозках, общественном транспорте и т. д. действуют в условиях специфического правового режима. Подчеркивалось, что административное право регулирует также имущественные сделки, а решение правовых споров относится к компетенции административных трибуналов или других органов административной юстиции. В социалистическом же праве имущественные сделки органов управления относились к предметной сфере гражданско-правового регулирования, т. е. являлись гражданско-правовыми договорами2.

 § 3. Понятие, признаки и публично-правовая природа административного договора 

Согласно общеправовой теории договором считается соглашение сторон, в котором выделена воля его участников по установлению, изменению и прекращению нового правоотношения, т. е. по созданию правового статуса сторон, определению их прав и обязанностей, совершению либо воздержанию от совершения юридически значимых действий. Договор обладает следующими признаками: 

—добровольность заключения, т. е. наличие свободного волеизъявления сторон;

—  равенство участников договора;

—согласие сторон по всем существенным аспектам договора;

—  взаимовыгодный, эквивалентный, возмездный характер договорных отношений;

—  взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых сторонами обязательств;

1  См.: Венгерское административное право. М., 1990. С. 289—. 

2 См. там же. С. 290. 

>>>451>>>

—наличие законодательного установления основных принципиальных и обязательных требований при заключении договора. 

Что касается последнего признака, то следует отметить, что он включает в себя понятие, содержание, виды договоров, порядок и формы их заключения, механизмы защиты прав сторон, обеспечение исполнения взятых на себя обязательств. 

По мнению Ю. А. Тихомирова, указанные специфические черты и условия заключения правового договора могут быть распространены в целом и на публично-правовой договор, однако последний обладает рядом особенностей: 

)  субъектом договора всегда является участник публично-правовых отношений и прежде всего обладающий властными полномочиями. Наиболее типичными субъектами публично-правовых договоров являются: государство, его органы, должностные лица, местное самоуправление, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации;

)  противоположная сторона в публично-правовом договоре может иметь иной статус, но она всегда является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т. п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление);

)  публично-правовой договор имеет особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции. Из вопросов, которые регулируются частноправовыми договорами, некоторые могут стать предметом публично-правовых договоров, если их значение перерастает рамки локальных интересов. Например, таковы договоры государств и их органов об экономическом, торговом, научно-техническом сотрудничестве, приобретающие смысл супердоговоров для заключаемых в соответствии с ними субдоговоров;

)  стороны публично-правовых договоров берут на себя своеобразные обязательства, имеются и специфические способы их обеспечения. Саморегуляция сторон предопределена их конституционным статусом, но это не снижает объема их усмотрения и добровольности в определении предмета договоров. Договоры содержат нормы-цели, нормы-намерения, нормы-координаторы, нормы-предостережения, нормы-воздержания. Обеспеченность выполнения обязательств государством и его органами, иными субъектами многообразна по своим средствам: используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты1. 

См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. С. 183—. 

>>>452>>>

Исходя из указанных специфических признаков публично-правовых договоров, их субъектов и содержания и отмечая, что договорные отношения в сфере публичного права выражают меру согласования деятельности участников в рамках публично-правового воздействия, Ю. А. Тихомиров дает следующую классификацию указанных договоров: 

—учредительные договоры (например, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств 1991 г., Маастрихтский договор о Европейском союзе 1992 г.);

—компетенционно-разграничительные соглашения (Федеративный договор);

—соглашения о делегировании полномочий (когда один орган управления передает по соглашению другому органу часть своих полномочий);

—программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве (типичный договор о дружбе и сотрудничестве между различными субъектами, странами);

—  функционально-управленческие соглашения (соглашения между субъектами государственной власти по отдельным отраслям экономического и социально-культурного строительства);

—договоры между государственными и негосударственными структурами (соглашение между администрацией области и организациями предпринимателей о мерах поддержки предпринимательства);

—  договоры о гражданском согласии (соглашения о воздер-живании от политической активности в определенные периоды времени);

—международные договоры (пакты, конвенции, декларации, протоколы)1. 

Разделяя мнение Ю. А. Тихомирова о необходимости использования договорных методов регулирования как внутри государств, так и вовне2, мы считаем необходимым внести ясность в вопрос о разграничении публичных и административных договоров. Во-первых, по нашему мнению, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем, при осуществлении правовой регламентации, и особую нормативную базу). Во-вторых, расходясь в данном случае с мнением Ю. А. Тихомирова, мы считаем, что в публично-правовом договоре (как и в административном) противо- 

1  См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. С. 185—. 

2 См. там же. С. 182. 

>>>453>>>

положной стороной по отношению к его постоянному участнику —органам, обладающим властными полномочиями, —могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать: удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах. В-четвертых, насколько нам известно, до сих пор не предпринималось попыток создания модели нормативного акта, регламентирующего механизм заключения административных договоров. Между тем отсутствие четких научных представлений об их роли в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах. К слову, такая же неблагоприятная, с точки зрения обеспеченности правовым регулированием, ситуация характерна и для других публичных договоров. Например, ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"1 был принят лишь несколько лет назад (16 июня 1995 г.). 

В теории административного права вопрос о признаках административного договора является дискуссионным2. Это вполне объяснимо, ибо, как уже было отмечено, в России пока не создано глубоких и всесторонних правовых основ административного договора, да и само это понятие нигде в законодательстве не встречается. Например, А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов выделяют следующие его признаки: 1) участие в административном 

1  См.: РГ. 1995. 21 июля. 

2  Анализ статей, посвященных проблеме административного договора, показывает, что авторы, как правило, во многом базируются на научно-теоретическом материале 40-летней давности. Поэтому, очевидно, и трудно строить новые концепции, способствующие развитию научной дискуссии по данному вопросу и создающие основы для разработки проекта соответствующего российского закона. 

>>>454>>>

договоре органа государственного управления; 2) содержание административного договора носит организационно-управленческий характер; 3) правовой базой административного договора являются нормы административного права; 4) наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров (административная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность). Указанные авторы определяют административный договор как "основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем"1. Анализ литературы, посвященной проблеме административного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь констатируют2 факт появления в России признаков горизонтальных договорных отношений, связанных с разграничением полномочий либо их делегированием исполнительными органами власти Федерации, ее субъектов, местной администрацией, а равно с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении с целью использования ресурсов и т. д.3 Следует согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что административно-правовой договор —это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников4. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве Российской Федерации форм правового регулирования публично-правового договора. •

1  Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // ЖРП. 1998. № 7. С. 86. См. также: Иванов В. В. Некоторые вопросы теории нормативного договора // Право и политика. 2000. № 4. С. 33—. 

2  Нужно признать справедливым указание некоторых авторов учебников административного права на то, что должного внимания к проблеме административного договора (его понятию, видам, содержанию, специфике санкций) в литературе не обнаруживается. См.: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 82—. 

1 См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. С. 200. 1 См. там же. С. 197. 

>>>455>>>

Некоторые ученые к административным договорам относят лишь договоры органов внутренних дел (милиции) с организациями и гражданами об охране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд1. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные договоры не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения скорее являются гражданско-правовыми сделками, а не административными договорами. 

Договоры о разграничении или делегировании полномочий исполнительными органами власти друг другу, о координации и взаимодействии в решении различных вопросов, как справедливо отмечают А. П. Алехин и Ю. М. Козлов, содержат лишь отдельные элементы (отдельные признаки) административных договоров, но не вполне соответствуют вкладываемому в это понятие смыслу и содержанию2. Вместе с тем административные договоры все более входят в практику деятельности органов исполнительной власти и местной администрации, хотя административный режим их реализации, ответственность органов государственного управления за нарушение собственных обязательств, порядок разрешения возникающих разногласий законодательством до сих пор не урегулирован3. 

Более детально к проблеме применения административных договоров в условиях развивающихся рыночных отношений подходит в своих работах Д. Н. Бахрах. Административный договор он определяет как "основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников"4. 

Выделяя признаки, характеризующие административные договоры, и их отличия от гражданско-правовых договорных отношений, Д. Н. Бахрах обращает внимание на следующее. 

1  См.: Советское административное право / Под ред. П. Т. Василенкова. М., 1990. С. 151—. 

2  См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. С. 200. 

3  См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 132—. 

1 Бахрах Д. Я. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 340. 

>>>456>>>

.  Административные договоры имеют, как правило, организационное содержание; их целью является достижение общественно значимых результатов. 

.  Административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении "власть—подчинение", не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права. 

.  Административный договор в России не обеспечен судебной защитой, и невыполнение одной из сторон или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применения имущественных санкций. 

.  Административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, но непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей. 

.  Нормативной базой административно-договорной практики являются нормы административного, а не гражданского права. При этом общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах. 

.  Административный договор во многих случаях может заменить административный акт. 

.  За нарушение договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой; не исключено применение и других видов принуждения. 

.  По содержанию административные договоры можно подразделить на договоры о компетенции (о разграничении полномочий, их делегировании, о совместной нормотворческой, правоприменительной деятельности), об обслуживании, о выполнении государственных заказов и др. В более поздней работе Д. Н. Бах-рах различает следующие виды административных договоров по предметному критерию: договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве "государственными контрактами"); контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб; финансовые и 

>>>457>>>

налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; различного рода концессии и инвестиционные соглашения1. Заключаться административные договоры могут между: субъектами управленческой деятельности (внутриаппаратные); субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) организациями; государственными и негосударственными организациями; субъектами управления и гражданами2. В зависимости от взаимоотношений субъектов выделяются два типа административных договоров: договоры субъектов, не обладающих по отношению друг к другу властными полномочиями; договоры субъектов, наделенных властными полномочиями по отношению к контрагенту3. 

Выделенная Д. Н. Бахрахом система признаков, характеризующих административный договор, пожалуй, в отечественной литературе прецедентов не имела. В основном с ней можно согласиться, хотя, думается, и в ней не вполне раскрывается содержание административных договоров и административного режима их реализации, а отдельные положения требуют более детального уточнения. Такое положение иным быть и не может, ибо до настоящего времени в России не принят закон об административных договорах либо административно-процессуальный кодекс, регламентирующий административно-договорный процесс. 

Некоторые идеи Д. Н. Бахраха непосредственно выводят на теорию административного договора. Так, ученый указывает, что даже при горизонтальных связях участники административных договоров находятся в неравном положении. Поддерживая эту точку зрения, отметим, что неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т. е. порядок заключения и выполнения административных договоров обусловлен административным режимом, характеризующимся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять эти условия, либо отказаться от них и не заключать административного договора. Заключающий административный договор орган исполнительной власти (государственного уп- 

1  См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. С. 341. 

2  См.: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 132—. 1 См. там же. С. 133—. 

>>>458>>>

равления, местного самоуправления) должен иметь право контроля (надзора) за его исполнением, и пока этот признак не оговорен в законодательном акте, он должен включаться в текст договора. С другой стороны, при исполнении заключенного договора было бы неправильно лишать контрольных полномочий и противоположную сторону. При ненадлежащем исполнении договора по вине другой стороны орган управления вправе его расторгнуть в одностороннем порядке, что также должно быть оговорено в самом тексте административного договора. 

Едва ли целесообразно указывать на такой отличительный, по мнению Д. Н. Бахраха, признак административного договора, как отсутствие механизма судебной защиты, а следовательно, невозможность применения к участникам договора мер имущественной ответственности. Думается, что это не специфический признак административного договора, а существенный, подлежащий скорейшему устранению пробел российского административного законодательства. Кроме того, если орган исполнительной власти действительно не несет ответственности за нарушение условий договора, то другая сторона нередко отвечает за невыполнение принятых на себя обязательств. Например, при конкурсной продаже приватизированных предприятий торговли, бытового обслуживания, имеющих большой общественный интерес и значимость для территории, в договор включается обязательное условие о запрете существенного изменения профиля деятельности этих предприятий: если комбинат бытового обслуживания переоборудовался в первые годы осуществляемой в России приватизации в казино, то арбитражный суд признавал договор недействительным. Такие примеры крайне редки, но это объясняется тем, что жизненно важные объекты до сих пор продавались с аукциона, как правило, без установления обязательных договорных условий. 

Наконец, на наш взгляд, нельзя безоговорочно согласиться с тем, что все договоры о разграничении или делегировании полномочий органами исполнительной власти друг другу либо о совместной нормотворческои деятельности всегда относятся к административным договорам. 

В качестве некоторых существенных признаков, характеризующих содержание административного договора, по нашему мнению, можно было бы указать следующие. 

. К административным следует относить договоры, содержащие специальные обязательства (условия), выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений. Органы 

>>>459>>>

исполнительной власти (местная администрация), как субъекты таких договоров, преследуют цель эффективного осуществления задач публичной (государственной) службы, созданной, в свою очередь, с целью удовлетворения государственных или общественных интересов. Например, в ФЗ от 31 марта 1995 г. "О федеральном бюджете на 1995 год"1 законодатель установил порядок финансирования расходов по выплате государственных пенсий и пособий, производимого за счет средств федерального бюджета и осуществляемого Пенсионным фондом РФ на возвратной основе. Вместе с тем в ст. 46 данного Федерального закона определялось, что в первом полугодии 1995 г. Правительство РФ должно заключить с Пенсионным фондом РФ договор, определяющий порядок взаимоотношений Пенсионного фонда РФ с федеральным бюджетом в 1995 г. Из чего следует, что данный договор имеет административно-правовую природу. Аналогичные нормы содержались и в федеральных законах о федеральных бюджетах последующих лет. Специальные (особые) административно-правовые обязательства могут распространять свое действие в отношении обеих сторон, являющихся участниками административно-договорных отношений, т. е. как на орган исполнительной власти (местную администрацию), так и на другого субъекта. 

Примером административно-правового соглашения является, на наш взгляд, заключенное в 1995 г. администрацией Тамбовской области и Юго-Восточной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон2, касающиеся, в частности, эксплуатации убыточных железнодорожных линий. Для решения этих вопросов была создана областная межотраслевая комиссия. В соответствии с контрактным соглашением Юго-Восточная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечить на них устойчивую эксплуатационную работу; по итогам каждого квартала предоставлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д. Администрация области должна рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации и путях ликвидации убыточности их работы. Администрация взяла на себя также обязательство направлять часть финансовых средств на строительство платформ. 

1  СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1213. 

2  См.: Слово. 1995. 14 июля. 

>>>460>>>

В настоящее время, думается, назрела необходимость подготовки и принятия закона, в соответствии с которым специальные постановления органов исполнительной власти, принимающей на себя особые обязательства, считаются правовыми актами прямого действия и подлежат обязательному исполнению путем выдачи предписаний главой администрации соответствующего субъекта Федерации. Принудительное исполнение таких решений должно обеспечиваться судебным приставом за счет средств, перечисляемых в государственный бюджет. Неисполнение обязательных специальных условий административного договора другим его участником может привести к расторжению договора в одностороннем порядке по инициативе органа исполнительной власти (органа государственного или местного управления) наряду с применением экономических санкций, установленных в самом договоре. 

. В качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти и особенно местная администрация делегируют хозяйственным товариществам и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, поддержанием порядка на соответствующих территориях. К таким административным договорам можно, в частности, отнести соглашения Воронежской городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда, осуществлению очистительных мероприятий и др. В этих соглашениях предусмотрены двухсторонние специальные обязательства: обязанность администрации по осуществлению дотационных выплат; обязанность администрации предприятий по качественному выполнению принятых на себя условий (например: точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению). 

Указанные задачи, которые должны решаться органами местного самоуправления (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.), могут быть выполнены различными способами. Например, Воронежский городской муниципальный совет принял постановление "О создании унитарного муниципального предприятия по обращению с 

>>>461>>>

отходами"1. С другой стороны, можно решить эту задачу путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если таковое имеется), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий, в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами. В качестве другого примера можно привести передачу частной компьютерной фирме полномочий по составлению электронного городского земельного кадастра, обработке картографической информации, выполнению картографических работ и т. д., притом что пользователями созданных программ являются городские муниципальные службы и областные организации. Таким образом, важнейшие функции органов местного самоуправления передаются организации, которая получает не только финансирование. от органов местного самоуправления: например, для того, чтобы компьютерная фирма имела право проводить такие работы, в договоре было указано на необходимость получения соответствующей лицензии, создания в фирме отдела по контролю за порядком использования получаемой из государственных органов и органов местного самоуправления секретной информации, проведения подготовительных мероприятий. 

Законодательство субъектов Российской Федерации определяет возможность заключения административных договоров в самых общих чертах. Например, в принятом 20 июля 1995 г. Воронежской областной Думой Уставе (Основном законе) Воронежской области2 проступают признаки административно-правового договора. Так, ст. 14 Устава определяет, что органы государственной власти Воронежской области вправе передавать часть своих полномочий, не являющихся их исключительной компетенцией, федеральным органам государственной власти Российской Федерации, другим субъектам федеративных отношений, органам местного самоуправления в Воронежской области. Очевидно, что передача этих полномочий будет осуществляться при использовании такой формы, как заключение административного договора. Статья 15 Устава Воронежской области предоставляет Воронежской области как субъекту РФ возможность заключать публично-правовые договоры с Российской Федерацией, субъектами международного права в сфере внешнеэкономических и международных связей. 

1  См.: Воронежский курьер. 1995. 22 июля. 

2  См.: Коммуна. 1995. 25, 26, 27 июля. 

>>>462>>>

Закон от 28 декабря 1994 г. "О местном самоуправлении в Воронежской области" (с последующими изменениями и дополнениями) устанавливает возможность заключения между органами государственной власти и органами местного самоуправления соглашений и договоров как одной из форм их взаимодействия. Правда, наряду с этими договорами к таким формам законодатель относит и взаимное делегирование полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 59 указанного Закона Воронежской области). Думается, что подобное делегирование также должно происходить в рамках административного договорного процесса. Статья 58 Закона устанавливает, что органы местного самоуправления в случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения вправе передавать их органам государственной власти Воронежской области вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. Пункт 4 ст. 62 определяет, что представительный орган города вправе передавать районным в городе представительным органам и администрации иные полномочия по их участию в социально-экономическом развитии города с предоставлением необходимых для этого финансовых и материальных ресурсов и средств. 

. Административные договоры должны включать в себя контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов, а также экономические санкции в отношении коллективов предприятий, вступающих в договорные отношения. 

. К административным договорам могут относиться контракты органов исполнительной власти (местной администрации) с Предприятиями —поставщиками различных видов продукции о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов, особых бюджетных ассигнований. Целью таких решений является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, Закон РФ "О поставках продукции и товаров для государственных нужд")1. 

В будущем законе об административных договорах следовало бы предусмотреть положения, касающиеся: 

•  концессий на добычу природных ресурсов;

•  конкурсной продажи приватизированных предприятий, выпускающих жизненно важную продукцию либо осуществляющих бытовое обслуживание и торговлю товарами и представляющих повышенный общественный интерес;

См.: РГ. 1992. 18 июня. 

>>>463>>>

•  осуществления общественных работ;

•  контрактов о поступлении на службу и ее прохождении в Вооруженных Силах,  внутренних войсках,  милиции, налоговой полиции, таможенной службе и т. д. 

.  По нашему мнению, административными договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа управления и устанавливают взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так и органом, принимающим эти поручения к исполнению. В договоре могут устанавливаться экономические и иные санкции. 

.  Публичный (правовой) режим административного договора должен предусматривать следующие положения: 

а)  заключение административного договора со стороны органа исполнительной власти только в пределах его компетенции и таким должностным лицом, которое обладает специальными полномочиями: руководителем органа управления либо другим должностным лицом по специальной доверенности. Если в качестве стороны выступает коллегиальный орган управления, то после заключения договор должен быть утвержден компетентным руководящим органом;

б)  при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по административному договору одним из участников договорных отношений орган исполнительной власти (местная администрация) вправе расторгнуть его в одностороннем порядке и применить к виновной стороне предусмотренные договором экономические и другие санкции;

в)  орган исполнительной власти (местная администрация), заключающий административный договор, правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия либо учреждения, вступившего в договорные отношения. Способы осуществления контрольных функций должны быть установлены в договоре;

г)  при внезапном (непредусмотренном) возникновении соответствующих условий возможно одностороннее изменение договора органом управления (администрацией) в случае, если это не нарушает финансовых и других существенных условий договора. 

>>>464>>>

Все споры по этому вопросу должны разрешаться в административных судах, а в настоящее время —арбитражными судами либо судами общей юрисдикции;

д) обжалование субъектами административно-договорных отношений и опротестование прокурорами административных договоров и административного (публичного) правового режима их исполнения должны производиться в административных судах, а до их образования —в соответствующих арбитражных судах, а в части договоров-контрактов о службе в армии, милиции, налоговой полиции (и т. д.) —в федеральных судах общей юрисдикции. 

.  Для заключения и исполнения административных договоров целесообразно использовать (разумеется, в конкретных пределах) устанавливаемые гражданским законодательством общие требования договорного права: форма договора; последствия несоблюдения установленной формы заключения договора; случаи его недействительности и сроки, устанавливаемые в договоре; участники договора и их административно-правовой статус; исполнение договора; обеспечение исполнения обязательств, определенных в договоре; ответственность за нарушение условий договора; его изменение и расторжение. 

.  Как уже отмечалось, административно-правовые договоры могут заключаться также и в области действия социального права. В Российской Федерации, очевидно, в ближайшем будущем будет складываться такая новая отрасль, как социальное право. В связи с этим предстоит реформирование существующего в России права социального обеспечения, а также разработка новых правовых установлений. 

В литературе рассматриваются различные виды административных договоров. Например, по юридическим свойствам предлагается различать правоустановительные договоры (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и правоприменительные договоры (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу). По предмету договора выделяются: 1) договоры о компетенции; 2) договоры о сотрудничестве (о совместной работе); 3) договоры о поступлении гражданина на государственную службу (административно-трудовые договоры). По характеру взаимоотношений субъектов различаются: 1) договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными полномочиями или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу; 2) дого- 

>>>465>>>

воры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента1. 

Авторы, анализирующие действующее экономическое законодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок и процедуры заключения органами субъектов РФ различных договоров2. Например, в Омской области действует Закон от 31 декабря 1996 г. "О договорах органов государственной власти Омской области", который определяет правовые основы заключения, выполнения, приостановления и прекращения договоров между органами государственной власти Омской области с федеральными органами и органами других субъектов РФ, ассоциациями, а также с иностранными партнерами. В субъектах РФ принимаются также специальные законы об отдельных видах договоров (соглашений) (например, о внешних договорах: Закон Нижегородской области от 26 октября 1995 г. "О международных и межрегиональных соглашениях"3). Основным нормативным актом, регламентирующим порядок и способы заключения договоров и соглашений, является ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем определяются условия, основания и предпосылки заключения договоров, предмет соглашений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение, иные положения. Авторами осуществлена классификация публично-правовых договоров и соглашений по различным основаниям; например, в зависимости от тематики соглашений их можно разделить на общеэкономические, функциональные, отраслевые, территориальные4. Публично-правовые соглашения могут заключаться между Российской Федерацией (федеральными государственными органами) и ее субъектами с целью проведения разграничения полномочий в сфере организации и осуществления таможенного дела, денежно-кредитной и валютной политики, в области экономики, образования и науки и т. д. 

1  См.: Коренев А. П., Абудрахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // ЖРП. 1998. № 7. С. 87—. 

2 См.: Толстошеее В. В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие. М., 1999 

3  Там же. С. 86—. 

1 См. там же. С. 78—. 

>>>466>>>

 § 4. Формирование российского социального права и административный договор 

В условиях рыночной экономики, как это ни парадоксально, роль государства повышается, хотя совсем недавно преобладало мнение о том, что его влияние должно быть сведено к нулю, ибо рынок образуется сам по себе. Однако опыт развитых стран говорит о том, что государство продолжает играть активную роль, например в социальной сфере. Соответствующий орган был создан постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. "О Совете при Правительстве Российской Федерации по вопросам социального развития'". Являясь консультативным органом, он должен анализировать деятельность федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации по выполнению ими мер в отношении социального развития страны, готовить предложения по проблемам ликвидации нищеты, расширения занятости населения, активизации роли женщин и др. 

В задачи социального права входит обеспечение человеку и гражданину защиты от неблагоприятных обстоятельств и случаев жизни, каковыми являются болезнь, инвалидность, безработица, старость и т. д. Социальное право объединяет правовые нормы, которые регулируют социальную безопасность и защиту граждан. Современное социальное право исторически развивалось из социального законодательства конца XIX в., обеспечивавшего защиту труда. Социальное право относится к публичному, т. е. административному праву. Социальное право традиционно подразделяют на три сферы: социальное страхование (страхование пенсии, здоровья, от несчастного случая и от безработицы); социальное обеспечение (обеспечение переселенцев, беженцев, жертв военных действий, тяжелых инвалидов) и социальная помощь (помощь молодежи, женщинам, будущим матерям, престарелым и т. д.). 

В законодательстве западноевропейских государств эти три сферы социального обеспечения объединены общим термином "социальная поддержка" и вместе с тем содержат множество различных законов. Например, Социальный кодекс ФРГ объединяет: Общую часть (1-я книга); общие положения для социального страхования (4-я книга); страхование здоровья (5-я книга); пенсии (6-я книга); помощь детям и молодежи (8-я книга), а также предписания для административного процесса (10-я книга). Органы, осуществляющие социальную поддержку, действуют независимо друг от 

См.: РГ. 1995. 27 июля. 

>>>467>>>

друга в соответствии с задачами, которые выполняют различные учреждения: субъекты страхования, больничные кассы, отделы социальной помощи и поддержки, отделы социального обеспечения и т. д. Виды, организация и компетенция органов социального управления не составляют единой системы специальных управленческих органов; имеются органы социальной помощи, социального обеспечения, социальной поддержки, органы страхования и т. д. Однако после введения в действие в 1981 г. 10-й книги Социального кодекса была создана единая административно-правовая процедура, которая более расширенно и объемно урегулирована также в Административно-процессуальном законе ФРГ. 

Вопрос об установлении в социальном праве института административно-правового договора стоит на повестке дня и в России. На практике уже происходит формирование административно-договорных отношений в области обеспечения социальной жизни. Например, во многих городах России делаются попытки предотвратить случаи, когда к престарелым и одиноким пенсионерам приходят "доброхоты" и в обмен на жилплощадь обещают заботиться о них до конца жизни, причем порой такая забота имеет плачевные последствия. Чтобы обезопасить эту категорию людей от мошенников, городское управление социальной защиты населения организовало отделение индивидуального договорного обслуживания престарелых1. С каждым пенсионером заключается договор, по которому управление берет на себя определенные обязательства. Например, его работники каждый день обязаны навещать пенсионера, покупать ему продукты, готовить еду и т. д. Управление социальной защиты вносит квартплату и оплачивает коммунальные услуги, а в случае его смерти обязуется нести все расходы, связанные с похоронами. Если пенсионер живет в однокомнатной квартире, то управление к его основной пенсии приплюсовывает еще две минимальные пенсии; за двухкомнатную квартиру —три, за трехкомнатную —четыре. Согласно этому договору квартира пенсионера после его смерти переходит к управлению социальной защиты населения. 

В Российской Федерации принят ФЗ от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"2, который определяет совокупность социальных услуг: уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и др. 

1  См.: РГ. 1995. 22 цюля. 

2 См.: РГ. 1995. 4 авг. 

>>>468>>>

Учреждения социального обслуживания, предоставляющие социальные услуги, обязаны заключать с гражданами пожилого возраста и инвалидами, принимаемыми на платное обслуживание, или с их законными представителями договоры, определяющие виды и объем предоставляемых услуг, сроки, в которые должны быть предоставлены услуги, а также порядок и размер их оплаты (п. 9 ст. 24 Федерального закона). Пункт 10 ст. 24 этого Федерального закона определяет, что оплата социальных услуг может производиться за счет средств, полученных от продажи или иного отчуждения принадлежащего на праве собственности гражданам пожилого возраста и инвалидам имущества, включая жилые помещения, ценные бумаги и иное имущество, на основании договоров, заключаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сделки об отчуждении жилых домов (жилых помещений) в целях оплаты социальных услуг совершаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при одновременном соблюдении следующих условий: 

)  сохранения за гражданином пожилого возраста и инвалидом права пожизненного проживания в отчужденном жилом доме (жилом помещении) либо обеспечения его другим жилым помещением, отвечающим требованиям жилищного законодательства, а также права на материальное обеспечение в виде питания, ухода и необходимой помощи;

)  получения согласия в письменной форме местных органов управления социальным обслуживанием населения на оформление сделки (п. 11 ст. 24 Федерального закона). 

