Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Авторы:
С. А. Боголюбов, засл. деятель науки РФ, д-р юрид. наук, проф. - предисловие, гл. 2, 17, 18; Е. А. Галиновская, канд. юрид. наук - § 5 гл. 1, гл. 5, 6, 7, 14; Д. Б. Горохов, канд. юрид. наук - гл. 9; В. Г. Емельянова, канд. юрид. наук -гл. 16; Ю. Г. Жариков, засл. юрист РФ, д-р юрид. наук, проф. - § 1-4 гл. 1, гл. 3, 8, 10, 13; Е. Г. Краюшкина, канд. юрид. наук - гл. 15; Е. Л. Минина, канд. юрид. наук - гл. 4, 12; Ю. И. Шуплецова, канд. юрид. наук - гл. 11.
Земельное право: Учебник / С. А. Боголюбов, Е. А. Галиновская; 3-51 Под ред. С. А. Боголюбова. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. - 400 с.
ISBN 5-902171-57-1
Настоящий учебник написан с учетом новейшего земельного законодательст ва, прежде всего нового Земельного кодекса РФ. В нем рассмотрены традицион ные вопросы теории земельного права И практики его применения. Кроме того, разъясняются наиболее актуальные для современного периода механизмы регу лирования земельных отношений с учетом представления о земле как о важней шем природном ресурсе, основе жизнедеятельности народов Российской Федера ции и имуществе особого рода. Большое внимание уделено вопросам соотноше ния полномочий государства по регулированию земельных отношений и прав землевладельцев.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и сельскохозяйст венных вузов и факультетов, а также широкого круга читателей, интересующихся проблемами осуществления прав на землю.
УДК 349.41(075.8) ББК 67.407я73
Учебное издание ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
Учебник
Подписано в печать 17.09.2003. Формат 60X90 76. Печать офсетная. Печ. л. 25. Доп. тираж 10 000 экз. Заказ № 0304082.
ООО «ТК Велби» 107120, г. Москва, Хлебников пер., д. 7, стр. 2.
Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленного оригинал-макета
в ОАО «Ярославский полиграфкомбинат»,
150049, г. Ярославль, ул. Свободы, 97.
ISBN 5-902171-57-1
И785902"17 1577
© Коллектив авторов, 2004
© ООО «Издательство Проспект», 2004
ПРЕДИСЛОВИЕ
Предлагаемый учебник «Земельное право» написан после и на основе принятия, подписания 25 октября и вступления в действие 30 октября 2001 г. нового Земельного кодекса Российской Федерации, являющегося важным событием в развитии земельных отношений, призванного быть главным регулятором земельных отношений. Поэтому при изучении зе мельного права — как учебной дисциплины, как науки, как отрасли пра ва — важно уяснить предысторию Кодекса (хотя бы краткую), его веду щее место в регулировании земельных отношений, способы преодоления возникающих проблем.
Предыдущий Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. содер жал основные положения современной земельной и аграрной политики и реформы; с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., ЗК 1991 г. продолжал действовать до XXI в. наряду с федеральными (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) и региональными нормативными правовыми актами 90-х годов, яв ляясь основополагающим актом земельного права.
Разработка и обсуждение проекта нового Земельного кодекса Россий ской Федерации началась в 1992 г. и продолжалась в 1993-м и в после дующие годы; в 1997—1998 гг. состоялись «круглые столы» при Прези денте РФ с участием Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ, специалистов земельного права. Обсуждение проектов и точек зре ния не давало положительных результатов в конце 90-х годов из-за раз ных позиций законодательных и исполнительных органов, центра и ре гионов, левых и правых. Послание нового Президента РФ 2000 г. содер жало обращение о необходимости консолидации общества, принятия решения по узловым земельным вопросам и одобрения нового ЗК. Его принятие, пусть и с некоторыми изъятиями, например о землях сельскохозяйственного назначения, назрело.
Законопроект был разработан в Минэкономразвития России и одоб рен Правительством РФ весной 2001 г. Позиции ведущих научных учре ждений по многим вопросам проекта ЗК разошлись. Мотивы поддержки нового ЗК были в основном следующие:
конструктивное оказание помощи разработчикам и субъекту законо дательной инициативы;
узаконение земельной реформы, ее концептуальных положений, в том числе равноправных форм собственности на землю;
обеспечение земельного правопорядка в стране;
учет общественного мнения и успокоение более 40 млн собственни ков земли.
Положительное значение имеет ряд положений нового ЗК РФ, отра жающихся на всем земельном праве. Это:
стабилизация состава земель, отнесения их к одной из семи основ ных и оправдавших себя категорий по целевому назначению;
закрепление основ государственного управления земельными ресурса ми (мониторинга, землеустройства, государственного земельного кадаст ра, государственного, муниципального, производственного контроля, су дебного рассмотрения споров);
3
закрепление и зашита прав граждан (в том числе прав постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения);
разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, му ниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, со гласно ст. 36 которой условия и порядок пользования землей определя ются на основе федерального закона.
Осуществляется в современном российском земельном праве реше ние главного вопроса — о соотношении частноправовых и публичных на чал путем установления приоритета охраны земли как важнейшего ком понента окружающей среды и средства производства в сельском и лес ном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; собственники распоряжаются землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде;
обеспечивается сочетание интересов общества с гарантиями каждого гражданина; немаловажное значение имеют 11 основных принципов зе мельного законодательства в ст. 1 ЗК РФ.
Важно сосредоточить внимание — и на это направлен учебник — на проблемах их последующей конкретной реализации в соответствии с Гра жданским и Земельным кодексами РФ. Согласно ст. 129 ГК РФ земли могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными спо собами в той мере, в какой их оборот допускается законом о земле.
Иные концептуальные положения также имеют большое значение. Это — обеспечение единства судьбы земельного участка и прочно связан ного с ним объекта, который следует судьбе участка, и наоборот; недопу щение отказа в предоставлении участка в собственность для строительст ва; регламентация процедур предоставления и изъятия земельного участ ка; защита и гарантирование прав собственников на землю. Стимулируются третейские суды в области земельных отношений. Сохра няются традиции российских земельных отношений и в то же время по вышается современная роль суда.
На нынешнем этапе, после принятия нового Земельного кодекса РФ надо сосредоточить внимание не на его недостатках, а на изучении, ос воении Кодекса, способах преодоления его пробелов, на правопримене нии. Пробелы, повторы и противоречия, имеющиеся в ЗК, подлежат анализу и устранению правовыми средствами. Отсутствие регулирования оборота сельскохозяйственных земель должно быть восполнено с помо щью специального федерального закона, проект которого активно гото вится и уже обсужден на заседании Правительства РФ и в Государствен ном совете РФ.
Немаловажное значение имеет научное комментирование земель но-правовых положений: хотя теоретические правовые доктрины не яв ляются самостоятельным источником права в России, мотивированное, подробно аргументированное изложение точек зрения и научных пози ций не может не иметь своих последствий и не воприниматься судебной, арбитражной и административной практикой, в учебном процессе, при законопроектной и научной работе.
Обжалование в суд действий и решений, нарушающих земельные права и свободы граждан, например предусмотренное в ЗК, не может ис ключать, по нашему мнению, возможности административного порядка рассмотрения земельных споров, предусмотренного в Федеральном зако не 1993 г., ином федеральном законодательстве; надо исходить из того,
4
что не все граждане России освоили и любят судебные процедуры и за частую предпочитают «мирное», административное рассмотрение земель ных дел.
Точно так же дисциплинарная ответственность работников в случаях административной ответственности юридических лиц, где они работают, предусмотренная в ЗК, не исключает возможности привлечения этих ра ботников к дисциплинарной ответственности и при отсутствии админист ративной ответственности организации; иначе в области земельных отно шений работодатель может остаться без возможностей дисциплинарного воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, предусмотренного но вым Трудовым кодексом РФ. Эти научные мнения, хоть и вдогонку при нятому Кодексу, могут помочь его надлежащему действию в интересах обеспечения земельного правопорядка.
Возникает необходимость приведения в соответствие с ЗК РФ Градо строительного, Лесного и иных кодексов и других федеральных законов и нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, также регулирую щих земельные отношения, принятых в последние годы. Важна позиция Правительства РФ как главного субъекта законодательной инициативы, обеспечителя, согласно Конституции РФ, законности, в том числе в об ласти земельных отношений, земельных прав и свобод граждан, охраны земельной собственности, в том числе федеральной, субъектов Федера ции, муниципальной, частной, равным образом защищаемой.
Осознается необходимость не только критики, но и глубокого уясне ния и проверки на практике достаточно сложных положений земельного права.
Учет законопроектной работы министерств и ведомств должен быть не только и не столько по количеству, но и по качеству актов, подготов ленных в развитие и конкретизацию ЗК РФ.
Важно научное, профессиональное и общественное обсуждение и обеспечение проектов актов о дополнении и изменении актов в связи с принятием и реализацией требований ЗК РФ. Проблемы синонимии терминологии законов, достаточно известные ранее, возникают здесь особенно остро. Не следует спешить менять положения прежних актов, если они регулируют отношения аналогично новому ЗК РФ, но иными словами, сходными по смыслу. Готовить и принимать новые законы в этом направлении надо не спеша, дав поработать и показать себя в деле новому ЗК.
Разночтения земельного права с гражданским правом являются наи более актуальными и важными. Право собственности на лес и древес-но-кустарниковую растительность на земельном участке, «если иное не установлено законом», предусматривается в гл. 17 ГК РФ. Но именно иное и предусмотрено в ЗК РФ. Здесь возникает ситуация, когда общие законы, регулирующие имущественные отношения, представлены ГК РФ; специальные законы представлены Земельным, Лесным, Водным ко дексами, иными природоресурсными законами, которые согласно ст. 129 ГК РФ могут ограничивать оборот природных ресурсов и являют ся, таким образом, приоритетными по отношению к специфическому имуществу — природным ресурсам.
Таким образом, в ГК РФ устанавливаются принципы гражданского имущественного оборота, а в природоресурсных законах — детали граж данского оборота природных ресурсов. В случаях разночтений между
5
ними должен действовать, по нашему мнению, специальный закон — та ково общепринятое правило права. Разумеется, надо учитывать уровень правоприменителей, которые могут запутываться в этих доктринах, а то и использовать их по своему усмотрению в своих интересах, что крайне нежелательно, а в условиях современного состояния Российской Федера ции — и опасно. Там, где без этого не обойтись, следует приводить в со ответствие друг с другом равноценные федеральные законы, например гл. 17 ГК РФ и ЗК РФ.
Все эти сложные вопросы земельного права не игнорируются в пред лагаемом учебнике, но разъясняются, комментируются. Современный студент должен не только знать содержание и требования отрасли права, но и понимать возникающие в связи с ними трудности применения, знать способы их преодоления, учиться применению правовых норм в жизни, после получения диплома о высшем образовании.
Учебник составлен на основании государственных стандартов Миноб разования России коллективом профессиональных авторов, известных своими работами. Это — Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (М.: Проспект, 2001, 2002); Земля и право: Пособие для рос сийских землевладельцев (М.: Норма, 1997, 2001); Комментарий к земель ному законодательству Российской Федерации (М.: Юринформцентр, 1998, 2000); Земельное право: Учебник для вузов (М.: Норма, 1999, 2001).
Составители учебника являются не только научными работниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Прави тельстве Российской Федерации, активными участниками законопроект ной работы, но и преподавателями Государственного университета земле устройства, Московской государственной сельскохозяйственной академии им. К. А. Тимирязева, Высшей школы экономики, Международного уни верситета, апробировавшими свои разработки в учебном процессе веду щих высших юридических учебных заведений страны.
Хочется надеяться, что концепция и замысел авторов, нацеленные на современное понимание российского законодательства, на надлежащее правоприменение и практическое обеспечение земельного правопорядка, найдут понимание студентов, аспирантов и преподавателей земельного права.
Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор
С. А. Боголюбов
Глава 1
ПРЕДМЕТ, МЕТОДЫ И СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
§ 1. ПРЕДМЕТ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Российская земельная реформа, обусловленная необходимостью отказа от господствующих в советскую эпоху методов голого администрирования в области управления экономикой, в том числе и в области регулирования земельных отношений, преобразила содержание всей системы земельных отношений. С изменением содержания общественных отношений по по воду земли происходят изменения в предмете и задачах земельного права. В условиях земельной реформы и совершенствования управления эконо микой гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли, расширяются права собственников земли и землепользователей, в том числе арендаторов, становится более эффективной организация ис пользования земли и землеустройства. Земельные участки признаются не движимым имуществом, а земельные отношения, возникающие в связи с использованием и охраной земель,— имущественными отношениями, т. е. во многом родственными имущественным гражданским отношениям. По этому при регулировании земельных отношений допускается применение норм гражданского права, однако с учетом особенностей земельного и иного природоресурсного законодательства. Административно-правовые нормы если и применяются при регулировании земельных отношений, то ограничиваются сферой государственного управления в этой области, по скольку земельная реформа осуществляется в России по инициативе госу дарства и под его руководством, но на демократической основе, закреп ленной в Конституции Российской Федерации.
Взаимосвязь земельного с гражданским и административным правом вызвана сходством предмета правового регулирования данных отраслей права. Как известно, предметом гражданского права являются имущест венные и личные неимущественные отношения, а предметом админист ративного права — управленческие отношения. Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой ком плекс имущественных и управленческих отношений. Названные три вида общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует и не за мечать их известной близости. Особенность предмета земельного права состоит в том, что, с одной стороны, земельные имущественные отноше ния могут в определенной части регулироваться нормами гражданского и земельного законодательства; с другой стороны, когда земля выступает как объект властных полномочий, для регулирования земельных отноше ний применяется метод административного права с его властными пред писаниями о порядке ведения земельного кадастра, госрегистрации зе мельных участков, об особом режиме их использования и т. д.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ НОРМ ЗЕМЕЛЬНОГО,
ГРАЖДАНСКОГО И ИНЫХ ОТРАСЛЕЙ
ПРАВА
Вопрос о разграничении сферы действия норм гражданского, земельного, административного права при регулировании земельных отношений возникает потому, что не ко всем, хотя и схо жим по своей природе, земельным отношениям допустимо применение норм иных отраслей права. Известно, что применение норм гражданского права значительно расширяется. Но при этом необходимо учитывать, как уже было сказано, особенности земельных отношений.
Так, правила о купле-продаже земли допускают применение норм гра жданского законодательства при совершении этих сделок между собствен ником земельного участка и его новым приобретателем, при проведении конкурсов и аукционов по продаже земли. Но существуют и запреты, ус тановленные земельным законодательством. Не подлежат продаже в част ную собственность земельные участки, имеющие важное природоохранное назначение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения госу дарственных органов, указанных в земельном законе, изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодатель ство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение кото рых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно возможно применение норм граж данского законодательства к родственным земельным отношениям.
Иногда в самом земельном законодательстве делается отсылка к гра жданскому законодательству. Но для применения норм гражданского за конодательства к сфере земельных отношений не всегда требуется обяза тельное указание об этом в законе. Применение их бывает не только же лательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содер жания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегу лированы именно нормами гражданского права.
Безусловно, нормы гражданского законодательства неприменимы в слу чаях, когда земельные отношения, хотя бы и родственные по своему харак теру с гражданскими, урегулированы непосредственно и достаточно опреде ленно нормами земельного законодательства. Так, земельный закон устанав ливает порядок платного и бесплатного предоставления земельных участков, указывает, кому они предоставляются и в каких размерах. Эти вопросы ре шены в Земельном кодексе РФ, и необходимости прибегать к помощи гра жданского законодательства здесь нет и быть не может. Другое дело, напри мер, отношения, связанные с возмещением убытков пользователям земли, при определении которых всегда применяются исходные положения Граж данского кодекса о полном возмещении вреда и о возможности неполного возмещения лишь в случаях, специально оговоренных в законе.
Таким образом, земельные отношения являются сложными отноше ниями, поскольку они могут регулироваться как нормами земельного, так и нормами гражданского законодательства. И это вполне оправдан но, так как земельное право — это комплексная отрасль права. Что каса ется четкого разграничения сферы действия норм гражданского и норм земельного законодательства, то оно может идти по линии как предмета, так и метода регулирования общественных отношений. По предме ту — когда решается вопрос о возможности или невозможности примене-
ния норм Гражданского кодекса к однородным с гражданскими земель ным отношениям; по методу — когда земельные отношения регулируются в административно-правовом порядке и к ним невозможно применение норм гражданского законодательства.
Теперь несколько слов о применении норм административного и норм земельного права к отношениям, связанным с использованием земли. Нормы административного права, точнее, его
методы применяются к тем земельным отношениям, участники которых находятся в положении власти и подчинения. Это происходит, например, в случае самовольного захвата земли, когда компетентный орган государ ственной власти, опираясь на закон, решает вопрос об изъятии, в порядке наказания (без возмещения правонарушителю убытков), земельного участ ка. Следовательно, государственный орган принимает управленческое ре шение, т. е. административно-правовой акт, на основании которого пре кращается право пользования землей. Данное решение является обязатель ным для органов землеустроительной службы, которые выясняют границы участка в натуре (на местности) и передают его другому (законному) поль зователю (собственнику) земли. Оно является обязательным и для бывше го пользователя земельного участка, так как последний не вправе игнори ровать требования, содержащиеся в документе государственного органа. Но коль скоро пользователь (собственник) земельного участка стал его за конным владельцем, получив свой участок в натуре, он начинает само стоятельно хозяйствовать на земле, никто не вправе вмешиваться в эту его деятельность. Внутрихозяйственное использование земельного участка ре гулируется нормами земельного законодательства.
Связь земельного права, регулирующего отношения
по Поводу использования земли, с водным, лесным, РЕСУРСНОГО ПРАВА горным правом обусловлена тем, что земля —важ нейшая часть всей биосферы, вместилище всех других связанных с нею при родных объектов: лесов, вод, животного и растительного мира, полезных иско паемых и иных ценностей недр земли. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйст венность по отношению к земле немедленно или в последующем будет нано сить вред всей окружающей природной среде, приводить не только к разруше нию почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, истощительные рубки, а также сокращение площади лесов при неоправданном изъятии земель гослесфонда, загрязнение и сокра щение территорий, служащих средой обитания животного мира, и т. д.). По этому нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель повышают эффективность норм иных природоресурсных отраслей за конодательства: водного, лесного, горного и др.
Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятель ности народов, проживающих на соответствующей территории.
К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, живот ного мира и иных природных объектов, охране окружающей среды, ох ране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия на родов Российской Федерации применяются соответственно законодатель-
ство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресур сов, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия наро дов Российской Федерации, специальные федеральные законы.
К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодатель ства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным за конодательством.
Из сказанного нетрудно усмотреть также нераз рывную связь земельного права с охраной при роды. Земельно-правовые нормы приводятся в соответствие с экологическими требованиями, поэтому происходит экологизация норм права. Это проявляется по мно гим направлениям: при регулировании планирования и прогнозирования использования земельного фонда; при землеустройстве; предоставлении и изъятии земель; при наложении взысканий за нарушения земельного законодательства; в ходе государственного контроля за правильным ис пользованием и охраной земель и т. д. Тем самым земельно-правовое ре гулирование приобретает экологическую направленность.
Экологизация отрасли земельного права — это лишь одна сторона ре шения проблемы охраны природы и комплексного природопользования. Всеобщие экологические связи в природе приводят к тому, что хозяйст венная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды. По этому стоит задача обеспечения охраны природы в процессе хозяйствен ной эксплуатации отдельных ее составных частей: земель, вод, лесов, недр. Ведь природу нельзя закрыть «на замок», ее ресурсы служат мате риальной основой развития общественного производства. В процессе хо зяйственной эксплуатации природных объектов возникает необходимость охраны не только каждого отдельного природного ресурса, но и природ ной экосистемы в целом, экологических связей в природе. Эти задачи решает экологическое право1.
§ 2. МЕТОДЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Для характеристики отрасли права вообще и земельного права в ча стности наряду с предметом важно выявление особенностей методов ре гулирования земельных отношений. Под методом отрасли права понима ется способ воздействия норм данной отрасли права на поведение участ ников общественных отношений, т. е. земельных отношений.
При наличии государственной собственности на землю предоставление и продажа земли для хо зяйственных нужд производится на основании решения (постановления) компетентного госу дарственного органа. Те же госорганы выносят решения об изъятии земли или каких-либо изменениях в праве земле пользования. Таким образом, возникновение, изменение или прекраще-
ние земельных правоотношений происходит на основании администра тивно-правового акта — решения (постановления) государственного орга на. Однако в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, «управляющего го сударственным земельным имуществом», а не как «власть». И хотя упол номоченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или ре шить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения сле дует рассматривать как управленческие земельные имущественные, а не как административные отношения.
Выявляя правовую природу вышеназванных решений государственного органа — распорядителя государственного земельного имущества, необхо димо учитывать, что действия государства — собственника земли не всегда принимают рыночный характер . Получается так потому, что госор ган — продавец земли не выделяет из своей системы государственного управления специальное хозяйственное подразделение, которое самостоя тельно выступало бы на рынке земли как равноправный партнер с други ми участниками земельных отношений, т. е. частными юридическими и физическими лицами. Так, например, земельные комитеты, если они не имеют хозяйственной структуры, выступают на рынке земли не только как продавцы земельных участков, но и как уполномоченные представители органов государственной власти. Это порождает ненужное администриро вание в хозяйственных земельных отношениях.
Этот вопрос заслуживает пояснения. Административно-правовому методу регулирования общественных отношений характерно проявление «власти и подчинения». Этот метод не исключен и в земельных отноше ниях. Но когда, в каких случаях он применим?
Участники административных правоотношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Так, административно-правовым методом регулируются предоставление и изъятие земли для целей обороны, охра ны природы, прокладки коммуникаций, а также некоторые другие отно шения, например в области государственного контроля за правильным использованием земель; при регулировании отношений первичного и вторичного землепользования — в той части этих отношений, в кото рой присутствует общегосударственный интерес; при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве — опять-таки в той части, в ка кой органы землеустройства правомочны давать обязательные предписа ния землепользователям; при разрешении земельных споров и т. п.
Важно, однако, всегда иметь в виду, что административный метод, будучи закрепленным в законе, распространяется не на все виды земель ных отношений, а лишь на те, где он является необходимым и полезным для практики. Если это забывалось, то неизбежны были нарушения за конности, масштабы которых возрастали по мере искажений в понима нии методов регулирования земельных отношений. Так, на стадии пре-
1 В дореволюционной России, когда принципы рыночной экономики в земель ных правоотношениях действовали на все 100 процентов, существовал «департамент земельных имуществ», который выступал на рынке земли как хозяйственный ор ган — субъект гражданско-правовых земельных отношений.
доставления земли в долевую собственность граждан при реорганизации колхозов и совхозов может применяться административный метод, по скольку государство, решая важные социально-экономические проблемы, выступает не только как собственник земли, но в первую очередь как орган власти. Однако на следующей за этим стадии — при внутрихозяй ственном планировании и организации использования земли — примене ние этого метода значительно ограничено или вовсе недопустимо, что видно на примере сельского хозяйства.
Современное российское законодательство расширяет права всех землепользователей, запрещая вмешательство в их хозяйственную дея тельность. В отличие от административно-правового метода здесь при меняется метод свободного дозволения, т. е. свободного усмотрения землепользователей и принятия ими своих собственных решений. Зе мельный закон дает правомочие землепользователю (или по термино логии теории права — «управомочивает») свободно действовать, тогда как орган государственного управления обязан воздерживаться от ка ких-либо решений, ограничивающих -хозяйственную свободу земле пользователя. И если закон допускает административно-правовое вме шательство во внутрихозяйственные дела землепользователей, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе пор чи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв и т. п.
СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
§ 3. СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА И ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права, поскольку оно направлено на регулирование конкретного по сво ей сущности вида общественных отношений, т. е. земельных отношений. Оно, как уже было показано выше, имеет свой предмет и свои методы правового регулирования этих отношений.
Земельное право можно рассматривать в качест ве отрасли права, отрасли законодательства, правовой науки и учебной дисциплины.
Как сложное явление социально-политической и экономической жизни общества, земельное право имеет определенную систему. Его пер вичным составным элементом служат правовые нормы, которые как «кирпичики» образуют целое здание правовой системы. Правовая норма — это правило поведения субъектов земельных отношений, кото рым они должны руководствоваться, совершая свои действия и поступ ки, принимая ответственные решения.
Отдельные правовые нормы формируются в группы (блоки или зве нья) норм, которые именуются правовыми институтами. Нормы, состав ляющие правовой институт, регулируют не какие-либо отдельные дейст вия, а цельную однородную общность земельных отношений. Так, на пример, правовой институт арендных земельных отношений регулирует порядок предоставления земель в аренду, условия аренды, права и обя занности арендодателя и арендатора, их ответственность за соблюдение договорной дисциплины и т. д.
Земельное право как отрасль, имеющая свою систему, состоит из об щей части, содержащей правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом, и особенной части, охватывающей нормы отдельных разделов земельного права. Институты, входящие в общую часть, называ ются общими, а в особенную часть — специальными (особенными).
К правовым институтам, составляющим общую часть земельного пра ва, относятся: право собственности на землю; право пользования землей; право управления в области землепользования. Сюда же относятся такие правовые институты, как институт землеустройства, предоставления и изъятия земли, планирования использования земли; государственного земельного кадастра, контроля за использованием земли; правовой охра ны земель, мелиорации, рекультивации и воспроизводства плодородия угодий. Сложным является правовой институт юридической ответствен ности за нарушение земельного законодательства.
Правовыми институтами особенной части являются: группы (блоки) правовых норм, устанавливающих целевые категории земель в составе единого земельного фонда страны, виды землепользования, а также про возглашающих права и обязанности собственников земли и землепользо вателей. В состав правовых институтов особенной части земельного пра ва входят, в частности: институт права собственности, землевладения и землепользования на землях сельскохозяйственного назначения, инсти туты, определяющие правовой режим использования и охраны земель других категорий, право собственности на землю, землевладения и зем лепользования граждан, их объединений и т. д.
В соответствии с приведенной выше системой земельного права строится курс его изучения и структура настоящего учебника. Это позво ляет последовательно и с достаточной степенью полноты раскрыть со держание такой сложной и важной отрасли права, какой является рос сийское земельное право.
Если земельное право в качестве отрасли регулирует, как уже было сказано, однородный вид общественных отношений, т. е. земельных отношений
) т
о земельное законодательство может выхо дить за строгие рамки этих отношений и регулировать также смежные области отношений. Проведение приватизации земельных участков на тор гах осуществляется в соответствии с нормами гражданского и земельного законодательства о сделках с землей. Так, при решении вопроса предостав ления (приобретения) земельных участков для нужд строительства необхо димо, в частности, наряду с другими документами иметь справку госбанка о возможности финансирования строительства. Но это уже область админи стративного, а не земельного права, хотя это правовое требование включа ется в земельное законодательство. Обширно, как известно, законодательст во о мелиорации земель, но не все эти нормы составляют отрасль земель ного права, так как многие из них относятся к капитальному строительству, его финансированию и т. д. Однако все эти правовые нормы являются со ставной частью земельного законодательства. Аналогично обстоит дело с за конодательством о землеустройстве, а также о юридической ответственно сти, нормы которой принадлежат к уголовному, административному, трудо вому, гражданскому праву. Следовательно, земельное право, равно как и земельное законодательство,— сложная, комплексная отрасль, охватываю щая обширный нормативно-правовой материал.
Земельное право как наука — еще более широкое понятие. Наука земельного права наряду с изучением этой отрасли права, ее правовых
институтов исследует фундаментальные понятия и категории земельного права, такие, как: предмет науки, понятие земельно-правовой нормы, субъект земельного права, земельных отношений — и все это в историче ском развитии. Изучаются связи земельного права с другими отраслями права, выявляются перспективы его развития и как отрасли, и как зако нодательства, и как учебной дисциплины. Используется при этом опыт государств — участников СНГ, иных развивающихся и развитых стран. Задача теории земельного права состоит в изучении практики и претво рении в жизнь земельной реформы в сложных условиях перестройки управления всей экономикой страны, совершенствования ее хозяйствен ных механизмов. Таким образом, содержание науки земельного права не ограничивается какими-либо жесткими пределами, хотя предмет ее имеет свою определенность и целенаправленность.
Предметом отрасли законодательства являются общественные отно шения, регулируемые этим законодательством. Предметом же науки зе мельного права является учение о праве, разработка доктрины, концеп ции земельного права, изучение системы идей и взглядов по тем или иным проблемам этой отрасли науки. Развитие теории земельного пра ва — необходимое условие эффективности земельного законодательства. Отрасль законодательства, практика его применения ставит перед наукой земельного права конкретные задачи, успешное решение которых во многом зависит от уровня научной разработки правовых проблем.
Земельное право — учебная дисциплина во многих высших учебных заведениях страны (часто anrvi в составе природоресурсного или экологическо-
ДИСЦИПЛИНА го Права)
Целью изучения земельного права является получение представления о действующих нормативно-правовых актах, регулирующих предмет зе мельного права, и применение данных знаний в практической деятельно сти. Поскольку отправной точкой к изучению дисциплины «Земельное право» является действующее российское законодательство, система зе мельного права как учебной дисциплины соответствует по структуре сис теме земельного права как отрасли права с привлечением сопутствующего правового материала гражданского, административного, экологического и другого законодательства с целью более углубленного изучения учебного курса программы обучения. Соответственно курс земельного права подраз деляется на общую и особенную части, а лекционный материал сгруппи рован в соответствии с основными правовыми институтами.
§ 4. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Принципы отрасли права — это основполагающие начала, которыми руководствуются участники правоотношений. Особенностью принципов земельного права является их фиксация в отраслевом земельном зако не — Земельном кодексе Российской Федерации.
Статья 1 Земельного кодекса РФ формулирует следующие основные принципы.
1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охра не земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природ ном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части приро ды, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяй ственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собст венности и иных прав на землю.
Конституция Российской Федерации (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российско го общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, со ставной части природы, природного ресурса.
Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присут ствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитар но-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способа ми, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42).
Если данный принцип устанавливает условие, чтобы при правовом ре гулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижи мое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы россий ского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регу лирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса, о недвижимом имуществе могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.
2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружаю щей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хо зяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуще ствляются собственниками земельных участков свободно, если это не на носит ущерб окружающей среде.
Подпункт 2 статьи, провозглашая как принцип земельного законода тельства приоритет охраны земли, имеет в виду необходимое ограниче ние хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окру жающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собствен ник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен, прежде всего, предусмот реть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отра жение в соответствующих статьях Земельного кодекса.
3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды дея тельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье челове ка, даже если это потребует больших затрат.
Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной зе мель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если со блюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость при нятия таких специальных решений и выполнения таких действий, кото рые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жиз ни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа слу жит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необхо димые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.
4. Участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объедине ния) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их исполь зовании и охране, а органы государственной власти, органы местного са моуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Земельный кодекс предоставляет право гражданам и общественным организациям (объединениям) принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельно сти обязаны обеспечить такое участие. Этот принцип, по сути, воспроиз водит положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1, который определяет права общест венных объединений участвовать в выработке решений органов государ ственной власти и органов местного самоуправления и способы их реа лизации (ст. 17 и 27).
5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участ ками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением слу чаев, установленных федеральными законами.
В подпункте 5 провозглашено общеизвестное положение гражданско го права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном слу чае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т. д.), является его при надлежностью. Однако ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противоположную си туацию, когда приобретение здания или сооружения влечет за собой пра во на соответствующий земельный участок,
СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.
6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охра няемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельско хозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами пер вой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объек тов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральны ми законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.
Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31, 32, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Фе деральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»1.
7. Платность использования земли, согласно которому любое ис пользование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, ус тановленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием «Платность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату за землю. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание го сударства. От налога может освободить землепользователя только компе тентный государственный орган, и то лишь на основании закона. Аренд ная плата — предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы посту пают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный на лог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены законом о плате за землю.
8. Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлеж ности к той или иной категории и разрешенного использования в соот ветствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Принадлежность земель к той или иной категории (их по Земельно му кодексу семь — ст. 7) предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой кон кретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использова ния). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. в ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.
9. Разграничение государственной собственности на землю на собст венность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно кото рому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.
Разграничение государственной собственности на землю на собствен ность федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — необходимое условие земельного строя страны. В настоя щее время названное разграничение определяется Федеральным законом
1 СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1024.
г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»1.
от 17 июля 2001
10. Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.
Без учета природных, социальных, экономических и иных факторов, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, не определенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.
11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуще ствляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение при надлежащим ему земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяется принцип раз граничения действия норм гражданского законодательства и норм зе мельного законодательства в части регулирования отношений по исполь зованию земель, а также принцип государственного регулирования при ватизации земли.
Статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, поль зование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осу ществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользовате лей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окру жающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание ин тересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворя ются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой — гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного зе мельного участка взамен изъятого (ст. 60—63).
И наконец, устанавливается принцип разграничения действия норм гражданского и норм земельного законодательства при регулировании зе мельных отношений. Суть этого разграничения состоит в том, что граж данское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное зако нодательство устанавливает специальные нормы регулирования земель ных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в Земельном кодексе или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гра жданского законодательства не может применяться.
Таковы основные принципы земельного права, названные в ст. 1 Зе мельного кодекса, и их авторское (доктринальное) толкование. Но пере чень этих принципов не является исчерпывающим, как отмечено в п. 2 ст. 1. Сравнительный анализ содержания других статей Земельного кодекса позволяет сформулировать ряд принципов земельного права, так
1 СЗ РФ. 2001. №27. Ст. 1051.
18
или иначе нашедших также отражение в других актах земельного законо дательства и в юридической литературе по этому вопросу1.
Так, независимо от своих прав на землю в качестве собственника, го сударство как суверен проводит и ряд принципов земельной политики, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель. К этим принципам относится:
1) принятие на государственный счет и осуществление работ по изу чению и картографированию земель, их госрегистрации, земле- и лесо устройству;
2) ведение государственного земельного кадастра;
3) создание служб со специальными функциями по оперативному управлению в области рационального использования и охраны земель (почв) и надзору за всеми пользователями земли;
4) плановость в использовании земель. Этот принцип выражается в мероприятиях троякого назначения:
а) изучение «спроса» на землю и ее распределение между претенден тами;
б) резервирование земель для государственных и муниципальных нужд будущих пользователей — с ограничением права застройки или иных трансформаций земель, налагаемым на наличных пользователей. Такое резервирование закрепляется в специальных документах типа гене рального плана города (поселка), проекта (схемы) планировки и застрой ки населенного пункта и др. Резервирование позволяет избежать излиш них потерь, неизбежных в случае земельных перепланировок;
в) обеспечение комплексного использования полезных свойств земли. Например, сельское и лесное хозяйство ведутся так, чтобы причинять наименьший ущерб животному миру. Все виды хозяйственной деятельно сти на земле должны регулироваться так, чтобы свести к минимуму за грязнение поверхностных и подземных вод, обеспечить возможность для законопослушных граждан использовать незастроенные земли в качестве рекреационных территорий.
Все эти направления государственной земельной политики находят свое закрепление в законодательстве, в земельном праве в первую оче редь, что имеет важное практическое значение.
§ 5. ИСТОРИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ
Любое историческое событие является следствием цепи прежних, и оно же будет следствием событий будущих, какой радикальностью ни от личалось бы происходящее.
Имеет смысл представить земельные преобразования двух последних веков, начиная с аграрной реформы 1861 г., до возврата многообразия форм собственности на землю в наше время, как единую цепь государст венных преобразовательных усилий и противоречивых результатов. Осо бый оттенок приобретают темы, предлагаемые историей, в связи с тем, что наше государство сейчас находится на последнем, по времени, и не менее проблемном этапе этого процесса.
АГРАРНАЯ РЕФОРМА 1861 Г.
Для земельных отношений России до начала XX в. и революции 1917 г. было характерно со словное землевладение, что особенным образом влияло и на регулирование земельных отношений.
До аграрной реформы 1861 г.—одной из наиболее крупных вех в ис тории земельного права России — крестьяне, как одно из сословий, не обладали практически никакими самостоятельными правами на землю, закрепленными в законодательстве. Помещичьи крестьяне, находясь под властью собственника земли, в вопросах ее использования не имели са мостоятельного голоса.
Начиная с 1861 г. крестьяне или единолично, или в рамках земель ных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на зем лю по законодательству.
Долгое время после первых реформенных шагов середины XIX в. за конодательство о крестьянах, и законодательство о крестьянском земле пользовании в том числе, носило достаточно специфических черт, чтобы теоретикам представилась возможность говорить о крестьянском земель ном праве, отличном от общих положений.
Положения 19 февраля 1861 г. (Общее положение о крестьянах, По ложение о выкупе1 и др.) декларировали отмену крепостной зависимо сти, установили право крестьян на земельный надел и порядок осуществ ления выкупных платежей за него. По этому законодательству земля была крестьянам выделена, но использование земельных участков суще ственно ограничивалось обязательствами перед бывшими собственника ми по их выкупу.
Обязательства эти были настолько долгосрочными, что в теории сло жился взгляд на надельное землепользование как на разновидность дол госрочной аренды — оброчного пользования2.
Внутри земельной общины (в центральных губерниях России — соб ственно России — именно она являлась субъектом земельных отноше ний) право пользования предоставлялось крестьянской семье (крестьян скому двору). Крестьянский земли, находящейся в личной собственно сти, в это время почти не было.
Законы от 26 июля 1863 г. и 24 ноября 1866 г3, продолжили реформу тем, что приравняли статус удельных, государственных и помещичьих крестьян, тем самым объединив их в сословие крестьян с единой юрис дикцией.
18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский поземельный банк4. В том, что касалось прав крестьян на землю, его роль заключалась в некотором упрощении получения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сосло вия. Однако до Столыпинской реформы операции Банка не играли су щественной роли в расширении прав собственности на крестьянские земли.
1 Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.
2 Хауке О. А. Крестьянское земельное право. М, 1914. С. 205.
3 Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.
4 Там же.
20
Дальнейшее законодательство до реформы Столыпина особых качест венных изменений в права крестьян на землю не внесло.
Законодательство 1863 г. (законы от 18 июня и 14 декабря) ограничи вало права надельных крестьян в вопросах передела залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и ускорить выплату выкупных платежей1. Это не позволило приравнять крестьян к иным сословиям в вопросах реализации прав на землю еще некоторое время.
РЕФОРМА П. А. СТОЛЫПИНА ( особенности).
Положение стало существенно изменяться после 1905 г. В это время не только расширились права крестьян на землю (отмена выкупных плате жей Указом от 3 ноября 1905 г. способствовала этому в
), но и "был сделан шаг в направлении реализации личного права собственности на землю. Реформа, названная Столыпинской, если рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена на переход от преимущественно пра ва общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладе ние) к праву личной собственности главы хозяйства.
Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в направлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на зем лю. Это право включало в себя владение землей, право использовать землю ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотрен ных гражданским законодательством для недвижимости, а также совер шать иные действия, предусмотренные правом для распоряжения недви жимостью. Законом была предусмотрена возможность выкупа земель для государственных нужд. Существовало и регулируемое законодательством право сервитута.
Движение это происходило через длительные переходные этапы, в рамках которых права крестьян на землю значительно ограничивались правами общины на надел, правами бывших собственников на получе ние выкупной платы, сословными ограничениями. Содержание этих ог раничений носило в большинстве случаев политический характер и обу словливалось значительным влиянием консервативных кругов, состояв ших в основном из крупных землевладельцев, и преобладании в начале реформ идеологии общинного строя.
Община, осуществляя свои права, могла производить периодические переделы земли крестьян, могла продавать, сдавать в аренду земельный надел по согласованию с пользователем. Община распоряжалась недра ми, выпасами, лугами.
С реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован со стоянием российской экономики после неудачных военных действий против Японии и революционных событий в самой стране, было пред принято наступление на идеологию общинного земледелия.
Основанием были предполагаемые экономические преимущества ча стного хуторского сельскохозяйственного производства перед общинным. Следствием этого было закрепление и распространение права частной (личной) собственности на землю среди крестьян.
1 Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.
21
К 1917 г. реформа, начатая П. А. Столыпиным, не была завершена. Следствием этого было то, что сельское хозяйство оперировало как пра вом частной собственности на землю, так и правом собственности общи ны на надел; к этим правам присоединялось право аренды как основное право пользования земельным участком.
После 1917 г. ситуация резко изменилась — права на Землю приобрели совершенно иное одержание. Крестьянский наказ в рамках Декрета
ПО 199О Г. «о земле» от 26 октября 1917 г. (по старому
стилю) объявил всю землю народным достоянием, отменил частную соб ственность на землю, запретил сдавать ее в аренду и в залог.
Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов1, которые являлись полномочными органами государственной власти на местах2. Тем самым земля переходила в распоряжение государства. Декрет о со циализации земли предусматривал, что всякая собственность на землю и другие природные ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими пе редается органам государственной власти3.
Таким образом, из всех юридических конструкций осталось место только праву пользования землей. Однако недолгие времена нэпа, отли чительными чертами которых было развитие хозяйственной инициативы частных лиц, в том числе и в сельском хозяйстве, и существование ры ночных отношений под жестким государственным контролем потребова ли ввести конструкцию, с одной стороны, расширяющую права крестьян на землю, с другой стороны, не умаляющую государственную монополию на этот природный объект. Такая конструкция была изобретена, и по своему содержанию она была по-своему оригинальна. Речь идет о праве трудового землепользования, утвержденном Законом о трудовом земле пользовании4 и закрепленном Земельным кодексом РСФСР от 30 октяб ря 1922 г.5 Право трудового землепользования предоставлялось всем гра жданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и желающим обрабаты вать землю своим трудом (Земельный кодекс РСФСР 1922 г. ч. 1). Права трудового землепользования не мог быть лишен никто, кроме случаев, прямо указанных в законе, а место расположения земельного участка, предоставленного по этому праву, могло быть изменено лишь при лесо устройстве, а также при земельных переделах в тех обществах, где суще ствовал общинный порядок землепользования (ст. 95). Право трудового пользования считалось бессрочным. В рамках пользования гражданин имел право:
а) вести хозяйственное использование земли способом, избранным им по своему усмотрению;
1 Декрет II Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьян ских депутатов от 26 октября 1917 г.//СУ. 1917 г. № 1. Ст. 3.
2 О переходе земли в распоряжение земельных комитетов. Принято СНК РСФСР 5 ноября 1917 г.//СУ. 1917 г. №2. Ст. 23.
3 Декрет ВЦИК О социализации. Опубл. в «Газете Рабочего и Крестьянского правительства» 19 февраля 1918 г.//СУ. 1918 г. №25. ст. 346.
4 Закон о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 г.//СУ. 1922 г. № 36.
5 Там же. Ст. 12. 22
б) возводить, устраивать и использовать на земле строения и соору жения для хозяйственных и жилищных нужд.
Землепользователь не имел права совершать на своем земельном уча стке действия или отстраивать сооружения, нарушающие существенные интересы иных землепользователей. Покупка, продажа, завещание, даре ние, залог земли пользователям запрещались (ст. 24, 25, 27).
Трудовой пользователь имел право на строения, растения, посевы и все, что соединено с участком земли. В качестве гарантии землепользо вания в Земельном кодексе была заложена норма, в соответствии с кото рой в случае нарушения земельных прав или необоснованного вмеша тельства в хозяйство пользователей земельная комиссия по просьбе зем лепользователя была обязана восстановить нарушенные права на землю или вмешательство в хозяйство до разрешения спора о нарушенном пра ве по существу (ст. 26).
Как видно из исследования, трудовому землепользователю предостав лялся тот объем прав, который позволял ему использовать землю в целях ведения сельского хозяйства. Распоряжение землей в формах, предусмот ренных правом для иных имущественных объектов, запрещалось, и этим подчеркивалось, что это именно право пользования государственной зем лей. Однако, в отличие от иных возможных форм права пользования, трудовое землепользование отличалось большей хозяйственной независи мостью и отсутствием временных ограничений. В условиях нэпа это был тот максимум, который позволял развить производственную самостоя тельность мелких аграрных производителей. Как известно из истории, это принесло свои плоды, и сельское хозяйство постепенно оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аграрной политики и пере ход к всеобщей коллективизации был несовместим с индивидуальной хо зяйственной самостоятельностью, и следующее земельное законодатель ство уже отказалось от конструкции трудового землепользования.
Дальнейшее правовое регулирование прав граждан на землю развива лось в рамках теоретических установок социалистического землепользо вания, основными принципами которого были: целевой характер права землепользования; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования1.
Основным фундаментом, на котором выстраивались отношения по землепользованию и регулирование этих отношений законодательством, было право исключительной государственной собственности на землю2.
Перечисленные принципы распространялись на реализацию прав на землю всеми предусмотренными законодательством субъектами.
Среди субъектов значились и граждане, однако права их были в зна чительной степени ограничены. Статья 22 Основ законодательства СССР о земле предоставляла право на земельные участки гражданам только для ведения личного хозяйства без применения наемного труда.
В основном в советское время права на землю предоставлялись граж данам, проживающим в сельской местности. Это право приусадебного землепользования, пользование участками для индивидуального огород-
1 Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 264.
2 Советское земельное право / Под ред. Н. И. Краснова, В. П. Балезина. М., 1977. С. 140; Общая теория советского земельного права. С. 259 и др.
23
ничества, пользование сенокосами, выпасами. Однако было бы неверно считать, что крестьянские хозяйства (единоличные) с коллективизацией прекратили свое существование. Действительно, количество их было не значительно, и они не играли практически никакой роли в аграрной экономике. Тем не менее по ст. 29 Основ земельного законодательства 1968 г., они пользовались участками предоставленной им земли для веде ния сельского хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливаемых законодательством союзных республик. Республиканским законодательст вом регулировался порядок предоставления земель крестьянским хозяй ствам и предельные размеры земельных участков. В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. на этот счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок пользования и размеры земельных участков, предоставляемых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливаются Советом Ми нистров республики. Само по себе это ставило крестьянские хозяйства в положение худшее, чем иные хозяйственные формы.
По характеру возникновения в этот период право землепользования крестьянских хозяйств считалось первичным, т. е. земля предоставлялась непосредственно государством в лице исполкома райсовета из земель госу дарственного запаса. По срокам землепользования это было землепользо вание бессрочное. Право землепользования предоставлялось законодатель ством крестьянскому двору — семейно-трудовому объединению лиц, со вместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей силы не допускался.
Однако к современному положению законодательство было приведе но реформой не сразу.
ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА 1990 г.
В определенной степени, следуя происходящим социальным переменам, законодательство Российской Федерации этого времени признало право собственности граждан на землю. Это было сделано в противоре чие союзному законодательству и в русле изменившейся политики Рос сийского государства. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», 23 ноября 1990 г.— Закон РСФСР «О земельной реформе». 25 апреля 1991 г. был принят Земель ный кодекс РСФСР, закрепивший реформенные положения. Помимо ре форменных нормативных документов были приняты на уровне РФ (РСФСР) законодательные и подзаконные акты, призванные урегулиро вать отношения в рамках нового земельного режима.
В этот период явно прозвучало отношение реформы к включению земельных участков в экономический оборот. Законодательством утвер ждалось, что земельные участки получают экономическую оценку: дан ное положение, например, было установлено Законом о крестьянском хозяйстве (ст. 8). Об оценке земель говорилось и в ст. 12 Закона «О зе мельной реформе». Но в то же время включение земельных участков в рыночный оборот откладывалось на десять лет.
В период с 1990 по 1993 г. наиболее существенными были преобразо вания в области закрепления земель в частную собственность. Законода тельная деятельность велась в трех основных направлениях: установление и регулирование приватизации земель сельскохозяйственного назначе ния; приватизация земель при приватизации государственных предпри ятий, приватизация земель, находящихся в пользовании граждан. В по следнем случае имелись в виду земельные участки, предоставленные гра жданам в личное пользование, т. е. личные подсобные хозяйства,
24
земельные участки для индивидуального жилищного, гаражного и дачно го строительства, земельные участки для садоводства и огородничества.
Особым направлением законодательного регулирования стало регули рование взимания платежей за землю.
Начало реорганизации сельскохозяйственного производства и связан ные с этим изменения правового режима земель было положено Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», постановлением Прави тельства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации кол хозов и совхозов» и постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации», принятым на основании этого Указа.
Очередные изменения, повлиявшие на продвижение земельной ре формы, произошли ввиду конституционной реформы 1993 г. Конститу цией РФ (ст. 9). С принятием Конституции РФ был окончательно отме нен десятилетний мораторий на продажу земельных участков.
Конституцией было закреплено, что земля может находиться в част ной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности» было установ лено, что имущество может находиться в частной, государственной, му ниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций). Этим же Законом было установлено, что объектами права собственности могут быть в том числе предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения, оборудование, сырье и материалы, деньги и иное имущество.
Одновременно с этим был закреплен и принцип, согласно которому установление государством в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организа ций) не допускается.
Принципиальное значение для утверждения права собственности на землю связано с принятием нового Гражданского кодекса РФ. Введение этим документом основных понятий и категорий, распространяющихся и на отношения собственности на землю, устранили много пробелов в этой области. В то же время обострилась другая проблема, связанная с соотношением земельного и гражданского права.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Боголюбов С. А. Экологическое право. М: Норма, 1999.
2. Голиченков А. К., Козырь О. М. Концепция федерального закона о земле // Государство и право. 1994. № 7.
3. Земельное право / Под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000.
4. Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и пра во. 1996. № 2.
5. Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: теория и тен денции развития. М., 1999.
6. Крассов О. И. Земельное право. М.: Юристь, 2000.
Глава 2
ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
§ 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Целесообразно вначале, хотя бы кратко, остановиться на некоторых теоретических вопросах, необходимых для дальнейшего усвоения учебного материала. Для надлежащего понимания описываемх институтов земельно го права необходимо объяснить понятие источника права вообще и зе мельного — в частности, показать возможность их разнообразия и видов в различных странах и в России — для того, чтобы более осмысленно осу ществлять земельно-правовые реформы, полноценнее пользоваться своими правами, осознавать свое место в реализации правовых установлений.
Призванное быть регулятором общественных отношений право долж но получать внешнее выражение, приобретать различные, действующие с разной степенью эффективности юридические формы. Эти-то формы, с помощью которых воля общества становится обязательной, и обознача ются условным термином «источники права».
ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА
В цивилизованном юридическом пространстве,
Где функционируют различные исторически обусловленные правовые системы, могут суще-
ствовать следующие виды источников права: правовой обычай, норма тивный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи и док трины, религиозные тексты и др.
Не все эти источники права действуют одновременно и с одной си лой — на их действие влияют специфические исторические черты право вых систем той или иной страны, особенности национального права в рамках единой правовой семьи, периоды развития, традиции. Для Рос сии характерно главенствование нормативных актов в большинстве от раслей права, но последнее время в земельных отношениях начинают приобретать все большее значение общие принципы, договоры и обычаи, о чем подробнее будет рассказано далее.
В ряде других стран приоритетное значение имеет судебный прецедент, судебный обычай, т. е. предыдущее судебное решение, фактически и часто используемое в качестве образца и эталона при повторных аналогичных об стоятельствах судебного дела (Англия, США, Канада, Австралия).
В этих и некоторых других англоязычных странах публикуются под робные судебные отчеты и судебные решения, они вводятся в компью терную базу данных, откуда юристы и все желающие могут почерпнуть информацию о предыдущей судебной практике. Исторически это было обусловлено тем, что в борьбе королей с парламентом суды относились к прерогативе королей и получали соответствующую независимость и свободу от парламентских законов.
Распространенным считается мнение о том, что России не известен су дебный прецедент ввиду отсутствия обязательности одних судебных решений для остальных судов. Такая точка зрения была оправдана в том смысле, что прецедентного права в общепринятом понимании в России действительно
26
пока нет. Однако практика складывается таким образом, что судебные реше ния также становятся источником права, в том числе земельного.
Существует авторитет решений одних судов для других — решения судов субъектов Российской Федерации по конкретным и кассационным делам нередко публикуются и, как правило, учитываются нижестоящими судами. Кроме того, постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, определения их Коллегий могут яв ляться обязательными для остальных судов. Таким образом, и в России судебный прецедент начинает занимать хотя и ограниченное, но опреде ленное место. Являются окончательными и обязательными для исполне ния постановления Конституционного Суда РФ.
Идеи и доктрины, т. е. мнения ведущих ученых-юристов, принимают в ряде государств участие в формировании права, становятся обязатель ными, общими, т. е. неперсонифицированными, рассчитанными на неод нократное исполнение, получая отражение в законодательстве. В рома-но-германской правовой семье основные положения права в свое время были сформулированы в университетских стенах.
Основанное на принципах ислама мусульманское право во многом зависит от заключений древних и современных толкователей религиоз ных текстов Корана — священной книги, собравшей поучения, речи и заповеди Аллаха, и Сунны — сборника жизнеописания пророка Мухам меда, от мнений и заключений видных и опытных юристов. С учетом распространения мусульманской религии в ряде субъектов Российской Федерации эту сторону не следует игнорировать, тем более в области справедливой организации землепользования.
Что же касается воззрений, идей и доктрин традиционных россий ских юристов, то последние десятилетия им должного значения не при давалось, их предназначением считалось обслуживание воли высших должностных лиц, в чем отдельные лица достаточно преуспели. Однако аргументированные, научно обоснованные мнения авторитетных ученых принимаются во внимание при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, в общих и арбитражных судах. Имеются примеры использова ния в судах и при вынесении решений доводов, изложенных в науч но-практических комментариях, учебниках и пособиях.
НОРМАТИВНЫЙ АКТ — ОСНОВНОЙ ИСТОЧНИК РОССИЙСКОГО Земельного права
Наиболее характерным для России способом
правового регулирования всегда являлся нормативный акт, что обусловливалось масштабами,
централизацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообразие правоприменения. Нормативный акт содержит норму права и отличается от индивидуального акта, направленного на решение конкретного, инди видуального случая.
Под нормой права понимается общее (неперсонифицированное) пра вило поведения, обязательное для исполнения гражданами и должност ными лицами, установленное уполномоченным на это органом. Норма права — не констатация факта, не рекомендация, не пожелание, не при зыв, а повеление, имеющее категорический характер, предписание, за которым стоит авторитет закона, государства. Нормативный акт не дол-Жен исчерпываться исполнением, действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределенное количество случаев.
Нормативный акт имеет в условиях России определенные преимуще ства перед остальными источниками права: он является письменным,
27
публикуемым источником права, широко тиражируемым, доведенным до сведения исполнителей, призванным отражать общий интерес, общую волю, готовящимся тщательно, длительное время и с помощью квалифи цированных юристов.
В связи с многообразием природно-климатических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам земельных отноше ний должны приниматься только по крупным направлениям и пробле мам и крайне осторожно — решение конкретных деталей передается субъектам Федерации, относится к их правотворческой компетенции.
Нормативные акты составляют иерархическую систему или пирамиду соподчиненных звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди нормативных актов различаются конституция, законы и подчиняющиеся им подзаконные акты. К последним относятся как акты государственных органов, так и акты органов местного самоуправления. Смысл и содержание этих классификаций будут показаны в следующих параграфах.
§ 2. ЗАКОН - ВЫСШАЯ ФОРМА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА
И ПРИЗНАКИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА
Если среди источников земельного права на первом месте находится нормативный правовой акт, то среди различных видов нормативных пра вовых актов закон в России стоит на первом месте и занимает особое положение, обладая высшей силой. Почему?
Закон — это нормативный акт, принимаемый
ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ в особом порядке и направленный на регулиро-...... вание наиболее важных общественных, напри мер или прежде всего земельных, отношений. Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы — общие правила поведения, рассчитан ные на неопределенное количество случаев применения.
Если в правовом акте нет норм — общих правил поведения, то этот правовой акт не может считаться законом. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты — как нормативные, так и индивиду альные, — поэтому все остальные акты и называются подзаконными.
Законы могут приниматься только высшими представительными (за конодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием — референдумом в особом порядке (послед нее десятилетие законы стали приниматься и в некоторых городах пред ставительными органами местного самоуправления).
Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным ор ганом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Сове та Федерации и Государственной Думы,— парламент России. Парламент, как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способ ный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, яв ляется принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провоз глашающих себя правовыми государствами.
В российском парламенте Регламентом Государственной Думы преду сматриваются три чтения — обсуждения законопроектов, при каждом из которых проводится голосование депутатов. Другая палата — Совет Феде-
28
рации либо одобряет, либо отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Такая многоступенчатая процедура принятия закона предполагает оттачивание проектов, профессиональное и квалифициро ванное их рассмотрение как важнейшего источника права.
Принятый таким образом федеральный закон направляется Прези денту Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет его. Подписание Прези дентом закона означает не только его признание законности процедуры принятия и согласие с содержанием закона, но и поручение главы госу дарства, как гаранта Конституции, всем ветвям и органам власти неук лонно и последовательно следовать его требованиям, обеспечивать его повсеместное исполнение.
Так случилось с проектом Земельного кодекса РФ: в 1996 г. его не одобрил Совет Федерации и после длительной скрупулезной работы со гласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Зе мельный кодекс был в мае 1997 г. одобрен обеими палатами Федерально го Собрания.
Однако тогда Президент РФ не подписал этот вариант Земельного кодекса, находя его не полностью соответствующим Конституции и про водимым экономическим и политическим реформам. Земельный кодекс РФ был принят Федеральным Собранием лишь в 2001 г. и подписан Президентом РФ 25 октября 2001 г.
