Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Принципы государственного управления. 18
10.1. Понятие принципа государственного управления. 10.2. Осно вания систематизации принципов государственного управления. 10.3. Виды принципов государственного управления. 10.4. Приме нение принципов государственного управления.
10.1. Понятие принципа государственного управления
Принцип (от латинского "principium" — первоначало, основа) как понятие теории отражает в системе государственного управ ления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элемента ми. Это специфическое понятие, в котором содержатся не столь ко сама закономерность, отношение, взаимосвязь, сколько наше знание о них. Принцип есть фиксация результатов научного по знания со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Прежде всего в проблеме принципов государственного управ ления можно выделить три взаимосвязанных и взаимообуслов ленных аспекта:
во-первых, онтологический, раскрывающий генезис принци пов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отра жают; этот аспект способствует выявлению оснований) объектив ных предпосылок, необходимых для систематизации принципов государственного управления;
во-вторых) гносеологический, связанный с анализом характера принципов, языком) логикой и структурой их адекватной научной интерпретации; это понятно изложенное и достоверное научное знание об онтологии того, что обозначается понятием принципа;
в-третьих, методологический) показывающий роль принципов в теоретической и практической деятельности людей в сфере госу дарственного управления, их значение как инструмента преобра зования государственно-управленческих явлений, условия и спо собы их действенного применения в управленческой практике.
Каждый из названных аспектов требует серьезного исследова ния, ибо принципы нельзя-постулировать, что принято довольно широко, им нельзя произвольно давать те или иные названия, как и нельзя думать) что они могут действовать автоматически. Оче видно, что не все закономерности, отношения и взаимосвязи го сударственного управления на сегодняшний день познаны и опи саны посредством принципов. Многое еще неизвестно и нужно заниматься познанием; то, что зафиксировано и кажется в какой-то момент истинным, тоже динамично; постоянно меняются объ ективные условия, которые воспроизводят закономерности, отно шения и взаимосвязи государственного управления, а также субъ-
186
ективные факторы) которые их воспринимают и применяют; раз виваются средства познания, научные инструменты обнаружения закономерностей, отношений и взаимосвязей государственного управления, обогащается опыт их использования в общественной практике. Значит, необходима активная интеллектуальная работа над актуализацией научного понимания тех или иных принципов. Практическое действие принципов государственного управления также не зависит от них самих) а всецело определяется отношени ем к ним людей. Мало знать принципы, надо еще хотеть и мочь применять их в управленческих процессах. В литературе называ ется множество принципов (Г.Эмерсон — двенадцать, А.Файоль — четырнадцать, Д. Карнеги — двадцать девять и т.д.), но это вовсе не означает, что все они или некоторые из них на самом деле применяются в управлении и влияют на него.
В проблеме принципов государственного управления наиболее ощутимо проявляется диалектика объективного и субъективного познания, знания и практического действия. Они не предмет чис того сознания, умозрительности, и поэтому трудно соглашаться с теми авторами) в том числе и весьма именитыми, которые дают перечень тех или иных принципов, не утруждая себя особо дока зательствами их материального бытия. Принципы объективны по природе и содержанию, но по своему выражению) оформлению и закреплению являются фактом сознания. Это — проявление объ ективных законов в субъективной форме, в общественном созна нии. Неразрывность объективного и субъективного составляет весь гносеологический и методологический "секрет" проблемы принципов государственного управления. Не случайно мировая общественная мысль в течение почти всего XX века усиленно ис следует данную проблему и практически в каждой крупной работе по управлению (любому виду) о ней что-то говорится.
В рассматриваемом аспекте важно также отчетливо представ лять себе вопрос о выразимости принципов государственного уп равления в правовой форме. В научной литературе постоянно от мечается целесообразность закрепления их в нормах конституци онного, административного и других отраслей права. Конечно, нормативное (в законодательстве) закрепление принципов госу дарственного управления вносит большую конкретность и устой чивость в управленческие отношения, позволяет вернее судить о том, кто и что конкретно должен делать для реализации данных принципов, гарантирует строгое соблюдение их.