Возникает вопрос: о каком договоре идет речь в упомянутом Законе? Будет ли заключаемое учреждением социального обслуживания с гражданами пожилого возраста и инвалидами соглашение гражданско-правовым договором по предоставлению услуг либо это договор административно-правовой природы, характеризующийся определенной спецификой? Думается, что некоторые из заключаемых договоров могут считаться административно-правовыми соглашениями. 

 § 5. Предложения к проекту закона, устанавливающего административно-договорные отношения 

Заметное оживление дискуссии по поводу теоретических аспектов административного договора, к сожалению, пока не привело к созданию законодательного акта, определяющего поня- 

>>>469>>>

тие, условия и формы заключения, содержание, административный режим реализации, способы и процедуру установления недействительности административных договоров, а также порядок их расторжения. Очевидно, без решения этих проблем, даже при действующих в России законах и иных нормативных актах, в том или ином виде закрепляющих такую форму осуществления управленческих действий, как административные договоры (как правило, в настоящее время соглашения в административной сфере законодателем прямо не называются административными договорами), их заключение и реализацию проводить будет невозможно. Остаются без ответа и вопросы о разрешении споров по поводу содержания и правомерности административных договоров, об органах и процедуре их разрешения. 

Рассмотрев отдельные вопросы современной теории административного договора, подчеркивая необходимость учета зарубежного опыта правового регулирования аналогичного публично-правового института (публично-правового соглашения), можно тем не менее высказать сомнение в том, что в ближайшее время в Российской Федерации административный договор будет иметь "самостоятельную" нормативную основу, поскольку учеными еще не создана глубокая теория административного договора; высказанные же нами замечания требуют, очевидно, дальнейшего теоретического осмысления. Вместе с тем есть все основания полагать, что при более внимательном отношении ученых-юристов к данной проблеме можно было бы ускорить разработку проекта специального нормативного акта об административных договорах. 

Таким образом, на первый план выдвигается потребность в законодательном оформлении (наряду с установлением правового института акта управления) административного договора. В связи с этим возникает необходимость в разработке и принятии административно-процессуального закона Российской Федерации, в котором бы регулировались порядок принятия правовых актов управления, процедура заключения административных договоров и административно-правовой режим их исполнения. Предлагаемый административно-процессуальный закон следует отличать от разрабатываемого в настоящее время административно-процессуального кодекса Российской Федерации, в котором, по замыслу законодателей, будут установлены процедуры реализации административно-правовых принудительных полномочий субъектами юрис-дикционной деятельности. 

>>>470>>>

Механизм правовой регламентации административного договора можно было бы установить в специальном федеральном законодательном акте (субъекты Федерации могли бы в будущем принимать собственные законодательные акты об административных договорах) либо, для достижения большей оперативности, в виде Указа Президента РФ, посвященного этому же вопросу. До принятия этих нормативных актов наработанные положения административного договора целесообразно отражать в тексте самих договоров. 

Структура будущего закона, устанавливающего правовое регулирование административно-договорных отношений, как нам представляется, может включать следующие вопросы. 

. Условия допустимости применения в управленческой практике административных органов таких публично-правовых соглашений, как административные договоры. Здесь же законодатель должен определить понятие административного договора и условия его заключения. При этом следует иметь в виду, что административно-правовые договоры имеют двоякую природу: правовую и управленческую (собственно административную). Административный договор является неотъемлемой частью управленческой деятельности и вместе с тем он обладает чертами и правовыми свойствами механизма правового регулирования. Поэтому и характеристика административных договоров будет иметь комплексный характер. 

. Соотношение административного договора с другими административно-правовыми формами осуществления управленческих действий, например с правовым актом управления. В законодательном акте важно зафиксировать необходимость соблюдения материальных признаков административных договоров: например, использование административного договора без нарушения установленных в правовых формах других управленческих действий. 

.  Административно-правовой режим соблюдения законности заключения и действия административных договоров: форма заключения административных договоров (как правило, письменная); необходимость получения согласия третьих лиц либо других органов управления на заключение административного договора, если его содержание непосредственно воздействует на статус этих субъектов (третьих лиц); процедура получения такого согласия. 

. Особые условия, при которых договоры будут признаваться недействительными. Например, причинение административным договором вреда общественным интересам, гражданам, наступление других нежелательных (антиобщественных) последствий;

>>>471>>>

правовые последствия противоправности административных договоров. 

.  Установление конкретных случаев признания административных договоров недействительными, например: 

а) признание судом недействительным и нарушающим права граждан изданного органом управления правового акта по такому же предмету, по которому был заключен административный договор;

б)  установленная противоправность административного акта, имеющего аналогичное административному договору содержание;

в)  установление ошибок в процедуре заключения административного договора; несоблюдение в отдельных случаях процедуры заключения специфических видов административных договоров;

г)  заключение договора с недееспособным лицом;

д)  нарушение процедуры заключения договора;

е)  отсутствие необходимых полномочий у представителя стороны, заключившей административный договор;

ж)  административный договор не способствует улучшению реальной управленческой практики, т. е. он, например, не направлен на удовлетворение публичных интересов. 

. Случаи признания административных договоров недействительными (отсутствие реальных правовых последствий (результатов), изменение правового положения субъектов договора, возвращение в первоначальное положение и т. д.). 

.  Окончание действия административных договоров: исполнение договорных обязательств; исчезновение оснований для заключения административного договора; удовлетворение договорных требований (условий). 

.   Пределы возможного использования гражданско-правовых норм, регулирующих договорные отношения в области частного права. 

   § 6. Административный договор в зарубежной административно-правовой теории 

6.1. Понятие, значение и законодательная основа административного договора 

Во многих западноевропейских странах большая часть административных договоров, заключаемых от имени органов государственного управления, выходит за пределы норм частного права; эти договоры являются административными контрактами и подпа- 

>>>472>>>

дают под различные нормы обязательственного права, содержащиеся в Гражданском, а частью в Торговом кодексе. Юридическая ответственность, режим которой зафиксирован в гражданском праве и которая сопряжена с последствиями, вытекающими из причинения одним контрагентом вреда другому, в сфере государственного управления также приобретает специфическую форму, поскольку наступает при иных обстоятельствах, чем в частной сфере1. 

Административные договоры применяются в управленческой практике Франции с начала XX в. Известно, например, постановление Государственного Совета от 30 марта 1916 г. по делу Главной компании осветительных установок г. Бордо. Когда предприниматель или компания выполняют обязанности публичной службы на концессионных началах, например обеспечивают подачу газа, то они осуществляют это с помощью тарифов, дающих предприятию возможность достигать определенной рентабельности. Если тарифы будут сохраняться, а себестоимость возрастать, то предприятие не будет больше получать прибыли и его деятельность может остановиться. Однако поскольку в деятельности публичной службы такого рода остановки недопустимы, Государственный Совет обязал администрацию выплачивать предприятию в лице концессионера компенсационные возмещения и взять на себя, по крайней мере частично, негативные последствия возрастания себестоимости2. 

Для заключения административного договора (как и в частном праве) требуется наличие двух сторон. Однако после заключения договора, т. е. когда уже определены рамки для поддержания равноправных отношений между администрацией и частным лицом, администрация получает определенные права на совершение односторонне властных действий по отношению к другому участнику договора. Такого эквивалента в сфере частных договоров не существует. Администрация иногда может применять санкции к контрагенту по договору, в частности если он допустил просрочку в сроках поставки или выполнения работ. Она может навязать ему в одностороннем порядке изменения в договоре, такие, как уменьшение или увеличение объема работ. Наконец, она может расторгнуть договор, даже если контрагент не допустил никакой вины, но при этом она обязана выплатить компенсацию за негативные финансовые последствия этих мер3. 

1  См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 32. 

2 См. там же С. 183—. 

3 См. там же. С. 149. 

>>>473>>>

Учитывая то обстоятельство, что вопросам теории французского административного договора уделено значительное внимание в книгах, изданных на русском языке1, мы в большей степени будем анализировать немецкий опыт законодательного регулирования административного договора, который является столь же полезным. Как теория, так и законодательное регулирование административного договора в Германии отличаются высоким уровнем разработки и развития. Основной правовой формой управленческих действий в Германии является правовой акт управления. Однако правоприменительная практика изобилует примерами заключения и исполнения административных договоров. В некоторых случаях без заключения административных договоров едва ли возможно было бы обеспечить нормальное функционирование общественной жизни и административной деятельности. 

Административный договор устанавливается в ФРГ федеральным Административно-процессуальным законом (АПЗ)2 от 25 мая 1976 г. (§ 54—), а также аналогичными законами земель Германии: например § 54—АПЗ Земли Северный Рейн —Вестфалия от 21 декабря 1976 г.3 Таким образом, публично-правовой договор прямо предусматривается законом. Учеными отмечается, что "современная административная деятельность в силу своей многогранности не может ограничиваться односторонней реализацией государственного суверенитета через разработку норм и их осуществление в форме административных актов и не может отказываться от расширения за счет "согласительных правовых актов"4. 

Сфера применения административного договора четко очерчена и отделена от правового акта управления, а также от других 

1   См.:   Брэбан Г. Французское административное право. С. 21, 32—, 142—, 148—, 182—, 222—. См. также: Веделъ Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 164—, 487—. Sonnenberger H. J., Autexier Ch. Einfiihrung in das franzusische Recht. 3. Aufl. Darmstadt, 2000. 

2  В литературе, изданной в России, указанный закон переводится иногда как Закон об административном производстве (ЗАП). См.:   Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 318—. В этой книге авторами, наряду с анализом теоретических проблем публично-правового договора, рассматривается соответствующая практика административных судов ФРГ. 

3  См.: Verwaltungsverfahrengesetz vom 25. 5. 1976 // Sart. Nr. 100. 

4  См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 319. 

>>>474>>>

правовых форм управления. Все более возрастающее значение административного договора становится заметным даже при поверхностном анализе ежедневной немецкой управленческой практики1. Очень важными вопросами в теории публично-правового договора в германском административном праве являются: в каких случаях допустимо его применение публично как формы деятельности органов управления (допустимость договоров); в каких случаях публично-правовой договор является законным по своему содержанию (законность договоров); в каких случаях он является ничтожным (ошибочность и ничтожность договоров). 

Согласно § 62 федерального Административно-процессуального закона устанавливается возможность использования некоторых положений Гражданского кодекса, дополняющих и уточняющих правовое регулирование административно-договорных отношений. 

Административно-процессуальный закон устанавливает лишь принципиальные положения административного договора; в нем не содержится отдельных норм, устанавливающих компетенцию местных органов управления по заключению административных договоров, вопросов подведомственности и др. Поскольку АПЗ ФРГ не включает в себя аналогичных с гражданско-правовыми нормами установлений, то в отдельных случаях возникает потребность в применении аналогии закона. Нормы гражданского права можно применять и в сфере административных договоров, необходимо лишь в каждом конкретном случае проверять, имеются ли предпосылки для применения аналогии закона. 

Если в управленческой практике в сфере действия публичного права (публичной власти) возникло правовое отношение, которое в будущем может изменяться либо прекращаться, и если действующие правовые предписания не устанавливают необходимости осуществления специальных действий, то государственный орган может вместо издания правового акта управления (ад- 

1 См.: Arnold P. Die Arbeit mit offentlich-rechtlichen Vertragen im Umweltschutz beim Regierungsprasidium Stuttgart // VerArch. 1989. S. 125 ff.; Bulling M. Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorverhandlungen, Arrangementa, Agreements und Vertrage) in der Verwaltungspraxis // DOV. 1989. 281 ff.; Konig K. Rechtliche und tatsachliche Formen des Verwaltungshandelns / W. Blitmel, W. Berner (Hrsg.). Verwaltungs-verfahrensrecht und Verwaltungsprozebrecht. Speyerer Forschungsberichte. 3. Aufl. Speyer, 1994; Maurer H. Der Verwaltungsvertrag im Spigel der Rechtsprechung: rechtatsachliche Untersichung zum offentlich-rechtlichen Vertrag inder Spruchpraxis der Gerichte. 2. Aufl. Konstanz, 1997. 

>>>475>>>

министративного акта) заключить с другим субъектом права публично-правовой договор, который, как правило, называется административным. 

Под административным договором понимается договор, который образует правовое отношение в области действия административного права и при этом устанавливает, изменяет и прекращает обязанности1. Легальное определение понятия публично-правового договора содержится в § 54 Административно-процессуального закона ФРГ, согласно которому это такое соглашение сторон, посредством которого возникает, изменяется либо прекращается правовое отношение в области публичного права. Таким образом, исходя из общего учения о договорах административным договором по законодательству Германии признается: 

а)  объединение двух или нескольких субъектов права с целью достижения определенного правового результата, наступление которого возможно при конкретном волеизъявлении сторон. Для договора характерно также наличие конкретного предложения о заключении договора, с одной стороны, и принятие этих условий —с другой. Если отсутствует такое взаимное волеизъявление (соглашение) участников договорного процесса, то административный договор не может быть заключен;

б)  публично-правовой (административный) договор отличается от других договоров по своему предмету. Административно-процессуальный закон использует именно понятие "публично-правовой договор", а в его легальном определении идет речь об установлении "правоотношений в области публичного права". Такие категории обусловливают сущность административного договора, т. е. внимание акцентируется на регулировании отношений публично-правового характера с использованием договорных механизмов. Таким образом, только два признака изначально определяют характер публично-правового договора, относя его к области административного права: 1) он осуществляется в рамках публично-правовой деятельности административных органов (§ 1 АПЗ ФРГ); 2) он тесно связан с понятием административного процесса (о чем указывается в § 9 АПЗ ФРГ). 

Параграф 9 АПЗ определяет, что административный процесс в смысле данного Закона представляет собой внешнюю деятельность административных органов, которая направлена на созда- 

1 См.: Maurer H. Der Verwaltungsvertag —Probleme und Moglichkieiten // DVB1. 1989. S. 798. 

>>>476>>>

ние предпосылок и условий для управленческого процесса, подготовку и издание актов управления или на заключение публично-правового (административного) договора. Следовательно, административный процесс состоит из процедуры издания административного акта или заключения публично-правового договора. Особая значимость административных актов и публично-правовых договоров в процессе осуществления управленческих действий подчеркивается также быстрым их распространением в новых землях Германии. Например, в июле 1990 г. (еще до официального дня воссоединения Германии) для Восточной Германии уже был разработан проект рамочного закона об административном процессе в ГДР1. 

АПЗ ФРГ не устанавливает и не перечисляет всех правовых форм, в которых должен проходить административный процесс. Однако если такая правовая форма установлена в правовых предписаниях, то она должна обязательно быть соблюдена. Словом, административный процесс может проводиться достаточно просто, непосредственно и целенаправленно. В административном процессе правомочны участвовать: 1) физические и юридические лица; 2) объединения и различные союзы, если им предоставлено соответствующее право; 3) органы управления. Согласно АПЗ под последними понимаются такие органы, которые решают задачи и осуществляют функции публичного управления. Параграф 1 АПЗ определяет область действия и применения процессуальных установлений: для организации и осуществления публично-правовой управленческой деятельности органов управления земель, общин, союзов общин, других нижестоящих юридических лиц, подпадающих под надзор земель. 

В определении сущности публично-правового договора специальная ссылка на то, что он действует в области публичного права, является разграничительным признаком этого договора и частноправового. Тем не менее на практике здесь возникает множество проблем. Например, государственные договоры между федерацией и немецкими землями, между отдельными землями, управленческие соглашения на правительственном уровне, договоры между государством и церковью, внутренние договоренности и соглашения в церкви, международные договоры трудно отнести к административно-правовым договорам; открытым остает- 

1 См.: Entwurf ernes verlaufigen Gesetzes iiber das Verwaltungsverfahren in der DDR // Speyere Forschungsberichte. 1. Aufl. Speyer, 1990. S. 145—. 

>>>477>>>

ся вопрос и о том, можно ли эти соглашения вообще квалифицировать как публично-правовые договоры1. 

Главное в понятии административного договора состоит в том, что он имеет своим предметом административно-правовые отношения, создает специальные административно-правовые права и обязанности, может их изменять или прекращать. Поскольку управление осуществляется как в публично-правовой сфере, так и в частноправовой, то возникает вопрос: куда отнести договор, в котором одной из сторон является орган управления, —к публичному либо к частному праву? От ответа будет зависеть, какое договорное право будет применено (частное, т. е. гражданское, либо публичное), каковы меры регулирования, какие имеются возможности для осуществления управленческих действий и какой правовой путь разрешения споров в сфере управления следует избрать. В принципе участники договорного процесса могут выбрать как публичный договор, так и частный, поскольку природа и того и другого определена в нормативных актах. Однако, стремясь к качественной организации управления в сфере так называемой положительной деятельности государства, органы исполнительной власти имеют право выбора по своему усмотрению средств и механизмов, устанавливаемых публичным или частным правом. Например, в зависимости от решения городского органа коммунального управления по-разному может быть урегулирован порядок пользования городской библиотекой, т. е. может быть заключен публично-правовой либо частноправовой договор. Если городское управление решит оформить отношения пользования библиотекой в частноправовой форме, тогда все заключенные в этой области договоры имеют частноправовую природу. 

Если одной или даже обеими сторонами административного договора являются субъекты публично-правовых административных действий, то это еще не означает, что в данном случае заключен административный договор. Договор между двумя субъектами управленческих действий может носить и частноправовой характер (например, договор между двумя общинами о продаже автомобиля). 

Предмет административного договора определяется его содержанием, все зависит от того, относится ли этот договор по 

1 Эта проблема возникает также и в деятельности федерального Конституционного Суда Германии, который многократно рассматривал такие споры и выносил по ним свои решения, например: государственный договор о предоставлении мест для обучения в университетах Германии от 20 октября 1972 г. 

>>>478>>>

своей сущности к публично-правовому, т. е. имеют ли публично-правовой характер устанавливаемые в договоре обязанности или необходимые для исполнения распоряжения. Параграф 54 АПЗ ФРГ следующим образом устанавливает содержание (т. е. предмет) публично-правового договора. Административный договор: 

—  служит исполнению публично-правовых норм (например, принудительный договор отчуждения в целях удовлетворения публичного интереса согласно § 110 Строительного кодекса ФРГ);

—содержит обязанности издания административного акта или осуществления других властных публично-правовых служебных действий (лицами, находящимися на публичной службе, например составление акта о разрешении строительства);

—если он относится к публично-правовому правомочию или обязанности граждан (например, обязанность убирать и очищать улицы и земельные участки). 

Сложности с выявлением предмета административного договора возникают тогда, когда обязанности исполнения обязательств являются как бы "нейтральными" или "индифферентными", т. е. неясными по своему содержанию. Это относится прежде всего к обязанности уплаты денежного взноса, поскольку они могут быть как публично-, так и частноправовыми. В этих случаях необходимо выяснить, какую цель имеет обязанность исполнения обязательств и каков характер договора: если гражданин обязан уплатить денежный взнос, чтобы исполнить властное служебное требование органа управления, то в данном случае —договор административный; договор будет иметь публично-правовой характер даже тогда, когда обязанность исполнения властного действия органа управления выражена недостаточно четко. 

Возможно и подразделение одного договора на публично-правовую и частноправовую части (так называемые смешанные договоры). Тогда он должен соответственно иметь двойное правовое регулирование: публично- и частноправовое. Например, если кто-то желает построить здание и открыть магазин в центре города, то ему необходимо получить разрешение на строительство. Если при этом он не в состоянии на своем земельном участке кроме самого здания магазина построить и требуемую по закону стоянку для грузовых автомобилей, он обращается в органы управления с просьбой освободить его от этой установленной законодательством обязанности. Если органы управления согласятся с тем, чтобы субъект заплатил, например, 15 тыс. немецких марок за автостоянку, которая в ближайшем будущем будет построена неподалеку от магазина, то заключается соответствующий договор: органы 

>>>479>>>

управления обязуются выдать документ, освобождающий субъекта от исполнения установленной в законе обязанности, а последний уплачивает 15 тыс. немецких марок. Этот договор имеет публично-правовую природу. Он был бы также публично-правовым договором, если бы включал только обязанность субъекта по уплате денежной суммы, однако данная обязанность являлась бы следствием освобождения от исполнения законной обязанности. 

Публичный договор и административный акт (правовой акт управления), являясь формами управления, при общности административно-процессуального характера имеют и различия. Административный договор, как и административный акт, представляет собой форму административно-правового регулирования отдельных случаев внешнего управленческого воздействия. И публично-правовой договор, и административный акт названы в § 9 АПЗ ФРГ процессуальными актами. Главное отличие между ними состоит в виде и способе оформления этих актов: административный акт издается органом управления в одностороннем порядке, а административный договор заключается в виде соглашения между органами управления, другими субъектами, гражданами. Это отличительное качество административного договора обусловливает и другую его специфику: особые правовые последствия, соблюдение специального правового режима действия и исполнения, возможность изменения договора. 

6.2. Виды административных договоров 

По мнению германских ученых, публично-правовые (административные) договоры получили особо широкое распространение в строительном праве; они применяются очень часто в настоящее время в сфере административной деятельности, имеющей целью оказание поддержки, причем как в области действия административно-хозяйственного права, так и в области реализации административно-социального права. В "классических" сферах распорядительного управления (особенно в полицейском или налоговом праве) публично-правовые договоры являются исключением1. 

Законодательство ФРГ определяет несколько видов административных договоров (заметим, что в Германии наряду с Административно-процессуальным законом действует и Социальный 

1 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. С. 322. 

>>>480>>>

кодекс, который также регулирует административно-договорные отношения). Различаются координирующие и субординационные административные договоры1, между которыми АПЗ проводит четкое различие. Однако при этом законодатель не определяет понятие этих договоров. В § 54 (п. 2) АПЗ устанавливается содержание субординационного административного договора; § 55, 56, 59 (п. 2) и 66, учитывая положения § 54 (п. 2), действуют только в отношении субординационных административных договоров. 

При заключении координирующих договоров устанавливается равное правовое положение договаривающихся сторон по отношению друг к другу в публично-правовой сфере. Эти договоры могут заключаться между дееспособными субъектами публичного управления. Таким образом, координирующий административный договор, при котором идет речь о договоре между имеющими равный правовой статус субъектами публичного управления, обусловлен необходимостью публично-правовых соглашений между, например, двумя или несколькими общинами по созданию определенного союза (организации) с конкретной публичной (общественно значимой) целью. 

Допустимость заключения координирующих административных договоров сомнения не вызывает2. Они регулируют правовые отношения, которые не могут быть урегулированы путем издания административного акта (например, договор между органами коммунального самоуправления —двумя поселками —о поддержании нормального экологического состояния, обслуживании и содержании в чистоте реки, которая протекает на границе этих самоуправляющихся территориальных образований). В таком договоре ни одна из сторон организационно или на каком-то другом уровне не подчинена другой. Еще примеры: договоры о финансировании школьных учреждений и учебных заведений, соглашения между различными органами коммунального самоуправления по отдельным вопросам, договоры об изменении территории коммунального самоуправления. 

Субординационные административные договоры заключаются государственными органами с другими субъектами права, соот- 

1  См.: Gotz V. Das Verwaltungshandeln. Munchen, 1976. S. 165 ff.; Erichsen H.-U., Martens W. Das Verwaltungshandeln / H.-U. Erichsen, W. Martens (Hrsg.). Allgemeines Verwaltungsrecht. 9. Aufl. Berlin; N. Y., 1992. S. 351—; Mau-rer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 6. Aufl. Munchen, 1988. S. 301 ff.; Hill H. Das hoheitliche Moment im Verwaltungsrecht der Gehenwart // DVBl. 1989. S. 322. 

2  См.: Piittner G. Allgemeines Verwaltungsrecht. 4. Aufl. DUsseldorf, 1977. S. 108. 

>>>481>>>

ветствующие правовые отношения с которыми в действительности можно было бы урегулировать и путем издания правового акта управления. Субординационные договоры —это договоры между находящимися в соподчинении субъектами публичного управления, например между органами управления и гражданами, либо только между субъектами управления внутри администрации. Такие договоры, как правило, заключаются чаще всего в сфере действия норм строительного права, которое входит в Особенную часть административного права Германии. К этой группе договоров также относятся: договор между начальником и чиновником о выплате последним денежной суммы, затраченной на услуги по обучению в случае преждевременного его увольнения с публичной службы; договор между полицейским управлением и адресатом полицейского распоряжения (лицом, несущим ответственность перед полицией) о выполнении полицейского распоряжения; договор о порядке пользования услугами публичного (общественного) учреждения. Эти и многие другие примеры показывают, что субординационные административные договоры являются по своей правовой структуре комплексными, так как они: 

—  включают в себя иногда дополнительную обязанность по изданию административного акта;

—  заменяют собой административный акт;

—в некоторых случаях не имеют специфических черт обычных административных договоров. 

В немецкой административно-правовой литературе можно встретить возражения1 против заключения субординационных административных договоров между государством и гражданами, так как, по мнению ряда ученых, весьма трудно оформить в административном договоре неравное, с административно-правовой точки зрения, положение2 между государством и частными лицами (гражданами). Иногда ученые и вовсе отрицают практическую потребность в заключении такого административного договора, так как правоотношения между государством и гражданами, по их 

1  См.: Piittner G. Wider den offentlich-rechtlichen Vertrag zwischen Staat und Burger // DVB1. 1982. S. 122 ff.;  Heberlein I.  Wider den offentlich-rechtlichen Vertrag? // DVB1. 1982. S. 763 ff. 

2  Как пишет немецкий ученый Г. Хилл, отношения власти-подчинения между государством и гражданами согласно современным конституционным представлениям не должны быть более признаваемы. См.: Hill H, Das hoheitliche Moment от Verwaltungsrecht der Gegenwart // DVB1. 1989. S. 322. 

>>>482>>>

мнению, в полном объеме уже установлены федеральными и земельными законами1. 

Заключение публично-правового договора невозможно только в тех случаях, когда правовая норма особо предусматривает издание только правового акта управления, т. е. тогда исключается осуществление управленческих действий в форме административного договора. При субординационном административном договоре речь идет о таком типе договоров, при которых равное правовое и административное положение партнеров (сторон) в сфере публичного права (не в сфере частного права, где заключаются гражданско-правовые договоры) не предусматривается, а устанавливается отношениями подчинения одного из них другому, т. е. определяется традиционное для всех правовых систем отношение "власть-подчинение" (§ 55—АПЗ ФРГ, § 54—Социального кодекса ФРГ), например: договоры о компенсации в процессе осуществления и в результате проведенного строительства, об обеспечении руководства планированием строительства. 

Законодательство Германии различает также обязывающие и распорядительные административные договоры. Обязывающий договор заключается тогда, когда один или оба его участника обязуются совершить определенные действия; другая сторона договора вправе требовать выполнения обязательных, особо оговоренных в договоре действий. Распорядительные договоры влекут за собой непосредственное изменение правового положения, правовых обстоятельств; эти договоры состоят в исполнении обязанностей, установленных не только в договоре, но и в других нормативных актах. Различие между этими видами административных договоров, имеющее гражданско-правовой характер, тем не менее не должно приводить к непредвиденным правовым последствиям. Распорядительные административные договоры требуют исполнения договорных обязательств, однако они предоставляют сторонам определенную автономность в использовании применяемых правовых средств, порождают новые правовые отношения, изменяют право. Вместе с тем указанная автономность и самостоятельность в достижении договорного результата, т. е. допустимость некоторых элементов гражданско-правового регулирования, не должны влечь за собой незаконных или несправедливых последствий и решений. Нельзя, разумеется, переоценивать роль распорядительного административного договора. Однако также 

1 См.: Maurer H., Hiither В. Die Praxis des Wider den offentlich-rechtlichen Verwaltungsvertrages im Spiegel der Rechtsprechung. Konstanz, 1989. 