Таким образом, процедура подготовки, обсуждения, принятия и под писания федеральных законов является отличительной чертой создания этого высшего в условиях России источника права и должна служить га рантией предупреждения, исключения непродуманных, волюнтаристских решений на законодательном уровне.
Среди всех законов есть основной — Конститу ция России, предусматривающая основы конституционного строя, права и свободы человека
и гражданина, федеративное устройство, полно-
мочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного само управления. Конституционные положения являются отправными для дру гих отраслей права, в том числе для земельного.
При этом «земельные» нормы Конституции РФ можно условно раз бить на две большие группы: первая — непосредственно посвященные зе мельным отношениям и вторая — опосредованно участвующая в регули ровании земельных отношений. Аналогично строятся и конституции, ус тавы субъектов Российской Федерации.
К первой группе относятся:
ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различ ных формах собственности;
ст. 36 — о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;
ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду;
ст. 58 — об обязанности каждого сохранять природу, бережно отно ситься к ее богатствам;
ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъ ектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о Недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической без опасности.
29
Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных от ношений, но не менее значимые для них предписания Конституции:
о человеке, его правах и свободах, как высшей ценности, защита кото рой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17 и 18);
о демократическом, правовом, социальном характере Российского го сударства (ст. 1 и 7);
о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8);
о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);
о праве на жилище и его неприкосновенности. Органы государствен ной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ст. 25 и 40);
о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты (ст. 45, 46, 47 и 48);
об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и многие другие (подробное содержание статей здесь не приводится, так как излагается и комментируется в других главах учеб ника; кроме того, студенты и иные граждане должны иметь Конститу цию России в качестве настольной книги и знать ее содержание по пер воисточнику).
Главенствующее положение Конституции среди других законов обу словлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опуб ликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые норма тивные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че ловека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для всех источников права, прежде всего для законов, но еще важнее — для подзаконных актов.
Среди относящихся к земельному праву законов России можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.), Гра достроительный (1998 г.) кодексы, федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о плате за землю (1991 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздо ровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природ ных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о государствен ном регулировании агропромышленного комплекса (1997 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о земельном кадастре (2000 г.), о разграничении государственной собственности на землю (2001 г.).
Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют серд цевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 Земельного кодекса РФ, нормы земельно го права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ,
30
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ
ЗАКОНЫ
КАК ИСТОЧНИКИ
ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Но эти законы — не единственная часть законов как источников земельного права.
источниками земельного права являются федеральные законы, вхо дящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:
1) законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, ре гулируют отношения по поводу использования и охраны иных природ ных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения; это федеральные законы «О недрах» 1992 г., «О животном мире» 1995 г., «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;
2) законы иных, как бы далеких от земельного отраслей права (в дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки от земельных отношений и интересов, как это кажется на первый взгляд).
В законодательстве о недрах, атмосферном воз-
РАЗГРАНИЧЕНИЕ духе, животном мире и другом природ оресурс-ЗЕМЕЛЬНОГО И ИНЫХ ном законодательстве имеется немало норм, ОТРАСЛЕЙ ПРАВА связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и при брежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водо охранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особен ностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и кон троле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ).
Наряду с этим имеется специальная ст. 5 ВК об отношениях, регули руемых водным законодательством Российской Федерации, где делается попытка размежевать водные и земельные отношения. В частности, пре дусматривается, что отношения по поводу земель, возникающие при ис пользовании и охране водных объектов, регулируются водным законода тельством в той мере, в какой это необходимо для рационального ис пользования и охраны водных объектов.
Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водо емов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством. В ст. 12 ВК предусматривается, что собственники, вла дельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхност ным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, при мыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятство вать использованию водных объектов и их берегов для организации судо ходства и иных нужд1.
Еще более детально увязываются с земельными отношениями лесные отношения. В Лесном кодексе РФ предусматриваются земли лесного Фонда, право собственности граждан и юридических лиц на древес-Но-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке (ст. в и 20), определение границ земель, занятых лесами различных групп Лесов (ст. 59), порядок перевода лесных земель в нелесные земли для ис пользования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства,
1 Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 1997.
31
пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда (ст. 63; см. также ст. 64), леса, расположенные на землях обороны и на землях городских поселений (ст. 132 и 133), особенности использо вания, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой рас тительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначе ния, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда (ст. 134-136 ЛК РФ).
Таким образом, регулирование лесных отношений тесно переплетает ся с регулированием землепользования. Наиболее рельефно это выраже но в ст. 5 ЛК РФ, где предусматривается:
лесное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью;
отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством;
отношения в области использования древесно-кустарниковой расти тельности регулируются гражданским, земельным, водным, лесным зако нодательством, законодательством РФ о растительном мире1.
Таким образом, нормы земельного права содержатся в законах, со ставляющих природоресурсное законодательство.
Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ: в них содержится немало пред писаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рас смотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за кото рые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественно го вреда или общественной опасности.
К законам, регулирующим земельные отношения, относятся и законы субъектов Федерации, но, поскольку их становится все больше и они при обретают немаловажное значение, им посвящается отдельный параграф.
§ 3. НОРМАТИВНЫЕ УКАЗЫ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА И ИНЫЕ ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ
В условиях России основным источником земельного права, как и ос тальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановления Прави тельства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций и иные акты (к иным актам — источникам земельного права относятся акты субъ ектов Федерации и органов местного самоуправления).
Главными подзаконными актами являются ука-УКАЗЫ зы Президента России: подзаконными они счи-
ПРЕЗИДЕНТА РФ таются потому, что согласно ст. 90 Конституции РФ они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным за конам; главным среди подзаконных актов источником права они счита ются потому, что согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России оп-
ределяет основные направления внутренней и внешней политики госу дарства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Кроме того, основным видом подзаконных актов указы Президента считаются потому, что Президент является гарантом прав и свобод челове ка и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаи модействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Пре зидента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.
Давая присягу, Президент РФ клянется «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу» (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к земельному праву, так как земель ные права являются конституционными, основными, по поводу которых нередко высказывается озабоченность граждан).
В земельном праве указы Президента и актуальны и разнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отношений, устарелостью некоторых частей земельного законодательства 1990-х го дов, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании1.
Неполный перечень указов Президента в области регулирования земель ных отношений дает представление о месте . этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значи тельное влияние на развитие земельных отношений можно считать указы:
О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участ ками от 23 апреля 1993 г. № 480;
О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. № 2287;
О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей от 7 декабря 1993 г. № 2118;
О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость от 11 декабря 1993 г. №2130;
О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности от 14 февра ля 1996 г. № 198;
О реализации конституционных прав граждан на землю от 7 марта
1996 г. № 337;
О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств от 7 июня 1996 г. № 819 (изложение содер жания приведенных указов дается в последующих главах, раскрывающих соответствующие институты земельного права);
О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами от 16 мая
1997 г. №485.
Следующими источниками земельного права
ПОСТАНОВЛЕНИЯ
в иерархии подзаконных актов являются поста-
ПРАВИТЕЛЬСТВА новления Правительства Российской Федера ции, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федера ции. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента
1 Подробнее см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации Подробнее см.: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Консти-
М.: ИНФРА-М — НОРМА, 1997. туиия и политическая практика. М.: Инфра-М — Норма, 1996.
32 1 33
РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. ПО и 115 Конституции РФ).
Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительст ва РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации земельных отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления феде ральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.
Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земель ного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правительства, при нятых в последние годы:
О мониторинге земель в Российской Федерации от 15 июля 1992 г. №491;
О порядке ведения государственного земельного кадастра от 25 авгу ста 1992 г. № 622;
Об утверждении Положения о порядке осуществления государствен ного контроля за использованием и охраной земель в Российской Феде рации от 23 декабря 1993 г. № 1365;
О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам от 12 июля 1993 г. № 659;
О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном ис пользовании плодородного слоя почвы от 23 февраля 1994 г. № 140;
Об утверждении Положения о порядке установления границ земле пользования в застройке городов и других поселений от 2 февраля 1996 г. № 105;
Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автома тизированной системы ведения государственного земельного кадастра от 3 августа 1996 г. № 932;
О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленно го комплекса Российской Федерации в 1996 г. от 7 февраля 1996 г. № 135;
О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводите лей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты рас тений в 1997 г. от 14 февраля 1997 г. № 166;
Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г. от 26 февраля 1997 г. № 224;
О порядке определения нормативной цены земли от 15 марта 1997 г. № 131;
Вопросы Федеральной службы земельного кадастра от 18 июля 2000 г. № 537;
О государственной кадастровой оценке земель от 25 августа 1999 г. № 945;
О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы» от 26 июня 1999 г. № 694.
Как видно из приведенного перечня, Правительство России активно пыталось принимать оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.
К подзаконным актам относятся приказы, инст-
ВЕДОМСТВЕННЫЕ рукции, правила, наставления, принимаемые АКТЫ центральными органами исполнительной вла-
сти, к которым согласно Закону РФ о Правительстве РФ относятся ми-
34
нистерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, федеральная служба безопасности, Федеральная пограничная служба, Росземкадастр, Росгидромет и др.).
Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ве домственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.
Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О системе федеральных ор ганов исполнительной власти» Президент РФ в целях определения ра циональной структуры федеральных органов и в соответствии со ст. 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов испол нительной власти России входят министерства РФ (федеральные мини стерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государст венные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентст ва, федеральные надзоры России.
Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, про водящий государственную политику и осуществляющий управление в ус тановленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Мини стерство возглавляет входящий в состав Правительства федеральный ми нистр.
Государственный комитет РФ — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую коор динацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также фукциональ-ное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель государственного комитета РФ.
Таким образом, для осуществления указанных задач федеральные ор ганы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. С 1992 г. введена государственная регистрация норма тивных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, за трагивающих права и законные интересы граждан или носящих межве домственный характер. Государственная регистрация этих актов имеет це лью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области, возложена эта регистрация на Министерство юстиции России.
При государственной регистрации нормативных актов осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:
полномочно ли данное министерство издавать такой акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие такого акта);
не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т. е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступа ет в действие упоминаемая иерархия или пирамида актов);
не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе ак том (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве при нимались параллельные акты с одной и той же нормой);
как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (упомянутое пра вило ст. 15 Конституции РФ).
35
Практика показывает, что после введения государственной регистра ции нормативных актов немало ведомственных актов, не прошедших указанный анализ, были возвращены для доработки и не увидели света, не стали обременять граждан новыми обязанностями либо ограничением прав и свобод.
Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих зе мельные отношения, могут служить:
Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 4 апреля 1997 г. № 147 «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, зане сенным в Красную книгу Российской Федерации» (Бюллетень норматив ных актов. 1997. № 12);
Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенно го материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хо зяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комите том РФ в мая 1997 г.;
Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16 января 1997 г. № 11 «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ»;
Письмо Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сель ского хозяйства и продовольствия РФ «О порядке лицензирования буре ния скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды)». Ре гистрационный номер Минюста РФ 1257 от 21 февраля 1997 г.;
Приказ Министерства путей сообщения РФ от 15 мая 1999 г. «Об ут верждении Положения о порядке использования земель федерального же лезнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дороп;
Письмо Государственного комитета РФ по строительству и жилищ но-коммунальному комплексу от 20 марта 2000 г. «О включении в состав сведений, подлежащих регистрации, прав на недвижимое имущество, градостроительных ограничений и сервитутов»;
Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам от 21 февраля 2000 г. № 56 по применению Закона РФ «О плате за землю».
Нормативные акты, т. е. акты, устанавливаю-НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ щие ддя неперсонифицированных граждан обя-
ОРГАНИЗАЦИИ занности или предоставляющие им права, при-
нимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они называ ются локальными и могут быть двоякого вида: 1) рассчитанные на работающих на данном предприятии, т. е. обращенные внутрь предпри ятия, либо 2) направленные вовне предприятия; и те и другие носят об щий характер, сориентированы на неоднократное число применения.
Примером первого вида нормативного акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сель скохозяйственной организации (предприятия). Сюда же относятся внут-риколхозные, например правила вспашки зяби, одобренные на колхоз ном собрании. Общий характер они носят потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял преду смотренные этими правилами работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, за ступивших на их место.
36
Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосудар ственной хозрасчетной организацией: они принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов — законов, указов, по становлений, приказов и т. п., обязательны для исполнения обращающи мися в организацию гражданами.
Четкой границы между этими видами нормативных актов организа ций порой нет: правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены вовнутрь организации, однако не могут не учитываться обра щающимися в лесничество гражданами; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизиро ванные в актах организации, являются обязательными для работников и самой этой организации.
Нормативные акты организации, хотя и находятся в иерархии норма тивных актов на самой низшей ступени, т. е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, регулирующими наибольшее число прав граждан и конкрет ных земельных отношений, приносящими наибольшее количество нару шений законности и посягательств на права граждан, в том числе зе мельные, источниками земельного права. Поэтому внимание им надо уделять соответствующее.
§ 3. ЗНАЧЕНИЕ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ, ДОГОВОРОВ И ОБЫЧАЕВ
К источникам земельного права начинают относиться общие прин ципы права, нормативные договоры и некоторые обладающие юридиче ской силой обычаи. Признание этих феноменов источниками права яв ляется для России делом сравнительно новым (после забытого за десяти летия старого) и поэтому заслуживает отдельного рассмотрения, хотя на практике еще не приобрело того значения, которое им придается в праве и которое они имеют в ряде других стран.
Отправные, исходные начала правовой ситемы
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ становятся источником права, если такая их ПРАВА роль закрепляется в законодательном порядке.
Например, в ст. 38 Статута Международного суда предусматривается: суд, который обязан решать переданные ему споры на основании междуна родного права, применяет... общие принципы права, признанные циви лизованными нациями.
В ст. 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Понятно, Что такая норма, установленная в 1993 г., вызывает многочисленные дис куссии: что считать общепризнанным принципом? Кем они должны быть Признаны? Какова его формулировка и степень обязательности?
Большинство юристов считает, что к таким принципам относятся, Например, такие положения, как «специальный закон отменяет действие общего закона» (к примеру, Закон «О сельскохозяйственной кооперации» Заменяет нормы Закона «О кооперации»), или «позднейшим законом от-
37
НОРМАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ -РЕАЛИЗАЦИЯ
КОМПЕТЕНЦИИ
меняется более ранний» (даже если это и не указано в постановлении о его введении в действие).
Однако общие принципы права постепенно занимают свою нишу в российском праве. Согласно ст. 6 Гражданского кодекса РФ при невозмож ности использования аналогии закона, т. е. применения законодательства, регулирующего сходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. Правда, судеб ная прктика постоянно сталкивается с трудностями различного понимания и толкования этих понятий различными лицами и инстанциями, что обу словливается недостаточными правовыми и моральными традициями.
Соглашения между различными субъектами права могут содержать правовые нормы: не только устанавливать права и обязанности сто рон, но и устанавливать общие правила поведе ния, которым должны в будущем подчиняться все участники предусмотренных в них общественных отношений. Приме рами таких нормативных договоров в земельном праве являются до говоры об общих и специальных земельных сервитутах (о чем будет под робно сказано в отдельной главе).
В условиях федеративного устройства государства приобретают значение соглашения между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и ря дом субъектов Федерации и во всех присутствуют нормы по вопросам зе мельных отношений, и это неудивительно, так как Конституцией РФ эти вопросы отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Однако такие соглашения носят порой довольно общий характер, так как и наукой, и практикой до конца не определены принципы и границы «совместной компетенции»: здесь предстоит накопление опыта и выработ ка цивилизованных отношений. По соглашениям Правительство РФ впра ве передавать исполнительным органам субъектов РФ осуществление час ти своих полномочий, и наоборот — на основании соглашений возможно и обратное перераспределение функций исполнительных органов.
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу дарственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъекта ми определяется Конституцией Российской Федерации, предусматриваю щей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Фе дерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции от носятся:
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных);
федеральная государственная собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральные програм мы в области экологического развития Российской Федерации;
производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
38
определение статуса и защита государственной границы, территори ального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как мето ды охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных участков и соответствующих интересов, рычаги за щиты земельных и других природных ресурсов и их владельцев);
метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земель ных отношений, охраны окружающей среды).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов соглас но ст. 72 Конституции находятся:
защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законно сти, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений);
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности (прежде всего на зем лю, на другие природные ресурсы);
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение эко логической безопасности; особо охраняемые природные территории (они касаются прежде всего землепользования, о чем речь пойдет в специаль ной главе учебника).
Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместно го ведения РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти. Это размежевание земельной компетенции «по вертикали» представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном — Государ ственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Пре зидентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федера ции — правотворческими органами субъектов.
«По горизонтали» совершенствование экологического законодательст ва и реализация полномочий в области использования и охраны земель осуществляется в трех направлениях — соответственно составу земельных и экологических норм, которые группируются следующим образом:
а) собственно экологическое или природоохранное законодательство;
б) природоресурсное законодательство, в том числе и прежде все го земельное законодательство;
в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возни кающие при использовании и охране земель: гражданское, административ ное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства (усложне ние и актуальность отношений Федерации и ее субъектов обусловливают, помимо изложенного, вынесение проблем правотворчества субъектов Фе дерации в области земельных отношений в отдельный параграф).
Примером конкретного договорного размежева-СОГЛАШЕНИЕ ния полномочий может служить Соглашение СО СВЕРДЛОВСКОЙ между Правительством Российской Федерации ОБЛАСТЬЮ и Правительством Свердловской области о раз-
граничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользо вания и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей Природной среды.
39
По нему Правительство РФ и Правительство Свердловской области, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, исходя из необхо димости рационального использования земельных и других природных ресурсов и осуществления согласованных действий по охране окружаю щей среды, договорились о нижеследующем:
«...Состав земельных и других природных ресурсов федерального зна чения (федеральной собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным, относятся к областным или му ниципальным природным ресурсам согласно договорам органов государ ственной власти Свердловской области с органами местного самоуправ ления. До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам областного значения.
Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и фе деральных природных ресурсов на территории Свердловской области оп ределяется законодательством Российской Федерации.
Органы государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными природными ресурсами.
Статус областных и муниципальных земельных и других природных ресурсов определяется федеральными и областными законами.
Органы государственной власти Свердловской области определяют поря док пользования областными природными ресурсами, включая их квотирова ние и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством.
Органы государственной власти Свердловской области, на основе ба зовых нормативов платы, установленных органами государственной вла сти Российской Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отхо дов в окружающую природную среду и за пользование земельными и другими природными ресурсами.
При отсутствии установленных федеральными органами власти базо вых нормативов органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование земельными и другими природными ресурсами. Для природных ресурсов, находящихся в областной собствен ности, органы государственной власти Свердловской области вправе ус танавливать самостоятельно нормативы платы в соответствии с правовы ми актами Российской Федерации и Свердловской области.
Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Сверд ловской области, объявляемых в установленном законодательством Рос сийской Федерации и Свердловской области порядке зонами чрезвычай ной экологической ситуации, производится в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций — непосредственных ви новников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного бюджета...»
В Приложении к Соглашению указаны земельные и иные природные ресурсы и природные объекты федерального значения на территории Свердловской области, например особо охраняемые природные террито рии (заповедники, национальные парки), созданные в соответствии с по становлениями Правительства Российской Федерации: заповедники «Де-нежкин камень» и «Висимский», «Припышминские боры» и т. д.
40
К этой же группе источников земельного права
ИНЫЕ ДОГОВОРЫ относятся примерные или типовые договоры, разрабатываемые и утверждаемые уполномоченными на то органами. В настоящее время их правовая сила подвергается обсуждению, а поле действия — сокращению, поскольку гражданским законодательством про возглашена свобода договора, недопустимость произвольного вмешатель ства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осу ществления гражданских прав (ст. 1 ГК РФ).
Видом нормативного договора является международный договор, предусмотренный в упомянутой ст. 15 Конституции РФ. В ней также го ворится, что если международным договором РФ установлены иные пра вила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна родного договора.
Однако реализации такого конституционного положения еще пред стоит долгая дорога, так как до сих пор административная и судебная практика предполагает имплементацию, т. е. включение норм междуна родного договора РФ в российское законодательство. По этому пути идет и правотворчество РФ: после подписания и ратификации международных договоров РФ составляется и реализуется план принятия российских правовых актов для обеспечения действия договоров, включения их тре бований в российское законодательство.
Правило поведения, сложившееся в течение
ПРАВОВЫЕ ОБЫЧАИ длительного времени и признаваемое государ ством в качестве общеобязательного, считается правовым обычаем. В земельном праве правовой обычай занимает наибольшее место по сравнению с другими отраслями права, что можно объяснить наиболь шей длительностью, актуальностью и во многом неурегулированностью земельных общественных отношений.
Обычай был основным источником права на ранних ступенях разви тия общества. Многие последующие источники права представляли из себя систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев: такова, например, Русская Правда.
Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им при знается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области пред принимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в ка ком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законода тельства или договора, не применяется.
Примером включенного в земельное право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположен ного на нем строения не только пропорционально долям права собствен ности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования участком, оправдавшему себя обычаю. Нередко включаются сформиро вавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей в договоры серви-тутов, в распределение конкретных земельных долей при акционирова нии крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдель ных членов.
Не зафиксированные в праве обычаи нередко используются в рес публиках с преобладанием населения, исповедующего мусульманство. Однако и здесь видны тенденции к включению сложившихся веками обычаев в нормативные акты: так происходит с земельным законодатель-
ством Республики Дагестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев в Республике Бурятия.
Тема «Источники земельного права» основывается во многом на положениях общей теории права, которые наглядно преломляются и изучаются в земельном праве, развивая и конкретизируя правопони-мание.
§ 4. ПРАВОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Конституционные основания правотворчества субъектов Федерации в области земельных отношений являются основополагающей предпосылкой подготовки и принятия земельных актов субъектов Федерации как источников права. Примерами тому служат Земельный закон Воронежской области, нормативные акты Тверской области и иных субъектов Российской Федерации.
В предыдущих параграфах главы «Источники
КОНСТИТУЦИОННЫЕ земельного права» было показано место нор-
ОСНОВАНИЯ мативных актов субъектов Российской Феде-
ПРАВОТВОРЧЕСТВА рации, в формировании земельно-правовой
СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ СИСТемы, рассказано о порядке заключения
В ОБЛАСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОГОворов между ними, приведен пример кон-
ОТНОШЕНИЙ кретного соглашения по вопросам земельных
отношений. Нормативный массив субъектов
Федерации занимает все большее место в регулировании землевладения и землепользования в Российской Федерации, имеет немало преимуществ и проблем и поэтому заслуживает дополнительного рассмотрения.
Федеративное устройство страны имеет пер-ЗНАЧЕНИЕ востепенное значение для функционирова-
И СОДЕРЖАНИЕ ния земельного права ввиду многообразия
ФЕДЕРАТИВНОГО природных условий и исторических тради-
УСТРОИСТВА ции, необходимости регионального управле-
ния земельными ресурсами и учета сложившихся отношений к видам земельной собственности.
Конституцией Российской Федерации предусматривается верховенство федеральных законов на всей территории РФ. В то же время республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.
Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 4 и 5 Конституции РФ).
Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов РФ определяется Конституцией РФ и уставом этого субъекта Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ст. 66 Конституции РФ). О размежевании полномочий и предметов ведения доста-
42
КОНСТИТУЦИЯ
РОССИИ
О ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
точно полно говорилось в предыдущих параграфах, где излагалось содержание ст. 71—72 Конституции РФ.
На территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (здесь наглядно видно правовое значение принципов, закрепленных в Конституции).
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).
Эти положения конституционного (государственного) права необходимы для дальнейшего понимания правотворчества субъектов РФ в области земельных отношений, уяснения его места в российской правовой системе, в общем массиве земельно-правовых актов и источников земельного права.
Определив основные принципы создания и функционирования Российской Федерации, рассмотрев предметы ведения России и совместного ведения России и ее субъектов, можно перейти к конституционным положениям, закрепляющим соподчиненность и субординацию правовых актов субъектов РФ и актов РФ по вопросам земельных отношений, что и служит регулированию правотворчества субъектов РФ.
Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (предусмотренные в Конституции РФ) и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы 'и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов они (субъекты РФ) обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Поэтому является естественным, что вне пределов ведения РФ, вне пределов совместного ведения РФ и ее субъектов все субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76 Конституции РФ).
Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ: в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
43
ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЬ- Реализацию компетенции субъектов РФ в сфере ЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ земельных отношений можно проиллюстриро-
КАК ИСТОЧНИКИ вать на нескольких примерах, демонстрирующих ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА формирование земельного права.
На примере решения Нижегородского областного Совета народных депутатов «Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области» было начато реформирование сельского хозяйства по Нижегородской модели. По этому пути пошли многие хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве. Одобренный и распространенный нижегородский способ решения земельного вопроса стал, таким образом, возможным прецедентом (рекомендацией) для других субъектов РФ.
Разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформ в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы «Плодородие», «Белок», «Селекционно-племенная работа», «Техническое перевооружение сельского хозяйства», «О поддержке фермерского сектора Оренбургской области» и др. Коллегия Минсельхоза РФ своим постановлением одобрила работу главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и создания организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. С учетом накопленного опыта рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении, т. е. выступать застрельщиками принятия подобных правовых решений.
Можно соглашаться или не соглашаться с теми или иными решениями выхода из продовольственного кризиса, но фактом остается то, что субъектам Федерации по плечу подобные поиски, тем более что природные, в частности земельные, условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, насыщенность интеллигенцией, состояние иных компонентов, влияющих на положение сельского хозяйства.
Во многих субъектах РФ их законодательство в области землепользования, охраны окружающей среды, агропромышленного комплекса в значительной степени повторяет федеральное законодательство по этому же вопросу, что не вызывается необходимостью. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном просто дублируются. Правда, в Ленинградской и Московской областях, Чувашской Республике были несколько конкретизированы нормы федерального законодательства. А в Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных земельных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осуществление хорошо продуманных отношений внутрихозяйственного расчета.
В деятельности субъектов РФ все большее внимание начинает уделяться защите прав земельной собственности, особенно через судебно-арбитражную деятельность. Так, в Республике Башкортостан ежегодно на 25 процентов увеличивается количество рассмотренных споров по по-
44
воду защиты имущественных прав агропромышленных предприятий. Для предупреждения и пресечения земельных правонарушений в республике издаются правовые акты, имеющие нормативное (не исчерпывающееся исполнением) значение.
Учитывая наличие в Башкортостане тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств, здесь предпринимаются меры по поддержке малого предпринимательства, прежде всего в сельском хозяйстве: приняты Закон РБ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Республике Башкортостан», постановление Кабинета Министров РБ «О мерах по развитию и государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов и их ассоциаций в 1996—2000 годах» (как видим, эти формы собственности и развития сельского хозяйства не противопоставляются друг другу, законодатель в лице субъекта РФ дает различным способам решения продовольственной проблемы зеленую улицу).
Учитывая изменение, а в ряде случаев и призна-
ЗАКОНЫ СУБЪЕКТОВ ние недействующими в 1993 г. некоторых поло-ФЕДЕРАЦИИ О ЗЕМЛЕ жений Земельного кодекса РСФСР 1991 г., субъекты Федерации принимали свои земельные законы прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством.
В Республике Дагестан приняты законы «О земле», «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражаются многие современные тенденции развития земельного права в направлении более рационального и социально справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически-централизованного режима потребления национализированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших).
Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений от 6 декабря 1995 г. отразил и введение частной собственности на землю и сделок с землей. Этот правовой акт субъекта РФ регулировал режим несельскохозяйственных земель различных категорий более подробно, чем проекты федерального Земельного кодекса, восполняя пробелы в федеральном законодательстве.
Аналогичный закон был принят Воронежской областной Думой 25 мая 1995 г. В настоящее время осуществляется приведение этих и других законов субъектов Федерации в соответствие с Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации.
2. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1997, 2000.
3. Законы области как субъекта Российской Федерации. М., 1996. Общая теория права/Под ред. А. С. Пиголкина. М.: МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1995.
4. Давид Р. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс, 1988.
5. Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Инфра-М — Норма, 1996.
6. Правотворчество субъектов Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2000.
Глава 3
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
СТРУКТУРА
ЗЕМЕЛЬНЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ
§ 1. ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В связи с приобретением (приватизацией, куплей-продажей), использованием и охраной земель между органами власти, организациями и частными лицами складываются определенные отношения, которые регулируются нормами земельного права. Тем самым возникают земельные правоотношения.
Правоотношениям в любой отрасли права, равно как и в земельном, присуще наличие нескольких элементов:
1) норма права, которой необходимо руководствоваться при решении тех или иных земельно-правовых вопросов;
2) субъекты права, т. е. участники земельных отношений;
3) объект права — индивидуально-определенный земельный участок, по поводу которого возникают земельные отношения. Объектами земельных отношений является также все недвижимое имущество, которое прочно связано с землей; в сфере государственного управления объектом земельных отношений может быть весь федеральный или субъектов Федерации земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ республик, областей, административно-территориальных образований, отдельные участки;
4) содержание земельных правоотношений, т. е. права и обязанности их участников, совершающих свои действия в точном соответствии с нормами права, преследуя цель, ради которой складываются данные земельные отношения, при этом учитываются особенности и субъекта, и объекта данных отношений.
Российское государство, регулируя земельные отношения, выступает в двух качествах; прежде всего, как орган власти, суверен, и как собственник принадлежащих ему земель. К первому виду регулирования относятся экологические, санитарные, планировочные и строительные правила, различные обременения, публичные сервитута и другие ограничения и предписания в интересах охраны не только земли, но и других природных объектов и всего российского общества. Как орган власти Российское государство выступило инициатором земельной реформы и установило основные принципы и порядок ее проведения. Вместе с тем, будучи собственником земли и других природных объектов, государство в этом качестве выступает в роли хозяйствующего субъекта, заинтересованного в наиболее производительном и рациональном использовании принадлежащих ему природных ресурсов.
Экономическую ценность земель закон учитывает в любом случае: и тогда, когда не преследуется материальный интерес государства, и тогда, когда такой интерес присутствует. В последнем случае хозяйственная
46
РАЗЛИЧИЯ
В ХАРАКТЕРЕ
И СОДЕРЖАНИИ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
ценность земли выступает на первый план. Так, если под застройку отводится участок сельскохозяйственной земли, застройщик обязан внести местным властям определенную плату, отвечающую количеству и качеству предоставленной ему земли. Если земля используется в сельскохозяйственном производстве, то ее владелец обязан вносить государству или налоговые платежи, или арендную плату на уровне этих платежей.
В глазах общества дефицитная сельскохозяйственная (или иная) земля представляет собой такую же ценность, как любое другое имущество, в том числе рукотворное. К этому прибавляется и такое соображение, что почти все используемые земли в свое время были окультурены человеком. За счет общества (как правило) они были изучены, зарегистрированы, положены на карты. Их ценность неоднократно повысилась в результате создания общественной инфраструктуры, в частности дорог общего пользования. Земельные богатства требуют такого же хозяйского отношения к себе, как все другие имущественные ценности, находящиеся в распоряжении общества. В частности, предоставление государственной земли во владение государственным организациям или частному сектору должно оформляться договорами, в которых следует предусматривать права и обязанности сторон, вытекающие как из природных особенностей определенных участков земли, так и из специфики их использования. Государственные земельные органы должны отвечать за состояние, охрану, улучшение, доходность земли — как в тех случаях, когда они сдают ее в аренду, так и в ситуациях, когда они эксплуатируют ее хозяйственным способом, создавая хозяйственные организации.
По имущественным признакам к земле, в качестве ее принадлежности, должны относиться почвенный покров и естественная растительность. В качестве принадлежности земли следует рассматривать здания, сооружения и все, что прочно связано с земельным участком. В этом плане земельные правоотношения сближаются с гражданскими, среди которых давно известен институт «главная вещь и ее принадлежность». Принадлежностью земли являются также защитные и мелиоративные устройства и посадки, поскольку они не имеют особой от земли хозяйственной ценности или же их ценность значительно уступает ценности земли, которую они защищают и улучшают. Бесспорно, что принадлежностью земли являются результаты защитных и мелиоративных работ, полностью слившихся с землей (планировка поверхности земли, химические мелиорации, террасирование склонов, уборка камней и др.).
Земельная реформа в России возникла на основе понимания того факта, что пользование землей в хозяйственных целях не может и не должно регулироваться только административными методами. Земледелец должен иметь право свободно выбирать способ использования своей земли. Однако пользование сельскохозяйственной землей бывшими колхозами и совхозами накладывало на них ряд натуральных обязательств по сдаче («продаже») государству большей части своей товарной продукции, минуя рынок. Эти обязательства по своей правовой природе приближались к налогам. Они могли быть отнесены к области административных правоотношений1. Объемы натуральных обязательств в какой-то мере учитывали количество и качество земель, закрепленных за каждым хозяйством; в ряде случаев допускалась замена одних видов продукции
1 Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 155—159.
47
другими. Таким образом, в своей основе это были хозяйственные отношения. Но поскольку они вытекали из факта владения колхозами и совхозами государственной землей, их с полным основанием можно отнести к земельным отношениям, правда сильно искаженным в результате отказа государства применять в расчетах за землю с сельскохозяйственными предприятиями денежные показатели в прямой форме. В настоящее время с введением института частной собственности на землю и платного землепользования данная проблема больше не беспокоит общество. Земельные отношения, как выше уже было отмечено, приобрели новое содержание, поскольку они признаны имущественными, а земля перестала быть объектом администрирования, получила кадастровую оценку с учетом потребностей развивающегося земельного рынка.
ОСНОВАНИЯ КЛАССИФИКАЦИИ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
§ 2. КЛАССИФИКАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Существенные различия природных свойств земли и неодинаковость хозяйственного ее использования могут обусловливать самые разнообразные земельные отношения.
Одни отношения складываются в процессе сельскохозяйственного производства; другие — при использовании земли в промышленности и строительстве; третьи — в лесном хозяйстве; четвертые — при выделении и использовании земель поселений (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов) и т. д. Это позволяет говорить о классификации земельных отношений по основному хозяйственному назначению земель. Каждый из названных в § 1 данной главы четырех элементов правоотношений приобретает здесь свое значение. Так, земельные правоотношения в сфере сельскохозяйственного производства имеют «свои» правовые нормы, свой объект, своих участников отношений, свое правовое содержание, выражающееся в осуществлении прав и соблюдении определенных обязанностей при сельскохозяйственном использовании земли.
Классификацию земельных правоотношений можно строить и по другим признакам, в зависимости от того, какую особенность земельных правоотношений мы намерены выделить и исследовать. Свое юридическое значение имеет, например, классификация земельных правоотношений по их субъекту. Участниками этих отношений могут выступать коммерческие сельскохозяйственные предприятия, арендные коллективы, граждане и т. д. По своему содержанию земельные правоотношения характеризуются теми правами и обязанностями, которые должны определять поведение их участников. Так, праву того или иного гражданина на получение земли соответствует обязанность государственного органа предоставить или содействовать в предоставлении ему земельного участка. Праву арендодателя, сдавшего участок в аренду, соответствует обязанность арендатора своевременно выплачивать арендную плату за пользование землей.
РАЗНООБРАЗИЕ По функциональному назначению земельные ЗЕМЕЛЬНЫХ правоотношения могут быть регулятивными и
ПРАВООТНОШЕНИЙ правоохранительными.
Регулятивные правоотношения — это такие урегулированные нормами земельного права земельные отношения, которые выражаются в соверше-
48
нии участниками данных отношений позитивных (положительных) действий. Это — обычные, чаще всего возникающие на практике земельные отношения, примеры которых уже приводились выше.
Правоохранительные правоотношения, в отличие от регулятивных, вызываются аномалией, отклонением в поведении участника земельных отношений от нормы закона. Поэтому правоохранительные земельные отношения возникают по поводу правонарушений, когда наступает необходимость юридического воздействия на нарушителя земельного законодательства. Названные отношения могут складываться и при отсутствии правонарушения, когда есть угроза его наступления. Поэтому, например, со стороны органов земельного кадастра могут быть приняты охранительные (предупредительные) меры, чтобы не допустить назревающего правонарушения.
Земельные правоотношения могут быть материальными, возникающими на основании норм материального права, и процессуальными — на основании процессуальных норм.
Материальные правовые нормы — это те, которые устанавливают какие-то существенные права и обязанности участников земельных правоотношений, например право на получение земельного участка, обязанность охранять плодородие угодий, не нарушать интересов соседних землепользователей и т. д. Соответствующие этим нормам земельные отношения называются материальными.
Процессуальные нормы устанавливают формы реализации материальных норм (порядок подачи заявлений, просьб и ходатайств о предоставлении (продаже) земли, порядок проведения торгов, правила обжалования решений государственных органов, процедуру рассмотрения земельных споров, если они возникают, и т. п.). Возникающие в связи с этим отношения признаются процессуальными.
Наиболее сложными по своему юридическому содержанию являются земельные правоотношения, в которых реализуются права государства как собственника земли. Управленческий госу-СОБСТВЕННИКА ЗЕМЛИ дарственный орган, как и всякий собственник,
имеет право «господства над вещью» (так называемое «абсолютное право»). Но из этого не следует, что он может игнорировать экономические законы, пренебрегать нормами права, не считаться с законными интересами землепользователей, подавлять хозяйственную самостоятельность сельскохозяйственных предприятий, фермерских хозяйств, отдельных граждан и других землепользователей. Государство, как любой собственник земли, должно стремиться строить свои отношения с пользователями на взаимовыгодной основе. Для этого необходимы в системе государственных органов хозяйственные структуры, которые квалифицированно (без потерь для государства — собственника земель) участвовали бы в сделках с землей, при ее приватизации, аренде и т. д.
Государственный орган, действующий в качестве хозяйствующего субъекта, должен проявлять повышенное внимание к тому, чтобы ни его собственные действия, ни действия его партнеров — пользователей земли не наносили ущерб природе, чтобы в заключаемых с его участием арендных договорах нашли отражение надлежащие права третьих лиц — например, владельцев коммуникаций, проходящих по земле, предоставленной в сельскохозяйственную аренду. Иными словами, государственный
49
ОСОБЕННОСТИ
ПРАВООТНОШЕНИЙ
ГОСУДАРСТВА -
J
орган должен не только блюсти имущественные интересы государства, но и проявлять повышенную заботу о соблюдении всего комплекса нормативных актов, относящихся к земле. Эта последняя сторона земельных отношений подчеркнута в законодательстве о порядке государственного контроля за использованием и охраной земель. Этот контроль за использованием и охраной, как известно, возлагается на Федеральную службу земельного кадастра, Госстрой РФ, которые традиционно осуществляют полномочия в отношении застраиваемых и подлежащих застройке земель; органы по охране окружающей среды; органы санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ и др.
Они могут возникать, изменяться или прекра-
ИНЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ щаться на основании правомерных и неправо-ОТНОШЕНИЯ мерных действий (правонарушений) Так, напри-
мер, при систематическом нарушении земельного законодательства пользователь может быть лишен права на землю. Земельный участок может быть изъят (выкуплен) и при отсутствии нарушений, если он понадобился для государственных или общественных нужд.
Изменения в содержании земельных правоотношений происходят при частичном изъятии земель, например в случае соглашения сторон об изменении условий договора аренды, а также при некоторых других обстоятельствах, не приводящих к полному прекращению права пользования землей.
Наконец, земельные правоотношения могут различаться по степени взаимной обязанности их участников. Они могут быть отношениями равноправия (партнерские отношения) и отношениями подчиненности одной стороны другой. Как правило, равноправные земельные отношения возникают между теми или иными хозяйствами — пользователями земли. Так, согласование между соседями порядка использования граничащих (смежных) участков осуществляется путем свободной договоренности. Одна сторона не может диктовать другой обязательных условий поведения, не учитывающих интересов соседа. Стороны этих отношений обязаны в равной мере воздерживаться от нарушения установленного порядка пользования землей. Устранение нарушений допускается не путем «самосуда», а компетентным органом государства (органами Федеральной службы земельного кадастра, судом, арбитражным судом). Партнерские отношения складываются между арендатором и арендодателем, между сельскохозяйственными предприятиями и коллективом — собственниками земельных долей, поскольку участники этих отношений обязаны уважать права друг друга, добиваться взаимного согласия, не нарушать законных интересов другой стороны.
При отношениях подчиненности складывается иной характер поведения субъектов права пользования землей. В этих отношениях, как правило, одной из сторон является орган управления, который по закону правомочен давать те или иные указания землепользователю, добиваться от него тех или иных действий, контролировать его поведение и т. д. Так, должностное лицо Федеральной службы земельного кадастра может потребовать от сельскохозяйственного предприятия и всякого другого предприятия (хозяйства) прекращения работ, угрожающих состоянию угодий, и землепользователь, собственник, землевладелец обязан подчиниться этим законным требованиям.
50
§ 3. НОРМЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
В результате земельной реформы нормы земельного права приобрели более сложное содержание, чем прежде, поскольку они регулируют отношения, возникающие не только по поводу самого земельного участка, но и других объектов (здания, сооружения и т. д.), которые на нем расположены. В связи с этим к регулированию всех названных имущественных отношений привлекаются нормы гражданского законодательства, которые в силу необходимости учитывать особенности земельных и других природоресурсных отношений преобразуются (трансформируются) в нормы земельного права.
Содержание конкретных земельных правоотношений, а также их практическое проявление во многом зависит от смысла той правовой нормы, которая служит для них основанием. Как будто все просто: поступай так, как записано в той или иной статье, пункте закона или иного нормативного акта. Но как быть, если правовая норма связана с другими нормами и не может без них применяться? Если она не содержит санкций за ее нарушение? Если заинтересованные стороны по-разному толкуют ее смысл? Поэтому полезно знать, какие бывают земельно-правовые нормы, как они формулируются, какова их структура.
Эти нормы, как и всякие иные правовые нормы,
СТРУКТУРА НОРМЫ имеют свою внутреннюю структуру, т. е. состав-ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА ные частИ] связанные между собой определенным логическим содержанием. Первая часть (элемент) правовой нормы — гипотеза, т. е. описание условий действия правовой нормы. При этом «условие» не обязательно должно быть подробным описанием. Обычно лишь указывается на то или иное фактическое обстоятельство, событие, действие. Так, в земельном законодательстве содержится немало статей, в которых описываются очень краткие фактические обстоятельства, необходимые для применения данной правовой нормы. Этим фактическим обстоятельством может быть, например, то, что пользователем земли является гражданин или государственная, общественная организация. В других нормах имеется в виду гражданин не вообще, а, например, проживающий в городе, на селе; та или иная организация может быть пользователем земель сельскохозяйственного назначения, гослесфонда и т. д. Юридический статус субъекта земельного права служит здесь необходимым условием (фактом) для применения определенной земельно-правовой нормы. Юридическим фактом может также быть заявленное гражданином желание образовать крестьянское (фермерское) хозяйство. В гипотезе возможно указание и на факт, требующий применения нормы охраны прав пользователя землей, поскольку его нарушенные права подлежат восстановлению. В гипотезе не обязательно присутствие слова «если», указывающего на условие, но оно всегда подразумевается.
Вторая часть правовой нормы — диспозиция, которая указывает, каким должно быть поведение людей, организаций, предприятий, учреждений при наличии предусмотренных гипотезой фактических обстоятельств или условий. Так, если гражданин выразит желание заниматься индивидуальной трудовой деятельностью в сельском хозяйстве и если он имеет опыт и способности для этого («гипотеза»), ему должен быть предоставлен земельный участок для ведения крестьянского хозяйства. В каких размерах, в какой местности, на каком праве, при каких условиях — ответы на эти вопросы надо искать в диспозициях других правовых норм.
51
Санкция — это составная часть правооохрани-САНКЦИЯ тельной нормы. Она, естественно, может отсут-
ствовать в правовой норме, рассчитанной на регулирование положительных действий. Правоохранительная же норма предусматривает меры воздействия к нарушителю земельного законодательства, т. е. к лицам, не соблюдающим предписания регулятивной нормы. В охранительной норме гипотезой является описание правонарушения. При этом факт, выражающийся в неправомерном действии или бездействии, служит основанием для применения мер принуждения. Здесь санкция выступает вторым элементом охранительной нормы, указывающим на юридические последствия совершенного правонарушения (изъятие участка при бесхозяйственном его использовании, штраф и т. д.). Санкция может быть не только наказатель-ной (штрафной), но и просто правовосстановительной, рассчитанной лишь на восстановление нарушенного права. Например, по требованию инспектора Федеральной службы земельного кадастра устраняются препятствия в пользовании землей, чинимые кем-либо посторонним.
Особенность охранительной нормы в земельном праве состоит еще и в том, что эта норма может не иметь самой санкции, если она содержится в других отраслях законодательства. Так, уголовно-правовые санкции за общественно опасные земельные правонарушения надо искать, как известно, в УК РФ; административно-правовые санкции — в КоАП РФ. Восстановительная санкция содержится в ст. 15 и других статьях ГК РФ. В ст. 15 ГК РФ указано, что правонарушитель обязан возместить потерпевшей стороне убытки в полном объеме, включая упущенную выгоду. Учитывая это, охранительные нормы в земельном законодательстве могут быть достаточно краткими (отсылочными), например в виде формулы: «Убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, подлежат возмещению в полном объеме в соответствии с нормами гражданского законодательства» (п. 1 ст. 62 ЗК РФ).
Определенные части земельно-правовой нормы
СОДЕРЖАНИЕ СТАТЕЙ (гипотеза, диспозиция, санкция) излагаются НОРМАТИВНОГО АКТА в статьях, пунктах, подпунктах того или иного нормативного правового акта по-разному. Поскольку нормы земельного права действуют в определенной логической взаимосвязи, т. е. одни из них регулируют позитивные (положительные) действия людей, другие — правоохранительные — охраняют их от нарушений, то в законодательной практике сплошь и рядом допускается раздельное их формулирование. Это требует вдумчивого изучения правовых нормативных актов и возникающих на их основе земельных правоотношений. Процесс познания осложняется еще и тем, что во избежание нежелательных повторений в земельном законодательстве имеются отсылочные статьи, т. е. нормы, которые не излагают полностью их содержания, а отсылают к другим статьям данного или даже иного нормативного акта. Применяется и прямой способ изложения тех или иных элементов правовой нормы — без отсылки к другим статьям нормативного акта и т. д.
В любом случае для уяснения подлинного РАЗНООБРАЗИЕ смысла правовой нормы необходимо ее толко-
ПРАВОВЫХ НОРМ
вание, анализ ее юридического содержания.
Здесь важно установить цель правовой нормы, ответить на вопрос, какую роль данная норма призвана выполнять при регулировании конкретных земельных отношений. В связи с этим земельно-правовые нормы харак-
52
теризуются не только как регулятивные и правоохранительные, о которых говорилось выше. В земельном законодательстве имеется множество норм, которые по способу правовых предписаний призваны усилить регулятивную и правоохранительную функции земельного права. Это — обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы.
Обязывающая (императивная) норма провозглашает обязанность совершить определенное активное действие. Так, ст. 42 ЗК РФ обязывает всех владельцев земли осуществлять комплекс мероприятий по охране своих земель в порядке, который установлен в ст. 12—13 ЗК РФ.
Запрещающая норма устанавливает обязанность не совершать действий, запрещенных этой нормой. В отличие от обязывающих норм, требующих активных действий, запрещающие нормы предписывают воздерживаться от совершения действий, нежелательных с точки зрения закона. Так, ст. 23 и 42 ЗК РФ запрещают нарушать права других собственников и владельцев земли, землепользователей и арендаторов, а также нарушать порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами.
Управомочивающая норма дает право участникам земельных отношений совершать определенные действия, указанные в данной норме (например, производить посевы и насаждения, сдавать угодья в аренду и т. д.).
§ 4. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Земельные отношения необходимо восприни-ОСНОВАНИЯ мать не только в статике, но и в динамике.
ВОЗНИКНОВЕНИЯ Они могут возникать, изменяться и прекрашать-ПРАВ НА ЗЕМЛЮ ся> и Это их развитие, постоянная подвижность предусматривается правовой нормой. Именно правовая норма служит основанием для возникновения, изменения и прекращения прав на землю. Никто не вправе самовольно изменить характер и содержание конкретных земельных отношений их участников.
Правовая норма указывает на юридический факт (действие, бездействие, событие и т. п.), который порождает определенные права и обязанности для участников земельных отношений (например, право на приватизацию земельного участка, его отвод в натуре, изменение его границ, полное его изъятие или частичное уменьшение и т. д.). При этом она исходит из подвижности земельных отношений.
Юридическим фактом, служащим основанием для начальной стадии возникновения отношений по поводу предоставления земли, является заявление (ходатайство) об этом заинтересованного лица, которое оформляется в соответствии с порядком о возбуждении названных ходатайств перед государственным органом (или хозяйственной организацией), правомочным рассматривать и решать эти вопросы. На этой первоначальной стадии земельных отношений могут производиться обследования затребованного участка, необходимые согласования и другие действия. Юридическим фактом, служащим основанием для следующей стадии земельных отношений — отвода земли в натуре, выступает решение компетентного органа о предоставлении (продаже) заявителю данного конкретного участка. Юридическим фактом, создающим право на отвод заявителю участ-
53
ка, может служить также договор, например, при предоставлении земли в аренду.
При купле-продаже земельного участка юридическим фактом, порождающим отношения продавца и покупателя, служит договор о совершении этой сделки, а при приватизации земли необходимо предварительное решение об этом компетентного государственного органа.
Выдача (получение) основного земельного документа (свидетельства) о праве собственности, пользования, владения, аренды данным земельным участком и других документов (плана участка), а также государственная регистрация права служат в совокупности юридическим фактом, удостоверяющим соответствующее право на земельный участок. Без названных земельных документов и их регистрации право на земельный участок не считается возникшим, хотя его и можно оспаривать в судебном порядке.
После выполнения земельного отвода в натуре и получения необходимых земельных документов данным лицом наступает стадия непосредственного использования им земли, что связано с рядом юридических действий (фактов). При этом возникают отношения по внутрихозяйственной организации землепользования (землеустройству), выполнению договорных обязательств и т. д. В процессе внутрихозяйственного использования земли возникают также земельно-рентные отношения, т. е. отношения, связанные с присвоением доходов от эксплуатации угодий. Могут возникать и правоохранительные отношения, если есть угроза нарушения тех или иных прав или эти права уже нарушены. Таким образом, в возникновении и развитии земельных правоотношений проявляется реальная жизнь земельного законодательства, т. е. применение норм земельного права. При этом завершение одних правоотношений служит основанием для возникновения других. Например, земельные отношения, возникнув, могут породить основания для частичного их изменения, когда, например, собственник наделяет кого-либо сервитутным правом, правом аренды и т. п. Возможны и другие ситуации в процессе хозяйственного использования земли (раздел земельного участка, обмен на другой участок и т. д.).
Изменение земельных правоотношений в про-
ИЗМЕНЕНИЯ В ПРАВЕ цессе использования земли всегда связано с последующей эволюцией тех или иных действий и событий, а также развитием законодательства. Так, арендатор при ухудшении условий пользования землей, вызванных стихийным явлением, вправе требовать изменения ранее указанных в договоре обязательств (например, если он понес значительные убытки от засухи, пыльной бури, наводнения и т. п.). Изменения в земельных правоотношениях могут происходить при разработке нового проекта внутрихозяйственного землеустройства, после проведения обследований угодий с целью уточнения их кадастровых оценок и т. п. В частности, это может приводить к легальной трансформации угодий (бывшая пашня, например, исключается из обработки и переводится в пастбище, и наоборот). Следовательно, изменяются права и обязанности владеющего землей лица.
Подвижность в земельных правоотношениях особенно характерна для динамичного сельскохозяйственного производства, где объект этих отношений — земля (ее качество, плодородие) — не остается постоянным. Здесь важно, однако, чтобы изменения в земельных отношениях происходили не произвольно, а на основании конкретной правовой нормы, т. е. в соответствии с требованиями закона.
54
Прекращение земельных правоотношений обыч-
ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВ но происходит одновременно с прекращением пользования конкретным земельным участком. Основаниями для такого прекращения могут служить:
а) договор о продаже земельного участка,
б) решение компетентного государственного органа об изъятии земли для государственных или муниципальных нужд;
в) решение суда.
Основанием прекращения земельных правоотношений могут быть также такие события или действия (юридические факты), как смерть гражданина — собственника земли или землепользователя, истечение срока аренды земли (если срок договора об аренде не возобновляется), добровольный отказ от земельного участка.
Прекращение земельных правоотношений бывает полным или частичным. Так, при уменьшении размера земельного участка происходит прекращение пользования им лишь в определенной части, соответствующей уменьшению его размеров. При других обстоятельствах, указанных в законе, пользование прекращается полностью.
Правоохранительные земельные отношения прекращаются после совершения участником или участниками этих отношений таких действий, когда устраняется само правонарушение. Так, если нарушитель земельного закона привлечен к юридической ответственности, то акт применения взыскания (наказания) означает прекращение охранительных земельных правоотношений. Подобные правоотношения прекращаются и в случаях добровольного восстановления нарушенного права. (Подробнее основания прекращения прав на землю изложены в главе о правах и обязанностях собственников и пользователей земли).
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Земельное право / Под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000.
2. Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М.: Госюриздат, 1958.
Глава 4
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ
§ 1. ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК КАК ОБЪЕКТ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ. СУБЪЕКТЫ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
В законодательстве земля может рассматривать-
ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК ся как природный объект, природный ре-КАК ОБЪЕКТ ПРАВ Сурс _ с этой точки зрения земли и почвы НА ЗЕМЛЮ в федеральном законе «Об охране окружающей
среды» от 10 января 2002 г. (ст. 4) названы объектами охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Если же речь идет об имущественных правах на землю, то объектом таких прав выступает конкретный земельный участок или его часть.
Согласно ст. 130 ГК РФ земельные участки относятся к недвижимым вещам, или, иными словами, недвижимому имуществу, недвижимости. Это влечет особый порядок регистрации прав на них (ст. 131 ГК РФ, ст. 26 ЗК РФ), предусмотренный Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Определение земельного участка как объекта земельных отношений приведено в ст. 6 ЗК РФ: это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Установление границ земельных участков на местности производится в процессе землеустройства, описание и индивидуализация земельных участков — в порядке ведения государственного земельного кадастра (см. об этом главу 8).
Земельный участок может быть делимым и неделимым. По гражданскому законодательству (ст. 133 ГК РФ) неделимой признается вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее целевого назначения. Все остальные вещи являются делимыми. Земельный кодекс (абз. 2 п. 2 ст. 6) уточняет признаки делимости вещи по отношению к земельному участку: участок является делимым, если он может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории (за исключением случаев, установленных федеральными законами). Это имеет значение, в частности, для выдела доли в общей собственности на земельный участок: если данный участок является неделимым, сособствен-нику не может быть выделена причитающаяся ему часть участка в натуре, а выплачивается денежная компенсация.
Земельный участок обладает свойством оборотоспособности. Статья 129 ГК РФ указывает, что объекты гражданских прав могут свободно отчуж-
56
даться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Ограничения оборотоспособности земельных участков установлены Земельным кодексом РФ. В п. 4 ст. 27 ЗК РФ приводится перечень земельных участков, изъятых из оборота, в п. 5 той же статьи — земельных участков, ограниченных в обороте; оборот земель сельскохозяйственного назначения будет урегулирован в специальном законе (подробнее см. главу 5).
Теми или иными правами на земельные участки
СУБЪЕКТЫ ПРАВ НА могут обладать граждане, юридические лица, ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ а та1Оке Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Правовой статус указанных субъектов как обладателей гражданских прав и обязанностей установлен гражданским законодательством.
Граждане обладают в равной мере гражданской правоспособностью с момента рождения, в частности они могут иметь имущество, включая земельные участки, на праве собственности, наследовать и завещать их. Способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская правоспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ). Права иностранных граждан и лиц без гражданства на приобретение в собственность земельных участков ограничены земельным законодательством, о чем подробнее будет сказано ниже.
Граждане имеют право заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, в том числе таким предпринимателем признается глава крестьянского (фермерского) хозяйства с момента государственной регистрации этого хозяйства.
Гражданин отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом (за исключением имущества, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание, — перечень такого имущества устанавливается гражданским процессуальным законодательством). Взыскание может быть наложено и на принадлежащий гражданину земельный участок (см. главу 7).
Юридическим лицом по российскому законодательству признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ). Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету; они подлежат государственной регистрации и считаются созданными с момента такой регистрации. Юридическое лицо действует на основании учредительных документов: устава, учредительного договора либо и учредительного договора, и устава; некоммерческие организации могут действовать и на основании общего положения об организациях данного вида.
Юридические лица делятся на коммерческие и некоммерческие организации в зависимости от того, является ли извлечение прибыли основной целью их деятельности и распределяется ли получаемая прибыль ме-ЖДУ участниками. В зависимости от того, какие права в отношении самого юридического лица и его имущества имеют его учредители (участники), юридические лица делятся на:
57
1) юридические лица, в отношении которых их участники имеют обязательственные права. Это хозяйственные товарищества (полные товарищества и товарищества на вере), хозяйственные общества (общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью, открытые и закрытые акционерные общества), производственные и потребительские кооперативы;
2) юридические лица, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право: это государственные и муниципальные унитарные предприятия и финансируемые собственником учреждения;
3) юридические лица, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав: общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).