Следовательно, когда речь идет о принципах государственного управления, то представляется, что их понятие должно иметь в качестве своих источников объективные управленческие явления и процессы и раскрывать их природу и управленческую роль; пра вильно, на основе точного изображения действительности описы вать закономерности, отношения и взаимосвязи государственно-
управленческой реальности; отражаться в такой форме, которая соответствует требованиям диалектической логики, показывать развивающуюся сущность определенного государственно-управ ленческого явления, способствовать эффективному использова нию научных знаний в практике управления.
Процесс выявления и обоснования принципов государствен ного управления должен отвечать таким требованиям:
а) отражать не любые, а только наиболее существенные, глав ные, объективно-необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления;
6) характеризовать лишь устойчивые закономерности, отно шения и взаимосвязи в государственном управлении;
в) охватывать преимущественно такие закономерности, отно шения и взаимосвязи, которые присущи государственному управ лению как целостному социальному явлению, т.е. имеют общий, а не частный характер;
г) отражать специфику государственного управления, его от личие от других видов управления.
Стало быть, понятие "принцип государственного управления" призвано вначале в научной, а затем и в правовой форме отра жать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно су ществующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционирования. Оно долж но "впитать" в себя генетические основы принципов, их логи ческие и правовые формы и их методологическую роль.
Принцип государственного управления представляет собой зако номерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде опреде ленного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятель ности людей по управлению.
К отличительным свойствам принципов государственного уп равления относятся их диалектичность и основанная на ней сис темность. Каждая закономерность, отношение и взаимосвязь сложны по своей структуре,' содержат в себе подчас противоре чивые, разнонаправленные моменты. Определенные противоре чия можно обнаружить между различными принципами и вместе с тем взаимодополнения, взаимопереходы. При характеристике того или иного принципа приходится учитывать его взаимосвязь с другими принципами, дополняемость ими и зависимость от них. Сложные взаимосвязи и взаимодействия между принципа ми существуют в рамках их целостной системы, в которой они уравновешивают или усиливают друг друга, раскрывают в пол ную меру свою природу и свои регулирующие способности.
188
Именно в системе каждый принцип имеет структурно отведен ное ему место; в ней и через нее он выражает и свою индивиду альность. Система определяет также границы, способы и другие проявления конкретного применения принципов. Значит, пол ное раскрытие содержания и потенциала любого принципа госу дарственного управления возможно лишь в рамках и с учетом его системных зависимостей.
10.2. Основания систематизации принципов государственного управления
В научной литературе приводится множество не только самых разнообразных, часто не стыкующихся между собой принципов, но и примеров их систематизации. Выделялись такие подсисте мы принципов в государственном управлении: политические (социально-политические) и организационные, организационно-политические, организационно-технические построения аппара та управления, организационно-технические деятельности аппа рата управления; политические, экономические, организацион но-правовые, технические, общие сущностные, организационно-политические, видовые, частные функциональные, и др. Авторы курса лекций "Общая теория управления" дают следующую сис тематизацию принципов:
общие, к которым относят принципы системности, объектив ности, саморегулирования, обратной связи, дополнительности, оптимальности, информационной достаточности, эволюциониз ма, вероятности, демократизма, гласности, состязательности, ве дущего звена, стимулирования;
частные, среди которых выделены принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной), и принципы, применяемые при анализе различных общественных явлений, организаций, институтов;
организадионно-технологические, в числе которых принципы единоначалия, сочетания федерального, регионального и мест ного управления, конкретности, распределения труда, склярный принцип, принципы иерархии, единства распорядительства, одного начальника, делегирования полномочий, диапазона уп равления^.
Пишущий эти строки когда-то, более 15 лет назад, предложил такую систематизацию принципов государственного управления:
^См.: Общая теория упраапения. М., 1994. С. 166 — 187.
