Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ТРУДНОЕ ДИТЯ РОССИИ. 9
В июле будет уже год, как в Верховном Совете России в муках родился Закон о местном самоуправлении, учредивший новое, демокра тическое устройство местной власти. Но год промчался как день, и оказалось, что "дитя" отнюдь не князь Гви-дон, который, как известно, рос в бочке не по дням, а по часам. Пока что для великого множества россиян вся суть Закона и заложенной в нем реформы нередко сводится к тому, что на прием надо записываться не к председателю исполкома, как прежде, а к лицу, иногда тому же самому) именуемому непривычно — глава городской (районной и прочей) администрации. Как глава решит, так и будет. И невдомек посетителю, что теперь и глава администра ции, и местный Совет производны от него, равно как и от других жителей, которые в своей совокупности и есть источник местной власти во всей ее полноте.
Впрочем, не стоит особенно сетовать. Корабль госу дарственности обладает огромной инерцией, и старая. привычная практика на первых порах всегда сильнее но вых прогрессивных законов. Такие законы, как костюмы на вырост: может смениться поколение, даже не одно, пока они станут впору подросшим владельцам. Можно,
^ Впервые опубликована в журнале "Сегодня", № 1, 1992 г. 19'
292
Часть II. Местное самоуправление: российский вариант
Местное самоуправление — трудное дитя России
конечно, костюм укоротить и обузить (так и поступают нередко законодатели), но тогда это будет уже не тот костюм!
В почтенных западных демократиях потребовалось бо лее полутора веков на то, чтобы закаленная в огне анти феодальных революций емкая формула: местное самоуп равление есть власть местного населения в делах местно го значения, осуществляемая гражданами непосредствен но и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, — обросла плотью реальной практики. В США, к примеру, еще в конце прошлого века, а в некоторых местностях и много позже в местном самоуправлении безраздельно господствовали мощные партийные машины демократической и респуб ликанской партий во главе со своими боссами; муници пальные посты раздавались их сторонникам как куски пирога, а коррумпированность местных чиновников была притчей во языцех. И все же в конечном счете победило упорство широких демократических движений за модер низацию и оздоровление местного самоуправления. Учет опыта современных муниципальных систем, безусловно, может значительно сократить сроки реализации соответ ствующих российских реформ.
Что касается России, то здесь идее и практике местно го самоуправления приходилось особенно туго. В цар ской России долгожданная земская реформа не могла свободно развиваться в силу глубокого консервативного характера всей государственной системы, что особенно сказалось в ограничениях избирательного права. При всем том российское земство делало полезное дело, осо бенно в образовании, здравоохранении, статистике. Од нако эти живые всходы самоуправления были безжалост но вытоптаны сапогом пролетарского государства, в кото ром угнездилось всевластие партийно-административного аппарата. Местное самоуправление было заклеймлено как продукт буржуазной идеологии. Заклеймлено и от вергнуто.
На этой исторической развилке на семь десятилетий разошлись пути советского государства и западных де-
мократий в устройстве власти на местах. Советская мо дель, противопоставленная буржуазному местному само управлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной суперцентрализованной сис темы и в то же время выполняла функцию ее демократи ческого камуфляжа.
Здесь нужно различать видимость и сущность. Види мость: полнота власти выборных Советов; их единство как звеньев единой цепи народовластия; подчиненность Советам исполнительного аппарата в лице избираемых Советами депутатских исполнительных органов — испол комов и их различных служб: тесный контакт Советов с населением, в основном через депутатов, подотчетных избирателям. Каждый Совет решает местные дела и про водит в жизнь законы и политику центра. Не правда ли, вполне привлекательная самобытная система, достойный конкурент буржуазному местному самоуправлению?
Но за этой видимостью скрывалась совсем иная реаль ность. фактическое подчинение Советов исполкомам, и даже не исполкомам, а их бюрократической верхушке. Механическое оформление Советами в качестве их реше ний партийных директив и исполкомовских проектов пу тем почти всегда единогласного голосования на сессиях. Мелочная опека нижестоящих советских органов выше стоящими исполкомами. Согласование каждого назначе ния должностных лиц исполнительных органов с местным партийным аппаратом и вышестоящими инстанциями. Формирование местного плана и бюджета по директивам сверху. Голодный паек бюджетных ассигнований — три надцать процентов от всех бюджетных доходов страны по сравнению с пятьюдесятью и более процентами в разви тых капиталистических странах. Под видом выборов де путатов — назначенчество по воле местного партийного начальства. Вряд ли такая система способна порождать у нормальных граждан ностальгию по ушедшим временам.