В зависимости от организационно-правовой формы юридического лица различаются и виды прав на землю, которыми может обладать данное юридическое лицо. Так, по Земельному кодексу РФ земельные участки могут предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. В отношении иностранных юридических лиц установлены ограничения на приобретение ими земельных участков в собственность.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования в отношении прав на земельные участки выступают на равных началах с гражданами и юридическими лицами. По общим правилам гражданского законодательства (ст. 125 ГК РФ) от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления.
По действующему земельному законодательству ВИДЫ ПРАВ предусмотрены следующие виды прав на землю:
НА ЗЕМЛЮ собственность, постоянное (бессрочное) пользо-
вание, пожизненное наследуемое владение, безвозмездное срочное пользование, аренда земельных участков, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут).
Соответственно в Земельном кодексе используются следующие понятия по отношению к лицам, обладающим правами на земельные участки: собственники земельных участков, землепользователи (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве безвозмездного срочного пользования), землевладельцы (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения), арендаторы земельных участков и обладатели сервитута.
Земельные участки, предоставленные в пользование, пожизненное наследуемое владение или аренду, находятся в чьей-либо собственности — государства или муниципального образования, юридического или физическо-
58
го лица. Это объединяет перечисленные права на землю, а также право сервитута, которым посвящена глава IV Земельного кодекса. В гражданском праве они называются вещными правами лиц, не являющихся собственниками (ст. 216 ГК РФ). Они имеют целый ряд общих свойств.
Только обладание земельным участком на праве собственности предполагает возможность в полном объеме и по своему усмотрению осуществлять права владения, пользования и распоряжения земельным участком, все иные права на землю предполагают некоторые ограничения в осуществлении этих прав. В соответствии со ст. 264 ГК РФ лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником. Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом или договором.
В соответствии с п. 3 ст. 216 ГК РФ переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество. Это правило повторено в ст. 275 ГК РФ в отношении сохранения сервитута при переходе прав на земельный участок; точно так же должно сохраняться право пользования и право пожизненного наследуемого владения земельными участками, если, к примеру, эти участки при разграничении государственной собственности на землю перешли из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации.
Перечень вещных прав лиц, не являющихся собственниками, в ч. 1 ст. 216 ГК РФ не является закрытым. Однако Земельный кодекс предусматривает только те иные, кроме собственности, права на землю, которые названы в главе IV. В частности, не применяется по отношению к земельным участкам предусмотренное гражданским законодательством право хозяйственного ведения имуществом и право оперативного управления имуществом.
Вещные права лиц, не являющихся собственниками, защищаются от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренном ст. 305 ГК РФ, т. е. даже и в случае нарушения прав указанного лица собственником имущества.
§ 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
Собственник земельного участка вправе по сво-
ПОНЯТИЕ ему усмотрению совершать в отношении его
И СОДЕРЖАНИЕ любые действия, не противоречащие закону
ПРАВА и иным правовым актам, не нарушающие права
СОБСТВЕННОСТИ и охраняемые законом интересы других лиц
НА ЗЕМЛЮ и не наносящие ущерба окружающей среде.
Содержание права собственности на землю составляют правомочия владения, пользования и распоряжения земельным участком.
Владение земельным участком представляет собой обладание им как своим. Например, для юридического лица это возможность числить его на своем балансе.
Пользование землей — это возможность извлекать ее полезные свойства: размещать на ней постройки и сооружения, выращивать сельскохозяйственную продукцию и т. д. В соответствии со ст. 40 ЗК РФ собственники земельных участков имеют право использовать для собственных нужд в установлен-
59
1
ном законом порядке не только поверхность земельного участка и почвенный покров, но и имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы.
Однако собственник земельного участка не располагает абсолютной свободой в выборе способов и направлений использования своего участка. Во-первых, по российскому законодательству земля должна использоваться в соответствии с ее целевым назначением, определяемым принадлежностью к той или иной категории земель, и разрешенным использованием. Во-вторых, использование земель должно осуществляться способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. В соответствии со ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка должен возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения (если такое строительство соответствует целевому назначению участка и его разрешенному использованию) с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.
Правомочие распоряжения состоит в возможности для собственника определять юридическую судьбу земельного участка. Он вправе отчуждать земельный участок в собственность другим лицам (дарить, продавать, обменивать, завещать, передавать в качестве взноса в уставный капитал коммерческих организаций и т. д.), передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения участком, отдавать его в залог и т. д.
Залог по гражданскому законодательству является одним из способов обеспечения обязательств. В силу залога кредитор по обеспеченному залогом обязательству имеет право в случае неисполнения должником этого обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами лица, которому принадлежит это имущество (за изъятиями, установленными законом). Залог недвижимого имущества, в том числе земельных участков, называется ипотекой и регулируется специальным законом (Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1). В соответствии с этим Законом по договору об ипотеке могут быть заложены земельные участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и земельные участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания. Не допускается ипотека земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств, а также частей земельного участка, площадь которых меньше установленного минимального размера для земель данного целевого назначения и разрешенного использования. Ипотека как обременение имущества подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество.
В отдельных случаях правомочия собственника по распоряжению земельным участком ограничены законом. Так, ст. 27 Земельного кодекса
СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
60
установлен перечень изъятых из оборота земельных участков; ст. 37 предусматривает особые требования к процедуре заключения договоров купли-продажи земельных участков.
Право собственности на землю защищается законом. Собственник вправе истребовать свой земельный участок из чужого незаконного владения в соответствии со ст. 301 и 303 ГК РФ, а также требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (ст. 304 ГК РФ).
Основания приобретения права собственности регулируются гражданским законодательством (глава 14 ГК РФ). Земельный участок может быть приобретен в результате сделки, получен по наследству, перейти к юридическому лицу — правопреемнику реорганизованного юридического лица, а также в силу приобретательной давности при добросовестном владении в течение установленного срока бесхозяйным земельным участком. Земельный кодекс, кроме этого, предусматривает возможность предоставления в собственность гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
В главе VII Земельного кодекса подробно регламентированы основания прекращения права собственности.
Земля в России может находиться в государст-ФОРМЫ венной, муниципальной и частной собственно-
СОБСТВЕННОСТИ сти (т. е. собственности граждан и юридических НА ЗЕМЛЮ В РОССИИ лиц)
Установление множественности форм собственности на землю явилось одним из основных достижений земельной реформы в нашей стране, впервые оно было провозглашено в 1990 г. Законом РСФСР «О земельной реформе». До этого на всем протяжении существования советского государства действовало право исключительной государственной собственности на землю: земельные участки гражданам и юридическим лицам предоставлялись только в пользование, любые сделки с землей были запрещены.
Закон «О земельной реформе» ввел частную собственность на землю в форме индивидуальной, коллективно-долевой и коллективно-совместной собственности. Земельный кодекс РСФСР 1991 г. также предусматривал наличие в России государственной собственности на землю, собственности граждан и коллективной (в форме коллективной совместной или коллективно-долевой) собственности на земельные участки. Таким образом, право частной собственности на землю юридических лиц на том этапе не признавалось. Земли колхозов и других негосударственных сельскохозяйственных предприятий могли передаваться в собственность коллективов этих предприятий с определением или без определения доли каждого работника. Однако в дальнейшем эти статьи Земельного кодекса были отменены Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г., установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9). При этом в ст. 36 подчеркнуто, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а в ст. 35 — что право частной собственности охраняется законом. По гражданскому законодательству права всех собственников защищаются равным образом (п. 4 ст. 212 ГК РФ).
61
Что касается иных форм собственности на землю, о которых упоминается в ст. 9 Конституции РФ, то таковых законодательством в настоящее время не предусмотрено. От конструкции коллективной собственности законодательство отказалось. В гражданском праве есть понятие общей собственности, но она является разновидностью частной собственности и представляет собой собственность на имущество двух или нескольких лиц. Согласно ст. 244 ГК РФ имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). Так, совместная собственность на имущество, в том числе и земельные участки, бывает у супругов; общая долевая собственность на земельный участок — у со-собственников жилого дома, на котором расположен этот участок.
В соответствии со ст. 213 ГК РФ в собственно-ЧАСТНАЯ
и юридических лиц может находить-
СОБСТВЕННОСТЬ ся любое имущество, за исключением отдельных НА ЗЕМЛЮ видов имущества, которое в соответствии с зако-
ном не может им принадлежать (т. е. в данном случае - земель, изъятых из оборота). При этом количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подобных ограничений в отношении земельных участков пока ни Земельным кодексом, ни иными федеральными законами не установлено, поэтому в собственности гражданина или юридического лица в принципе может быть любое количество земельных участков любой площади и любой стоимости.
Иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства не могут обладать на праве собственности только земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, однако пока соответствующий указ Президента не будет принят и не вступит в силу, указанные лица вообще не могут приобретать земельные участки в собственность. Кроме того, федеральными законами могут быть особо установлены территории, на которых запрещается приобретение земельных участков в собственность иностранцами.
Закон о введении в действие Земельного кодекса установил также временный запрет — до принятия федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения — на приобретение в собственность иностранными гражданами, иностранными юридическими лицами, а также лицами без гражданства участков из земель сельскохозяйственного назначения. Указанные лица пока могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
Что касается юридических лиц, то собственниками земли могут быть все коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий и финансируемых собственниками учреждений. При этом общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды являются собственниками приобретенной ими земли и могут использовать ее лишь для целей, предусмотренных их учредительными документами.
62
Земельные участки могут быть как переданы в собственность хозяйственного общества, товарищества, производственного кооператива в качестве вкладов их учредителями (участниками, членами), так и приобретены этим юридическим лицом по иным основаниям.
Государство (в лице Российской Федерации и ее ГОСУДАРСТВЕННАЯ субъектов) в земельных отношениях может вы-
СОБСТВЕННОСТЬ ступать в одной из двух ролей: в качестве субъ-НА ЗЕМЛЮ екта государственной власти, устанавливающего
нормы земельного законодательства, осуществляющего государственный контроль за использованием земель и другие функции, названные в ст. 9—10 Земельного кодекса, и в качестве собственника земельных участков — в последнем случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков. В соответствии со ст. 124 ГК РФ при заключении сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.
Государственная собственность на землю имеет сложный состав: она включает земельные участки, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и земельные участки, принадлежащие на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2000 г. № 536 Министерство имущественных отношений Российской Федерации осуществляет: проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции; регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности; координацию в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).
Российская Федерация и ее субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и в аренду.
63
Муниципальная собственность не является госу-
МУНИЦИПАЛЬНАЯ дарственной. Согласно ст. 215 ГК РФ муници-СОБСТВЕННОСТЬ пальной собственностью является имущество, при-надлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (или в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления).
Местное самоуправление в Российской Федерации создано для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции Российской Федерации).
разграничение ^ Советском Союзе в условиях существования госулдрстярнной исключительной государственной собственности государственной на землю существовал единый государственный
ыл -чрмшо земельный фонд, который не делился на собст-
НА ЗЕМЛЮ венность непосредственно Союза ССР и собст-
венность союзных республик. С образованием независимого государства Российской Федерации входящие в его состав республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург признаны субъектами Российской Федерации, обладающими правом государственной собственности на землю. Возникла проблема разграничения государственной собственности на землю между Федерацией и ее субъектами, а также передачи земельных участков в муниципальную собственность. Постановление Верховного Совета РСФСР «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 29 декабря 1991 г. не затрагивало вопросов разграничения земли. Впервые Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах»1 были выделены федеральные земли.
1 САПП РФ. 1993. №51. Ст. 4932. 64
Наконец процедура проведения разграничения государственной собственности на землю установлена Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю». Он принят 17 июля 2001 г. и вступил в силу 17 января 2002 г.
В соответствии с ним право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основанием государственной регистрации права собственности являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
Для того чтобы разграничение было произведено, необходимы точные данные кадастрового учета земель. В отдельных случаях возможно и возникновение спорных вопросов. Поэтому осуществление разграничения государственной собственности на землю займет достаточно длительное время. В связи с этим Законом о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации (п. 10) предусмотрено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством Российской Федерации.
Земельный кодекс выделяет три основания возникновения права государственной и муниципальной собственности на землю:
1. Специальное указание в федеральном законе на принадлежность земельных участков. Например, согласно ст. в Федерального закона от 5 августа 1995 г. № 126-ФЗ «О железнодорожных войсках Российской Федерации» земля, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные для размещения и осуществления деятельности железнодорожных войск, находятся в федеральной собственности, а Федеральный закон от 19 июля 1998 г. №113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» в ст. 13 установил, что исключительно к федеральной собственности относится государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий.
Следует отметить, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.
2. Акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственно-
65
ста на землю, — в соответствии с Законом «О разграничении государственной собственности на землю».
Установленный упомянутым Законом от 17 июля 2001 г. порядок проведения разграничения государственной собственности на землю таков:
специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям (в настоящее время это Миниму-щество) совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности;
подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утверждаются Правительством Российской Федерации;
сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного земельного кадастра.
Если между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями возник спор о разграничении государственной собственности на землю, то он должен разрешаться заинтересованными сторонами с использованием согласительных процедур. В случае же недостижения согласованного решения спор подлежит рассмотрению в суде.
3. Приобретение земельных участков Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями в результате сделок у граждан, юридических лиц, других субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, получение их от граждан в порядке наследования и по другим гражданско-правовым основаниям. В государственную или муниципальную собственность поступают земельные участки, выкупленные у собственников для государственных (муниципальных) нужд (ст. 49 Земельного кодекса), конфискованные в порядке ст. 50, реквизированные (ст. 51). Государственной собственностью становятся земли, национализированные в установленном порядке (ст. 235 ГК РФ), муниципальной собственностью — бесхозяйные земельные участки (ст. 225 ГК РФ).
Кроме того, в государственной, муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность участки из земель, специально указанных в Земельном кодексе либо Федеральном законе «О разграничении государственной собственности».
Так, в федеральной собственности могут находиться участки земель:
1) лесного фонда, особо охраняемых природных территорий федерального значения, водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, обороны и безопасности;
2) сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; водного фонда,
— если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности;
66
— если эти земельные участки предоставлены органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти Российской Федерации;
— если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации;
— если под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения;
3) земель запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации.
В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки:
занятые недвижимым имуществом, находящимся в собственности субъектов Федерации;
предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения, землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, землям фонда перераспределения земель;
занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации.
В муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным ст. 5 Закона «О разграничении государственной собственности на землю», в частности участки земель запаса в пределах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности (или находившееся до его приватизации в государственной собственности).
Российская Федерация или ее субъект могут безвозмездно передавать находящиеся в их собственности земельные участки в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития, в том числе и из земель, находящихся за пределами границ муниципальных образований.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге при разграничении государственной собственности на землю земельные участки в муниципальную собственность не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки здесь возникает при передаче участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации.
67
§ 3. ПОСТОЯННОЕ (БЕССРОЧНОЕ) ПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ
т
ПОНЯТИЕ
ПОСТОЯННОГО
(БЕССРОЧНОГО)
ПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМ
УЧАСТКОМ
В период существования советского государства пользование было единственно возможным правом на землю как для граждан, так и для юридических лиц: земельные участки предоставлялись в постоянное (существовал термин «вечное») или во временное пользование, то и другое могло быть только бесплатным. С провозглашением в Российской Федерации права частной собственности на землю, возникновением арендных отношений содержание права пользования земельными участками существенно не изменилось, но сфера применения его существенно сузилась.
Как видно из самого названия рассматриваемого права, оно означает возможность использовать земельный участок (извлекать его полезные свойства в соответствии с целевым назначением земли) без установления конкретного срока такого пользования. В этом его отличие от временного безвозмездного пользования земельным участком, хотя бессрочное пользование осуществляется также безвозмездно. Бесплатный характер пользования позволяет отграничить его от договора аренды земельного участка; при этом постоянное (бессрочное) пользование осуществляется в отличие от аренды не на договорной основе.
Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется на основании решения уполномоченного государственного или муниципального органа (ст. 29 Земельного кодекса).
Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование.
В соответствии со ст. 269 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства (ст. 268 ГК РФ).
Новый Земельный кодекс внес существенные изменения в порядок предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование. С момента вступления Кодекса в силу не предоставляются земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование ни гражданам, ни коммерческим организациям, кроме федеральных казенных предприятий, ни некоммерческим организациям, кроме государственных и муниципальных учреждений. По нормам прежнего Земельного кодекса все они могли использовать землю на указанном пра-
68
СУБЪЕКТЫ ПРАВА
ПОСТОЯННОГО
(БЕССРОЧНОГО)
ПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМ
УЧАСТКОМ
ве, хотя на практике в последние годы коммерческим организациям земли в бесплатное пользование практически не предоставлялись, участки предлагалось покупать либо арендовать. Что же касается граждан, то значительная часть населения до сих пор имеет земельные участки, предоставленные в постоянное (бессрочное) пользование. Поэтому ст. 20 подробно регулирует права граждан на такие земельные участки.
Закон гарантирует гражданам, что автоматически прекращаться право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок не будет. Каждый гражданин может однократно бесплатно приобрести земельный участок в собственность, т. е. фактически переоформить право постоянного пользования на право собственности. «Однократно» в данном случае означает, что это может быть сделано в отношении только одного земельного участка.
В соответствии с упомянутым Законом о введении в действие передача в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается. Это означает, что реально право постоянного (бессрочного) пользования граждан земельными участками будет существовать еще довольно долго, но постепенно, в условиях отсутствия права распоряжения такими земельными участками (о чем будет сказано ниже), исчезнет.
При этом в Законе о введении в действие специально указано, что предоставленное землепользователям до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации право бессрочного (постоянного) пользования соответствует предусмотренному Земельным кодексом Российской Федерации праву постоянного (бессрочного) пользования.
В отношении юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20, установлены иные правила. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком для них, как и для граждан, сохраняется, но для таких юридических лиц Законом о введении в действие установлен конкретный срок переоформления этого права. Они обязаны переоформить право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком на право аренды либо выкупить земельный участок в собственность до 1 января 2004 г.
Порядок переоформления юридическим лицом права на земельный участок установлен также Законом о введении в действие Земельного кодекса. Этот порядок включает:
— подачу заявления юридическим лицом о передаче ему земельного участка на праве собственности или праве аренды;
— принятие решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о передаче земельного участка на соответствующем праве (в соответствии со ст. 29 ЗК РФ);
— государственную регистрацию права в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Поскольку до 2004 г. право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками коммерческими и некоммерческими организациями будет продолжать существовать, Законом о введении в действие установлены следующие правила. При продаже зданий, строений, сооружений,
69
СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА
ПОСТОЯННОГО
(БЕССРОЧНОГО)
ПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМ
УЧАСТКОМ
I!1
расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации) на праве бессрочного постоянного пользования, права бессрочного (постоянного) пользования земельными участками подлежат переоформлению на право аренды, либо земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации по выбору покупателя зданий, строений, сооружений.
Отныне не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в уставные (складочные) капиталы коммерческих и некоммерческих организаций.
Если землепользователь сдает предоставленный ему земельный участок в аренду, арендная плата устанавливается в соответствии с решением Правительства Российской Федерации. При этом ставки арендной платы за использование находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, занятых объектами транспортных систем естественных монополий, не могут быть выше ставок земельного налога, установленных для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, оборонной безопасности и иного специального назначения.
Еще одно нововведение Земельного кодекса в отношении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками — запрет распоряжения этими участками. До сих пор землепользователи имели право с согласия собственника распоряжаться земельным участком путем сдачи его в аренду или передачи в безвозмездное срочное пользование. Соответствующая норма содержится и в ст. 270 Гражданского кодекса. Однако Земельный кодекс четко придерживается иной, новой для нашего законодательства концепции — земельные участки могут быть предоставлены в аренду только их собственниками (см. п. 2 ст. 22 ЗК РФ).
Часто возникают ситуации, когда строения и иная недвижимость находятся на земельном участке, принадлежащем другому собственнику, и встает вопрос о праве пользования землей, находящейся под строением. Гражданский кодекс в ст. 271 установил, что собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка. Если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество. А согласно ст. 35 (п. 1) Земельного кодекса при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу (лицам) оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для его использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник.
70
§ 4. ПОЖИЗНЕННОЕ НАСЛЕДУЕМОЕ ВЛАДЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ
ПОНЯТИЕ
И СУБЪЕКТЫ ПРАВА ПОЖИЗНЕННОГО НАСЛЕДУЕМОГО
ВЛАДЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМ
УЧАСТКОМ
Право пожизненного наследуемого владения земельными участками было введено в 1990 г. Основами законодательства о земле, принятыми Верховным Советом СССР, в условиях, когда возможность существования в стране частной собственности на землю еще подвергалась сомнению. Конструкция права пожизенного наследуемого владения явила собой некоторый компромисс, представляя что-то среднее между бессрочным пользованием и правом собственности. Как видно из самого названия, этим правом могут обладать только граждане. Земельный участок, предоставленный в пожизненное наследуемое владение, остается в государственной или муниципальной собственности, но у землевладельцев есть одно правомочие, которое объединяет их с собственниками: право передачи земельного участка по наследству.
Земельный кодекс Российской Федерации 1991 г. также включил пожизненное наследуемое владение в число прав на землю, и с начала 90-х годов миллионы российских граждан оформили право постоянного наследуемого владения земельными участками, на которых располагались их дома, дачи, личные подсобные хозяйства. Однако после принятия в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации Президент России своим Указом от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» отменил целый ряд статей Земельного кодекса, в том числе посвященных пожизненному наследуемому владению. Таким образом, этот вид права на землю был признан не соответствующим конституционным нормам. Однако он продолжал существовать, и вот теперь новый Земельный кодекс четко определил, что впредь предоставление земель гражданам на праве пожизненного наследуемого владения не допускается. Все лица, имеющие земельные участки на данном праве, могут бесплатно приобрести эти участки в собственность. Таким образом предполагается постепенно свести на нет существование права пожизненного наследуемого владения. Но при этом за всеми гражданами, которые получили земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения до вступления Кодекса в действие, это право сохраняется, так же как и возможность передавать его по наследству. Поэтому отношения, связанные с правом пожизненного наследуемого владения земельными участками, будут сохраняться еще довольно долго.
Земельный кодекс внес существенные изменения в правомочия землевладельцев, запретив любые, кроме передачи по наследству, действия по распоряжению земельным участком. До сих пор землевладельцы могли сдавать участок в аренду или безвозмездное срочное пользование: соответствующая норма имеется и в ст. 267 ГК РФ. Согласно Закону «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (п. 3 ст. 3) предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается. Случаи, о которых идет речь в этом Законе, — это
71
СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ПОЖИЗНЕННОГО НАСЛЕДУЕМОГО
ВЛАДЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМ
УЧАСТКОМ
и есть условия, установленные комментируемой статьей: однократное получение в собственность земельного участка, предоставленного в пожизненное наследуемое владение до вступления Земельного кодекса в силу.
Переход права пожизненного наследуемого владения на земельный участок осуществляется в результате наследования в соответствии с нормами гражданского законодательства. В соответствии со ст. 1181 ГК РФ принадлежавшее наследодателю право пожизненного наследуемого владения земельным участком входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных Гражданским кодексом. Однако здесь могут возникнуть некоторые проблемы, связанные, например, с тем, что, в отличие от права общей собственности, права общего владения законодательством не предусмотрено. Следовательно, если наследников права пожизненного наследуемого владения несколько, а участок по каким-либо причинам разделу не подлежит (неделимый земельный участок), приходится в каждом конкретном случае решать вопрос о переходе права пожизненного наследуемого владения земельным участком к одному из наследников и выплате остальным компенсации их доли.
Кроме того, Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях» 1998 г. в п. 2 ст. 30 устанавливает, что «садовые, огородные и дачные земельные участки, предоставленные гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, наследуются по закону», т. е. наследование таких земельных участков по завещанию запрещено. Таким образом, могут возникнуть ситуации, когда право собственности на расположенные на указанных участках строения перейдет по наследству к одним лицам, а право пожизненного наследуемого владения самим земельным участком — к другим.
Поэтому гражданам в настоящее время выгоднее использовать предоставленную законом возможность переоформить право пожизненного наследуемого владения на право собственности.
§ 5. АРЕНДА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ПОНЯТИЕ АРЕНДЫ
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ, СУБЪЕКТЫ
И ОБЪЕКТ ДОГОВОРА
АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
Аренда земельных участков осуществляется только на основе договора. Общие положения о договоре аренды определяются гражданским законодательством, особенности сдачи в аренду земельных участков установлены законодательством земельным.
Согласно ст. 606 ГК РФ по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. В отношении земли пользование ею без владения неосуществимо, поэтому арендатор владеет и пользуется полученным в аренду земельным участком. При этом плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования земельного участка в соответствии с договором, являются его собственностью (это может быть, например, выращенная сельскохозяйственная продукция, доходы от организации на арендованном участке платной автостоянки и т. д.). Арендатор имеет также отдельные права по распоряжению арендованным земельным участком — может сдать его, например, в субаренду, о чем будет сказано ниже.
Что касается сторон договора аренды, то гражданским законодательством не установлены какие-либо требования к арендатору: им может
72
быть любое физическое или юридическое лицо. Однако в ст. 22 Земельного кодекса специально указано, что иностранные граждане и лица без гражданства могут иметь земельные участки на праве аренды, за исключением предусмотренных Кодексом случаев.
Арендодателями согласно той же ст. 22 могут быть только собственники земельных участков — в отличие от действовавшего ранее порядка, когда арендодателями могли быть также землевладельцы и землепользователи. Эта норма соответствует ст. 608 ГК РФ, по которой право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Эта же статья Гражданского кодекса предусматривает, что арендодателями могут быть также лица, уполномоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду.
Земельный участок как объект договора аренды должен иметь описанные и удостоверенные в установленном порядке границы. Не могут быть объектом договора аренды только земельные участки, изъятые из оборота (они перечислены в п. 4 ст. 27 ЗК РФ), но федеральными законами могут устанавливаться исключения из этого правила.
По действующему законодательству в аренду могут сдаваться также земельные доли, принадлежащие на праве собственности работникам сельскохозяйственных организаций, о чем подробнее будет сказано в главе о землях сельскохозяйственного назначения.
Исключительно в аренду всем физическим и юридическим лицам, кроме государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, предоставляются земельные участки с предварительным согласованием места размещения объекта (п. 3 ст. 30 ЗК РФ).
По общему правилу ст. 609 ГК РФ договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации (если иное не установлено законом). Земельный кодекс в ст. 26 установил, что не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами, договоры аренды и субаренды земельного участка, заключенные на срок до одного года.
Договор аренды может быть заключен на опре-
СРОК ДОГОВОРА деленный срок или без указания в договоре АРЕНДЫ конкретного срока, т. е. на неопределенный
срок. В последнем случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за три месяца, но для такого предупреждения законом или договором может быть установлен и иной срок (ст. 610 ГК РФ).
По общему правилу ст. 621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Однако Земельный кодекс устанавливает несколько исключений из преимущественного права арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Так, преимущественное право аренды земельного участка имеют собственники зданий, строений и сооружений, находящихся на чужом земельном участке (п. 3 ст. 35 ЗК РФ) и на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 36 ЗК РФ). Кроме того, арендатор не имеет права на заключение договора аренды на новый срок, если имеют место обстоятельства, перечисленные в ст. 46 ЗК РФ. Все они являются одновременно и основаниями для прекращения арен-
73
ды по инициативе арендодателя и связаны в основном с недобросовестным использованием арендатором земельного участка, а также включают случаи изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд и реквизиции земельного участка.
Законом могут быть установлены максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды земли или для аренды отдельных видов земельных участков. Так, согласно п. 7 ст. 22 земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. Если срок аренды в таком договоре не определен, он считается заключенным на этот установленный законом срок и по истечении его прекращается (если ни одна из сторон ранее не отказалась от договора).
В соответствии со ст. 65 ЗК РФ за земли, пере-
АРЕНДНАЯ ПЛАТА данные в аренду, взимается арендная плата. Размер арендной платы является существенным
условием договора аренды. Своевременное внесение платы за пользование имуществом является одной из основных обязанностей арендатора.
Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются в договоре аренды земельного участка.
Арендная плата может устанавливаться в разных формах. Наиболее часто определяется твердая сумма платежей, вносимых периодически или единовременно. Возможна выплата установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества продукции, плодов или доходов или предоставления арендатором определенных услуг — такой вид расчетов особенно распространен при аренде сельскохозяйственными организациями земельных участков и земельных долей у граждан. Иногда договором аренды предусматривают передачу арендодателю какой-либо вещи в собственность или аренду: например, это может быть аренда здания в счет платы за аренду земельного участка. Наконец, вместо арендной платы на арендатора могут быть возложены затраты на улучшение арендованного земельного участка: например, его расчистку, осушение, другие мелиоративные работы. Однако сторонами в договоре могут быть предусмотрены и иные формы арендной платы, а также сочетание нескольких разных форм.
Если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год.
Арендодатель вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования земельным участком или состояние земли существенно ухудшились.
Если иное не предусмотрено договором аренды, в случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы арендодатель вправе потребовать от него досрочного внесения арендной платы, но не более чем за два срока подряд.
74
ПРАВА
И ОБЯЗАННОСТИ
СТОРОН ПО ДОГОВОРУ
АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
Основная обязанность арендодателя по договору аренды земельного участка — предоставить арендатору земельный участок в состоянии, соответствующем условиям договора и целевому назначению земли, в установленный договором срок. Если этого сделано не было — например, арендатор не может начать использование участка, предназначенного для выращивания сельскохозяйственной продукции, потому что он занят принадлежащими арендодателю сараями, которые предполагалось снести, или завален стройматериалами,— то арендатор вправе потребовать: либо передачи участка в надлежащем состоянии и возмещения убытков, причиненных задержкой исполнения, либо расторжения договора и возмещения убытков, причиненных его неисполнением (ст. 611 ГК РФ).
Встречаются ситуации, когда в аренду сдан земельный участок, который имеет недостатки, полностью или частично препятствующие пользованию им. Например, на территории участка наблюдаются превышающие санитарные и экологические нормы шум, вибрация, выбросы от автострад, промышленных предприятий; участок заболочен, почва истощена и т. д. Возникающие в таких случаях вопросы решаются в соответствии со ст. 612 ГК РФ. Если такие недостатки были известны арендатору заранее, или они могут быть обнаружены при осмотре участка, или арендодатель сам оговорил их наличие при заключении договора, то он не отвечает за эти недостатки. Во всех остальных случаях арендодатель несет ответственность за недостатки сданного в аренду земельного участка, даже если он и сам не знал о них. Тогда арендатор вправе по своему выбору потребовать досрочного расторжения договора, или снижения арендной платы, или, если недостатки земельного участка можно устранить, безвозмездного устранения недостатков арендодателем, или устранить их сам, потребовав возмещения понесенных в связи с этим расходов или непосредственно удержав сумму расходов из арендной платы. Кроме того, если удовлетворение требований арендатора или удержание им расходов на устранение недостатков из арендной платы не покрывает причиненных арендатору убытков, он вправе потребовать возмещения непокрытой части убытков.
Арендодатель обязан также предупредить арендатора о всех правах третьих лиц на сдаваемый им в аренду земельный участок — сервитуте, праве залога и других, поскольку факт передачи имущества в аренду по закону не является основанием для прекращения или изменения таких прав (ст. 613 ГК РФ). Неисполнение арендодателем этой обязанности дает арендатору право требовать либо уменьшения арендной платы, либо расторжения договора и возмещения убытков.
Арендатор обязан пользоваться земельным участком в соответствии с его целевым назначением и условиями договора аренды. Он обязан также поддерживать земельный участок в надлежащем состоянии и нести расходы на его содержание (если иное не установлено договором аренды или специальным законом).
Арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды (в пределах срока договора аренды) третьему лицу, в том числе отдать арендные права в залог или внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или паевого взноса в производственный кооператив. При этом согласия соб-
75
ственника земельного участка не требуется, достаточно его уведомления (если договором не предусмотрено иное). Не требуется и заключения нового договора аренды. Ответственным по договору перед арендодателем в этих случаях становится новый арендатор, за исключением передачи арендных прав в залог. Гражданский кодекс (ст. 615) предусматривает также право арендатора предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, однако согласно Земельному кодексу участки земли предоставляются в безвозмезное пользование только собственниками.
Арендатор вправе передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника участка при условии его уведомления, если договором не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные Земельным кодексом. Согласно ст. 618 ГК РФ, если иное не предусмотрено договором аренды, досрочное прекращение договора аренды влечет прекращение заключенного в соответствии с ним договора субаренды. Субарендатор в этом случае имеет право на заключение с ним договора аренды на имущество, находившееся в его пользовании в соответствии с договором субаренды, в пределах оставшегося срока субаренды на условиях, соответствующих условиям прекращенного договора аренды.
Особые гарантии прав арендаторов установлены Земельным кодексом (п. 9 ст. 22) для случаев аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет. Изменение условий такого договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды прав арендатора не допускаются. Досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.
Переход права собственности на сданный в аренду земельный участок к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды. В случае смерти гражданина, арендующего земельньш участок, его права и обязанности по договору переходят к наследнику, если законом или договором не предусмотрено иное. Арендодатель не вправе отказать такому наследнику во вступлении в договор на оставшийся срок его действия, за исключением случаев, когда заключение договора было обусловлено личными качествами арендатора (ст. 617 ГК. РФ).
При прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть земельный участок в том состоянии, в котором он его получил, или в состоянии, обусловленном договором. Если он своевременно не освобождает участок, арендодатель вправе требовать арендной платы за все время просрочки, а если просрочкой причинены убытки — то и их возмещения. Договором аренды может быть предусмотрена неустойка за несвоевременный возврат земельного участка.
В законе или договоре может быть предусмотрено, что арендованный земельный участок переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесенияя арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Однако законом могут быть установлены случаи запрещения выкупа арендованного земельного участка.
Земельный кодекс (п. в ст. 22) устанавливает, что при продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной
76
собственности, преимущественное право его покупки имеет арендатор данного земельного участка — за исключением случаев, когда имеются собственники находящихся на данном участке зданий и строений, которые также имеют преимущественное право покупки земельного участка в силу п. 1 ст. 36 ЗК РФ.
§ 6. БЕЗВОЗМЕЗДНОЕ СРОЧНОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ
Данный вид прав на землю отличается от арен-
ПОНЯТИЕ ды земельных участков тем, что осуществляется
БЕЗВОЗМЕЗДНОГО всегда бесплатно, а от постоянного (бессрочно-
СРОЧНОГО го) пользования землей — временным характе-
ПОЛЬЗОВАНИЯ ром отношений (прежде он так и называл-ЗЕМЕЛЬНЫМ ся — «временное пользование»).
УЧАСТКОМ При безвозмездном срочном пользовании зе-
мельные участки предоставляются на срок, установленный законом (для участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности), договором (для участков из земель, находящихся в частной собственности), или на период трудовых отношений (служебные наделы). Земельный кодекс РФ выделяет, таким образом, три возможных вида безвозмездного срочного пользования в зависимости от того, кому принадлежат предоставляемые в пользование земли: государству (муниципальным образованиям), организациям отраслей, работники которых имеют право на служебные земельные наделы, или иным юридическим лицам и гражданам.
Из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, земельные участки в безвозмездное срочное пользование предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Иные юридические лица и граждане могут получить такие участки в аренду. Этот вид безвозмездного срочного пользования возникает на основании акта органа исполнительной власти или органа местного самоуправления. Участки предоставляются на срок не более чем один год.
Безвозмездное срочное пользование граждан и юридических лиц земельными участками, принадлежащими другим гражданам или юридическим лицам, осуществляется на основе договора. При этом в соответствии с п. 2 ст. 690 ГК РФ коммерческая организация не вправе передавать имущество (в том числе земельный участок) в безвозмездное пользование лицу, являющемуся ее учредителем, участником, руководителем, членом ее органов управления или контроля.
Порядок заключения и исполнения договора безвозмездного пользования регулируется ст. 689—701 ГК РФ, по отношению к нему применяются также некоторые правила о договоре аренды, во многом сходном с рассматриваемым договором.
По договору безвозмездного срочного пользования земельным участком одна сторона обязуется передать другой стороне земельный участок в пользование бесплатно на определенный срок (или без указания конкретного срока), а другая сторона обязуется использовать земельный уча-
77
сток в соответствии с его целевым назначением и условиями договора и вернуть его собственнику в надлежащем состоянии. Как любые сделки с землей, такой договор подлежит государственной регистрации. Если он заключен без указания срока, каждая сторона вправе во всякое время отказаться от договора, известив об этом другую сторону за один месяц (если договором не предусмотрен иной срок извещения). Землепользователь же вправе во всякое время отказаться и от договора, заключенного с указанием срока (если этим договором не предусмотрено иное), также предупредив собственника за один месяц.
Договор безвозмездного пользования земельным участком прекращается в случае смерти гражданина-землепользователя или ликвидации юридического лица-землепользователя, если иное не предусмотрено договором. В случае же смерти собственника земельного участка или реорганизации юридического лица-собственника, предоставившего земельный участок, их права и обязанности по рассматриваемому договору переходят к наследнику (правопреемнику), также к новому собственнику переходят права и обязанности по договору безвозмездного пользования в случае отчуждения земельного участка.
Порядок предоставления организациями в безвоз-СЛУЖЕБНЫЕ мездное пользование служебных земельных наде-
ЗЕМЕЛЬНЫЕ НАДЕЛЫ лов своим работникам практически без изменений существовал в течение многих лет в советском, затем российском законодательстве и ныне воспроизведен новым Земельным кодексом.
Право предоставления служебных земельных наделов имеют организации только определенных отраслей экономики (транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков). Категории работников таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, и условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Так, в настоящее время действует постановление Совета Министров РСФСР от 20 марта 1965 г. № 369 «О служебных земельных наделах работников лесного хозяйства и лесной промышленности, охотничьих хозяйств, линейных работников железнодорожного транспорта, автомобильных дорог и речного флота» (с изменениями от 21 апреля 1972 г., 26 февраля 1992 г.). Этим постановлением для перечисленных категорий работников, проживающих в сельской местности, поселках городского типа и городах районного подчинения, установлен размер предоставляемого служебного надела (сенокоса и пашни) на семью. В частности, для лесников, постоянных рабочих, инженерно-технических работников и служащих лесхозов, лесничеств, лесных питомников, леспромхозов, лесопунктов, химлесхозов, рейдов, запаней, сплавных контор и других лесохозяйственных и лесозаготовительных предприятий, работников строительных участков (управлений), осуществляющих строительство лесозаготовительных и лесосплавных предприятий, работников лесной охраны заповедников и государственных лесоохотничьих хозяйств, егерей охотничьих хозяйств и заказников предоставляется пахотной земли — до 0,30 гектара, а в многолесных районах—до 0,50 гектара; сенокоса — от 1 до 2 гектаров.
Служебные наделы предоставляются на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.
78
§ 7. ПРАВО ОГРАНИЧЕННОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ ЧУЖИМ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ (СЕРВИТУТ)
Сервитут и право ограниченного пользования
ПОНЯТИЕ СЕРВИТУТА, чужим земельным участком — синонимы. Сер-ПУБЛИЧНЫЙ витуты предусматривались еще в римском праве
И ЧАСТНЫЙ СЕРВИТУТ как права на чужую вещь и имели несколько разновидностей. Современное российкое гражданское право рассматривает сервитут как право одного лица пользоваться в установленном объеме недвижимым имуществом другого лица. В соответствии с п. 1 ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества, в том числе земельного участка, вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Такого рода сервитут Земельный кодекс называет частным сервитутом. Он может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника земельного участка, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Земельный кодекс ввел также понятие публичного сервитута, который представляет собой отношения, которые прежде рассматривались чаще как установленные законодательством ограничения прав на землю. Публичный сервитут устанавливается в интересах не отдельного собственника земельного участка, а для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, в случаях, когда не требуется изъятия земельного участка. Публичные сервитута могут устанавливаться для:
1) прохода или проезда через земельный участок;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора воды и водопоя;
6) прогона скота через земельный участок;
7) сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких участков в пределах земель лесного фонда;
8) использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
10) свободного доступа к прибрежной полосе.
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерациии или органа местного самоуправления.
Так, Основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденной Указом Президента Россий-
79
ской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 (п. 4.10), установлены публичные сервитута для продаваемых застроенных земельных участков, в соответствии с которыми собственники указанных земельных участков обязаны обеспечить:
а) безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;
б) возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
в) возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры. Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответствии с федеральным законом нормативно-правовыми актами.
В других нормативных актах указывается только на возможность установления того или иного публичного сервитута, как, например, в Федеральном законе «О гидрометеорологической службе» от 19 июля 1998 г. №113-ФЗ (п. 4 ст. 13): «На земельные участки, через которые осуществляется проход или проезд к стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть, могут быть установлены сервитута в порядке, определенном законодательством Российской Федерации». В этом случае для установления сервитута необходимо издание нормативного акта соответствующим субъектом Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Законом или иным нормативным правовым актом, которыми установлен публичный сервитут, определяются и права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута (п. 2 ст. 41 ЗК РФ).
Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. Частный сервитут может быть установлен в интересах не только собственника земельного участка, но и лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или пользования.
Обременение земельного участка сервитутом, УСЛОВИЯ как гласит п. 2 ст. 274 ГК РФ, не лишает собст-
УСТАНОВЛЕНИЯ венника участка прав владения, пользования СЕРВИТУТА и распоряжения этим участком. Причем осуще-
ствление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен (п. 5 ст. 23 ЗК РФ).
И публичный, и частный сервитут может быть срочным или постоянным, т. е. устанавливаться на определенный срок либо без указания определенного срока.
Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами. Требование соразмерной платы возможно и при установлении публичного сервитута, но только в том случае, если оно привело к существенным затруднениям в использовании земельного участка.
В случае недостижения соглашения об установлении или условиях частного сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.
80
Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, также могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке. В случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
И на публичные, и на частные сервитуты распространяется норма ст. 275 ГК РФ о том, что сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками земельного участка, для обеспечения использования которого сервитут установлен.
Как и все другие права на землю, сервитуты подлежат государственной регистрации. В соответствии со ст. 27 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав.
Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный организацией по учету соответствующего объекта недвижимости план, на котором отмечена сфера действия сервитута. Если сервитут относится ко всему земельному участку, предоставление плана земельного участка не требуется.
§ 8. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СОБСТВЕННИКОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ, ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ
И АРЕНДАТОРОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Права и обязанности лиц, использующих зе-
ПРАВА СОБСТВЕННИКОВ мельные участки на том или ином праве, ус-ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ тановлены нормами статей главы VI Земель-ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ, ного кодекса.
ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ При этом права обладателей сервитутов И АРЕНДАТОРОВ в указанной главе не рассматриваются, по-
скольку они определяются договором — в отношении частных сервитутов или законом, иным нормативным актом — в отношении публичных сервитутов.
Права землепользователей, землевладельцев и арендаторов по использованию земельных участков практически совпадают с правами собственников. Единственное отличие: только собственники земельных участков обладают правом собственности на расположенные на их участках многолетние насаждения (за исключением случаев, установленных Лесным
81
кодексом Российской Федерации). В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации в исключительной собственности государства находятся все леса, кроме городских и расположенных на землях обороны; древесно-кустарниковая и иная растительность, зеленые насаждения могут находиться без ограничения в собственности собственника земельного участка.
Посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученная сельскохозяйственная продукция и доходы от ее реализации принадлежат тому, кто непосредственно использует земельный участок: или самому собственнику, или тому лицу, которому собственник предоставил земельный участок в пожизненное наследуемое владение, пользование или аренду.
В соответствии со ст. 40 ЗК РФ собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы имеют право:
1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Закон РФ «О недрах» предусматривает право собственников и владельцев земельных участков осуществлять по своему усмотрению в их границах без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых (т. е. песка, глины, торфа и т. п.), не числящихся на государственном балансе. Кроме того, они имеют право на строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Водным кодексом РФ в собственности граждан и юридических лиц могут находиться замкнутые водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими водными объектами. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к другим поверхностным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд и в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц; они не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд;
2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Так, порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий (ст. 83 ЗК РФ). Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны: жилые, производственные, рекреационные и др. (см главу 13). Существует совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в населенных пунктах, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны, которая согласно Градостроительному кодексу
82
РФ называется градостроительным регламентом. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (п, 3 ст. 85 ЗК РФ).
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. предусматривает (ст. 37), что строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил.
Однако любое строительство должно соответствовать прежде всего целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка: нельзя, например, возвести промышленное предприятие на землях сельскохозяйственного назначения или землях особо охраняемых природных территорий;
3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.
В соответствии с Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» мелиорация земель проводится гражданами (физическими лицами) и организациями, имеющими лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности. Она осуществляется на основе разработанных в установленном порядке проектов, учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила. При этом проектирование и строительство мелиоративных систем, в процессе функционирования которых используются водные объекты, осуществляются с учетом требований водного законодательства, а проведение агролесомелиорации — в соответствии с лесным законодательством Российской Федерации.
Указанный Федеральный закон различает следующие виды мелиорации:
гидромелиорация (оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие) — улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды;
агролесомелиорация (противоэрозионная, полезащитная, пастбищеза-Шитная) — улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений;
культуртехническая (расчистка земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха, от камней и иных предметов;
мелиоративная обработка солонцов; рыхление, пескование, глинова-ние, землевание, плантаж и первичная обработка почвы и иные работы);
химическая (известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв) — мероприятия по улучшению химических и физических свойств почв.
83
ОБЯЗАННОСТИ
СОБСТВЕННИКОВ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
И ЛИЦ, ОБЛАДАЮЩИХ
ИНЫМИ ПРАВАМИ
НА ЗЕМЛЮ,
ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Перечень прав по использованию земельных участков, установленный ст. 40 ЗК РФ, не является исчерпывающим: законодательством могут быть установлены и иные права. Например, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков сельскохозяйственного назначения имеют право также получать в установленном Правительством Российской Федерации порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния.
Перечень обязанностей собственников земельных участков и лиц, обладающих иными правами на землю, по использованию земельных участков установлен ст. 42 ЗК РФ. Эти обязанности (в отличие от прав по использованию земли) относятся ко всем обладателям прав на земельные участки, в том числе и к лицам, использующим участок на основании сервитута.
Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:
использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;
осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами,
своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;
своевременно производить платежи за землю;
соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
Приведенный перечень не является исчерпывающим: самим Кодексом, иными федеральными законами могут быть установлены и иные требования к собственникам земли и иным лицам, использующим земельные участки.
Так, содержание обязанностей собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов по проведению мероприятий по охране земель более подробно раскрыты в ст. 13 Земельного кодекса (см. главу 10).
Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 8) установлено, что собственники, владельцы, пользователи, арендаторы земельных участков обязаны:
осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохо-
84
зяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду;
соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитар-ных и противоэрозионных мероприятий;
представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;
содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосани-тарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;
информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании.
Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» установил обязанность для членов таких объединений в течение трех лет освоить земельный участок (если иной срок не установлен земельным законодательством).
Неисполнение установленных законодательством обязанностей по использованию земельного участка влечет ответственность. Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено наложение административных штрафов за использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8); за уничтожение межевых знаков границ земельных участков (ст. 7.2) — подробнее об этом см. главу 18 учебника об ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель. В отдельных случаях неисполнение названных выше обязанностей может повлечь прекращение права собственности на земельный участок, права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения им. Такое прекращение может, в частности, последовать при использовании земельного участка не по целевому назначению или способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки (более детально эти вопросы будут рассмотрены в главе 7).
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Боголюбов С. А., Минина Е. Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2002.
2. Иконицкая И. А. Земельное право Росийской Федерации: Учебник. М., 1999.
3. Краков О. И. Право частной собственности на землю. М., 2000.
4. Комментарий к Закону о разграничении государственной собственности на землю (постатейный) // Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
5. Попов М. В. Публичнаяя земельная собственность в России: состояяние и перспективы. Пенза, 2001.
6. Аренда земли. М.: Социальная защита, 2000.
Глава 5
ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Право на земельный участок может быть предоставлено участнику земельных отношений только на основаниях, предусмотренных законом. Владение участком, приобретенным не в соответствии с правилами, установленными законодательством, не дает возможности его владельцу ни доказать, ни защитить свои права на землю с помощью правовых институтов.
Прекращение прав на земельные участки также осуществляется на основании закона. Это важно как для прежнего правообладателя, который должен быть уверен, что не только его права, но и обязанности, связанные с использованием участка, прекращены, так и для приобретателя, чье владение и пользование становится в полной мере законным только после того, как прежние аналогичные права на землю прекратились.
Земельное законодательство не устанавливает каких-то особых оснований возникновения и прекращения прав на земельные участки в сравнении с теми, что определены законодательством гражданским. Это связано с тем, что права на землю имеют ту же природу, что и иные гражданские права.
Но нормативные акты земельного права обращают пристальное внимание на порядок возникновения и прекращения прав на земельные участки, на различные случаи возникновения этих прав, а также на возможность приобретения теми или иными субъектами правовых отношений прав на земельные участки различного целевого назначения и другие вопросы этого круга отношений постольку, поскольку этого требует специфика такого сложного объекта правовых отношений, как земля.
Правовое регулирование возникновения и прекращения прав на земельные участки составляет содержание правового регулирования оборота земель.
§ 1. ОБЩИЕ ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Права на земельные участки возникают на основаниях, предусмотренных гражданским законодательством и федеральными законами земельного и иных отраслей законодательства. Обратим внимание на то, что приобретение прав на земельные участки подчиняется общим положениям ГК РФ. Так, согласно ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых, не противоречащих законодательству условий договора. В то же время эту норму следует применять в контексте ст. 129 ГК РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
86
ПРАВОВЫЕ
ОСНОВАНИЯ
ВОЗНИКНОВЕНИЯ
ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ
УЧАСТКИ
Действие установленных гражданским и земельным законодательством правил в отношении возникновения прав на земельные участки предусматривает следующее соотношение норм этих двух отраслей: права на земельные участки возникают по основаниям и в соответствии с принципами, определенными гражданским законодательством.
Однако федеральными земельными законами, в соответствии с принципами, установленными земельным законодательством, может быть ограничен круг субъектов, которым земельные участки предоставляются на основании того или иного права. Федеральными же земельными законами может быть органичен оборот земельных участков (ст. 27 ЗК РФ), и это прежде всего означает, что право собственности граждан, юридических лиц, местного самоуправления, субъектов РФ на ряд предусмотренных ЗК РФ земель возникнуть не может. Земельным законодательством также могут быть установлены особенности возникновения и прекращения прав на земельные участки.
Общие основания возникновения гражданских прав и обязанностей предусмотрены главой 2 «Возникновение гражданских прав и обязанностей, осуществление и защита гражданских прав» ГК РФ.
При этом на перечисленных статьями данной главы основаниях возникают как вещные права, так и права (а также обязанности) участников обязательственных правоотношений.
Помимо главы 2 Гражданским кодексом предусматриваются также нормы, устанавливающие особенности приобретения права собственности (глава 14), в том числе основания приобретения этого права (ст. 218 ГК РФ), а также права общей собственности (ст. 244 ГК РФ).
Отдельно следует обратить внимание на то, что главой 17 ГК РФ предусмотрены основания приобретения права пожизненного наследуемого владения (ст. 265), права постоянного (бессрочного) пользования (ст. 268), сервитута (ст. 274). Но с принятием Земельного кодекса РФ положения указанных статей в части, противоречащей ЗК РФ, применяться не могут, поскольку Земельный кодекс РФ, как основной закон земельного законодательства, в данном случае содержит нормы, имеющие приоритет в регулировании земельных отношений, поскольку ими определены особенности оборота земель. То же можно сказать и об иных статьях ГК РФ, составляющих содержание и главы 17 и иных глав ГК, если они касаются в нашем случае приобретения прав на земельный участок. В частности, о порядке приватизации или, наоборот, изъятия (выкупа) земельного участка, перехода прав на земельный участок при переходе прав на недвижимое имущество, на нем находящееся (ст. 273, 552 ГК РФ), предоставлении прав на земельные участки для строительства (ст. 263 ГК РФ).
Важным для возникновения прав на землю является то, что гражданские права (а к ним относятся и права на приобретение земельных участков) могут быть ограничены только на основании Федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства1.
1 ГК РФ. Ст. 1 (Ч. 3).
87
СОДЕРЖАНИЕ
ВОЗНИКНОВЕНИЯ
ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ
УЧАСТКИ
Некоторые особенности возникновения прекращения прав на земельные участки могут быть также установлены и аграрным, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах и др.— в зависимости от того, к какой из категорий земель принадлежит тот или иной земельный участок. Однако следует заметить, что нормы, устанавливаемые нормативными актами этих отраслей, не могут вступать в противоречие с общими положениями земельного законодательства.
Права на земельные участки, как и иные гражданские права, возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.
В соответствии с ГК РФ права на земельный участок возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом. Предусматривается ГК РФ и то, что гражданские права возникают и из договоров и иных сделок, не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. По всей вероятности, не следует исключать возможность возникновения права на землю и в этом последнем случае. Но практика исходит из того, что права на земельный участок возникают из сделок, законом предусмотренных.
Право на земельный участок может возникнуть из акта государственного органа или органа местного самоуправления, наделенных полномочиями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Права на земельный участок могут возникнуть также из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности, а также в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом. Помимо оснований, собственно установленных гражданским законодательством, к таким основаниям относятся, в частности, нормы ст. 20 и 21 ЗК РФ о праве граждан и юридических лиц закрепить земельные участки, используемые ими на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения в собственность или заключить договор аренды.
Гражданское законодательство предусматривает также возможность возникновения на основе иных действий граждан и юридических лиц, к которым можно отнести приобретение земельных участков, на основании приобретательной давности. Право может возникнуть и вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий. В данном случае речь может идти, например, о приобретении права на земельный участок, принадлежавшего умершему, в порядке наследования по закону. В этом случае смерть правообладателя является указанным событием.
Важно отметить, что право на земельный участок возникает не из одного, а из совокупности оснований2. Это связано с тем, что для приобретения права на земельный участок необходимо осуществление не одного, а нескольких взаимосвязанных действий. После заключения до-
1 ГК РФ. Ст. 8.
2 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. редактор Садиков О. Н. М.: Юринформцентр., 1995 С. 27.
if
ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ
ПРАВА
СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
говора, принятия судебного решения, решения уполномоченного органа о предоставлении права на земельный участок следует государственная регистрация, как особое действие, без которого права на земельный участок не возникают. На необходимость совокупности оснований для возникновения права на земельный участок указывает и норма ст. 30 ЗК РФ, согласно которой решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ст. 29 ЗК РФ, о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием: государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование; заключения договора купли-продажи, договора аренды земельного участка.
Права на земельный участок возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.
Понятие и содержание государственной регистрации прав на недвижимое имущество содержится в упомянутом Федеральном законе «О государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ним» .
Право собственности на земельный участок может возникнуть в связи с наступлением всех перечисленных оснований. Но, помимо общих положений о приобретении прав на земельные участки, установленных указанной ст. в ГК РФ, законодательством установлены и особые нормы, определяющие основания возникновения отдельных видов прав.
Статьей 218 ГК РФ установлены основания для приобретения права собственности как на имущество, имеющее собственника, так и не имеющее. Право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. В случае смерти гражданина право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит по наследству к другим лицам в соответствии с завещанием или законом. В случае реорганизации юридического лица право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит к юридическим лицам — правопреемникам реорганизованного юридического лица.
Если имущество собственника не имеет, собственник его неизвестен или отказался от имущества либо утратил на него право собственности по иным основаниям, на такое имущество возможно приобретение права собственности по основаниям, предусмотренным законом. И в качестве такого основания предусмотрен институт приобретательной давности.
Возможность приобретения земельного участка по приобретательной давности имеет давнюю дискуссию.
Согласно ст. 234 ГК РФ содержание приобретательной давности заключается в следующем: лицо — гражданин или юридическое лицо,— не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет либо иным имуществом в течение пяти лет, приобретает право собственности на это имущество (приобретательная Давность). Право собственности на недвижимое имущество, подлежащее
См. § 1 главы 9 учебника.
89
государственной регистрации, возникает у лица, приобретшего это имущество в силу приобретательной давности, с момента такой регистрации.
Основное содержание дискуссии заключалось в том, что ст. 214 ГК РФ была установлена презумпция права государственной собственности на земельные участки и другие природные ресурсы. Согласно этому данные объекты, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Это вызывало сомнение у ряда специалистов в том, что земельные участки, как бесхозяйные, могут быть приобретены на основании приобретательной давности или перейти в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном ст. 225 ГК РФ.
Были и другие точки зрения, основанные на том, что бесхозяйной признается не только вещь, у которой заведомо «нет собственника», но собственник которой неизвестен. Например, могут быть найдены доказательства того, что земельный участок в свое время был передан в собственность гражданина (например, садовый участок). Но с течением времени становится трудно или невозможно точно документально подтвердить, кому именно земельный участок принадлежит на данный момент времени. Этому может быть целый ряд объективных и субъективных причин. Высказывалось мнение, что такой земельный участок может быть объектом приобретательной давности.
До принятия Земельного кодекса РФ дискуссионным был вопрос о том, можно ли на земельные участки вообще распространить режим бесхозяйных вещей, поскольку ответа на этот вопрос земельное законодательство не содержало. Теперь согласно ст. 53 ЗК РФ при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи.
При этом для возникновения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи установлено следующее правило (ст. 225 ГК РФ): бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.
Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.