1) общественно-политические принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного уп равления, общих закономерностей и основных особенностей его развития;
2) фушщионально-структурные принципы, абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъек та и объектов государственного управления и раскрывающие за кономерности структуры государственно-управляющих воздей ствий;
3) организационно-структурные принципы, отражающие харак тер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления (главным образом системы его ор ганов) и служащие отправными моментами при ее формирова нии и совершенствовании, а также при организации государст венно-управляющих воздействий;
4) принципы государственно-управленческой деятельности, рас крывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функ ций и поддержании собственной жизнеспособности.
В общем существует много различных систематизаций прин ципов государственного управления, что свидетельствует о боль ших трудностях в выделении оснований для такой интеллекту альной работы. Каждый, кто что-то читал о принципах, может припомнить, что в качестве таковых нередко называют требова ния, которые мы предъявляем к чему-то или к кому-то, правила, которые признаны целесообразными, выведенными из традиций и обычаев, а порой и сентенции, пригодные на тот или иной случай жизни. И соотносится все это между собой произвольно, по логике, которой обладает автор.
Но если соглашаться с тем, что принципы отражают законо мерности) отношения и взаимосвязи, имеющие объективный смысл и тем самым уже детерминированные их местом и ролью в системе государственного управления) то очевидно, что и ха рактер каждого принципами их систематизация (связь друге другом) должны иметь определенные, и довольно веские, осно вания.
Как уже отмечалось (1. 5. 1), система государственного управ ления имеет различное построение и раскрывает его как общест венное явление в различных аспектах. Прежде всего) это система субъектно-объектных зависимостей, в которой представлено
^См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М. 1980. С.172 - 173 и др.
самое главное — связь государства и общества, власти и народа. Эта система, с одной стороны (генезиса), воспроизводит в себе сущностные черты) цивилизационные и национальные особен ности соответствующего общества, иными словами, обществен но-политическую природу государства и) соответственно, госу дарственного управления) а с другой — определяет все иные эле менты государственного управления (цели, функции) структуры и т.д.). Государственное управление потому-то и становится сис темой, а не хаотическим набором тех или иных элементов, что в нем все элементы, его составляющие, согласованы, скоордини рованы, субординированы между собой посредством определен ных закономерностей, отношений и процессов, которые, в свою очередь, детерминированы типом и уровнем развития конкрет ного общества и государства.
Одно дело — построение государственного управления в мо нархическом государстве, другое — в аристократическом, тре тье — в демократическом. То же относится и к формационным особенностям: между феодальным и капиталистическим государ ством существует большая разница. Влияет также и уровень раз вития общества и государства: даже в наше время, при междуна родном признании некоторых основополагающих явлений (сво бода, справедливость, право, демократия и т.д.), конкретное по строение государственного управления во многом зависит от со циально-экономического, духовного и политического развития определенной страны.
Поэтому первым основанием систематизации принципов госу дарственного управления является выделение тех общих законо мерностей, отношений и процессов, которые присущи всей сис теме государственного управления, обеспечивают прочность за висимостей государства и общества и создают что-то исходное, типичное для закономерностей) отношений и взаимосвязей раз личных групп ее элементов (подсистем). Подобные, в известной мере) универсальные закономерности) отношения и взаимосвязи государственного управления обозначаются понятием общесис темные принципы государственного управления. Выявить и опи сать эти принципы — задача специального исследования, по скольку она очень сложна) особенно когда касается государст венного управления переходного характера — неустойчивого и постоянно изменяющегося. В следующем сюжете (II. 10. 3) будут предложены лишь подходы к данной проблеме.
Второе основание систематизации связано с анализом и науч ной характеристикой тех закономерностей, отношений и взаи мосвязей, которые организуют группы онтологических элемен тов государственного управления. Речь идет, о чем хотелось бы
напомнить, о таких группах элементов государственного управ ления, как цели, функции, структура, процесс. Если природа го сударственного управления отражается в общесистемных прин ципах, влияющих на все группы элементов системы государст венного управления, то, естественно, что в каждой группе эле ментов должны действовать какие-то свои, специфические зако номерности, отношения и взаимосвязи, придающие им (группам элементов) упорядоченную структуру.