Естественно, что демократическое переустройство мес тной власти на базе проверенных историческим опытом идей самоуправления стало важным направлением ради кальных политических реформ в нашем обществе. При
294
Часть II. Местное самоуправление; российский вариант
Местное самоуправление — трудное дитя России
295
всем несовершенстве принятого в 1990 году союзного Закона об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства надо отдать ему должное: он зажег зеленый свет реформам местной власти в России и в других республиках, входивших в СССР.
Прежде чем сказать, как далеко продвинулись эти ре формы, примерим их к общепринятым в большинстве стран мира эталонам местного самоуправления. Их не так много, но они носят фундаментальный характер. Заме тим, что они не сводятся к организационным формам устройства местной власти. Что особенно впечатляет, так это огромное разнообразие организационных форм мест ного самоуправления, особенно его исполнительного ап парата в современном мире. В большинстве стран муни ципалитеты имеют единоличного главу местной админи страции, избираемого муниципальным советом или насе лением, но есть страны, где существуют органы, подо бные нашим исполкомам. Это, к примеру, исполнитель ные джунты в Италии. Но при всем этом поразительном разнообразии удивительно то. что роль и функции муни ципальных властей от страны к стране различаются в довольно узком диапазоне.
Значит, должно быть нечто общее, что позволяет отно сить любую модификацию местной власти к категории демократического местного самоуправления. Действи тельно, глубинное сходство современных муниципальных систем строится на нескольких универсальных принци пах.
Во-первых, ведущую роль в местной политике играет свободно избранный небольшой по составу (от 5—7 до 30—50 депутатов) муниципальный совет. Члены совета обычно не освобожденные, зарплату не получают, но очень часто они получают от муниципалитета доплату, например, за посещение заседаний совета и его комиссий. Каждый член совета представляет все население общины и должен руководствоваться своей предвыборной про граммой и совестью.
Во-вторых, каждый муниципалитет имеет собствен ность, земельную и иную, но не более того, что необхо-
димо для функционирования жизненно важных комму нальных служб. Каждое территориальное сообщество имеет собственные источники доходов, большей частью в виде местных налогов или четко фиксированной доли в поступлениях от общегосударственных налогов.
В-третьих, между муниципалитетами разных уровней не существует отношений соподчинения, но есть .четкое разграничение полномочий и имущества. В результате каждый муниципальный орган занят своим делом, подчи няясь закону, но не вышестоящему начальнику.
В-четвертых, обеспечивая потребности населения в различных услугах — коммунально-бытовых, социаль ных и других, — муниципалитеты широко используют экономические рычаги: контракты с частными фирмами, налоговый пресс и налоговые льготы, лицензирование, аренду, кредиты. В результате местное хозяйство, дели катно координируемое местной властью, действует в зна чительной мере в режиме саморегулирования, спасая ме стную администрацию от головной боли по поводу непо ставок чего-либо в торговую сеть или отсутствия строи тельных материалов.
Разумеется, этот опыт нельзя идеализировать. Денег, например, муниципальным властям всегда не хватает, не редко они по уши в долгах. Далеко не всегда безоблачны отношения совета с главой администрации. Не являются панацеей муниципальные средства борьбы с преступно стью. Порой приходится конфликтовать, отстаивая муни ципальную самостоятельность, с вышестоящими влас тями.
Что же до приведенных эталонов, а в Европе они нашли отражение в принятой Европейским сообществом Хартии местного самоуправления, то, несомненно, рос сийское местное самоуправление хотя и медленно, спо тыкаясь, но движется по этим указателям.
В России прошли первые более или менее свободные выборы в местные Советы. Не такая уж и беда, что новый депутатский корпус часто демонстрирует любовь к словопрениям по второстепенным вопросам и дилетан тизм в решении сложных местных дел. Во всем мире в
296
Часть II. Местное самоуправление: российский вариант
Местное самоуправление — трудное дитя России
подобных советах заседают зачастую дилетанты. Важно только, чтобы к нашим депутатам пришло мудрое пони мание своего дилетантизма, а отсюда сознание необходи мости опереться на опыт специалиста, мнение экспертов, отклики населения. Те, кто воспримет эту необходи мость, — передовой отряд кандидатов на новое выдвиже ние и избрание, и в составе Советов нового созыва они, несомненно, будут лидировать. Причем партийная при надлежность не должна быть помехой здравому депутат скому смыслу. Как любят повторять муниципальные дея тели в США, нет партийных путей для уборки мусора, есть только эффективные или плохие.