По нашему мнению, приобретение бесхозяйных земельных участков в собственность по приобретательной давности заслуживает распространения в том числе с точки зрения развития принципа многообразия и равенства всех форм собственности на землю.
Кроме того, в дальнейшем будет осуществляться разграничение государственной собственности на землю на федеральную и собственность субъектов РФ. Поэтому необходимо более четко решить, в какой государственной собственности (федеральной или субъекта РФ) должны находиться не имеющие собственника земельные участки при реализации ст. 225 ГК РФ.
Земельным кодексом РФ установлены и иные, не известные ст. 218 ГК РФ, основания приобретения права собственности граждана-
90
ми: это, как уже говорилось выше, безвозмездное оформление права собственность, гражданами, использовавшими земельные участки до вступления в силу ЗК РФ — на основании права пожизненного наследуемого владения (ст. 21 ЗК РФ), постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ). Кроме того, право собственности может быть оформлено и гражданами Российской Федерации, имеющими в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР», но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы1. В данном случае речь идет о ненадлежащем оформлении земельных участков, на которых расположены жилые дома.
Законодательством установлены также и особые случаи возникновения государственной и муниципальной собственности на земельные участки. Возникновение права собственности в данных случаях также имеет комплекс оснований.
Одной из наиболее существенных процедур административного характера, вслед за которыми последует возникновение федеральной, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности на землю, является разграничение государственной собственности на землю на основании Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю». В данном случае в основании лежит нормативный акт, а также решения соответствующих органов о закреплении конкретных земельных участков за конкретными собственниками.
Право государственной или муниципальной собственности может также возникнуть в результате выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд (см. ст. 49 ЗК РФ), а также при изъятии земельного участка при нарушении собственником земельного законодательства (см. ст. 44 ЗК РФ), конфискации земельного участка (см. ст. 50 ЗК РФ), реквизиции земельного участка (см. ст. 51 ЗК РФ). В данном случае в основании возникновения права государственной собственности находятся решения соответствующих органов власти, а также судебные решения о принудительном прекращении права собственности граждан или юридических лиц.
Как уже указывалось, право муниципальной или государственной собственности может также возникнуть и на бесхозяйный земельный участок на основании решения суда.
Завершающим этапом возникновения права собственности во всех этих случаях будет государственная регистрация права федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности.
Обращаясь к регулированию возникновения права собственности на земельные участки, следует заметить, что согласно ч. 3 ст. 25 ЗК РФ, в Российской Федерации не может возникнуть право собственности на земельные участки, право собственности на которые было прекращено на основании принятого в 1917 г. «Декрета о земле», поскольку национализированные в этот период времени земли не подлежат возврату прежним собственникам и их наследникам.
1 Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса российской Федерации». Ст. 3.
91
ОСНОВАНИЯ
ВОЗНИКНОВЕНИЯ
ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ
УЧАСТКИ ЛИЦ,
НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ
ИХ СОБСТВЕННИКАМИ
В большинстве случаев основанием приобретения права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок является решение органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении его пользователю1. Может быть приобретено это право и на иных предусмотренных гражданским законодательством основаниях.
Возможность заключения сделки, предметом которой является непосредственное приобретение права постоянного (бессрочного) пользования, не предусматривается. Однако сделка может служить основанием приобретения этого права тогда, когда заключается договор о переходе права на недвижимость, расположенную на земельном участке, который был использован на основе этого права.
Основания приобретения права постоянного (бессрочного) пользования установлены и ст. 268 ГК РФ, но в соответствии с указанной ст. 20 ЗК РФ, с момента вступления в действие Земельного кодекса, земельные участки не предоставляются гражданам, а также юридическим лицам, кроме государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий. Земельные участки на основании этого права могут быть предоставлены также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Что касается приобретения права пожизненного наследуемого владения, то согласно ст. 21 ЗК РФ земельные участки не предоставляются гражданам на праве пожизненного наследуемого владения с момента вступления в действие Земельного кодекса РФ. В связи с этим ст. 265 ГК РФ «Основания приобретения права пожизненного наследуемого владения земельным участком» не применяется. Однако право пожизненного наследуемого владения может возникнуть в порядке наследования.
В то же время и право пожизненного наследуемого владения, как и право постоянного (бессрочного) пользования, переходит приобретателю недвижимости, расположенной на земельном участке, принадлежавшем прежнему владельцу недвижимости на основе этого права. Статьей 271 ГК РФ также устанавливается, что при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.
Однако при переходе права постоянного (бессрочного) пользования земельного участка при упомянутых выше обстоятельствах лицу, не указанному ст. 20 ЗК РФ в качестве допустимых правообладателей, им следует приобрести земельный участок в собственность или заключить договор аренды в соответствии со ст. 20, 36 ЗК РФ, а также ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
Основания возникновения права ограниченного пользования земельным участком (сервитута) установлены как земельным^, так и гражданским законодательством3. При этом среди всех оснований, предусмотрен-
1 ЗК РФ. Ст. 20.
2 Там же. Ст. 23.
3 ГК РФ. Ст. 274. 92
ных гражданским законодательством, главным основанием возникновения утвержденного ЗК РФ публичного сервитута является решение соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления. Основанием же возникновения сервитута по ГК РФ (в соответствии с ЗК РФ сервитута частного) является соглашение между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. Если соглашение об установлении и условиях сервитута не достигнуто, спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. В данном случае подчеркнем то обстоятельство, что соглашение заключается по требованию, т. е. по инициативе, собственника соседнего земельного участка. Возникновение права сервитута по инициативе собственника земельного участка, где он будет установлен, не предусматривается.
Право аренды и субаренды земельного участка возникает на основании соответственно договора аренды и субаренды. Также данные права возникают у лиц, приобретающих эти права на основании сделки по распоряжению ими арендаторами и субарендаторами1.
Основаниями возникновения права безвозмездного срочного пользования являются либо решение соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления, предоставляющего земельный участок, либо на основании договора, если земельный участок передается в пользование гражданином или юридическим лицом — собственником земли.
То, что право на земельный участок приобретено ДОКУМЕНТЫ, участником земельных правоотношений, удосто-
УДОСТОВЕРЯЮЩИЕ веряется правоустанавливающим документом.
ПРАВО НА в соответствии со ст. 26 ЗК РФ права на зе-
ЗЕМЕПЬНЫЙ УЧАСТОК мельные участки удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Документами, удостоверяющими права на земельные участки, являются документы, подтверждающие регистрацию прав .
Согласно ст. 12 упомянутого Федерального закона права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации и фиксируются в Едином государственном реестре прав. Указанный реестр составляет основу документов, удостоверяющих права на земельные Участки. Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав3. Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения
1 ЗК РФ. Ст. 22.
Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Ст. 9. 3 Там же. Ст. 14.
93
специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки.
Форма свидетельств и специальной надписи устанавливается Правилами ведения Единого государственного реестра прав1.
Порядок оформления и выдачи свидетельств о государственной регистрации права на недвижимое имущество (а значит, и на земельные участки) описан в Инструкции, утвержденной приказом Минюста РФ, Минимущества РФ, Госстроя РФ и Федеральной службы земельного кадастра РФ от 3 июля 2000 г. № 194/16/1/168.
В соответствии со ст. 14 Закона свидетельством удостоверяется проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество. Форма свидетельства установлена Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219.
Не менее важным является вопрос о том, какие документы следует представлять лицам, приобретающим земельный участок, в органы государственной регистрации. В данном случае речь идет о правоустанавливающих документах, предъявляемых для государственной регистрации права.
Документами, на основании которых осуществляется государственная регистрация в том числе и прав на земельные участки, являются:
акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
договоры и другие сделки в отношении земельных участков, совершенные в соответствии с законодательством;
акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения;
свидетельства о праве на наследство;
вступившие в законную силу судебные решения;
акты (свидетельства) о правах на земельные участки, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения.
Гражданам, не имеющим на руках надлежаще оформленных правоустанавливающих документов, достаточно сложно подтвердить в органах государственной регистрации свои права на землю. Для части из них сделано исключение Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которым граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобре-
1 Формы свидетельства о государственной регистрации, введенные отдельными субъектами Российской Федерации и администрациями городов до установления единой формы свидетельства, признаются юридически действительными. 94
ОСОБЕННОСТИ
ПЕРЕХОДА ПРАВА НА
ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
ПРИ ПЕРЕХОДЕ ПРАВА
СОБСТВЕННОСТИ НА
ЗДАНИЕ, СТРОЕНИЕ,
СООРУЖЕНИЕ
тенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР», но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации.
Особое место в правовом регулировании земельных отношений занимают нормы о переходе прав на земельный участок при переходе прав на недвижимость (строения, сооружения), на нем расположенную. Данные нормы, в принципе, исходят из того, что лицу, обладающему правами на ту или иную недвижимость, для нормальной реализации этих прав следует предоставить правовую возможность по использованию земельного участка, расположенного под этим зданием и предназначенного для его использования.
В настоящее время отношения данного круга лиц урегулированы следующим образом1.
При переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.
В случае перехода права собственности на здание, строение, сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком.
Площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии правилами об установлении норм предоставления земельных участков2.
Собственник здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу.
Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением следующих случаев:
— отчуждение части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка;
— отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со ст. 27 ЗК РФ.
Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом
1 ЗК РФ. Ст. 35.
2 Там же. Ст. 33.
95
разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц.
Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.
Отчуждение доли в праве собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на земельном участке, принадлежащем на праве собственности нескольким лицам, влечет за собой отчуждение доли в праве собственности на земельный участок, размер которой пропорционален доле в праве собственности на здание, строение, сооружение.
Особые правила установлены для приобретения земельных участков иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными юридическими лицами, согласно которым эти лица — собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном настоящей статьей, и в соответствии с п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15, п. 1 ст. 22 и п. 4 и 5 ст. 28 ЗК РФ.
Президент Российской Федерации может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется. Новой нормой уточняется размер земельного участка, переходящего к приобретателю недвижимости, а также уточняется, что с приобретением права собственности на недвижимую вещь, собственнику переходит не право пользования земельным участком, как ранее, а то право, на основании которого участок использовался прежним собственником.
Гражданским кодексом РФ также урегулирована часть отношений по поводу перехода прав на земельный участок при переходе прав на строение или сооружение на нем.
Так, согласно 273 ГК РФ при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон.
Если иное не предусмотрено договором об отчуждении здания или сооружения, к приобретателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята зданием (сооружением) и необходима для его использования. Таким образом, ГК устанавливает, что размер участка, переходящего приобретателю недвижимости, может быть определен по соглашению с собственником, как недвижимости, так и земельного участка, т. е., если продавцом здания является собственник земли.
При этом ГК РФ устанавливает правила перехода права собственности на земельный участок при продаже недвижимого имущества, т. е. при заключении договора купли-продажи. Так, согласно ст. 552 ГК РФ по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.
В случае, когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий зе-
96
мельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.
Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором. При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости.
Статья 553 ГК РФ устанавливает также порядок перехода прав на недвижимость при продаже земельного участка.
В случаях, когда земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, на условиях, определяемых договором продажи. Если условия пользования соответствующей частью земельного участка договором его продажи не определены, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования в соответствии с ее назначением.
При разрушении здания, строения, сооружения СОХРАНЕНИЕ ПРАВА от пожара, стихийных бедствий, ветхости права
НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ на земельный участок, предоставленный для их
УЧАСТОК ЛИЦ, обслуживания, сохраняются за лицами, владею-
НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ щими земельным участком на праве постоянно-СОБСТВЕННИКАМИ го (бессрочного) пользования или пожизненно-ЗЕМЕЛЬНОГО го наследуемого владения, при условии начала
УЧАСТКА, восстановления в установленном порядке зда-
ПРИ РАЗРУШЕНИИ ния, строения, сооружения в течение трех лет1. ЗДАНИЯ, СТРОЕНИЯ, Исполнительный орган государственной власти СООРУЖЕНИЯ или орган местного самоуправления, предусмот-
ренные ст. 29 3К РФ, вправе продлить этот срок.
Заметим, что право на сохранение земельного участка в данном случае предоставляется только лицам, владеющим земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, поскольку право собственности на земельный участок при разрушении (уничтожении) недвижимости, на ней расположенной, не прекращается.
До разграничения государственной собственности на землю право на продление срока пользования земельным участком вправе осуществлять органы местного самоуправления, как органы, наделенные полномочиями по распоряжению земельными участками в этот переходный период (п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
Условия сохранения указанных прав за арендатором и субарендатором определяются договором аренды (субаренды) земельного участка.
1 ЗК РФ. Ст. 39.
97
§ 2. ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, НАХОДЯЩИЕСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ
Есть несколько объяснений тому, что земельным законодательством определены некоторые особые правила приобретения прав на земельные участки гражданами и юридическими лицами из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности1.
Первое заключается в том, что при переходе прав на земельный участок частным лицам естественным образом сокращается площадь земель, находящихся в так называемой публичной собственности. Поэтому процедура перехода требует обеспечения не только прав и интересов лиц, приобретающих земельные участки, но и соблюдения интересов государства, муниципального образования, общества. Для этого вводятся ограничения оборота земельных участков, а также условия, уменьшающие возможность злоупотреблений со стороны должностных лиц, предоставляющих земельные участки.
Второе объяснение связано с тем, что в Российской Федерации не завершена земельная реформа и большой перечень земельных участков переходит из государственной собственности в собственность граждан и юридических лиц в особом порядке. Например, приобретение земельных участков, находящихся у граждан на праве пожизненного наследуемого владения2, а также граждан и юридических лиц, не предусмотренных ст. 20 ЗК РФ в качестве обладателей права постоянного (бессрочного) пользования.
При этом действующим законодательством уделено внимание отдельным вопросам предоставления прав на земельные участки из государственной собственности: для определенных целей — под застройку, а также на основании установленных видов права — собственности и аренды, постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользования, а также сервитута.
Переход права собственности на земельные участки из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан именуется приватизацией.
Распоряжение земельной, как и любой другой, собственностью может происходить по воле собственника и на основании закона. Поскольку государственная и муниципальная собственность — это особый вид собственности, законодательством (в качестве проявления этой воли) могут быть установлены различные, не противоречащие Конституции РФ, правила владения, пользования и распоряжения государственными и муниципальными землями. Так, земельным законодательством определено, кем осуществляется распоряжение землей, а также устанавливается
ОСОБЕННОСТИ
ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВ
НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ
УЧАСТКИ,
НАХОДЯЩИЕСЯ
В ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ
1 В государственной собственности — до разграничения государственной собственности на землю на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. О разграничении государственной собственности см. § 2 главы 4.
2 ЗК РФ. Ст. 21. 98
мера (ограничения) действий уполномоченных органов и должностных лиц.
Поэтому Земельным кодексом РФ и определено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке и на основаниях, предусмотренных земельным законодательством.
Земельным правом в настоящее время установлено правило, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Только за плату, размер которой устанавливается Земельным кодексом РФ, земельные участки предоставляются в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.
Возможно и бесплатное предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам Российской Федерации, но лишь в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Не определяется, когда и в каких случаях уполномоченные органы вправе предоставлять не изъятые из оборота и не ограниченные в обороте земельные участки из государственной или муниципальной собственности. Вправе эти органы и отказать в предоставлении таких земельных участков, за исключением следующих случаев: не допускается отказ в предоставлении земельных участков из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц земельных участков: для строительства, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Также не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.
Однако не следует понимать эти положения и так, что любой обратившийся в соответствующие органы может получить земельный участок в собственность. Предоставление участков из публичной собственности подчиняется также и законодательству о планировании использования земель, которое, в частности, должно предполагать, для каких целей будет использоваться тот или иной земельный участок из государственной или муниципальной собственности.
Такие случаи предусмотрены в настоящее время для предоставления земельных участков в собственность гражданам, ранее использовавшим их на основе права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения1. При этом Земельным кодексом РФ установлено, что граждане, обладающие земельными участками в этом случае, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно (т. е. каждый участок — один раз) бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении земельный уча-
1 ЗК РФ. Ст. 20, 21.
99
сток, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ.
Кроме того, безусловно бесплатно предоставляется право безвозмездного срочного пользования.
Основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены только федеральными законами или законами субъектов РФ. Таким образом, с момента вступления в силу ЗК РФ основания для бесплатного приобретения земель из государственной собственности гражданами или юридическим лицами, предусмотренные Указами Президента РФ, теряют силу.
Особое значение для реализации отношений по поводу приобретения земельных участков из государственных земель сельскохозяйственного назначения имеет ст. в указанного Федерального закона, согласно которой до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды; приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.
Для распоряжения землями, находящимися в государственной или муниципальной собственности, весьма важным является то, каким образом решается в праве вопрос о субъекте, обладающем правом распоряжения этими землями. Согласно действующему земельному законодательству1, правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, наделены органы государственной власти (федеральной, субъекта РФ), осуществляющие управление и распоряжение государственным имуществом, в соответствии с их компетенцией.
При этом федеральный орган государственной власти устанавливается законодательством федеральным и орган государственной власти субъекта РФ соответственно законодательством субъекта РФ, если речь идет о распоряжении собственностью субъекта РФ.
Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправления, которые определяются нормативными актами местного самоуправления.
Решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка является первым и основным юридически значимым действием при переходе права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собст-
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ
ОРГАНЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНЫ
МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ
1 ЗК РФ. Ст. 29.
100
венности. Оно является выражением воли собственника по отчуждению участка. При безвозмездной передаче земельного участка решение является основанием для отвода и государственной регистрации прав на участок. При возмездном отчуждении — основанием для заключения договора.
Однако следует обратить внимание на то, что настоящее правило, установленное Земельным кодексом РФ, будет действовать в полной мере только после фактического разграничения государственных земель на федеральные земли, земли субъектов РФ и муниципальные. До этого момента распоряжение государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (ч. 10 ст. 3 Федерального Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
До принятия Земельного кодекса РФ на феде-НОРМЫ ральном уровне (и тем более на уровне феде-
ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ рального закона) длительное время не были ус-ЗЕМЕЛЬНЫХ тановлены правила об определении предельных
УЧАСТКОВ размеров (максимальных или минимальных) для
предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности. Установление подобных норм связано в том числе со стремлением государства урегулировать и проконтролировать процессы приватизации земельных участков.
При этом предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства — нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Для целей, не указанных в приведенным выше перечне, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Помимо ЗК РФ ранее порядок определения норм для бесплатного предоставления земельных участков был установлен Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан»1.
Данным Указом было, в частности, установлено, что при определении среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяй-
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 12 марта 1992 г. № 11. Ст. 561.
101
стве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). При этом в число лиц, работающих в сельском хозяйстве, включаются только работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств. В число лиц, занятых в социальной сфере на селе, включаются работники предприятий, организаций и учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий.
Право устанавливать дифференцированную среднюю норму бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью сельского населения предоставлено Указом главам местной администрации сельских районов по представлению земельных комитетов. Контроль за исполнением Указа был возложен на органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований.
Нормы предоставления земельных участков закреплены и некоторыми нормативными актами субъектов Российской Федерации, например г. Москвы и Московской области.
Особые нормы предусмотрены действующим земельным законодательством в отношении условий приобретения земельных участков из государственной или муниципальной собственности, с расположенной на них недвижимостью, на которую приобретатель земельного участка облада-
ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ
НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, КОТОРЫЕ
НАХОДЯТСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ет теми или иными установленными правами.
СОБСТВЕННОСТИ
И НА КОТОРЫХ
РАСПОЛОЖЕНЫ
ЗДАНИЯ, СТРОЕНИЯ,
СООРУЖЕНИЯ
Эти нормы несколько отличаются от общих норм по приобретению прав на земельный участок при приобретении строений и сооружений, на нем расположенных1.
Смысл исключительного права на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков, которое имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений заключается в их преимущественном праве на приобретение (закрепление) в собственность земельного участка, на котором расположена указанная недвижимость. При этом следует исходить из того, что данное право целесообразно распространять не только на часть земельного участка под недвижимостью и предназначенную для его обслуживания в соответствии с установленными градостроительными и иными нормами, но и на все землевладение в определенных до приватизации границах, например при приватизации земельного участка предприятия или товарищества собственников жилья (кондоминиума). Это подтверждается и условием определения границ земельного участка на основании настоящей статьи, в соответствии с которой границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка.
Общими правилами ЗК РФ установлено2, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или опе-
1 См. § 1 настоящей главы.
2 ЗК РФ. Ст. 36.
102
ративном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом.
Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, федеральными законами.
В случае, если здание (помещения в нем), находящееся на земельном участке, не подлежащем разделу, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ и федеральными законами.
В случае, если в здании, находящемся на неделимом земельном участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения или всем лицам на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами. При этом договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в этом здании.
Федеральные казенные предприятия и государственные или муниципальные учреждения — правообладатели помещений в этом здании обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения.
В случае, если помещения в здании, расположенном на земельном участке, не подлежащем разделу, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения.
Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений также имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке, установленном Земельным кодексом РФ.
Порядок и условия приобретения прав на земельный участок, как следует из данной статьи, напрямую зависит как от количества лиц, обладающих правами на расположенную на земельном участке недвижимость, так и от их правового статуса, а также от того, на основании какого права (права собственности, хозяйственного ведения и др.) данные субъекты владеют недвижимостью.
Порядок предоставления земельного участка, закрепление его на местности и оформление прав осуществляется на основании настоящей статьи, законодательства о землеустройстве, государственном земельном кадастре и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
103
ПОРЯДОК
ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
ГРАЖДАНАМ
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ,
НАХОДЯЩИХСЯ
В ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ, ДЛЯ
Нововведением Земельного кодекса РФ является разграничение правового регулирования отношений по предоставлению земельных участков из государственных и муниципальных земель для целей строительства и для целей, со строительством не связанных. Нормы о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, направлены прежде всего на обеспечение прав и ЦЕЛЕЙ, НЕ СВЯЗАННЫХ интересов граждан. СО СТРОИТЕЛЬСТВОМ Так' согласно ст- 34 зк рф в Иелях обеспечения управления и распоряжения земельными
участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны:
- принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом. Данные акты должны соответствовать тем общим к ним требованиям, которые определены настоящей статьей, а также не должны противоречить иным нормам Земельного кодекса, прежде всего направленным на урегулирование отношений по возникновению прав на земельные участки;
— уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;
— обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
Земельным кодексом РФ установлены также порядок подачи заявлений о предоставлении земельных участков, порядок принятия решений уполномоченными органами о предоставлении земельных участков из государственной или муниципальной собственности для целей, не связанных со строительством, а также условия заключения договоров.
В качестве одного из основных условий законности предоставления земельных участков на основании настоящей статьи следует назвать максимальное обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении участков, а также условие предоставления достаточно полной и достоверной информации.
§ 3. ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА ИЗ ЗЕМЕЛЬ, НАХОДЯЩИХСЯ
В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ
Современным законодательством1 уделяется существенное внимание предоставлению земельных участков из государственной или муници-
ЗК РФ. Ст. 30-34 и др.
104
ОСНОВНЫЕ УСЛОВИЯ
ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА.
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА БЕЗ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СОГЛАСОВАНИЯ
МЕСТА
РАСПОЛОЖЕНИЯ ОБЪЕКТА
пальной собственности для строительства. В принципе это имеет под собой определенные основания, если учесть, что застройка земельного участка представляет собой наиболее интенсивный вид его использования. Ведь застройка предполагает, что в течение неопределенно длительного времени земля на данной территории не будет использоваться никаким другим способом, кроме как для эксплуатации возведенного строения. Кроме того, застройка представляет собой тот вид использования земельного участка, который потенциально наиболее вероятно может затронуть права и интересы соседей, а также наверняка повлияет на состояние окружающей природной среды.
Законодательством уточняется порядок предоставления земельных участков для строительства, при этом устанавливается весьма существенное разграничение предоставления земельных участков — с обязательным согласованием места размещения объекта и без такового. При этом устанавливается обязательное условие, что предоставление земельного участка в собственность под строительство без предварительного согласования может производиться только с обязательным заключением договора, предметом которого является земельный участок на торгах. По сути это означает, что торги фактически «заменяют» в данном случае собой процедуру согласования.
Предварительное согласование требуется при предоставлении земельных участков под застройку либо в аренду, либо в постоянное (бессрочное) пользование.
Решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ст. 29 ЗК РФ, о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием:
1) государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование;
2) заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при предоставлении земельного участка в собственность;
3) заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду.
Решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано заявителем в суд.
Отношения по застройке земельных участков регулируются помимо Земельного кодекса и иными нормативными актами, которые в принципе не должны противоречить нормам ЗК РФ в том, что касается именно предоставления земли.
Так, Градостроительным кодексом Российской Федерации от в мая 1998 г. определены градостроительные требования к использованию земельных участков в городских и сельских поселениях, в том числе при их застройке (ст. 56 Градостроительного кодекса). В соответствии с указанным Кодексом при предоставлении земельных участков градостроительные требования к их использованию определяются градостроитель-
105
ной документацией о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений и об их застройке, а также правилами застройки.
При предоставлении земельных участков органы местного самоуправления подготавливают следующую информацию о градостроительных требованиях к использованию земельных участков:
местоположение земельных участков; проекты границ земельных участков в соответствии с проектами планировки, проектами застройки и проектами межевания территорий; разрешенное использование земельных участков;
обеспечение земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.
При строительстве объектов недвижимости в городских и сельских поселениях в соответствии с градостроительной документацией- о застройке и градостроительными регламентами, как указывается Градостроительным кодексом, предварительное согласование размещения объектов недвижимости не проводится.
Кроме того, Градостроительный кодекс устанавливает, что при проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки органами местного самоуправления к их участникам могут устанавливаться следующие дополнительные требования: возме -щение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи и инженерного оборудования; строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; соблюдение сроков строительства объектов недвижимости; благоустройство территорий общего пользования. Указанные требования сохраняются в случае перехода прав на земельный участок другому лицу.
Застройщик, получивший земельный участок на праве собственности или долгосрочной аренды, имеет право разрабатывать и реализовывать проект его застройки или проект межевания данного земельного участка с последующей передачей подготовленного для застройки или застроенного земельного участка другим лицам.
Обязательному включению в документ, удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских поселениях, подлежит следующая информация:
код территориальной зоны, установленный правилами застройки;
функциональное назначение территориальной зоны, в пределах которой находится земельный участок;
местоположение земельного участка или его части в границах зон охраны памятников истории и культуры, особо охраняемых природных территорий, водоохранных зон, а также в границах территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и иных территорий, ограничения на использование которых устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; наличие в границах земельного участка объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, находящихся в муниципальной или государственной собственности, с указанием их параметров и ограничений на использование указанных объектов; наличие в границах земельного участка зданий, строений и сооружений, не принадлежащих собственнику, владельцу,
106
пользователю или арендатору данного земельного участка, с указанием ограничений на использование данного земельного участка в связи с расположением на нем указанных объектов.
При делении земельных участков или изменении их границ и параметров соблюдаются красные линии, линии регулирования застройки и требования градостроительных регламентов к минимальным размерам земельных участков.
В случае деления объектов недвижимости в соответствии с Градостроительным кодексом должны быть обеспечены условия для функционирования их частей как самостоятельных объектов недвижимости.
Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» также установлен порядок разработки проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (ст. 32). В соответствии с данной статьей разработка проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в соответствии с установленными земельным и градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки, системой государственных градостроительных нормативов и правил.
Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение как юридическое лицо вправе приступить к обустройству выделенного ему земельного участка (строительству подъездных дорог, ограждений, осуществлению мелиоративных и иных работ): после установления его границ в натуре, выдачи документов, удостоверяющих право такого объединения на земельный участок, члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения вправе приступить к использованию садовых, огородных или дачных земельных участков после выноса в натуру проекта организации и застройки территории такого объединения и утверждения общим собранием его членов (собранием уполномоченных) распределения садовых, огородных или дачных земельных участков между членами такого объединения.
Огородническое некоммерческое объединение, уставом которого не предусмотрено закрепление земельных участков за гражданами на праве собственности, вправе приступить к использованию и застройке выделенного земельного участка без составления проекта организации и застройки территории такого объединения.
Продолжает действовать ряд подзаконных нормативных актов, регулировавших предоставление земельных участков под застройку до принятия настоящего Земельного кодекса. При этом следует учесть, что все подзаконные акты, не прекратившие свое действие применяются только в части, не противоречащей ЗК РФ.
В целях обеспечения оборота земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, был принят Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды».
Указ определяет, что расположенные на территориях городских и сельских поселений земельные участки, предназначенные в соответствии с градостроительной и землеустроительной документацией под за-
107
J
стройку, либо право аренды этих земельных участков подлежат продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. На основании этого Указа Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 был утвержден порядок проведения таких конкурсов и аукционов (см. ст. 38 ЗК РФ),
Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется порядке, предусмотренном ЗК РФ, и состоит из следующих этапов:
1. Проведение работ по формированию земельного участка: подготовка проекта границ земельного участка и установление его
границ на местности; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
2. Государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 70 Земельного кодекса РФ.
Формирование земельного участка, как объекта недвижимости, в том числе и для выставления его на торгах, должно осуществляться как с соблюдением требований, установленных настоящей статьей, так и законодательством о землеустройстве. Существенное значение также имеет и порядок учета земельных участков на основании законодательства о земельном кадастре. Так, согласно Федеральному закону «О землеустройстве» земельный участок, как объект землеустройства, должен иметь план — документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей (ст. 1 Федерального закона). При этом при формировании земельного участка устанавливается местоположение его границ, варианты его использования с учетом размеров, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на нем объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также иные характеристики участка.
3. Проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.
4. Подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
108
Проведение торгов, предметом которых является земельный участок, предназначенный под строительство, осуществляется с соблюдением требований ст. 30, 38 настоящего Кодекса, а также ст. 447, 448 ГК РФ, устанавливающих общие требования по заключению договоров на торгах.
Предоставление земельного участка для строительства
с предварительным согласованием места
размещения объекта
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА осуществляется в следующем порядке.
1. Выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 ЗК РФ, решения
о предварительном согласовании места размещения ОБЪЕКТА. ВЫБОР ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ.
2. Проведение работ по формированию земельного участка.
3. Государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 70 настоящего Кодекса.
4. Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 ЗК РФ.
При этом Земельным кодексом РФ установлен исчерпывающий перечень случаев, в которых не требуется проведения процедуры предварительного согласования.
Так, предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Указанный перечень обоснован, во-первых, особыми нуждами сельского и лесного хозяйства, во-вторых, нуждами граждан (индивидуальное жилищное строительство, ведение личного подсобного хозяйства), в-третьих, в том случае, если строительство на данном земельном участке предполагается вести согласно планам застройки поселения.
Земельным законодательством установлен и достаточно подробно определен порядок действий заинтересованных лиц и уполномоченных органов по выбору участка, предназначенного к предварительному согласованию места расположения объекта1. ЗК РФ практически устанавливается новый в сравнении с прежним порядок предоставления (и изъятия Для целей предоставления) земельных участков под строительство.
Так, гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о выборе земельного Участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта
1 ЗК РФ. Ст. 31.
109
строительства или необходимые расчеты. Необходимость такого подробного изучения ситуации связана с тем, чтобы в максимальной степени избежать конфликтов и разногласий при предоставлении земельного участка. На это направлены и требования настоящей статьи подробным образом информировать население и заинтересованных лиц о предстоящем предоставлении участка.
Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного ст. 29 3 К РФ исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также дежурные кадастровые карты (планы), содержащие сведения о местоположении земельных участков, предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.
При рассмотрении заявления должны учитываться все условия и последствия предполагаемого размещения объекта, в том числе данные об участке как объекте недвижимости, сведения об ограничениях и обреме-нениях земельного участка (или частей земельных участков, из которых предполагается сформировать новый), сведения о его экологическом состоянии и др. Выкуп (изъятие) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, если он предусматривается при предоставлении земельного участка для строительства, осуществляется в порядке, предусмотренном Земельным кодексом.
Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает
законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.
Орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.
Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд. В случае признания в судебном порядке недействительным решения о предварительном согласовании места размещения объекта исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 настоящего Кодекса и принявшие такое решение, возмещает гражданину или юридическому лицу расходы, понесенные ими в связи с подготовкой документов, необходимых для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.
В субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами этих субъектов Российской Федерации.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Прогресс, 2002.
Глава 6
ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Права на земельные участки, предусмотренные законодательством, могут быть прекращены только по тем основаниям и в том порядке, ко торые предусмотрены законом.
Земельный кодекс РФ разделяет основания прекращения прав на зе мельные участки на те, что прекращаются по инициативе правообладате ля, и на те, за которыми следует принудительное прекращение права.
Лица, использующие земельные участки, не могут быть лишены пра ва отказаться от него, а значит, и возможности прекратить свое право на участок, хотя бы потому, что никому не может быть навязано использо вание вещи помимо его воли. Однако и произвольные действия правооб ладателя по прекращению использования земельного участка — не луч ший вариант для правовых отношений. За прекращением прав на зе мельный участок наступают существенные правовые последствия — для земельного участка должен быть определен новый правообладатель, а возможно, и новый правовой статус.
Существование особого правового порядка прекращения прав на зе мельные участки придает стабильность всему кругу отношений по поводу оборота земли. Собственно, если мы знаем, что права на земельный уча сток не могут быть произвольно прекращены, мы не можем и произ вольно, без особых на то оснований его занять.
То, что именуется принудительным прекращением прав на земельный участок, является, по сути, оформленным нормативно, особым видом компромисса между интересами и правами частного лица и общества в целом. Земельный участок может быть изъят у правообладателя либо для целей общественных или государственных, либо в наказание за ис пользование земли, противоречащее представлениям общества об исполь зовании рациональном и экологически безопасном.
При этом государство и местное самоуправление не могут осуществ лять изъятие земельных участков по своему усмотрению, без особых ос нований и без соблюдения установленных законодательно правил. Это было бы прямым нарушением прав на земельные участки лиц, ими обладающих. Кроме того, принудительное прекращение прав на землю является существенным ограничением прав на земельные участки вооб ще. А ограничения прав могут быть установлены не иначе как федераль ными законами.
Перечень оснований принудительного прекращения прав на земель ные участки, предусмотренный Земельным кодексом Российской Федера ции, является закрытым. Это означает, что иными, в том числе феде ральными, законами не могут быть предусмотрены иные основания и порядок прекращения прав, кроме тех, что установлены Кодексом.
112
§ 1. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
Регулирование прекращения права собственности на земельный уча сток занимает особое место в земельном праве. Нормы о прекращении права собственности на землю основаны на общих положениях о владе нии, пользовании, распоряжении, гарантиях и защите права собственно сти- Правовые отношения в данном случае опираются на общие нормы конституционного и гражданского законодательства. Так, ст. 35 Консти туции РФ установила, что право частной собственности охраняется зако ном. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по реше нию суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Статьей же 209 ГК РФ определено, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении при надлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собствен ность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права вла дения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Земельным кодексом РФ определена правовая специфика прекраще ния права собственности1. Прежде всего она связана с изъятием (выку пом) земельного участка для государственных и общественных нужд.
Право собственности на земельный участок прекращается на следующих основаниях :
При отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам; при отказе собственника от права собственно сти на земельный участок;
— в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.
Земельный кодекс следует общим основаниям прекращения права собственности, предусмотренным ст. 235 ГК РФ, согласно которой право собственности прекращается при: а) отчуждении собственником своего имущества другим лицам; б) отказе собственника от права собственно сти; в) гибели или уничтожении имущества; г) при утрате права собст венности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.
Отчуждение собственником земельного участка осуществляется на основании сделки, когда собственник земельного участка осуществляет £го продажу на основании договора купли-продажи (или продажи) или иных договоров. Отчуждение земельного участка может наступить также в связи с исполнением и иных договоров, объектом которых являются земельные участки, например при обращении взыскания на земельный Участок по договору ипотеки, в связи с неисполнением основного обяза тельства.
1 ЗК РФ. Глава VII.
2 ЗК РФ. Ст. 44.
Гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собст венности на земельный участок, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить ка кие-либо права на это имущество (ст. 236 ГК РФ).
Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязан ностей собственника в отношении соответствующего имущества до при обретения права собственности на него другим лицом. Таким образом, собственник, отказавшийся от земельного участка, отвечает за его содер жание, обязан платить земельный налог до момента перехода права соб ственности иному лицу. Он же, как собственник, несет бремя содержа ния принадлежащего ему земельного участка (если иное не предусмотре но законом или договором)1. Поскольку риск случайной гибели или случайного повреждения имущества также несет его собственник, если иное не предусмотрено законом или договором, это положение настоль ко, насколько его можно распространить на земельные участки, также действует и для собственника земельного участка.
Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципаль ной собственности, отчуждаются в собственность граждан и юридических лиц по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации. При этом заключение договоров купли-продажи таких земельных участков осуществляется преимущественно на торгах (см. ст. 38 ЗК РФ).
Принудительное изъятие земельного участка у собственника не до пускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным зако ном, производятся2:
1) обращение взыскания на земельный участок по обязательствам;
2) отчуждение земельного участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу;
3) реквизиция земельного участка;
4) конфискация земельного участка;
5) невозможность выдела в натуре земельного участка участнику до левой собственности при ее разделе на основании ст. 252 ГК РФ;
6) признание на основании решения суда права собственности на земельный участок за собственником недвижимости, согласно п. 2 ст. 272 ГК РФ, когда снос здания или сооружения, находящегося на чужом земельном участке, запрещен в соответствии с законом и иными правовыми актами;
7) выкуп земельного участка для государственных и общественных нужд. Выкуп земельных участков для государственных или муниципаль ных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
— выполнением международных обязательств Российской Федера ции;
— размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
— иными обстоятельствами в установленных федеральными закона ми случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, зе-
1 ГК РФ. Ст. 210.
2 Там же. Ст. 235. 114
цельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. Список ос нований изъятия (выкупа) земельного участка является открытым, одна ко в качестве основных случаев названы два. При этом под выполнением международных обязательств следует понимать обязательства, взятые на себя Российской Федерацией подписанием международных договоров (п. б) ч. 1 ст. 49 ЗК РФ). Вторым основным случаем определено разме щение объектов государственного или муниципального значения. То, что объекты должны быть государственного или муниципального значения, означает, что они размещаются не в интересах частных лиц (граждан или юридических лиц), а в интересах публичных, но их строительство может быть произведено силами коммерческих организаций. Под данное осно вание подпадает и выкуп земельных участков под застройку на землях поселений, в соответствии с планом развития поселения, предусмотрен ным ч. 2 ст. 49 ЗК РФ;
8) изъятие земельного участка, используемого с нарушением законо дательства.
Установлен особый случай прекращения права собственности в том случае, если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принад лежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок1.
Это положение может распространяться и на прекращение права собственности на земельные участки. В частности, при истребовании участка из чужого незаконного владения и, что может быть частным слу чаем этого, когда гражданином или юридическим лицом был приобретен земельный участок из земель, изъятых на основании ЗК РФ из оборота.
При этом в случаях, когда имущество не отчуждено собственником в установленные данной статьей сроки, земельный участок, с учетом его характера и назначения, по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собствен ность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, оп ределенной судом.
Обращение в государственную собственность земельных участков, на ходящихся в собственности граждан и юридических лиц (национализа ция), производится на основании положений о выкупе земельных участ ков для государственных или муниципальных нужд с возмещением его стоимости и других убытков в порядке, установленном Земельным ко дексом и ст. 306 Гражданского кодекса РФ.
Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовле творению, если государственный орган или орган местного самоуправле ния, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использо вание земельного участка в целях, для которых он изымается, невозмож но без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.
1 ГК РФ. Ст. 238.
115
Указанное правило соответственно применяется при прекращении права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием гор ных отводов, участков акватории и других участков, на которых находит ся имущество.
Согласно общим, установленным правилам1 в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо ввиду ненадлежащего использования земли невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое иму щество, находящиеся на данном участке, это имущество может быть изъ ято у собственника путем выкупа государством или продажи с публич ных торгов в порядке, предусмотренном соответственно ст. 279—282 и 284-286 ГК РФ.
Отчуждение земельного участка его собственни ком другим лицам осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством. При этом учитываются положения ст. 27 ЗК РФ об ограничении оборотоспособности земельных участков. Отчуждение земельного участка его собственни-
ПОРЯДОК
ОТЧУЖДЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА,
ПРИНАДЛЕЖАЩЕГО
ЛИЦУ НА ПРАВЕ СОБСТВЕННОСТИ ПО
ИНИЦИАТИВЕ СОБСТВЕННИКА
ком может осуществляться в порядке исполне ния договора , предусмотренном гражданским законодательством, а именно — на основании договоров купли-продажи, мены, дарения земельного участка, договора пожизненной ренты. Дан ные сделки следует отличать от передачи прав на земельный участок по завещанию, поскольку право на земельный участок переходит на этих основаниях иному лицу после смерти собственника.
При отказе от права собственности на земельный участок этот зе мельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается граждан ским законодательством.
Поскольку бесхозяйной по смыслу ст. 225 ГК РФ является вещь, не имеющая собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался, то право соб ственности на земельный участок, от которого собственник отказывается, может быть сохранено за ним только с момента подачи заявления и до постановки земельного участка на учет как бесхозяйной вещи. После по становки на учет право прежнего собственника на земельный участок прекращается.
Согласно той же статье ГК РФ земельные участки, как бесхозяйные недвижимые вещи, принимаются на учет органом, осуществляющим го сударственную регистрацию прав на недвижимое имущество, по заявле нию органа местного самоуправления, на территории которого они нахо дятся.
По истечении года со дня постановки земельного участка на учет ор ган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может об ратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собст венности на участок.
1 ГК РФ. Ст. 239.
2 См. главу 5.
116
ИЗЪЯТИЕ
ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
ПУТЕМ ОБРАЩЕНИЯ
ВЗЫСКАНИЯ НА НЕГО
ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ
СОБСТВЕННИКА.
РЕКВИЗИЦИЯ
И КОНФИСКАЦИЯ
ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Бесхозяйный земельный участок, не признанный по решению суда поступившим в муниципальную собственность, может быть вновь при нят во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собствен ником либо приобретен в собственность в силу приобретательной дав ности.
Отказ собственника от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок (подача заявления об отказе) не влечет за собой пре кращение соответствующего права. При отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой ре жим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на ко торую устанавливается гражданским законодательством.
В данном разделе мы обращаемся к реализации перечисленных выше оснований прекращения права собственности на земельный участок, осу ществленные, если прекращение это наступает не по воле собственника.
Так, изъятие земельного участка путем обраще ния взыскания на него по обязательствам соб ственника производится на основании решения суда, если иной порядок обращения взыскания не предусмотрен законом или договором1. Пра во собственности на земельный участок, на который обращается взыска ние, прекращается у собственника с момента возникновения права соб ственности на изъятое имущество у лица, к которому переходит это иму щество.
Земельным кодексом РФ, как уже говорилось, признается и такое основание принудительного прекращения права собственности на зе мельный участок, как реквизиция.
Следует заметить, что эта категория первоначально была установлена гражданским законодательством. Реквизиция производится, согласно ГК РФ, в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер. Имущест во в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных за коном, с выплатой ему стоимости имущества. Это, собственно, и состав ляет содержание реквизиции.
Реквизиция — процедура не безвозмездная, собственнику возмещает ся стоимость имущества. Оценка реквизируемого имущества производит ся органом, осуществляющим реквизицию, на основании законодательст ва об оценочной деятельности. Если же собственник не согласен с про веденной оценкой, он может оспорить ее в суде.
Гражданский кодекс также определяет, что лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему со хранившегося имущества.
Следует обратить внимание на то, что Земельный кодекс, в целом следуя основаниям проведения реквизиции, определенным ГК РФ, вно-сит в ее содержание новые элементы, которые действуют только для зе мельных участков. Так, устанавливается, что земельный участок может
ГК РФ. Ст. 237.
117
быть изъят уполномоченными исполнительными органами государствен ной власти у его собственника временно в целях защиты жизненно важ ных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз.
Есть и еще одно отличие: поскольку реквизиция представлена ЗК Рф как временное изъятие земельного участка, собственнику возмещается не его стоимость, а убытки и выдается документ о реквизиции. Предполага ется, что земельный участок будет возвращен собственнику после пре кращения оснований реквизиции. И только в случае невозможности воз врата реквизированного земельного участка его собственнику возмещает ся рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со ст. 66 ЗК РФ, или по его желанию предоставляется рав ноценный земельный участок. При этом устанавливается, что оценка, в соответствии с которой собственнику земельного участка компенсиру ются стоимость реквизированного земельного участка, убытки, причи ненные в связи с его реквизицией или временным ограничением его прав, может быть оспорена собственником земельного участка в судеб ном порядке.
В то же время у собственника реквизируемого земельного участка ос тается право при прекращении действия обстоятельств, в связи с кото рыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированно го земельного участка в судебном порядке.
Такие существенные отличия реквизиции по Земельному кодексу и реквизиции по Гражданскому кодексу дают основание сделать вывод о том, что Земельный кодекс урегулировал в этом случае одноименный, но иной круг отношений. Во-первых, при реквизиции земельного участка речь идет скорее не о прекращении права собственности (что можно бе зоговорочно сказать о реквизиции по ГК), а об особом виде временного изъятия участка. Право собственности может быть прекращено только при невозможности возврата участка. Это подтверждается и тем, что только в этом случае выплачивается стоимость земельного имущества, т. е. производится его выкуп. Во-вторых, реквизиция предусматривается Земельным кодексом не только для изъятия земельных участков у собст венников, но и у пользователей, в том числе арендаторов и у лиц, обла дающих правом пожизненного наследуемого владения. Гражданский же кодекс предусматривает реквизицию только имущества, находящегося в собственности.
Может возникнуть вопрос о том, возможна ли реквизиция земельного участка в порядке, определенном ГК РФ? На наш взгляд, нет. Такой по рядок не предусмотрен Земельным кодексом РФ, который является основ ным актом, регулирующим особенности перехода права собственности на землю от одного лица к другому, т. е. оборота земельных участков.
Право собственности на земельный участок может быть прекращено и на основании его выкупа для государственных и муниципальных нужд. Однако основания и порядок прекращения права собственности (как и то, что при выкупе для государственных и муниципальных нужд право собственности действительно прекращается), отличают этот институт от реквизиции земельных участков1.
1 См. об этом: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А.Боголюбова и С.Л.Мининой. М., 2002. 118
Земельным законодательством установлена в какой-то степени с реквизицией земельного участка процедура временного заня-тИя земельного участка, которое происходит по тем же основаниям, что и реквизиция, но не требует изъятия земли. В принципе это должно оз начать, что собственник участка вправе (по возможности) им владеть И пользоваться, что естественным образом влияет и на размер возме щаемых убытков. Действия по временному занятию участка влекут за собой, как это утверждено ЗК РФ, временное ограничение прав на зе мельный участок.
Земельным кодексом не определено, имеет ли собственник право на отчуждение права собственности при реквизиции участка или его вре менном занятии. Нормативного запрета о заключении сделок подобного рода нет, поэтому мы считаем, что собственник вправе передать право собственности другому лицу вместе со всеми установленными обремене-ниями участка.
В порядке конфискации земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за соверше ние преступления.
Характер преступлений, за которые может наступить конфискация, установлен Уголовным кодексом РФ1. Конфискация имущества устанав ливается за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из коры стных побуждений, и может быть назначена судом только в случаях, пре дусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ.
Общие основания и порядок конфискации имущества установлены Гражданским кодексом РФ, согласно которому имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения в случаях, пре дусмотренных законом. В данном случае Земельным кодексом (в каче стве закона, о котором упоминает Гражданский кодекс РФ) предусмат ривается, что конфискация — безвозмездное изъятие участка — возмож но только за совершение преступлений. В административном порядке, как это допускает ГК РФ, конфискация земельных участков не преду сматривается.
ВЫКУП ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И муниципальных нужд
Изъятие земельного участка для государствен ных и муниципальных нужд осуществляется только путем выкупа. Обязательность выкупа (оплаты изымаемого земельного участка) следует из Ст. 35 Конституции РФ, определяющей права собственника имущества. Часть 3 данной
статьи гласит, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для госу дарственных нужд может быть произведено только при условии предва рительного и равноценного возмещения.
Кроме того, Земельным кодексом установлены и дополнительные ог раничения изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков.
Так, изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для сельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уро-Вень, допускается только в исключительных случаях, связанных с выпол-
1 УК РФ. Ст. 52.
119
нением международных обязательств Российской Федерации, обеспече нием обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия Российской Федерации, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, маги стральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подоб ных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размеще ния этих объектов1. Земельные участки в городских и сельских поселени ях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генераль ными планами городских и сельских поселений, правилами землепользо вания и застройки2.
Выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд урегулирован и Гражданским кодексом РФ. Так, согласно ст. 219 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государст венных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Феде рацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муници пальным образованием.
При этом в соответствии с той же статьей решение об изъятии зе мельного участка для государственных или муниципальных нужд прини мается федеральными органами исполнительной власти и органами ис полнительной власти субъектов Российской Федерации.
Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются феде ральным земельным законодательством.
Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участ ка до истечения года со дня получения собственником такого уведомле ния допускается только с согласия собственника.
Решение государственного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произ веденной регистрации с указанием ее даты.
Выкуп для государственных или муниципальных нужд части земель ного участка допускается не иначе как с согласия собственника.
На основании ст. 280 ГК РФ собственник земельного участка, подле жащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с мо мента государственной регистрации решения об изъятии участка до дос тижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка мо жет владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного
1 ЗК РФ. Ст. 79.
2 Там же. Ст. 83.
120
участка (ст. 281) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном уча стке в указанный период.
Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка (ст. 281 ГК РФ). Соглашение включает обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить вы купную цену за изымаемый участок.
При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стои мость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущест ва, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекра щением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущен ную выгоду.
По соглашению с собственником ему может быть предоставлен вза мен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.
Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земель ного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд1.
Иск о выкупе земельного участка для государственных или муници пальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента на правления собственнику участка уведомления, указанного в п. 3 ст. 279 Гра жданского кодекса.
Условиями изъятия земельных участков для государственных или му ниципальных нужд предусматривается, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.
Порядок выкупа земельного участка для государственных или муни ципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муници пальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего вы купу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.
Так, Гражданским кодексом2 установлено, что в зависимости от того, Для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Фе дерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муни ципальным образованием.
Решение об изъятии земельного участка для государственных или му ниципальных нужд принимается федеральными органами исполнитель-ой власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
1 Ст. 282 ГК РФ.
2 Ст. 279 ГК РФ.
121
ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА У СОБСТВЕННИКА
ВВИДУ ЕГО НЕНАДЛЕЖАЩЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
Изъятие у собственников земельных участ ков ввиду их использования с нарушением зако нодательства, в том числе при неиспользовании его по целевому назначению, осуществляется только на основе гражданского законодательства. Согласно ст. 284 ГК земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяй ственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение ко торого участок не мог быть использован по назначению из-за стихий ных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое ис пользование.
Земельный участок может быть также изъят у собственника, если ис пользование участка осуществляется с грубым нарушением правил ра ционального использования земли, установленных земельным законода тельством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки1.
Орган государственной власти или местного са моуправления, уполномоченный принимать ре шения об изъятии земельных участков по осно ваниям, предусмотренным ст. 284 и 285 ГК, а также порядок обязательного заблаговремен ного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.
ПОРЯДОК ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА ВВИДУ ЕГО НЕНАДЛЕЖАЩЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
§ 2. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ
НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ
СОБСТВЕННИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
В правовом регулировании прекращения прав на земельные участки лиц, не являющихся их собственниками, есть некоторые общие черты. В частности, можно выделить добровольное и принудительное прекраще ние прав. Некоторые основания являются общими, например изъятие зе мельного участка для государственных и муниципальных нужд, изъятие ввиду нарушения законодательства.
Однако есть и различия, в том числе существенные. Так, например основания принудительного прекращения прав в этом случае предусмот-
ГК РФ. Ст. 285.
122
ОСНОВАНИЯ
ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА
ПОСТОЯННОГО
(БЕССРОЧНОГО)
ПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМ
УЧАСТКОМ, ПРАВА
ПОЖИЗНЕННОГО
НАСЛЕДУЕМОГО
ВЛАДЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМ
УЧАСТКОМ
рены непосредственно Земельным кодексом РФ. Изменения или допол нения в установленный перечень не могут быть внесены иными норма тивными актами, в том числе федеральными законами.
В соответствии с земельным законодательством право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного насле дуемого владения земельным участком прекра щаются при отказе землепользователя, землевла дельца от принадлежащего им права на земель ный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены Земельным кодексом РФ. В случае отказа от права постоянного (бессроч ного) пользования или пожизненного наследуе мого владения от правообладателя не требуется указывать основания такого отказа. В то же время отказ от права на земельный участок в самом общем случае может последовать при отсутствии надобности даль нейшего его использования. Так, например, при ликвидации юридиче ского лица или смене места жительства гражданина.
Одним из существенных условий, выставляемых пользователю или владельцу земельного участка как земельным, так и гражданским законо дательством, является то, что сам факт отказа от участка не является ав томатическим прекращением права. Правообладатели обязаны содержать участок, выплачивать установленные платежи за землю, выполнять иные действия, связанные с реализацией права, до тех пор, пока земельный участок не перейдет во владение собственнику — Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Факт прекращения права констатируется действиями по государственной регистрации соответствующих изменений.
Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекра щаются принудительно при:
1) использовании земельного участка не в соответствии с его целе вым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, установленными Земельным кодексом РФ;
2) использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
3) неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений: отравление, загрязнение, порча или уничтожение пло дородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удоб рениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опас-ными химическими или биологическими веществами при их хранении, Использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вре-Дэ здоровью человека или окружающей среде; нарушение установленного соответствующими нормами Земельного кодекса режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохран ного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначе-Ния, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
123
систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучше нию земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв; систематическая неупла та земельного налога;
4) неиспользовании в случаях, предусмотренных гражданским зако нодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяй ственного производства либо жилищного или иного строительства, в ука занных целях в течение трех лет, если более длительный срок не уста новлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;
5) изъятии земельного участка для государственных или муници пальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 55 Зе мельного кодекса РФ;
6) реквизиции земельного участка в соответствии с правилами, пре дусмотренными ст. 51 Земельного кодекса РФ.
Решение о принудительном прекращении прав на земельные участки в предусмотренных случаях принимается судом в соответствии со ст. 54 ЗК РФ.
Земельным кодексом установлены различные основания для прекращения частного и публич ного сервитута. Частный сервитут может быть прекращен по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Публичный сервитут может быть пре кращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был ус тановлен, путем принятия акта об отмене сервитута.
Статья 276 ГК РФ устанавливает, что по требованию собственника зе мельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекра щен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. Кроме того, согласно той же статье в случаях, когда земельный участок, принадле жащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сер витутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.
Акт об отмене публичного сервитута должен принимать тот орган го сударственной власти или местного самоуправления, на основании реше ния которого данный сервитут был установлен.
Собственно прекращение аренды земельного участка означает прекращение договора аренды земельного участка, и согласно Земельному ко дексу РФ, наступает оно по основаниям и в по рядке, которые предусмотрены гражданским за-
ОСНОВАНИЯ
ПРЕКРАЩЕНИЯ
СЕРВИТУТА
ОСНОВАНИЯ
ПРЕКРАЩЕНИЯ
АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
конодательством.
Согласно ст. 610 ГК РФ, если срок аренды в договоре не определен, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок. В этом случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недви жимого имущества - за три месяца. Законом или договором может быть установлен иной срок для предупреждения о прекращении договора аренды, заключенного на неопределенный срок.
124
Согласно ст. 617 ГК РФ переход права на сданное в аренду имущест во к другому лицу не является основанием для изменения или расторже ния договора аренды.
В случае смерти гражданина, арендующего недвижимое имущество, его права и обязанности по договору аренды переходят к наследнику, если законом или договором не предусмотрено иное.
Арендодатель не вправе отказать такому наследнику во вступлении в договор на оставшийся срок его действия, за исключением случая, когда заключение договора было обусловлено личными качествами арендатора. Мы уже назвали несколько случаев, когда арендатор имеет право досроч но расторгнуть договор. Статья 620 ГК предусматривает еще один, когда в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, земельный уча сток окажется в состоянии, непригодном для использования. Кроме того, ст. 611 предоставляет арендатору право расторгнуть договор и потребо вать возмещения убытков, если арендодатель не передал вместе с земель ным участком необходимые для его использования документы и принад лежности и без них арендатор не может эксплуатировать земельный уча сток в соответствии с его назначением либо в значительной степени лишается того, на что вправе был рассчитывать.
Неисполнение арендодателем обязанности по предупреждению арен датора о правах третьих лиц на земельный участок также дает право арендатору требовать уменьшения арендной платы или расторжения до говора и возмещения убытков (ст. 613 ГК РФ).
При прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть земель ный участок во владение арендодателя в том состоянии, в каком он его получил, с учетом «нормального износа», или в состоянии, обусловлен ном договором (ст. 622 ГК РФ). Если же арендатор не прекратил пользо ваться участком в срок, установленный договором, и без согласия арен додателя, хотя последний на таком прекращении настаивает, или прекра тил использование несвоевременно, арендодатель вправе требовать внесения арендной платы за все время просрочки. В случае, когда вне сенная плата не покрывает понесенных арендодателем убытков, он впра ве претендовать на их возмещения.