Ведь в зависимости от того, как построены (в статике и дина мике) соответствующие группы элементов, возникают их воз можности и содержание действия в системе государственного управления. Из одних и тех же элементов государственного уп равления (целей, функций и т.д.) можно создать весьма различ ные структуры (комбинации элементов) с совершенно разной социальной ролью в общественной жизнедеятельности. К при меру, одни и те же элементы управленческой деятельности фор мируют автократический, либеральный либо демократически-правовой стили государственного управления. И так по каждой группе элементов. Закономерности, отношения и взаимосвязи организации групп элементов государственного управления, от крытые и осмысленные наукой, думается, можно рассматривать в качестве структурных принципов государственного управления.
Данные принципы приобретают свою специфику в каждой из групп элементов, поскольку место и роль этих групп в системе онтологических элементов государственного управления обу словливают их особое построение. Значит, структурные принци пы государственного управления можно подразделить на сле дующие виды:
структурно-целевые, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рационального построения "древа" целей госу дарственного управления;
структурно-функциональные, характеризующие закономернос ти, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государственного управления;
структурно-организационные, связанные с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государственного управления,
и структурно-процессуальные, дающие представление об ос новных (определяющих) закономерностях, отношениях и взаи мосвязях рационального и эффективного ведения управленчес кой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. О содержании групп структурных принципов будет сказано ниже.
192
И еще кратко об одном, третьем, основании систематизации принципов государственного управления. В данном курсе лек ций рассматривается только общая (методологическая) часть теории государственного управления и в нем — только те прин ципы, которые имеют типичное значение для государственного управления. Но в различных подсистемах (территориальных, от раслевых, функциональных и т.д.) государственного управления и, особенно, в различных аспектах специализированной государ ственно-управленческой деятельности могут иметь (и реально имеют) место своеобразные, порой уникальные закономерности, отношения и взаимосвязи организации тех или иных управлен ческих элементов. Так выделяются, к примеру, принципы госу дарственной службы, принципы работы с персоналом управле ния) принципы информационного обеспечения государственно го управления, принципы технологизации государственного уп равления, принципы административного процесса и т.д. Иссле дование, раскрытие и систематизация таких принципов — дело специального (дифференцированного) научного управленческого знания, как и познание принципов в других видах управления. В то же время весьма важно отслеживать, чтобы специализирован ные принципы в различных проявлениях государственного уп равления не противоречили общесистемным и структурным принципам и способствовали укреплению целостности государ ственного управления.
10.3. Виды принципов государственного управления
Выделение и гносеологическая характеристика общесистем ных принципов государственного управления требуют глубоких и целенаправленных исследований. Поэтому здесь предлагаются лишь авторские размышления на данную тему, которые не пре тендуют, разумеется, на истину в последней инстанции. Это по пытка представить в логической последовательности те законо мерности, отношения и взаимосвязи, которые проистекают из зависимостей природы общества и государства и значимы для всего государственного управления. К ним отнесены: объектив ность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, фе дерализм, разделение власти, публичность.
Принцип объективности государственного управления являет ся исходным и обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономер ностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил. Он выражает зави симость системы государственного управления от: а) характера,
7 Теория государственного управления 193
уровня развития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонентов, которые выступают управляемыми объектами; б) общественных целей, поставленных и решаемых в данный ис торический отрезок времени; в) наличных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление; г) внутренних законо мерностей функционирования и развития управления как опре деленного системного общественного явления. Принцип объек тивности отражает также широкий круг закономерностей, отно шений и взаимосвязей организации, функционирования и раз вития государственного управления) связанных с преломлением и реализацией в нем целей, объективных условий и субъектив ного фактора общества. Нарушение этого принципа, вызываемое обычно субъективистскими, волюнтаристскими отклонениями от природных и общественных закономерностей, приводит к большим потерям в жизни общества, направляет его усилия в необоснованную или негативную сторону, тормозит развитие, вызывает неприятие людьми государственно-управляющих воз действий.