Обзавелось российское местное самоуправление и сво ими муниципальными руководителями — главами адми нистрации (назовем их для краткости мэрами, хотя Закон оставляет право выбора названия за местами). Принимая единоличные решения, мэр, в отличие от прежнего пред седателя исполкома, не может уже прикрываться "кол лективной волей", сам несет ответственность за их пра вильность и оперативность. И в этом главное преиму щество единоличного руководства исполнительным аппа ратом.
Демократическое начало в природе единоличного гла вы администрации состоит в его выборности непосредст венно населением, которое есть источник местной власти и для Совета и для мэра. Чтобы обеспечить приток на руководящие должности в местном аппарате компетент ных, реформаторски настроенных кадров, Съезд народ ных депутатов Российской Федерации в конце 1991 года временно, на год, предоставил право назначения высших должностных лиц местной администрации Президенту России непосредственно или главам администрации краев и областей. Можно полагать, что на следующих выборах население поддержит тех мэров, которые в качестве пре зидентских назначенцев зарекомендуют себя с лучшей стороны. Однако было бы заблуждением считать, что мэр, избранный населением, выступает в "равном весе" с депутатским корпусом Совета и, подобно депутатам, мо жет претендовать на представительство населения. Дело в
том, что мандаты, полученные депутатами и главами ад министрации от населения в результате выборов, разные. Депутат получает мандат на представительство населения в органе власти. Мэру же вручается иной мандат — на ведение исполнительской деятельности по реализации решений Совета и законов государства.
С большой потерей темпов, но все же с начала 1992 года российское самоуправление стало обрастать собственностью, прежде всего за счет предприятий и ино го имущества, которое ранее находилось на балансе мес тных органов, а также объектов хозяйственного и соци ально-культурного назначения, находившихся в выше стоящем подчинении, но обслуживавших местные нужды. Собственность и сопутствующее ей право распорядиться имуществом — прикупить, продать, сдать в аренду — превращает органы местного самоуправления в полно ценных участников отношений рыночной экономики, способных осуществлять предпринимательскую деятель ность в интересах населения, получать доходы. Однако формирование муниципальной собственности имеет цели, далеко не исчерпывающиеся созданием для местного са моуправления соответствующей материальной основы. Как ни парадоксально это звучит, но в значительной ме ре местный Совет обретает собственность для того, чтобы незамедлительно от нее избавиться. Рука об руку с фор мированием муниципальной собственности должна идти ее приватизация. В отличие от предприятий и других ор ганизаций органы местного самоуправления не просто участники рыночных отношений, а властный инструмент проведения рыночных реформ, главнейший рычаг их продвижения в масштабах всей страны. Именно через ме стные Советы и местную администрацию, через фонды имущества и комитеты по управлению имуществом боль шая часть собственности должна возвращаться населе нию, гражданам. Стремление некоторых властей придер жать имущество, которое по закону может и должно при ватизироваться, — это рецидив старой идеологии "всена родного достояния", который будет плодить и кормить
298
Часть II. Местное самоуправление: российский вариант
Местное самоуправление — трудное дитя России
чиновников, сознательно путающих интересы общества с собственной выгодой.
"Трудное детство" российского местного самоуправле ния еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми "детскими болезнями". Одна из них — "великое противостояние" местных Советов и глав местной адми нистрации, этакая малоформатная модель отношений парламента и президента. Людей, завоевавших в суровых политических испытаниях депутатские мандаты и посты мэров, никто не воспитывал в духе почитания принципа разделения властей, четкого разграничения функций представительной и исполнительной власти. Наоборот, представления о реальной власти были взлелеяны чисто советскими стереотипами власти. Отсюда и депутатское вожделение к делам управления, к той "настоящей" вла сти, которая и квартиры дает, и кирпич делит, и нежилые помещения, и землю в аренду сдает. Отсюда и агрессив ность исполнительной власти, которая причитает, что, мол, говорливые депутаты — камень на шее у толковых администраторов, которые, не будь этой обузы, момен тально двинули бы все реформы. Грешат нарушениями принципа разделения властей обычно обе стороны. Но здесь нелишне напомнить, что в стране, где судебная си стема пока еще очень плохо защищает интересы челове ка, у граждан нет иной защиты от бюрократического про извола, кроме депутатского контроля, каким бы слабым сейчас он ни был. Впрочем, ситуация напоминает посадку в поезд: толкотня, споры, кто чье место занял. Поезд тронулся — и все утряслось, каждый сидит на своем мес те и ест свою холодную курицу. Однако уже и сейчас немало примеров, где председатель Совета и мэр в одной упряжке дружно пашут целину местных проблем. Они, скорее всего, в силу внутренней ответственности хорошо понимают: у них нет иного выхода, кроме как прийти к взаимопониманию, разумному самоограничению на базе закона. А если не получится, то тогда решать населению на выборах или на местном референдуме, кто прав, кто виноват и кому надо уйти с дороги.