>>>483>>>

было бы неверно считать, что он, устанавливая определенное предписание (распоряжение), мог бы заменить собою административный акт. Последний может быть направлен на непосредственное изменение права (правовых норм), например: разрешение, которое создает новое правовое отношение и устанавливает систему прав и обязанностей в отношении различных субъектов права. Между тем распорядительный административный договор лишь устанавливает уже имеющиеся в законодательстве права и обязанности, не создавая при этом новых правовых норм. 

Было бы заблуждением видеть в каждом административном акте только "распоряжение", а административный договор, заменяющий административный акт, толковать как распорядительный. Административный акт может быть направлен на непосредственное изменение права (например, такой правообразующий административный акт, как разрешение); но он также может иметь в качестве предмета права и обязанности, которые должны быть исполнены (решение о выплате денег, полицейские распоряжения). 

Среди заменяющих административный акт публично-правовых договоров главное место занимают распорядительные: органы управления могут в одностороннем порядке установить субсидию (субвенцию) или принять решение о предоставлении субсидии в договорной форме (т. е. на договорных началах); в обоих случаях требуется исполнение правового акта. Например, субъект, находящийся в поле зрения полиции в той или иной ситуации, может посредством распоряжения полиции или путем заключения договора с органом полиции устранить противоправное положение (состояние). Однако и здесь в обоих случаях требуется исполнение правовых актов. С другой стороны, по мнению немецких ученых, проблематичным является применение обязывающих договоров: например, остается открытым вопрос, возможно ли выдачу разрешения на строительство какому-то субъекту посредством издания административного акта заменить административным договором по этому же вопросу. 

Федеральный Административный процессуальный закон Германии определяет еще два вида административного договора —мировое соглашение (§ 55) и договор мены (§ 56), распространяя при этом положения об административных договорах на оба указанных типа соглашений. Оба названных договора определяются в Законе, имеют особый механизм правового регулирования, часто встречаются в административной практике, а порой создают в управленческой жизни сложные ситуации. 

>>>484>>>

Мировые соглашения и договоры мены встречаются в виде координационно- и субординационно-правовых административных договоров. Публично-правовой договор, посредством которого при всестороннем учете всех обстоятельств или взаимной оценке правового положения субъектов устраняется имеющаяся неопределенность (противоречие) путем достижения взаимных уступок, может быть заключен, если орган управления в соответствии со своей компетенцией и выполняемыми функциями считает заключение мирового соглашения целесообразным, полезным и приводящим к устранению неопределенности (противоречия, неясности). Таким образом, при заключении мирового соглашения между органом публичного управления, с одной стороны, и гражданином —с другой, достигается договоренность, которая при разумной справедливой оценке сложившихся обстоятельств (правового положения) устраняет существующие сомнения, противоречия и неопределенности посредством использования взаимной уступки. Мировое соглашение ликвидирует правовые неясности и неопределенности, а также удовлетворяет интересы обеих сторон договора. 

Договоры мены представляют собой двухсторонне обязывающие договоры. Публично-правовой договор, в котором субъект обязуется перед органом управления осуществить исполнение встречного требования, может быть заключен, если встречное требование совмещается в договоре с достижением определенной цели и способствует органу управления в решении публичных задач и осуществлении функций. Взаимность исполнения обязательств должна быть общим обстоятельством и находиться в непосредственной связи с предметом исполняемого договора. 

Административные договоры мены заключаются с целью защиты граждан и в зависимости от различных условий: 1) исполнение встречного требования граждан служит определенной общественно значимой цели; 2) выполнение требований содействует решению публичных задач; 3) соразмерность (соответствие действию другой стороны); 4) объективная связь с договорными обязательствами (т. е. законом устанавливается запрет на принудительное обоснование связи требований и соответствующих действий с предметом договора). Типичным примером договора мены является упомянутый выше договор об освобождении субъекта договора от исполнения предусмотренной в законе обязанности построить автостоянку. Для заключения упомянутого договора имеются следующие предпосылки: 1) деньги должны быть использованы для строительства площадки для парковки автомашин; 2) сооружение такой площадки для парковки автомобилей будет спо- 

>>>485>>>

собствовать удовлетворению публичного интереса; 3) денежный взнос является соразмерным в процентном отношении к общей сумме строительства площадки для парковки машин; 4) существует взаимосвязь, так как при помощи денежного взноса указанного субъекта станет возможным появление новых мест для стоянки, которые, в принципе, владелец строящегося магазина должен был создать на своем земельном участке. 

При заключении административно-правового договора необходимо соблюдать определенные требования. Подобный договор заключается в письменной форме, если иное, т. е. другая форма заключения, не предусматривается нормативным актом. Договор является недействительным, если его недействительность устанавливается не только соответствующими положениями АПЗ ФРГ (§ 57 и 59), но и нормами Гражданского кодекса (§ 125, 138). 

Административно-правовой договор, ущемляющий права третьих лиц, является действительным и имеющим юридическую силу, если эти третьи лица дали письменное согласие на совершение определенных действий или мероприятий (§ 58 АПЗ ФРГ). Договор будет действительным и в том случае, если в соответствии с требованиями АПЗ необходимо получить согласие на заключение такого договора определенного органа. 

Область применения АПЗ Германии, устанавливающего возможность заключения административного договора, тем не менее ограниченна. Встречаются, хотя и редко, особые нормативные положения, вытесняющие договорное право Административно-процессуального закона. Они в большинстве случаев определяют только допустимость административного договора, т. е. устанавливают область и режим применения общих договорных правил АПЗ. Параллельно административно-процессуальному законодательству существуют договорные правила Социального кодекса, которые по своему содержанию почти полностью соответствуют § 54—Административно-процессуального закона (§ 53—Социального закона). 

>>>486>>>

Глава 13. Административная юстиция

§ 1. Юридическая характеристика административной юстиции 

Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже правосудием по административным делам1. Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ2, в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Учеными исследовалась проблема административной юстиции и в царской России3, и в советские годы, и в период 1991—гг.4 В 1997 г. было опубликовано несколько статей, авторы которых пытаются исследовать само понятие "административная юстиция", ее черты, правовые особенности и перспективы развития этого института в Российской Федерации5. В нояб- 

1  Под правосудием традиционно понимается применение судом (судьей) в установленном законом процессуальном порядке норм права к конкретному спору (факту, действию, бездействию, отношению) с обязательным установлением правовых последствий для участвующих в этом споре лиц. 

2  См. список источников в кн.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Воронеж, 1998. С. 185—. 

•' См., например: Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. № 5. С. 72—; Корф С. А. Административная юстиция в России: Кн. 1 и 2. СПб., 1910; Загряцков М, Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. 

4  См., например: Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78—. В течение пяти последних лет было защищено несколько диссертаций по проблемам административной юстиции: См., например: Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1998; У санов В. Е. Институт административной юстиции в системе административного права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. 

5 См.: Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // ЖРП. 1997. № 6. С. 11—; Тимошенко И. Г. Административная юстиция в Великобритании // Там же.  1997. № 5. С. 128—; Лафитский В. И. Административная юстиция в США // Там же. 1997. № 7. С. 117—; Костарева Т. А. О судебной системе ФРГ // Там же. 1997. № 8. С. 128—. 

>>>487>>>

ре 2000 г. на юридическом факультете Российского университета дружбы народов при содействии института "Открытое общество" (Фонд Сороса —Россия) был проведен научный семинар на тему "Проблемы административной юстиции в России", на котором обсуждались различные теоретические и практические вопросы современной российской административной юстиции. 

Как уже отмечалось, проблема административной юстиции в процессе своего развития претерпела смену самых противоположных мнений: от "институт административной юстиции является чуждым советскому праву"1 (1925 г.), "в советском праве не может быть административного иска"2 (1947 г.), "существует ли административная юстиция в советском праве"3 до "нужен административный суд"4 (1988 г.); от "осуществление контрольных функций судебной власти... по правилам искового судопроизводства ведет в тупик"5 до убеждения в том, что "юрисдикционный контроль за законностью государственного управления наконец-то выделится из гражданского правосудия как в структурном, так и в процессуальном смысле и приобретет все надлежащие институциональные компоненты"6 (1997 г.). В качестве "результативного" мнения, появившегося в 2000 г., можно выделить слова Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева: "от идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству"7. На практическом законотворческом уровне деятельности в области решения задач и проблем российской административной юстиции большим достижением является разработка Верховным Судом РФ проекта федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации"8 и внесение его в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу осенью 2000 г., которая приняла указанный закон 22 ноября 2000 г. в первом чтении. Такое решение было одобрительно встречено многи- 

1  Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Сов. право. 1925. № 4(16). С. 83. 

2  Абрамов С. Н.  В советском праве не может быть административного иска // Соц. законность. 1947. № 3. С. 8. 

•' Лория В. А. Существует ли административная юстиция в советском праве? // Правоведение. 1970. № 1. С. 110—. 

4 Дурнев В. Нужен административный суд // СЮ. 1988. № 6. С. 25—. ^ Скитович В. В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. 1997. № 1. С. 154. 0 Там же. С. 155. 

7 Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2—. 

" См. там же. С. 3—. См. также: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // РЮ. 2001. № 1. С. 18—. 

>>>488>>>

ми учеными, судьями и другими представителями юридической и политической общественности. На это обратил внимание и Президент РФ В. В. Путин в своем выступлении на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., отметив, что о необходимости создания административных судов говорилось уже много: "...здесь от слов, слава Богу, перешли к делу. Недавно Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении. Административная юстиция важна и для защиты прав граждан, и для улучшения работы всех органов власти"1. В. Ф. Яковлев, также выступая на этом съезде судей, в качестве важной задачи отметил первые шаги по созданию административных судов в системе судов общей юрисдикции. Он особо подчеркнул, что в системе арбитражных судов административные коллегии были созданы уже пять лет назад, и на сегодняшний день административные дела в общем объеме деятельности арбитражных судов занимают 46 процентов. Таким образом, "административное судопроизводство уже осуществляется, имеет организационную основу, по нему наработан большой опыт"2. 

Вместе с тем, как справедливо отмечалось в литературе в середине 90-х гг., идея защиты прав граждан от нарушений со стороны органов управления не завершилась созданием в России независимых административно-судебных органов и разработкой административно-судебного процесса; для тех лет характерны были также уход от глубинного осмысления понятия административной юстиции и отсутствие радикальных предложений по ее созданию3. 

Одно из классических научных определений понятия "административная юстиция" предложено Д. М. Чечотом: административная юстиция —"это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами —с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров"4. Кри- 

1  Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С. 4. 

2  Доклад Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Ф. Яковлева на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г. // Вести. ВАС. 2001. № 1. С. 10. 

•' См.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. № 5. С. 42. 4 Чечот Д. М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л., 1973. С. 31. 

>>>489>>>

тический подход к данному определению позволяет выявить в нем одно существенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т. е. не только судами, но и другими несудебными инстанциями. Однако отмеченное противоречие снимается, если трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, учитывая при этом существование нескольких ее моделей в разных странах. Н. Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам1. Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Н. Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства2. А. К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров3. 

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами4. 

1  См.: Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации. С. 78. 

2  См.:  Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 132. Такого же мнения придерживается И. В. Панова. См.: Панова И. В. Юридический процесс. Саратов, 1998. С. 50—. 

:) См.: Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. № 4. С. 53. * Ученые, исследовавшие проблемы административной юстиции, указывают на различные ее свойства. Например, Д. М. Чечот выделяет три общие черты административной юстиции: 1) отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами —с другой (т. е. спор об административном праве); 2) создание специального органа для рассмотрения указанных споров; 3) рассмотрение споров при соблюдении судебной процессуальной формы. См.: Чечот Д. М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. С. 29—. 

>>>490>>>

. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленческой деятельности1. Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права. 

Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта2. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия3. Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах —рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (административная юстиция), —то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а с другой —административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию —"административно-правовой конфликт"4. 

Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, (1) возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными 

1  См.:  Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 115;  Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. № 4. С. 54. 

2  О юридической конфликтологии см.: Жеребкин В. С. Правовая конфликтология. Владимир, 1997; Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт // ГиП. 1995. № 9; Общие вопросы конфликтологии. Ч. 1 / Под ред. В. Я. Кудрявцева. М., 1993; Юридический конфликт: сферы и механизмы. Ч. 2 / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1994; Юридический конфликт: процедуры разрешения. Ч. 3 / Под ред. В. Я. Кудрявцева. М., 1995; Поленина С. В. Юридическая конфликтология —новое направление в науке // ГиП. 1994. № 4; Худойкина Н. В. Юридический конфликт: динамика, структура, разрешение. М., 1996. 

3 См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68—; Он же. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 29—. 

4  Там же. С. 70. 

>>>491>>>

лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) (2) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества; административно-правовые споры (3) разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках (4) установленных правовых процедур, (5) обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального положения участников судебного разбирательства —государственных и муниципальных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении1. Весьма интересны суждения А. К. Соловьевой, которая, исследуя материально-правовые аспекты административной юстиции, отмечает, что совершение незаконных действий, невыполнение должностными лицами установленных для них обязанностей, издание административными органами незаконного акта представляют собой правонарушение, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора2. 

.  Разрешение административно-правового спора в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция —это судебная власть3. 

.  Правовая защита субъективных публичных прав граждан как одна из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц. 

. Органы административной юстиции в известной мере независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), 

1  См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 72—. 

2  См.: Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект. С. 54. 

3  Следует отметить, что в литературе встречается и противоположное мнение, т. е. что административная юстиция в большей мере "встроена" в систему исполнительной власти. 

>>>492>>>

так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль за исполнительной властью, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса. 

. Существование специальных субъектов "административно-юстиционного" правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти. 

.  Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам. 

.  Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах —бывших советских республиках приняты законы об административной судебной процедуре1. 

.  Юридическим "результатом" административно-юстицион-ного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия). 

Д. Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должно- 

1 Например, в Эстонии был принят Закон об административной судебной процедуре 21 июня 1993 г. См.: Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине. Пер. с англ. / Ред.: Д. Дж. Галлиган и др. К.; Будапешт, 1999. С. 619—625. 

>>>493>>>

стных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и пр.)1. В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (вообще служащих) и органов управления. Автор особо отмечает, что административной юстицией в России считается правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-про-цессуального права (т. е. это гражданское судопроизводство)2. Д. Н. Бахрах выделяет также понятия общей и специальной жалобы3. Обжалование по общему праву (общая жалоба) регламентировано Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г.)4. Судебное обжалование на основе специальных норм (специальная жалоба) устанавливается в специальных законодательных актах (например, порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении, ст. 30.1—.11 Кодекса об административных правонарушениях). 

Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий5. Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм 

' См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. М., 1993. С. 53 

2 См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 14. 

•' См.: Он же. Общая и специальная жалобы // Правоведение. 1987. № 6. С. 35—; Он же. Административное право. С. 43—, 52. 

4  См.: Ведомости. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970. 

5  См.: Матузов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. № 5. С. 225. См. также: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994; Он же. Коллизионное право: Учебное пособие. М., 2000. 

>>>494>>>

правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества. Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней право-обеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий, например: обеспечение толкования нормативных правовых актов; принятие нового акта; отмена старого акта; внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты; систематизация законодательства; ведение переговорного процесса; оптимизация правопони-мания, взаимосвязи теории и практики1. Поэтому административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления. 

В странах Западной Европы термин "административная юстиция", сыгравший позитивную роль в создании правовой защиты граждан от действий и решений публичного управления и его органов, получил широкое распространение еще в XIX в.2, когда судебный контроль за деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий3. В Российской Федерации и в настоящее время термин "административная юстиция" используется в тех случаях, когда идет дискуссия об обжаловании в суд действий и решений органов публичного управления (должностных лиц, государственных служащих и других субъектов права), о возможности создания в России 

1  См.: Матузов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения. С. 238—. 

2  В настоящее время во многих странах мира созданы и успешно функционируют административные суды (административные трибуналы), являющиеся самостоятельной частью судебной системы и самого правосудия. Эти суды рассматривают иски граждан по правилам, установленным административно-процессуальным законодательством. 

3  В недавнем прошлом часто цитировались написанные еще в XIX в. слова Ф. Энгельса о том, что "первое условие всякой свободы —ответственность всех чиновников за все свои служебные действия по отношению к любому из граждан перед обыкновенными судами и по общему праву" (см.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 34. С. 103). 

>>>495>>>

самостоятельной системы административных судов или выделения в судах общей юрисдикции специализации (или коллегии) по административным спорам. Вопросы административного правосудия (административной юстиции) обсуждают в настоящее время и судьи арбитражных судов, рассматривающих административные споры, т. е. споры, возникающие из административных правоотношений1. В начале XX в., так же как и сегодня, существовало два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражали противоположные взгляды на этот правовой институт: первый подход заключался в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), а второй —в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствовали две системы организации административной юстиции на практике: единая административная юстиция создавалась в Англии, Северо-Американских Штатах, Швейцарии, Дании, Норвегии, Бельгии; система специальных коллегий была установлена в ведомстве управления во Франции, Испании, Португалии, а также в Пруссии и других германских государствах2. 

  

§ 2. Предпосылки формирования в России административного судопроизводства 

Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой3. Выделяются и главные предпосылки 

1  См.: Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 120—; № 8. С. 68—. 

2  См.: Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 37. 

3  См., например: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 790. Ю. А. Тихомиров считает, что нужна административная юстиция, о которой немало писали русские дореволюционные юристы; по его сведениям, несколько лет назад был подготовлен проект закона об административной юстиции; однако многие ученые были тогда против поспешного введения административной юстиции в нашей стране. См.: Он же. О концепции развития административного права и процесса // ГиП. 1998. № 1. С. 14; Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998;   Он же. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. № 2. С. 101—. 

>>>496>>>

формирования административной юстиции. Например, Ю. А. Тихомиров указывает на два юридических основания: 1) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (конституционное основание); 2) законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (законодательное основание)1. Другие авторы приводят ряд доводов более общего плана: 1) высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества; 2) близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели; 3) хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции; 4) насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления2; 5) перегруженность российских судов и многочисленные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающих права граждан3. Одними из главных, на наш взгляд, предпосылок и в то же время будущих результатов создания в России системы административных судов являются: необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц. 

Современное состояние теоретической разработки проблемы административной юстиции позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели этого института. Первый подход предполагает создание специальных административных судов4, а второй —специализацию действующего суда, т. е. учреждение в 

1 См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 790. - См.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Указ. соч. С. 51—. 

1 Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев считает, что административные суды смогут "несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, смогут более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод". См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2. 

4 См , например: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполни-, тельной власти. М., 1997. С. 133; Она же. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 48. 

>>>497>>>

общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам (публично-правовым спорам)1. В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к указанным двум концепциям. Например, А. Н. Пилипенко предлагает создать в нашей стране высший административный суд на федеральном уровне, который рассматривал бы в первой инстанции дела по жалобам на федеральные органы управления (в том числе и на Правительство РФ2) и являлся бы апелляционной и кассационной инстанцией по решениям нижестоящих судов. На уровне 8—крупнейших регионов страны предлагается сформировать филиалы высшего административного суда России, которые рассматривали бы в первой инстанции жалобы на органы управления субъектов РФ, а также на региональные федеральные службы. Функционирование административной юстиции на местном уровне, по мнению А. Н. Пилипенко, может быть обеспечено специализацией судей по данной категории дел, организованной в республиканских, краевых и областных судах3. Ю. А. Тихомиров считает целесообразным сформировать сеть федеральных региональных 

1  Высказывалось мнение, что специфика рассмотрения в судах административно-правовых споров требует выделения судебных составов по административным делам наряду с судебными составами по уголовным и гражданским делам (см. Круглый стол: Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека (выступление Н. Г. Салищевой) // ГиП. 1994. № 10. С. 18) М. Студеникина, соглашаясь с изменившимся с течением времени мнением Н. Г. Салищевой, также подчеркивает, что с позиций укрепления охраны прав человека в рамках проведения специализации действующего суда необходимо выделить специальные присутствия (составы, коллегии) по административным спорам. А потому административные судебные присутствия должны появиться и в судах "верхнего эшелона", в том числе в Верховном Суде России, а в Верховных судах субъектов РФ —коллегии по административным делам. Вследствие таких изменений появятся и соответствующие нововведения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (см.: Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? // РЮ. 1996. № 5. С. 36). См. также: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2—. 

2  См.:  Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 134. 

3  См.: Пилипенко А. Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. 1996. № 3—. С. 81. 

>>>498>>>

административных судов во главе с высшей административной палатой1. 

Думается, что и первый, и второй подходы к созданию административной юстиции в России вполне обоснованны2; вопрос заключается лишь в том, что сначала в порядке эксперимента следует вести административное судопроизводство специализированными коллегиями, но в качестве стратегической цели —совершенствования российской судебной системы —создать особые административные суды, которые будут рассматривать споры граждан и других субъектов права с публичной властью. 

Представители науки гражданского процессуального права констатируют, что судебный контроль в области государственного управления и местного самоуправления развивается в настоящее время в рамках гражданского судопроизводства; однако "все более отчетливо просматривается тенденция превращения его в административную юстицию, самостоятельную ветвь правосудия (наряду с гражданским и уголовным процессом)"3. И. М. Зайцев отмечал в качестве препятствующих становлению административной юстиции факторов малочисленность судебных дел, вытекающих из управленческих отношений (всего несколько процентов в общей массе гражданских дел), и в качестве вывода заключил, что при таком объеме очевидна "нецелесообразность создания самостоятельных юрисдикционных органов или даже специализации судей на разбирательстве дел, связанных с судебным контролем за управленческими актами"4. 

С нашей точки зрения, оставляя в силе и укрепляя существующий порядок административного рассмотрения жалоб в области управления (т. е. когда жалоба гражданина на действия должностного лица рассматривается в самом органе управления), целесообразно заменить термин "административная юстиция" на понятие "административное судопроизводство" (правосудие). Административная форма правосудия —это специальная ветвь судопроизводства, обеспечивающего судебный контроль за публич- 

1  См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 791. Создание специализированных административных палат (правда, только при общих судах) уже предлагалось ранее (см.: Куплеваский Н. Административная юстиция на Западе. Харьков, 1879). 

2  Как уже было отмечено, уже в первые годы Советской власти ученые предлагали создать в России административные суды. Однако иногда такие предложения сводились к заимствованию опыта западных стран. 

•' Викут М. А., Зайцев И. М. Гражданский процесс России: Учебник. М., 1999. С. 271. * Там же. 

>>>499>>>

ной властью, деятельностью органов исполнительной власти, органов государственного и муниципального управления, различных публично-правовых институтов, учреждений и организаций. Истцами в административных судах могут быть граждане (физические лица) и юридические лица. Административные споры —•это споры между гражданами, юридическими лицами и государственными и муниципальными органами. 

Современными учеными, изучающими опыт организации и функционирования административной юстиции в зарубежных странах, также отмечается, что в российских условиях наиболее приемлемым является "германский тип" административной юстиции, т. е. выделение в российской судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства1, создание специализированного правосудия по делам административной юрисдикции, обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности являющегося оперативным и доступным для населения. Предлагается создание единой системы федеральных административных судов, обособленных от общего судопроизводства; таким образом, судебный контроль в сфере государственного управления будет осуществлять компетентный орган, независимый от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции2. Вместе с тем имеется и другой подход в формировании российского административного судопроизводства: например, Верховный Суд РФ, разработавший проект ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации", предлагает создавать административные суды в системе судов общей юрисдикции. 

§ 3. Причины формирования административного судопроизводства3 

Необходимость формирования специальных коллегий в общих судах по рассмотрению административных споров или создания особых административных судов, которые будут осуществлять правосудие по административным делам, т. е. управленческим 

1  См.: Ведерникова О. Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конф. Серия "Науч. докл.". № 47. М., 1997. С. 60. 

2 См.: Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 48. 

3  Этот параграф написан при участии федерального судьи Советского районного суда г. Воронежа С. Ф. Стариловой. 

>>>500>>>

спорам граждан и других субъектов права с публичной властью, можно обосновать наличием следующих причин. 

. Закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов, направленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства. В Конституции Российской Федерации Россия определяется как правовое государство, которое имеет множество важнейших современных целей1, требующих правового определения в законах. Анализ становления судебной системы на фоне исторического развития правового государства в качестве признаков, с наибольшей силой характеризующих материальную правовую государственность, позволяет обнаружить: во-первых, нормативное установление взаимно корреспондирующих прав и обязанностей граждан и государства, их целостной системы, обеспечивающей и защищающей права, свободы и законные интересы граждан; во-вторых, наличие такой системы правосудия, которая обеспечивала бы правовую защиту физических и юридических лиц. 

Судебная власть в современном правовом государстве представляет собой один из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной и оформляется в виде системы правосудия. Суд служит гарантией соблюдения установленных законодательной властью границ по реализации функций, принадлежащих исполнительной власти. При осуществлении судебной власти как особой государственной деятельности проявляются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, определяются основы фактического и правового равенства каждого гражданина перед законом и судом2. Судебная 'власть должна поэтому иметь оптимальную структуру и необходимую специализацию3. В конеч- 

' О целях государства и их нормативном установлении см., на наш взгляд, глубокое научное произведение, изданное в 1997 г. в ФРГ: Sommermann K.-P. Staatsziele und Staatszielbestimmungen. Tubingen, 1997. 

2 См.: Ржевский В., Чепурнова Н. Судебная власть в конституционной системе разделения властей // РЮ. 1997. № 7. С. 3; Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: Конституционные основы организации и деятельности. М., 1998. См. также: Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд РФ. М.,  1998: Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1996. С. 88—. 

3  Наличие органов административной юстиции считается показателем "полисистемности судебной организации", т. е. развитости различных форм осуществления правосудия в той или иной стране. См.:   Войкова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении С. 43—. 

>>>501>>>

ном итоге важнейшим признаком правового государства является сложившееся административное судопроизводство, обеспечивающее права и свободы граждан и юридических лиц. Развитие правового государства в исторической перспективе сформировало новое представление о нем как о власти, управляемой и ограниченной законом. По мнению французского ученого Ж. Шеваллье, "право здесь оказывается не только выражением верховенства государственной власти, но также (и прежде всего) —условием и гарантией ее подчинения закону"1. Этот новый подход нашел отражение и в развитии административного права, которое стало рассматриваться не только как право управления со стороны "управляющих", но и как средство защиты прав и свобод граждан. Ж. Шеваллье отмечает, что "наличие специфических норм и специального судьи способствовало бы более полному подчинению администрации закону. Быстрое развитие административного права и административного арбитража вызвано стремлением дать гражданам гарантии против произвола администрации, ограничить определенными рамками мощь государства: последняя не является более важнейшей основой административного права, поскольку оно призвано, напротив, ограничивать эту мощь. Прерогативы административной власти обладают ценностью не сами по себе, но только лишь в той мере, в какой позволяют администрации выполнять свои функции. Развитие системы судебного контроля над "превышением власти" хорошо отражает ту фундаментальную идею, что административная власть может применяться только в рамках, предписанных ей соответствующей юрисдикцией, и лишь с учетом поставленных перед ней целей"2. Б. А. Кистяковский в начале XX в., указывая на несомненное своеобразие правительственной деятельности и естественно присущую ей большую самостоятельность, отмечал необходимость создания особых публично-правовых форм и институтов для ее подчинения праву: "Каждое конституционное государство должно пройти ряд стадий в своем развитии, достичь которых удается только путем больших усилий и упорной борьбы, пока оно не выработает и не приспособит к себе этих форм и институтов, т. е. пока оно не станет вполне правовым"3. Формирование судебных учреждений административной юстиции, по мнению Б. А. Кистя-ковского, и должно являться важной формой контроля над правительственными актами и всей административной деятельностью4. 