В современном государстве основополагающее значение в осуществлении управления с его стороны отводится принципу демократизма государственного управления. Утверждение этого принципа является результатом многовековой борьбы народов за признание их носителями суверенитета и единственным источ ником власти и, соответственно, за обеспечение прав и свобод каждого человека и гражданина. Принцип демократизма воспро изводит народовластие в государственном управлении. Это — сложный и многогранный принцип) требующий прежде всего установления глубоких и постоянных взаимозависимостей между обществом и государством, между всеми компонентами общест ва и необходимыми им компонентами системы государственного управления. Он менее всего сводится к проведению государст венными органами в обществе референдумов или избирательных кампаний) а предполагает пронизывание потребностями, интере сами и целями жизнедеятельности людей (своих граждан) всех элементов государственного управления (политики, целей, фикций, структуры, процесса, результатов управления и т.д.). К сожалению, нередко демократизм государственного управления иссякает с занятием депутатских мест и государственных долж ностей. Отсюда "дурной" кругооборот одних и тех же полити ческих проблем. Необходимо подлинное освоение принципа де мократизма государственного управления.
Если признавать, что государство служит обществу, а деятель ность органов государственной власти и местного самоуправле ния ориентирована на удовлетворение управленческих потреб-
'94
ностей, интересов и целей людей) то нетрудно сделать вывод о том, что все в государственном управлении относится к категории должного и не может не быть надлежаще упорядочено. Сущность правового государства также реализуется в государственном уп равлении. Есть основание таким образом говорить о принципе правовой упорядоченности государственного управления.
Этот принцип объективно обусловливает необходимость глав ным образом законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса) самих принципов государст венного управления. Причем не просто решения данных вопро сов в законах или иных нормативных правовых актах, а именно в правовых законах (здесь нет тавтологии), содержащих в себе идеи справедливости) гуманности, сотрудничества) обеспечения прав, свобод и обязанностей людей. В истории России принцип право вой упорядоченности государственного управления редко воспро изводился: вместо правовой нормы, принятой в демократической правовой процедуре, упор обычно делался на руководящую волю, к тому же харизматически обрамленную, способную якобы ре шить все проблемы. В результате мы мало продвинулись по пути осознания и использования огромных возможностей права в го сударственном управлении.
Прилегающим к вышеназванному принципу и в известной мере дополнительным к нему является принцип законности госу дарственного управления. В самом деле, если правовая упорядо ченность государственного управления служит важным условием и фактором его рациональности, действенности и эффективнос ти, то она может быть практически осуществлена лишь при уста новлении в государственном управлении ясного в понимании и последовательного в реализации режима повсеместного и полно го исполнения законов и нормативных правовых актов. Без за конности нет правового государства; последнее превращается в завлекательный лозунг политической и экономической элиты во время проведения избирательных кампаний. Принцип законнос ти влечет за собой ряд методолошческих и практических положе ний: во-первых, он предполагает) что функционирование и разви тие государственного управления имеют прочные правовые осно вания, определяются законом и состоят в его практической реа лизации; во-вторых, принцип законности обусловливает актуаль ность своевременного и правильного правового регулирования изменений в содержании) организационной структуре, элементах деятельности органов государственной власти и местного самоуп равления; в-третьих) он требует четкого порядка их нормативной деятельности, особенно принятия и исполнения правовых актов, и, в-четвертых, служит основой для формирования и поддержа ния сознательной дисциплины в деятельности государственных служащих.
Демократическая, правовая организация государственной власти и государственного управления объективно возможна тогда, когда процессы формирования и закрепления всеобщей воли (соответственно, потребностей, интересов и целей) в зако нах, исполнения законов и непосредственного управления, кон троля за законами и разрешения конфликтов при их применении разделены, разграничены и скоординированы посредством сдер-жек и противовесов. Этому служит принцип разделения власти в государственном управлении. Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо технологическом смысле и сводится как бы к про стому разделению деятельности в области государственного уп равления. Между тем он имеет глубинное социологическое значе ние, состоящее в обеспечении и гарантированности принадлеж ности власти народу.