Арендодатель на основании ст. 619 ГК РФ вправе расторгнуть до говор досрочно, если арендатор:
— пользуется земельным участком с существенным нарушением ус ловий договора или назначения земельного участка либо с неоднократ ными нарушениями;
— существенно ухудшает качество земель;
— более двух раз подряд по истечении установленного срока не вно сит арендную плату.
Арендодатель имеет право потребовать от арендатора досрочного вне сения арендной платы в случае существенного нарушения последним сроков внесения, если иное не предусмотрено договором аренды. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения аренд ной платы более чем за два срока подряд (ст. 614 ГК РФ).
Договором аренды могут быть установлены также условия расторжения Договора по инициативе арендодателя в соответствии с ч. 2 ст. 450 ГК, т- е. при существенном нарушении договора другой стороной. Что же счи тается существенным нарушением договора? Это нарушение, влекущее для Другой стороны ущерб, в результате которого она в значительной степени
125
лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении догово ра. Значит, арендодатель может настаивать на включение в договор усло вий, при которых он вправе расторгнуть договор аренды досрочно, если он предвидит и хочет предотвратить возможные существенные нарушения арендатором условий договора. Перечень этих условий зависит от содер жания конкретного договора.
В то же время закон требует, чтобы арендодатель, прежде чем он досрочно расторгнет договор, направил арендатору письменное предупре ждение о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок (ст. 619 ГК РФ).
По требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор:
1) пользуется имуществом с существенным нарушением условий до говора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями;
2) существенно ухудшает имущество;
3) более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату;
4) не производит капитального ремонта имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре - в разумные сроки в тех случаях, когда в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обя занностью арендатора.
В соответствии со ст. 620 ГК РФ по требованию арендатора договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда:
1) арендодатель не предоставляет имущество в пользование аренда тору либо создает препятствия пользованию имуществом в соответствии с условиями договора или назначением имущества;
2) переданное арендатору имущество имеет препятствующие пользо ванию им недостатки, которые не были оговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества или проверки его исправности при заключении договора;
3) арендодатель не производит являющийся его обязанностью капи тальный ремонт имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре — в разумные сроки;
4) имущество в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвеча ет, окажется в состоянии, непригодном для использования.
Собственник земельного участка вправе требовать по суду, чтобы собственник недвижимости после прекращения права пользования участ ком освободил его от недвижимости и привел участок в первоначальное состояние.
В случаях, когда снос здания или сооружения, находящегося на зе мельном участке, запрещен в соответствии с законом и иными правовы ми актами (жилые дома, памятники истории и культуры и т. п.) либо не подлежит осуществлению ввиду явного превышения стоимости здания или сооружения по сравнению со стоимостью отведенной под него зем ли, суд с учетом оснований прекращения права пользования земельным участком и при предъявлении соответствующих требований сторонами может:
признать право собственника недвижимости на приобретение в соб ственность земельного участка, на котором находится эта недвижимость,
126
право собственника земельного участка на приобретение оставшейся
нем недвижимости. Правила настоящей статьи не применяются при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных jjyxcfl (ст. 283 ГК), а также прекращении прав на земельный участок вви ду его ненадлежащего использования (ст. 286 ГК).
Договором аренды могут быть установлены и другие основания дос рочного расторжения договора по требованию арендодателя в соответст вии с п. 2 ст. 450 ГК РФ, согласно которой изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ЗК РФ. другими законами или договором.
При этом та же статья устанавливает, что по требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только:
1) при существенном нарушении договора другой стороной;
2) в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или договором.
Существенным признается нарушение договора одной из сторон, ко торое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключе нии договора.
В случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.
Арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок.
Помимо установленных Гражданским кодексом, Земельным кодексом РФ вводятся дополнительные основания прекращения договора аренды земельного участка.
Так, аренда земельного участка может быть прекращена по инициа тиве арендодателя в случае:
1) использования земельного участка не в соответствии с его целе вым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, предусмотренными ЗК РФ;
2) использования земельного участка, которое приводит к сущест венному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значи тельному ухудшению экологической обстановки;
3) неустранения совершенного умышленно земельного правонаруше ния, выражающегося в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с Удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хране-нии, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вРеда здоровью человека или окружающей среде;
4) неиспользования земельного участка, предназначенного для сель скохозяйственного производства либо жилищного или иного строитель ства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок Не Установлен федеральным законом или договором аренды земельного Участка, за исключением времени, необходимого для освоения земельно-
о Участка, а также времени, в течение которого земельный участок не
127
ОСНОВАНИЯ
И ПОРЯДОК
ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА
БЕЗВОЗМЕЗДНОГО
СРОЧНОГО
ПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМ
УЧАСТКОМ
мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или вви ду иных обстоятельств, исключающих такое использование;
5) изъятия земельного участка для государственных или муниципаль ных нужд в соответствии с правилами, установленными ст. 55 ЗК РФ;
6) реквизиции земельного участка в соответствии с правилами, уста новленными ст. 51 ЗК РФ.
Прекращение аренды земельного участка по перечисленным основа ниям, указанным в Земельном кодексе РФ, не допускается в период по левых сельскохозяйственных работ, а также в иных установленных феде ральными законами случаях.
Земельным кодексом РФ установлены следую щие основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования: это истечение срока, на который земельный участок был предостав лен, а также по двум основаниям, предусмот ренным и для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, а именно: — использование земельного участка не в соот ветствии с его целевым назначением и принад лежностью к той или иной категории земель, предусмотренными ЗК РФ; — использование земельного участка, которое приводит к сущест венному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значи тельному ухудшению экологической обстановки.
Инициатива прекращения права безвозмездного срочного пользова ния, в случае досрочного прекращения использования земельного участ ка может исходить от лица, предоставившего участок. Пользование мо жет быть прекращено также и по соглашению сторон.
В случае, если право безвозмездного срочного пользования возникло на основании решения органа государственной власти или местного са моуправления, прекращение использования земельного участка на осно вании этого права наступает по истечении срока, установленного в дан ном акте.
Что же касается использования земельного участка на основе права безвозмездного срочного пользования в силу договора между гражданами или юридическими лицами, то по истечении срока, указанного в догово ре, по соглашению сторон либо прекращаются отношения по использо ванию, либо возобновляются на новый срок. При этом, если пользова тель по истечении срока использования участка продолжает его исполь зовать, а лицо, предоставившее участок, не потребовало прекращения такого использования, договор продолжает свое действие. В то же время любая из сторон может потребовать прекращения договора.
Особо оговорено земельным законодательством то, что работник, прекративший трудовые отношения с организацией, предоставившей слу жебный надел в пользование, имеет право использовать этот служебный надел после прекращения трудовых отношений в течение срока, необхо димого для окончания сельскохозяйственных работ.
Опредлены отдельно основания прекращения права безвозмездного срочного пользования, если на основании этого права предоставлен слу жебный земельный надел1. Так, право на служебный надел прекращается
См. главу 4 учебника.
128
в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которы-щи служебный надел был предоставлен.
Прекращение права на служебный надел оформляется решением ор-рзнизации, предоставившей такой служебный надел в пользование.
В то же время право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по ста рости или пенсию по инвалидности.
Право на служебный надел может быть сохранено не только за ра ботником, но и за членами его семьи в следующих случаях:
1) если работник призван на действительную срочную военную службу или альтернативную службу — на весь срок прохождения службы;
2) если работник поступил на учебу — на весь срок обучения в обра зовательном учреждении;
3) если работник погиб в связи с исполнением служебных обязанно стей.
Кроме того, право на служебный надел сохраняется за нетрудоспо собным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия.
Следует заметить, что служебный земельный надел предоставляется преимущественно для сельскохозяйственных работ, поэтому право поль зования служебным наделом может быть прекращено после снятия уро жая.
Пользователи (за исключением арендаторов, для которых прекращение права аренды регулирует ся законом и договором), а также владельцы зе мельных участков вправе отказаться от предос тавленного им права.
Ранее законодательством были недостаточно урегулированы процеду ры отказа от земельного участка, в связи с чем возникали разнообразные коллизии, связанные с выяснением того, что означает, например, дли тельное неиспользование участка и можно ли его приравнять к отказу от права на него. Не было единообразия и ясности в том, каким образом должен быть оформлен отказ.
Принятым Земельным кодексом РФ ряд этих вопросов решен.
Теперь установлено, что отказ лица от осуществления принадлежаще го ему права на земельный участок оформляется подачей заявления об отказе в органы, осуществляющие распоряжение зесмельными участками, либо при прекращении права на земельный надел — работодателю, пре доставившему участок.
Кроме того, ЗК РФ установил, что подача заявления не влечет за со бой прекращение соответствующего права. Право это прекращается с принятием решения субъектом, предоставившим участок (собственни ком, лицом, осуществляющим действия от имени собственника), или иным лицом, наделенным полномочиями по прекращению этого права. Так, при отказе лица от права пожизненного наследуемого владения зе-Мельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования зе-Ыельным участком распоряжение данным земельным участком осуществ-л«ется исполнительным органом государственной власти или органом Устного самоуправления, предусмотренными ст. 29 ЗК РФ.
129
ПОРЯДОК ОТКАЗА
ОТ ПРАВА
НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ
УЧАСТОК
ПОРЯДОК
ПРИНУДИТЕЛЬНОГО
ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ
НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ
УЧАСТОК ВВИДУ
НЕНАДЛЕЖАЩЕГО
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА.
ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
НУЖД
Как и право собственности, права пользовате лей и владельцев земельных участков могут быть прекращены в принудительном порядке. При этом устанавливается, что принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования зе мельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использова ния земельного участка после наложения админи стративного взыскания в виде штрафа Одновременно с наложением административно го взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного зе мельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законода тельства, выносится предупреждение о допущенных земельных правона рушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного ст. 29 Земельного кодекса РФ и предоставившего земельный участок.
Такое предупреждение должно содержать: указание на допущенное земельное правонарушение; срок, в течение которого земельное правона рушение должно быть устранено; указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земель ного правонарушения; разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принуди тельного прекращения прав на земельный участок; иные необходимые условия.
Форма предупреждения должна быть установлена Правительством Российской Федерации.
В случае неустранения указанных в предупреждении земельных пра вонарушений в установленный срок исполнительный орган государствен ной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекра щении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использо вания в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ.
Орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные указанной выше статьей ЗК РФ, направляет в суд заяв ление о прекращении права на земельный участок. По истечении десяти дневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, на правляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной реги страции прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Законодательсвтом подчеркивается, что прекращение права на зе мельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от предусмотренного ст. 76 ЗК РФ возмещения причи ненного вреда.
Решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего ис пользования земельного участка может быть обжаловано в судебном по рядке.
130
Обратим внимание на то, что порядок прекращения прав на земель ные участки при ненадлежащем их использовании определен и граждан ским законодательством.
Права пользователей и владельцев земельных участков могут быть Прекращены в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Изъятие земельных участков у владельцев и пользователей в данном случае осуществляется по тем же основаниям, цто и выкуп земельных участков у собственников, а именно по основа ниям, установленным ст. 49 Земельного кодекса РФ. Земельным кодек сом установлено, что порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муници пальных нужд устанавливаются гражданским законодательством.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А.Боголюбова. М.: Проспект, 2001.
2. Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному ко дексу Российской Федерации. М.: БЕК, 2002.
Глава 7
Как уже говорилось ранее, сделки являются одним из правовых ос нований возникновения и прекращения прав на земельные участки.
Важность этого правового института, большой объем норм, регули рующих сделки, а также и то, что заключение, реализация и прекраще ние сделок включают в себя широкий круг отношений, обусловили то, что рассмотрение этого вопроса выделено в самостоятельную главу.
Поскольку заключение сделок с земельными участками является од ним из основных способов включения их в оборот, данная глава обра щается к рассмотрению понятия и содержания оборота земельных уча стков.
§ 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Действующий Земельный кодекс РФ не содержит специального раз дела об обороте или сделках с земельными участками. Однако это не означает, что земельное законодательство не регулирует этот круг отно шений.
В ЗК РФ содержится ряд норм, устанавливающих общие начала оборо та земельных участков: устанавливаются определенные требования к оборо-тоспособности и соответственно обороту земель, установлены критерии изъ ятия из оборота и ограничения в обороте земельных участков.
В качестве недвижимого имущества земельный участок наделен таким правовым качеством, как оборотоспособность. Под оборотоспособностью согласно ст. 129 ГК РФ, установившей общее понятие оборотоспособности гражданских прав, следует понимать возможность земельного уча стка свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсально го правопреемства (наследование, реорганиза ция юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборо тоспособности земельных участков исходит и ст. 260 ГК РФ, которая ус танавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду й распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК РФ) постольку, поскольку
132
ПОНЯТИЕ ОБОРОТОСПОСОБ НОСТИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОБОРОТА
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ
соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота не ограничены в обороте.
Ограничение или изъятие из оборота определено Земельным кодек сом как утвержденные законом условия, при которых земельные участки не могут переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц — участников оборота), а также не мо гут быть объектом сделок.
При этом земельные участки, изъятые из оборота, в соответствии с указанной статьей ГК РФ должны быть прямо указаны в законе, а зе мельные участки, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособ-ные), определяются в порядке, установленном законом. И в соответствии с ч. 3 указанной ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, ограничение обо рота, а также и допущение к обороту земельных участков должно быть урегулировано земельным законодательством, а именно Земельным ко дексом РФ, иными федеральными законами. К упомянутым федераль ным законам прежде всего следует отнести те из них, которые устанавли вают особые требования к обороту иной, прочно связанной с землей не движимости, и прежде всего природных объектов. В данном случае следует иметь в виду Лесной кодекс Российской Федерации, который ус танавливает, что лесной фонд РФ находится в федеральной собственно сти, Водный кодекс Российской Федерации, которым определено, что большинство водных объектов находится в собственности государствен ной. Упомянутые нормы данных федеральных законов существенно огра ничивают в обороте земельные участки, на которых расположены эти объекты недвижимости.
На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование кото рых для других целей не допускается или ограничивается.
Следует заметить, что сейчас отношения по переходу прав на земель ные участки путем заключения сделки достаточно активно регулируются законодательством субъектов РФ, и к этому нет четких правовых препят ствий. Статья 129 ГК РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому ины ми способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о зем ле и других природных ресурсах, а законодательство о земле в соответст вии со ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Однако, признавая права субъектов, не следует забывать, что ощутимые разногласия в регулировании перехода земельных участков от одного субъекта РФ к другому противоречат необходимости обеспече ния единого экономического пространства и единой государственной зе мельной политики на территории Российской Федерации, тем более в ус ловиях современной нестабильности земельных отношений.
Существующие пробелы в законодательном регулировании сделок с земельными участками в известной степени могут быть оправданы, по скольку российская правовая система только осваивает рынок земельных Участков, легализованный в стране сравнительно недавно. Для адекватно го регулирования данных отношений право обязано верно оценивать
133
роль рынка земельных участков в экономических отношениях, социаль ные и политические последствия развития этого рынка.
Уяснение ограничения оборотоспособности
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ОГРАНИЧЕНИЕ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ земельных участков важно в том числе тем,
что согласно Земельному кодексу РФ только участки, не изъятые из оборота, могут быть
объектами сделок.
Пунктом 4 ст. 27 ЗК РФ устанавливается закрытый перечень земель ных участков, изъятых из оборота. Это означает, что иными норматив ными актами, в том числе федеральными законами, не могут быть уста новлены иные виды земельных участков, изъятых из оборота, в сравне нии с уже указанными настоящим Кодексом.
В соответствии с ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, заня тые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:
1) государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 настоящего Кодекса);
2) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федера ции, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие вой ска, воинские формирования и органы;
3) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены во енные суды;
4) объектами организаций федеральной службы безопасности;
5) объектами организаций федерачьных органов государственной ох раны;
6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых созда ны закрытые административно-территориальные образования;
8) исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями соответственно Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации;
9) воинскими и гражданскими захоронениями;
10) инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и ком муникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государствен ной границы Российской Федерации.
Ограничены в обороте находящиеся в государственной или муници пальной собственности следующие земельные участки:
1) в пределах особо охраняемых природных территорий, не указан ные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ;
2) в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установлен ных федеральными законами;
3) занятые находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда;
4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологиче ского наследия;
134
5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, обо ронной промышленности, таможенных нужд и не указанные в п. 4 ст. 27
зк рф;
6) не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ в границах закрытых админист ративно-территориальных образований;
7) предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооруже ний навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования междуна родных транспортных коридоров;
8) предоставленные для нужд связи;
9) занятые объектами космической инфраструктуры;
10) расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
11) предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотиче ских средств;
12) загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.
К земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую оче редь государственные природные заповедники и национальные парки, как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федераль ной собственности. Согласно ст. 95 ЗК РФ в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняе мых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражда нам и юридическим лицам на праве собственности. Далее, изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечи вающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атом ной промышленности государства.
В целом, поскольку размещение перечисленных объектов является ос нованием для изъятия соответствующих земель из оборота, следует считать, что за прекращением (ликвидацией) данных объектов в установленном по рядке должно следовать снятие запрета на оборот земельных участков.
Земельные участки, изъятые из оборота, могут быть включены в обо рот при соблюдении условий, установленных специальным законодатель ством, в зависимости от категории земель либо в зависимости от измене ний в правовом режиме объекта недвижимости, расположенной на дан ном земельном участке.
В отношении регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения Земельный кодекс РФ придерживается позиции, согласно ко торой оборот земель данной категории должен регулироваться специаль ным федеральным законом. При этом п. 7 ст. 27 ЗК РФ исключение сде лано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предос тавленных гражданам для указанных в пункте целей и не изъятых из оборота.
§ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КУПЛИ-ПРОДАЖИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Земельным кодексом урегулированы особенности купли-продажи .зе мельных участков как особого объекта правовых отношений и особого объ-
135
ПОНЯТИЕ ДОГОВОРА
КУПЛИ-ПРОДАЖИ
ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
екта недвижимости. Положения о купле-продаже земельных участков при этом основаны на принципах и нормах Земельного кодекса РФ, а также на общих положениях о купле-продаже, установленных частью второй ГК РФ.
По договору купли-продажи (в соответствии со ст. 454 ГК) одна сторона (продавец) обязуется передать земельный участок в собственность другой стороне (покупателю), а покупатель обя зуется принять земельный участок и уплатить за него определенную денежную сумму (цену). Это составляет основное со держание данного договора. На земельные отношения распространяются и статьи параграфа 7 «Продажа недвижимости» главы 30 ГК. В соответ ствии со ст. 549 по договору купли-продажи недвижимого имущества (договору продажи недвижимости) продавец обязуется передать в собст венность покупателя в том числе и земельный участок.
Часть 3 ст. 129 ГК делает оговорку о том, что земля и другие природ ные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Для собственников земельных уча стков или тех, кто собирается их приобрести, это означает, что при ре шении правовых вопросов следует обращаться к земельному законода тельству, чтобы уяснить особенности сделки. Правда, современное зако нодательство о земле пока достаточно скупо регулирует именно сделки купли-продажи. Но определенные акты, позволяющие заключать догово ры, уже приняты. В частности, разработан порядок купли-продажи граж данами Российской Федерации земельных участков, Типовой договор купли-продажи (купчая) земельного участка2.
Согласно требованиям, специально оговоренным Земельным кодек-смо РФ, являются недействительными следующие условия договора куп ли-продажи земельного участка:
устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обрат но по собственному желанию;
ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей;
ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами.
Указанные требования применяются также к договору мены.
Важным положением гражданского и земельно го законодательства является требование о том, что при заключении договора о продаже земель ного участка должны быть точно указаны дан ные, позволяющие определить размер земельно-
ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
КАК ОБЪЕКТ
ДОГОВОРА
КУПЛИ-ПРОДАЖИ
го участка, его местонахождение, перечень угодий, входящих в состав зе-
1 Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков. Утвержден Постановлением Совета Министров РФ от 30 мая 1993 г., №503 // САПП РФ. 1993. №23. Ст. 2114.
2 Типовой договор купли-продажи (купчей) земельного участка. Утвержден Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству 2 июня 1993 г. // РГ. 1993. 24 июля.
136
р
цельного участка, цель использования земельного участка, его кадастро вая оценка.
Земельным кодексом устанавливается специальное требование о том, что объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, про шедшие государственный кадастровый учет.
Для точного определения всех параметров земельного участка к дого вору купли-продажи прилагается план земельного участка. Все необходи мые данные также указываются в договоре. При отсутствии плана участ ка он изготовляется за счет средств продавца или покупателя по согла шению между ними.
Продавец при заключении договора купли-продажи обязан предос тавить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования. Если эти дан ные будут в договоре отсутствовать, договор будет считаться незаклю ченным и сделка недействительной в соответствии с Гражданским ко дексом РФ. Покупатель в случае предоставления ему продавцом заве домо ложной информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным ис пользованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказывающем сущест венное воздействие на использование и стоимость продаваемого зе мельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут по влиять на планируемое покупателем использование и стоимость прода ваемого земельного участка; иной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами, вправе требовать уменьшения покупной цены или расторже ния договора купли-продажи земельного участка и возмещения причи ненных ему убытков.
При совершении сделки купли-продажи продавец или покупатель не вправе по своему усмотрению изменить целевое назначение земельного уча стка, а также такие условия его использования, как право прохода (проезда) по участку, технического обслуживания или ремонта зданий и др.
Кадастровый учет земельного участка осуществляется на основании ст. 69 настоящего Кодекса и в соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре». В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недви жимое имущество и сделок с ним» государственной регистрации подле жит переход права собственности на земельный участок по договору куп ли-продажи.
О форме договора продажи земельного участка законодательство высказывается однозначно: до говор заключается в письменной форме, а несо блюдение этой формы договора влечет за собой его недействительность (ст. 550 ГК). Мы уже говорили о том, что была разработана и приня та типовая форма договора купли-продажи земельного участка, которой Должны придерживаться участники сделки.
Одним из последствий несоблюдения покупателем установленной Формы договора может являться то, что он не вправе рассчитывать на
137
ФОРМА И ЦЕНА
ДОГОВОРА
КУПЛИ-ПРОДАЖИ
ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
получение свидетельства о праве собственности на землю, без которого ни доказать, ни защитить свои права на землю он не сможет.
Срок передачи земельного участка продавцом покупателю определя ется договором. Если срок договором не установлен, обязательства по передаче участка должны быть выполнены в разумный срок, в соответст вии со ст. 314 ГК РФ, величина срока определяется с учетом всех об стоятельств исполнения обязательств.
Одним из важных условий заключения договора купли-продажи зе мельного участка является цена договора, цена участка. При отсутствии условия о цене участка договор считается незаключенным (ст. 555 ГК РФ). Цена участка определяется по соглашению сторон. При заключении сделок с местной администрацией о покупке земли, а иногда и сделок между частными лицами нередко стороны руководствуются нормативной ценой земли.
Покупатель обязан оплатить земельный участок непосредственно до или после передачи земельного участка, если иное не предусмотрено за конодательством или договором. Если договором не предусмотрена рас срочка оплаты товара, покупатель обязан уплатить цену земельного уча стка полностью. Если покупатель своевременно не оплачивает передан ный земельный участок, продавец вправе потребовать его оплаты и уплаты процентов в соответствии с гражданским законодательством (ст. 486 ГК РФ).
Существенное внимание уделяет законодатель ство условиям передачи товара (земельного уча стка). При этом устанавливается ряд обяза тельств как для покупателя, так и для продавца. Из смысла законодательства вытекает, что про давец обязан передать земельный участок в надлежащем состоянии (надлежащего «качества»), пригодном для цели его использования. Например, крестьянскому хозяйству в целях сель скохозяйственного использования нельзя продать зараженный земель ный участок, с нарушенным почвенным слоем, если он не поддается восстановлению и приведению в пригодное для сельского хозяйства со стояние.
Продавец обязан предупредить покупателя обо всех недостатках зе мельного участка до заключения договора. Если он этого не сделал, а покупатель обнаружил недостатки, не позволяющие использовать зе мельный участок по назначению, он вправе требовать уменьшения по купной цены, безвозмездного устранения недостатков или возмещения собственных затрат на устранение недостатков (ст. 475 ГК РФ). Если недостатки оказываются существенными и неустранимыми, покупатель вправе потребовать возврата уплаченной суммы и отказаться от земель ного участка или потребовать другой земельный участок. Подобного рода требования покупатель может предъявить в случае, если недостат ки были обнаружены в разумный срок (ст. 477 ГК), в пределах двух лет со дня передачи земельного участка либо в пределах более длительного срока, если это установлено законом или договором купли-продажи. Необходимо отметить, что земельным законодательством данные сроки пока не оговариваются, поэтому остается условие, установленное ГК или договором.
138
ПЕРЕДАЧА
ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА ПО
ДОГОВОРУ
КУПЛИ-ПРОДАЖИ
По правилу, установленному земельным законодательством, куп-ля-продажа земельных участков возможна при отсутствии споров по по-воДУ участка и иных, установленных законодательно причин, препятст вующих заключению сделки.
Законодательством устанавливается, что продавец обязан передать поку пателю товар, предусмотренный договором, а также, если иное не предусмот рено договором купли-продажи, одновременно передать покупателю принад лежности товара и относящиеся к нему документы (ст. 456 ГК).
Принадлежность —- это вещь, предназначенная для обслуживания дру гой, главной вещи, связанная с ней общим назначением, и в соответст вии со ст. 135 ГК принадлежность следует судьбе главной вещи, если до говором не предусмотрено иное. Земельное законодательство не останав ливается подробно на том, что при передаче земельного участка может являться его принадлежностью. Кроме того, в еще более сложном случае, при продаже недвижимости (здания) вместе с земельным участком, не всегда легко, даже для специалиста, определить, где же здесь главная вещь, а где ее принадлежность. А решить этот вопрос важно при заклю чении договора. В какой-то мере разграничивают эти две проблемы ст. 552 и 553 ГК. По договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости (ст. 552) покупателю одновременно с передачей права соб ственности на недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее ис пользования. То есть в этом случае данная часть (которая может и не со ставлять весь земельный участок) выступает как принадлежность главной вещи — здания.
Когда продавец является собственником земельного участка, на кото ром находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупа телю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к по купателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.
Другими словами, если дом продает собственник земельного участка, то право на участок под домом и предназначенный для его использова ния определяется договором купли-продажи и по договору он может ос таться в собственности продавца дома. Если же договором не определя ется, на основании какого права продавец дома передает соответствую щий земельный участок, то по закону будет считаться, что он перешел покупателю, как и здание, на праве собственности.
Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не при надлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользова ния таким участком, установленным законом или договором. При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответ-ствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец Недвижимости. Наиболее распространенные случаи такой сделки — это продажа дома или гаража, расположенных на арендуемых продавцом зе мельных участках. При этом покупателю переходит право аренды части земельного участка.
139
В случае, если земельный участок, на котором находится принадле жащая продавцу недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользо вания частью земельного участка, занятой недвижимостью и необходи мой для ее использования, на условиях, предусмотренных договором ку пли-продажи (ст. 553 ГК).
§ 3. АРЕНДА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Арендные отношения возникают из договора между арендатором и арендодателем.
Поскольку отношения по поводу аренды земельного имущества подчиняются общим требованиям, которые предъявляет гражданское законодательство к арендным отношениям, то и основу законодатель ного регулирования наряду с земельным законодательством составляет Гражданский кодекс РФ — разделы, регулирующие те или иные вопро сы обязательственных отношений. Особенности аренды земельных участков регулируются и действующим земельным законодательством.
Как установлено ЗК РФ, земельные участки, за
ПОНЯТИЕ ДОГОВОРА
АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНОГО
участка
исключением указанных в п. 4 ст. 27, могут быть предоставлены их собственниками в арен-
ду в соответствии с гражданским законодатель-
ством и настоящим Кодексом.
Гражданский кодекс определяет объект аренды, понятие арендодате ля, устанавливает форму договора аренды, общие требования к срокам его заключения, основные условия его выполнения. Все эти вопросы мы рассмотрим последовательно в преломлении к особенностям правового регулирования аренды земельных участков.
По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во вре менное пользование (ст. 606 ГК РФ).
Таким образом, арендатору переходит право владения и пользования (или только пользования). Арендатор, получив землю в аренду, владеет ею и пользуется, т. е. извлекает из нее полезные свойства, и приобретает по закону и в соответствии с договором право собственности на плоды, продукцию и доходы, полученные им в результате использования земли. За собственником же остается право распорядиться земельным участком, но с условием соблюдения законодательных и договорных требований, предъявляемых к арендодателю.
СТОРОНЫ ДОГОВОРА
АРЕНДЫ
ЗЕМЕЛЬНОГО участка
Право предоставления земельного участка в
Аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать иму-
щество в аренду. При предоставлении земли в аренду в качестве арендо дателя договор подписывает или собственник, или лицо, им управомоченное, или лицо, собственником не являющееся, но управомо-ченное законом сдавать землю в аренду.
1 Это главы раздела III ГК РФ 21 — 29, а также § 1 и некоторые положения § 4 главы 34 «Аренда», раздела IV «Отдельные виды обязательств».
140
От имени юридического лица в отношения по поводу аренды (дан ное правило распространяется и на арендатора) вступает его орган управления, управомоченный принимать решения по поводу распоря жения землей. В зависимости от вида юридического лица вполне воз можен и даже целесообразен такой вариант, когда решение о сдаче в аренду земли принимает общее собрание участников (или их предста вителей), а в качестве стороны в договоре аренды от имени юридиче ского лица и по решению общего собрания выступает доверенное лицо — председатель или иной руководитель исполнительного органа юридического лица.
Но поскольку земля может находиться также в государственной или муниципальной собственности, то в качестве арендодателя нередко вы ступают государственные и муниципальные органы. Эти органы не вхо дят в разряд собственников земли, а управомочены законом сдавать в аренду земли, находящиеся в государственной или муниципальной соб ственности.
Арендатором, как и арендодателем, может быть любое юридическое (в том числе иностранное или с иностранным участием) или физическое лицо (в том числе иностранцы и лица без гражданства), обладающее зе мельной правоспособностью. Земельное и гражданское законодательство предоставляет право сдачи имущества в аренду российским и иностран ным физическим и юридическим лицам. В то же время настоящей стать ей подчеркивается положение, что иностранным субъектам земельные участки предоставляются в аренду.
ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
КАК ОБЪЕКТ
ДОГОВОРА АРЕНДЫ
Чтобы стать объектом аренды, земельный уча-
сток должен быть определен точно так же, как и в других случаях, когда земельный участок
выступает в качестве недвижимого имущества в гражданско-правовых отношениях. То есть он должен быть отграничен в натуре и его границы должны быть отражены на плане, который хра нится в органах местной государственной администрации.
Целевое назначение земель предполагает, что при предоставлении их в аренду оно не изменяется и что арендатор, как и собственник, должен соблюдать установленный законом особый режим использования этих зе мель (это касается прежде всего земель сельскохозяйственного назначе ния, лесов, вод, земель рекреационного и оздоровительного назначения, земель санитарных и водоохранных зон).
Земельные участки не всегда могут быть предметом договора аренды: в соответствии со ст. 666 ГК они не могут выступать в таком качестве в договоре финансовой аренды (лизинга).
Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земель ных участков (ст. 607 ГК). К этим особенностям обращается земельное законодательство. К ним относятся особые условия предоставления в аренду и использования арендуемых земель различных категорий; осо бенности аренды земельных долей и др.
В гражданском же законодательстве кроме аренды собственно зе мельного участка земельный участок попадает в поле зрения правового Регулирования арендных отношений при аренде недвижимости. Права на земельный участок при аренде находящегося на нем здания или со-оРУЖения регулируются ст. 652 ГК. На основании этой статьи аренда-ТоРУ переходит право на часть земельного участка, на котором нахо-
141
ФОРМА И ГОСУДАРСТВЕННАЯ
РЕГИСТРАЦИЯ ДОГОВОРА АРЕНДЫ
дится арендуемая недвижимость, и та его часть, которая необходима для обеспечения использования недвижимости. Участок земли перехо дит арендатору на праве аренды или ином, предусмотренном догово ром аренды праве, если земля находится в собственности арендодателя или в пользовании (но не в аренде). И участок переходит арендатору на праве пользования, если в договоре не определено право, на осно вании которого он передается арендатору. Аренда здания или сооруже ния, находящегося на земельном участке, не принадлежащем арендо дателю на праве собственности, допускается без согласия собственни ка этого участка, если это не противоречит условиям его использования, установленным законом или договором с собственни ком земельного участка.
Договор аренды земельного участка заключается в письменной форме. Кроме того, он должен подвергнуться государственной регистрации (ч. 2 ст. 609 ГК РФ). Постановлением Прави тельства Российской Федерации от 19 марта 1992 г.1 утверждена форма договора аренды земель сельскохозяйственно го назначения. 20 мая 1992 г. Комитетом РФ по земельной реформе и земельным ресурсам (ныне — Комитет Российской Федерации по земель ной политике) был утвержден Порядок выдачи и регистрации договоров аренды земель сельскохозяйственного назначения, договоров временного пользования землей сельскохозяйственного назначения2. Данные норма тивные акты имели в виду предоставление в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной или государственной собственности. При аренде земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собст венности граждан, эта форма договора может быть использована в каче стве основы. После того как законодательством было предоставлено пра во сдавать в аренду земельные доли, была принята и форма договора предоставления в аренду земельной доли3.
Государственная регистрация договора аренды земельного участка производится на основании ст. 131 ГК РФ «Государственная регистрация недвижимости», а также ст. 164 ГК РФ «Государственная регистрация сделок». В соответствии со ст. 164 сделки с землей (а предоставление земли в аренду является сделкой) подлежат государственной регистрации в случаях и порядке, предусмотренных ст. 131 ГК и законом о регистра ции прав на недвижимость и сделок с ним. Данным законом является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Обратим внимание на то, что при регулировании государственной регистрации аренды Феде ральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ст. 26) вступает в противоречие с положе ниями о государственной регистрации договора аренды по Гражданскому кодексу РФ. Напомним, что упомянутый Федеральный закон устанавли-
1 РГ. 1992. 15 апр.
2 Там же.
3 Примерный Договор аренды земельной доли, в том числе и при множест венности лиц, выступающих на стороне арендодателя, был разработан и принят Роскомземом 16 мая 1996 г.
142
вает необходимость регистрации права аренды, тогда как ГК РФ требует регистрации арендной сделки. В данном случае нормы ГК РФ имеют высшую силу и подлежат применению. При толковании норм следует исходить из того, что государственной регистрации подлежат вещные права на недвижимость — право собственности, право хозяйственного ве дения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемо го владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а так же иные вещные права, и не подлежат самостоятельной регистрации права сторон по сделке.
В соответствии с ГК РФ арендные отношения — это отношения обя зательственные, вне зависимости от объекта аренды. Более того, ГК РФ, регулируя отношения аренды, равно как и иные отношения, урегулиро ванные разделом III, говорит об обязательственных отношениях либо об обязательстве, но не об обязательственных правах.
Гражданский кодекс РФ не устанавливает регистрации права аренды, но установил обязанность регистрации договора аренды (см., например, ст. 651 ГК), т. е. регистрации сделки с недвижимостью, в соответствии со ст. 131 и 164 ГК.
Таким образом, ст. 26 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О го сударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», установив регистрацию права аренды, вошла в противоречие с упомянутыми положениями Гражданского кодекса.
На основании ч. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содер жащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодек су, что означает недопустимость противоречия иных законов, в том чис ле и федеральных, Гражданскому кодексу. Частью 5 той же статьи уста новлено, что в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон. Обязанность соответствия закона о регист рации дополнительно подтверждается ч. 6 ст. 131 ГК, которая гласит, что порядок государственной регистрации и основания отказа в регист рации устанавливаются законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с настоящим Кодексом.
СРОК ДОГОВОРА
АРЕНДЫ
Как правило, договор аренды земельного участка заключается на определенный срок. С его истечением прекращаются и обязательства по
Договору — земельный участок возвращается во владение и пользование собственника, а арендатор перестает владеть и пользоваться им. Другой вариант — договор перезаключается с тем же арендатором. Однако аренд ные отношения могут закончиться и досрочно (о прекращении договора аренды см. ст. 46 настоящего Кодекса и комментарий к ней).
Общее условие состоит в том, что договор аренды заключается на срок, определенный договором (ст. 610 ГК). То есть срок устанавливают стороны, заключающие договор.
Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки Договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных ви-Лов имущества.
Относительно сроков аренды земельных участков земельное законо дательство пока не определилось. Практически же существуют кратко-сРочные (до 3 лет) и долгосрочные (до 25—50 лет) сроки аренды.
143
ПРАВА
И ОБЯЗАННОСТИ
АРЕНДАТОРА ПО
ДОГОВОРУ АРЕНДЫ
ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
По истечении срока договора аренды земельного участка его аренда тор имеет преимущественное право на заключение нового договора арен ды земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 35, п. 1 ст. 36 и ст. 46 ЗК РФ.
Земельный кодекс РФ предоставляет арендато ру, за изъятием некоторых случаев, те же права по использованию земельного участка, что и собственнику (ст. 40 ЗК РФ). Арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земель ного участка при условии его уведомления, если договором аренды зе мельного участка не предусмотрено иное. В указанных случаях ответст венным по договору аренды земельного участка перед арендодателем ста новится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды зе мельного участка не требуется.
Арендатор земельного участка имеет право передать арендованный зе мельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельно го участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земель ных участков, предусмотренные ЗК РФ. При продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арен датор данного земельного участка имеет преимущественное право его по купки в порядке, установленном гражданским законодательством для слу чаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу, за исключением случаев, предусмотренных п. 1 ст. 36 ЗК РФ.
При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор зе мельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земель ного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в п. 4 и 5 ст. 36, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются. Досроч ное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором,
В случае наследования земельных участков лицами, не достигшими со вершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия. Граждане, использующие земельные участки на праве аренды, имеют право на компенсацию затрат, вложенных в целях повышения плодоро дия почв (улучшение земельного участка), при добровольном отказе от
144
земельного участка и на возмещение убытков в случае выкупа у собст венника этого участка для государственных или муниципальных нужд.
Возникает вопрос, должен ли арендатор информировать арендодателя о совершении им действий, право на которые он имеет по договору. Ра зумеется должен, ведь арендодателю надо иметь представление о том, что происходит с его собственностью, иначе ему будет трудно отстаивать свои права при незаконном использовании арендованного участка или его использовании, не предусмотренном договором.
К правам арендатора относится также право на возмещение убытков и (или) расторжение договора, вызванных задержкой предоставления зе мельного участка (ст. 611 ГК. РФ). Для арендодателя в данном случае наступает ответственность за неисполнение обязательств по договору по гражданскому законодательству.
На основании ст. 612 ГК в случае обнаружения недостатков арендо ванного имущества арендатор вправе по своему выбору.
— потребовать от арендодателя либо безвозмездного устранения этих недостатков (например, путем проведения рекультивации земель), либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо возмещения своих рас ходов на устранение недостатков;
— удержать сумму понесенных им расходов, связанных с устранени ем данных недостатков, из арендной платы, предварительно уведомив об этом арендодателя;
— потребовать досрочного расторжения договора. Арендодатель, извещенный о требованиях арендатора, на основании
данной статьи может предоставить арендатору другой аналогичный зе мельный участок, без обнаруженных недостатков, или безвозмездно про извести улучшение земельного участка (если это, конечно, возможно).
Если требования арендатора удовлетворяются не полностью или сум ма удержанных им из арендной платы расходов не покрывает причинен ных убытков, он вправе потребовать у арендодателя возмещения их не покрытой части (ст. 612 ГК РФ).
Гражданский кодекс помимо названных предоставляет арендатору следующие права:
— с согласия собственника сдавать арендованное имущество в суб аренду (ст. 615, 618 ГК РФ);
— передавать свои права и обязанности по аренде имущества друго му лицу (перенаем);
— отдавать арендные права в залог;
— вносить арендные права в качестве взноса в уставный капитал или в качестве паевого взноса в имущество юридических лиц.
Еще одно важное право, предоставленное арендатору на основании Гражданского кодекса. Оно звучит так:
Если иное не предусмотрено законом или договором аренды, аренда тор, надлежащим образом исполнивший свои обязанности, по истечении
1 Это может быть в нашем случае наличие зараженных земель, соседство эко логически вредного производства, не позволяющее, например, использовать зем-Л1о, арендованную для сельскохозяйственных целей, либо если земля арендована оод строительство, недостатками может быть признана структура почвы, не даю-Щая возможность произвести это строительство.
145
срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Эта норма, как и другие условия продления договора, содержит ст. 621 ГК РФ.
В соответствии с Гражданским кодексом за арендатором сохраняются все права по договору аренды и в случае перехода права собственности на земельный участок другому лицу (ст. 613 ГК РФ).
Так же как и права, обязанности арендатора можно разделить на обязанности по исполнению договора и обязанности по использованию земли. Те и другие обязанности могут и совпадать.
В том, что касается использования земли, арендатор несет те же обя занности, что и собственник, владелец и пользователь. Единственное от личие от собственника — это то, что последний должен своевременно предоставлять в соответствующую администрацию установленные законо дательством сведения (если администрация и арендодатель не одно и то же лицо), которые в свою очередь арендатор передает собственнику.
В равной степени на арендатора распространяется и ответственность за нарушение земельного законодательства.
Договор аренды дополняет и конкретизирует положения законода тельства, в частности точно определяет цель аренды земли. При этом до говор не должен противоречить законодательству: в случае разногласий действует норма закона.
В части исполнения условий договора на арендаторе лежат следую щие обязанности:
— своевременное внесение платы за пользование земельным участ ком (ст. 614 ГК РФ);
— использование земли в соответствии с договором (ст. 615 ГК РФ);
— поддержание земельного имущества в надлежащем состоянии, не сение расходов на поддержание его в этом состоянии, если иное не уста новлено законом или договором аренды (ст. 616 ГК РФ).
Если на арендуемом имуществе лежат обременения, связанные с пра вами третьих лиц на земельный участок (сервитут, право залога), то арендатор не вправе прекратить или изменить эти права, но арендодатель обязан предупредить арендатора обо всех таких правах третьих лиц. Не исполнение этой обязанности дает арендатору право требовать уменьше ния арендной платы или расторжения договора и возмещения убытков (ст. 613 ГК РФ).
Арендодатель на основании ст. 619 ГК РФ вправе расторгнуть договор досрочно (см. ст. 46 ЗК РФ). Арендодатель имеет право потребовать от арен датора досрочного внесения арендной платы в случае существенного нарушения последним сроков внесения, если иное не предусмотрено договором аренды. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд (ст. 614 ГК РФ).
Гражданский кодекс не упоминает о праве арендодателя распорядить ся арендованным земельным участком, т. е. продать, обменять, подарить, заложить его и т. д., но это право принадлежит ему как собственнику имущества и с передачей земли в аренду не прекращается. Единственное, что следует заметить,— права арендатора при переходе права собственно-
146
ПРАВА
И ОБЯЗАННОСТИ АРЕНДОДАТЕЛЯ
сти к другому лицу остаются неизменными, что и гарантирует Граждан ский кодекс (ст. 617 ГК РФ).
На основании Гражданского кодекса арендодатель обязан: - передать арендатору земельный участок в сроки и в состоянии, со ответствующие условиям договора и назначению земельного участка. Зе мельный участок передается вместе со всеми принадлежностями, необхо димыми для его использования. В том случае, если земельный участок и принадлежности сопровождают определенные документы, последние также должны быть переданы арендатору;
— предупредить арендатора о правах третьих лиц на участок. Если арендодатель — государственные или муниципальные органы, то
он обязан :
— передать арендатору землю в состоянии, соответствующем услови ям договора по площади угодий и качеству, указанным в приложении к договору;
— содействовать по заявкам арендатора выполнению необходимых работ по землеустройству;
— в случае смерти арендатора до истечения срока аренды переза ключить договор аренды с одним из его наследников при его согласии стать арендатором;
— возмещать по истечении срока аренды полностью или частично расходы по освоению земель и улучшению качества сельскохозяйствен ных угодий, понесенные арендатором.
Гражданский кодекс предусматривает ответственность арендодателя и в других случаях, кроме тех, что мы перечислили в связи с правами арендатора. Он (арендодатель) отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора он не знал о них(ГК РФ, ст. 612). В то же время арендодатель не несет ответственности за недос татки сданного в аренду имущества, которые были им оговорены при за ключении договора или были заранее известны арендатору либо должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества при заключении договора или передаче имущества.
В любом случае — будь то прямое нарушение прав арендатора, уста новленных договором или законом, либо косвенное нарушение, связан ное с неисполнением арендодателем норм земельного законодательства, арендатор вправе обратиться за восстановлением своих прав в суд.
ГАРАНТИИ
ИСПОЛНЕНИЯ
ДОГОВОРА АРЕНДЫ
Гражданским кодексом предусмотрены гарантии выполнения обязательства по передаче арендодателем арендованного имущества в срок.
На основании ч. 3 ст. 611 этого документа, если арендодатель не предоставил арендатору сданное внаем имущество в ука занный в договоре срок, а в случае, если такой срок не указан, в разум ный срок, арендатор вправе истребовать у него это имущество в соответ ствии со ст. 398 ГК. («Последствия неисполнения обязательства передать индивидуально-определенную вещь») и потребовать возмещения убытков, Причиненных задержкой исполнения, либо расторжения договора и воз мещения убытков, причиненных его неисполнением.
Здесь перечислены обязанности, не потерявшие силу с изменением граж данского и земельного законодательства.
147
Помимо прямо предусмотренных законодательством в договор могут быть включены дополнительные гарантии исполнения договора и ответ ственность за его неисполнение как арендатором, так и арендодателем. Сделать это можно на основании норм ГК, регулирующих вопросы обес печения исполнения обязательств и ответственности за их неисполнение (раздел III ГК РФ).
§ 4. ОБМЕН, ДАРЕНИЕ, НАСЛЕДОВАНИЕ
ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРА ИПОТЕКИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
ОБМЕН ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
Право обмена земельного участка было впервые установлено п. 2 Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии
аграрной реформы в России»: «Граждане и юридические лица имеют право... обменивать... земельный участок». Пункт 5 того же Указа пре доставляет право обмена собственнику доли (пая) земельного участка, находящегося в общей долевой собственности.
Что касается порядка обмена земельного участка, то он регулируется со ответствующими положениями части второй ГК РФ. В соответствии с Граж данским кодексом РФ обмен имущества, принадлежащего гражданам и юри дическим лицам на праве собственности, производится по договору мены, к которому применяются статьи ГК, регулирующие сделки купли-продажи. При этом обе стороны выступают в качестве продавцов своего имущества и покупателей того имущества, которое они получают по договору мены.
Форма договора мены земельного участка была разработана Комите том РФ по земельным ресурсам и землеустройству1. Эта форма предпо лагает необходимое для заключения договора содержание, а именно: рек визиты сторон; предмет договора; наличие или отсутствие споров по предмету договора; обременения земельного участка (сервитута и иные права третьих лиц по предмету договора); ограничения в использовании предмета договора; обязательства сторон.
Договор обмена земельного участка должен быть заверен нотариаль но и зарегистрирован в земельном комитете.
ДАРЕНИЕ
ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
Право дарения земельного участка имеют собственники земли (граждане и юридические лица)
на основании Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аг-
рарной реформы в России» (п. 2). Общие положения о дарении, так же как и при регулировании иных гражданско-правовых сделок, регулиру ются гражданским законодательством.
По договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает другой стороне (одаряемому) земельный участок в собственность.
Для обеспечения заключения договоров дарения, так же как и дого воров мены, Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству была разработана форма договора дарения земельного участка1.
1 Письмо Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 19 ок тября 1994 г. №2-16/1629.
2 Там же.
148
Договор дарения земельного участка должен быть оформлен письмен-но и зарегистрирован в государственном органе регистрации сделок с зе мельными участками, как и иные сделки с землей.
НАСЛЕДОВАНИЕ
ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
Наследование земельного участка происходит на
основании гражданского законодательства по завещанию собственника либо по закону.
При наследовании по завещанию право частной
собственности возникает на основании составленного в соответствии с законодательством завещания собственника земельного участка, в по рядке и в сроки, установленные завещанием и законом. Наследник ста новится собственником земли после прохождения процедуры вступления в права наследования и регистрации права собственности в государствен ных органах.
Наследование по закону происходит в порядке, установленном зако ном, в соответствии с правилами наследования имущества родственника ми умершего.
Частью третьей ГК РФ урегулированы основные вопросы наследова ния земельных участков. Так, согласно ст. 1181 ГК РФ принадлежавшие наследодателю на праве собственности земельный участок или право по жизненного наследуемого владения земельным участком входят в состав наследства и наследуются на общих основаниях, установленных настоя щим Кодексом. На принятие наследства, в состав которого входит ука занное имущество, специальное разрешение не требуется.
При наследовании земельного участка или права пожизненного насле дуемого владения земельным участком по наследству переходят также на ходящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвен ный) слой, замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. При этом в соответствии со ст. 1182 ГК РФ раздел земельного участка, принад лежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимшшного размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения (см. ст. 33 ЗК РФ).
Порядок залога (ипотеки) земельного участка
ИПОТЕКА (ЗАЛОГ) регулируется Гражданским кодексом (общие положения залоговых отношений распространяются и на залог земельного участка) (ст. 334, 340 и Другие статьи ГК), а также Федеральным законом от 16 июля 1998 г. «Об Ипотеке (залоге недвижимости)».
Как и другое имущество, земельный участок является предметом за лога в качестве обеспечения выполнения обязательства собственника земли. Самым распространенным случаем является залог земельного уча стка для получения денежного кредита.
Залог возникает в силу договора между залогодателем и залогодержа телем.
В договоре о залоге (ипотеке) должны быть указаны предмет залога и его оценка, существо, размер. Кроме того, договор о залоге земельного Участка должен быть подвергнут государственной регистрации.
Договор об ипотеке земельного участка должен быть заключен в Письменной форме. Несоблюдение этого правила влечет недействитель ность договора.
Взыскание обращается на земельный участок при невыполнении ос новного обязательства по решению арбитражного суда. Обращает на себя
149
внимание то, что Федеральным законом «Об ипотеке» земельные участки «разделены» по признаку целевого использования на те, что могут быть предметом ипотеки. Согласно ст. 62 Закона это — участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и предос тавленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищно го, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и земельные участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйст венного обслуживания (функционального обеспечения). Статьей 63 уста новлен перечень участков, не подлежащих ипотеке: это земли, находя щиеся в государственной или муниципальной собственности, а также земли сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйствен ных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых зе мельных участков личных подсобных хозяйств.
Таким образом, наиболее ценная часть земель сельскохозяйственного назначения — сельскохозяйственные угодья оказались исключенными из ипотечных отношений. Это положение существенно и необоснованно ог раничивало право распоряжения угодьями. Однако право это было вос становлено решением Конституционного Суда Российской Федерации, отменившим упомянутую норму Федерального закона «Об ипотеке».
§ 5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРОВ, ПРЕДМЕТОМ КОТОРЫХ ЯВЛЯЕТСЯ ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК ИЛИ ПРАВО НА НЕГО,
НА ТОРГАХ
Отношения по заключению договоров, предметом которых являются земельные участки или права на них, подчинены общим нормам о за ключении договоров на торгах, установленных гражданским законода тельством. Земельным кодексом РФ также установлены некоторые спе циальные нормы. Так, согласно ст. 38 ЗК РФ основной формой заключе ния договоров по приобретению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, яв ляются торги (см. ст. 30, 38). Это прежде всего договоры купли-продажи и договор аренды. Хотя не исключается и возможность заключения дого воров без проведения торгов.
Предметом торгов могут выступать любые зе-ПОНЯТИЕ И мельные участки, не изъятые из оборота и не
СОДЕРЖАНИЕ ТОРГОВ ограниченные в обороте согласно земельному законодательству.
В соответствии со ст. 448 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.
В качестве организатора торгов, согласно той же статье, может вы ступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация дей ствует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени.
Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим тор ги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену,
150
а по конкурсу — лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не преду смотрено законом.
Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.
В соответствии со ст. 449 ГК РФ аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом кон курсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать во всяком случае сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выиг равшего торги, а также сведения о начальной цене.
Если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе от казаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса — не позднее чем за тридцать дней до проведения конкурса.
В настоящее время действует утвержденный По-ПОРЯДОК становлением Правительства РФ от 5 января
ПРОВЕДЕНИЯ ТОРГОВ 1998 г. № 2 Порядок организации проведения ПО ПРОДАЖЕ торгов (аукционов, конкурсов) по продаже граж-
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ данам и юридическим лицам земельных участ-ИЛИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ков, расположенных на территориях городских ДОГОВОРА АРЕНДЫ и сельских поселений, или права их аренды. Од-ЗЕМЕЛЬНОГОУЧАСТКА, нако данный порядок действует только в части,
не противоречащей ЗК РФ. Так, согласно ст. 38 ЗК РФ, предметом торгов является не право аренды, а право на заключение договора аренды, что соответствует общим нормам ГК о заключении договоров на торгах.
Указанным порядком определено, в частности, что в качестве продавца земельного участка или права его аренды выступает орган государственной власти или местного самоуправления (далее именуется— продавец)1, что в принципе соответствует стт. 38 ЗК РФ.
Органы местного самоуправления, на территории которых торги не проводятся, могут выставлять на договорной основе земельные участки на торги, проводимые в других муниципальных образованиях.
В качестве организатора торгов выступает либо продавец, либо спе циализированная организация, действующая на основании договора с продавцом. В случае проведения торгов специализированной организа цией расходы организатора, связанные с проведением торгов, включая
1 В соответствии с Вводным законом распоряжение государственными землями До Разграничения государственной собственности на землю осуществляется органа-П1 местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (ч. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Зе-мЗДьного кодекса Российской Федерации»).
151
НАХОДЯЩЕГОСЯ В
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОБСТВЕННОСТИ
привлечение независимых оценщиков, специалистов по проведению рек ламной кампании, экспертов и т. д., осуществляются в соответствии с ус ловиями, определенными в договоре продавца с организатором.
Земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом города или другого поселения, иной градостроительной и землеустроительной документацией.
Торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть закры тым по форме подачи предложения по цене.
В случае проведения аукциона, закрытого по форме подачи предло жения по цене, или конкурса продавец назначает аукционную или кон курсную комиссию. Комиссия: оценивает предложения участников кон курса в случае проведения торгов в форме конкурса; определяет победи теля торгов; оформляет протокол о результатах торгов; принимает решение о признании торгов несостоявшимися в случае, предусмотрен ном п. 19 настоящего Порядка.
В состав комиссии могут входить представители соответствующих ор ганов государственной власти, органов местного самоуправления, общест венных организаций (объединений). Заседание комиссии считается право мочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов комиссии. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов.
Продавец определяет форму проведения торгов, начальную цену предмета торгов, сумму задатка и составляет график платежей. При этом начальная цена предмета торгов не может быть ниже 5-кратной ставки земельного налога и устанавливается в пределах от этой величины до нормативной цены земли в зависимости от градостроительной ценности земельного участка, ситуации на рынке земли и иной недвижимости и уровня затрат на развитие инженерной инфраструктуры, а сумма задат ка - в размере 20 процентов начальной цены.
Продавец подготавливает по каждому предмету торгов необходимые материалы и документы.
Организатор: выдает за плату необходимые материалы и документы по каждому предмету торгов всем юридическим и физическим лицам, желающим принять участие в торгах (далее именуются — заявители);
определяет шаг аукциона при проведении торгов в форме аукциона;
определяет срок внесения задатка заявителями; готовит извещение о торгах и организует его публикацию; регистрирует заявки на участие в торгах в журнале приема заявок; проверяет правильность оформления документов, представленных заявителями, их соответствие законодатель ству Российской Федерации.
Решения по подготовке и проведению торгов оформляются протоко лами.
Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано органи затором не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов и содержать следующую информацию: дата, время, место и порядок проведения тор гов; предмет торгов; форма проведения торгов; шаг аукциона в случае проведения торгов в форме аукциона; условия конкурса и критерии оп ределения его победителя в случае проведения торгов в форме конкурса; местоположение (адрес), кадастровый номер и площадь участка и другие необходимые сведения.
152
Ответственность за достоверность публикуемой информации и соот ветствие содержания информационных сообщений законодательству не сет организатор.
В торгах может участвовать любое лицо, подавшее заявку с необхо димыми и надлежаще оформленными документами не позднее даты, ука занной в извещении, и обеспечившее своевременное перечисление задат ка на объявленные в извещении расчетные счета.
Для участия в торгах юридические и физические лица представляют организатору заявку по установленному им образцу с приложением к ней необходимых документов.
Одно лицо имеет право подать только одну заявку на участие в торгах.
Заявителю может быть отказано в приеме документов в следующих случаях: заявка подана по истечении срока приема заявок, указанного в извещении; заявка подана лицом, не уполномоченным действовать от имени заявителя; представлены не все необходимые документы по пе речню, объявленному в извещении, либо представленные документы оформлены ненадлежащим образом.
Данный перечень оснований для отказа заявителю в участии в торгах является исчерпывающим.
Заявитель имеет право отозвать поданную заявку до окончания срока приема заявок, в письменной форме уведомив об этом организатора. От зыв заявки регистрируется в журнале приема заявок.
Заявителям, отозвавшим свою заявку, внесенный задаток возвращает ся в соответствии с условиями торгов.
Решение организатора о признании заявителей участниками торгов оформляется протоколом, в котором указываются принятые и отозван ные заявки с указанием имен (наименований) заявителей, лица, при знанные участниками торгов, а также заявки, по которым отказано в до пуске к участию в торгах с указанием оснований для такого отказа.