Серьезная забота местного самоуправления — пробле ма управленческих кадров. Большинство ответственных должностных лиц местной администрации теперь еди нолично назначает ее глава, так сказать, по своему вкусу. А вкусы бывают очень разные и не всегда служат верным .критерием для назначения честных и высокопрофессио-нальных администраторов. Поэтому надо бы приветство вать участие постоянных депутатских комиссий в предва рительной апробации кандидатов на административные должности. Не изобретая велосипеда, полезно было бы учесть и опыт западных демократий, где конкурсная сис тема замещения должностей, контракты со служащими, механика предварительного отбора нескольких кандида тов, обладающих необходимыми качествами, для пред ставления их руководителю, пользующемуся правом на значений, отрабатывались и внедрялись десятилетиями.
Местное самоуправление неизбежно будет "страдать рахитом", пока наконец центральная и другие вышестоя щие власти не решат его земельные и бюджетные пробле мы. Как, к примеру, утвердить муниципальную власть над землей, если многие наши города еще не имеют даже четко обозначенной городской черты? Еще более сущест венно то, что практически выделение земельных фондов в собственность районов и городов, сельсоветов и посел ков недопустимо оттягивается. На почве земельной не разберихи плодятся конфликты, греют руки различные дельцы. Советы лишаются значительных доходов. Что касается бюджетных дел, то пока законодательство о ме стных бюджетах запаздывает, у местного самоуправления не может быть перспективной бюджетной политики, яс ных представлений о своих финансовых возможностях.
Стабильность — мечта нашего времени. Ее так не хватает и российскому местному самоуправлению. Мини стерства и ведомства, краевые и областные власти, орга ны управления республик в составе Российской Федера ции вновь и вновь атакуют, проявляя централистские устремления, еще очень слабую оборонительную линию муниципальных свобод. В законодательстве о местном самоуправлении и органах исполнительной власти нет-
300
Часть II. Местное самоуправление: российский вариант
нет да и замаячит призрак демократического централиз ма, смертельного для местного самоуправления. Местным Советам и местной администрации еще предстоит овла деть средствами судебной защиты от таких посягательств, научиться проявлять характер в отстаивании своих поло женных по закону прав, интересов местного населения против экологических, финансовых и иных диверсий, способных вернуть новую местную власть в наезженную колею покорного следования вышестоящим указаниям по всем вопросам.
Незыблемость позиций российского местного самоуп равления обеспечивается стабильностью закона, которым оно было введено, — Закона о местном самоуправлении. Но так получилось, что утвержденный шестым Съездом народных депутатов Федеративный договор, жизненно важный для всей страны, неожиданно обернулся для это го Закона угрозой его реализации.
Закон подробно обозначил и гарантировал широкие полномочия органов самоуправления российских городов и районов, поселков и сельсоветов, установил наиболее существенные демократические требования к организа ции и деятельности местных Советов и местной админи страции, разграничил их функции, ввел в их отношения между собой элементы сдержек и противовесов. Он вме сте с рядом других федеральных законов создал хоро шую базу для выработки Советами положений (уставов) о самоуправлении городов и районов, призванных слу жить рабочими нормативными документами, по которым Советы и администрация будут сверять правильность сво их действий.
Закон был задуман и вступил в силу как акт прямого действия. Однако Федеративный договор рассудил по-иному. Согласно ему, федеральным законодательством должны устанавливаться лишь основные принципы уст ройства местного самоуправления в краях и областях, прочие же вопросы его функционирования должны ре шаться на базе этих принципов самими краевыми, обла стными органами, их актами. Теоретически это может повлечь перераспределение полномочий между органами
Местное самоуправление — трудное дитя России 301
местного самоуправления и краями, областями в пользу последних, восстановление некоторых старых правовых механизмов избыточного вмешательства краевых, област ных органов в городские и районные дела. Хватит ли государственной мудрости у краевых, областных Советов продолжить курс укрепления местного самоуправления, сохранить в полном объеме действие на своих террито риях норм федерального закона, впервые предоставив шего местным Советам и администрации и в их лице населению свободу инициативно решать местные дела? По крайней мере, не препятствовать воспроизведению основных позиций Закона в районных и городских поло жениях о самоуправлении?
Успешное решение этой сложной проблемы должно быть в центре внимания органов местного самоуправле ния, их различных ассоциаций. Надо верить, что разум ный выход из сложившейся ситуации есть и будет найден. В конце концов, реки, упираясь в завалы, промывают новые русла. Но они не текут вспять.