Оценивая двухсотлетнее действие системы разделения власти, американские авторы констатировали: "Несмотря на то, что эта система явилась причиной определенной неэффективности цент рального правительства, она была колоссально успешной в дости жении цели, поставленной создателями конституции, — избежа нии тирании" . Надо не бояться разделения власти, а проводить его неуклонно сверху и донизу и таким способом, чтобы каждая "ветвь" власти в отдельности и все вместе утверждали в государст ве и обществе подлинный демократизм.
Следующий принцип, также связанный с демократической, правовой организацией государственной власти и государствен ного управления, можно обозначить как принцип федерализма го сударственного управления. Ранее уже отмечалось (II. 8. 1), что фе деративное устройство государства призвано отражать всю много гранность территориальной, социальной и национальной органи зации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкре тизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий и субъективного фактора, приближать власть и управление к человеку и окружаю щим его проблемам. Принцип федерализма содержит в себе бога тое организационно-регулирующее начало. Использование пос леднего позволяет проводить- децентрализацию и деконцентра-цию государственного управления, развивать и укреплять местное самоуправление, вовлекать в управленческие процессы значи тельное число граждан. Современные технологии различных видов человеческой деятельности, в основе которых лежит ини циатива и творчество, также обусловливают необходимость по строения власти снизу вверх с акцентом на свободе и ответствен ности человека.
^Верховенство права. Сборник. Пер.с англ. М., 1992. С.115.
196
Федерализм — требование времени и реальный способ ус пешного решения инновационных задач будущего. Стоит учить ся использовать его потенциал.
Среди общесистемных принципов есть основания выделить наконец принцип публичности государственного управления. Он тоже воспроизводит демократическую, правовую (если таковая имеется) государственность и обеспечивает связь государствен ного управления с обществом, гражданами. Этот принцип напо минает называемый во многих публикациях принцип гласности и учета общественного мнения. Но он шире последнего по охва ту отражаемых явлений, ибо включает в себя: а) доступность го сударственного управления для граждан) что связано с их пра вом выбора состава соответствующих органов и участия в их де ятельности; б) открытость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации) за основными государственно-управленческими процессами; г) судебный контроль за соблюде нием в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.
Большую и сложную группу составляют структурные принци пы, среди которых представляется возможным выделить сле дующие.
Структурно-целевые принципы государственного управления, связанные с "древом" целей государственного управления (11.6.1), включают в себя принципы:
1) согласованности целей государственного управления по ос новным параметрам между собой, их непротиворечивость друг
Другу;
2) взаимодополняемости целей, при которой одна цель способ ствует другой и ее усиливает;
3) подчинения частных, локальных целей общим (стратегичес ким) — иерархию целей в "древе" целей государственного уп равления;
4) превращения результатов реализации одних целей в источ ник других целей — последовательность в движении по достиже нию всей совокупности целей) представленных в "древе" целей государственного управления;
5) распределенности целей по функциям государственного управления и управленческим функциям государственных орга нов — обеспечение перехода "древа" целей государственного уп равления в функциональную структуру государственного управ ления.
197
В числе структурно-функциональных принципов государствен ного управления, организующих функциональную структуру го сударственного управления (II. 1. 4), можно назвать следующие:
1) дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм — закрепления управленческих функций в ком петенции органов государственной власти и местного самоуп равления;
2) совместимости, предполагающий совместимость однопо рядковых управленческих функций в рамках компетенции одно го органа, а также совместимость управленческих функций этого органа с управленческими функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры госу дарственного управления;
3) концентрации, обусловливающий необходимость предостав ления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государст венно-управляющие воздействия действительно широко и мощно направляли бы, организовывали и регулировали управ ляемые объекты;
4) комбинирования, направленный на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций, исходящая из различных управляющих компонентов, в своей собственной организации не допускала дублирования и параллелизма;
5) достаточного разнообразия, требующий, чтобы управленчес кие функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной ком понент системы управления, по количеству и содержанию отве чали различным управленческим потребностям последнего;
6) соответствия управляющих воздействий реальным потреб ностям и запросам управляемых компонентов и, главным обра зом, управляемых объектов.