Заявитель приобретает статус участника торгов с момента подписания организатором протокола приема заявок.
Организатор, сделавший извещение о проведении торгов, вправе от казаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса — не позднее чем за 30 дней до проведения конкурса.
Упомянутым документом определен порядок проведения торгов, а также порядок расчетов, заключение договоров и передача прав.
Следует заметить также, что приведенный порядок проведения торгов Действует до момента утверждения постановлением Правительства нового акта, разрабатываемого в развитие и в соответствии с ЗК РФ, в том чис ле и настоящей статьей и Гражданским кодексом РФ.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1- Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Прогресс, 2002.
2. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. М.: Юстицинформ, 1999.
3. Краков О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юристь, 2000.
Глава 8
УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
§ 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Необходимость управления в области регулирования общественных отношений исторически появилась одновременно с возникновением го сударства, которое наряду со многими другими функциями призвано было выполнять и функцию управления экономикой. Современное со держание управления общественным производством направлено на реше ние тех задач, которые стоят перед обществом, вступившим в новый век. В области землепользования перед Российским государством стоят зада чи организации цивилизованных рыночных отношений, что осложняется необходимостью преодоления устаревших стереотипов государственного управления прошлой советской эпохи.
Существует несколько видов (форм) управле ния. Ведущей формой управления в области ре гулирования общественных отношений, в том числе и в сфере землепользования, является го сударственное управление. Вместе с тем в этой сфере все более активизи-
ВИДЫ УПРАВЛЕНИЯ
В ОБЛАСТИ
ОРГАНИЗАЦИИ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
руется роль общественных организаций, которые в соответствии со свои ми уставными задачами участвуют в решении политических, хозяйствен ных, в том числе и земельных, вопросов1.
Повышение активности общественных организаций — одно из прояв лений развития экономической и политической системы нашего общест ва, дальнейшего расширения демократии. Возникла и развивается новая форма управления — муниципальная. Она позволяет избавиться от суще ствовавшей ранее излишней централизации при решении управленческих проблем организации землепользования, приблизить их решение к мест ным условиям экономики региона и отдельных хозяйств.
Новое земельное законодательство, как уже было сказано выше, пре доставляет широкую хозяйственную самостоятельность пользователям земли. Они сами без вмешательства государства планируют внутрипроиз водственное использование и охрану земель. Но при этом хозяйства не должны нарушать обязательные требования законодательства о рацио нальном использовании земель и охране природной среды.
1 См., например, Закон РФ «Об общественных объединениях» от 19 МаЯ 1995 г. № 82-ФЗ//СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.
154
Таким образом, можно выделить несколько видов (форм) управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное.
Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает что государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы по организации использования как всех земельных ресурсов стра ны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользова ния, различных землепользователей, собственников, арендаторов). Важная роль государства проявляется при организации проведения земельной ре формы в стране, создании новых правовых институтов в сфере землеполь зования (частной собственности на землю, аренды, рынка земли и т. д.). При этом государственное управление приобретает разное содержание. Оно может выражаться в двух принципиально различных качествах: 1.) управление государства — собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление); 2) управление государства — органа власти, т. е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объ ектом их хозяйственной деятельности; во втором - территорией, т. е. про странственной границей, государственной власти.
Когда осуществляется управление в области землепользования со стороны государства в лице его компетентных представительных органов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выра жается в обязательных властных предписаниях, адресованных землеполь зователям (например, при установлении земельного налога, при государ ственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного ка дастра, выявлении правонарушений и т. п.). Правовые же решения, исходящие от органов государства (например, органов местной админи страции), которые решают чисто хозяйственные вопросы в части зем ли-имущества, принимаются ими не как органами государственной вла сти, а как хозяйствующими субъектами (например, при заключении до говоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихозяйственного землеустройства и т. д.). Таким образом, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, с дру гой — как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в мето дах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.
В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (от лат. слова — повеление, требо вание, приказ, указание). Во втором — метод, не допускающий, как пра-вило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъ явления землепользователя при формировании тех или иных решений оРгана государственного управления земельными ресурсами. Безусловно, требуются, например, согласования при выборе объектов мелиорации угодий и способов ее проведения, применении химизации, выявлении тимального варианта изъятия земли для государственных или общест-енных нужд и т. п. Данный метод осуществления правомочий управле-ия может выражаться также в невмешательстве в вопросы внутрихозяй-
155
ственного использования угодий, в частности агротехнической культуры земледелия, организации внутрихозяйственной дисциплины труда и т. д.
Однако наблюдение государства — собственника земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующего в условиях «хозяйственной свободы», может смениться методом правово го императива. Так, в силу права государственной собственности на зем лю отвод земли для хозяйственных потребностей производится на осно вании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (продаже) земли или ка ких-либо изменениях в праве землепользования. Следовательно, возник новение, изменение или прекращение земельных правоотношений про исходит на основании административно-правового акта — решения (по становления) государственного органа. Но в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, «управляющего государственным земельным имущест вом», а не как «власть». И хотя уполномоченный орган государства мо жет предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как земель но-хозяйственные, а не как административные (властные).
В этих действиях проявляется «власть» собственника над своим иму ществом, а не власть государства-суверена.
Этот вопрос для практики очень важен, и он заслуживает пояснения. Административно-правовому методу регулирования общественных отношений характерно, безусловно, проявление
«власти - подчинения». Этот метод не исключен в земельных отношени ях. Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обяза тельные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовре мя исполнять. Но властный, административно-правовой метод применя ется тогда, когда в этом есть необходимость, т. е. когда в земельных отношениях присутствует общегосударственный интерес; он применим даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве, но опять-таки только в той части, в какой органы, осуществляющие земле устройство, по закону правомочны давать обязательные предписания землепользователям. Если это забывается, то неизбежны нарушения за конности, масштабы которых будут возрастать по мере искажения мето дов государственного управления.
С особенной силой административно-правовой метод регулирования земельных отношений проявляется в случаях обнаружения нарушений земельного законодательства, а также при необходимости их предупре-дить. Здесь проявляется деятельность не только правоохранительных opj ганов (прокуратуры, суда, арбитража), органов Минприроды, санитарной эпидемиологической службы, но и Федеральной службы земельного ка дастра. Вовремя обнаружить правонарушение, а лучше всего предупре дить его — первейшая задача органов контроля (надзора), и они выпол няют (безусловно, в рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь методом административного воздействия.
Административно-правовой метод регулирования земельных отно шений нельзя смешивать с методом голого, произвольного администри рования, широко распространенного в период застоя и предшествую"
156
щий ему период советской истории. В основе оправданного, мотивиро ванного административно-правового метода регулирования земельных отношений всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы (государственный план; проект, согласованный в надлежащем порядке и утвержденный компетентным государственным органом; экономические нормативы, обосновывающие принятие тех или иных решений, и т. д.). При голом администрировании преобладают субъективизм и произвол отдельных должностных лиц, руководствующихся не государственными или общественными интересами, а сиюминутными выгодами какого-ли бо ведомства, иногда усердием не по разуму, соображениями корыстной заинтересованности. Командно-административный метод управления эко номикой был, как известно, господствующим в определенный период нашей истории, его не избежали и земельные отношения. Безусловно, административно-правовой метод регулирования земельных отношений, как метод правовой, т. е. основанный на законе, не имеет ничего обще го с произволом, что было характерно для командно-административно го метода.
И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непри нятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв, защите других государственных и общественных интересов.
Таким образом, если в одних случаях допускается метод администри рования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли -смешанный метод, т. е. в основном свободное дозволение и в ограничен ных законом случаях — администрирование. Характерным примером сложного содержания метода земельных отношений является предостав ление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему приме няется метод административного воздействия, который не исключает су дебного рассмотрения возникшего конфликта.
Таким образом, два названных метода, проявляясь в соответствующих правомочиях органов государства и землепользователей, обоснованно со четаются, находятся во взаимной связи, дополняя друг друга. Органы го сударства выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осуществления их функций нельзя искусственно разрывать или противопоставлять. На против, единство цели — служить развитию сельскохозяйственного произ водства и в конечном счете благосостоянию людей — обусловливает един ство политического, социального и хозяйственного руководства в деятель ности по управлению государственным земельным фондом страны. Государственное управление в области землепользования нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлением, выражающимся в органи зации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для испол нения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия. Их юри-ДИческая сила обеспечивается самими владельцами (пользователями) зем-
157
ли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного воздейст вия. Правовые же акты органов государственного управления исходят от государства; они имеют общий характер, а их исполнение может обеспе чиваться органами государственного принуждения. Они обязательны для органов внутрихозяйственного управления. Поэтому государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издавае мых актов управления, так и по их правовому содержанию.
Данные функции выражены в соответствующих нормативных правилах. Они сводятся в основ ном к следующим видам (направлениям) дея тельности: планирование и прогнозирование ис пользования земельных ресурсов; резервирование и зонирование земель; распределение и перерас пределение (предоставление, отвод, изъятие, выкуп) земель; государствен ная регистрация прав на землю, землеустройство и внутрихозяйственная организация землепользования; планировка и правила застройки земель поселений, ведение государственного земельного кадастра; мониторинг зе мель; охрана земель и контроль за правильным их использованием, а так же охрана земельных прав граждан и юридических лиц; организация пла ты за землю и др.1 Таким образом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользова ния широка и многогранна. Практическое значение имеет разграничение их правомочий, ибо в разных функциях управления, в том или ином их сочетании по-разному проявляются методы управления, о которых говори лось выше.
ФУНКЦИИ
УПРАВЛЕНИЯ
В ОБЛАСТИ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
§ 2. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ
Государственное управление в области использования и охраны зе мель осуществляют как представительные, так и исполнительные органы власти.
Представительные органы государственной власти — это Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума , а также соответствующие органы субъектов Россий ской Федерации.
К органам исполнительной власти относятся ор ганы общей и органы специальной компетенции. Органами общей компетенции являются: Пра вительство Российской Федерации и соответст вующие органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления — городские, районные, поселковые и сельские администрации.
Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функ ции управления в области использования и охраны земель независимо от
ОРГАНЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1 Некоторые из названных функций управления изложены в других главах учебника, освещающих эти вопросы. 158
КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
того, в чьей собственности, пользовании или ведомственном управлении находятся земли.
Органы специальной компетенции подотчетны органам общей ком петенции и, в свою очередь, подразделяются на функциональные и от раслевые (ведомственные) органы.
К функциональным органам специальной компетенции относятся федеральная служба земельного кадастра (Росземкадастр), Министерство имущественных отношений, Министерство природных ресурсов, органы санитарно-эпидемиологической службы и архитектурно-градостроитель ной службы.
Росземкадастр и его органы на местах являются ведущими органами специальной компетенции федеральной исполнительной власти, на кото рые возложено общее государственное управление земельным фондом страны.
Отраслевыми (ведомственными) органами явля-
ОТРАСЛЕВЫЕ ОРГАНЫ ются различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения (Министерство сельского хозяйства, Министерство путей сообщения, Министерство связи и др.).
К компетенции федеральных органов исполни тельной власти по управлению земельным фон дом относятся:
установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установление ограничений оборотоспособности земельных участков;
государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственно го земельного кадастра;
установление порядка изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд;
изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации;
разработка и реализация федеральных программ по использованию и охране земель;
иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федера ции Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом и дру гими федеральными законами.
К компетенции органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации в области управления использованием и охраной земель относятся:
разработка и принятие нормативно-правовых актов в области регули рования земельных отношений в соответствии с федеральным законода тельством;
установление границ и правового режима особо охраняемых террито-Рий регионального значения;
отмена противоречащих земельному законодательству административ-актов органов местного самоуправления;
Установление предельных норм предоставления земельных участков; Установление (утверждение) и изменение административных границ Районов на территории субъекта РФ;
159
КОМПЕТЕНЦИЯ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
установление (утверждение) и изменение городской и поселковой черты, а также генеральных планов городов и поселков окружного, обла стного, краевого и республиканского подчинения;
определение размеров и порядка взимания платы за землю и уста новление региональной нормативной цены земли;
определение порядка изменения целевого назначения земель и пере вода их из одной категории в другую;
утверждение региональных программ и схем рационального исполь зования и охраны земель;
установление льгот по налогам за землю;
изъятие, в том числе выкуп, земель для государственных нужд;
организация проведения работ по землеустройству, земельному када стру, мониторингу и контролю за использованием и охраной земель.
К компетенции органов местного самоуправле ния в административных границах соответст вующих муниципальных образований отнесены: предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность или пользование;
изъятие (в том числе выкуп) и предоставление земельных участков для муниципальных нужд;
планирование использования земель и контроль за правильностью их использования в границах муниципальных образований;
организация работ по землеустройству, земельному кадастру, монито рингу земель, реализации генеральных планов и проектов планировки и застройки населенных пунктов в пределах, определяемых органами ис полнительной власти субъектов РФ;
установление размеров платы за землю и льгот по земельному налогу для отдельных плательщиков, а также базовых ставок арендной платы за землю;
взимание платы за землю;
установление (корректировка) зональной нормативной цены земли в соответствии с действующим законодательством;
установление предельных норм наделения граждан земельными уча стками в установленных законодательством случаях;
охрана права собственности на землю и права землепользования.
Конкретные виды и объемы деятельности муниципальных органов по управлению земельным фондом устанавливаются федеральным законода тельством или законодательством субъектов РФ.
Федеральная служба земельного кадастра и ее органы на местах явля ются основными исполнителями конкретной работы по управлению зе мельным фондом. Они работают в тесном взаимодействии с соответст вующими органами исполнительной власти и органами местного само управления.
По Положению «О Федеральной службе земельного кадастра России», утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 января 2001 т. № 221, эта служба является федеральным органом исполнительно власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуШе" ствляюшим специальные (исполнительные, контрольные, разрешитель-
1 РГ. 2001. 24 янв.
160
регулирующие и др.) функции по ведению государственного земель-кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, ло землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мони торингу земель и государственному контролю за использованием и охра ной земель.
Федеральная служба земельного кадастра России осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные ор ганы. В ведении Службы находятся федеральные государственные уни тарные предприятия, учреждения и иные организации. Служба осуществ ляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными ор ганами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.
Основными задачами Федеральной службы земельного кадастра Рос сии по Положению о ней являются:
— осуществление в пределах ее компетенции государственного управления земельными ресурсами и участие в проведении земельной ре формы;
— ведение государственного земельного кадастра и в пределах ее компетенции — государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (кроме технического учета) в целях информационного обеспе чения деятельности по государственному и муниципальному управлению земельными ресурсами, государственному контролю за использованием и охраной земель, государственной регистрации прав на земельные уча стки и сделок с ними, землеустройству, проведению кадастровой оценки земель (в том числе для целей налогообложения), реализации мероприя тий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель, и иной связанной с использованием земель деятельности;
— осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
— организация и осуществление землеустройства; мониторинга зе мель; прогнозирования и планирования рационального использования земель в пределах ее компетенции;
— участие совместно с другими федеральными органами исполни тельной власти в формировании нормативной правовой базы по вопро сам ведения государственного земельного кадастра и государственного Учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, землеустройства, государственной ка дастровой оценки земель, мониторинга земель и государственного кон троля за использованием и охраной земель;
— обеспечение в установленном порядке федеральных органов госу дарственной власти, органов государственной власти субъектов россий ской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных Юридических и физических лиц информацией о состоянии земель, про гнозировании и планировании их рационального использования.
Федеральная служба земельного кадастра России во исполнение воз-лоЖенных на нее задач выполняет, в частности, следующие функции:
— принимает участие в разработке предложений по управлению зе-Мельными ресурсами и проведению земельной реформы;
161
— ведет государственный земельный кадастр и осуществляет специ альные функции по ведению государственного кадастрового учета распо ложенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества в части внесения сведений об их наличии в Единый государственный реестр земель;
— осуществляет мероприятия по созданию автоматизированной сис темы ведения государственного земельного кадастра; устанавливает со став документов государственного земельного кадастра и порядок их ве дения;
— осуществляет в установленном порядке кадастровое деление тер ритории Российской Федерации и присваивает кадастровые номера зе мельным участкам как объектам кадастрового учета;
— обеспечивает ведение Единого государственного реестра земель, а также хранение этого реестра и кадастровых дел; осуществляет выдачу планов (чертежей) границ земельных участков, предоставляет в установ ленном порядке сведения, занесенные в государственный земельный ка дастр;
— принимает участие в составлении списков плательщиков земель ного налога и арендной платы за землю, осуществляет совместно с дру гими федеральными органами исполнительной власти контроль за целе вым использованием средств от внесения платы за землю;
— разрабатывает и реализует федеральные программы по совершенст вованию ведения государственного земельного кадастра и координирует реализацию региональных программ, участвует в разработке и реализа ции федеральных и региональных программ, связанных с регулировани ем земельных отношений, проведением земельной реформы, рациональ ным использованием и охраной земель;
— обеспечивает разработку и совершенствование методик государст венной кадастровой оценки земель; осуществляет деятельность, связан ную с государственной кадастровой оценкой земель (в том числе для це лей налогообложения);
— приводит в соответствие с государственной кадастровой оценкой земель зонирование территорий для целей, не связанных с градострои тельной деятельностью, природно-хозяйственное районирование земель, осуществляет мероприятия, связанные с прогнозированием и планирова нием рационального использования земельных ресурсов;
— участвует в подготовке предложений о размере платы за землю, разрабатывает предложения о размере штрафов за нарушение земельного законодательства Российской Федерации, а также об оценке земель;
— участвует в установленном порядке в проведении земельных тор гов (аукционов, конкурсов), содействует страхованию в сфере оборота зе мельных участков; участвует в совершенствовании экономических и дрУ гих методов управления земельными ресурсами, а также в мероприятиях, связанных с функционированием рынка земли;
— организует, координирует и контролирует проведение землеуст ройства на всей территории Российской Федерации;
— осуществляет меры по государственному контролю за использова нием и охраной земель; организует в установленном порядке выполнение работ по инвентаризации земель всех категорий и созданию фондов пе рераспределения земель;
162
— участвует в подготовке материалов по определению границ терри тории субъектов Российской Федерации и территории, на которой осу ществляется местное самоуправление;
— организует на основании решений уполномоченных органов ме жевание земель с установлением (восстановлением) на местности и техническим оформлением границ земельных участков;
— осуществляет землеустроительную экспертизу инвестиционных программ и проектов, связанных с использованием и охраной земель;
— организует, координирует и контролирует выполнение топогра-фо-геодезических, картографических, изыскательских и других работ спе циального (отраслевого) назначения для ведения государственного зе мельного кадастра, проведения землеустройства, организации охраны и рационального использования земель;
— разрабатывает предложения по установлению расценок на кадаст ровые, землеустроительные и другие проектно-изыскательские работы, связанные с изучением, организацией использования и охраны земель;
— ведет мониторинг земель в пределах своей компетенции; выявляет загрязненные и деградированные земли, подготавливает предложения по их восстановлению или консервации;
— участвует в проведении работ и выполнении решений федераль ных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разграничению собственности на землю;
— осуществляет информационное обеспечение деятельности по госу дарственному и муниципальному управлению земельными ресурсами, предоставляет в установленном порядке федеральным органам государст венной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, заинтересованным юри дическим и физическим лицам статистические, аналитические и карто графические материалы специального (отраслевого) назначения;
— участвует в создании единой государственной системы регистра ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
— организует реализацию международных программ и проектов, в которых участвует Российская Федерация, по вопросам, отнесенным к ее ведению.
Федеральная служба земельного кадастра России наделена широкими правами. Она вправе:
— проводить проверки достоверности сведений, вносимых в кадаст ровую документацию, и использования земель независимо от их ведомст венной принадлежности и видов прав на земельные участки, давать обя зательные для исполнения юридическими и физическими лицами пред писания об устранении нарушений земельного законодательства Российской Федерации;
- в установленном порядке привлекать к административной ответст венности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства Рос-сийской Федерации, рассматривать дела об административных правона рушениях и назначать административные наказания, а также направлять Материалы о нарушении земельного законодательства Российской Феде-РаЦии в правоохранительные органы и суды;
приостанавливать в установленном порядке промышленное, граж-Нское и другое строительство, разработку месторождений полезных ис-
163
L
копаемых, эксплуатацию объектов, проведение агрохимических, лесоме лиоративных, геолого-разведочных, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства Россий ской Федерации, установленного режима использования земель, ведут к загрязнению и заражению, порче плодородного слоя, засолению, забо лачиванию, развитию эрозии почв и другим видам деградации земель;
— проверять при осуществлении государственного контроля за ис пользованием и охраной земель организации (в том числе в установлен ном порядке режимные), составлять протоколы по результатам проверок;
— запрашивать в установленном порядке у федеральных органов ис полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и фи зических лиц информацию, необходимую для решения возложенных на Службу задач;
— участвовать в международном сотрудничестве в области ведения государственного земельного кадастра, мониторинга земель, землеустрой ства и другой деятельности, направленной на охрану и рациональное ис пользование земель;
— в установленном порядке создавать, реорганизовывать и ликвиди ровать территориальные органы Службы и государственные учреждения, находящиеся в ее ведении, в пределах выделенных бюджетных ассигно ваний, готовить предложения о создании, реорганизации и ликвидации в установленном порядке государственных унитарных предприятий, нахо дящихся в ее ведении, для ведения земельного кадастра, мониторинга зе мель, землеустройства, топографо-геодезических и других исследователь ских работ;
— издавать нормативные правовые акты с последующей государст венной регистрацией их в установленных законодательством Российской Федерации случаях, а также инструкции, методические и норматив но-технические документы по вопросам, отнесенным к ее ведению.
Важно отметить, что Федеральную службу земельного кадастра Рос сии возглавляет руководитель, который назначается на должность и ос вобождается от должности Правительством Российской Федерации.
§ 3. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
Землеустройство — необходимое условие обеспечения рационального использования и охраны земель. В проведении его заинтересовано не только государство в лице его органов, осуществляющих функции управ ления в области организации использования и охраны земель. Хозяйст ва — владельцы земли, которым необходимо знать состояние своих уго дий и наиболее выгодное их использование, сами приглашают за свой счет специализированные землеустроительные организации для составле ния проекта внутрихозяйственного землеустройства в соответствии с про изводственными планами данного хозяйства-землевладельца. Однако раз работанный частной фирмой (организацией) проект подлежит утвержд6" нию органами местной администрации на предмет проверки его соответствия закону (соблюдение обязательных экологических требова ний, других требований законодательства).
164
Согласно ст. 68 Земельного кодекса РФ землеустройство включает в себя мероприятия по
изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, обра зованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустрой ство), организации рационального использования гражданами и юриди ческими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйст венного производства, а также по организации территорий, используе мых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Положения ст. 68 дополняются нормативным правовым актом, под робно решающим вопросы землеустройства. Им является специальный федеральный закон от 18 июля 2001 г. «О землеустройстве». В нем, так же как и в ст. 68 ЗК РФ, понятие землеустройства определяется как ме роприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установле нию их границ на местности. Следовательно, всякое хозяйствование на земле начинается с землеустройства.
Путем землеустройства проводится организация рационального ис пользования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также органи зация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.
Объектами землеустройства являются также территории муниципаль ных образований и других административно-территориальных образова ний, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий зон и участков.
Определяя задачи землеустройства и его обязательность, Закон «О землеустройстве» называет
(ст 3) ряд основных его действий:
изменение границ объектов землеустройства;
предоставление и изъятие земельных участков;
определение границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
перераспределение используемых гражданами и юридическими лица ми земельных участков для осуществления сельскохозяйственного произ водства;
выявление нарушенных земель, а также земель, подверженных вод-ной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и Потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и Другим негативным воздействиям;
проведение мероприятий по восстановлению и консервации земель,
РеКультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, под-
опления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения,
165
ОРГАНИЗАЦИЯ
И ПОРЯДОК
ПРОВЕДЕНИЯ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов госу дарственной власти, органов местного само управления, собственников земельных участков землепользователей, землевладельцев или по ре шению суда. Землеустройство проводится в обязательном порядке в слу чаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ и другими федеральны ми законами.
Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключени ем сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относя щихся к личности собственников земельных участков, землепользовате лей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.
При проведении землеустройства обеспечивается учет законных инте ресов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении, пу тем извещения их в письменной форме землеустроителями не позднее чем за семь календарных дней до начала работ. Отсутствие при проведе нии землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства. Заинтересован ные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и закон ные интересы, в установленном порядке.
В случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд собственники земельных уча стков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных уча стков обязаны обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства.
Юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разре шений, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Инициативу в проведении землеустройства, когда оно необходимо, может, как уже было сказано, проявить любой участник земельных отно шений. Однако основаниями проведения землеустройства являются:
решения федеральных органов государственной власти, органов госу дарственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства заинтересованных лиц;
договоры о проведении землеустройства;
судебные решения.
Технические условия и требования проведения землеустройства раз рабатываются на основании соответствующих нормативных правовых ак тов и являются обязательными для исполнения при проведении земле устройства. Исполнение их требуется также при осуществлении государ ственной экспертизы землеустроительной документации.
При проведении землеустройства производится изучение состояния земель в целях получения информации об их количественном и качест венном состоянии, что требует выполнения следующих видов работ:
геодезических и картографических работ;
почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий;
оценки качества земель;
инвентаризации земель.
166
Материалы геодезических и картографических работ являются осно вой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований И изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планиро вания и рационального использования земель, территориального и внут рихозяйственного землеустройства.
Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному за солению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям.
Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве.
Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания ко ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проводится в целях установления продуктивно сти оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Инвентаризация земель необходима для уточнения или установления местоположения объектов ЗЕМЕЛЬ, их границ (без закрепления на
местности), выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характери стик земли. Инвентаризация земель может проводиться на территории Российской Федерации, на территориях субъектов Российской Федера ции, на территориях муниципальных образований и других администра тивно-территориальных образований, на землях отдельных категорий, в территориальных зонах, в которых существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках.
Большие объемы работ по землеустройству проводились и проводятся в связи с изысканием земельных участков для предоставления гражданам во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земель ными участками». С целью определения возможности предоставления их гражданам для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства проводится инвентаризация земель.
Постановлением Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 было Утверждено Положение о порядке проведения инвентаризации земель. Согласно п. 2 этого Положения инвентаризации подлежат земли всех ка тегорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве.
С учетом местных условий органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов конкретизируют содержание работ по инвентари-3аЧии земель и устанавливают очередность их проведения.
1 САПП РФ. 1993. № 29. Ст. 2686.
167
Для проведения инвентаризации земель в районах создаются комис сии, в состав которых включаются: председатель соответствующего рай-онного комитета по земельным ресурсам и землеустройству (председатель комиссии), представители природоохранного органа, архитектурно-градо строительной и санитарно-эпидемиологической службы, органов сельско го и лесного хозяйства, представители поселковых, сельских администра ций, а также собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы или их представители. При необходимости к работе комис сии могут привлекаться представители других органов и служб.
Состав комиссии утверждается главой местной администрации.
При проведении инвентаризации выявляются:
соответствие документов, удостоверяющих права юридических лиц на землю, фактически используемым земельным участкам;
неиспользуемые либо используемые не по целевому назначению зе мельные участки;
нарушенные и отработанные земли, подлежащие рекультивации;
земли лесного фонда, не покрытые лесом, а также покрытые кустар ником, малоценными лесными породами, расположенные за пределами пригородных зеленых зон и других особо охраняемых территорий.
В ходе инвентаризации земель устанавливаются их местоположение, площадь, качественное состояние, а также причины, приведшие к выяв ленным изменениям состояния земель.
На основании проведенных работ комиссией разрабатываются пред ложения по дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентари зации земель, при этом устанавливаются возможность и условия:
использования земель гражданами для индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества, личного подсобного и дач ного хозяйства, организации крестьянских (фермерских) хозяйств и сель скохозяйственных кооперативов и других целей;
дальнейшего использования всех или части земель прежними собст венниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендатора ми, а также перераспределения земель между ними;
восстановления мелиоративно неустроенных, нарушенных и дегради рованных земель;
обмена в установленном порядке пригодных для сельскохозяйствен ного использования, но не используемых в этих целях земель промыш ленности, транспорта, связи, обороны, лесного фонда и иного несель скохозяйственного назначения на менее продуктивные или с нарушен ным почвенным покровом земли сельскохозяйственного назначения;
передачи неиспользуемых земель в состав земель запаса.
По результатам проведенной инвентаризации земель на каждое зем лепользование заводится самостоятельное дело с обосновывающими рас четами, графическим материалом, данными по вычислению площадей и подписанным всеми членами комиссии актом проведения инвентари зации земель.
Обобщенные комиссией материалы инвентаризации земель с предло жениями по их дальнейшему использованию и установлению правового режима земельных участков рассматриваются местной администрацией и направляются в органы исполнительной власти республики, края, о ласти, автономной области, автономного округа для утверждения и при нятия решения о дальнейшем использовании этих земель.
168
Утвержденные материалы инвентаризации земель являются основани ем Для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих из менений в земельно-кадастровую документацию.
Внутрихозяйственное землеустройство прово-
ВНУТРИХОЗЯЙСТВЕННОЕ дится в целях организации рационального ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами ко ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочис ленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Феде рации, для обеспечения их традиционного образа жизни.
При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:
организация рационального, использования гражданами и юридиче скими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйст венного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий ской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;
разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных уго дий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, ре культивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подто пления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Ранее для проведения работ по землеустройству необходимо было получить лицензию у органов власти. Основным нормативным правовым актом, который определял порядок лицензирования землеустроительной деятельности, являлось Положение о лицензировании проектно-изыска-тельских работ, связанных с использованием земель, утвержденное По становлением Правительства РФ от 12 декабря 1995 г. № 1230. Но со гласно Федеральному закону от в августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензи ровании отдельных видов деятельности» использование природных ресурсов теперь не подлежит лицензированию (ст. 1). Как указано в п. 2 ст. 18 данного Закона, лицензирование этого вида деятельности прекращается (кроме «оценочной деятельности» и «картографической Деятельности» — ст. 17. Вместе с тем ранее выданные лицензии, если ус ловия их соблюдаются, не отзываются и продолжают действовать до ис течения их срока.
Организацию и осуществление землеустройства выполняют органы Федеральной службы земельного кадастра России (п. 5 Положения об этой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ян варя 2001 г. №222).
Как сказано в ст. 69 (п. 6), все юридические лица или индивиду альные предприниматели могут проводить любые виды работ по земле-Устройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено Федеральными законами.
1 РГ. 2001. 10 авг.
2 РГ. 2000. 24 янв.
169
„ Землеустроительный процесс представляет со-
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫИ бой порядок совершения землеустроительных ПРОЦЕСС действий. Их последовательность такова:
— проведение подготовительных работ;
— разработка прогнозов, схем, проектов землеустройства;
— рассмотрение и утверждение проектной документации;
— перенесение проектов в натуру (на местность);
— выдача землеустроительных материалов и документов всем заинте ресованным лицам.
Местная администрация принимает решение о начале проведения землеустроительных работ или отказе в ходатайстве (отказ может быть обжалован в вышестоящий государственный орган).
После принятия решения о проведении землеустройства производит ся подготовка землеустроительного дела, которая заключается в сборе, систематизации и обработке необходимых материалов, проведении обсле дований (при необходимости) и изучении объекта по специально состав ленной для этого программе.
Разработка проекта является основной стадией землеустроительного процесса; на этом этапе осуществляется эскизное и техническое проек тирование, анализируются различные варианты и выбирается более всего отвечающий правовым и экономическим интересам заявителя.
Землеустроительный проект составляется при участии заинтересован ных сторон. Отдельные стадии и окончательный вариант проекта в це лом обсуждается с заявителем, и при необходимости вносятся корректи вы. В случае возникновения спора между заявителем и проектировщика ми спор рассматривается и разрешается в административном порядке.
При разработке проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства согласованный с заинтересованными сторонами проект утверждается заказчиком, т. е. владельцем земельного участка, а затем уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ или гла вой администрации района. Утвержденный проект переносится в натуру при участии представителей заинтересованных сторон.
Заключительной стадией землеустроительного процесса являются оформ ление и выдача материалов проектирования. Проектная документация состо ит из графической и текстовой частей. Графическая часть состоит из чертежа основного проекта и чертежей рабочих проектов (мелиорации земель, проти-воэрозионньгх мероприятий и др.), которые размножаются в необходимом количестве. Текстовая часть проекта включает: сводные расчетные показате ли, экспликации земель, ведомость трансформаций угодий, пояснительную записку. Утвержденный проект является обязательным для исполнения собст венниками земли и землепользователями (арендаторами и др.).
§ 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР
Впервые необходимость ведения земельного кадастра была признана в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных респуб" лик 1968 г.1 С тех пор законодательство о земельном кадастре совершен-
1 До этого советская доктрина признавала земельный кадастр мероприятием исключительно капиталистической экономики. 170
ствовалось и совершенствуется до сих пор с тем, чтобы при регулирова нии земельных отношений в условиях земельной реформы шире исполь зовать экономические механизмы (экономическую оценку земли, ее доходность, рыночную стоимость и т. д.). Создается автоматизированная единая система кадастра. Поскольку в Земельном кодексе РФ земельно му кадастру посвящена лишь одна ст. 70, имеющая декларативное значе ние, издан специальный Федеральный закон от 2 января 2000 г. jvfe 28-ФЗ1 «О государственном земельном кадастре», в котором подробно решаются вопросы его ведения.
Государственный земельный кадастр - систематезированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении
и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о тер риториальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.
Государственный земельный кадастр создается и
ведется, как указано в ст. 4 Федерального закона «о государственном земельном кадастре»,
в целях информационного обеспечения:
государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
государственного контроля за использованием и охраной земель;
мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде лок с ним;
землеустройства;
экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
установления обоснованной платы за землю;
иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земель ными участками деятельности.
Создание и ведение фундаментального земельного кадастра служит многим целям, основные из которых названы в приведенной выше ст. 4 Закона. Если внимательно изучить содержание этой статьи, то не трудно заметить, что перечисленные в ней функции кадастра относятся к сфере государственного и муниципального управления: контроль и ох рана земель, меры по повышению плодородия почв, государственная ре гистрация прав на землю, землеустройство, экономическая оценка земель и учет их стоимости для обоснованной платы за землю. Все эти функции государственного и муниципального управления имеют своей целью обеспечить средствами права рациональное использование и охрану зе мельных ресурсов страны, что, в свою очередь, является главной целью государственного земельного кадастра. Этой же цели служат и другие Функции государственного управления, которые прямо в ст. 4 Закона не Названы, но подразумеваются в словах последней части данной статьи: иная деятельность, связанная с владением, пользованием и распоряжени-
земельными участками.
1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
171
К этой «иной деятельности» относятся такие не менее важные функ ции государственного и муниципального управления, как планирование использования и охраны земель, зонирование и резервирование земель, мониторинг земель1.
Названные функции управления в области обеспечения рационально го использования и охраны земель предусмотрены ст. 9—11 Земельного кодекса РФ и ст, 31—37 Градостроительного кодекса РФ.
Земельный кадастр содействует повышению эффективности любой из названных функций государственного и муниципального управления, по скольку он обеспечивает органы управления и их должностных лиц объ ективными сведениями о качестве земель, их местоположении, кадастро вом учете и экономической оценке, их принадлежности конкретным субъектам землепользования, а также сведениями о возникновении, из менении и прекращении земельных отношений, которые постоянно про исходят по решению государственных органов или в результате совер шаемых сделок с недвижимостью.
Земельный кадастр служит прежде всего публичным интересам госу дарства о рациональном использовании и охране земельных ресурсов страны. Но нельзя забывать о служении земельного кадастра также и ча стным интересам и целям собственников, землепользователей, землевла дельцев и арендаторов земли. Так, всякое юридическое и физическое лицо, совершая сделку, предметом которой является земельный участок и находящееся на нем недвижимое имущество, не может ее совершить грамотно и с выгодой для себя, не получив от органов, ведущих земель ный кадастр, достоверные сведения о кадастровой оценке данного зе мельного участка, законных правах его владельца, сервитутах и других обременениях и особенностях правового положения избранного предмета сделки. При возникновении земельных споров документы земельного ка дастра служат судам объективным «советчиком» и помощником для вы несения правильного решения по конкретному земельному спору.
Сведения об оценке качества сельскохозяйственных угодий необходи мы для проведения землеустройства и мероприятий по повышению пло дородия и доходности земель. Они применяются и при решении других управленческих вопросов в области организации рационального исполь зования и охраны земельных ресурсов.
«Сохранение и повышение плодородия земель», как записано в ст. 4 Закона,— забота не только пользователей земли, но и государства. В этих целях специализированные государственные организации прово дят почвенные, мониторинговые, геоботанические, землеустроительные и иные обследования и изыскания. В отношении каждой категории земель в соответствии с их предназначением и использованием применяется оп ределенный перечень сведений о качественной характеристике земельных участков, которые заносятся в Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы), а также в другие (вспо могательные) кадастровые документы. Для земель сельскохозяйственного назначения, например, имеют важное производственное значение пока затели (сведения) об аграрно-мелиоративном состоянии угодий, химиче-
1 Об определении и содержании функции государственного управления в об ласти землепользования см.: Земельное право: Учебник для вузов / ПоД ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 130—164. 172
ском содержании почв и потребности их в соответствующих удобрениях, данные о кислотности, засоленности и заболоченности почв и т. д.
Сведения о состоянии плодородия почв необходимы также лесохо-зяйственным организациям (лесхозам), которые несут ответственность (наряду с пользователями земель лесного фонда) за правильное исполь зование этих земель. Что касается земель поселений, то плодородие почв здесь не имеет своего обычного значения, напротив, при планировке зе мель под строительство объектов плодородный слой снимается для его использования при рекультивации разрушенных или просто бедных по своему качеству почв.
Традиционно земельный кадастр предназначался для «фискальных» целей, т. е. сбора налогов в государственную казну (бюджет), о чем сви детельствует исторический опыт других стран. Федеральным законом от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федера ции» (в ред. от в июля 1999 г.)1 земельный налог относится к местным налогам и сборам.
Для повышения эффективности земельного ка-
КАДАСТРОВАЯ дастра Правительство РФ утвердило в апреля
СТОИМОСТЬ ЗЕМЛИ 2000 г. Правила проведения государственной ка дастровой оценки земель. Эти Правила определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на террито рии Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, ве дения земельного кадастра. Государственная кадастровая оценка земель проводится Федеральной службой земельного кадастра, ее территориаль ными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. К этой сложной работе могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности.
Государственная кадастровая оценка земель проводится для определе ния кадастровой стоимости земельных участков различного целевого на значения. При этом принимаются во внимание сервитута, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей, установленные в законодательном, административном и судебном порядке.
Государственная кадастровая оценка земель основывается на класси фикации земель по целевому назначению и виду функционального ис пользования (территориального зонирования).
Кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садовод ческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на осно вании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недви жимости (п. 5 Правил).
Кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты город ских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода. Оценка иных катего рий земель вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, Необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания Ценности их природного потенциала.
В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть
ВВС РФ. 1992. № 11. Ст. 527; СЗ РФ. 1999. №28. Ст. 3475.
173
земель, однородных по целевому назначению, виду функционального ис пользования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.
В зависимости от территориальной величины оценочных зон их гра ницы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложив шейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а так же границами кадастровых районов или кадастровых кварталов (п. в Правил).
По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы пло щади в границах этих зон.
Государственная кадастровая оценка земель проводится с учетом дан ных не только земельного, но и градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки зе мель вносятся в государственный земельный кадастр.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по пред ставлению территориальных органов Федеральной службы земельного кадаст ра утверэкдают результаты государственной кадастровой оценки земель.
Методические и нормативно-технические документы, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, разрабаты ваются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами по согласованию с уполномоченным органом по контролю за осуществлением оценочной деятельности в Российской Федерации и заинтересованными федераль ными органами исполнительной власти.
Споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.
В отличие от кадастровой стоимости земельных РЫНОЧНАЯ участков, которая определяется прежде всего
СТОИМОСТЬ ЗЕМЛИ ддя целей налогообложения, рыночная стои мость необходима для совершения сделок с землей. Порядок ее опреде ления установлен специальным Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»1. Под оценочной деятельностью понимается установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости. При этом за рыночную стоимость объекта оценки принимается наиболее вероятная цена, по ко торой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, рас полагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. Так, одна из сто рон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение; стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах; объект оценки представ лен на открытый рынок в форме публичной оферты (предложения за ключить договор); цена сделки представляет собой разумное вознаграж дение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отноше нии сторон сделки с чьей-либо стороны не было; платеж за объект оценки выражен в денежной форме.
РГ. 1998. 6 авг.
174
Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образова ния, физические лица и юридические лица имеют право на проведение оценщиком оценки любых принадлежащих им объектов оценки на осно ваниях и условиях, предусмотренных названным Федеральным законом.
Право на проведение оценки объекта оценки является безусловным и не зависит от установленного законодательством Российской Федерации порядка осуществления государственного статистического учета и бухгал терского учета и отчетности. Данное право распространяется и на прове дение повторной оценки объекта оценки. Результаты проведения оценки объекта оценки могут быть использованы для корректировки данных бухгалтерского учета и отчетности.
Результаты проведения оценки объекта оценки могут быть обжалова ны заинтересованными лицами в порядке, установленном законодатель ством Российской Федерации. В случае, если в нормативном правовом акте, содержащем требование обязательного проведения оценки како го-либо объекта оценки либо в договоре об оценке объекта (далее — до говор) не определен конкретный вид стоимости объекта оценки, установ лению подлежит рыночная стоимость данного объекта. Указанное прави ло подлежит применению и в случае использования в нормативном правовом акте не предусмотренных настоящим Федеральным законом или стандартами оценки терминов, определяющих вид стоимости объек та оценки, в том числе терминов «действительная стоимость», «разумная стоимость», «эквивалентная стоимость», «реальная стоимость» и др.
Основанием для проведения оценки объекта оценки является договор между оценщиком и заказчиком.
Договор между оценщиком и заказчиком заключается в письменной форме и не требует нотариального удостоверения.
Договор должен содержать:
основания заключения договора;
вид объекта оценки;
вид определяемой стоимости (стоимостей) объекта оценки;
денежное вознаграждение за проведение оценки объекта оценки;
сведения о страховании гражданской ответственности оценщика.
Оценщик имеет право:
применять самостоятельно методы проведения оценки объекта оцен ки в соответствии со стандартами оценки;
требовать от заказчика при проведении обязательной оценки объекта оценки обеспечения доступа в полном объеме к документации, необхо димой для осуществления этой оценки;
получать разъяснения и дополнительные сведения, необходимые для осуществления данной оценки;
запрашивать в письменной или устной форме у третьих лиц инфор мацию, необходимую для проведения оценки объекта оценки, за исклю чением информации, являющейся государственной или коммерческой Тайной; в случае, если отказ в предоставлении указанной информации сУЩественным образом влияет на достоверность оценки объекта оценки, оЦенщик указывает это в отчете;
Привлекать по мере необходимости на договорной основе к участию Проведении оценки объекта оценки иных оценщиков либо других спе циалистов;
175
отказаться от проведения оценки объекта оценки в случаях, если за казчик нарушил условия договора, не обеспечил предоставление необхо димой информации об объекте оценки либо не обеспечил соответствую щие договору условия работы.
Оценщик обязан:
соблюдать при осуществлении оценочной деятельности требования настоящего Федерального закона, а также принятых на его основе нор мативных правовых актов Российской Федерации и нормативных право вых актов субъектов Российской Федерации;
сообщать заказчику о невозможности своего участия в проведении оценки объекта оценки вследствие возникновения обстоятельств, препят ствующих проведению объективной оценки объекта оценки;
обеспечивать сохранность документов, получаемых от заказчика и третьих лиц в ходе проведения оценки объекта оценки;
предоставлять заказчику информацию о требованиях законодательст ва Российской Федерации об оценочной деятельности, об уставе и о ко дексе этики соответствующей саморегулируемой организации (профес сионального общественного объединения оценщиков или некоммерче ской организации оценщиков), на членство в которой ссылается оценщик в своем отчете;
предоставлять по требованию заказчика документ об образовании, подтверждающий получение профессиональных знаний в области оце ночной деятельности;
не разглашать конфиденциальную информацию, полученную от за казчика в ходе проведения оценки объекта оценки, за исключением слу чаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
хранить копии составленных отчетов в течение трех лет;
в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федера ции, предоставлять копии хранящихся отчетов или информацию из них правоохранительным, судебным, иным уполномоченным государствен ным органам либо органам местного самоуправления по их законному требованию.
Оценка объекта оценки не может проводиться оценщиком, если он является учредителем, собственником, акционером или должностным ли цом юридического лица либо заказчиком или физическим лицом, имею щим имущественный интерес в объекте оценки, или состоит с указанны ми лицами в близком родстве или свойстве.
Проведение оценки объекта оценки не допускается, если:
в отношении объекта оценки оценщик имеет вещные или обязатель ственные права вне договора;
оценщик является учредителем, собственником, акционером, кредй" тором, страховщиком юридического лица либо юридическое лицо явля ется учредителем, акционером, кредитором, страховщиком оценочной фирмы.
Не допускается вмешательство заказчика либо иных заинтересован ных лиц в деятельность оценщика, если это может негативно повлиять на достоверность результата проведения оценки объекта оценки, в том числе ограничение крута вопросов, подлежащих выяснению или опреде" лению при проведении оценки объекта оценки.
Размер оплаты оценщику за проведение оценки объекта оценки не может зависеть от итоговой величины стоимости объекта оценки.
176
Важна роль государственного земельного кадастра при осуществлении органами власти своих управленческих функций, уровень компетентности и профессиональности которых во многом зависит от умения пользоваться сведениями о земле, содержащимися именно в земельном кадастре. Так, эффективность государственного, муниципального, общественного и внут рихозяйственного (производственного) контроля за правильным использо ванием и охраной земель возможны лишь на основе учета объективных данных кадастра. Государственные инспектора Росземкадастра, выполняя свои обязанности контроля за использованием и охраной земель и являясь одновременно должностными лицами Федеральной службы земельного ка дастра (Росземкадастра), имеют непосредственный доступ к сведениям о земле, содержащимся в земельном кадастре. Прежде чем принять то или иное решение по результатам проверки состояния и законности использо вания земель, госинспектор сверяет эти результаты с данными документов земельного кадастра. Обнаружив земельные правонарушения, госинспек тор на основании объективных сведений Росземкадастра (о качестве зе мель, их целевом назначении и правовом режиме, о госрегистрации прав на данный земельный участок и находящемся на нем недвижимом имуще стве и другой информации) принимает решение: приостановить работы на данном участке, дать пользователям земли (собственникам, арендаторам и др.) обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны зе мель и устранению правонарушений, составить протокол о допущенных нарушениях земельного и налогового законодательства и направить его на рассмотрение в соответствующие государственные органы для привлече ния виновных к административной либо уголовной ответственности — в зависимости от тяжести совершенного правонарушения.
В настоящее время ведется разработка и развертывание автоматизи рованной системы ведения государственного земельного кадастра. Созда ние ее осуществляется в cooTBeTCTBnrf с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 932 «Об утверждении фе деральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»1. Повсеместное введение в действие названной системы земельного кадастра повысит его эффек тивность в интересах государства, органов местного самоуправления и пользователей земли, также заинтересованных в дальнейшем улучше нии земельного правопорядка в стране.
Государственное управление в области ведения
ПОЛНОМОЧИЯ земельного кадастра осуществляют органы ис-
ОРГАНОВ полнительной власти общей и специальной
ГОСУДАРСТВЕННОЙ компетенции. Общее государственное управле-
ВЛАСТИ И МЕСТНОГО ние по ведению земельного кадастра осуществ-
САМОУПРАВЛЕНИЯ ляет Правительство РФ, а на региональном
ПО ВЕДЕНИЮ уровне — органы исполнительной власти субъ-
ЗЕМЕЛЬНОГО ектов рф
КАДАСТРА Федеральным органом специальной компетен-
ции является Федеральная служба земельного кадастра (Росземкадастр) и его органы на местах.
В соответствии со ст. 9 Закона «О государственном земельном када стре» к полномочиям органов государственной штасти Российской Феде-
1 СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 4003.
177
рации в области осуществления деятельности по ведению государствен ного земельного кадастра относятся:
— разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в данной области, контроль за их соблюдением;
— разработка, утверждение и реализация федеральных программ раз вития государственного земельного кадастра;
— определение федерального органа исполнительной власти, уполно моченного на осуществление деятельности по ведению государственного земельного кадастра;
— определение перечня основных сведений государственного зе мельного кадастра;
— установление порядка финансирования деятельности по ведению государственного земельного кадастра;
— установление предельного размера и порядка использования пла ты, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра;
— определение перечня сведений государственного земельного када стра, отнесенных к категории ограниченного доступа, и порядка предос тавления таких сведений;
— координация деятельности органов государственной власти и ор ганов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по веде нию государственного земельного кадастра определяются ст. 10 Закона «О государственном земельном кадастре», а также законодательством РФ и ее субъектов. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать перечень дополнительных сведений государственного зе мельного кадастра, не установленных Российской Федерацией. Сбор, об работка и хранение указанных сведений осуществляются за счет средств субъектов Российской Федерации. В частности, они осуществляют:
— организацию земельно-кадастровых работ на территории субъекта РФ;
— координацию деятельности органов, осуществляющих земель но-кадастровые работы на территории субъекта РФ;
— контроль за проведением земельно-кадастровых работ на террито рии субъекта РФ и соблюдением законодательства в этой области;
— принятие законов и иных нормативно-правовых актов в области ведения государственного земельного кадастра в рамках федерального за конодательства с учетом региональной специфики.
Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут наделяться законами отдельными полномо чиями в области ведения государственного земельного кадастра с переда чей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Органам местного самоуправления также предоставлено право в уста новленном порядке включать в государственный земельный кадастр до полнительные сведения за счет средств местных бюджетов. Порядок вне сения дополнительных земельно-кадастровых сведений устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ.
178
Полномочия Федеральной службы земельного кадастра в области ве дения государственного земельного кадастра определены Положением об этой службе, утвержденным Правительством РФ 11 января 2001 г.
Федеральная служба земельного кадастра России в пределах своей компетенции имеет право:
— проводить проверки достоверности сведений, вносимых в кадаст ровую документацию, о состоянии использования земель независимо от их ведомственной принадлежности и видов прав на земельные участки, давать обязательные для исполнения юридическими и физическими ли цами предписания об устранении нарушений земельного законодательст ва Российской Федерации;
— в установленном порядке привлекать к административной ответ ственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства Российской Федерации, рассматривать дела об административных право нарушениях и налагать административные взыскания, а также направ лять материалы о нарушении земельного законодательства Российской Федерации в правоохранительные органы и суды;
— приостанавливать в установленном порядке промышленное, граж данское и другое строительство, разработку месторождений полезных ис копаемых, эксплуатацию объектов, проведение агрохимических, лесоме лиоративных, геолого-разведочных, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства Россий ской Федерации, установленного режима использования земель, ведут к их загрязнению и заражению, порче плодородного слоя, засолению, за болачиванию, развитию эрозии почв и другим видам деградации земель;
- проверять при осуществлении государственного контроля за ис пользованием и охраной земель организации (в том числе в установлен ном порядке режимные), составлять протоколы по результатам проверок;
— запрашивать в установленном порядке у федеральных органов ис полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и фи зических лиц информацию, необходимую для решения возложенных на Службу задач;
— участвовать в международном сотрудничестве в области ведения государственного земельного кадастра, мониторинга земель, землеустрой ства и другой деятельности, направленной на охрану и рациональное ис пользование земель;
— в установленном порядке создавать, реорганизовывать и ликвиди ровать территориальные органы Службы и государственные учреждения, находящиеся в ее ведении, в пределах выделенных бюджетных ассигно ваний, готовить предложения о создании, реорганизации и ликвидации в установленном порядке государственных унитарных предприятий, нахо дящихся в ее ведении, для ведения земельного кадастра, мониторинга зе-Мель, землеустройства, топографо-геодезических и других исследователь ских работ;
— издавать нормативные правовые акты с последующей государст-венной регистрацией их в установленных законодательством Российской Федерации случаях, а также инструкции, методические и норматив-но-технические документы по вопросам, отнесенным к ее ведению.
179
ПРИНЦИПЫ
ЗЕМЕЛЬНОГО
КАДАСТРА
Деятельность по ведению государственного зе мельного кадастра осуществляется в соответст вии со следующими принципами: единство системы и технологии ведения госу дарственного земельного кадастра на всей территории Российской Феде рации;
непрерывность внесения в государственный земельный кадастр изме няющихся характеристик земельных участков;
открытость сведений государственного земельного кадастра;
сопоставимость и совместимость сведений государственного земель ного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах (ст. 5 Закона).
Принцип — это общее правило, т. е. общее руководящее начало, ха рактеризующее деятельность государственных органов в той или иной области общественных отношений, в том числе и органов, осуществляю щих деятельность по ведению государственного земельного кадастра.
Если названные принципы исполняются в деятельности государст венных органов, ведущих земельный кадастр, то создаются условия для получения достоверных сведений о всех необходимых характеристиках земельных участков (местоположении, размерах участка, его целевого на значения, наличии на участке объектов недвижимости и т. д.). Без досто верных сведений, документально фиксируемых в земельном кадастре, не возможно обеспечить его фундаментальность и авторитетность. При сбо ре материалов для формирования сведений земельного кадастра у некоторых пользователей земельных участков (собственников, аренда торов и др.) существует соблазн воспользоваться несовершенством зе мельного учета прежних лет и занизить цифры размеров имеющихся у них земель или скрыть излишки площадей против учетных, образовав шиеся в результате самовольной прирезки к своему участку временной свободной государственной земли и т. п. Подобные факты на практи ке — нередкое явление. Поэтому законодательство предусматривает от ветственность (вплоть до уголовной) за искажение учетных данных зе мельного кадастра.
Земельный кадастр на всей территории Российской Федерации ведет ся по единой системе и технологии. Все субъекты Федерации обязаны соблюдать единый порядок ведения земельного кадастра. Установлены единые формы документов и их перечень (состав), который определен ст. 13 Закона. Таким образом достигается полнота и достоверность сведе ний земельного кадастра.
Земельные отношения, как известно, находятся в постоянном движе нии, они возникают, изменяются и, при определенных обстоятельствах, прекращаются в порядке, установленном земельным законодательством. Поэтому документальные данные земельного кадастра все время обнов ляются в соответствии с изменившимся правовым положением земель ных участков и субъектов землепользования, с учетом совершаемых сде лок, наличия агропроизводственного состояния угодий, а также установ ленных экологических и других ограничений, в том числе сервитутов и т. д. Все эти изменяющиеся со временем сведения кадастра должны быть открыты и доступны участникам земельных отношений. В против ном случае земельный кадастр превратился бы в бюрократическое меро-
180
ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ
КАДАСТРОВОГО УЧЕТА
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ
приятие, как это было в застойный период нашей истории. Он не имел бы того практического значения, на которое кадастр рассчитан.
Соблюдение принципа открытости сведений государственного зе мельного кадастра особенно важно и необходимо в условиях рыночной экономики, поэтому вопросу о содержании открытости сведений посвя щена специальная статья закона.
Сведения земельного кадастра должны быть сопоставимы и совместимы со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадаст рах, реестрах и информационных ресурсах (в водном кадастре, лесном, гор ном, градостроительном, мониторингах природных ресурсов и др.).
Статья 7 Закона РФ «О государственном зе мельном кадастре» устанавливает обязательность кадастрового учета земель, ибо полноценный фундаментальный земельный кадастр можно по лучить только при обязательном учете всех зе мель Российской Федерации, где бы они ни располагались и в чьем бы пользовании (собственности, аренде и т. д.) ни находились. Никто не имеет права скрывать или отказываться от предоставления органам Фе деральной службы земельного кадастра запрашиваемых ими сведений, необходимых для ведения кадастра (за исключением сведений, представ ляющих коммерческую тайну).
Статья 19.7 Кодекса об административных правонарушениях устанав ливает ответственность в виде штрафа за непредставление или несвоевре менное представление в государственный орган или должностному лицу сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно за предоставление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде.
Хотя п. 2 ст. 7 Закона «О государственном земельном кадастре» при знает юридически действительным государственный кадастровый учет зе мельных участков, проводившийся до вступления в силу настоящего За кона, никто не имеет права под этим предлогом отказаться от представ ления сведений о своем землевладении по запросу государственных органов, ведущих земельный кадастр. Объясняется это тем, что на прак тике нередко учетные данные кадастра, зафиксированные в его докумен тах в прежнее время, существенно расходятся с фактическими характери стиками земельных участков, находящихся в собственности, землевладе нии, землепользовании, аренде (по размерам площади, по видам угодий и целевому их использованию, по правовому режиму, наличию объектов недвижимости, законности сделки с землей, госрегистрации и т. д.). Сле довательно, требования органов, ведущих государственный земельный Кадастр, к пользователям земли о представлении ими сведений, необхо димых для полноценного, достоверного кадастра, по существу не ограни чены ни сроками, ни субъектами землепользования (собственниками, арендаторами и др.), ни территорией (регионом) расположения земель ных участков.