1  Шеваллъе Ж. Государственная служба. Люберцы, 1996. С. 17. 

2 Там же. 

' Кистяковский Б. А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ. В. В. Сапова. СПб., 1998. С. 350. 4 См. там же. 

>>>502>>>

Только недоразумением можно назвать то, что в современной России как в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, не создано административное судопроизводство, а именно административные суды. Несмотря на отсутствие внимания к данной проблеме со стороны законодателя, административная юстиция остается важной реальностью правовой системы Российской Федерации. Более того, есть все основания полагать, что российская судебная система не станет противиться формированию в ее структуре этого института. Недавний исторический опыт государственно-судебного строительства подтвердил возможность весьма быстрого появления в России в конце 80-х —начале 90-х гг. новых органов судебной власти —Конституционного Суда РФ1 и арбитражных судов. Получилось так, что судебная реформа была вырвана из контекста правовой реформы 1991 г. и принесла определенные результаты только в сфере конституционного правосудия2 и арбитражного судо- 

1  См.: Боботов С. В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М., 1994; Гаврюсов Ю. В. Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Ав-тореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998; Гаджиев Г. А., Кряжков В. А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // ГиП. 1993. № 7; Давудов С. К., Шапиева О. Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1997. № 3. С. 33—; Клеандров М. И. Очерки российского судоустройства. Проблемы настоящего и будущего. Новосибирск, 1998; Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации (Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты) / Отв. ред. М. А. Митюков. М., 1999; Петров А. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере нормоконтроля: некоторые "белые пятна" // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 1. С. 238—, Топорник Б. Ц. Конституционный контроль: идеи и проблемы реализации  //  Теория права:  новые идеи. М.,   1991. Вып. 1; Шулъженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995; Он же. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998; Юдин Ю. А. Модели конституционного правосудия // Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 158—. Более полный перечень литературных источников по проблемам конституционной юстиции см.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 184—. 

2  В литературе специалистами утверждается, что региональная конституционная юстиция в России пока еще не стала общераспространенным явлением (см.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 181), и что есть несколько причин, тормозящих расширение "географии" конституционного правосудия на территории России (см.: Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // РЮ. 2000. № 4. С. 2). 

>>>503>>>

производства1. Вместе с тем, говоря о почти десятилетних итогах проведения в России судебной реформы, на V Всероссийском съезде судей отмечалось, что, несмотря на существующие проблемы, в России сформировалась самостоятельная судебная власть; в базовых параметрах концепция судебной реформы была реализована: сегодня в России действуют Конституционный Суд РФ, уставные суды в субъектах РФ2, федеральные суды общей юрисдикции, военные и арбитражные суды; создан Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его органах в субъектах РФ; воссоздан институт судебных приставов; в 33 субъектах РФ3 к отправлению правосудия приступили 1066 мировых судей4, за первые месяцы ими рассмотрены 1676 уголовных и 24 148 гражданских дел5. А в октябре 1991 г. на I Всероссийском съезде судей в качестве целей судебной реформы и непременных условий обеспечения функционирования демократического правового государства провозглашались: формирование самостоятельной судебной власти в России; развитие организационных основ судебной системы; совершенство- 

1  См., например, мнение Ю. А. Тихомирова, высказанное на заседании круглого стола в марте 1997 г. на тему "Конфликт закона и правовая реформа" (ГиП. 1997. № 12. С. 7). 

2  Председатель Конституционного Суда РФ М. Баглай с сожалением отмечал на V Всероссийском съезде судей тот факт, что в субъектах РФ созданы и функционируют лишь 11 конституционных (уставных) судов. Следовательно, огромный массив законов, принятых в субъектах РФ по вопросам их исключительного ведения, остается вне конституционного судебного контроля. См.: Баглай М. Судебная система —главный механизм обеспечения единого правового поля страны // РЮ. 2001. № 1. С. 9. См. также: Кряжков В. А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // ГиП. 2000. № 5. С. 99—; Он же. За единство правового пространства России // РЮ. 2000. № 11. С. 22—. 

3  См., например: Закон Воронежской области "О мировых судьях Воронежской области" от 13 декабря 2000 г. // Коммуна. 2000. 23 дек. 

4  См.: Михайловская И. Возрождение мировой юстиции в России: "будущее в прошлом" // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 2000 № 3. С. 42—; Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С. 3; Руднев В. Судебная реформа:  10 лет спустя // РЮ. 2001. № 1. С. 1;   Ткачев В., Ляхов Ю. Ученые и судьи обсуждают работу мировых судей // РЮ. 2001. № 1. С. 17. См. также:  Сидоренко В. М. Проблемы становления мировых судов // Рос. юридический журнал. 2000. № 2. С. 23—; Степанов В. Мировые судьи дали клятву народу и приступили к работе // РЮ. 2000. № 10. С. 1; Терехин В. Почему "урезана" компетенция мировых судей? // РЮ. 2000. № 10. С. 2—; Устпюжанинов В., Сапожников С. Компетенция мирового судьи по рассмотрению гражданских дел // РЮ. 2000. № 12. С. 11—. 

"' См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5. 

*

>>>504>>>

вание ее кадрового и финансового обеспечения; усиление гарантий самостоятельности и независимости судей1; расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан; повышение доступа к правосудию, приведение российского законодательства в соответствие с современными мировыми стандартами, нормами и принципами международного права2. Следует отметить, что судебная реформа еще не закончилась. Правда, можно встретить и иные мнения относительно результатов судебной реформы в России. Например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в докладе о его деятельности в 1999 г. отметил, что судебная реформа осуществляется в стране крайне медленно, что люди не знают функций суда как защитника их прав и свобод, "обращаются в суд редко, боясь волокиты и бюрократизма, почти не надеясь добиться там истины"3. Более того, представители правоохранительных органов делают весьма категоричные заявления о нелегитимности судебной реформы 1991 г. и что она может привести в тупик4. Не ставя целью здесь опровержение сказанного, тем не менее можно засомневаться в правоте отмеченных в указанном докладе выводов, ибо приводимые в дальнейшем цифры свидетельствуют о постоянном в течение последних лет увеличении обращений граждан в суд за защитой нарушенных прав и свобод, об относительно высокой правовой культуре населения и повышении доверия к судебному порядку рассмотрения административно-правовых споров. 

В литературе можно встретить справедливое, на наш взгляд, мнение самих судей о необходимости разработки национальной доктрины судебной власти, уяснения роли правосудия в государственном управлении5. В настоящее время обсуждается законопроект "О судах общей юрисдикции", который в первоначальном варианте предусматривал создание самостоятельных судебных систем субъектов РФ в составе народных и апелляционно-касса- 

1  О критике принципа независимости судей и суда см., например: Поляков С. Б. К вопросу о независимости суда // ГиП. 2000. № 10. С. 85—. 

2  См.. Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5; Сидоренко Ю. Российские судьи —судебной власти // РЮ. 2000. № 11. С. 6—. 

3 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году // РГ. 2000. 5 апр. 

4  См.: И судьи не безгрешны тоже: Беседа Б. Ямшанова с советником Генерального прокурора РФ В. Колесниковым // РГ. 2001. 27 февр. 

См., например: Колоколов Я. А. О чем не стоит забывать авторам судебной реформы // Рос. судья. 1999. № 2. С. 3—. 

>>>505>>>

ционных судов, которые, как предполагалось, должны были действовать процессуально самостоятельно от федеральной судебной системы. Однако Совет судей в постановлении от 29 октября 1998 г. выразил свое несогласие с такими предложениями и направил свои предложения Президенту РФ. 11 июня 1998 г. Государственной Думой был принят в первом чтении внесенный в нее в порядке законодательной инициативы Пленумом Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ проект закона "Об органах судейского сообщества"1. Высказывается критика и по поводу Федеральной целевой программы2 организационного обеспечения деятельности арбитражных судов на период до 2010 г., поскольку она не учитывает интересы системы судов общей юрисдикции, хотя и затрагивает интересы всех судей (а не только судей арбитражных судов). 

В России обсуждается уже в течение нескольких лет проблема ювенальной юстиции, т. е. юстиции, которая обеспечивала бы защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Еще в 1991 г. в Верховном Совете РСФСР рабочая группа ученых и представителей правоохранительных органов разработала законопроект "О судах по делам семьи и несовершеннолетних". Создание таких специализированных судов планировалось осуществить поэтапно в течение ряда лет на базе судов общей юрисдикции. В настоящее время разработан и обсуждается проект федерального закона "Об основах ювенальной юстиции в Российской Федерации"3. 

Недавно было высказано мнение, что появилась такая новая отрасль права, как конституционное правосудие4, которая включает в себя судебное конституционное право и судебный консти- 

1  См.: Сидоренко Ю. Мы не дали растащить судебную систему по местным квартирам // РЮ. 2001. № 1. С. 10—. См. также: Васильева Л. Н. О несоответствии законодательства о судебной системе некоторых субъектов Российской Федерации федеральному законодательству // ЖРП. 2000. № 10. С. 94—. 

2 См.: РЮ. 2000. № 11. 

3  См., например: Ермаков В. Юстиция обязана защищать права и законные интересы несовершеннолетних // РЮ. 2000. № 10. С. 22—. 

4  О двух способах оспаривания нормативных актов по мотивам их несоответствия Конституции РФ или другому нормативному акту большей юридической силы см.: Жуйков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы:  Материалы конференции. Серия "Науч. докл.". № 47. М., 1997. С 26—. 

>>>506>>>

туционный процесс (конституционное судопроизводство)1. Л. В. Лазарев считает, что материальные и процессуальные нормы, регламентирующие отношения в сфере конституционного правосудия, являются составной частью конституционного права в виде правового института или подотрасли права2. По мнению А. В. Зиновьева, Конституционный Суд РФ следует относить к органам надзора, а не контроля3. Современное конституционное правосудие можно рассматривать сегодня и с позиций института конституционно-судебного нормоконтроля4. 

Отсутствие в России независимой судебной инстанции по делам о спорах граждан с публичной властью и ее органами свидетельствует об упрощенном и недемократическом подходе к созданию судебной системы. В настоящее время, как и в советские годы, считается "нормой" экономить на юстиции, судах и судьях. В отличие от времени сегодняшнего объяснить такое положение в советском государстве нетрудно: например, это могла быть необ- 

1  См.: Бараков В. М., Пшеничное М. А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 19—; Боброва В. К., Кровелъщикова В. В., Митюков М. А. Закон об Уставном суде субъекта Российской Федерации: каким он может быть (модель закона, анализ зарубежного и отечественного опыта, нормативные акты, комментарии и пояснения). М., 2000; Витрук Н. В. Конституционное правосудие (Судебное конституционное право и процесс) // Право и жизнь. 1996. № 10. С. 134; Он же. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие. М.,  1998;   Кокотов А. Н. Предназначение Конституции и российский конституционный процесс // Проблемы науки конституционного права / Под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. Екатеринбург,  1998. С. 24—;   Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999; Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционное судопроизводство: Учеб. пособие. М., 1998; Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск, 1999; Саликов М. С. Конституционно-процессуальное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина // Право и политика. 2000. № 4. С. 15—; Шуберт Т. Э. Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2000. № 3. С. 42—. 

2 См.: Лазарев Л. В. Конституционный Суд России и развитие конституционного права // ЖРП. 1997. № 11. С. 3—. 

3 См.: Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4. С. 57. 

4  См.: Лазарев Л. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ // РЮ. 2001. № 2. С. 8—. См. также: Гордеюк Д. Дела о признании законов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону // РЮ. 2001. № 2. С. 46—. 

>>>507>>>

ходимость отстаивать идеологические постулаты командно-административного режима. Вместе с тем ни в коей мере это не относится к большинству рассмотренных в те годы уголовных и административных дел, которые в большинстве своем не имели политической окраски, и речь шла лишь об уголовно-правовых и адми-нистративно-деликтных вопросах. 

Иногда в качестве аргумента против создания административных судов выдвигается нецелесообразность усложнения существующей судебной системы. Однако едва ли имеются данные социологических исследований относительно того, что с введением в судебную систему административных судов ее функционирование становится менее эффективным. Указанный аргумент, по нашему мнению, лишен основания для критики. Возможное усложнение судебной системы напрямую связано с теми изменениями, которые возникают в процессе реформирования и известного усложнения структуры судебной власти, судебного права и самого законодательства, а также в процессе изменений, происходящих в структуре общественной и государственной жизни, появления новых задач и функций самой правовой системы. Обеспечение законного функционирования исполнительной власти посредством судебного контроля —это требование правового государства, законодательно зафиксированное действующей Конституцией Российской Федерации. Правосудие по административным делам, т. е. споры граждан с публичной властью, должно стать фактором, обеспечивающим самостоятельность и независимость судебной власти, а также известным противовесом в системе разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную. Пробелы в выравнивании "силы" различных ветвей государственной власти с помощью сдержек и противовесов сегодня более чем очевидны. 

Стандартам современного правового государства отвечает, на наш взгляд, положение о необходимости признания судебной практики источником права. Эта идея является в настоящее время весьма актуальной1. Анализируя проблему судебного нормотворчества, можно прийти к выводу, что Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, осуществляя нор-мотворческую функцию, на практике принимают акты, которые подлежат обязательному соблюдению судами, т. е. они регламен- 

1 См., например: Судебная практика как источник права. М., 1997; Марченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? // ЖРП. 2000. № 12. С. 11—. 

>>>508>>>

тируют конкретные отношения вне зависимости от их конкретных участников. По мнению ученых, общеобязательный характер присущ решениям судов общей юрисдикции, которые признают недействующими (незаконными) нормативные правовые акты либо отдельные их положения1. "Правовые позиции" Конституционного Суда РФ по конкретным конституционно-правовым проблемам представляют собой также источник права, так как они носят общеобязательный характер, обладают высокой значимостью и юридической силой (сравнимой с юридической силой Конституции РФ), имеют характер конституционно-правовой нормы, носят самостоятельный характер2. В литературе выделяются специфические признаки судейского правотворчества: 1) осуществляется в рамках закона и на основе закона, исходящего от высшей законодательной власти; 2) представляет собой "побочный продукт" акта правосудия и самой деятельности по осуществлению правосудия; 3) правотворчество суда связано во многом с толкованием (конкретизацией) права и восполнением в нем пробелов; 4) основой их принятия являются правовые нормы и правовые принципы; 5) их соответствие положениям и требованиям законодательных актов; 6) подчиненное положение по отношению к законам (невозможность отмены или изменения законов судебными актами); 7) наличие определенных границ или пределов судейского правотворчества3. 

. Необходимость приведения судебной системы4 Российской Федерации в соответствие с международными правовыми стандартами. Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства —это показатель соответствия национальной су- 

1  См.; Кучин М. В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент // Право и политика. 2000. № 5. С. 13; Белов А. Правотворческая деятельность судов (право и судебная практика в России и за рубежом) // Право и экономика. 2000. № 7. С. 69—. 

2  См.: Витрук Н. В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в меняющихся правовых системах. М., 1999. С. 89; Гаджигв Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. С. 81—. 

3  См.: Жуйков В. М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 16—; Марченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? // ЖРП. 2000. № 12. С. 17. 

* О современном состоянии судебной системы России и ее совершенствовании см.: Па-шин С. Новые возможности развития судебной системы России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С. 16—. 

>>>509>>>

дебной системы международным государственно-правовым стандартам, в частности стандартам обеспечения прав и свобод граждан, доступности1 системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формирования соответствующей структуры органов судебной власти. В решении № 1 Совета по судебной реформе при Президенте Российской Федерации от 12 марта 1997 г. "Перспективы судебной реформы в Российской Федерации в связи с ее вступлением в Совет Европы" подчеркивается, что в качестве одной из основных задач судебной реформы на ближайшую перспективу следует считать существенное повышение эффективности судебной власти, уровня судопроизводства за счет совершенствования и дифференциации форм судопроизводства2. Сегодня Россия —член Совета Европы и должна учитывать все его рекомендации, правила и стандарты3. Национальная судебная система должна обеспечивать доступность правосудия для любого гражданина и юридического лица; каждый, чьи права и свободы нарушены, имеет право на получение эффективной, по возможности быстрой и надежной защиты в суде на основе закона. Судебная система считается эффективно функционирующей только тогда, когда закон предоставляет и обеспечивает каждому гражданину возможность напрямую обратиться 

1  В журнале "Российская юстиция" в 1997 г. начата публикация под общим заголовком "Доступ к правосудию". В этих материалах содержатся документы (резолюции и рекомендации) Комитета Министров Совета Европы по вопросам обеспечения более простого доступа граждан к эффективному правосудию. См.: Доступ к правосудию // РЮ. 1997. № 6. С. 2—; № 7. С. 5—; № 8. С. 2—. См. также: Берестнев Ю. Российская правовая система и европейские стандарты // РЮ. 2001. № 1. С. 14—; Лаптев П. А. Стандарты Совета Европы и правовая система Российской Федерации // ЖРП. 1997. № 5. С. 3—; Поленика С. В. Права женщин в системе прав человека: международный и национальный аспект. М., 2000; Тиунов О. И. Конституционный Суд и международно-правовые акты об обеспечении прав человека // ЖРП. 1997. № 7. С. 4—; Михайлов В. В. Права и свободы человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов Федерации // ЖРП. 1997. № 5. С. 22—. 

2  См.: В Совете по судебной реформе // РЮ. 1997. № 6. С. 5. 

3  13 марта 1998 г. Совет Федерации Федерального Собрания России одобрил ратификацию Европейской конвенции о защите п-рав человека и основных свобод. Теперь граждане РФ имеют право отстаивать свои права в Европейском суде по правам человека. Вместе с тем существует множество важнейших условий, соблюдение которых дает возможность для обращения в этот суд. В связи с ратификацией указанной Конвенции Президентом РФ учреждена должность Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека. См.: Положение об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека. Утв. Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310 // РГ. 1998. 8 апр. 

>>>510>>>

за разрешением спора к судье, который осуществляет свои полномочия по правосудию на основе принципа несменяемости, что обеспечивает его независимость. Отсутствие административной юстиции существенно ограничивает право гражданина на судебную защиту. Повышение доступа к правосудию отмечается в настоящее время как один из положительных результатов осуществляемой в стране судебной реформы1. 

В целях повышения эффективности защиты прав человека, рассмотрения индивидуальных обращений и оценки действий государств созданы Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. Вступление России в Совет Европы, принятие ею на себя обязательства признать в законодательном порядке права на индивидуальные обращения в Европейскую комиссию по правам человека и принятие обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека предоставляют новые возможности правовой защиты для российских граждан. Это актуализирует положение ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации о том, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. После ратификации Россией Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней граждане и неправительственные организации, исчерпав все национальные средства правовой защиты и не позднее шести месяцев после принятия окончательного национального решения по их делу, смогут обращаться в Европейский Суд2 (через Европейскую комиссию) с жалобой на нарушение государством (государ- 

1 См., например: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5; Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7. 

1 См., например: Глашев А. А. Европейский Суд по правам человека: порядок подачи и рассмотрения жалоб // Законодательство. 2000. № 6. С. 32—; Глотов С. А., Петренко Е. Г. Права человека и их защита в Европейском Суде. Краснодар, 2000; Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии). Пер. с англ. М., 1997. С. 73—; Европейский Суд по правам человека: порядок обращения. М., 1999; Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. / Преде, ред. коллегии В. А. Туманов. М., 2000; Карташ-кин В. А. Как подать жалобу в Европейский Суд по правам человека. М., 1998; Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. £. А. Лукашева. М., 1999; Салъвиа М. Процедура прохождения заявлений в Европейском Суде // РЮ. 2000. № И. С. 27—; Шарапова Г. И. К вопросу о юрисдикции Европейского Суда // Вестн. ВАС. 1998. № 4. С. 61—. 

>>>511>>>

ственными органами) прав и свобод, гарантированных названной Конвенцией. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, на 21 ноября 2000 г. в Страсбургском суде значатся 2123 временных досье, зарегистрированы и ожидают своего рассмотрения 1005 жалоб от граждан России1. Таким образом, многочисленные жалобы от российских граждан, направляемые в Европейский Суд, дают основания полагать, что уже в ближайшее время Россия может стать ответчиком в данном судебном органе2. 

. Необходимость совершенствования судебной системы Российской Федерации; выделение судейской специализации по административным делам. Формирование административных судов придало бы логическую завершенность российской судебной системе3. В стране, в которой идут процессы создания эффективной системы управления и разрабатывается законодательство о государственной и муниципальной службе (что является весьма обширной сферой государственно-управленческих отношений), целесообразно создавать и суды, которые будут специализироваться на рассмотрении споров, возникающих в связи с деятельностью органов исполнительной власти (например, по "отрицательным" результатам их работы или по поводу принятых решений, совершенных действия, бездействия) и по поводу защиты прав и свобод граждан. 

Создание коллегии по административным судам или самих административных судов соответствует и идее о специализациях в судах общей юрисдикции. Плодотворна сама идея о специализированном подходе к организации судопроизводства, причем речь может идти не только об административных судах, но и о налоговых, социальных и пр. Наличие специализированных судов наряду с судами общей юрисдикции способствует более качественному рассмотрению дел. По мнению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Ф. Яковлева, создание общих и специализированных судов является правилом формирования демократической судебной системы, отвечающей общеевропейским стандартам; специализация судей на какой-то 

1  См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1.С. 6. 

2  См.: Горшкова С. А. Россия и юридические последствия решений Европейского Суда по правам человека // ЖРП. 2000. № 5/6. С. 97. 

3  См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Отв. ред. В. И. Радченко. М., 1998. С. 120—. 

>>>512>>>

категории дел доказывает, что эти дела рассматриваются в таких судах на более высокой профессиональной базе, чем в судах общей юрисдикции1, т. е. специализированная юстиция обеспечивает разрешение отдельных категорий юридических споров наиболее компетентными специалистами, что позволяет дать им адекватную правовую оценку и вынести справедливое решение2. Принцип единства судебной системы не нарушается в случае создания специализированной, полисистемной организации судебной власти, так как все суды должны создаваться и функционировать (осуществлять правосудие) только в соответствии с законами. В будущем предлагается создание специализированных судов по трудовым делам3, патентных судов. Вместе с тем в литературе имеется и иная точка зрения, отстаивающая необходимость объединения судебной системы и разрешения всех дел, связанных с защитой субъективных прав граждан и юридических лиц, только в гражданском судопроизводстве*. 

Рассматривая гражданское или уголовное дело, судья обязан знать материальное гражданское и уголовное право (в соответствии с чем и осуществляется специализация в общих судах по уголовным и гражданским делам). С этой точки зрения, более чем очевидна необходимость административной специализации или создания специальных административных судов в условиях формирования нового административного законодательства и рефор- 

1  См.: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды России с позиций европейских правовых норм // ЖРП. 1997. № 7. С. 11. Идею усиления и углубления специализации судей В. Яковлев последовательно отстаивает и в настоящее время (см., например: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 8). 

2 См.: Пилипенко Ю. С., Каримуллин Р. И. Российская судебная система в контексте нового Федерального конституционного закона // ЖРП. 1998. № 1. С. 29. 

3  Учреждение специализированных судов по трудовым делам, которые обеспечат реализацию в полном объеме конституционного права на судебную защиту, сокращение сроков рассмотрения трудовых споров и восстановления нарушенного права, предусматривает Программа социальных реформ в РФ на период 1996—гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. № 222 (см.: СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1173). Создание таких судов определяется в качестве второго этапа в формировании системы специальных органов по рассмотрению трудовых споров. В качестве первого этапа установлено создание структуры досудебного рассмотрения трудовых споров. См., например: Колобова С. Как защитить трудовые права? // РЮ. 2000. № 10. С. 36. 

4  См.: Жуйков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту. С. 26. 

>>>513>>>

мирования административного (публичного) права в целом. Су; рассматривающий спор между гражданином и публичной bj тью, должен детально знать управленческое право, соответс! ющую управленческую практику и административное законе тельство. Как известно, ныне действующая система админис! тивного законодательства чрезвычайно сложна; например, практике часто встречаются сложные финансовые и налога споры1, жалобы на действия органов здравоохранения, земле} ройства, санитарно-эпидемиологического надзора, органов вк ренних дел, местного самоуправления, таможенных органов. 

В правовой литературе высказывается и мнение о целесс разности упрощения в некоторых случаях процедуры разреше гражданских дел с целью обеспечения большей доступности п восудия для различных субъектов права, т. е. о введении диф ренцированного рассмотрения гражданских дел2. Думается, рассмотрение специализированным судом (судьей) дел о спо граждан с публичной властью, которые относятся сегодня к ке гории гражданских, послужит практической реализации иде дифференциации правосудия. Административное судопроизводс •также может быть дифференцировано по процедурам, т. е. в дельных случаях возможны и сокращенные сроки рассмотре дел (когда, например, принятое административным органом шение вступает в действие и сразу же реально нарушает праь свободы гражданина, наносит ему ущерб); таким образом на шенное право может быть более эффективно поставлено под щиту административного суда. 

В процессе создания наряду с конституционной юстицией (К ституционным Судом) и арбитражным судопроизводством (арб ражные суды) еще одной специализированной ветви правосудие административного судопроизводства важнейшим вопросом яв ется разграничение предметной компетенции между указаннь судами3. 

1  См., например: Кулеш В. А. Налоговая адвокатура (или как защищай от финансовых санкций). Изд. 2-е, испр. и доп. М., 1999; Налоговые < ры. Сб. документов / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1999; Цветков И Налогоплательщик в судебном процессе: Практическое пособие по дебной защите. М., 2000. 

2  См.: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды России с позиций европейс правовых норм. С. 12. 

3  См. о критериях разграничения предметной компетенции между суд общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федера! между судами общей юрисдикции и арбитражными судами: Жуйков В Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 195—

>>>514>>>

После того как будет создана специальная ветвь российского правосудия и специальным законом установлены административные суды, на повестку дня встанет вопрос о совершенствовании административного судопроизводства. Аналогичные процессы мы наблюдаем в сфере арбитражного судопроизводства. В. Ф. Яковлев отмечает, что сегодня уже нет необходимости реформировать судебную систему, так как период реформации закончился; далее следует совершенствовать судопроизводство1. 

. Расширение правовых гарантий личности; обеспечение прав и свобод граждан. Создание специальных административных судов по рассмотрению споров, возникающих между гражданами и публичным управлением, созвучно идее о необходимости расширения правовых гарантий личности как в административно-юрис-дикционном, так и в позитивном управленческом процессе. Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан требует формирования качественно нового уровня правосудия, которое могло бы противодействовать злоупотреблениям исполнительной власти, государственных и муниципальных органов2. По мнению В. М. Жуйкова, высокому статусу суда и его широким полномочиям, которые являются непременными условиями обеспечения судебной защиты прав и свобод граждан, не в полной мере соответствуют организация судебной системы и процессуальные формы, в которых осуществляется правосудие3. Подчас делается вывод, что "чрезвычайно медленно складываются объективные основы, позволяющие прижиться на российской почве идее прав человека и обеспечить высокую степень их соблюдения в стране... Недостает последовательности в развитии законодательной базы, охраняющей и защищающей права и свободы человека"4. Ученые говорят о необходимости создания и обеспечения государством реальных условий для реализации установленных законами прав и свобод граждан. Например, Н. И. Матузов пишет, что российская Конституция провозглашает широкий 

1  См.: Яковлев В. Ф. От реформирования к совершенствованию судебно-арбитражной системы, укреплению независимости судебной власти // Вестн. ВАС. 1998. № 4. С. 19. 

2  В настоящее время разработан проект федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека. См.: Карташкин В. Права человека или претензии к властям // РГ. 2001. 27 янв. 

3  См.: Жуйков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту. С. 23. 

4 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году // РГ. 2000. 29 авг. 

>>>515>>>

спектр основных прав и свобод человека, которые представляют собой лишь юридически закрепленные, формальные возможности. Для того "чтобы превратить их в действительность, т. е. реализовать, претворить в жизнь, нужны соответствующие условия, гарантии, предпосылки, которые пока в полной мере не созданы"'. Думается, что среди таких гарантий и правовых средств очень важное значение имеет административно-юстиционный механизм защиты прав и свобод граждан. 