Среди структурно-организационных принципов государственно го управления, относящихся к построению организационной структуры государственного управления (II. 7), выделяются такие:
1) единства системы государственной власти, обеспечиваю щий целостность, согласованность и действенность государст венно-управленческих процессов;
2) территориально-отраслевой, обусловливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;
3) многообразия организационных связей, раскрывающих ре альные вертикальные и горизонтальные организационные взаи модействия органов государственной власти и местного самоуп равления в системе государственного управления;
198
4) сочетания коллегиальности и единоначалия, вызванный спе цификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуп равления;
5) линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержа ние подчиненности и управленческого взаимодействия в органи зационной структуре государственного управления.
К структурно-процессуальным принципам, организующим го сударственно-управленческую деятельность (II. 9. 1—5) и имею щим широкое применение, относятся принципы:
1) соответствия элементов (методов, форм и стадий) управлен ческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления их функциям и организации;
2) конкретизации управленческой деятельности и личной от ветственности за ее результаты;
3) стимулирования рациональной и эффективной управлен ческой деятельности.
10.4. Применение принципов государственного управления
Как можно сделать вывод из сказанного, выявление и описа ние принципов государственного управления представляет собой сложную интеллектуальную проблему. Но не меньшие трудности лежат и на пути применения принципов в практике государст венного управления. Прежде всего надо считаться с тем, что за кономерности, отношения и взаимосвязи, отражаемые посредст вом понятия принципов, являются по своей природе обществен ными (социальными). Реально в жизни они действуют преиму щественно как тенденция, как объективная предпосылка, воз можность, способность, которые для своего действительного во площения требуют активной, целенаправленной и организован ной деятельности. В известной мере принципы — это открытые явления.
Рациональное и действенное применение принципов государ ственного управления предусматривает поэтому достижение оп ределенного единства, согласованности, надежной связи между объективной закономерностью, отношением и взаимосвязью го сударственногс управления, познанной и закрепленной принци пом, и конкретной деятельностью субъективного фактора, глав ным образом, органов государственной власти и местного само управления. В идеальном варианте возможно и достижимо со впадение, тождество управленческой деятельности и направле ния, содержания и возможностей принципов государственного управления.
199
Но оно осуществимо при соблюдении по крайней мере следу ющих предпосылок: во-первых) при постоянном и глубоком ис следовании закономерностей, отношений и взаимосвязей госу дарственного управления, их содержания) требований к субъек тивной деятельности, проявлений в изменяющихся обществен ных обстоятельствах; во-вторых, при существовании и непре рывном улучшении механизма применения принципов государ ственного управления, что предполагает единство теории и прак тики управления, отлаженность процесса совершенствования го сударственного управления; в-третьих, при наличии системы стимулов, гарантий и защитных средств, обеспечивающих прак тическую реализацию принципов государственного управления, что непосредственно связано с их нормативным закреплением.
С этой точки зрения следует отметить в качестве позитивного тот факт, что в Конституции Российской Федерации 1993 года уделено существенное внимание закреплению целого ряда прин ципов государственного управления. Об этом говорится в ст. 3 (о демократизме), ч. Зет. 5 (о принципах федеративного устройст ва), ст. 10 (о разделении государственной власти), ст. 15 (о кон ституционном регулировании), ч. 2 ст. 77 (о единой системе ис полнительной власти) и других. Сформированы определенные правовые основы использования принципов государственного управления в управленческой практике. Но только основы, кото рые нельзя как недооценивать, так и переоценивать. Необходи мо дальнейшее законодательное "развертывание" данных прин ципов государственного управления, а также последующее их использование в конкретных управленческих решениях и дейст виях.
Главное здесь — понимание диалектичности принципов госу дарственного управления. Развиваются отражаемые ими явления, и количественный рост одних их сторон приводит к качествен ным преобразованиям других. Источником такого развития вы ступают внутренние и внешние (системные) противоречия. В процессах развития происходит отрицание одних сторон, прояв лений принципов и становлениедругих. Все это, разумеется, вли яет на характер и результаты применения принципов государст венного управления) требует толкования принципов примени тельно к конкретным ситуациям. Кроме того, при различных об щественных и управленческих обстоятельствах под влиянием многообразных управленческих факторов один и тот же принцип государственного управления проявляется по-разному. Нельзя поэтому применять принцип государственного управления аб страктно, вообще, каждый раз требуется учет своеобразия места и времени протекания соответствующего управленческого про цесса.