В свою очередь, названные землепользователи имеют право получать бесплатно в десятидневный срок документальные сведения о своих зе-ельных участках, зафиксированных в Едином государственном реестре Мель и других документах земельного кадастра. Более того, они вправе оспаривать эти документальные сведения, если по каким-то причинам
181
считают их недостоверными, ошибочными. Если по этому вопросу воз никает земельный спор, то он разрешается согласно ст. 59 Земельного кодекса РФ в судебном порядке.
Сведения государственного земельного кадастра ОТКРЫТОСТЬ носят открытый характер, за исключением тех,
СВЕДЕНИИ которые отнесены к категории ограниченного
ЗЕМЕЛЬНОГО доступа (ст. в Закона).
КАДАСТРА Земельный кадастр содержит сведения, имею-
щие практическую пользу не только для государственных органов, веду щих этот кадастр, но и для других органов управления в области исполь зования и охраны земель, налоговых органов и др. Они необходимы для правообладателей земельных участков (собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов). В получении этих сведений бывают заинтересованы также участники торгов, аукционов и конкурсов при со вершении сделок с земельными участками (купли-продажи, ипотеки и др.). Во всех названных случаях органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предостав лять запрашиваемые сведения заинтересованным в них лицам и органи зациям.
Однако открытость сведений земельного кадастра по смыслу ст. в (п. 2) нельзя понимать как их открытость для всех «любознательных». Они предоставляются, причем в обязательном порядке, только заинтере сованным физическим и юридическим лицам. Всякое лицо, желающее получить какие-либо сведения земельного кадастра, должно не только предъявить удостоверение личности (юридическое лицо — документ о госрегистрации) или доверенность от заявителя, но и написать заявле ние, в котором обязано подтвердить свое право на получение запраши ваемых сведений кадастра.
Решение о выдаче сведений принимает орган, ведущий земельный кадастр. Если в выдаче документов будет, по мнению заявителя, отказано незаконно, он может обжаловать действия должностных лиц (государст венных служащих) в суд (арбитражный суд) на основании Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и сво боды граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (с изменениями и дополне ниями, внесенными Законом РФ от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ)1.
Многостороннее и важное назначение кадастра
ДОКУМЕНТАЦИЯ ддя правильной организации рационального ПО ЗЕМЕЛЬНОГО пользования и охраны земельных ресурсов тре-КАДАСТРА gyeT наличия соответствующих документов, по зволяющих иметь фундаментальные сведения о каждом земельном участ ке, находящемся в пользовании (владении, аренде, собственности).
Статья 13 Федерального закона «О государственном земельном када стре» устанавливает обязательный перечень (состав) документов. Они подразделяются на основные, вспомогательные и производные доку менты. Их написание ведется на русском языке.
К основным документам относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы).
1 ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
2 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149. 182
К вспомогательным документам относятся книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.
К производным документам относятся документы, содержащие пе речни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муни ципальных образований, доклады о состоянии и об использовании зе мельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, про изводные кадастровые карты (планы), иные справочные и аналитиче ские документы.
Состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения устанавливаются федеральным органом исполнительной вла сти по государственному управлению земельными ресурсами.
В чем состоит назначение основных документов кадастра?
Единый государственный реестр земель представляет собой документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков. Он содержит сведения о существующих и пре кративших существование земельных участках:
их кадастровые номера;
местоположение (адрес);
площадь;
категория земель и разрешенное использование земельных участков;
описание границ земельных участков, их отдельных частей;
зарегистрированные в установленном порядке вещные права и огра ничения (обременения);
экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю;
качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;
наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с зе мельными участками.
Моментом возникновения или моментом прекращения существова ния земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей за писи в Единый государственный реестр земель.
Обязательному государственному кадастровому учету подлежат зе мельные участки, расположенные на территории Российской Федерации независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. Государственный када стровый учет земельных участков, проводившийся в установленном по-Рядке на территории Российской Федерации до вступления в силу ново го федерального закона, является юридически действительным.
Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на не движимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществ ляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижи мого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, бесплатно в Десятидневный срок представляют информацию о зарегистрированных пРавах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, осуществ ляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, в Необходимом объеме.
183
Органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованному лицу, предъявившему удостовере ние личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу — документы, подтверждающие государственную регистрацию дан ного юридического лица и полномочия его представителя).
Сведения предоставляются в виде выписок из государственного зе мельного кадастра, а также в предусмотренных законом случаях в виде копий хранящихся в кадастровом деле документов. Сведения, предостав ленные органом, осуществляющим деятельность по ведению государст венного земельного кадастра на законных основаниях гражданам и юри дическим лицам, могут быть использованы ими для создания производ ной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательным указанием источника информации. В целом земельный кадастр наполняется официальными документальными данными, кото рые формируют несколько его взаимосвязанных функциональных разде лов: государственная регистрация прав на земельные участки и другие объекты недвижимости, а также совершаемых с ними сделок; государст венный учет количества и качества земель; кадастровая оценка земель.
На всей территории Российской Федерации ве-
ПОРЯДОК ВЕДЕНИЯ дение государственного земельного кадастра
ЗЕМЕЛЬНОГО осуществляется по единой методике и представ-
КАДАСТРА ляет собой последовательные действия по сбору,
документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений
о земельных участках.
Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их пло щадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных право обладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геоде-зических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвен ных, геолого-геоморфологических и иных обследовании и изысканий.
В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках, которые заносятся в Единый государственный реестр земель и другие документы кадастра.
Документирование сведений государственного земельного кадастра осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях. При нали чии расхождений в сведениях, записанных на бумажных носителях, и сведениях, записанных на электронных носителях, приоритет имеют све дения, записанные на бумажных носителях, если иное не установлено федеральным законом.
Единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются.
В случае, если в представленных в органы, осуществляющие деятель ность по ведению государственного земельного кадастра, документах от сутствуют сведения, необходимые для проведения государственного када стрового учета земельных участков, или если такие сведения противоре чивы, проведение государственного кадастрового учета земельных участков приостанавливается и заявители немедленно в письменной фор" ме извещаются о приостановлении проведения такого учета с обоснова нием данных решений.
184
Проведение государственного кадастрового учета земельных участков может быть приостановлено не более чем на месяц.
В случае, если в течение указанного срока заявителем не будут устране ны причины приостановления проведения государственного кадастрового учета земельного участка, заявителю в письменной форме направляется от каз в проведении государственного кадастрового учета земельного участка.
В проведении государственного кадастрового учета земельных участ ков должно быть отказано в случае, если:
с заявкой о проведении государственного кадастрового учета земель ных участков обратилось ненадлежащее лицо;
документы, представленные в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, для проведения госу дарственного кадастрового учета земельных участков по форме или со держанию не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации;
при межевании земельных участков, в отношении которых должен проводиться государственный кадастровый учет земельных участков, на рушены права смежных землепользователей;
площадь земельного участка, в отношении которого должен прово диться государственный кадастровый учет земельных участков, меньше минимального размера, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различ ного целевого назначения и разрешенного использования.
Решение об отказе в проведении государственного кадастрового учета земельных участков в пятидневный срок направляется заявителям в письменной форме с указанием причин такого отказа.
Отказ в проведении государственного кадастрового учета земельных участков или уклонение соответствующего органа от проведения государ ственного кадастрового учета земельных участков могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд, арбитражный суд.
Сведения государственного земельного кадастра об определенном зе мельном участке предоставляются в виде выписок по месту учета данно го земельного участка за плату или бесплатно (п. 1 ст. 22 Закона о госземкадастре).
Бесплатно (согласно п. 2 ст. 22 Закона о госземкадастре) сведения об определенном земельном участке предоставляются:
правообладателю земельного участка или уполномоченным правооб ладателем лицам;
налоговым органам в пределах территории, находящейся под их Юрисдикцией;
судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве Дела, связанные с данным земельным участком;
органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на не движимое имущество и сделок с ним, органам (организациям), осуществ ляющим специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижи-мого имущества и территориальных зон, в объеме, который необходим Для работы указанных органов;
лицам, имеющим право на наследование земельного участка право обладателя по завещанию или закону;
иным установленным законом лицам.
185
ОСНОВАНИЯ ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ
ПРОВЕДЕНИЯ
КАДАСТРОВОГО УЧЕТА
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ
Указанные в п. 2 ст. 22 Закона о госземкадастре органы и лица оплачи вают стоимость копирования и доставки предоставляемых им сведений го сударственного земельного кадастра об определенном земельном участке.
Органы государственной власти Российской Федерации, органы госу дарственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе бесплатно в установленном порядке получать обобщающие сведе ния о землях в границах соответствующих территорий.
Использование сведений государственного земельного кадастра спо собами или в формах, которые наносят ущерб или нарушают законные интересы правообладателей земельных участков, влечет за собой ответст венность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Кадастровый учет земельных участков, т. е. описание их правовых и экономических харак теристик, придает этим сведениям официаль ное, правовое значение после того, как они за несены в Единый государственный реестр зе мель. Органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, не только имеют право, но и обязаны в целях обеспечения полноты и достоверности кадастра проверять все те сведения о земельном участ ке, которые поступают от их правообладателей (собственников, земле пользователей, арендаторов и др.). Если возникают какие-либо сомнения о границах земельного участка, размере его площади, наличии сервиту-тов, обременении и т. д., то проводятся необходимые землеустроительные действия по установлению этих существенных сведений, их соответствии данным государственной регистрации и другим документам.
Не должно быть противоречий в записях, которые ведутся органами Росземкадастра в Едином государственном реестре земель, с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которые ведутся органами юстиции. При выявлении каких-либо противоречий в характеристиках земельного участка и в правах на него производится приостановка действий по государственному кадастровому учету земель. Об этом сообщается в письменной форме с указанием причин отказа (приостановления) в государственном кадастровом учете земель.
Собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор обязаны позаботиться об устранении обнаруженных ошибок, неточностей и иска жений в учетных данных. Для этого Закон дает им срок не более месяца (п. 2 ст. 20). Если в течение названного срока заявитель не устранит причин, вызвавших приостановление кадастрового учета, то ему в пись менной форме сообщается отказ в проведении государственного кадаст рового учета земельного участка.
По своим юридическим последствиям приоста-
ОТКАЗ В ПРОВЕДЕНИИ НОвление кадастрового учета и отказ от его про-КАДАСТРОВОГО УЧЕТА ведения существенно различаются. Приостанов-ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ление — это своеобразный переговорный процесс между местным органом Росземкадастра и заявителем, в положительном и скорейшем разрешении которого заинтересованы обе стороны. При отказе органа Росземкадастра оформить учет земельного участка в кадастре пере говоры и переписка прекращаются. Спор в этих случаях переносится в суд (арбитражный суд), в то время как спор о приостановлении кадастрового учета земель не подведомственен суду.
186
В каких же случаях органы Росземкадастра имеют право отказать заявителю в кадастровом учете земельного участка? Только в тех, кото рые названы в Законе (п. 3 ст. 20):
— если с заявкой о проведении государственного кадастрового учета земельных участков обратилось ненадлежащее лицо;
— когда документы, представленные в органы, осуществляющие дея тельность по ведению государственного земельного кадастра, для прове дения государственного кадастрового учета земельных участков по форме или содержанию не соответствуют требованиям законодательства Россий ской Федерации;
— если при межевании земельных участков, в отношении которых должен проводиться государственный кадастровый учет земельных участ ков, нарушены права смежных землепользователей;
— площадь земельного участка, в отношении которого должен про водиться государственный кадастровый учет земельных участков, меньше минимального размера, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различ ного целевого назначения и разрешенного использования.
В остальных случаях нарушения порядка государственного учета зе мельных участков местный орган Росземкадастра не вправе отказывать заявителю в проведении учета земель. Он обязан совместно с ним до биться устранения несоответствий сведений о земельном участке с уста новленными в законодательстве требованиями. В этих целях действия по учету земель органа, осуществляющего ведение государственного земель ного кадастра, временно приостанавливаются.
Исправление технических ошибок, допущенных при ведении государственного земельного када стра, осуществляется в пятидневный срок после их обнаружения.
Исправление технических ошибок допускается в случае, если нет оснований полагать, что такое исправление может причинить ущерб либо на рушить законные интересы правообладателей земельных участков или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в государственном земельном ка дастре (ст. 21 Закона).
В случаях, если существуют основания полагать, что исправление технических ошибок может причинить вред либо нарушить законные ин тересы правообладателей земельных участков или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в государственном земельном ка дастре, такое исправление осуществляется на основании решения суда, арбитражного суда.
Информация об исправлении технических ошибок или об отказе в Исправлении технических ошибок в пятидневный срок направляется в письменной форме правообладателям земельных участков или третьим лицам, которые полагались на соответствующие записи в государствен ном земельном кадастре.
Технические ошибки при ведении земельного кадастра — это такие, КаК правило, неточности в записях, содержащиеся в документах кадастра, которые хотя и не порождают вредных юридических последствий, но ис-
187
ИСПРАВЛЕНИЕ ТЕХНИЧЕСКИХ
ОШИБОК,
ДОПУЩЕННЫХ
ПРИ ВЕДЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО
КАДАСТРА
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ
ЗАИНТЕРЕСОВАННЫМ
ЛИЦАМ СВЕДЕНИЙ
ЗЕМЕЛЬНОГО
КАДАСТРА
правление которых необходимо ради абсолютной достоверности сведений о подлинных правах на земельный участок. Например, опечатки в адресе правообладателя земельного участка, цифровых данных о нем и т. п. Для исправления таких ошибок (описок) не требуется выполнения сложных процедур и длительного срока, поэтому он ограничен пятью днями.
Возможны технические ошибки иного характера, т. е. такие, при ис правлении которых существует угроза причинения вреда или нарушения законных интересов правообладателей земельных участков либо третьих лиц. Например, ошибки в содержании сервитутных прав, принадлежно сти земельного участка к той или иной территориальной зоне и другие ошибки, имеющие существенное юридическое значение. Такие техниче ские ошибки по иску заинтересованных лиц рассматриваются и проверя ются в судебном порядке с вызовом в суд участников земельно-кадастро вых отношений, причастных к данному судебному делу. Только после по лучения решения суда (арбитражного суда) орган, осуществляющий ведение государственного земельного кадастра, правомочен исправить ошибку и сообщить об этом участникам судебного процесса.
Сведения государственного земельного кадастра об определенном земельном участке предостав ляются в виде выписок по месту учета данного земельного участка за плату или бесплатно. Бесплатно сведения об определенном земельном участке предоставляются:
правообладателю земельного участка или уполномоченным правооб-ладетелем лицам;
налоговым органам в пределах территории, находящейся под их юрисдикцией;
судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с данным земельным участком;
органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на не движимое имущество и сделок с ним, органам (организациям), осуществ ляющим специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижи мого имущества и территориальных зон, в объеме, который необходим для работы указанных органов;
лицам, имеющим право на наследование земельного участка право обладателя по завещанию или закону;
иным установленным законом лицам.
Указанные в п. 2 ст. 22 Закона о госземкадастре органы и лица оп лачивают стоимость копирования и доставки предоставляемых им све дений государственного земельного кадастра об определенном земель ном участке.
Органы государственной власти Российской Федерации, органы го сударственной власти субъектов Российской Федерации и органы мест ного самоуправления вправе бесплатно в установленном порядке полу чать обобщающие сведения о землях в границах соответствующих тер риторий.
Использование сведений государственного земельного кадастра спо собами или в формах, которые наносят ущерб или нарушают законные интересы правообладателей земельных участков, влечет за собой ответст венность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
188
§ 5. ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ
Под общим названием «платность использования земли» в ст. 65 Зе мельного кодекса РФ и Законе РФ «О плате за землю» упоминается зе мельный налог и арендная плата. При этом не указывается на различия этих платежей. Между тем правовая природа их имеет принципиальные различия. Арендная плата устанавливается договором, т. е. соглашением сторон по добровольному желанию участников этого договора. На лог — властное предписание пользователям земли со стороны государст ва, и они не вправе изменить размеры этих платежей, которые идут в бюджет. Льготы по налогу могут быть установлены только в законе.
Применяется также нормативная цена (в случаях, установленных за коном) при выкупе в частную собственность земельных участков, нахо дящихся в государственной собственности, а также для получения под залог земли банковского кредита по ставкам, устанавливаемым Прави тельством РФ (периодически пересматриваемым). При сделках куп ли-продажи определяется рыночная цена земли.
Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Ставки земельного налога пересматриваются в связи с изменением не зависящих от пользователя земли условий хо зяйствования (инфляция, финансовая реформа и т. п.).
Плательщиками земельного налога являются все
ПЛАТЕЛЬЩИКИ физические и юридические лица, которым пре-НАЛОГА доставлена земля в собственность или пользова-
ние (включая аренду) на территории России.
Объектами обложения земельным налогом служат конкретные зе мельные участки, предоставленные гражданам и юридическим лицам в собственность или пользование. К ним относятся:
— сельскохозяйственные угодья, предоставленные для сельскохозяйст венного производства;
— земельные участки, предоставленные гражданам для ведения лич ного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, индивидуального садоводства, животноводства и огородничества;
— земельные участки, предоставленные кооперативам граждан для садоводства, огородничества, животноводства;
— служебные земельные наделы;
— земельные участки, предоставленные для жилищного, дачного, га ражного строительства, предпринимательской деятельности и иных целей;
— земли промышленности, связи, транспорта, радиовещания, теле видения, информатики и космического обеспечения, энергетики;
— земли лесного фонда, занятые лесами эксплуатационного назна чения, предоставленных для заготовки древесины;
— земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной дея тельности;
— земли лесного и водного фондов, предоставленные для рекреаци-онных целей.
В облагаемую налогом площадь включается весь предоставленный в собственность или пользование земельный участок независимо от того, Чем он занят, если иное не установлено в законе. Например, участок,
189
предоставленный для ведения личного подсобного хозяйства, может быть занят: постройками, многолетними плодовыми насаждениями, посевами и т. п. Частично он может быть вовсе не вовлеченным в хозяйственный оборот. Несмотря на это, земельный налог взимается по одной ставке за всю площадь участка.
Если земельный участок предоставлен для обслуживания строения, находящегося в общей собственности нескольких граждан или юридиче ских лиц, то налог начисляется всем собственникам пропорционально их долям на строение.
Объектами налогообложения являются также и земельные доли (при общей долевой собственности на земельный участок).
Льготы по взиманию платы за землю устанавли-
ЛЬГОТЫ ПО НАЛОГУ вают Закон РФ «О плате за землю» и норматив ные правовые акты по применению этого Закона (с учетом их измене ний и дополнений). По закону от уплаты земельного налога полностью освобождаются:
— заповедники, национальные и дендрологические парки, ботаниче ские сады;
— предприятия, граждане, занимающиеся традиционными промыс лами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными про мыслами и народными ремеслами в местах их традиционного бытования;
— научные организации, опытные, экспериментальные и учеб но-опытные хозяйства научно-исследовательских учреждений и учебных заведений сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля, а также научные учреждения и организации другого профиля за земельные участ ки, непосредственно используемые для научных, научно-эксперименталь ных, учебных целей и для испытания сортов сельскохозяйственных и ле-сохозяйственных культур;
— учреждения искусства, кинематографии, образования, здравоохра нения, государственные и муниципальные учреждения социального об служивания, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов либо за счет средств профсоюзов (за исключением курортных учрежде ний), детские оздоровительные учреждения независимо от источников финансирования, государственные органы охраны природы и памятни ков истории и культуры, а также религиозные объединения, на земле ко торых находятся используемые ими здания, охраняемые государством па мятники истории, культуры и архитектуры;
— участники Великой Отечественной войны, а также граждане, на которых законодательством распространены социальные гарантии и льго ты участников Великой Отечественной войны;
— инвалиды I и II групп;
— граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катаст рофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных аварий на атом ных объектах гражданского или военного назначения, а также в резуль тате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику;
— учреждения культуры, физической культуры и спорта, туризма, спортивно-оздоровительной направленности и спортивные сооружения (за исключением деятельности не по профилю спортивных сооружений,
190
физкультурно-спортивных учреждений) независимо от источника финан сирования;
— высшие учебные заведения, научно-исследовательские учрежде ния, предприятия и организации Российской академии наук, Российской академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйствен ных наук, Российской академии образования, Российской академии ар хитектуры и строительных наук;
- государственные научные центры, а также высшие учебные заведе ния и научно-исследовательские учреждения министерств и ведомств Российской Федерации по перечню, утверждаемому Правительством Рос сийской Федерации;
— государственные предприятия связи, акционерные общества свя зи, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, обеспе чивающие распространение (трансляцию) государственных программ те левидения и радиовещания, а также осуществляющие деятельность в ин-
тересах обороны Российской Федерации, государственные предприятия водных путей и гидросооружений Министерства транспорта Российской Федерации, предприятия, государственные учреждения и организации морского и речного транспорта, в том числе за земли, покрытые водой, и искусственно созданные территории при строительстве гидротехниче ских сооружений, за земли, занятые федеральными автомобильными до рогами общего пользования, аэродромами, аэропортами и ремонтными заводами гражданской авиации, сооружениями и объектами аэронавига ции, отнесенными к федеральной собственности;
— земли, предоставленные для обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, а также Министерства обороны Российской Федерации;
— санаторно-курортные и оздоровительные учреждения, учреждения отдыха, находящиеся в государственной и муниципальной, а также профсоюзной собственности;
— предприятия, научные организации и научно-исследовательские уч реждения за земельные участки, непосредственно используемые для хра нения материальных ценностей, заложенных в мобилизационный резерв Российской Федерации;
— внутренние, железнодорожные и пограничные войска, войска гра жданской обороны за земли, предоставленные для их размещения и по стоянной деятельности;
— Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Со циалистического Труда и полные кавалеры орденов Славы, Трудовой Славы и «За службу Родине в Вооруженных Силах СССР»;
— граждане, впервые организующие крестьянские (фермерские) хо зяйства, освобождаются от уплаты земельного налога в течение пяти лет с Момента предоставления им земельных участков;
— профессиональные аварийно-спасательные службы, профессио нальные аварийно-спасательные формирования;
— земли, используемые пожарной охраной;
— государственные унитарные предприятия и государственные учреж дения, осуществляющие эксплуатацию государственных мелиоративных сис-
ем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, в том числе
а земли водного фонда, занятые водохранилищами, каналами, дамбами
дРУгими гидротехническими сооружениями в пределах полосы их отвода,
191
а также государственные унитарные предприятия и государственные учреж дения, осуществляющие строительство государственных мелиоративных сис тем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, за земли, временно предоставленные им для строительства указанных объектов.
С юридических лиц и граждан, освобожденных от уплаты земельного налога, при передаче ими земельных участков в аренду (пользование) взи мается земельный налог с площади, переданной в аренду (пользование).
Органы законодательной (представительной) власти субъектов Рос сийской Федерации имеют право устанавливать дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящейся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога для от дельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоря жении соответствующего органа местного самоуправления.
В случае возникновения в течение года у плательщиков права на льготу по земельному налогу они освобождаются от уплаты этого налога начиная с того месяца, в котором возникло право на льготу, хотя бы это право возникло и по истечении последнего срока уплаты налога.
При утрате в течение года права на льготу обложение налогом произ водится начиная с месяца, следующего за утратой этого права.
В случаях перехода в течение года права собственности, права по жизненного наследуемого владения или права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками от одного плательщика к другому зе мельный налог исчисляется и предъявляется к уплате прежнему собст веннику земли, землевладельцу, землепользователю с 1 января текущего года до месяца, в котором он утратил право на земельный участок (включая этот месяц), а новому — начиная с месяца, следующего за ме сяцем возникновения права на земельный участок.
За земельные участки, обслуживающие жилые дома, нежилые строе ния и сооружения, перешедшие по наследству, земельный налог уплачи вается наследником с момента (времени) открытия наследства. Момен том (временем) открытия наследства является день смерти наследодателя, а при объявлении наследодателя умершим — день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим. Наследникам, приняв шим наследство до наступления срока налогового учета, налог исчисля ется с учетом налоговых обязательств наследодателя.
Налог за земли сельскохозяйственного назначе ния устанавливается и взимается только за ту их часть, которая числится по государственному ка дастровому учету сельскохозяйственными угодья ми (пашня, сенокос, пастбища, многолетние на саждения). Остальная часть земель сельскохозяй ственных предприятий и граждан, занимающихся несельскохозяйственным производством (несельскохозяйственные угодья), земельным налогом не облагается. Земельный налог за сельскохозяйственные угодья взимается с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения.
Законом «О плате за землю» установлены фиксированные значения средних ставок налога в расчете на 1 га немелиорированной пашни в Раз" резе субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, дифФе"
192
УСТАНОВЛЕНИЕ СТАВОК ЗЕМЕЛЬНОГО
НАЛОГА НА ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕН НОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ВЗИМАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ
СРЕДСТВ ЗЕМЕЛЬНОГО НАЛОГА
ренцируются ими по видам и подвидам угодий, исходя из их кадастровой оценки. При этом к показателям кадастровой оценки вводятся поправоч ные коэффициенты на местоположение земель. Конкретная методика дифференцирования ставок земельного налога, а также минимальные раз меры ставок за один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий устанавливаются органами власти субъектов Российской Федерации.
За участки, предоставленные гражданам для ве-
НАЛОГ ЗА ЗЕМЛИ дения личного подсобного хозяйства, садоводст-НАСЕЛЕННЫХ Ва5 огородничества, животноводства, сенокоше-
ПУНКТОВ ния и выпаса скота (как в пределах границ на-
селенного пункта, так и вне их), земельный налог взимается со всей площади7 участка по средним ставкам налога за земли сельскохозяйствен ного назначения данного административного района. Для этого устанав ливаются средние ставки налога по району.
Законом РФ «О федеральном бюджете на 2002 год»1 установлено, что ставки земельного налога и арендной платы, действовавшие в 2001 г., применяются в 2002 г. с коэффициентом 2,0 для всех категорий земель.
Основанием для установления и взимания зе мельного налога является документ о праве на землю.
Учет налогоплательщиков и начисление налога производятся ежегодно по состоянию на 1 июня. Контроль за правильностью учета налогоплательщиков, а также правильностью и своевременностью его начисления и уплаты осуществ ляют органы государственной налоговой инспекции. Налог уплачивается в два срока: не позднее 15 сентября и 15 ноября каждого года равными долями. При неуплате налога в указанные сроки начисляется пеня в раз мере 0,7% от суммы недоимки за каждый день просрочки.
Указанные сроки уплаты налога являются рекомендательными и мо гут изменяться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в зависимости от кон кретных условий.
Налог за земли лесного фонда взимается одновременно с взиманием платы за древесину.
Суммы платежей за землю зачисляются на бюджетные счета соответ ствующих органов местного самоуправления: сельских, поселковых, рай онных - в зависимости от подведомственности облагаемых земель. Часть Указанных средств централизуется в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Средства, образуемые в бюджетах за счет взимания платы за землю, имеют строго целевое назначение.
В соответствии со ст. 24 Закона «О плате за землю» указанные сред ства используются исключительно на следующие цели:
финансирование мероприятий по землеустройству, земельному када-СТРУ и мониторингу земель;
финансирование мероприятий по охране земель, повышению их пло дородия и освоению новых земель;
на компенсацию собственных затрат землепользователя или собст-Венника земли по охране земель и повышению их плодородия, а также
РГ. 2001. 31 дек.
193
освоению новых земель, включая погашение ссуд под указанные меро приятия и процентов за их использование;
инженерное и социальное обустройство территорий.
Эта цена земли является одним из способов уча-
НОРМАТИВНАЯ ЦЕНА с-щя государства в регулировании рыночных зе-ЗЕМЛИ мелъных отношений. Она представляет собой
фиксированную, нормативно устанавливаемую цену на землю, применяе мую в определенных законодательством случаях с целью обеспечения госу дарственных интересов. Она применяется как нижний предел стоимости земли при продаже земель, находящихся в государственной или муници пальной собственности. Так, например, она применяется в качестве цены земли при выкупе незастроенных земельных участков в населенных пунк тах, при продаже участков для индивидуального предпринимательства и т. д.
Нормативная цена земли ежегодно определяется органами исполни тельной власти субъектов РФ для земель различного целевого назначения по специально установленным оценочным зонам. В качестве таковых мо жет быть принята территория административного района, населенного пункта или их группы. Границы и размеры оценочных зон устанавлива ются органами исполнительной власти субъектов РФ по предложению комитетов по земельным ресурсам и землеустройству.
Порядокопределения нормативной цены земли установлен Постановле нием Правительства РФ от 15 марта 1997 г. «О порядке определения нор мативной цены земли», в соответствии с которым нормативная цена, уста новленная органом исполнительной власти субъекта РФ, не должна превы шать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения. Таким образом, нормативная цена земли имеет региональное значение и действует в пределах территории ка ждого субъекта РФ. Но и в пределах территорий субъектов РФ норматив ная цена может дифференцироваться в зависимости от местной специфики. Такое дифференцирование может осуществляться органами местного само управления, которые по мере развития земельного рынка могут своими ре шениями уточнять количество и границы оценочных зон и повышать или понижать установленную нормативную цену земли, но не более чем на 25%. Официальная выдача заинтересованным лицам документа о норматив ной цене земли конкретных земельных участков возложена на районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.
§ 6. КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ. МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ
В условиях рыночной экономики государственный контроль за ра циональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собст венникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время та кая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, нано сить ущерба окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные Земельным кодексом РФ, другими зако-
194
нами и указами Президента РФ, изданными в целях рационального ис пользования и охраны земель.
Правительство РФ Постановлением от 23 декабря 1993 г. утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за ис пользованием и охраной земель в Российской Федерации.
Это Положение является основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля.
Определяя систему органов государственного
контроля, Положение называет органы представительной и исполнительной власти, с одной стороны, и органы, специально уполномочен-
ные выполнять функции, государственного контроля,— с другой. К пер вым относятся палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ, орга ны местной администрации. Это — государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы РФ, республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований,рай онов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-эконо мического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные ор ганы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подот четны. Положение не определяет компетенцию органов общего руково дства и управления и не может этого определять, так как их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных орга нах. Они устанавливают лишь порядок деятельности в этой области спе циально уполномоченных органов государственного земельного контроля.
Специально уполномоченными государственными органами, осуществляю щими земельный контроль, являются Федеральная служба земельного ка дастра и ее органы на местах, органы охраны природы Министерства при родных ресурсов РФ и его органы на местах; органы санитарно-эпидемио логического надзора Минздрава РФ; Госстрой РФ и его органы на местах. Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с орга нами представительной и исполнительной власти как в центре, так и не посредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу ме жду собой; при этом головной организацией по общим вопросам земель ного контроля является Федеральная служба земельного кадастра.
При решении конкретных вопросов земельного
ОРГАНОВ контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, чтобы не допускалось дублирование в работе и обеспечивалась согла-
сованность контрольных действий и мероприятий.
Федеральная служба земельного кадастра и ее органы осуществляют Дарственный контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями, оРганизациями и гражданами земельного законодательства, установленного РеЖима использования земельных участков в соответствии с их целевым Назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; пРедоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании зе-МеЛьных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда; свое-Р£Менной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодо-
195
родия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и со хранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Далее, органы названной службы следят за проектированием, размеще нием и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние зе мель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улуч шению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, пере уплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих де градацию земель; соблюдением установленных сроков рассмотрения заявле ний (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков; уста новлением и сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его ор ганы на местах осуществляют контроль за:
выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;
соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов;
предотвращением захламления земель, а также загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсичны ми и радиоактивными веществами;
соблюдением установленного режима использования земель природо охранного, природно-заповедного и рекреационного назначения;
осуществлением мероприятий, предусмотренных проектами землеуст ройства и другими проектами в части охраны почв и рационального ис пользования земель;
достоверностью сведений, используемых при ведении государствен ного земельного кадастра, мониторинге земель и землеустройстве;
соблюдением земельного законодательства в части охраны земель, пресечением самовольного занятия земель природоохранного, природ но-заповедного и рекреационного назначения;
выполнением работ по рекультивации нарушенных земель;
выполнением мероприятий по предотвращению порчи и уничтоже ния плодородного слоя почвы, деградации земель, по консервации выве денных из оборота сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель.
Министерство здравоохранения РФ, его органы Госсанэпиднадзора осуществляют контроль за:
соблюдением санитарного законодательства и санитарных правил при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарных, защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации промышленных предприятий и объектов по использова нию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных, бытовых материалов и отходов;
предотвращением заражения земель бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами, загрязнения химическими и радиоактивными веществами.
Госстрой РФ и местные органы архитектурно-строительной службы осуществляют контроль за:
196
соблюдением осуществления всех видов градостроительной деятель ности в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной гра достроительной документацией;
соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и дру гих поселений;
соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности;
предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и соору жений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях;
предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требо ваниями. /
Государственные инспектора по использованию
и охране земель и их заместители, должностные лица Минприроды РФ, Минздрава России (Департамента Госсанэпиднадзора), Госстроя России и их органов на местах в соответствии с возложенными на них функциями по осуществлению госземконтроля и в пределах своей компетенции имеют право:
— направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для привлечения виновных лиц к ответст венности;
— обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связан ных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по де лам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;
— приостанавливать промышленное, гражданское и иное строительст во, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуата цию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геоло го-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуще ствляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя поч вы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв на определенной территории;
— вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земель в случаях, предусмотренных законо дательством;
— составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и Передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для при влечения виновных к административной ответственности в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях;
— беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удосто-Верения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные Участки, находящиеся в собственности, пользовании или аренде, а также земельные участки, занятые оборонными и другими специальными объ-ектами (с учетом установленного режима их посещения);
— давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гра-Данам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны
еМель, устранения нарушений земельного законодательства;
197
— привлекать в случаях необходимости в установленном порядке компетентных специалистов для обследования земельных угодий, провер ки выполнения мероприятий по охране земель;
— приостанавливать исполнение неправомерных решений по изъя тию и предоставлению земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной вла сти, суде, арбитражном суде, прокуратуре);
— вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обяза тельные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объектов, иных работ в слу чае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяю щих права на землю.
Государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, кроме того, имеют право контролировать проведение аук ционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, об мену и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительными указанных операций, прово димых с нарушением действующего законодательства.
В зависимости от последовательности соверше-ПРАВОВЫЕ ДЕЙСТВИЯ ния действий их можно разделить на три вида:
ОРГАНОВ а) информационно-правовые действия органов
ЗЕМЕЛЬНОГО контроля при сборе материалов; б) принятие
КОНТРОЛЯ решений по результатам проведенного контро-
ля; в) исполнение решений контрольных органов1.
Для того чтобы принять квалифицированное ре шение по результатам контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объек тивной информацией о том, имеет ли место на рушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не ока залось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не совершено, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.
Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плано вую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования земельным участ ком; обследование фактического состояния использования или неисполь зования данного объекта; проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии с правовым положением субъекта природопользования.
Так, например, проверка оснований (законности) природопользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственно"
1 Ларионов Г. А. Новое в законодательстве о государственном контроле за ис пользованием земель / Законодательство и экономика. 1994. №15/16. С. 11—17-198
ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ
ЗЕМЕЛЬНОГО
КОНТРОЛЯ ПРИ
СБОРЕ МАТЕРИАЛОВ
сти, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хо зяйств и т. д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушений законности приватизации земель.
Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натур ные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, полу чение объяснений, и принимает решение.
Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих докумен тах, и в первую очередь в протоколе обследования землевладения, земле пользования и др. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находя щаяся во владении государственного предприятия земля является излишней для их производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе.
При установлении частичного неиспользования земель сельскохозяй ственными коммерческими предприятиями органы контроля применяют иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем чтобы они полностью использова ли предоставленные им земли, а с другой стороны — оказывают им все стороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании.
Проведение обследований земель должно основываться на достаточно общих правилах, т. е. выполняться по единой схеме для всех землепользо вателей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная задача провер ки — определить состояние использования земель, порядок их использова ния, установить, приступил ли объект к использованию предоставленного земельного участка. Это делается визуально или инструментально с при влечением планово-картографической или текстовой документации. Выбор метода обследования зависит от информированности и компетентности специалиста, осуществляющего контроль. Далее проводится определение объема работ, выполненных владельцем земель, проверяется, полностью или частично предоставленный участок вовлечен в использование. Собст венно, проверка будет заключаться в фиксации (констатации) самого фак та деятельности, причем реальной деятельности, связанной с использова нием участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предусмотренные законодательством сроки, в течение которых субъект обязывается присту пить к использованию участка, достаточно невелики и требуют немедлен ного исполнения.
Следующая стадия контроля: проверка целевого использования зе мель. В соответствии с законом все владельцы земли, в том числе собст венники, обязываются использовать землю в соответствии с целевым на значением.
Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в Решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непремен ным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в ка честве основной обязанности закреплен в законах и иных нормативных актах о природопользовании.
199
При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования уго дий и определения их более целесообразной эксплуатации.
Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплош ных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обмеры посевных площадей, других земельных участков.
Применяются два способа отражения земельно-учетных сведений -текстовой и графический. При текстовом способе данные выражаются циф ровыми показателями, к которым прилагаются объяснительные записки или другие пояснительные материалы. При графическом способе результаты измерений в натуре (как первоначальные, так и последующие) фиксируют ся на планах, что дает наглядное представление о пространственном поло жении и размерах земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учитываемых территорий. Таким образом, эти два способа, дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактеризовать земли при их учете.
Характер принимаемого решения и его содер-
жание основываются на данных проведенных
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ проверок, обследований и анализа полученных КОНТРОЛЯ материалов.
Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабо раторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических по следствий и т. д.) при длящемся нарушении и невозможности его немед ленного устранения, при невыявлении субъекта или оспариваний им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное реше ние, они передаются в комиссию и другие органы.
Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного на рушения или применения административных санкций. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения:
а) дать «Указание» (по утвержденной форме) о выполнении определен ных действий, адресованных пользователю данного земельного участка, со ссылкой на требования закона, с определением срока выполнения пере численных конкретных работ, мероприятий, отдельных действий; в Указа нии дается также предупреждение пользователю земельного участка; если он не выполнит всех требований, содержащихся в Указании, то материалы будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной земель соответствующего (местного) комитета по земельным ресурсам и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности;
б) составить протокол о нарушении земельного законодательства (по форме), который направляется в названную выше комиссию;
в) вынести постановление о наложении взыскания на лиц, виновных в совершении земельного правонарушения;
г) предписать нарушителю «Требование» (по форме) о приостановле нии работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного законодательства; в Требовании указывается также срок, в течение кото рого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по пред писанию госинспектора будет прекращено финансирование работ;
200
д) направить банку или другой организации, финансирующей работы, «Предписание» (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю после того, когда он не выполнит определенных действий по приостановке работ, ука занных в Требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в Требовании, госинспектор дает- правонару шителю «Уведомление» (также по форме) о праве возобновить приостанов ленные работы. И одновременно с этим посылается Уведомление о возоб новлении приостановленного финансирования (кредитования) работ.
Как известно, исполнение судебного решения ИСПОЛНЕНИЕ обеспечивает судебный пристав. Исполнение
РЕШЕНИЯ решения госинспектора любой службы государ-
ГОСИНСПЕКТОРА ственного контроля обеспечивается самим гос инспектором. В этих целях инспектора Госземкадастра, санитарно-эпиде миологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных земельных правонарушений, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполне ния требований экологического законодательства.
Согласованная деятельность государственных органов земельного контроля и общественности с непременным участием экологических служб предприятий, учреждений и организаций позволяет своевременно предупредить правонарушения, повысить эффективность работы всей системы земельного контроля и надзора в стране.
Традиционно роль общественных организаций в нашей стране определяется как помощь, кото рую они могут оказать государственным орга нам земельного контроля. Вместе с тем общест венные организации не должны рассматривать ся как послушные исполнители указаний государственных контрольных органов, что было характерно для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом обычно периодом застоя. Практика показывает, что общест венные организации недолго остаются под опекой государственных служб. Рано или поздно происходит процесс «самопознания», при кото ром общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями нарушителей не редко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо борются с оскверни телями природы или даже потворствуют им. В то же время выявилась Нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к дублированию Функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне.
Общественный земельный контроль осуществляется органами терри ториального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установ ленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами го сударственной власти и органами местного самоуправления решений, за трагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюде-требований использования и охраны земель (ст. 72 3К РФ).
201
ОБЩЕСТВЕННЫЙ
КОНТРОЛЬ
ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЛИ
Муниципальный земельный контроль за ис-
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ пользованием земель на территории муници-ЗЕМЕПЬНЫЙ пального образования осуществляется органами
КОНТРОЛЬ местного самоуправления или уполномоченны-
ми ими органами (ст. 72 ЗК РФ).
Муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований (городские, сельские по селения и др.).
К органам местного самоуправления относятся как выборные органы, так и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством.
Обычно производственный контроль за исполь-
ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ зованием и охраной земель в той или иной от-КОНТРОЛЬ расли хозяйства осуществляют соответствующие
ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ должностные лица. Так же строится контроль ЗЕМЛИ и в земледелии, поскольку должностные лица
всегда заинтересованы в культурном ведении сельскохозяйственного про изводства. Тем не менее этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основным причинам:
руководители предприятий обременены многими другими заботами, поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам охраны плодородия почв, соблюдению других требований земельного законода тельства по рациональному и эффективному использованию угодий внут рихозяйственными подразделениями и отдельными исполнителями сель скохозяйственных работ;
с другой стороны, некоторые руководители сознательно или бессоз нательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производ ства по сравнению с перспективными задачами. Это, безусловно, не мо жет не ослаблять их контрольных функций в отношении земель.
Многие министерства и ведомства являются обладателями определен ных земельных территорий, необходимых им для их хозяйственно-произ водственной деятельности. Их промышленные предприятия в составе своих земельных участков имеют резервные территории, предназначен ные для развития (застройки), которые иногда располагаются вместе с основной территорией, а иногда отдельно. Если их застройка задержи вается, что нередко происходит, такие территории начинают рассматри вать как «свободные», ничейные. В ряде случаев это приводит к превра щению их в пустыри и даже свалки, чаще всего они используются не по назначению. Этим злоупотребляют как посторонние лица, так и работ ники самих предприятий. Бороться с этим злом трудно, если на пред приятиях нет лиц, ответственных за территорию.
На некоторых предприятиях территория распределена по цехам, хозяйст вам и службам, так что руководители этих подразделений отвечают также за подведомственные им земли. Иногда такие земли находятся под присмотром особых должностных лиц — смотрителей производственных зданий и соору жений. Однако такой порядок не является правилом. Уставы и Положения, которыми руководствуются государственные (и негосударственные) предпри ятия, обычно не содержат пункта об обязанности содержать в порядке закре пленную территорию, а тем более о способах осуществления такого порядка (например, путем закрепления участков за отдельными службами, назначения ответственных лиц и т. п.). Не упоминают об этих обязанностях предприятий
202
также Типовые положения и Типовые уставы. Как правило, не вмешиваются в земельные распорядки на предприятиях местные власти. Все это приводит к тому, что можно назвать ненужным «расползанием» производственных пло щадей (за счет земель другого назначения (непроизводственного); состояние этих площадей, как правило, оказывается неудовлетворительным.
Если ранее Земельный кодекс РФ (1991 г.) умалчивал о ведомственном земельном контроле, то новый Кодекс в ст. 73 обязывает все ведомства по ручать своим органам управления и должностным лицам выполнять функ ции земельного контроля. При этом должны быть приняты положения, ут верждаемые государственными органами исполнительной власти, в которых определяются полномочия ведомственных органов земельного контроля и порядок его осуществления. Таким образом обеспечивается государствен ное влияние на решение принципиальных (основных) вопросов контроля.
Государственный мониторинг земель представ-
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ляет собой систему наблюдений за состоянием МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ земель. Объектами государственного монито ринга земель являются все земли в Российской Федерации.
Задачами государственного мониторинга земель, как указано в ст. 67 ЗК РФ, являются:
своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и ох раной земель, иных функций государственного и муниципального управ ления земельными ресурсами, а также землеустройства;
обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории госу дарственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Государственный мониторинг земель осуществляется в соот ветствии с федеральными, региональными и местными программами.
Порядок осуществления государственного мониторинга земель уста навливается Правительством Российской Федерации.
Согласно п. 5 Положения о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22 , организацию и осуществление мониторинга ведут органы названной службы. Участие в мониторинге земель принимают и другие государственные органы: Минприроды РФ, Минсельхоза РФ, Федераль ной гидрометеорологической службы, Госстроя РФ, соответствующие ор ганы субъектов РФ.
В результате общегосударственной программы мониторинга земель создается информационная база данных о состоянии земельного фонда страны, т. е. всех категорий земель независимо от формы собственности Ч ведомственной принадлежности. Отраслевые мониторинга ведутся так-е для изучения экологического состояния других природных объектов: ВоД, атмосферного воздуха, лесного фонда и др. Мониторинг земель вхо-Аит в общую автоматизированную Единую государственную систему эко логического мониторинга — ЕГСЭМ2.
1 РГ. 2001. 24 янв.
2 САПП РФ. 1993. №48. Ст. 4661.
203
Собственники, постоянные и временные пользователи земли (аренда торы) независимо от ведомственной подчиненности обязаны изучать и учитывать находящиеся в их владении земельные участки, знать их природные и хозяйственные свойства, особенности правового режима, обладать документами, подтверждающими их права на землю и обязан ности, а равно права на пользование чужими участками (сервитута). Владельцы гидротехнических сооружений и каналов (оросительных се тей), размещенных в пределах обслуживаемых земельных угодий, обяза ны вести наблюдение за их сохранностью и за исполнением требований режима охранных и защитных зон при этих сооружениях.
Пользователи земель обязаны также регулярно отчитываться о нали чии и качественном состоянии своих земель в соответствии с правилами ведения мониторинга, установленными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными актами соответствующих субъектов РФ. Независимо от этого они обязаны представлять внеочередную ин формацию о чрезвычайных и неординарных событиях, существенно от ражающихся на состоянии земель, их хозяйственном использовании и правовом режиме. За искажение информации виновные несут ответст венность в соответствии с действующим законодательством.
Полученные и зафиксированные с помощью документов мониторинга объективные материалы о состоянии земель и окружающей их природной среды служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану. Сами органы, ведущие мониторинг, не принимают решений, обязывающих природопользователей совершать те или иные действия по устранению выявленных правонарушений. Такие ре шения принимают наделенные соответствующими правами государственные органы, ведущие контроль за использованием земель и их охраной.
Как следует из Положения о мониторинге земель в Российской Фе дерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Фе дерации от 15 июля 1992 г. №491, мониторинг земель имеет подсисте мы, соответствующие категориям земель:
мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;
мониторинг земель населенных пунктов;
мониторингя земель промышленности, транспорта, связи, радиовеща ния, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергети ки, обороны и иного назначения;
мониторинг земель природоохранного, природно-заповедного, оздо ровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
мониторинг земель лесного фонда;
мониторинг земель водного фонда;
мониторинг земель запаса.
В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 16 июля 1998 г. №101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» составной частью государственного мо ниторинга земель является мониторинг плодородия земель сельскохозяйст венного назначения, мониторинг мелиорированных земель, который пред ставляет собой систематические наблюдения за их состоянием. На основе данных наблюдений выявляются происходящие изменения состояния мелио рированных земель и производится их оценка (ст. 21 Федерального закона). 204
С помощью съемок и наблюдений с космических аппаратов и высот ных самолетов получаются характеристики состояния земель на глобаль ном и региональном уровнях. Съемки и наблюдения с помощью малой авиации проводятся для локального мониторинга земель и уточнения аэ рокосмической информации.
Наземные наблюдения проводятся по всем категориям земель с ис пользованием полигонов, эталонных участков, стационарных и пере движных лабораторий.
В зависимости от сроков ипериодичности проведения осуществля ются три группы наблюдений за состоянием земель:
базовые (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель);
периодические (через год и более);
оперативные (фиксирующие текущие изменения).
Мониторинг земель ведется разными методами и способами. Он включает систему натуральных наблюдений (экспедиционные, стацио нарные, комплексные фоновые, дистанционные) и автоматизированную информационную систему (АИС), в которую входят: информационно-по исковая система (АИПС), система обработки данных (АСОД), система комплексной интерпретации данных (АСКИ), прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ).
Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются в целом, а также по отдельным природным комплексам. Собранные путем мони торинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйст венными, геолого-разведочными, лесохозяйственными, землеустроитель ными, а также научными и проектными организациями) являются сведе ниями для органов земельного кадастра и для принятия решений органа ми контроля в области использования и охраны земель.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996.
2. Административное право: Практикум. Екатеринбург, 1996.
3. Галиченков А. К Экологический контроль: теория и практика правового ре гулирования. М., 1992.
4. Дикусар В. М. Земельные споры и их разрешение по законодательству Рос сийской Федерации//Право и экономика. 1995. № 17—18. С. 107—110.
5. Жариков Ю. Г. Имущественные споры землепользователей. М., 1980.
6. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Под ред. пРоф. С. А. Боголюбова. М., 1997.
7. Ларионов Г. А. Общественный экологический контроль // Государство и право. 1996. № 2.
8. Ларионов Г. А. Совершенствование функций государственного контроля в Условиях земельной реформы // Право и экономика. 1995. №9—10.
9. Улюкаев В. X., Варламов А. А., Петров Н. Е. Земельное право и земельный Кадастр; Учебник для сельскохозяйственных учебных заведений по специальности "яЗемлеустройство». М., 1996.
Глава 9
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ
НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК КАК ВИД
НЕДВИЖИМОГО ИМУШЕСТВА
К недвижимости гражданское законодательство (ст. 130 ГК РФ) от носит земельные участки и все то, что прочно связано с землей: здания, сооружения, предприятия и прочие объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.
Правовой режим объектов недвижимого имущества (в том числе зе мельных участков) основан на необходимости обеспечения особой устой чивости прав на это имущество и установления специального порядка распоряжения им.
§ 1. ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ
Правовая основа создания современной системы государственной ре гистрации прав на недвижимое имущество, в частности на землю, закре плена в ГК РФ.
Государственная регистрация недвижимости предусмотрена ст. 131, 164 ГК РФ, согласно ко торым право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекраще ние подлежат государственной регистрации учреждениями юстиции. Гра жданский кодекс, а также ст. 25 и 26 Земельного кодекса, устанавливая обязательную государственную регистрацию, отсылают к специальному Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с измене ниями и дополнениями, внесенными Законами от 5 марта 2001 г. № 20-ФЗ и от 12 апреля 2001 г. № 36-ФЗУ.
Государственная регистрация прав проводится на всей территорий Российской Федерации по установленной указанным Законом системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Правила ведения Единого государственного реестра утверждены Поста новлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 (с изменения ми и дополнениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1999 г. №1429)2. Правила в соответствии с Федеральным зако-
ОСНОВНЫЕ
ИСТОЧНИКИ
ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
1 СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3594; 2001. №11. Ст. 997; №16. Ст. 1533.
2 Там же. 1998. № 8. Ст. 963; 1999. № 52. Ст. 6416.
206
ном о государственной регастрации устанавливают формы Единого госу дарственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и единый для Российской Федерации порядок их заполнения.
Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 3 Закона о государ ственной регистрации источниками правового регулирования (законода тельством Российской Федерации) о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются: Гражданский кодекс РФ, названный Закон и другие федеральные законы и иные правовые акты РФ (см., например, Постановление Правительства РФ от 31 августа 2000 г. № 648 «Вопросы государственной регистрации прав на недвижи мое имущество, находящееся в федеральной собственности»)1.
Помимо нормативных правовых актов в данной сфере, высшие орга ны судебной системы принимают соответствующие указания, обязатель ные для применения судами при вынесении решений по делам о госу дарственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним2.
ПОНЯТИЕ
И СОДЕРЖАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ
НА НЕДВИЖИМОЕ
ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ
Согласно ст. 2 Закона о государственной реги страции прав государственная регистрация прав - это юридический акт признания и подтвер ждения государством возникновения, ограниче ния (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ.
Государственная регистрация является единст венным доказательством существования зарегистрированного права. За регистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
Датой государственной регистрации прав является день внесения со ответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав. Государственная регистрация прав, согласно ст. 9 Закона о регистрации, осуществляется по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного округа. Регистрационный округ — территория, на кото рой действует учреждение юстиции, осуществляющее государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Регистра ционные округа создаются субъектами Российской Федерации в грани цах, как правило, совпадающих с границами административно-террито риальных единиц.
Отказ в государственной регастрации прав либо уклонение соответст вующего органа от ее совершения могут быть обжалованы заинтересо ванным лицом в суд, арбитражный суд.
1 СЗ РФ. 2000. №37. Ст. 3718.
См., например, Обзор практики разрешения споров, связанных с примене нием Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое Имущество и сделок с ним» (Информационное письмо Президиума ВАС от !6 февраля 2001 г. № 59) // Вестник ВАС РФ. 2001. №4. С. 19-33; Обзор прак-тики применения арбитражными судами земельного законодательства (Информа ционное письмо Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. № 61) // Вестник ВАС РФ. 2001. №5. С. 96-108.
207
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество (зе мельный участок) может рассматриваться одновременно и в качестве правового института, и юридического акта. Как правовой институт она представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих обще ственные отношения по поводу признания и подтверждения специаль но уполномоченными на то органами государства прав на недвижимое имущество и обременении этих прав. По своей сущности эти отноше ния имеют преимущественно административно-правовой характер. Со держание их заключается в том, что исполнительные органы государ ственной власти — учреждения юстиции осуществляют правовую экс пертизу документов, проверяют законность сделки и в зависимости от результатов принимают решение о регистрации либо ее приостановле нии, или отказе в регистрации прав на недвижимость. В то же время эти отношения теснейшим образом связаны с имущественными отно шениями, регулируемыми гражданским, земельным законодательством, законодательством о недрах, водным и лесным законодательством, по скольку регистрации подлежат права на недвижимое имущество, пра вовой режим которого определяется указанными отраслями законода тельства.
Как юридический акт государственная регистрация прав представляет собой административно-правовое решение. Юридическое значение этого акта заключается в том, что с его принятием закон связывает наступле ние определенных юридических последствий, непосредственно сопря женных с возникновением, изменением (обременением) и прекращением прав на недвижимое имущество, в частности на земельный участок.
Принятие акта государственной регистрации прав, а также сделок с недвижимостью означает, что с даты внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр прав:
договор, предметом которого является земельный участок, считается заключенным (п, 3 ст. 433 ГК РФ);
право собственности у приобретателя земельного участка по договору считается возникшим (п. 2 ст. 223 ГК РФ).
Кроме того, принятие такого акта означает также, что с даты госу дарственной регистрации вступает в силу обременение права на недви жимость: аренда, сервитут и т. п. Соответственно с даты государственной регистрации, как правило, считаются прекращенными права на недвижи мость, которые возникли ранее.
Таким образом, акт государственной регистрации прав на недвижи мое имущество и сделок с ним является обязательным, завершающим элементом юридического факта, в результате которого возникают, изме няются и прекращаются права на недвижимость, в частности на земель ные участки. Принципиально важным последствием государственной ре гистрации является то, что этот акт закон признает единственным дока зательством существования зарегистрированного права.
Государственная регистрация прав на недвижимость в качестве пра вового института и юридического акта ориентирована на решение сле дующих задач:
— обеспечение государственного контроля за совершением сделок с недвижимым имуществом, переходом прав на него от одного лица к ДРУ" тому, в частности в сфере оборота земельных участков;
208
— создание правовой основы защиты прав граждан и юридических лиц на земельные участки, что имеет важное значение не только для этих лиц, но и для всего общества, поскольку речь идет о соблюдении установленного земельного правопорядка;
— обеспечение доступности сведений о зарегистрированных правах, в том числе и на земельные участки, в целях получения заинтересован ными лицами достоверной информации обо всех существующих правах на недвижимое имущество, т. е. о юридической судьбе земельных участ ков и иной недвижимости.
Предметом регистрации согласно ст. 131 ГК РФ являются следующие виды прав на недвижимость: права собственности, хозяйственного веде ния, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования; а также иные права в случаях, предусмотрен ных ГК РФ и иными законами. Согласно ст. 164 ГК РФ предметом госу дарственной регистрации являются и сделки с землей, с другим недви жимым имуществом, которые подлежат государственной регистрации в случаях и порядке, предусмотренных ст. 131 ГК РФ и Законом о госу дарственной регистрации (ст. 4).
Кроме того, государственной регистрации подлежат ограничения (об ременения), т. е. установленные законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условия, запрещения, стесняющие правообладателя, при осуществлении права собственности либо иных вещ ных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитут, ипоте ка, доверительное управление, аренда, арест имущества и т. п.).
Следует также отметить, что Законом о государственной регистрации (ст. 4, 14) предусмотрены две формы государственной регистрации: регист рация прав на недвижимое имущество и регистрация сделок с ним.
В свою очередь, объектами этих прав является недвижимое имущест во (ст. 130 ГК РФ), перечень которого более широко, чем в ГК, пред ставлен в Законе о государственной регистрации (ст. 1): недвижимое имущество (недвижимость) — земельные участки, участки недр, обособ ленные водные объекты и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невоз можно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, кондоминиумы, предприятия как иму щественные комплексы.
Для государственной регистрации, которая осуществляется по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного окру га, необходимо, чтобы перечисленные объекты были соответствующим образом индивидуализированы, т. е. отграничены от иных объектов не движимости1.
Согласно ст. 5 Закона о государственной регистрации участниками (субъектами) отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, являются: собственники
1 См.: Правила кадастрового деления территории Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726. См. также текст § 3; § 4 гл. 8, касающийся земельного кадастра, Присвоения земельным участкам кадастровых номеров, деления территории на ка дастровые округа.