Конституция Российской Федерации 1993 г. в п. 1 ст. 46 гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Пункт 2 этой же статьи устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.)2 дополнил этот перечень действиями (решениями) учреждений, предприятий и их объединений, государственных служащих, а также муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим. Гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что действиями или решениями органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушены принадлежащие ему права и свободы3. При этом гражданин обязан доказать факт нарушения этих прав и свобод. Пункт 2 ст. 120 Конституции РФ определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъясняется, что в силу данной конституционной нормы оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа, в том числе нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Аналогичный принцип 

1  Матузов Н. И. Возможность и действительность в правовой сфере // Правоведение. 2000. № 3. С. 20. 

2  Ведомости. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970. 

•' О современных проблемах защиты прав и свобод человека и гражданина см.: Каламкарян Р. А. Права человека в России: декларации, нормы и жизнь (материалы международной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека) // ГиП. 2000. № 3. С. 37—; № 4. С. 31—. 

>>>516>>>

установлен применительно к арбитражным судам в ст. И Арбитражного процессуального кодекса (1995 г.). 

Особо позитивным результатом проводимой судебной реформы можно назвать осуществление российскими судами нормо-контроля, т. е. судебного контроля за нормативными правовыми актами, которые принимаются как органами законодательной, так и исполнительной государственной власти (должностными лицами); "осуществление нормоконтроля —принципиально новый вид полномочий судебной власти, предоставляющий судам юридическую возможность оказывать активное влияние на действия и решения законодательной и исполнительной властей, "уравновешивать" их"1. 

Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предоставляет сегодня возможность судебного обжалования действий, не только совершенных органами публичной власти (их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими), но и принятых ими нормативных актов, которые: нарушают права и свободы граждан; создают препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод2; незаконно возлагают на граждан какие-либо обязанности или незаконно привлекают их к ответственности. Судебная практика свидетельствует, что стали возникать вопросы, связанные с признанием незаконными нормативных актов, принятых государственными органами субъектов РФ с превышением их полномочий (по предметам ведения Российской Федерации), либо в противоречие Конституции РФ и федеральным законам. Такие нормативные акты не подлежат практическому применению и должны признаваться судами недействительными. На это ориентирует и ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, которая определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соот- 

1  Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5. 

2 Например, п. 2 ст. 11 ФЗ от 21 декабря 1996 г, "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" определяет, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые с нарушением данного ФЗ, ограничивающие права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо устанавливающие такой порядок осуществления этих прав, который существенно затрудняет их использование, признаются недействительными в установленном законодательством порядке (см.: СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880). 

>>>517>>>

ветствии с законом. При этом суд не применяет не соответствующий закону нормативный акт, лишь признавая его недействующим для данного дела. Однако сам подзаконный нормативный акт сохраняет свою юридическую силу и продолжает действовать до его отмены в установленном порядке. Суд имеет право вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органов публичной власти и их должностных лиц, издавших такой нормативный акт, на необходимость приведения его в соответствие с законом или его отмены. Отмена таких актов при признании судом жалобы истца обоснованной (а нормативного акта недействительным) влечет восстановление прав не только конкретного гражданина, но и широкого круга лиц, подпадающих под его действие1. Таким образом, суд становится важнейшим органом, рассматривающим спор между гражданином и публичной властью; это и характеризует государственность как правовую. 

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ от 16 июня 1998 г.2 отмечается, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии закона Конституции Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ с таким запросом, по смыслу ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рас- 

1  Примером может служить обращение в суд частного предпринимателя к АОЗТ "Торгово-промышленная компания "Восток" с жалобой на постановление главы администрации Хабаровского края от 16 апреля 1996 г. "О порядке выдачи свидетельств на право осуществления торговой деятельности в Хабаровском крае". Данным постановлением были введены незаконные ограничения на осуществление оптовой и розничной торговли в Хабаровском крае, связанные со сбором дополнительных платежей за разрешение заниматься этой торговлей, что противоречит установленному федеральным законом порядку допуска к осуществлению торговой деятельности. Суд решил, что это постановление главы администрации незаконно ограничивает конституционные права граждан на осуществление предпринимательской деятельности на территории РФ, и вынес законное и обоснованное решение о признании недействительным данного постановления. См.: ВВС РФ. 1997. № 10. С. 21—. 

2 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004. 

>>>518>>>

сматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ. 

Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. 

Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ. Таким образом, как следует из указанного постановления Конституционного Суда Российской Федерации, впредь соответствующие полномочия судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. В отсутствие указанного регулирования суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ. 

Пункт 1 ст. 47 Конституции РФ устанавливает, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Это означает, что если будут созданы, как определяется в настоящее время в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации", "специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел", то гражданин, считающий, что его права или свободы нарушены публичной властью, может обратиться с иском в этот административный суд. Правда, остается пока неясным, что понимает законодатель под "административным судопроизводством", о котором идет речь в п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, называя его среди конституционного, гражданского и уго- 

>>>519>>>

лонного судопроизводства. Подразумевается ли под этим только рассмотрение дел об административных правонарушениях или законодатель уже в 1993 г. предусмотрел возможность создания искового производства в специализированных административных судах? Думается, что и сам термин "административные дела" должен приобрести четкое определение. Законодатель должен также установить его отличие от термина "дела об административных правонарушениях", "нарушения таможенных правил" и пр. и уточнить, следует ли понимать под "административными делами" только споры гражданина с органами управления (служащими, должностными лицами). Учеными отмечается, что в настоящее время административное судопроизводство в России фактически отсутствует; оно ассоциируется как в массовом, так и в профессиональном сознании прежде всего с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Подлинный же предмет этой "ветви" судопроизводства1 —это споры между гражданином и органами исполнительной власти, гражданско-процессуальный порядок рассмотрения которых не учитывает специфики статуса участвующих в деле лиц. 

Еще в начале 70-х гг. ученые настаивали на усилении судебного контроля за законностью деятельности административных органов, ссылаясь на то, что это будет реально обеспечивать субъективные права граждан, так как "суд рассматривает и решает дела, руководствуясь конституционным положением о независимости судей и их подчинении только закону. Стороны в ходе процесса имеют полную возможность защищать свои интересы, в том числе путем заявления ходатайств об истребовании дополнительных материалов, приглашении свидетелей и т. п."2. При этом расширение судебного контроля считалось логическим следствием "развития социалистической демократии"3. Сегодня же, когда речь идет о реальном укреплении (в том числе и посредством законодательных актов) демократических основ государственной и общественной жизни, о зарождении демократических традиций в российском обществе, когда граждане на деле начинают ощущать потребность в демократических преобразованиях, фор- 

1  См.: Михайловская И. Судебная реформа в России: проблемы трансформации юстиции советского типа // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С. 26. 

2  Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 125. 

3  См. там же. 

>>>520>>>

мирование административного правосудия не может не стать насущной потребностью современного этапа развития российского общества. 

. Необходимость разработки законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах. Созданию административных судов будет способствовать развитие законодательства об управленческом процессе, управленческих производствах или процедурах1, например, о порядке принятия нормативных правовых актов управления, заключения административных договоров, совершения различных управленческих действий, планирования управленческих мероприятий или проведения работ в сфере управления. Во многих странах действуют специальные законы об управлении или законы о процессуальной деятельности в сфере управления (административно-процессуальные кодексы)2. Наша страна только приближается к этому правовому стандарту в области управленческого процесса. Можно сказать даже и о том, что отсутствие указанных законодательных актов характеризует "неразвитость" ("нецивилизованность") российского административного законодательства и российской теории административного права, ибо исторически становление современного административного права происходило по двум направлениям: распространение на публичное управление власти законов и создание административных судов. Следовательно, важ- 

1 Об административных процедурах (их конституционных гарантиях, принципах, правах и обязанностях государственных органов и граждан в административных процедурах) см., например: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М., 2000. С. 19—. В разных странах административные процедуры устанавливаются различными нормативными актами: Кодекс административной процедуры от 14 июня I960 г. в Польше, Закон об общих правилах государственной административной процедуры 1957 г. в Венгрии, Закон об административной процедуре 1979 г. в Болгарии. См.: Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине. Пер. с англ. / Ред.: Д. Дж. Галлиган и др. К.; Будапешт, 1999. С. 605—. 

2  См., например: Jade H. Verwaltungsverfahren, Widerspruchsverfahren, Verwaltungsprozeb. 3. Aufl. Stuttgart; Miinchen; Hannover; Berlin; Weimar; Dresden,  1997; Verwaltungsverfahrengesetz:  Kommentar / Bearb.   von P. Stelkens. 5. Aufl. Munchen, 1998; Ule C. H., Laubinger H.-W. Verwaltungs-verfahrensrecht: ein Lenhrbuch fiir Studium und Praxis. 4. Aufl. Ko'ln; Berlin; Bonn; MUnchen; Heymann, 1995. См. также: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. Пер. с нем. М., 2000. 

>>>521>>>

нейшим направлением в законотворческой деятельности в сфере управленческого процесса является принятие законов, регламентирующих административные (управленческие) процедуры (процессуального управленческого кодекса или закона об управлении). Правовая регламентация административных процедур в деятельности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих будет способствовать ликвидации юридических коллизий, так как соответствующие административные процедуры станут обеспечивать законность практического осуществления административно-правового статуса должностных лиц, т. е. не выходить за пределы принадлежащих им полномочий и не нарушать компетенцию государственных органов. 

Во многих странах уже несколько десятилетий действует законодательство, содержащее нормы об административных процедурах. Соответствующие законы об административных процедурах регламентируют не только спорные (или негативные) процедуры (когда имеет место спор между гражданином и администрацией или совершено административное правонарушение), но и неспорные (позитивные) процедуры (когда такого спора не существует)1. 

Лишь с удивлением можно констатировать, что разработкой проекта федерального закона об управленческих (или административных) процедурах в настоящее время занимаются представители не российской академической и вузовской науки, а различные созданные в стране фонды и организации. Конечно, надо приветствовать и их усилия в этой сфере, однако главной силой в выработке соответствующего законопроекта должна стать российская юридическая наука. Весьма интересным можно назвать проект федерального закона "Об административных процедурах", разработанный фондом "Конституция". Этот законопроект включает в себя восемь разделов: 1) сфера действия закона; 2) общие принципы правового государства и принципы административной процедуры; 3) процедурные принципы и порядок реализации административных действий и принятия решений (участники (стороны) процедуры, их процессуальный статус и т. д.); 4) процедура в первой инстанции; 5) порядок обжалования и принятие решения; 6) особые виды административных процедур; 7) исполнение распоряжений; 8) ответственность (государственных органов и их служащих). Таким образом, по мнению авторов законопроекта об 

1 См., например: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. С. 16—. 

>>>522>>>

административных процедурах, он должен устанавливать процесс издания, изменения, отмены и исполнения распоряжений (правовых актов управления). Под распоряжениями они понимают основанные на публичном праве индивидуальные акты административных органов, касающиеся конкретного дела, предметом которых являются: а) обоснование, изменение и прекращение прав и обязанностей; б) установление наличия или отсутствия, а также объема прав и обязанностей; в) отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении или установлении наличия прав или обязанностей, отказ в рассмотрении таких ходатайств. 

Если совершаемые в рамках административных процедур действия или принятые административные решения нарушают права и свободы граждан, то последние имеют право обжаловать соответствующие действия или решения в вышестоящий административный орган (вышестоящему должностному лицу). Во многих странах устанавливается правило, согласно которому гражданин вправе подать жалобу в суд лишь тогда, когда им использованы все нормативно установленные возможности административного обжалования. В специальных законах устанавливается, до какого уровня может доходить внутриведомственная проверка решений по тем или иным вопросам (как правило, административная проверка действий должностных лиц или их решений ограничивается одной или двумя инстанциями)1. Таким образом, законодательство об управленческом процессе (или административных процедурах) обусловливает необходимость принятия законов, устанавливающих порядок реализации права гражданина на обращение в суд с иском (или жалобой) на противозаконный административный акт должностного лица. Важнейшей характерной чертой российской модели правового регулирования обращения в суд с жалобой на действия (бездействие) или решения должностных лиц является возможность альтернативного обжалования, т. е. гражданин может направить жалобу как в вышестоящий административный орган, так и в суд. В России такой порядок обжалования считается уже много лет демократическим и целесообразным. В литературе можно встретить мнение, согласно которому обосновывается предпочтительным порядок, когда у лица появляется возможность обращения в суд только в случае, если оно уже получило окончательное решение по жалобе от соответствующей административ- 

1 См.: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. С. 17. 

>>>523>>>

ной инстанции. Обосновывается такое положение, на наш взгляд, весьма противоречивыми аргументами, например: "сами чиновники гораздо лучше разбираются в сферах своих полномочий, нежели суд. Вышестоящие инстанции, как правило, в состоянии без особых затрат установить, действовали ли их подчиненные в рамках правил или нет. Суду же потребуется время, чтобы разобраться во всех "тонкостях", относящихся к той или иной узкоспециальной области". Если принимать во внимание указанные аргументы, то можно задать вопрос: а зачем тогда вообще нужны административные суды, если чиновники лучше, чем судьи, разбираются в управленческих делах? При этом нужно напомнить, что судьи всякий раз, когда они рассматривают любое дело (юридический спор), сталкиваются с "тонкостями" многочисленных "узкоспециальных" сфер. Указанные аргументы весьма противоречивы и с точки зрения принципа разделения властей: как известно, суды призваны осуществлять контроль за исполнительной властью и обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Думается, что необходимость первоначального соблюдения так называемого ин-станционного порядка рассмотрения жалобы ограничивает принцип доступности правосудия для граждан. 

. Возрастание сложности и динамизма общественной и государственной жизни, реформирование государственного и муниципального управления. Общественная практика показывает, что в постоянно развивающемся обществе с его многообразными социальными образованиями, с развитием техники и технологий, повышением политико-правовой культуры граждан и, наконец, с непременно сопутствующим демократическим преобразованиям и переходу к рыночным отношениям повышением чувства собственного достоинства граждан и с возрастанием их личной ответственности за результаты управления формируются и более серьезные требования к самому государству (к органам государственного и муниципального управления), ко всем публично-правовым образованиям и институтам, практическая управленческая деятельность которых находится теперь под большим общественным контролем1. 

1 Ученые обращают на это внимание. Например, И. М. Зайцев пишет: "По мере того как у россиян будет уменьшаться "священный трепет" перед носителями "государственной власти и высшей мудрости", являющийся психологическим наследием прошлого, и будет возрастать правовая культура в российском обществе, число обжалуемых неправомерных актов исполнительной власти, несомненно, увеличится". См.: Зайцев И. Административные иски // РЮ. 1996. № 4. С. 23. 

>>>524>>>

Да и законодатель, понимая это, в принятом ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" установил, что специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в этот закон (п. 1 ст. 26 Закона). Пункт второй ст. 26 этого Закона предусматривает, что полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов будут устанавливаться федеральным конституционным законом. Таким образом, становится очевидно, что законодатель отнюдь не исключает возможности формирования в России административных судов. 

Особенно заметно повысилась актуальность идеи об учреждении в России административных судов в мае—июле 2000 г., когда Президентом РФ было начато проведение административной реформы,, одной из задач которой является обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Создание административных судов было поддержано Президентом РФ1. Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" содержит указание на особую значимость правильного рассмотрения административных дел в свете осуществляемой в России реформы государственной власти. 

. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами. В качестве аргумента против создания административных судов приводят иногда довод о том, что число дел, связанных с рассмотрением жалоб граждан на действия органов управления, незначительно2. Однако тому есть ряд объективных причин. Во-первых, российские граждане в силу известных исторических обстоятельств в советские годы не выработали привычки обращаться по таким вопросам с жалобами в суд —в то время существовали более могущественные органы —парткомы и начальники, которые служили весьма действенным 

1  См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1.С. 6. 

2  По оценке И. М. Зайцева, число дел по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц в общем объеме гражданских дел невелико (не более 2—,5%), но хорошо просматривается тенденция к их увеличению. См.: Зайцев И. Указ. соч. С. 23. 

>>>525>>>

средством поиска истины1. Во-вторых, доверия к судам у населения в полной мере не существует и по настоящее время (здесь имеется в виду рассмотрение именно административных споров, т. е. споров с должностными лицами)2. В-третьих, возможность обжалования действий (решений) органов управления была установлена в нашей стране законодателем сравнительно недавно —в 1987 г. в Законе СССР от 30 июля 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" (с изменениями от 2 ноября 1989 г.). Это весьма малый срок, чтобы делать какие-то выводы. Статистика показывает не то, что граждане не хотят обжаловать в суд действия органов управления и должностных лиц, но то, что еще не в полном объеме созданы условия для такого обращения; рассмотрение споров граждан с публичной властью недостаточно обеспечено юридически, организационно и политически. В литературе отмечается, что в структуре гражданских дел появились новые категории дел —о защите избирательных прав, об обжаловании нормативных актов, действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (при отсутствии иного судебного порядка обжалования)'. 

Учитывая сложность современной социально-экономической жизни и длительность судебной процедуры, граждане России не спешат направлять жалобы на действия и решения органов публичной власти в суды; они обращаются также с жалобами в административные органы, считая этот путь более удобным и привычным4. В литературе отмечается, что судебная процедура рассмотрения 

1  Несмотря на это утверждение, думается, что все же вряд ли можно согласиться с выводом, который сделали авторы книги "Как упорядочить отношения гражданина и чиновника", согласно которому "абсолютно новой для России" называется сама идея, "что гражданин обладает некими правами в отношениях с государством" и что "средний россиянин далек от мысли, что он вправе обжаловать действия государства и это может принести ему успех". См.: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. С. 10. 

2  Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., упоминал В. Даля, который в своих комментариях к слову "суд" отмечал отсутствие в России пословиц в похвалу суда; т. е. народ исторически относится к суду с определенным недоверием. См.: Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С. 4. 

3  См.: Жилин Г. Защита прав человека в гражданском судопроизводстве // РЮ. 1998. № 1. С. 5. 

4  О соотношении административной и судебной юрисдикции см.: Хамане-ва Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 68—. 

>>>526>>>

жалоб граждан весьма громоздка и длительна по времени1. Поэтому можно сделать вывод, что граждане неохотно используют право на защиту от незаконных действий исполнительной власти2. Конечно, длительное судебное разбирательство —дело не из приятных, особенно когда решение административного органа уже принято и повлекло неблагоприятные для граждан правовые последствия. Вместе с тем не вызывает сомнения, что гражданин, проживающий в свободном демократическом обществе и правовом государстве, должен немедленно реагировать на нарушающее действие (решение) органа управления. Примечательно, что как только стало возможным обжаловать в суд действия и решения представительных органов, общественных объединений и других общественных организаций, воинских должностных лиц и органов военного управления, число граждан, обратившихся в суд за правовой защитой, сразу же возросло: в 1992 г. в суды было направлено 10 112 жалоб, в 1993 г. —326 (а в военные суды обратились 3504 человека)3, в 1994 г. —000, в 1995 г. —ООО4. В 1999 г. в федеральных судах общей юрисдикции было 350 000 дел по административным спорам, в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 —жалобы на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 —жалобы на нарушения налогового законодательства, 2320 —жалобы на нарушения избирательных прав граждан и т. д.5 В первом полуго- 

1  См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. М., 1993. С. 178. 

2  В качестве факторов, препятствующих реализации граждан права на судебную защиту от произвола должностных лиц, указываются: длительность судебного разбирательства; отсутствие реальных механизмов предотвращения волокиты; дороговизна судебной пошлины; неготовность судов взять на себя такой объем работы. См.: Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3. С. 8—. См. также: Он же. Перелома можно добиться, лишь возродив социальную профилактику преступности // РГ. 1998. 7 апр. 

1 См.: Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. С. 317. 

4 См.: Шейнин X. Б. Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан // РЮ. 1996. № 8. С. 48. По данным X. Б. Шейнина, в 1991 г., когда действовал Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан", в суды поступило 6590 жалоб, а в 1992 г. —112. 

" См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2. 

>>>527>>>

дии 2000 г. увеличилось количество жалоб, рассмотренных районными судами общей юрисдикции: например, о признании правовых актов незаконными —с 1672 до 1744, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, —с 76,2 тыс. до 82,2 тыс. (или на 7,9%). Согласно судебной статистике, число обоснованных обращений в указанный период времени по делам, возникающим из административно-правовых отношений, сократилось: например, по жалобам на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права и свободы граждан, —с 42 тыс. до 25,5 тыс. (или на 39,3%); о признании правовых актов незаконными —с 809 до 684 (или на 15,4%). Вместе с тем число обоснованных обращений в районные суды общей юрисдикции возросло: например, на коллегиальные решения органов власти, управления и общественных объединений с 10 380 до 22919 (з 2,2 раза); по жалобам на неправомерное наложение административных взысканий —с 7406 до 9221 (или на 24,5%)'. В первом полугодии 2000 г. количество принятых федеральными судами общей юрисдикции (а именно Верховными судами республик и приравненными к ним судами) к производству по первой инстанции дел, вытекающих из административно-правовых отношений, увеличилось с 412 до 640 (или на 55,3%), в том числе: о признании правовых актов незаконными —с 251 до 295 (или на 17,5%); из нарушений избирательного законодательства —с 90 до 262 (в 3 раза). Вместе с тем следует отметить, что в указанный период сократилось количество жалоб, рассмотренных судами этого уровня, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, с 60 до 45 (или на 25%). По делам, возникающим из административно-правовых отношений, число обоснованных обращений увеличилось, в том числе по нарушениям избирательного законодательства, —с 23 до 50; вместе с тем сократилось количество обоснованных обращений о признании правовых актов незаконными —со 115 до 802. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева, федеральные суды общей юрисдикции рассматривают ежегодно 4 тысячи дел о признании правовых актов незаконными5. В литературе отмечается рост доверия граждан к судебной власти, так как за последние три-четыре года они стали в три 

1  См.: Работа районных судов общей юрисдикции в первом полугодии 2000 года // РЮ. 2000. № 12. С. 55—. 

2  См.: Работа судов общей юрисдикции в первом полугодии 2000 года // РЮ. 2001. № 1. С. 76. 

3  См. там же. С. 3. 

>>>528>>>

раза чаще обращаться в суд за защитой от действий или решений исполнительной власти1. 

Увеличение числа дел становится очевидной тенденцией и в таких специализированных2 судах, как арбитражные3: их ежегодный прирост составляет почти 20%*. Число рассмотренных арбитражными судами России споров, вытекающих из административных правоотношений, в 1996 г. возросло на 87,4%, а в 1997 г. более чем на 80%5 (в 1995 г. их число было 23 629, в 1996 г. —272)с. В 1996 г. преобладали споры о признании недействительными ненормативных актов и о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств. Число споров, возникающих из административных правоотношений, за первое полугодие 1997 г. возросло на 93,2% по сравнению с первым полугодием 1996 г. (18 962 спора, а в первой половине 1997 г. —639)7. Их удельный вес к числу дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, соответственно составил 21,9 и 42,8%. В первом 

1  См.: Савицкий В. М. Российские суды получили реальную возможность контролировать исполнительную власть // Судебный контроль и права человека. М., 1996. С. 61—. 

2  В гражданско-процессуальной литературе нередко отмечается, что по формальным признакам арбитражные суды нельзя относить к специализированным судам, так как ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" не содержит каких-либо указаний на специализированные суды, действующие в современной судебной системе; их нельзя рассматривать в качестве специализированных судов и по характеру рассматриваемых ими дел. Таким образом, арбитражные суды —часть единой судебной системы наряду с конституционными судами и судами общей юрисдикции См. об этом: Абова Т. Е. Арбитражный суд в судебной системе России // ГиП. 2000. № 9. С. 5. 

3 См.: Бойкое О. В. О некоторых вопросах подведомственности арбитражным судам споров в сфере управления // Исполнительная власть в Российской Федерации / Под. ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 156—. 

* См.: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды России с позиций европейских правовых норм // ЖРП. 1997. № 7. С. 12; Витрянский В. В. Гражданский кодекс и суд // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 131. 

См.: Яковлев В. Ф. От реформирования к совершенствованию судебно-арбитражной системы, укреплению независимости судебной власти // Вестн. ВАС. 1998. № 4. С. 6. 

0 См.: Деятельность арбитражных судов России в 1996 г. // РЮ. 1997. № 4. С. 57. 

7 См.: О работе арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 1997 г. // РЮ. 1997. № 10. С. 53. Следует отметить, что резкий скачок в увеличении административных споров произошел за счет большого числа споров, связанных с ликвидацией юридических лиц по искам налоговых органов (19 433 спора), которые арбитражными судами отнесены к административным спорам. 

>>>529>>>

полугодии 1997 г. на 24,8% больше по сравнению с первым полугодием 1996 г. было рассмотрено споров о признании недействительными ненормативных актов1. Число таких споров в 1997 г. достигло 12 249, что на 26,3% больше, чем в 1996 г.2 Произошло увеличение числа споров о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств до 18 969 против 11 167 в 1995 г., т. е. на 69,9%, что объясняется увеличением числа исков, предъявляемых органами налоговой службы, бюджетными и внебюджетными фондами. Число этих же споров за первое полугодие 1997 г. (по сравнению с первым полугодием 1996г., когда было рассмотрено 8866 дел) возросло на 70,5% и составляет 15 118. В 1996 г. отмечен и значительный рост числа споров по искам органов налоговой службы о ликвидации предприятий или прекращении предпринимательской деятельности3. Количество споров, возникающих из административных правоотношений, за 1999 г. возросло на 77%, что, безусловно, было вызвано введением в действие с 1 января 1999 г. Части первой Налогового кодекса РФ. Как свидетельствуют статистические данные, споры, связанные с применением налогового законодательства, увеличились почти в три раза: 1998 г. —073, 1999 г. —334. Наибольшее количество дел, возникающих из налоговых правоотношений, связано со взысканием недоплаченных в бюджет налогов, санкций и пени. Количество таких исков возросло в 3,3 раза (1998 г, —653, 1999 г. —938). Если в 1998 г. они составляли 69,7% от налоговых дел, то в 1999 г. —,3%. За 1999 год арбитражными судами было рассмотрено 8825 исков налогоплательщиков о признании актов (решений) налоговых органов недействительными. Следует отметить, что хотя число таких дел увеличилось (1998 г. —, 1999 г. —), но доля их в общем объеме налоговых споров постоянно уменьшается (1997 г. —,6%; 1998 г. —,4%;

  г. —,3%). В 1999 г. сократилась и доля споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов: с 5,9% в 1998 г. до 3,9% в 1999 г.4 

Число разрешенных арбитражными судами в первом полугодии 

2000 г. споров, возникающих из административных правоотношений, 

1  См.: О работе арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 1997 г. С. 53. 

2  См/ Основные показатели работы арбитражных судов Российской Федерации в 1996—годах // Вести. ВАС. 1998. № 4. С. 22. 

3  См.: Деятельность арбитражных судов России в 1996 г. С. 57. 

4  См.: Работа арбитражных судов Российской Федерации в 1999 году // РЮ. 2000. № 5. С. 52. 

>>>530>>>

увиличилось на 23,9% и составило почти половину от общего количества дел (46%). Основное количество споров, возникающих из административных правоотношений, как и прежде, составляют дела, связанные с применением налогового законодательства: их количество в отчетном периоде увеличилось на 45,5% (первое полугодие 1999 г. —776, первое полугодие 2000 г. —430)1. 

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, говоря о доступности правосудия и отмечая при этом 20-процентное ежегодное увеличение в арбитражных судах количества заявлений и рассмотренных дел, делает вывод о том, что граждане и предприниматели начинают верить судам и все активнее идут к судьям за защитой нарушенных прав2. 