Зависимость роли принципов государственного управления от знаний, умения и действий субъективного фактора обусловливает организацию со стороны государственных органов целенаправ ленной работы по поиску средств, создающих реальные предпо сылки для правильного и полного выражения заложенных в каж дом принципе его регулирующих возможностей. С помощью таких средств и испытания практикой важно находить оптималь ную результирующую сложного, подчас противоречивого взаимо действия различных сторон и проявлений конкретного принципа государственного управления. Не надо только думать, что доста точно взять тот или иной принцип, "приложить" его к определен ной управленческой проблеме — и проблема решена. Без кропот ливой аналитической работы — увы! — здесь ничего не получится.
Принципы государственного управления взаимосвязаны между собой. И для практики управления весьма актуально знание того, каков же конечный результат их совокупного применения, ведь применение одного принципа) взятого изолированно, существен но отличается от его применения во взаимосвязи с другими прин ципами. Но это) так сказать, один аспект взаимосвязи принципов государственного управления, указывающий на зависимость каж дого отдельного принципа от других. Другой аспект заключается в том, что в социальной реальности все принципы применяются одновременно и необходимо целостное представление об их при менении. Принципы государственного управления применяются в рамках их системы и как система.
Между тем история развития государственного управления и проводимых в нем преобразований (реформ) свидетельствует, что о системности применения принципов государственного управле ния часто забывают и пытаются делать те или иные управленчес кие "дела" на основе применения одного-двух принципов. Иног да принцип демократизма государственного управления доводят до такой степени, что демократия превращается в охлократию и общество становится неуправляемым, а принцип федерализма интерпретируют таким образом, что разрушается целостность го сударственного управления. Известно, что и принцип законности может применяться избирательно: законность для кого-то, но не для меня. Подобные негативные явления наблюдаются при при менении практически каждого принципа государственного управ ления. Все еще силен у нас субъективистский произвол, при кото ром стремление к овладению и удержанию власти превалирует над стремлением достичь надлежащего государственного управле ния общественными процессами.
Значит, для рационального применения принципов государст венного управления необходимо комплексное знание: а) единич ного проявления каждого принципа государственного управле ния; б) специфического проявления отдельных групп принципов
201
государственного управления; в) общего (совокупного) проявле ния целостной системы принципов государственного управления.
Для решения данной проблемы актуально также развитие практических навыков у государственных служащих, особенно у должностных лиц руководящего состава. Надо постоянно соизме рять свои поступки и действия с соответствующими принципами государственного управления, в свете их требований принимать и исполнять управленческие решения. При изучении деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуп равления, их проверках и заслушивании отчетов следует обнару живать и оценивать меру реального освоения ими закономернос тей, отношений и взаимосвязей находящихся в их ведении управ ленческих процессов.
И в завершение несколько слов об эффективности применения принципов государственного управления. Имея источником объ ективные закономерности, отношения и взаимосвязи, принципы государственного управления реализуются благодаря и посредст вом субъективной деятельности, главным образом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эта объективно-субъективная зависимость позволяет выявлять и оце нивать степень освоения объективных закономерностей, отноше ний и взаимосвязей и использования их в общественной практи ке. Чем более организация и функционирование компонентов субъекта государственного управления соответствуют требовани ям системы принципов, тем социально эффективнее будут ре зультаты государственного управления. Поэтому критерием эф фективности применения принципов государственного управле ния является прежде всего достижение системности государст венного управления, а посредством ее — гармоничности и ком плексности общественной жизни в целом и ее отдельных сфер и областей. Проблема принципов государственного управления еще раз подтверждает одну и ту же посылку: все находится в руках людей, зависит от разума и, главное, его организованного прило жения к какому-либо делу.