Важнейшие правозащитные функции выполняет в настоящее время и прокуратура, также защищающая права и свободы граждан, публичные интересы (неопределенного круга лиц) либо права отдельных категорий граждан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде3. Правозащитную функцию прокуратуры учеными предлагается отразить в Конституции РФ, что, по их мнению, будет позитивно воздействовать на юридический потенциал прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека4. Таким образом, прокуратура имеет определенные полномочия в области осуще- 

1  См.: Работа арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 2000 г. // РЮ. 2000. № 10. С. 56. 

2  См.: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7. 

3 О масштабах деятельности прокуратуры в этой области говорит, например, тот факт, что за два последних года по требованиям прокуроров отменено свыше 32 тыс. незаконных нормативных актов органов местного самоуправления, которыми ущемлялись права большинства жителей сотен городов, районов, сельских поселений. В 1996 г., например, прокурорами опротестовано 700 не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству решений законодательных собраний, государственных советов, дум, органов исполнительной власти республик, краев и областей, затрагивающих права и законные интересы граждан. См.: Чурилов А., Винокуров А. Охрана прав и свобод гражданина: обеспечение международных обязательств РФ // Законность. 1997. № 6. С. 8, 13. См. также: Гущин В. 3. Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях // ЖРП. 2000. № 4. С. 34—; Рохлин В. И., Стуканов А. П. Прокурорский надзор в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Правоведение. 2000. № 5. С. 154—; Шульжен-ко Ю. Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М.,  1999. 

* См., например: Конституционно-правовая реформа в современной России (научно-практическая конференция) // ГиП. 2000. № 5. С. 96. 

>>>531>>>

ствления нормоконтроля. Она обязана обратиться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, если считает региональный закон в определенной степени дефектным. Суд общей юрисдикции проверяет соответствие закона субъекта РФ нормам федерального законодательства и при определенных обстоятельствах может признать указанный региональный закон не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, т. е. недействующим (незаконным) и не подлежащим применению. На субъекте РФ лежит в таком случае обязанность приведения своих законов в соответствие с федеральными нормативными актами. 

Увеличение числа жалоб военнослужащих на действия (бездействие) или решения воинских должностных лиц является в последние годы характерной чертой военной юстиции. В 1999 г. военными судами рассмотрено около 47 тыс. дел по жалобам и заявлениям военнослужащих, что почти на 9% больше, чем в 1998 г.; за первое полугодие 2000 г. таких жалоб и заявлений поступило более 50 тыс. Постоянно сохраняется тенденция увеличения количества дел этой категории1. 

В соответствии с п. 1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Исполнение законов выражается в виде действий или издания правовых актов, которые являются решениями, направленными на проведение законов в жизнь. Разница между ними состоит в том, что правовые акты представляют собой документы, а действия такой формы не имеют. Вместе с тем в большинстве случаев и действия по исполнению законов имеют в конечном счете документальное оформление. Прокуроры осуществляют надзор за исполнением как законов, так и правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления и органами контроля. Таким образом, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов опре- 

1 См.: Петухов Н.. Жудро К. Военная юстиция: новые решения старых проблем // РЮ. 2000. № 11. С. 16. 

>>>532>>>

деленным кругом органов и должностных лиц. Правовые акты управления должны носить подзаконный характер, т. е. должны издаваться в точном соответствии с законами. 

Несоответствие закону правовых актов управления может выражаться в следующем: 

—несоответствие правовых актов управления предписаниям установленных в законе норм;

—  выход за пределы полномочий, предоставленных органу, издавшему правовой акт управления;

—отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

—  издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего юридическую силу закона;

—искажение смысла закона и его норм в изданном правовом акте управления;

—неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

—  несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания правовых актов управления1. 

Прокуратура должна своевременно выявлять противоречащие закону правовые акты управления и принимать меры к признанию таких актов недействительными путем их опротестования или непосредственного обращения с соответствующим требованием в суд, военный или арбитражный суд. В приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предлагается оценивать деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности2. В приказе Генерального прокурора РФ от 1 августа 1995 г. № 41 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" указано на особую важность использования прокурорами права обращения с исками в арбит- 

1  См.: Комментарий к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. Ю. И. Скуратова. М., 1996. С. 99—. 

2 См. там же. С. 407. 

>>>533>>>

ражные суды в целях реального пресечения и устранения правонарушений, возникающих из административных правоотношений в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей1. Учеными обосновывается идея дальнейшего укрепления порядка осуществления превентивного надзора прокуратуры. Например, прокурорский работник вправе выявлять несоответствие законам проектов правовых актов во время проведения заседания законодательного органа; письменная форма превентивного надзора должна применяться в тех случаях, когда проект нормативного правового акта поступил в прокуратуру заранее, и у ее сотр'удников имеется достаточно времени для анализа этого проекта на его соответствие положениям федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов2. 

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации"3 были внесены изменения и дополнения в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (в ред. постановлений Пленума от 21 декабря 1993 г. № 11 и от 25 октября 1996 г. № 10). В этом постановлении отмечалось, что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, действующий на территории данного субъекта РФ. Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим 

1  См.: Комментарий к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. Ю. И. Скуратова. М., 1996. С. 514—. 

2  См.: Рабко Т. А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? // ЖРП. 2000. № 9. С. 54—. 

3 См.: РГ. 2000. 1 июня. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774. 

. Ю. Старилов. 

>>>534>>>

закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления прокурора. 

В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта —со дня вступления в силу (введения в действие) закона. 

Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации"). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным иного правового акта, если он был опубликован данным средством массовой информации. 

Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке. 

Совершенствованию подлежит сама судебная процедура рассмотрения дела по иску гражданина к публичной власти, и ее можно будет определить в будущем законе об административном суде и административном процессе. Когда граждане увидят, что в административном суде, у независимого судьи они могут найти защиту и понимание, то, как показывает западноевропейская практика, люди станут чаще обращаться в суды. Сегодня все чаще встает вопрос: в случае возникновения конфликтной ситуации между гражданином и публичной властью направлять ли в суд соответствующую жалобу или же использовать испытанный в советские годы способ урегулирования этих отношений при помощи связей, подкупа, т. е. использовать режим, формы и способы функционирования "коррумпированного" государства. 

Бытует мнение, что "логика социального развития и вслед за ней законодательный процесс рано или поздно приведут к созда- 

>>>535>>>

нию оптимальных правовых форм российской административной юстиции"1. Нам же представляется, что государство должно проявить особую активность и целеустремленность в создании правового механизма, в том числе и судебной защиты гражданина от действий органов управления и их служащих. Именно принятие соответствующих законодательных актов и обеспечит дальнейшее социальное развитие. Неубедительны также доводы о том, что в современных условиях не сложилась общественная потребность в использовании института административной юстиции, так как практика применения законов об обжаловании действий и решений органов управления в суд характеризуется низкой социальной результативностью2, под которой понимается незначительное число таких дел по сравнению с другими делами в судах. Однако эффективность любого правового института, а тем более такого, как судебный контроль за действиями и решениями управления, измеряется в первую очередь не числом рассмотренных судами дел, а потенциальной возможностью применения контрольных механизмов по отношению к-исполнительной власти независимой судебной властью, которая, проверив фактические материалы дела и реальные обстоятельства, может принять законное и справедливое решение. К тому же, если гражданин будет уверен, что он может обратиться в суд с иском к администрации (исполнительной власти), то число исковых заявлений значительно увеличится3. Но это уже социология будущего, которое, по нашему убеждению, все-таки позволит опровергнуть тезис об отсутствии в России традиций защиты частных интересов в сфере издания и реализации норм административно-правового характера4. 

. Заинтересованность судей во введении в судебную систему административного судопроизводства. Создание административных 

: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений // ГиП. 1995. № 8. С. 29. 2 См. там же. 

1 О результатах социологического исследования, посвященного использованию возможности обращения за защитой своих прав в суд см.: Михайловская И. Б., Кузьминский Е. Ф,, Мазаев Ю. Н. Юридическая помощь населению: потребности и возможности. М., 1995; Михайловская И. Судебная реформа в России: проблемы трансформации юстиции советского типа // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С. 27. 

4 См.: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений. С. 29. 

is*

>>>536>>>

судов, думается, поддержат сами судьи1, особенно те, которые рассматривают гражданские дела. Ведь суды в настоящее время переполнены делами, и большинство судей работают с явным превышением индивидуальной нагрузки2. По сведениям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова, нагрузка на одного судью в судах районного звена увеличилась в 1998 г. по сравнению с 1997 г. на 12,9%. Неукомплектованность судейского корпуса приводит к отказам в приеме жалоб и заявлений граждан под разными предлогами. Рассмотрение дел в районных судах тянется нередко годами, что порождает у людей неверие в эффективность судебной власти3. Президент РФ В. В. Путин отмечал 27 ноября 2000 г. на V Всероссийском съезде судей, что нагрузка на судей в последние шесть лет выросла в три раза; "она превышает все нормы и подчас становится причиной судебных ошибок, поверхностного, невнимательного рассмотрения дел"4. 

Нормы нагрузки судей и работников аппаратов федеральных судов утверждены в 1996 г. совместными постановлениями Минтруда и Минюста России. В течение последних шести лет вступили в силу новые Уголовный и Гражданский кодексы РФ, другие федеральные законы; компетенция судов общей юрисдикции в 

1  Например, Председатель Высшей квалификационной коллегии судей РФ А. Жеребцов в своем выступлении на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г. указал на необходимость быстрого и широкого введения в действие административных судов (см.: Жеребцов А. С нарушениями судейской этики мириться не будем // РЮ. 2001. № 1. С. 13). 

2  О большой загруженности судей, нехватке технического персонала судов, их неудовлетворительном оснащении оргтехникой, об устаревших методах оформления дел и ведения процессуальных документов говорится в решении № 4 Совета по судебной реформе при Президенте Российской Федерации от 12 марта 1997 г. "Об обеспечении доступности правосудия и быстроты его осуществления". См.: РЮ. 1997. № 6. С. 6. Совет Федерации Федерального Собрания РФ в своем Заключении по результатам парламентских слушаний "О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации" от 24 декабря 1998 г. рекомендовал высшим судебным органам и Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации разработать в 1999 г. предложения о нормативах нагрузки судей и работников аппаратов федеральных судов для утверждения их федеральным законом. См.: Как преодолеть кризис правосудия // РЮ. 1999. № 2. С. 5. См. также: В России не хватает судей // РЮ. 1999. № 2. С. 6—; Позиции по законопроекту о судах общей юрисдикции согласованы // РЮ. 1999. № 2. С. 2. 

3  См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова в 1998 году // РГ. 1999. 11 марта. 

4 Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела // РЮ. 2001. № 1. С. 3. 

>>>537>>>

гражданском судопроизводстве и в административном производстве (в том числе по обращениям граждан с жалобами на неправомерные действия должностных лиц) была существенно расширена. Поэтому в литературе предлагается принять федеральный закон о приведении штатной численности судей и работников аппаратов судов в соответствие с нормами нагрузки; учитывая широту такой задачи, предлагается увеличение штатной численности судей федеральных судов общей юрисдикции с 16 742 единиц в 2000 г. до 35 734 единиц в 2010 г. (т. е. в 2,1 раза больше) и работников аппаратов судов с 38 379 единиц в 2000 г. до 123 162 единиц в 2010 г. (т. е. в 3,2 раза больше)1. Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ считает, что для обеспечения доступности правосудия в системе арбитражных судов необходимо, чтобы к 2005 г. в этой системе работало 10 000 судей (увеличение в 3,5 раза) и 20 000 специалистов и обслуживающего аппарата (это в 5,9 раза больше, чем сегодня); т. е. доступность арбитражного правосудия нужно в будущем обеспечивать уменьшением нагрузки на судей, а следовательно, увеличением числа судей и работников аппарата судов2. 

Перегруженность судов является серьезным препятствием для эффективного судебного реагирования на нарушения прав и свобод граждан, так как в данном случае не обеспечивается оперативное рассмотрение соответствующих дел. Размышляя над этой проблемой, судьи высказываются в пользу скорейшего создания специализированных судов, обосновывая это также и тем, что выделение в российской судебной системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов произведено явно не по признаку однородности правовых отношений. Наряду с судами общей юрисдикции, рассматривающими гражданские и уголовные дела, признается целесообразным создание специализированных административных и финансовых судов, которым можно было бы передать споры, возникающие из финансово-правовых отношений и по вопросам налогообложения3. К подведомственности административных судов предлагается относить все споры, возникающие из админи- 

1 См.: Чернявский В. Проблемы организационного обеспечения деятельности судов // РЮ. 2000. № 9. С. 6. См. также: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 6; Сидоренко Ю. Мы не дали растащить судебную систему по местным квартирам // РЮ. 2001. № 1. С. 10—. 

2  См.: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7. 

1 См.: Бушманов А. Судебной власти нужны специализированные суды // РЮ. 1994. № 11. С. 1. 

Ю Старилов 

>>>538>>>

стративно-правовых отношений независимо от того, кто является стороной —юридическое или физическое лицо. По мнению судей, число подобных дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах возрастает. В последнее время много говорится о необходимости создания налоговых коллегий в арбитражных судах, т. е. организационного установления специализации судей в области налогового законодательства (сейчас налоговые споры рассматриваются судебными коллегиями по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений). Однако, по мнению специалистов, существующий на сегодняшний день массив собственно налоговых дел пока не позволяет создать в судах отдельные налоговые коллегии1, но в любом случае следует вести речь о специализированных налоговых составах как о менее формализованном образовании в арбитражных судах внутри коллегий. По сведениям Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В. Ф. Яковлева, административные коллегии в арбитражных судах в настоящий момент функционируют как налоговые коллегии2. 

В будущем вместе с развитием отраслевого публично-правового законодательства соответственно произойдет увеличение и числа жалоб (исков), направляемых в суд. Например, стремительное развитие в последние годы законодательства о государственной службе привело к возникновению подотрасли административного права —служебного права3. В соответствии с п. 2 ст. 9 ФЗ от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственный служащий вправе обратиться в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисцишш- 

1  См.: Бойкое О. В. Арбитражный суд и налоговые споры // Право. 1998. № 1. С. 25—. Сегодня эти коллегии арбитражных судов рассматривают в большей мере споры с участием Пенсионного фонда, фондами социального страхования, занятости, обязательного медицинского страхования, таможенными органами, споры, связанные с применением законодательства о контрольно-кассовых машинах. 

2  См.: Яковлев В. Ф. От реформирования к совершенствованию судебно-арбитражной системы, укреплению независимости судебной власти // Вести. ВАС. 1998. № 4. С. 7. 

:! См., например: Российское служебное право: Сборник норм, актов: Учебное пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1999. 

>>>539>>>

парной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы. Такой же вывод подтверждает и развитие таможенного законодательства, социального, строительного, финансового и налогового права. 

Формирование административного судопроизводства в специализированных судах позволит уменьшить судебно-производ-ственную нагрузку судей общих судов, а следовательно, создаст оптимальные условия работы, обеспечит качественное рассмотрение дел и вынесение законных судебных решений. Только в таких условиях может быть сформирована и судебная специализация, направленная на обеспечение качественного правоприменительного процесса в административных судах. 

. Усиление борьбы е коррупцией в системе государственной и муниципальной службы. Создание административных судов и специализированного административного судопроизводства будет способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной службы, в органах государственной власти и местного самоуправления. На это прямо указано в докладе "Россия и коррупция: кто кого?", подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом "Информатика для демократии"1. В рамках укрепления судебной системы одной из основных мер общего характера (наряду с такими, как гарантии достойного обеспечения судей и всей судебной системы; совершенствование системы подготовки и отбора судей; укрепление арбитражных судов, обеспечение процедурной и информационной надежности их работы) называется развитие административной юстиции. 

1 См.: РГ. 1998. 19 февр. См. также: Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998; Гаухман Л. Д. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией // ЖРП. 2000. № 12. С. 3—; Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. 1998. № 4. С. 8—; Зотова О. Комиссия Государственной Думы по борьбе с коррупцией // РЮ. 2000. № 10. С. 55; Коррупция и борьба с ней: роль законодательства // РЮ. 2000. № 12. С. 58; Ли Д. А. О методике определения сравнительного уровня коррупции в регионах России // Право и политика. 2000. № 5. С. 36—; Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1997; Он же. География организованной преступности и коррупции в России (1997—гг.) // ГиП. 2000. № 11. С. 23—; Павленко О. В. Вопросы формирования и совершенствования законодательства о борьбе с коррупцией // Рос. юридический журнал. 2000. № 2. С. 17—, Тимергалиева О. Н. Антикоррупционное законодательство России и проблемы его осуществления // Право и политика. 2000. № 1.С. 50—; Шелли Луиз И. Коррупция в эпоху после Ельцина // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 2. С. 62—. 

*

>>>540>>>

По мнению авторов доклада, в силу отсутствия административной юстиции на сегодняшний день невозможно разгрузить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией. Далее делается вывод о том, что административная юстиция ранее подменялась партийным прессингом, принимавшим различные формы, в том числе и институциализированные, например комитеты партийного контроля. Соглашаясь в принципе с мнением о необходимости развития административной юстиции, следует, однако, указать, что последнюю не следует идентифицировать, как это делается в указанном докладе, с производством по делам об административных правонарушениях. В специальной литературе также отмечалось, что административная юстиция и правосудие по административным делам различаются по способам реализации гражданином права на административную жалобу1. Производство по делам об административных правонарушениях —это одна из форм административной юрисдикции, специальная процедура рассмотрения административно-правовых дел. 

Одним из условий, порождающих коррупцию, авторы упомянутого доклада справедливо называют неразвитость и несовершенство законодательства, устанавливающего процедуры подготовки нормативных правовых актов и иных регулирующих и распорядительных актов; все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости. 

Масштабы коррупции в России приняли в настоящее время угрожающий характер, что чревато опасностью уничтожения правового порядка, извращения взглядов на право и закон, ликвидации самой демократии, а следовательно, и всех реальных законных способов (в том числе и судебного контроля) обеспечения прав и свобод граждан. О коррупции много и не без оснований говорится, но действенных юридических шагов в борьбе с этим явлением так и не предпринимается (едва ли можно считать важным средством борьбы с коррупцией эпизодически издаваемые указы Президента РФ, в которых устанавливаются меры, уже нашедшие отражение в федеральных законах). О масштабности коррупции говорят следующие данные: в 1996 г. возбуждено 3688 уголовных дел, связанных с коррупцией в системе государственной службы. Самую большую часть обвиняемых по этим уголовным делам со- 

1 См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М, 1997. С. 130—. 

>>>541>>>

ставляют работники органов государственного управления —человек; работники органов представительной власти, уличенные в коррупции, —; 857 человек занимали должности в правоохранительных органах1. Среди нарушителей известного Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" выявлено: 77 человек в органах представительной власти, 469 —в органах государственного управления и 321 —в правоохранительных органах. Структура привлеченных к ответственности коррумпированных лиц, подлежащих преданию суду, такова: работники министерств, комитетов и структур на местах —,1%; сотрудники правоохранительных органов —,5%; работники контролирующих органов —,9%; работники кредитно-финансовой системы —,7%; работники таможенной службы —,2%; депутаты —,8%; прочие —,8%2. Как видим, в нарушители Указа Президента о борьбе с коррупцией попали и совершившие должностные преступления лица, которые в большинстве своем являются служащими органов исполнительной власти. На усиление борьбы с коррупцией направлено и указание Генерального прокурора РФ от 12 августа 1996 г. № 49/7 "О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе"3. В 1995 г. выявлено 270 случаев незаконного участия в коммерческой деятельности налоговых инспекторов. В 1996г. за взяточничество было привлечено к уголовной ответственности 404 сотрудника органов внутренних дел. Большинство преступлений в таможенной службе (около 40%) совершается при одновременном получении взятки4. Практически во всех этих случаях должностными лицами различного уровня нарушались права, свободы и законные интересы как физических, так и юридических лиц. 

Административные суды, о необходимости которых говорилось выше, были бы ориентированы на дела по искам граждан к органам внутренних дел, таможенным органам, органам налоговой государственной службы и другим контрольно-надзорным органам, что явилось бы практическим обеспечением не только функции судебной защиты прав и свобод граждан, но и психологичес- 

1  См.: МВД отчитывается перед гражданами России // РВ 1997 20 февр. 

2 См. там же. 

' См.:  Комментарий к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". 

С. 468—. 

4 См.: РГ. 1998. 19 февр. 

>>>542>>>

ко-предупредительной (превентивной) функции. Реальная помощь административного суда многократно усиливала бы желание граждан обращаться туда с иском о восстановлении нарушенных прав и свобод. В конечном итоге это способствовало бы сокращению числа случаев вымогательства взяток со стороны государственных и муниципальных служащих за совершение действий, которые они обязаны совершить согласно российским законам, своим служебным обязанностям и должностным инструкциям. Административные суды будут в определенной мере играть роль сдерживающего фактора на пути распространения коррупции, так как рассмотрение судами жалоб граждан и других субъектов права на незаконные действия органов публичной власти и должностных лиц позволит вскрывать потенциальные источники коррупции. 

Как уже отмечалось, борьба с коррупцией немыслима без реформирования государственной и муниципальной службы. Не вдаваясь в детали несовершенства современного законодательства о государственной и муниципальной службе1, следует отметить, что его недостатки и являются основной причиной распространенности в государственных и муниципальных органах коррупционных отношений. На это обращают внимание и авторы указанного доклада "Россия и коррупция: кто кого?"; по их мнению, любая антикоррупционная программа в России должна быть увязана с коренным реформированием системы государственной службы. В качестве важнейших направлений реформы государственной службы указываются: существенное увеличение денежного содержания государственных служащих; отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и "политических чиновников"; принятие этического кодекса государственного служащего; усиление роли законов в действиях государственных служащих (здесь выделяются такие меры, как: уменьшение сферы действия личного усмотрения; установление жесткого порядка взаимодействия служащих и граждан, когда гражданам всегда и полностью известны не только их права, но и обязанности чиновников; ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения); повышение престижа государственной службы. 

Недостатки и противоречия законодательства о государственной и муниципальной службе усугубляются другими факторами, оказывающими влияние на взаимоотношение органов исполнитель- 

См.: Старилов Ю. Н. Служебное право; Учебник. М, 1996. 

>>>543>>>

ной власти, служащих и граждан. Граждане, как правило, плохо информированы о своих правах на получение услуг от администрации, а также об обязанностях чиновников, в том числе их обязанности предоставлять гражданам необходимую информацию. Чиновники порой умышленно скрывают подобную информацию, чрезмерно усложнены бюрократические процедуры принятия административных актов и удовлетворения законных интересов граждан; серьезным фактором распространения коррупционных отношений в сфере государственной службы является также произвольное применение чиновниками мер административного принуждения, провоцирующее граждан на дачу взятки. 

. Разработка и принятие административно-процессуального кодекса РФ и федерального конституционного закона "Об административных судах". Формирование административного судопроизводства логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР необходимо "освободить" от административно-процессуальных норм, учитывая, что эти нормы имеют свою специфику. Да и законодатель (включая Президента Российской Федерации) подчеркивает сегодня необходимость скорейшего принятия административно-процессуального кодекса РФ. 

В июне 1996 г. Президент РФ подписал Указ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", в заключительных положениях которого (п. 7) поручил Правительству РФ завершить в 1996 г. разработку проектов административного и административно-процессуального кодексов РФ. Затем то же самое было повторено в Указе Президента РФ от 3 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти —порядок в стране". Закономерен вопрос: в какой связи упоминается необходимость принятия этих кодексов, которые регламентируют принципиально разные общественные отношения? Ведь если речь идет о кодексе об административных правонарушениях, то имеются в виду проблемы административных правонарушений, административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях. Если же обсуждается проблема принятия административно-процессуального кодекса, то подразумевается административная юстиция и ее процессуальное юридическое оформление. Следует отметить, что эта весьма распространенная в настоящее время ошибка допускается 

>>>544>>>

как в административных актах различного уровня, так и в специальной юридической литературе1. 

Современный административный процесс (понимаемый как правовая форма рассмотрения судом управленческих споров и обеспечивающий защиту прав и свобод граждан) отличается по своему содержанию, юридическому характеру, назначению, целям, задачам и принципам от процесса гражданского, на основании норм которого и рассматриваются сегодня дела, возникающие из административно-правовых отношений. Вместе с тем между ними имеется и определенное сходство, обусловленное тем, что они представляют собой виды судебно-правового процесса. Главными задачами административного процесса как процессуальной формы рассмотрения споров между гражданами и публичной властью по поводу защиты субъективных публичных прав граждан являются восстановление нарушенных публичной властью и ее должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечение правопорядка, установленного режима публичного управления, борьба с произволом должностных лиц органов государственной и муниципальной власти; главная задача гражданского процесса —восстановление законного порядка отношений в сфере частной жизни. По мнению В. А. Рязановского, граждане современного государства обладают не только субъективными гражданскими, но и субъективными публичными правами2 (выделено мной. —Ю. С.). "Право на публичный иск и материальное публичное право представляют самостоятельные явления общественной жизни, хотя и находящиеся в известной связи между собой, и административный 

1  Например, Ю. А. Тихомиров, говоря о необходимости принятия федерального закона "Об административной юстиции в Российской Федерации" и ссылаясь при этом на аналогичную, по его мнению, систему таких законов, как ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный кодекс, полагает, что в перспективе на основе указанного закона ("Об административной юстиции в Российской Федерации") и КоАП возможно будет подготовить проект основ или кодекс административного судопроизводства. Думается, что данные законодательные акты различны по типам общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. В будущий закон "Об административной юстиции Российской Федерации" Ю. А. Тихомиров предлагает включить следующие положения:  1) задачи, порядок образования и состав административных судов; 2) подведомственность дел (а именно: рассмотрение жалоб граждан и юридических лиц на решения, действия или бездействие исполнительных органов, споров о компетенции исполнительных органов, дел об административных проступках государственных служащих). См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 791. 

2  См.: Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 26. 

>>>545>>>

процесс является самостоятельным институтом. Административный процесс имеет и самостоятельную от материального публичного права задачу"1. 

С апреля 1993 г. в ГПК РСФСР введена специальная глава 24' "Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан". Процессуальные нормы данного кодекса имеют множество отличий от других норм гражданского процессуального права и по существу представляют собой нормы административного процессуального права2. Следовательно, соответствующие нормы публичного права (административного права) должны быть обеспечены самостоятельным административным процессом. 

Позиция суда в административном процессе должна быть наиболее активной, так как поиск административных актов, управленческих решений и выяснение обстоятельств совершения органами управления и государственными служащими действий, нарушающих права и свободы граждан, дадут результаты только в том случае, если они будут осуществляться судом —независимым государственным органом, имеющим на это полномочия. Гражданин не обязан доказывать неправомерность действий и решений органов управления; этим будет заниматься административный суд. Граждане, как правило, лишены возможности на равных дискутировать с органами управления по поводу того или иного решения (действия). Административный суд стал бы помощником граждан в споре с "властвующей" стороной управленческого процесса. Это подтверждает уже имеющаяся судебная практика рассмотрения дел по жалобам на действия органов управления и должностных лиц. Создание административных судов, очевидно, будет направлено на усиление внимания субъектов исполнительной власти, органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих к правам и свободам граждан и других субъектов права, а также к публично-правовым нормам, устанавливающим процесс управления. Специализированное правосудие обеспечит признание и соблюдение прав и свобод граждан, повысит ответственность публичной власти за свои действия и решения. 

В современной литературе уже весьма активно обсуждается проблема создания административного процессуального кодекса. 

1  Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 28. 

2  В литературе на это уже давно обращалось внимание. Об" этом идет речь и в самых последних публикациях по теме об административной юстиции. См., например: Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // ЖРП. 1997. № 6. С. 19. 

>>>546>>>

Например, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, указывая на увеличение административных дел в системе арбитражного правосудия, предлагает разработать и принять общий для федеральных судов общей юрисдикции и для арбитражных судов административный процессуальный кодекс, в котором следовало бы, по его мнению, сблизить процессуальные формы. Структура административного процессуального кодекса включала бы в себя общую часть и две особенные части, отражающие особенности разрешения этих споров с участием гражданина и предпринимателя. В качестве особого условия В. Яковлев отмечает, чтобы административное дело начиналось не в суде, а в соответствующем ведомстве, решение которого обжалуется. При этом в самих органах исполнительной власти (ведомствах) должны быть, по мнению В. Яковлева, сформированы специальные квазисудебные органы, призванные разрешать конфликтные ситуации и административные споры. И только в том случае, если гражданин или предприниматель не удовлетворены решениями данного административного (квазисудебного) органа в соответствующем ведомстве, они могут обратиться с жалобой в суд с целью защиты своих прав. При этом В. Яковлев уверен, что даже при такой организации в арбитражные суды будет поступать много жалоб, которые будут рассматриваться судьями указанных судов1. 

. Отсутствие в административном споре отношений имущественного содержания. Следует согласиться с мнением В. В. Скито-вича, полагающего, что административные правоотношения не имеют и не могут иметь в принципе какого-либо имущественного содержания. Поэтому притязание частного лица к должностному лицу, т. е. спор об административных правах и обязанностях (субъективных публичных правах), не должно разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства, рассчитанных на защиту прав участников регулируемого гражданским законодательством имущественного, товарно-денежного оборота2. Здесь, правда, нужно заметить, что на практике могут встречаться и случаи, когда административно-правовой спор может иметь и имущественное содержание или когда результаты его рассмотрения могут влечь имущественно-правовые последствия (финансово-правовые, налоговые споры, споры в области строи- 

1  См.: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7—. 

2  См.: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // ГиП. 1995. № 8. С. 28—. 

>>>547>>>

тельства, социальной защиты, государственной или муниципальной службы). Специфика спора о праве неимущественного или даже имущественного характера заключается в содержании отраслевых норм —как правило, административно-правовых, на основании которых в порядке гражданского судопроизводства будет рассматриваться соответствующее дело. 

Следует уточнить, что административное правосудие также, на наш взгляд, должно основываться на исковом характере судебного производства. В современной литературе аргументы против установления искового порядка рассмотрения заявлений (жалоб, требований) административно-правового характера, как правило, не высказываются. Следует, правда, вспомнить мнение ученых —представителей науки гражданского процессуального права, которые, выступая за замену практикуемых в настоящее время форм обращения в суд, именуемых "жалобами", на "административные иски", не поддерживают идею создания специального процессуального законодательства административного судопроизводства, "поскольку кодексы об административных правонарушениях подробным образом регламентируют процедурные вопросы деятельности административной юстиции"1. Данное мнение является весьма противоречивым, если вспомнить, что законодательство об административных правонарушениях отличается от административной юстиции ровно настолько, насколько дело об административном правонарушении отличается от административно-правового спора, возникшего между органами исполнительной власти, с одной стороны, и физическими либо юридическими лицами —с другой. Авторами высказывается идея2 о создании "единого" модельного кодекса гражданского судопроизводства, в который, по их мнению, целесообразно включить нормы, регламентирующие особенности производства по гражданским и административным делам, связанным с предпринимательской деятельностью, подпадающим в настоящее время в большинстве стран СНГ под юрисдикцию арбитражных (экономических, хозяйственных) судов. 

Вместе с тем надо отметить, что исковое производство наряду с характерными для любого вида судебного процесса признаками будет содержать и многочисленные особенности. Рассмотрение судом вопроса о законности различных управленческих 

1  Лапин Б. Н., Чечина Н. А. О проблемах реформирования гражданского судопроизводства в странах Содружества Независимых Государств // Правоведение. 2000. № 4. С. 139. См. также: Шакарян М. Как долго будет "улучшаться" ГПК? // РЮ. 2001. № 2. С. 37—. 

2 См. там же. С. 142. 

>>>548>>>

решений требует соответствующего административно-правового процессуального регулирования. Для этого и целесообразно создавать в системе российского судоустройства административные суды, которые имели бы установленную законодателем специальную подведомственность. В этих судах в рамках искового судопроизводства будут рассматриваться споры о праве —в данном случае об административном. Подобный юридический спор возникает между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти, участники которых изначально находятся в неравноправном отношении (т. е. в субординационном, подчиненном отношении). Думается, что данное обстоятельство еще более должно способствовать обеспечению возможности рассмотрения административных исков независимым судебным органом в рамках специальной ветви российского правосудия —административного правосудия. В суде участники спора приобретут равный правовой статус стороны специфического юридического процесса с правами, обязанностями, процессуальными возможностями, доказыванием и доказательствами, т. е. получат равную правосубъектность. 

Здесь можно использовать и опыт европейских государств, в которых система административных судов эффективно функционирует уже продолжительное время. Западноевропейская практика рассмотрения административных дел специальными органами юстиции опирается на систематизированное административное законодательство, которое детальным образом регламентирует процесс принятия административных актов, их реализацию, процедуру обжалования в вышестоящие инстанции, права участников административного производства, статус профессиональных чиновников, их функциональные обязанности, ответственность за ненадлежащее исполнение последних и другие вопросы управленческой деятельности. Уровень правового регулирования и систематизации российского административного законодательства в этой сфере, к сожалению, невысок. Первый российский опыт судебного рассмотрения дел по жалобам граждан на действия и решения органов государственного управления и их должностных лиц (начиная с 1987 г.) показывает, что число таких дел было незначительно. Все это говорит о том, что и по сей день в России отсутствуют традиции административно-правовой судебной защиты публичных интересов (прав и свобод) частных лиц и организаций в области осуществления управленческого процесса, издания и применения норм административного права. Указанный фактор оказывает также негативное влияние на весь ход законотворческой 

>>>549>>>

деятельности по формированию российской модели судебной защиты прав и свобод в области функционирования публичной власти. 

. Развитие административной юстиции в системе арбитражного судопроизводства. В предусмотренных законом случаях гражданские права могут быть защищены в административном порядке, т. е. путем направления жалобы (заявления) лица в административный орган. Принятое этим органом решение может быть обжаловано в суд. Статья 12 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что защита гражданских прав может осуществляться как судом, так и арбитражным судом путем признания недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта органа государственного управления или органа местного самоуправления. Следовательно, суд или арбитражный суд могут рассмотреть дело о признании недействительным любого изданного государственным органом или органом местного самоуправления акта ненормативного характера. 

В современном арбитражном процессе, несмотря на отсутствие формального выделения законодателем видов судопроизводства, теоретически рассматриваются три процессуальные формы (три вида судопроизводства): исковое, особое и административное производство. Развитие административной юстиции в арбитражном процессе дает основания выделять в его структуре административное судопроизводство, которое может быть определено как "система норм арбитражного процессуального права, регулирующих и устанавливающих порядок осуществления правосудия по делам, возникающим из публично-правовых отношений, которые обусловлены спецификой"1. Возникающие из административно-правовых отношений споры представляют собой важнейшую часть арбитражного судопроизводства; в настоящее время наблюдается увеличение не только числа таких споров, но и их усложнение. Административно-правовой характер этих отношений обусловлен как необходимостью осуществления судебного контроля за действиями или решениями органов публичного управления и их должностных лиц, так и неравноправностью сторон публично-правового спора, властеотношениями между субъектами права и подчиненностью, характерной для участников административно-право- 

1 Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 17. Судя по автореферату, можно с уверенностью предвидеть, что и сама диссертация А. В. Абсалямова представляет весьма интересное теоретическое исследование административного судопроизводства в административном процессе. 

>>>550>>>

вых отношений. В связи с этим публично-правовой характер отношений, возникающих в процессе осуществления судом контрольно-надзорных полномочий, обусловливает возникновение специальных форм процессуального порядка рассмотрения и разрешения указанных споров наряду с сохранением общих правил искового производства: основания для возбуждения производства, принципы, письменная форма обращения в суд, наличие в процессе соответствующих стадий, возможность отказа от продолжения процесса и прекращения производства по делу и т. д.1 

К основным признакам административного судопроизводства в арбитражном процессе А. В. Абсалямов относит: 1) административное судопроизводство —это форма осуществления судебной власти арбитражными судами; 2) рассмотрение дел (административно-правовых споров) происходит по правилам искового производства; 3) регулируется нормами арбитражного процессуального права; 4) наличие специфики отношений сторон в споре, а также участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов; 5) административное судопроизводство устанавливает порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений2. 

Разбирательство арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений по заявлениям заинтересованных лиц, уже несколько лет производится в исковой форме, например: финансово-правовые споры; споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления3; споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок. Арбитражные суды рассматривают экономические, а также иные споры, отнесенные к их компетенции (ст. 4 ФЗ от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации"). В соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 г. арбитражными судами рассматриваются и споры, возникающие из административных правоотношений. Статья 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ определяет возможность обжалования в арбитражный 

1  См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 11. 

2 См. там же. С. 6. 

3  См.: Борисова Е. А. Особенности рассмотрения дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов // Законодательство. 2000. № 4. С. 59—. 

>>>551>>>

суд издаваемых государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами ненормативных актов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам, ограничивающих или нарушающих гражданские права физических или юридических лиц1. 

Специфика споров, возникающих из административных правоотношений, такова, что изначально законодатель устанавливает неравенство сторон, т. е. одна из сторон в административном правоотношении реализует принадлежащие ей функции контролирующего характера; это правоотношение характеризуется властностью, распорядительностью и возможностью осуществления одной из сторон управленческих функций и полномочий по отношению к другой. 

Возникающими из административных правоотношений и подведомственными арбитражному суду являются следующие споры: 

об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законодательством;

о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции (в случае отсутствия прямого указания закона на возможность бесспорного (безакцептного) порядка их взыскания);

о возврате из бюджета денежных средств, списанных организациями, которые осуществляют контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта;

о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке в том случае, если по оспариваемому документу взыскиваются денежные средства, начисленные государственным или муниципальным органом, осуществляющим контрольные функции. 

Указанный в ст. 22 АПК РФ перечень административных споров, вытекающих из административных правоотношений, не является исчерпывающим. Арбитражная практика свидетельствует о том, что суды рассматривают и иные споры (т. е. не перечисленные в ст. 22 АПК РФ): например, иски налоговых органов о 

1 См.: Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 120—; № 8. С. 68—. 

>>>552>>>

взыскании недоимки по налогу с главных управлений Центрального банка Российской Федерации в связи с их отказом как налогоплательщиков от исполнения платежных поручений налоговых инспекций, выставленных на инкассо с целью бесспорного списания недоимки1. Арбитражные суды ориентируют на неуклонное соблюдение подведомственности этим судам споров, указанных в ст. 22 АПК РФ. Например, информационным письмом от 2 июля 1997 г. "О неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов" отмечено, что арбитражные суды обязаны принимать к рассмотрению поданные надлежащим образом исковые заявления антимонопольных органов по тем категориям дел, которые в соответствии с АПК РФ составляют компетенцию арбитражных судов. Подведомственность арбитражным судам споров о признании недействительными нормативных актов по искам антимонопольных органов ни материальным, ни процессуальным законом не установлена, и, следовательно, право антимонопольных органов на судебную защиту публичных интересов может быть реализовано ими путем предъявления упомянутых исков в суды общей юрисдикции2. Принципиальным положением является установленная ст. 13 Гражданского кодекса РФ возможность признания судом недействительным нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. 

Главными критериями, позволяющими разграничить подведомственность дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами являются: а) экономический характер административного спора (т. е. когда споры связаны с экономическими отношениями или отношениями, вытекающими из предпринимательской деятельности); б) субъектный состав лиц, участвующих в деле (т. е. физические или юридические лица)3. В арбитражном суде может быть оспорен только ненормативный акт государственного 

1  См.: Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вестн. ВАС. 1997. № 7. С. 122. 

2 См.: Вестн. ВАС. 1997. № 8. С. 65—. 

3  Совместное постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" определило, что в случаях, когда в законодательном акте подведомственность закреплена альтернативно (суду или арбитражному суду) или когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться субъектным составом участников и характером правоотношений (См.: Вестн. ВАС. 1992. № 1. С. 84—). 

>>>553>>>

органа или органа местного самоуправления, т. е. такой акт, который: а) не содержит общих и общеобязательных правил поведения (норм права) для неопределенного круга лиц; б) является индивидуальным актом, адресованным одному или нескольким лицам; в) порождает для этих лиц гражданские права и обязанности. Реальная судебная практика1 исходит из того, что для признания актов государственных органов или органов местного самоуправления недействительными требуется наличие двух условий: а) изданный акт нарушает нормы права, т. е. не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; б) акт нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы физического или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующими требованиями2. 

В литературе высказывается мнение о целесообразности структурирования административного судопроизводства в арбитражном процессе на отдельные специализированные правовые институты: признание нормативных актов недействительными; оспаривание действий и актов судебного пристава-исполнителя; взыскание налогов, сборов, пени и штрафов; оспаривание действий (бездействия), а также правовых актов ненормативного характера, изданных должностными лицами, органами исполнительной власти и муниципальными органами; признание не подлежащим исполнению исполнительного документа3. 

Споры, возникающие из административных правоотношений и рассматриваемые арбитражными судами (а следовательно, и само административное судопроизводство в арбитражном процессе), имеют следующие характерные черты: 

)  специфический субъектный состав участвующих в деле сторон —граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие приобретенный в установленном порядке статус индивидуального предпринимателя, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и организации;

)  основой возникновения административно-правового спора и самого судопроизводства являются основанные на началах уп- 

1  См. п. 6 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". 

2  См.: Витрянский В. В. Гражданский кодекс и суд // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 131. 

3  См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 8. 

>>>554>>>

равленческой организационности и публично-правового властвования административно-правовые спорные (конфликтные) отношения между физическими лицами и органами публичной власти;

)  рассмотрение таких споров ведется по правилам гражданского судопроизводства, т. е. арбитражное процессуальное законодательство не устанавливает особых правил рассмотрения этих специфических дел, возникающих между субъектами права, один из которых, осуществляя властно-распорядительные и контролирующие управленческие функции, относится к органам государства или местного самоуправления;

)  коллегиальность рассмотрения административных дел судом первой инстанции;

)  осуществляя административное судопроизводство, арбитражный суд реализует контрольные полномочия по отношению к управленческой (в том числе контрольно-надзорной) деятельности органов публичного управления;

)  немедленное исполнение судебных решений, принятых по делам о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; главным документом по исполнению является не исполнительный лист (как обычно), а само решение суда1;

)  бремя доказывания законности и обоснованности принятого органами государства или местного самоуправления акта управления лежит на ответчике, т. е. на органах, принявших данный правовой акт управления;

)  рассмотрев административное дело, арбитражный суд как государственный орган правосудия принимает решение о признании (или непризнании) оспариваемого правового акта управления недействительным, т. е. такой акт не может порождать каких-либо гражданских прав и обязанностей с момента его издания (принятия), и на него нельзя ссылаться в правоприменительной практике и основывать какие-либо дальнейшие действия и решения. Таким образом, сам арбитражный суд не отменяет недействительный правовой акт управления; это может сделать государственный орган или орган местного самоуправления, принявший данный правовой акт;

)  неиспользование истцом административного порядка обжалования, т. е. первоначального направления жалобы в вышестоящий административный орган, не является основанием для утраты права на обращение в арбитражный суд с исковым заяв- 

См.: Любимова Р. Н. Указ. соч. С. 127. 

>>>555>>>

лением (за исключением административного порядка обжалования постановлений таможенных органов);

) возможность установления в отдельных, определенных законом, случаях сокращенных сроков исковой давности (т. е. менее трех лет) по требованиям о признании недействительными ненормативных актов государственных и муниципальных органов. 

Стремительное возрастание числа споров, возникающих из административных правоотношений и рассматриваемых арбитражными судами, является одной из причин увеличения штатной численности судей (на 250 единиц) и работников аппаратов арбитражных судов (на 1000 единиц) в Российской Федерации в 2001—гг.1 

В случае причинения незаконными решениями органов публичной власти (государственными органами или органами местного самоуправления) убытков гражданину или юридическому лицу их возмещение производится Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями, которые в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа могут признаваться ответчиками. Пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указывает, что "в случаях предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа"2. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств —за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну. Некоторые законы устанавливают ответственность и за убытки, причиненные изданием незаконного акта (например, Таможенный кодекс РФ). 

С процессуальной точки зрения, возмещение истцам нанесенного вреда сопряжено с рядом сложностей и несогласованнос- 

1  См.: Указ Президента РФ от 21 февраля 2000 г. № 428 "Об увеличении штатной численности судей и работников аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1022. 

2 ВВС РФ. 1996. № 9. 

>>>556>>>

тью правовых норм, содержащихся в разных законах. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" устанавливает, что убытки и моральный вред, нанесенные гражданину незаконными действиями (решениями), а также предоставлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом РФ порядке. Однако остается неясным, следует ли сначала выделять и разрешать жалобу в порядке, предусмотренном главой 241 Гражданско-процессуального кодекса, а затем уже в обычном порядке, т. е. в отдельном исковом производстве (с оформлением отдельного искового требования) заниматься требованием о возмещении убытков и морального вреда. 

Пункт 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 определяет, что требования граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, педлежат рассмотрению судами как споры по искам, так как эти споры вытекают из гражданско-правовых отношений. 

В настоящее время актуализировалась проблема осуществления контроля арбитражных судов не только за индивидуальными административными актами, но и за нормативными правовыми актами управления. На повестке дня стоит вопрос о принятии федерального конституционного закона "О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу", который уже обсуждается юридической общественностью. В конце 2000 г. этот законопроект стал предметом дискуссий в рамках осуществляемого проекта ТАСИС "Юридическая защита субъектов экономической деятельности". По мнению участников обсуждения данного законопроекта, реализация его концепции позволит обеспечить более качественную судебную защиту субъектов экономической деятельности. При принятии решения по вопросу правомерности управленческого акта административного органа (или его должностного лица), основанного на нормативном подзаконном акте, арбитражные суды нередко фактически приходят к выводу о несоответствии данного нормативного правового акта иному акту, имеющему большую юридическую силу. В этом случае, вынося решение о неправомерности ин- 

>>>557>>>

дивидуального административного акта, арбитражный суд оказывается некомпетентным в рассмотрении вопроса о незаконности нормативного правового акта, так как данный вопрос относится к компетенции судов общей юрисдикции. Таким образом, обращение в суд общей юрисдикции по вопросу о законности нормативного правового акта создает значительные препятствия в деле обеспечения полной судебно-правовой защиты нарушенных прав соответствующих лиц. 

Следовательно, возникает вопрос о необходимости разграничения подведомственности данных категорий дел в зависимости от статуса физического лица, которое может осуществлять или не осуществлять предпринимательскую деятельность, а также в зависимости от юридического характера и правовой природы административного акта (нормативного или ненормативного). Все это приводит на практике к неопределенности в использовании правовых средств при осуществлении юридической защиты указанных лиц. Предоставление арбитражным судам более широких полномочий по осуществлению нормоконтроля, вне зависимости от связи спора с вопросами экономической деятельности и независимо от субъектного состава, могло бы быть основано на предметной компетенции арбитражных судов по разрешению споров, возникающих в сфере публичного управления. 

По мнению участников1 обсуждения указанного законопроекта, реализация его концепции потребует доктринального или легального решения ряда вопросов, связанных с разграничением компетенции различных государственных органов и сложной федеральной системой законодательства. Такими проблемам, в частности, являются: 

)  определение актов, имеющих большую юридическую силу, на основании ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ;

) соотношение полномочий арбитражных судов с полномочиями Конституционного Суда РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ и судами общей юрисдикции;

)  распределение полномочий по проверке законности нормативных актов между арбитражными судами различных уровней;

)   оценка законности подзаконного нормативного акта и его соотношения с иными нормативными актами с позиции допустимости их принятия по соответствующему предмету регулирования. 

1 См.: Отчет Московского регионального офиса по проведению рабочей встречи в рамках реализации проекта ТАСИС "Юридическая защита субъектов экономической деятельности" (9—ноября 2000 г.). 

>>>558>>>

В соответствии с разработанным Высшим Арбитражным Судом РФ проектом федерального конституционного закона "О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу" будут установлены полномочия арбитражных судов в РФ по проверке соответствия нормативных правовых актов иным нормативным актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный акт, юридическую силу. Арбитражные суды, согласно законопроекту, смогут рассматривать дела о проверке соответствия нормативных правовых актов либо отдельных их положений, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Статья 4 анализируемого законопроекта устанавливает, что при рассмотрении дела о проверке соответствия нормативного правового акта иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд вправе: 

)  признать оспариваемый нормативный правовой акт либо отдельные его положения соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

)  признать оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, являются недействующими, не подлежат применению с момента вступления в силу решения суда и должны быть приведены в соответствие с данным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, органом, принявшим оспоренный акт. Предусматривается, что арбитражные суды будут рассматривать указанные споры по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом РФ для рассмотрения дел о признании недействительными ненормативных правовых актов. 

Высший Арбитражный Суд РФ в пояснительной записке к указанному законопроекту отмечает, что предоставление арбитражным судам полномочий по проверке соответствия нормативных правовых актов иным актам, имеющим большую юридическую силу, вытекает также из правовой позиции Конституционного Суда РФ, который в своем постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П разъяснил, что ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления, в том числе и арбитражными суда- 

>>>559>>>

ми, проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. При этом следует иметь в виду, что законодатель уже предоставил такие полномочия арбитражным судам, например, в Законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ст. 29), Налоговом кодексе РФ (п. 2 ст. 138). 

 § 4. Административные суды в России: результаты и проблемы законопроектной деятельности

На практическом уровне осуществления идеи формирования административных судов в России за последние два года можно выделить два очень важных и весьма интересных проекта федеральных конституционных законов, которые были рассмотрены Государственной Думой: "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам" и "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Первый из указанных законопроектов был принят Государственной Думой 24 ноября 1999 г. и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Однако данный закон не принят и по настоящее время, хотя в литературе отмечается, что к его обсуждению стоит вернуться еще раз. Ведь Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 апреля 2000 г. предоставлял судам общей юрисдикции право признавать законы субъектов РФ противоречащими федеральному закону и, следовательно, не подлежащими применению1. Указанный законопроект устанавливал полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный правовой акт, юридическую силу. Этим законопроектом даже предусматривалось, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, граждане и их объединения, организации вправе обращаться в суд в защиту прав и

1 См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 4.

>>>560>>>

свобод третьих лиц. Определялось, что обратиться в суд с соответствующим заявлением могут: Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, главы муниципальных образований, группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, группы численностью не менее одной пятой депутатов (членов) законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также прокурор в пределах своих полномочий.

В этом законопроекте закреплялось разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральному законодательству. Нормоконтроль, выходящий за рамки исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, входил в компетенцию судов общей юрисдикции. В соответствии с устанавливаемой подсудностью упомянутого законопроекта определялось, что Верховный Суд РФ рассматривал бы дела о проверке соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных государственных органов. Верховный Суд РФ вправе был бы принять к своему производству иные дела об оспаривании нормативных правовых актов. Верховный суд республики, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Эти суды вправе принять к своему производству .иные дела об оспаривании нормативных правовых актов, подсудные районным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Районный суд рассматривает все другие дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые неподсудны вышестоящим судам. Законопроект определял порядок подачи заявления в суд общей юрисдикции и процедуру его рассмотрения. Предполагалось, что суд принимает решение по делу об оспаривании нормативного правового акта, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. В качестве одного из основных решений суда могло бы стать признание оспариваемого

>>>561>>>

нормативного правового акта или отдельных его положений недействительными (в случае если нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, иному нормативному правовому акту). Предпоследняя статья анализируемого законопроекта определяла, что обжалование, опротестование и пересмотр судебных постановлений, вынесенных в связи с рассмотрением заявлений, поизводятся по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, уже с конца 1999 г. на уровне законопроекта определялся порядок судебного оспаривания нормативных правовых актов. Однако, как считает Верховный Суд РФ, полное решение указанной проблемы должно быть связано с учреждением в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства1.

Поэтому в 2000 г. появился еще один подготовленный Верховным Судом Российской Федерации проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который включает в себя 18 статей2. Государственная Дума рассмотрела его осенью 2000 г. и приняла в первом чтении3.

Необходимость учреждения в России федеральных административных судов по осуществлению административного судопроизводства основывается на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Как подчеркнул Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, "административный суд —не чья-то прихоть, а требование Конституции, не исполненное, кстати, с 1994 г."4.

По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно будет отнести дела (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и

См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 4.

 См. пояснительную записку к проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (РЮ. 2000. № 11. С. 19—).

 См.: Козырева А. Как депутаты суды учреждали // РГ. 2000. 24 нояб.

 Судейская мантия не каждому по плечу: Беседа с Председателем Верховного Суда РФ В. Лебедевым // РГ. 2000. 23 нояб.

>>>562>>>

уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дел по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагается отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных дел относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

К будущим федеральным административным судам могут быть отнесены:

)  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам;

) федеральные окружные административные суды. Они могут стать, по мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по административным делам, рассмотренным входящими в судебный округ верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Создание в системе судов общей юрисдикции административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны, будет направлено на преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел. Планируется сформировать 21 федеральный окружной суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов РФ);

)  судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов являются непосредственно вышесто-

>>>563>>>

ящими судебными инстанциями по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ;

) федеральные межрайонные административные суды, которые могут стать вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Эти суды будут действовать в отношении нескольких районов субъекта РФ.

По мнению Верховного Суда РФ, с учетом возможностей государства и кадрового ресурса формирование системы административных судов возможно осуществить в два этапа. На первом этапе образовать в составе Верховного Суда РФ и судов областного уровня коллегии по административным делам, а также 21 окружной административный суд. На втором этапе можно образовать от 600 до 700 межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции действующих районных судов1.

Предполагается, что Президиум Верховного Суда РФ будет рассматривать дела по протестам на определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ и вступившие в силу решения и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ рассматривает дела в качестве суда второй инстанции и в порядке надзора, а в качестве суда первой инстанции следующие дела:

)  об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;

)  о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ;

)  об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

)  по разрешению споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а

1 См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 4.

>>>564>>>

также между органами государственной власти субъектов РФ, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;

) иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах.

Федеральные конституционные законы могут отнести к подсудности Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции и другие административные дела. Он рассматривает также дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

Федеральный окружной административный суд будет рассматривать административные дела в качестве суда первой инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам. В качестве суда первой инстанции к его подсудности относятся дела:

) об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов РФ, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ;

) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов;

) об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

) по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ. Предусмотрено, что в случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в различные судебные округа, подсудность дела будет определяться Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ.

Федеральным конституционным законом к подсудности федерального окружного административного суда в качестве суда первой инстанции могут быть отнесены и другие административные дела. Федеральный окружной административный суд рассматри-

>>>565>>>

вает в качестве суда второй инстанции административные дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов.

Президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа рассматривает дела по протестам на кассационные определения этих судов, на вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных судов.

Судебная коллегия по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа рассматривает дела по жалобам на невступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных административных судов. В качестве суда первой инстанции указанная Судебная коллегия рассматривает дела:

)  связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам;

) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда);

)  об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов РФ;

)  о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства РФ.

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Указанные суды рассматривают дела по вновь открывшимся обстоятельствам, и к их подсудности в качестве суда первой инстанции федеральными конституционными законами могут быть отнесены и другие административные дела.

Федеральный межрайонный административный суд будет рассматривать административные дела за исключением дел, отнесенных к подсудности Верховного Суда РФ, федерального окружного суда, судебной коллегии по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда го-

>>>566>>>

рода федерального значения, суда автономной области и автономного округа.

Предполагается, что подсудность административных дел военным судам будет устанавливаться ФКЗ "О военных судах Российской Федерации". Вместе с тем в литературе высказывается мнение о нецелесообразности существования в российской судебной системе военных судов. Предлагается более оправданным, с точки зрения интересов всего общества (а не только военного командования, желающего иметь свое, "ведомственное" правосудие), произвести специализацию правосудия не по частному виду обжалуемых действий, а специализировать всю подотрасль правосудия —обжалование любых действий и решений любых органов власти и управления, любых должностных лиц, а не только военных, т. е., по сути, предлагается формировать специализированную административную юстицию в ее широком понимании1.

Федеральные окружные административные суды и федеральные межрайонные административные суды создаются и упраздняются федеральным законом, который может изменять также границы судебных округов. Территория, на которую распространяется юрисдикция федерального межрайонного административного суда, устанавливается и изменяется федеральным законом. Предполагаемые федеральные окружные административные суды будут распространять свою юрисдикцию на территории субъектов РФ, входящих в судебные округа, расположенные в пределах соответствующих федеральных округов.

Проектом ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" определяется, что председатели, заместители председателей и судьи федеральных окружных административных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ, которая может своим решением приостановить или прекратить полномочия указанных судей. Судьи федеральных межрайонных административных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Председатели и заместители председателей федеральных административных судов назначаются на должность и освобождаются от должности председателей и заместителей председателей этих

1 См.: Кузнецов Н. В., Синюков В. А. О месте военных судов в российском правосудии // ЖРП. 2000. № 9. С. 40.

>>>567>>>

судов Председателем Верховного Суда РФ на основании заключения квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Административные дела в федеральных межрайонных административных судах рассматриваются судьей единолично, а в вышестоящих судах —в составе трех профессиональных судей.

Не вступившие в законную силу судебные решения мировых судей по административным делам рассматриваются в апелляционном порядке единолично судьей федерального межрайонного административного суда, а если такой суд не создан —единолично судьей соответствующего районного суда.

В числе заключительных и переходных положений проекта ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" устанавливается, что до создания административных судов производство по административным делам должно осуществляться соответствующими судами общей юрисдикции на общих основаниях; административные дела, начатые рассмотрением в соответствующих судах, разрешаются этими судами. Дела, начатые производством до образования на конкретной территории административных судов, рассматриваются судами, принявшими дела к своему производству. Финансирование федеральных окружных судов и федеральных межрайонных административных судов будет осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Несмотря на то, что законодатель сейчас особенно активно обсуждает проблему учреждения в стране административных судов, в литературе можно встретить мнение о том, что "в обозримом будущем их создавать не следует"1. Д. Н. Бахрах правильно отмечает, что одной из главных "особенностей российской юриспруденции последнего десятилетия является "интервенция" судебной власти в систему публичной исполнительной власти"2. Однако, подчеркивая, что административная юстиция является в настоящее время разновидностью гражданского судопроизводства, автор выступает против перенесения зарубежных схем судопроизводства на российскую действительность без учета ее специфики. Думается, что процессы обоснованного расширения пределов судебного контроля в области функционирования исполнительной власти и органов местного самоуправления напрямую обусловли-

 Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 14—.

 Там же. С. 15. См. также: Шуберт Т. Э. Региональные нормативные акты: как обеспечить их соответствие Конституции и законам России // ЖРП. 1997. № 4. С. 49—.

>>>568>>>

вают создание соответствующих институтов и процессуальных форм.

Против формирования в России административных судов высказываются и некоторые представители гражданского и арбитражного процессуального права. Например, А. В. Абсалямов, отмечающий общую тенденцию к специализации судебной системы, полагает возможным по мере "созревания" для этого политических, правовых, экономических и кадровых предпосылок1 создавать специализированные суды для отдельных категорий дел в рамках осуществления административного судопроизводства2. Автором отмечается, что существующая судебная система имеет большой потенциал для собственного совершенствования, создание же дополнительных судов может привести к "размыванию" судебной системы, а не к ее укреплению. Вместе с тем А. В. Абсалямов, указывая, что административное судопроизводство может осуществляться и судами, разрешающими дела в сфере гражданского оборота, предлагает принять федеральный закон "Об основах осуществления административного судопроизводства в Российской Федерации" с целью унификации правил административного судопроизводства и обеспечения равенства сторон в публично-правовых спорах независимо от вида судебного органа, осуществляющего правосудие в данной сфере. При этом А. В. Абсалямов утверждает, что в арбитражном процессе правосудие осуществляется как в форме гражданского, так и административного судопроизводства; он выделяет независимо от суда, осуществляющего административное судопроизводство (конституционные (уставные) суды, суды общей юрисдикции, арбитражные суды), его общие черты и признаки: равенство сторон в деле; особенности формирования предмета доказывания и распределения обязанностей по доказыванию; действие законной силы судебного решения и др.3 В итоге автор подчеркивает, что требованиям настоящего времени соответствует сложившаяся сегодня система рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений, т. е. когда административное судопроизводство осуществляется как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами; по его мнению, существующая судебная система полностью еще не показала свои

В настоящей главе книги анализируются предпосылки и основания для формирования в России административных судов.

 См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 5.

 См. там же.

>>>569>>>

возможности и имеет значительные резервы для повышения эффективности.

В российских средствах массовой информации предполагаемые административные суды именуют даже "политическими судами"1.

Отрицательное отношение к идее создания в России федеральных административных судов как ученых, так и практиков может быть в известном смысле усилено недоработками и слабыми сторонами упомянутого законопроекта "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Анализ его статей дает возможность сделать вывод о том, что инициаторами законопроектной деятельности предполагается лишь внесение изменений в сами организационные формы правосудия при сохранении существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде публично-правовых споров2. Короткое перечисление недостатков и противоречий анализируемого законопроекта сводится к следующим положениям3:

)  проект закона не имеет наименований статей, что позволяет судить об отсутствии у его разработчиков как концепции закона, так и его главных содержательных характеристик;

)  не определяется в деталях понятие "административные дела" (или дела, возникающие из административно-правовых отношений), а также критерии отнесения публично-правовых споров к административным делам;

)  в проекте закона встречаются категории, которые трудно определить при помощи современных средств юридического инструментария, законодательной техники и правовой культуры (например, в тексте есть положение об "иных делах, имеющих важное государственное и международное значение", которые могут рассматриваться административными судами (т. е. они относятся к их подсудности);

)  в тексте проекта закона отсутствуют конкретные виды исков и, соответственно, сами административно-судебные производства;

)  проект закона содержит пробелы в определении таких понятий, как: правовые акты управления (или административные акты), административное действие или бездействие;

)  серьезные сложности возникают при разграничении подведомственности и подсудности дел в сфере обеспечения прав и сво-

 См.: Судейская мантия не каждому по плечу: Беседа с Председателем Верховного Суда РФ В. Лебедевым // РГ. 2000. 23 нояб.

 См.:  Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // РЮ. 2001. № 1. С. 18.

•' См. там же. С. 18—.

>>>570>>>

бод граждан между действующими в России судами (например, конституционными (уставными), арбитражными и общими судами). Поэтому, чтобы избежать в будущем практических проблем реализации судебной власти в области административно-правовых отношений, следовало бы более четко установить исключительную подсудность дел административным судам;

)  отсутствует ясность в области разграничения компетенции между будущими административными судами и Конституционным Судом РФ в части осуществления судебного контроля за нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов РФ;

)  без ответа остается вопрос: нужно ли распространять компетенцию административного суда на область проверки соответствия положений законов Конституции РФ, рассмотрения вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ?;

)  в проекте закона не дается ответа на вопрос о различии таких судебных решений, как признание правового акта недействующим, незаконным или недействительным; в принимаемых в настоящее время решениях Верховного Суда РФ по вопросу соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и федеральным законам наблюдается неопределенность и непоследовательность в терминологии: в одних случаях Верховный Суд РФ признает соответствующие пункты, положения, нормы  недействительными (незаконными)1, а в других —недействующими (незаконными)2;

)  отсутствуют статьи, указывающие на необходимость разработки специфического административно-процессуального законодательства, по правилам которого административные суды стали бы рассматривать административные дела. В будущем административно-процессуальном кодексе следовало бы установить, например, такие положения, как: подсудность дел административным судам; круг лиц, имеющих право обращения в административный суд; основания обращения в суд; допустимость обжалования административного акта; виды административных исков; срок подачи административного иска; порядок рассмотрения исковых требований; процессуальное положение сторон в деле; доказывание и доказательства по административным делам; виды произ-

 ВВС РФ. 2001. № 2. С. 9.

ВВС РФ. 2001. № 2. С. 10.

>>>571>>>

водств в административном процессе; стадии производства по административным делам; особенности решений по административно-правовым спорам и их исполнения.

Таким образом, принятый 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом чтении проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" требует глубокого улучшения не только конкретных положений, но и выработки самой концепции закона, необходимости учета действующих законов о судебной системе, процессуальных кодексов, требований проведения реформы судебной власти и обеспечения доступности российского правосудия для всех заинтересованных лиц. Вместе с тем следует отметить, что обсуждение положений данного законопроекта не должно и затягиваться. В постановлении V Всероссийского съезда судей выражается надежда, что этот законопроект будет принят и введен в действие "в разумные сроки"1, так как он будет способствовать эффективному разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Постановление V Всероссийского съезда судей // РЮ. 2001. № 2. С. 3.

>>>572>>>

Список рекомендуемой литературы по административному праву

Учебники и учебные пособия

Агапов А. Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997.

Агапов А. Б. Учебник административного права. М.: ГОРО-ДЕЦ, 1999.

Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. М.: Статут, 2000.

Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. Часть Общая / Под ред. А. П. Коренева. М.: МЮИ МВД России, 1996.

Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. Часть Особенная / Под ред. А. П. Коренева. М.: МЮИ МВД России, 1997.

Административная деятельность органов внутренних дел: Альбом схем / Под ред. В. Е. Помаскина. М.: МЮИ МВД России; Щит-М, 1996.

Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 1999.

Административное право в схемах: Учеб. пособие для вузов / В. В. Власенков, Б. В. Российский, Н. Д. Эриашвили и др.; Под ред. А. М. Никитина. М.: ЮНИТИ-ДАНА—Закон и право, 2000.

Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Я. Козырина. М.: СПАРК, 1996.

Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997.

Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 1996.

Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М.: НОРМА—ИНФРА •М, 2000.

Баграх Д. Я. Административная ответственность: Учеб. пособие. М, 1999.

>>>573>>>

Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. проф. Д. Я. Бахрах. М.: БЕК, 1997.

Бахрах Д. Я., Кивалов С. В. Таможенное право России. Екатеринбург: Диамант, 1995.

Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск: Изд-во Смоленск, ун-та, 1995.

Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России: Учеб. пособие. М.: ИНФРА •М; Новосибирск: Изд-во НГАЭиУ, 1997.

Воронков А. В. Проблемы теории административного права: Сравнительно-правовое исследование. СПб.: Изд-во С.-Петербургского ун-та, 2001.

Габричидзе Б. Я., Елисеев Б. П. Российское административное право: Учебник для вузов. М.: НОРМА—ИНФРА •М, 1998.

Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д: Феникс, 1998.

Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. Л. М. Эк-тина. М.: НОРМА, 2000.

История государственного управления в России: Учебник для вузов / Под ред. проф. А. Н. Марковой. М.: Закон и право—ЮНИ-ТИ, 1997.

Князев С. Д. Конституция РФ и современное российское административное право // ЖРП. 2001. № 10. С. 25—.

Козырин А. Н. Таможенное право России. Общая часть: Учеб. пособие. М.: СПАРК, 1995.

Козлов Ю. М. Административное право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2000.

Козлова Е. И., Кутафий О. Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 1995.

Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2001.

Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации (Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты) / Отв. ред. М. А. Митюков. М.: ЗЕРЦАЛО, 1999.

Коренев А. П. Административное право России: Учебник. В 3 ч. Ч. 1. М.: МА МВД России; Щит-М, 2001.

Коренев А. П. Административное право России: Учебник. В Зч. Ч. 2. М.: МЮИ МВД России, 1997.

>>>574>>>

Коренев А. П., Богатое Д. Ф. Административное право: Альбом схем. М.: МЮИ МВД России, 1996.

Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: БЕК, 1998.

Кузъмичева Г. А., Калинина Л. А. Административная ответственность: Учеб. пособие. М.: Юриспруденция, 2000.

Куракин А. В. Иностранные граждане и лица без гражданства как субъекты административного права России // ГиП. 2001. № 6. С. 25—.

Кутафий О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1997.

Макарейко Н. В. Административное право в определениях и схемах: Учеб. пособие. Н. Новгород: Нижегородский юридический институт МВД РФ, 1999.

Макарейко Н. В. Государственное принуждение: Учеб. пособие. Н. Новгород: Нижегородский юридический институт МВД РФ, 1999.

Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1996.

Масленников М. Я. Основы российского административного права: Учеб.-методич. пособие. Тверь, 1999.

Масленников М. Я. Административная ответственность по российскому законодательству: Учеб. пособие. Ч. 1 и 2. Тверь, 1999.

Масленников М. Я. Административная ответственность по российскому законодательству: Учеб. пособие. Ч. 3. Тверь, 2000.

Масленников М. Я. Административная ответственность и ад-министративно-юрисдикционный процесс: Учеб. пособие. Тверь, 2000.

Михалева Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 1998.

Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю. А. Дмитриева. 2-е изд. М.: Профобразование, 2000.

Налоги и налоговое право / Под ред. А. В. Брызгалина. М.: Аналитика-Пресс, 1997.

Овсянко Д. М. Административное право. М.: Юристъ, 1997.

Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М.: Юристъ, 1996.

Овсянко Д. М. Административное право в схемах и определениях: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2000.

>>>575>>>

Ответственность за нарушения таможенных правил / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Ось-89, 1999.

Петров Г. И. Экологическое право. М.: БЕК, 1995.

Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Триада Лтд., 1997.

Пикулъкин А. В. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Закон и право—ЮНИТИ, 1997.

Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М., 1998.

Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2000.

Розенфелъд В. Г., Старилов Ю. Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1993.

Российский Б. В. Административное право. Учеб. пособие в схемах. М.: Новый Юрист, 1998.

Российский Б. В. Административное право. Вопросы и ответы: Учебное пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА—Закон и право, 2000.

Российский Б. В. Административное право. М.: Право и закон, 2001.

Савиитшй В. М. Организация судебной власти в Российской Федерации. М.: БЕК, 1996.

Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996.

Старилов Ю. Я. Административное право: Учеб.-методич. пособие. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

Старилов Ю. Я. Российское административное право: Учеб.-методич. пособие. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1997.

Сгоарилов Ю. Я. Административное право. В 2 ч. Ч. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998.

Таможенное право: Учебник / Под ред. Б. Я. Габричидзе. М.: БЕК, 1995.

Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М, 1998.

Толстошеее В. В. Региональное экономическое право России: Учеб.-практ. пособие. М.: БЕК, 1999.

Топорник Б. Я. Европейское право: Учебник. М.: Юристъ, 1998.

Тотпъев К. Ю. Конкурентное право. М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, 2000.

>>>576>>>

Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 1995.

Четвериков В. С. Муниципальное право: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2001.

Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Артикул, 1997.

Химичева Н. И. Налоговое право. М.: БЕК, 1997.

Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: Учеб. пособие для вузов. М.: Закон и право—ЮНИТИ, 1996.

Практические пособия

Масленников М. Я. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1994.

Масленников М. Я. Порядок применения административных взысканий: Практ. руководство. Тверь: Прометей, 1995.

Масленников М. Я. Порядок применения административных взысканий. М.: БЕК, 1998.

Практикум по административному праву: Учеб. пособие. М.: БЕК, 1996.

Старилов Ю. Н. Практикум по российскому административному праву. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.

Старилов Ю. Н. Административное право: Практикум. М.: Юристъ, 2000.

Судебная практика по гражданским делам (1993—гг.). М.: ГОРОДЕЦ, 1997.

Таможенное законодательство. Судебная практика / Авт.-сост. А. А. Гравина, Л. К. Терещенко, М. П. Шестакова. М.: Статут, 1998.

Хлестова И. О. Валютные операции и российское законодательство. М.: БЕК, 1997.

Чемакин И. М. Практикум по таможенному праву России: Учеб. пособие. М.: НОРМА—ИНФРА •М, 1997.

Комментарии, сборники нормативных актов, словари и справочники

Административное законодательство:  Сб. нормат. актов  / Сост. Я. Ю. Хаманева и др. М.: Юристъ, 2001.

>>>577>>>

Административное принуждение и административная ответственность: Сб. нормат. актов / Сост. Ю. Я. Старилов. М.: БЕК, 1998.

Государственная служба в Российской Федерации: Сб. нормат. актов / Сост. Ю. Я. Стпаршюв. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995.

Гражданство и свобода передвижения. М.: Юрид. лит., 1994.

Дубровин В. Я., Мигачев Ю. И. Юридическая ответственность военнослужащих. Справочное пособие. М.: Юрлитинформ, 2000.

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. М.: БЕК, 1996.

Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И. И. Веремеенко, Я. Г. Салищевой, М. С. Студеникиной. М.: Проспект, 2000.

Комментарий к Налоговому Кодексу Российской Федерации / Рук. авт. колл. и отв. ред. А. В. Брызгалин. Екатеринбург: Центр "Налоги и финансовое право", 1998.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд. М.: БЕК, 1996.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: НОРМА—ИНФРА •М, 1997.

Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М.: КОНТРАКТ—ИНФРА •М, 1998.

Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М.: НОРМА, 1996.

Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Отв. ред. В. И. Рад-ченко. М.: НОРМА, 1998.

Конституции зарубежных государств / Под ред. В. В. Мак-лакова. М.: БЕК, 1997.

Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. М.: Юрид. лит., 1994.

Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов / Авт.-сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. М.: Гардарика, 2000.

Конституционное право России: Сб. нормат. актов. М.: БЕК, 1996.

Корякин В. М. Комментарий к Федеральному закону "О материальной ответственности военнослужащих". М., 2000.

>>>578>>>

Налоги в России. Налоговая система России. Общие вопросы налогового законодательства. Органы налогового контроля: Сб. нормат. док. М.: Юрид. лит., 1994.

Налоговый кодекс. Банковские споры // Закон. 1998. № 11—.

Новое законодательство об административной ответственности в Российской Федерации: Учеб. пособие. В 2 ч. / Сост. Ю. Я. Ста-рилов. Воронеж: ИПФ "Воронеж", 1994.

Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения. М.: Юрид. лит., 1994.

Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1994.

Правовое положение иностранных граждан в России: Сб. нормат. актов. М.: БЕК, 1996.

Российское служебное право: Сб. норм, актов: Учеб. пособие / Сост. Ю. Я. Старилов. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.

Российское полицейское (административное) право: Конец XIX —начало XX века: Хрестоматия / Сост. и вступит, ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.

Российский Б. В. Административное право. Словарь-справочник: Учеб. пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА—Закон и право, 2000.

Сергун П. П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. М.: Новый Юрист, 1997.

Словарь административного права / Колл. авт. М.: Фонд "Правовая культура", 1999.

Старилов Ю. Н. Нарушения налогового законодательства и юридическая ответственность. Воронеж: ИПФ "Воронеж", 1995.

Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. судебных решений федеральных судов. М.: Юристъ, 1997.

Таможенная служба в Российской Федерации: Сб. норм, актов: Учеб. пособие / Сост. Т. А. Матвеева, Ю. Н. Старилов. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998.

Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л. В. Гилъченко, А. А. Замотаев, В. В. Пашенцев и др. М.: МОНФ, 2000.

Юридический справочник для военнослужащих / Под ред. А. И. Муранова. М.: БЕК, 1997.

Ясюнас В. А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М.: Ось-89, 1997.

>>>579>>>

Дополнительная специальная литература

Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие. М.: СПАРК, 1996.

Административное право Российской Федерации. Вопросы предмета и системы административного права. Административный процесс и административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в сфере экономики. (По материалам конференций.) / Под общ. ред. Я. Г. Салищевой. 2-е изд., испр. Новгород, 1999.

Агеев А. А. Административное право и права человека // СГП. 1991. № 5. С. 143—.

Алехин А. О современных тенденциях развития института административной ответственности в Российской Федерации // Вести. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. № 5. С. 3—.

Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юрид. лит., 1990.

Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестн. гос. службы. М., 1992. Июнь. С. 5—.

Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4. С. 62—.

Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти // ГиП. 1992. № 3. С. 13—.

Бахрах Д. Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение. 1992. № 3. С. 3—.

Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // ГиП. 1993. № 2. С. 37—.

Бахрах Д. Я. Индивидуальные субъекты административного права // ГиП. 1994. № 3. С. 16—.

Бахрах Д. Я. Таможенное право как институт административного права // ГиП. 1995. № 3. С. 13—.

Бахрах Д. Я. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 6—.

Бахрах Д. Я., Хазанов С. Д. Правовой режим чрезвычайного положения. Екатеринбург, 1992.

Бахрах Д. Я., Хазанов С. Д, Государственная администрация, ее органы и служащие: (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998.

Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // ГиП. 1997. № 11. С. 14—21.

>>>580>>>

Белъский К. С. О системе административного права // ГиП. 1998. № 3. С. 5—.

Бойцова В. В. Нужна ли нам административная юстиция? // СЮ. 1993. № 7. С. 12—.

Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. № 5. С. 42—.

Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: БЕК, 1996.

Веснин В. Р. Основы менеджмента: Учебник. М.: Триада Лтд., 1997.

Винокуров В. Квалификационные разряды государственных служащих // РЮ. 1996. № 5. С. 38—.

Винницкий Д. В. Субъекты налогового права. М.: НОРМА, 2000.

Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учеб. пособие. М.: Закон и право—ЮНИТИ, 1998.

Габричидзе Б. Н., Суслов Н. А. Таможенные органы Российской Федерации: правовой статус и пути его совершенствования // ГиП. 1995. № 3. С. 22—.

Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // ГиП. 2000. № 11. С. 5—.

Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1997.

Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68—.

Зеленцов А. Б. Программа спецкурса "Административная юстиция". М.: Рос. ун-т дружбы народов, 2000.

Зеленцов А. Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М.: Изд-во РУДН, 2001.

Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4. С. 46—.

Институты административного права России / Отв. ред. И. Л. Бачило, Н. Ю. Хаманева. М.: Ин-т государства и права РАН, 1999.

Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М.: БЕК, 1996.

>>>581>>>

Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2000.

Игнатенко В. В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1998.

Каким быть федеральному закону "О юстиции": Беседа с профессором Э. Н. Реновым // ХиП. 2001. № 1. С. 3—.

Кнорринг В. И. Искусство управления. М.: БЕК, 1997.

Колибаба Г. Н. Современное административное право России: пути его познания. М., 1993.

Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: ГОРОДЕЦ, 2000.

Кондратов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М.: Щит-М, 1998.

Коконов Я. И. Административный процесс в России: Проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001.

Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // РЮ. 2001. № 1. С. 18—20.

Куницын И. А. Правовой статус религиозных объединений в России. М., 2000.

Кутафин О. £., Вельский К. С. Елистратов —выдающийся русский государствовед и административист // ГиП. 1993. № 12. С. 125—.

Лобанов В. В. Служба высших руководителей в США // ГиП. 1996. № 6. С. 131—.

Лопатин А. Об административной ответственности военнослужащих // Законность. 1995. № 2. С. 36—.

Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический анализ // Правоведение. 2000. № 2. С. 41—.

Лукьянов В. В. Административные правонарушения и уголовные преступления: В чем различие? // ГиП. 1996. №3. С. 83—.

Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента Российской Федерации. М., 2000.

Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // СГП. 1990. № 1. С. 23—.

Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе // СГП. 1991. № 12. С. 90—.

>>>582>>>

Манохин В. М., Конин Н. М. Концепция программы курса административного права // ГиП. 1993. № 5. С. 52—.

Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997.

Масленников М. Я. Российский административный процесс. Тверь: Твер. гос. ун-т, 2001.

Махина С. Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.

Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск: Изд-во Томского ун-та, 1999.

Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб.: Изд-во С.-Петербургского ун-та, 1998.

Нагаев А. Н'. О совершенствовании преподавания советского административного права (из опыта юридического факультета РГУ) // Правоведение. 1989. № 6. С. 53—.

Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административное судопроизводство и проект нового Гражданского процессуального кодекса РФ // ЖРП. 1998. № 12. С. 96—.

Ноздрачев А. Ф., Пронина В. С., Хангелъдыев Б. Б. О развитии административного законодательства // ГиП. 1996. № 7. С. 3—.

Овсепян Ж. И. Конституционное судебно-процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196—.

Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: Ин-т государства и права РАН, 1999.

О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1997. № 6. С. 5—.

Оболонский А. В. Эволюция государственной службы в Великобритании // ГиП. 1996. № 6. С. 121—.

Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М.: НОРМА, 1996.

Панова И. В. Юридический процесс. Саратов: Светопись, 1998.

Панова И. В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов: Светопись, 1998.

Панова И. В. Производство по делам об административных правонарушениях. Саратов: Светопись, 1999.

>>>583>>>

Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 114—.

Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов: Приволжское книжное издание, 2001.

Полетаев Ю. Н. Аттестация работников: правовое регулирование, организационные вопросы. М.: Проспект, 2000.

Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // ГиП. 1999. № 4. С. 53—.

Розенфелъд В. Г., Старилов Ю. Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. № 4. С. 47—.

Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М.: Щит-М, 2000.

Рыжов В. С. К судьбе государственного управления // ГиП. 1999. № 2. С. 14—.

Рязановский В. А. Единство процесса. М.: ГОРОДЕЦ, 1996.

Солон С. Практика государственного управления во Франции: Статус государственного служащего. Ответственность администрации. Аудит и контроль госсектора. Екатеринбург, 1997.

Сергеева М. Актуальные проблемы административного и финансового права // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. №6. С. 78—.

Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность // ГиП. 1995. № 6. С. 75—.

Сорокин В. Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1. С. 46—.

Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4. С. 34—.

Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Исторический опыт и перспективы // ГиП. 1995. № 8. С. 22—.

Скитович В. В. Судебная власть и административный акт: Проблемы юрисдикционного контроля. Гродно, 1999.

Старилов Ю. Н. Нарушения налогового законодательства и юридическая ответственность. Воронеж: ИПФ "Воронеж", 1995.

Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // ГиП. 1995. № 1. с. 37—.

>>>584>>>

Старилов Ю. Н. Институт государственной службы: содержание и структура // ГиП. 1996. № 5. С. 14—.

Старилов Ю. Н. Административный договор: (Опыт законодательного регулирования в Германии) // ГиП. 1996. № 12. С. 56—.

Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998.

Старилов Ю. Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. № 2. С. 101—.

Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России? // РЮ. 1996. № 5. С. 35—.

Студеникина М. Кодификация законодательства об административной ответственности // РЮ. 1996. № 8. С. 23—.

Таболин В. В. Право муниципального управления. М.: ЭЛИГ, 1997.

Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: НОРМА, 1996.

Тихомиров Ю. А. и др. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М.: ИЗиСП, 1995. С. 43—.

Тихомиров Ю. А. Об административной реформе в России // Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2000. С. 8—.

Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // ЖРП. 2000. № 4. С. 70—.

Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // ЖРП. 2000. № 10. С. 22—.

Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права РАН, 1997.

Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 1999

Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. М.: Закон и право—ЮНЙТИ, 1998. С. 349—.

>>>585>>>

Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М.: ЭКОМ, 2000.

Шаров А. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе // РЮ. 1996. № 7. С. 40—.

Шергин А. П. Проблемы административно-деликтного права // ГиП. 1994. № 8—. С. 52—.

Штатина М. А. Возникновение и развитие административного права в странах Латинской Америки // Правоведение. 2000. № 1. С. 27—.

Шулъженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 1995.

Чепурнова Н. М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. Ростов н/Д, 1999.

Чепурнова Н. М. Конституционные принципы судебной власти и проблемы формирования судебных систем в субъектах Российской Федерации. Ростов н/Д, 1999.

Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: Проблемы теории и государственно-правовой практики: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1999.

Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа ФОРУМ—ИНФРА •М, 1998.

Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Артикул, 1997.

Эффективность государственного управления- Пер. с англ. / Общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М.: Фонд "За экономическую грамотность"; Российский экономический журнал; Изд-во АО "Консалтбанкир", 1998.

Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / Отв. ред. В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров. М.: ИЗиСП, 1997.

Южанов И. Практика применения антимонопольного законодательства // РЮ. 2000. № 5. С. 12—.

Юлдашев А. Р. Финансовые суды в Германии. М.: Анкил, 2000.

Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // СГП. 1991. № 11. С. 35—.

Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999.