209
и обладатели иных подлежащих государственной регистрации прав на недвижимость, в том числе граждане Российской Федерации, иностран ные граждане и лица без гражданства, российские и иностранные юри дические лица, международные организации, иностранные государства, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципаль ные образования, с одной стороны, и органы, осуществляющие государ ственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним,— с другой.
Следует особо подчеркнуть, что в современном законодательстве за креплен важный и прогрессивный принцип гласности. Статья 7 Закона о государственной регистрации устанавливает, что она носит открытый ха рактер. Так, орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу. Для получе ния таких сведений необходимо лишь представить удостоверение лично сти и заявление в письменной форме (юридическому лицу — документы, подтверждающие его регистрацию и полномочия его представителя). Вы писки из Единого государственного реестра прав, утвержденные в уста новленном порядке, должны содержать описание объекта недвижимости, сведения о зарегистрированных правах на него, а также об ограничениях (обременениях) прав. Орган, осуществляющий государственную регистра цию прав, должен в течение пяти дней предоставить запрошенную ин формацию заявителю или выдать ему в письменной форме мотивирован ный отказ. Такой отказ может быть обжалован обратившимся за инфор мацией лицом в суд.
Устанавливая открытость государственной регистрации прав, Закон тем не менее предусматривает определенные ограничения. Так, сведения о содержании правоустанавливающих документов (за исключением сведе ний об ограничениях (обременениях), обобщенные сведения о правах от дельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости, а также выписки, содержащие сведения о переходе прав на объект недвижимо сти, предоставляются в установленном законом порядке только: самим правообладателям; физическим и юридическим лицам, получившим до веренность от правообладателя; руководителям органов местного само управления и руководителям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; налоговым органам в пределах территорий, на ходящихся под их юрисдикцией; судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с объектами недвижимости и (или) их правообладателями; лицам, имеющим право на наследование имущества правообладателя по завещанию или по закону; федеральному антимонопольному органу и его территориальным органам в пределах территорий, находящихся под юрисдикцией указанных территориальных органов.
Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан по запросу правообладателя предоставлять ему информацию о лицах, по лучивших сведения об объекте недвижимого имущества, на который он имеет права.
Использование сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав, способами или в форме, которые наносят ущерб правам и законным интересам правообладателей, влечет ответственность, преду смотренную законодательством.
210
Пункт 2 ст. 33 Закона о государственной регистрации предусматрива ет, что создание системы учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется субъектами Фе дерации поэтапно с учетом их условий и завершается к 1 января 2000 г. С этого момента государственная регистрация прав на землю должна осуществляться только учреждениями юстиции.
§ 2. ОРГАНЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ГОСУДАРСТВЕННУЮ
РЕГИСТРАЦИЮ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО
И СДЕЛОК С НИМ, ИХ ПОЛНОМОЧИЯ И КОМПЕТЕНЦИЯ.
ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ
Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним продолжается. Так, по данным Министерства юстиции РФ, в 2000 г. в субъектах Российской Федерации было допол нительно создано около 200 филиалов и представительств учреждений юстиции по регистрации прав, и к началу 2001 г. в системе функциони ровало около 1700 филиалов и представительств учреждений юстиции по регистрации прав1. В учреждениях юстиции по регистрации прав работа ют более 16 000 сотрудников, в том числе свыше 3000 регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним, назначенных Минюстом Рос сии и его территориальными органами. Из них более 70% имеют высшее юридическое образование.
С момента начала работы учреждений юстиции по регистрации прав до 1 января 2001 г. ими зарегистрировано более 15,5 млн прав, ограниче ний (обременении) прав и сделок с недвижимостью. При этом подав ляющее большинство заявителей, права которых, а также сделки с уча стием которых были зарегистрированы, составляли граждане (91%). Большинство регистрационных действий связано с правами и сделками с жилыми помещениями (74%), а также с земельными участками (17%). За этот же период учреждения юстиции по регистрации прав приняли около 32 000 решений об отказе в государственной регистрации прав и сделок с недвижимостью, что составляет 0,2% от общего числа подан ных на регистрацию заявлений. За это же время учреждения юстиции выдали в качестве информации о зарегистрированных правах по запро сам граждан, организаций и государственных органов более 3 млн спра вок и выписок из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Согласно ст. 9, 10, 15 Закона о государственной регистрации таковая Производится учреждением юстиции по государственной регистрации Прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистра ционного округа по месту нахождения недвижимого имущества.
Порядок создания и структура учреждений юстиции по регистрации Прав, а также принципы их размещения определяются субъектами Рос-сИйской Федерации по согласованию с федеральным органом исполни тельной власти, уполномоченным Правительством Российской Федера-
, т. е. с Министерством юстиции.
1
См.: Карлин А. Б. Регистрация прав на недвижимость // Адвокат. 2001. № 9.
211
КОМПЕТЕНЦИЯ, ПОЛНОМОЧИЯ, ФИНАНСОВО-ЭКОНО МИЧЕСКАЯ ОСНОВА
ОРГАНОВ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ
ГОСУДАРСТВЕННУЮ
РЕГИСТРАЦИЮ ПРАВ
НА НЕДВИЖИМОЕ
ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ
К компетенции учреждений юстиции по госу дарственной регистрации прав относятся:
— проверка действительности поданных заяви телем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или орга на власти;
— проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав;
— государственная регистрация прав;
— выдача документов, подтверждающих госу дарственную регистрацию прав;
— выдача информации о зарегистрированных правах Учреждения юстиции по регистрации прав не вправе осуществлять
иную деятельность.
Учреждение юстиции по регистрации прав — государственный орган, который является юридическим лицом, имеет печать с изображением Го сударственного герба Российской Федерации и наименованием своего учреждения. Примерное положение об учреждениях юстиции по регист рации прав утверждается Правительством Российской Федерации.
Министерство юстиции РФ имеет следующие полномочия:
координация работ по созданию учреждений юстиции по регистра ции прав;
правовой контроль за деятельностью учреждений юстиции по регист рации прав;
разработка методических материалов по вопросам практики ведения государственной регистрации прав;
назначение и освобождение от должности регистратора прав на не движимое имущество и сделок с ним по согласованию с органами ис полнительной власти субъекта Российской Федерации;
обеспечение соблюдения Правил ведения Единого государственного реестра прав;
обучение и повышение квалификации работников в системе государ ственной регистрации прав;
контроль за реализацией федеральной программы создания системы государственной регистрации прав в субъектах Российской Федерации.
Регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возглав ляющий учреждение юстиции по регистрации прав, назначается на должность и освобождается от нее Министерством юстиции РФ по со гласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На должность регистратора прав назначаются лица, имеющие высшее юридическое образование или опыт работы в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав, не менее двух лет, прошедшие спе циальные курсы и сдавшие квалификационный экзамен в соответствии с установленными требованиями.
Регистратор прав является государственным служащим, замещающим ведущую государственную должность. Особенности прав и обязанностей должностных лиц учреждений юстиции по регистрации прав как госу дарственных служащих регулируются законодательством Российской Фе дерации.
212
Квалификационные требования к регистратору прав, его полномочия, меры правовой и социальной защиты определяются в Примерном поло жении об учреждениях юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Закон о государственной регистрации (ст. 11) определяет финансо во-экономическую основу создания и развития системы государственной регистрации прав, которая образуется из платы за регистрацию и предос тавление информации и зарегистрированных правах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников. Размер платы устанавлива ется субъектами РФ, а минимальный размер — Правительством РФ.
Средства, получаемые в виде платы за регистрацию и предоставление информации, используются исключительно на создание, поддержание и развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе на обеспечение государственных гарантий зарегистрированных прав.
Процедура государственной регистрации урегу лирована ст. 13—21 Закона и осуществляется в следующем порядке:
— прием документов, необходимых для госу дарственной регистрации прав, регистрация та ких документов с обязательным приложением документа об оплате регистрации;
— правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;
— установление отсутствия противоречий меж ду заявляемыми правами и уже зарегистриро ванными правами на данный объект недвижи мого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной
ПОРЯДОК
ПРОВЕДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
РЕГИСТРАЦИИ.
ТРЕБОВАНИЯ,
ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ
К ДОКУМЕНТАМ.
ОСНОВАНИЯ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
РЕГИСТРАЦИИ, ЕЕ
ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ
И ОТКАЗА В ПРОВЕДЕНИИ
регистрации прав;
— внесение записей в Единый государственный реестр прав на не движимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;
— совершение надписей на правоустанавливающих документах и вы дача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.
Государственная регистрация ограничений (обременении) права соб ственности и иных вещных прав правами третьих лиц может проводить ся по инициативе правообладателей или приобретающих указанные пра ва лиц, при обязательном уведомлении правообладателя (правообладате лей) о зарегистрированном ограничении (обременении).
Государственная регистрация ограничений (обременении) прав, уста новленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уве домлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости.
Регистрация ограничений (обременении) права, ипотеки, аренды или Иной сделки с объектом недвижимого имущества возможна только при Наличии государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав.
213
Государственная регистрация прав проводится не позднее чем в ме сячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для госу дарственной регистрации.
В учреждение юстиции представляется заявление от правообладателя, стороны (сторон) договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии у него надлежащим образом оформленной доверенности. В случае, если права возникают на основании акта государственного ор гана или акта органа местного самоуправления, заявление о государст венной регистрации права подается лицом, в отношении которого при няты указанные акты.
В случае государственной регистрации прав на недвижимое имущест во, принадлежащее Российской Федерации, субъектам Российской Феде рации или муниципальным образованиям, от их имени вправе выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а так же юридические лица и граждане.
В случае, если права возникают на основании договоров (сделок), не требующих нотариального удостоверения, заявления о государственной регистрации прав подают все стороны договора (сделки). При уклонении одной из сторон от государственной регистрации прав переход права собственности регистрируется на основании решения суда, вынесенного по требованию другой стороны. Убытки, возникшие в результате приос тановления государственной регистрации прав, несет уклоняющаяся сто рона.
В случае, если права возникли на основании договоров (сделок), не требующих обязательного нотариального удостоверения, но нотариально удостоверенных по желанию сторон, заявление о государственной реги страции права подает одна из сторон договора. Здесь необходимо сделать отступление и привести для пояснения пример.
Статья 37 Земельного кодекса РФ не содержит специального указа ния на форму договора купли-продажи земельного участка. В то же вре мя ст. 550—551 ГК РФ устанавливают, что договор купли-продажи недви жимости должен быть заключен в письменной форме и подлежит госу дарственной регистрации. Несоблюдение формы договора влечет его недействительность (ч. 2 ст. 550). Анализ соответствующих статей Зе мельного и Гражданского кодексов не дает однозначного ответа — требу ется ли обязательное нотариальное удостоверение письменно оформлен ного договора купли-продажи земельного участка. Однако, руководству ясь п. 2 ст. 163 ГК РФ, по соглашению сторон нотариальное удостоверение данной сделки может быть признано обязательным, что, в свою очередь, повышает гарантии соблюдения прав и интересов как продавца, так и покупателя, обеспечивает юридическую чистоту оформ ления документов.
Вместе с заявлением о государственной регистрации прав и докумен тами о правах на недвижимое имущество предъявляется документ об оп лате регистрации. Физическое лицо предъявляет документ, удостоверяю щий его личность, а представитель юридического лица — учредительные документы юридического лица, а также документ, удостоверяющий его личность, и документ, подтверждающий его полномочия действовать от имени данного юридического лица.
При получении правоустанавливающих документов на государствен ную регистрацию прав должностное лицо учреждения юстиции по реги-
214
страции прав вносит соответствующую запись в книгу учета документов. Заявителю выдается расписка в приеме документов на государственную регистрацию прав с их перечнем и указанием даты их представления. Ре гистрационные действия начинаются с момента приема документов на государственную регистрацию прав, т. е. с даты выдачи расписки. Основаниями для государственной регистрации являются:
— акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, кото рый установлен законодательством, действовавшим в месте издания та ких актов на момент их издания;
— договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в мес те расположения объектов недвижимого имущества на момент соверше ния, сделки;
— акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совер шенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осу ществления приватизации на момент ее совершения;
— свидетельства о праве на наследство;
— вступившие в законную силу судебные решения;
— акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выдан ные уполномоченными органами государственной власти в порядке, ус тановленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
— иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законода тельством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения.
Обязательным приложением к документам, необходимым для госу дарственной регистрации прав, являются план земельного участка, участ ка недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрово го номера.
Проверка юридической силы представленных на государственную ре гистрацию прав правоустанавливающих документов осуществляется учре ждением юстиции по регистрации прав.
Перечень документов, необходимых для государственной регистрации прав, должен быть доступен для ознакомления заинтересованными лица ми. Истребование у заявителя дополнительных документов, за исключе нием указанных выше, не допускается.
Закон устанавливает требования к документам, предъявляемым на госу дарственную регистрацию. Так, они должны отражать информацию, необ ходимую для государственной регистрации прав на недвижимое имуще ство в Едином государственном реестре прав, содержать описание недви жимого имущества и вид регистрируемого права и в установленных законодательством случаях должны быть нотариально удостоверены, скреплены печатями, иметь надлежащие подписи сторон или определен ных законодательством должностных лиц. Тексты документов должны "Ыть написаны разборчиво, наименования юридических лиц — без сокра щений, с указанием их местонахождения. Фамилии, имена и отчества Физических лиц, адреса их местожительства должны быть написаны пол ностью.
Не подлежат приему на государственную регистрацию прав докумен-bl имеющие подчистки либо приписки, зачеркнутые слова и иные не
215
оговоренные в них исправления, документы, исполненные карандашом, а также документы с серьезными повреждениями, не позволяющими од нозначно истолковать их содержание.
План земельного участка должен быть удостоверен органом, ответст венным за проведение кадастровых работ, а планы другого недвижимого имущества — соответствующим органом учета объектов недвижимого имущества.
В случае, если отсутствуют или не закончены работы по кадастрово му учету земельного участка (отсутствует кадастровый номер, не установ лены границы, не определено местоположение объектов недвижимости и коммуникаций на участке), государственная регистрация прав осущест вляется при наличии плана участка, составленного на основании данных, имеющихся на момент государственной регистрации прав в органе када стрового учета, в том числе натурного описания границ. До присвоения объекту недвижимого имущества кадастрового номера может использо ваться условный номер, позволяющий однозначно идентифицировать указанный объект. Уточненные границы и площадь земельного участка могут быть внесены в Единый государственный реестр прав без повтор ной регистрации при наличии письменного согласия правообладателя (правообладателей).
Все документы, необходимые для государственной регистрации прав, представляются не менее чем в двух экземплярах, один из которых дол жен быть подлинником (за исключением актов органов государственной власти и актов органов местного самоуправления). После государствен ной регистрации прав подлинники документов возвращаются правообла дателю.
Государственная регистрация прав может быть приостановлена. Осно ваниями приостановления являются:
1) обстоятельства, при которых у регистратора прав на недвижимое имущество и сделок с ним возникают сомнения в наличии оснований для государственной регистрации прав. В этом случае в течение месяца регистратор обязан принять необходимые меры по получению дополни тельных сведений и немедленно известить об этом заявителя, который вправе представить дополнительные доказательства наличия у него осно ваний для государственной регистрации прав;
2) направление представленных документов на подтверждение их подлинности. При этом процедура регистрации приостанавливается не более чем на 1 месяц (не считая срока, необходимого для принятия мер по получению дополнительных сведений).
В том и другом случаях регистратор прав обязан в письменной фор ме уведомить заявителя о своем решении приостановить государственную регистрацию заявленных прав и об основаниях такого решения. Если в течение названных сроков не будут устранены причины, препятствую щие государственной регистрации прав, регистратор обязан отказать зая вителю в государственной регистрации прав и сделать об этом соответст вующую запись в книге учета документов;
3) заявление в письменной форме правообладателя или уполномо ченного им лица при наличии у него надлежаще оформленной доверен ности. В этом случае приостановление осуществляется на срок не боле£ чем на три месяца. Заявитель должен указывать причины, послужившие основанием для приостановления государственной регистрации
216 ......
и срок такого приостановления. Подача заявления о приостановлении государственной регистрации прав прерывает течение срока проведения регистрации: срок, истекший до подачи указанного заявления, не засчи тывается в новый срок;
4) вступившее в законную силу определение или решение суда.
Приостановление государственной регистрации прав сопровождается внесением соответствующей отметки в Единый государственный реестр прав.
В государственной регистрации прав может быть отказано в случаях, если:
1) право на объект недвижимого имущества, о государственной реги страции которого просит заявитель, не является правом, подлежащим го сударственной регистрации прав в соответствии с законом;
2) с заявлением о государственной регистрации прав обратилось не надлежащее лицо;
3) документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям дейст вующего законодательства;
4) акт государственного органа или органа местного самоуправления о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействи тельным с момента его издания в соответствии с законодательством, дей ствовавшим в месте и на момент его издания;
5) лицо, выдавшее правоустанавливающий документ, не уполномоче но распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества;
6) лицо, которое имеет права, ограниченные определенными усло виями, составило документ без указания этих условий;
7) правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имуще ства свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества.
Напомним, что отсутствие или незаконченность работ по кадастрово му учету земельного участка или наличие судебного спора о границах зе мельного участка не является основанием для отказа в государственной регистрации прав на него. Однако незаконченность работ по учету зда ний, сооружений и их отдельных частей при государственной регистра ции прав не допускается.
При принятии решения об отказе в государственной регистрации прав заявителю в письменной форме в срок не более пяти дней после окончания срока, установленного для рассмотрения заявления, направля ется сообщение о причине отказа, а копия этого сообщения помещается в дело правоустанавливающих документов.
Отказ в государственной регистрации прав может быть обжалован за интересованным лицом в суд, арбитражный суд.
Завершением всего процесса является удостоверение государственной Регистрации прав, которое осуществляется учреждениями юстиции после внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр пРав на недвижимое имущество.
Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода пРав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государ-ственной регистрации прав. Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специ-регистрационной надписи на документе, выражающем содержание
217
сделки. Форма свидетельств и специальной надписи устанавливает ся Правилами ведения Единого государственного реестра прав.
Законом (ст. 21) предусмотрена возможность исправления техничес ких ошибок, допущенных при государственной регистрации прав.
Технические ошибки в записях, допущенные при государственной ре гистрации прав, исправляются в трехдневный срок по решению регист ратора прав с момента их обнаружения или получения от любого заинте ресованного лица в письменной форме заявления об ошибке в записях. Участники отношений, возникающих при государственной регистрации прав, в такой же срок в обязательном порядке в письменной форме по лучают информацию об исправлении технической ошибки. Исправление технической ошибки, допущенной при государственной регистрации прав, осуществляется в случае, если нет оснований полагать, что такое исправление может причинить ущерб или нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствую щие регистрационные записи. В случаях, если имеются основания пола гать, что исправление технической ошибки может причинить вред или нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, такое исправление производится по решению суда или арбитражного суда.
§ 3. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ
ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО
(ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК) И СДЕЛОК С НИМ
В структуре Закона о государственной регистрации предусмотрена специальная глава (глава IV, ст. 22—30), устанавливающая особенности порядка регистрации имущественных прав и сделок, объектами которых являются: предприятие как имущественный комплекс; жилые и нежилые помещения в кондоминиумах; доли в праве общей собственности на не движимое имущество; вновь создаваемый объект недвижимости; права аренды; сервитута; ипотека; доверительное управление и опека, связан ные с недвижимым имуществом; права на недвижимое имущество, уста новленные решением суда, арбитражного или третейского суда.
Далее будут рассмотрены наиболее важные вопросы, касающиеся го сударственной регистрации отдельных видов прав на недвижимое имуще ство с точки зрения их принадлежности к земле.
Предприятие является специфическим объектом
ГОСУДАРСТВЕННАЯ гражданских прав. Статья 132 ГК РФ определя-РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ ет предприятие как объект прав в качестве иму-НА ПРЕДПРИЯТИЕ КАК щественного комплекса, используемого для осу-ИМУЩЕСТВЕННЫИ ществления предпринимательской деятельности. КОМПЛЕКС И СДЕЛОК в состав предприятия входят все виды имущест-С НИМ В3) предназначенные для его деятельности,
включая земельные участки, сооружения, оборудование, сырье, продук цию, права требования, долги, а также права на обозначение его продук ции, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания).
Закон о государственной регистрации (ст. 22) определяет особенности порядка регистрации имущественных прав и сделок, объектом которых является предприятие. В случаях, когда в качестве объекта имуществен-
218
ных прав и (или) сделок выступают земельные участки и иные отдель ные объекты недвижимости, входящие в состав предприятия, соответст вующие права и сделки подлежат государственной регистрации в общем порядке по месту нахождения недвижимого имущества.
Продажа предприятия в целом предполагает передачу покупателю не только земельного участка, зданий и оборудования, но и привязанных к материальной основе производства прав и обязанностей продавца. Сложные отношения, возникающие при такой продаже, специально уре гулированы в Гражданском кодексе (ст. 559-566).
Специальные правила установлены ГК РФ и в отношении некоторых других видов договоров, объектом которых является предприятие как имущественный комплекс: аренды (ст. 656-664); доверительного управле ния (пп. 1 и 3 ст. 1013). Основные положения, регулирующие сделки с предприятием, содержатся в федеральных законах «О несостоятельно сти (банкротстве)» (ст. 85); «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (ст. 26); «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (ст. 69-73).
Предметом договора продажи предприятия является предприятие в целом как имущественный комплекс. В договоре должны быть точно указаны состав и стоимость продаваемого предприятия, которые опреде ляются на основе его полной инвентаризации. Гражданский кодекс со держит правила, позволяющие удостоверить состав продаваемого пред приятия (п. 2 ст. 561). Стороны еще до подписания договора продажи предприятия должны составить и рассмотреть: акт инвентаризации; бух галтерский баланс; заключение независимого аудитора о составе и стои мости предприятия; перечень всех долгов (обязательств), включаемых в состав предприятия, с указанием кредиторов, характера, размера и сро ков их требований. Указанные документы служат обязательным приложе нием к договору продажи предприятия, который заключается в письмен ной форме путем составления одного документа, подписанного сторона ми. Отсутствие какого-либо из названных документов расценивается как несоблюдение формы договора продажи предприятия и его недействи тельность (п. 2 ст. 560).
Договор продажи предприятия считается заключенным с момента го сударственной регистрации. Государственной регистрации подлежит, по мимо договора продажи предприятия, переход права собственности к по купателю. Регистрация осуществляется после исполнения продавцом обя зательств по договору.
Исполнение обязательств по договору продажи предприятия требует от продавца совершения определенных действий, не свойственных иным до говорным обязательствам. В частности, если иное не будет предусмотрено Договором, продавец за свой счет должен подготовить предприятие к пе редаче покупателю, составить и представить на подписание покупателю передаточный акт. В передаточном акте в обязательном порядке должны найти отражение сведения об уведомлении кредиторов о продаже пред приятия, данные о составе предприятия, о недостатках, выявленных в пе редаваемом имуществе, перечень утраченного продавцом имущества.
День подписания продавцом и покупателем передаточного акта при дается моментом передачи покупателю предприятия и перехода на него Риска случайной гибели или случайного повреждения имущества пред-Приятия.
219
Вместе с тем момент передачи предприятия покупателю не совпадает с моментом перехода права собственности на это предприятие, который определяется датой государственной регистрации права собственности. Однако, не являясь собственником переданного предприятия (до регист рации), покупатель получает право распоряжаться имуществом предпри ятия в той мере, в какой это необходимо для целей, в которых приобре талось предприятие. Соответственно продавец, сохраняющий право соб ственности на переданное предприятие до момента государственной регистрации, лишается такого права (ст. 564 ГК).
Обращает на себя внимание следующее обстоятельство: несмотря на то что в состав предприятия могут входить многие объекты недвижимо сти, передаваемые покупателю, требуется лишь акт государственной ре гистрации права собственности покупателя на предприятие в целом.
Развивая положения Гражданского кодекса, Закон о государственной регистрации (п. 2 ст. 22) определил, что государственной регистрации подлежит соответствующая сделка и переход прав, объектом которых яв ляется само предприятие, а не многочисленные сделки, связанные с от дельными объектами недвижимости, входящими в состав данного пред приятия. Поэтому местом регистрации является не место нахождения указанных отдельных объектов недвижимости, а место регистрации пред приятия как юридического лица.
Таким образом, право на предприятие (переход права) подлежит го сударственной регистрации по месту нахождения юридического лица — правообладателя. В отношении отдельных объектов недвижимо сти, входящих в состав этого предприятия, осуществляется не государст венная регистрация, а внесение записей в Единый государственный ре естр о новом собственнике (владельце) предприятия, а следовательно, и субъекте права на соответствующие объекты недвижимости. Основани ем для внесения таких записей применительно к каждому из объектов недвижимости, входящих в состав предприятия, по месту их нахождения является государственная регистрация предприятия как имущественного комплекса.
Правила внесения записей о сделках, объектом которых является предприятие как имущественный комплекс, и правах на указанные объ екты определяются Министерством юстиции Российской Федерации.
Недвижимое имущество, в том числе и земель ные участки, находящиеся в собственности не скольких лиц, принадлежит им на праве обшей собственности (п. 1 ст. 244 ГК). Законом преду смотрены разные режимы государственной ре гистрации права общей собственности на не движимое имущество в зависимости от того, яв ляется ли общая собственность долевой или совместной. Напомним, что долевой признается общая собственность двух или более лиц с определе нием доли каждого из собственников, а совместной — без определения таких долей.
Законом о государственной регистрации (ст. 24) установлено, что при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу к заявле нию о государственной регистрации прилагаются документы, подтвер ждающие, что продавец известил в письменной форме остальных участ ников долевой собственности о намерении продать свою долю с указа-
220
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ
ОБЩЕЙ
СОБСТВЕННОСТИ
НА НЕДВИЖИМОЕ
ИМУЩЕСТВО
нием цены и других условий, на которых продает ее. К заявлению о государственной регистрации могут прилагаться документы, подтвер ждающие отказ других участников долевой собственности от покупки доли, оформленные в органе, осуществляющем государственную регист рацию прав, или нотариально заверенные. В этом случае государственная регистрация права на долю в общей стоимости проводится независимо от срока, прошедшего с момента извещения продавцом доли остальных участников долевой собственности. В случае, если к заявлению о госу дарственной регистрации не приложены документы, подтверждающие от каз остальных участников долевой собственности от покупки доли, реги стратор прав обязан приостановить государственную регистрацию до ис течения месяца со дня извещения продавцом доли остальных участников долевой собственности, если на день подачи заявления о государствен ной регистрации такой срок не истек.
В случае обращения одного из сособственников с заявлением о госу дарственной регистрации перераспределения долей в праве общей собст венности необходимым условием государственной регистрации прав яв ляется наличие письменного согласия иных сособственников, чьи доли в праве общей собственности перераспределяются, если иное не преду смотрено законом или договором между указанными сособственниками.
Государственная регистрация возникновения, перехода и прекраще ния права общей совместной собственности на недвижимое имущество осуществляется на основании заявления одного из правообладателей, если законодательством Российской Федерации либо соглашением между правообладателями не предусмотрено иное.
Необходимо отметить, что существуют нормы, затрудняющие раздел имущества, находящегося в общей стоимости.
Так, в Законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, ого роднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ст. 30) предусмотрено, что земельные участки общего пользования разделу не подлежат (п. 1). Кроме того, раздел земельного участка, принадлежащего члену такого объединения, допускается до определенного предела: обра зующиеся при разделе земельные участки не могут быть меньше мини мального размера земельного участка, установленного нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 5).
Общая собственность на имущество является долевой, если только законом не предусмотрено образование совместной собственности на это имущество (п. 3 ст. 244 ГК). Гражданское законодательство указывает на возникновение совместной собственности в двух случаях, имея в виду совместную собственность супругов (ст. 256 ГК) и совместную собствен ность членов крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 257 ГК). Воз никновение совместной собственности допускается, однако, и в случаях, Предусмотренных и в других законах помимо ГК.
По соглашению между собой участники общей собственности могут Избрать не совместный, а долевой режим. В отношении супружеской собственности такое соглашение оформляется брачным договором ct. 3 и 42 СК РФ). Имущество крестьянского (фермерского) хозяйства Признается принадлежащим его членам на праве совместной собственно-сти, только если иное не установлено законом или договором.
СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; 2000. № 48. Ст. 4632.
221
В Указе Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земель ные участки под объектами недвижимости в сельской местности»1 преду смотрено: если невозможно такой участок разделить, то при достижении согласия собственников на создание общей собственности участок может быть предоставлен им в общую или совместную собственность.
В Законе «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерче ских объединениях граждан» по рассматриваемому вопросу производится разграничение. Для садоводческих, огороднических или дачных неком мерческих товариществ предусмотрено, что имущество общего пользова ния, приобретенное или созданное таким товариществом за счет целевых взносов, является совместной собственностью его членов. Общее имуще ство товарищества, образованное за счет средств специального фонда, а также общее имущество, приобретенное и созданное в других видах са доводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений (потребительских кооперативах и некоммерческих партнерствах), состав ляет собственность соответствующего юридического лица (ст. 4).
В соответствии со ст. 37 СК РФ для совершения одним из супругов сделки по распоряжению недвижимостью, находящейся в их совместной собственности, а также сделки, которая требует нотариального удостове рения или регистрации в установленном порядке, должно быть получено нотариально удостоверенное согласие другого супруга. Если такое согла сие приложено к договору, на основании которого осуществляется реги страция прав, очевидно, этого достаточно для проведения регистрации.
По-особому решается вопрос о регистрации совместной собственно сти крестьянского (фермерского) хозяйства. Имущество такого хозяйства принадлежит его членам на праве совместной собственности. В соответ ствии с п. 2 ст. 23 ГК с момента регистрации крестьянского (фермерско го) хозяйства его глава признается индивидуальным предпринимателем и лишь он вправе осуществлять распоряжение имуществом от имени членов хозяйства.
Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. №348-1 «О крестьянском (фер мерском) хозяйстве» с изменениями и дополнениями? предусматривает, что сделки по распоряжению имуществом крестьянского (фермерского) хозяйства, а значит, и обращение по поводу его государственной регист рации осуществляются главой хозяйства либо доверенным лицом (ст. 15). Поэтому регистратор обязан проверить в случаях, когда речь идет о кре стьянском (фермерском) хозяйстве, является ли заявитель главой хозяй ства, а если от его имени действует представитель — наличие у него до веренности от главы хозяйства.
Поскольку необходимость согласия каждого из собственников на распоряжение недвижимостью, находящейся в общей совместной собст венности, может быть установлена соглашением самих собственников, целесообразно рекомендовать им составлять соответствующие соглаше ния. Это, с одной стороны, обеспечит стабильность возникающих право отношений, а с другой — защиту интересов всех участников общей соб-
1 СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 740.
2 Ведомости РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324; 1991. № 1. Ст. 5; Ведомости Рф-1992. №34. Ст. 1966; 1993. №21. Ст. 748; САПП РФ. 1993. №52. Ст. 5085. 222
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВА
НА ВНОВЬ СОЗДАВАЕМЫЙ
ОБЪЕКТ
НЕДВИЖИМОГО
ИМУЩЕСТВА
ственности, поскольку сделка по распоряжению имуществом, совершен ная одним из собственников, может быть признана недействительной по требованию остальных вследствие отсутствия их согласия только в том случае, если другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать об этом (ст. 253 ГК).
При регистрации права на недвижимость, которая находится в общей долевой собственности, право каждого из сособственников регистрирует ся в Едином государственном реестре прав в виде отдельной записи на отдельном листе (п. 19 Правил ведения Единого государственного реест ра прав на недвижимое имущество и сделок с ним).
При регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в об щей совместной собственности, производится единая запись и все собст венники указываются в одной графе «Правообладатель» (п. 41 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущест во и сделок с ним).
Согласно ст. 25 Закона о государственной реги страции право на вновь создаваемый объект не движимого имущества регистрируется на осно вании документов, подтверждающих факт его создания.
В соответствии со ст. 219 ГК право собственно сти на здания, сооружения и другое вновь созда ваемое недвижимое имущество возникает с мо мента совершения государственной регистрации.
В случае необходимости совершения сделки с объектом незавершен ного строительства право на такой объект недвижимого имущества реги стрируется на основании документов, подтверждающих право пользова ния земельным участком для создания объекта недвижимого имущества, в установленных случаях — на основании проектно-сметной документа ции, а также документов, содержащих описание объекта незавершенного строительства.
Особые требования, предъявляемые к документам, содержатся в спе циальных нормативных актах, например в Положении о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденном Поста новлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 13011.
Одним из документов, подтверждающим право пользования земель ным участком для создания объекта недвижимого имущества, служит, в соответствии со ст. 62 Градостроительного кодекса, выдаваемое органами государственной власти разрешение на строительство. Оно удостоверяет Право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта не движимости осуществить застройку земельного участка, строительство, ре конструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории и выдается соответствующими органами государственной власти в поряд ке, установленном Правилами выдачи разрешений на строительство объ ектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижи мости на территориях объектов градостроительной деятельности особого Регулирования федерального значения2, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 221. Указанными Правилами оп-
1 СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4787.
2 СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1297.
223
ределено, кем выдаются соответствующие разрешения (органами местного самоуправления или органами исполнительной власти — в зависимости от принадлежности земель), установлены перечень документов, предоставле ние которых необходимо для решения вопросов о выдаче разрешения (специального разрешения), исчерпывающий перечень оснований для от каза в выдаче разрешений и др.
Собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строи тельство на своем участке (п. 1 ст. 263 ГК). Собственник земельного уча стка, если иное не предусмотрено законом или договором, приобретает право собственности на здание, сооружение и другое недвижимое иму щество, возведенное или созданное им для себя на принадлежащем ему участке (п. 2 ст. 263 ГК).
Если из условий пользования земельным участком, которые установ лены законом, не вытекает иное, гражданин, обладающий правом пожиз ненного наследуемого владения, вправе возводить на нем здания, соору жения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности (п. 2 ст. 266 ГК).
Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное поль зование, если иное не предусмотрено законом, вправе самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого не движимого имущества. Такое недвижимое имущество признается собст венностью пользователя участка (п. 2 ст. 269).
Право собственности на созданный объект недвижимости по его природе (как вещи, связанной с землей) может возникнуть при наличии у лица и иного вещного права на землю (в частности, права аренды). В этой связи ГК РФ (ст. 552) устанавливает, что по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости продавцом передаются права на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования. Одновременно в ГК (п. 2 ст. 552) предусмотрены два возможных варианта указанного договора с учетом наличия у продавца соответствующих прав на земельный участок. Если продавец является собственником земельного участка, то вместе с прода жей недвижимости (включая здания и сооружения) к покупателю перехо дит право собственности, право аренды либо предусмотренное договором иное право на соответствующую часть земельного участка. Отсутствие в договоре указания на характер передаваемого продавцом-собственником права на земельный участок означает, что покупатель приобретает право собственности на ту часть земельного участка, которая занята находя щейся на ней недвижимостью и необходима для ее использования. Если продавец не является собственником земельного участка, к покупателю переходит право пользования соответствующей частью земельного участ ка на тех же условиях, на каких осуществлял это право продавец. Пере ход права собственности на земельный участок не является основанием прекращения права пользования этим участком (п. 2 ст. 271 ГК).
Что касается объектов незавершенного строительства, которые подпа дают под признаки недвижимой вещи (п. 1 ст. 130 ГК), то установлен ный для недвижимого имущества режим распространяется на незавер" шенное строительство лишь тогда, когда оно уже перестает быть пред6 том договора строительного подряда. Этот вывод подтверЖДаеТ
224
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № в «О некоторых вопросах практики разрешения споров, свя занных с защитой права собственности и других вещных прав» (п. 16).
Специальный случай регистрации не завершенного строительством объ екта предусмотрен Указом Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О га рантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собствен ность земельных участков под этими объектами» с изменениями, внесенны ми Указом Президента РФ от 3 ноября 1999 г. № 14742. Государственная регистрация права собственности на объекты незавершенного строительства производится при их приватизации на основании документов, подтвер ждающих приобретение соответствующего объекта незавершенного строи тельства, права пользования земельным участком для создания объекта не движимого имущества, наличия разрешения на производство строительных работ, также содержащих описание объекта незавершенного строительства. Указом подчеркнуто то обстоятельство, что предметом продажи при прива тизации незавершенного объекта служит одновременно земельный участок (доля земельного участка), ранее выделенный землепользователю на правах постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владе ния или срочного пользования, в том числе аренды.
Пункт 2 ст. 5 Закона «Об ипотеке» особо выделяет возможность зало га незаконченных зданий или сооружений. Имеются в виду объекты, расположенные на земельном участке, отведенном в установленном зако нодательством Российской Федерации порядке для строительства. Их за лог возможен лишь с одновременной ипотекой права по одному и тому же договору, включая земельный участок, на котором находится это зда ние или сооружение как часть земельного участка, функционально об служивающего закладываемый объект, или принадлежащее залогодателю право аренды этого участка либо соответствующей его части. И только тогда, когда строительство производилось на земельном участке, который принадлежит залогодателю на праве постоянного пользования, предме том ипотеки становится сам объект (не завершенное строительством зда ние или сооружение) как таковой (ст. 69 Закона «Об ипотеке»).
Статья 165 ГК РФ устанавливает, что несоблю дение требования о государственной регистра ции сделки влечет ее недействительность. В этой связи важно определить, какой договор аренды недвижимого имущества подлежит госу дарственной регистрации, а какой — нет. Со гласно общему правилу, установленному ГК РФ, любой договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации (ст. 609). Однако ГК РФ содержит и специальные нормы, согласно кото-рьщ договор аренды здания или сооружения подлежит государственной Регистрации только в том случае, если он заключен на срок более года (ст. 651), а договор аренды предприятия подлежит государственной реги страции независимо от срока аренды и считается заключенным только с Момента такой регистрации (ст. 658).
Необходимо отметить, что до принятия нового Земельного кодекса Ни ГК РФ, ни другие законы не содержали специальных норм о государ-
1 Вестник ВАС РФ. 1998. № 10.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ
АРЕНДЫ
НЕДВИЖИМОГО
ИМУЩЕСТВА
СЗ РФ. 1997. №20. Ст. 2240; 1999. №45. Ст. 5418.
225
ственной регистрации договоров аренды земельных участков. Теперь та кие нормы есть: п. 2 ст. 26 ЗК РФ содержит императивную норму, ис ключающую необходимость государственной регистрации договоров аренды земельного участка, его субаренды, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее одного года. ГК РФ допускает, что специальными нормами закона могут преду сматриваться исключения из общего правила, а п. 2 ст. 26 ЗК РФ следует считать специальной нормой по отношению к п. 2 ст. 609 ГК РФ.
Закон о государственной регистрации (ст. 26) устанавливает для дого воров аренды особый порядок обращения за регистрацией, поскольку с заявлением о государственной регистрации может обратиться одна из сторон договора (как арендодатель, так и арендатор).
Регистрация договора аренды недвижимого имущества возможна только после осуществления государственной регистрации прав арендода теля в Едином государственном реестре прав.
Следует иметь в виду, что законодательством провозглашены разные формы собственности на землю (ст. 15—19 ЗК РФ), однако правовой меха низм разграничения земель, находящихся в государственной собственности, был установлен Федеральным законом от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю», который вступил в силу в нача ле 2002 г., т. е. через полгода после его официального опубликования.
В соответствии с этим Законом право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной реги страции права собственности на земельные участки. Предусмотрены ос нования, порядок, а также компетенция государственных органов при проведении разграничения государственной собственности на землю1.
Поскольку работа в этой сфере регулирования земельных отношений только началась, то могут возникнуть случаи, когда не представляется воз можным произвести государственную регистрацию права собственности арендодателя земельного участка, находящегося в государственной собст венности. В этих случаях в подраздел II Единого государственного реестра прав вносится запись о том, что земельный участок находится в государ ственной собственности Российской Федерации. Эта запись не имеет ре гистрационного номера и не является регистрацией права. Арендодателя ми земельных участков, находящихся в государственной собственности и расположенных в пределах городской черты или сельских населенных пунктов, являются администрации субъектов Российской Федерации, ад министрации городских и сельских поселений либо уполномоченные ими органы.
Арендодателями водных объектов, как правило, являются админист рации субъектов Российской Федерации, а участков лесного фон да — территориальные органы управления лесным хозяйством.
Необходимо учитывать, что имеются ограничения передачи в аренду земельных участков. Так, изъятые из оборота в соответствии с законом зе мельные участки не могут быть переданы в аренду (п. 2, 11 ст. 22 ЗК РФ; п. 4 ст. 27 ЗК РФ).
1 См. подробнее §1; §2 гл. 4, касающиеся государственной собственности на землю, федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности.
226
На государственную регистрацию представляются подлинные экземпля ры договора аренды, сброшюрованные и подписанные сторонами, со всеми приложениями, включая изменения и дополнения, и одна копия договора.
Договор должен соответствовать требованиям, предъявляемым граж данским и земельным законодательством к договорам аренды. В нем должны быть определены следующие условия: сторона договора; предмет договора (земельный участок, часть земельного участка, друтие обособлен ные природные объекты, предприятие как имущественный комплекс, зда ние, сооружение, садовый дом и прочие виды недвижимого имущества); местоположение объекта недвижимого имущества (адрес, расположение на земельном участке, площадь, этажность, назначение земельного участка, другие параметры, позволяющие определить и индивидуализировать пред мет договора); размер арендной платы; срок аренды; условия и порядок передачи имущества в аренду и возврата этого имущества арендодателю; могут быть и иные дополнительные условия — порядок выкупа имущества, в том числе с указанием срока выкупа и цены имущества.
Статья 26 Закона о государственной регистрации содержит дополни тельные требования к договору аренды, представляемому на регистра цию. Так, в обязательном порядке должны быть представлены документы технического учета, описывающие предмет аренды.
Если в аренду сдается земельный участок (участок недр) или его часть, к договору аренды, представляемому на государственную регистра цию прав, прилагается план (чертеж границ) земельного участка с указа нием его части, сдаваемой в аренду.
В том случае, если в аренду сдаются здания, сооружения, помещения в них или части помещений, к договору аренды недвижимого имущества, представляемому на государственную регистрацию прав, прилагаются поэтаж ные планы здания, сооружения, на которых обозначаются сдаваемые в арен ду помещения (или их части) с указанием размера арендуемой площади.
Государственная регистрация договора аренды является одновременно регистрацией обременения прав арендодателя на весь объект недвижимо го имущества независимо от того, что в аренду сдан весь объект или только его часть.
Общий порядок установления и прекращения
ГОСУДАРСТВЕННАЯ сервитута установлен в гражданском законода-РЕГИСТРАЦИЯ тельстве (ст. 131, 216, 340, 460, 553, 613, 649,
СЕРВИТУТОВ 274-277 ГК РФ). Специальные нормы о серви-
тутах на различные объекты недвижимости содержатся в отраслевых ко дексах РФ: Земельном — ст. 23; Водном — ст. 43, 44; Лесном — ст. 21.
Сервитут устанавливается на основании соглашения между лицом, требующим установления сервитута, и собственником (пользователем) со седнего участка, решения уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления о наложении сервитута на земельный Участок (например, для обеспечения прохода или проезда) и подлежит ре гистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении сервитута спор решается судом по иску лица, требующего его установления.
Сервитут может быть временным и постоянным, частным и публич ным. В правоустанавливающих документах об установлении сервитута Должны быть указаны его наименование и содержание, площадь сервиту та, кадастровый номер участка, в пользу которого устанавливается серви-
227
тут, кадастровый номер участка, на котором устанавливается сервитут (в случае отсутствия кадастрового номера ставится условный номер), дата начала отношений, срок, на который установлен сервитут, плата за поль зование сервитутом (если она установлена). Регистрация сервитута про изводится после регистрации одного из вещных прав на «доминирую щий» и на «обремененный» земельный участки. Документы, представлен ные на регистрацию сервитута, должны быть заверены собственниками (владельцами, пользователями) «господствующего» и «подчиненного» участков (для юридических лиц — с приложением оттиска печати). При регистрации сервитута представляется план земельного участка с на несением сервитутов, выданный органом кадастрового учета, либо техни ческий паспорт с нанесением сервитутов на объект недвижимости, вы данный органом технического учета.
Государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством установления сервитута, а также единст венным доказательством существования зарегистрированного сервитута. Государственная регистрация земельных, водных и лесных сервитутов осуществляется учреждениями юстиции на основе системы записей в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сде лок с ним. Запись о регистрации сервитута может быть произведена на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего согла шения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав.
Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, то к документам, в которых указываются со держание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный органи зацией по учету соответствующего объекта недвижимости план, на ко тором отмечена сфера действия сервитута. Когда сервитут относится ко всему земельному участку, предоставление плана земельного участ ка не требуется.
Если в отношении одного и того же объекта недвижимости установ лено несколько сервитутов, каждый из них подлежит регистрации с вне сением соответствующей записи в Единый государственный реестр.
Необходимо отметить, что Закон о государст-
ГОСУДАРСТВЕННАЯ венной регистрации (п. 5 ст. 29) определяет За-РЕГИСТРАЦИЯ кон об ипотеке как специальный по отношению
ИПОТЕКИ к первому из названных нормативный акт. Из
этого следует, что при расхождении между перечисленными законами в регулировании отношений по государственной регистрации ипотеки при оритетом обладает Закон об ипотеке.
Ипотека возникает обычно из одноименного договора, в силу которо го залогодержатель - кредитор по обязательству, обеспеченному ипотекой, имеет право получить удовлетворение своих денежных требований к долж нику по этому обязательству из стоимости заложенного недвижимого иму щества другой стороны — залогодателя преимущественно перед другими кредиторами за изъятиями, установленными федеральным законом (ст. 1 Закона об ипотеке). Изъятия, о которых идет речь, предусмотрены, в частности, ст. 64 ГК, которая на случай ликвидации юридического липа отнесла требования залогодержателя-кредитора к третьей очереди.
228
Ипотека сможет возникнуть и без договора, в силу федерального за кона. В этом случае к отношениям сторон применяется прежде всего За кон об ипотеке.
Возможность возникновения ипотеки из закона предусмотрена и в ГК — передача земельного участка или иного недвижимого имущества под выплату ренты. Статья 587 ГК предусматривает, что получатель рен ты в обеспечение обязательства плательщика ренты приобретает право залога на переданное под выплату ренты имущество.
В ипотеку может быть передано прежде всего недвижимое имущест во, указанное в ст. 130 ГК, на которое залогодатель имеет надлежаще за регистрированное право. При этом возможна ипотека и части имущест ва, но только при условии, если оно по своей природе допускает его де ление в натуре.
Из числа недвижимого имущества предметом ипотеки могут быть зе мельные участки, предприятия, а также здания, сооружения и иное не движимое имущество, которое используется в предпринимательской дея тельности, жилые дома, квартиры и части жилых домов и квартир, со стоящие из одной или нескольких изолированных комнат, дачи, садовые дома, гаражи и другие строения потребительского назначения.
С учетом того, что при неисполнении обеспеченного залогом обяза тельства заложенное имущество подлежит реализации, Закон об ипотеке и некоторые другие федеральные законы определенным образом ограничи вают возможности залога отдельных видов недвижимости. Общее правило на этот счет состоит в недопустимости ипотеки имущества, изъятого из оборота, а равным образом такого, на которое в силу федерального закона не может быть обращено взыскание. Приведенное правило охватывает также недвижимое имущество, признанное в установленном законом по рядке не подлежащим приватизации. Такой же запрет ипотеки установлен для отдельных категорий земель — тех, для которых предусмотрен особый правовой режим. Имеется в виду, что в противном случае этот особый ре жим мог бы оказаться нарушенным в случаях, когда по причине непога шения долга пришлось бы реализовывать заложенное имущество. Речь идет о землях, находящихся в государственной или муниципальной собст венности, сельскохозяйственных угодьях из состава земель сельскохозяйст венных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых зе мельных участков личных подсобных хозяйств. Запрещается ипотека ин дивидуальных и многоквартирных домов и квартир, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. В некоторых случа ях, чтобы не допустить излишнего дробления земельных участков, призна ется невозможной передача в ипотеку их части. Имеются в виду земель ные участки, площадь которых не достигает минимального размера, уста новленного нормативными актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для земель различного целевого назна чения и разрешенного использования (ст. 63 Закона об ипотеке).
В случаях, когда предметом ипотеки служат здания и сооружения, это возможно только с одновременной ипотекой по одному и тому же Договору земельного участка, на котором находится передаваемая в ипо теку недвижимость, либо часть указанного участка, на котором находит ся передаваемая в ипотеку недвижимость, либо часть указанного участка, Которая функционально обеспечивает закладываемый объект, либо при-
229
надлежащее залогодателю право аренды участка или его части (ст. 69 За кона об ипотеке).
Государственная регистрация ипотеки проводится на основании заяв ления залогодателя. Однако в соответствии с п. 1 ст. 29 Закона о госу дарственной регистрации процедура регистрации ипотеки может быть проведена только после государственной регистрации вещных прав зало годателя на передаваемое в залог недвижимое имущество. К заявлению прилагается нотариально удостоверенный договор и его копия, докумен ты, являющиеся приложением к договору, а также доказательства уплаты регистрационного сбора.
Если в договоре предусмотрено, что права удостоверяются закладной, необходимо представить отвечающую требованиям Закона об ипотеке саму закладную, а также те документы (в оригинале и в копии), которые были названы в закладной в качестве приложения к ней. В закладной должны содержаться перечисленные в ст. 14 Закона об ипотеке данные, индиви дуализирующие залогодателя-должника, первоначального залогодержателя, а также должника по обеспечиваемому ипотекой обязательству, обеспечи ваемый ипотекой кредитный договор (иное денежное обязательство), с указанием даты и места заключения договора (иного обоснования обяза тельства), сведения о сумме и сроке (сроках) погашения долга, описание заложенного имущества и его денежная оценка, указания на наличие или отсутствие обременении закладываемого имущества, наименование при надлежащего залогодателю права на заложенное имущество, сведения о времени и месте нотариального удостоверения договора об ипотеке, дата выдачи закладной первоначальному залогодержателю. В наименовании включающей все эти сведения ценной бумаги должно содержаться указа ние на то, что это — закладная. Закладная должна быть подписана залого дателем (а если в такой роли выступает третье лицо, необходима одновре менно и подпись должника по обязательству, обеспеченному ипотекой) и включать указание на дату ее выдачи.
Закон об ипотеке содержит специальную статью (16), посвященную регистрации владельцев закладной. В ней предусмотрено, что любой за конный владелец закладной вправе потребовать от органа, осуществив шего государственную регистрацию ипотеки, зарегистрировать его в Еди ном государственном реестре прав на недвижимое имущество в качестве залогодержателя с указанием его имени и места жительства, а если вла дельцем закладной является юридическое лицо — его наименования и места нахождения. При этом регистрационная запись о законном вла дельце закладной должна быть осуществлена в течение одного дня с мо мента обращения заявителя, предъявившего закладную.
Регистрационная запись об ипотеке должна содержать данные о за логодержателе, предмете ипотеки, стоимости обеспеченного ипотекой обязательства или данные о порядке и об условиях определения этой стоимости (п. 3 ст. 29 Закона о государственной регистрации), а также указание на то, что право залога удостоверено закладной (если договор об ипотеке предусматривает выдачу закладной), данные о первоначаль ном залогодержателе (ст. 22 Закона об ипотеке). Источником внесения соответствующих данных в регистрационную запись об ипотеке служат содержащиеся в договоре данные (ст. 20 Закона об ипотеке).
Помимо записи в Едином государственном реестре удостоверение го сударственной регистрации сделки об ипотеке производится путем внесе-
230
ния соответствующей надписи на договоре об ипотеке с указанием, ка кой именно орган, где и когда осуществил регистрацию. Приведенные данные заверяются подписью должностного лица и скрепляются печатью органа, который осуществил регистрацию. Те же сведения и таким же образом заверенные включаются в выданную первому залогодержателю закладную (ст. 25 Закона об ипотеке).
Закон об ипотеке (п. 5 ст. 20) признает датой совершения государст венной регистрации ипотеки день соответствующей записи в Реестре. С этого момента ипотека считается возникшей для третьих лиц. В Зако не специально предусмотрено, что очередность совершения регистраци онных записей определяют на основании дат поступления всех необхо димых документов в орган, который ведет Единый государственный ре естр прав на недвижимое имущество. На орган, который осуществил государственную регистрацию, возлагается обязанность оставить в своем архиве копию договора об ипотеке, а при выдаче закладной также и ее копию (п. 4 ст. 23 Закона об ипотеке). Эти предписания Закона обеспе чивают приоритетное удовлетворение требований предшествующих зало годержателей, имея в виду возможность последующих залогов одного и того же имущества.
Регистрационная запись об ипотеке погашается на основании заявле ний залогодержателя и залогодателя с приложением документов об ис полнении основного договора либо на основании вступившего в силу ре шения суда, арбитражного суда или третейского суда (п. 4 ст. 29 Закона о государственной регистрации).
В соответствии со ст. 24 Закона об ипотеке, если иное не предусмот рено соглашением на этот счет залогодателя с залогодержателем, все рас ходы по уплате сборов за государственную регистрацию ипотеки и внесе ние изменений и дополнений в регистрационную запись об ипотеке воз лагаются на залогодателя.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма - Инфра-М, 1999.
2. Аграрное право: Учебное пособие / Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Ми ниной. М.: Норма - Инфра-М., 2001.
3. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной ре гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под общ. ред. П. В. Крашенинникова. 2-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2001.
4. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатей ный) / Под. ред. С. А. Боголюбова, Еч А. Галиновской. М.: Былина, 2001.
5. Комментарий к Закону о разграничении государственной собственности на землю (постатейный) / Под. ред. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
6. Комментарий к Закону о государственном земельном кадастре (постатей ный) / Под ред. Е. А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2002.
7. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части пер вой (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Юридическая фирма «Кон тракт»; Инфра-М, 1997.
ц 8. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части вто рой (постатейный). 3-е изд. / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Юридическая фирма Контракт»; Инфра-М, 1998.
ГЛАВА 10
ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ
§ 1. ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И СОДЕРЖАНИЕ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 г.1 признает (в отличие от ранее действовавшего аналогичного закона 1991 г2) объек тами охраны природы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности не только земли, недра, но и почвы (ст. 4 Закона).
Хотя ст. 6 Земельного кодекса РФ не называет в числе объектов зе мельных отношений почвы, из этого не следует, что поверхностный пло дородный слой земельных участков не подлежит правовой охране. Во-первых, ст. 6 признает земли «природным объектом и природным ре сурсом», что не может быть без почв — принадлежности природно-есте-ственной составляющей земельных участков. Во-вторых, в других статьях Кодекса почва и охрана ее плодородия многократно упоминает ся, когда предписываются обязанности снимать и сохранять верхний плодородный слой при строительстве каких-либо объектов, при рекуль тивации земель, плодородие которых нарушено, мелиорации и химиза ции сельскохозяйственных угодий и т. д. Имеет ли практическое значе ние выделение почв в особый объект правовой охраны? Безусловно.
Правообладатель земельного участка (собственник, землевладелец, зем лепользователь, арендатор, срочный безвозмездный пользователь земель ного участка) получает землю в пользование, конечно, вместе с почвой, но он не может распорядиться ею отдельно от земельного участка. Так, собственник земли, например иностранный инвестор, купив высокоплодо родные сельскохозяйственные угодья (черноземы), не может снять, «ос кальпировать» территорию и распродать почву как обычный товар. Он мо жет продать земельный участок с почвой, но не отдельно почву. Если при различных нуждах строительства поверхностный слой почвы снимается, то собственник и другие правообладатели земли, имея право продать (пере дать) земельный участок, не могут этого сделать отдельно с почвой (без земельного участка). Следовательно, почва — национальное достояние России, не подлежащее свободной распродаже, несмотря на то, что есть физическая возможность отделить ее от окружающей природной среды.
Земля и верхний слой почвы, являясь неотьем-
ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ лемс,и составной частью всей экологической
ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ системы нашей планеты, неразрывно связаны с
И ПОЧВ другими ее частями: водами, лесами, животным
и растительным миром, полезными ископаемыми и иными ценностями
1 РГ. 2002. 12 янв.
2 ВВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457. 232
недр земли. Без земли и почвы практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или в недалеком будущем будет наносить вред всей окружающей природной среде, приводить не только к разрушению по верхностного слоя земли — почвы, их эрозии, засолению, заболачива нию, химическому и радиоактивному загрязнению, но и сопровождаться экологическим ухудшением всего природного комплекса. Именно по этому, в частности, охрана земель рассматривается как обеспечение (со хранение) основы жизни и деятельности населения и создание условий для устойчивого развития общества (ст. 9 Конституции РФ, ст. 12 ЗК РФ). Следовательно, охране подлежат все категории земель, как сельско хозяйственного, так и несельскохозяйственного использования. Приори тета в этом плане заслуживают земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Режим использования и охраны особо охра няемых земель определен Законом РФ «Об особо охраняемых природных территориях»1.
Как указано в ст. 79 ЗК РФ, сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждения ми (садами, виноградниками и другими),— в составе земель сельскохо зяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
Для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяй ственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения сель скохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из зе мель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства же линий электропередачи, связи, магист ральных трудопроводов и других подобных сооружений допускается пре доставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйствен ного назначения более высокого качества. Данные сооружения размеща ются главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей севооборотов.
Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для не сельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, ка дастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, Допускается только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обо роны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископае мых), содержанием объектов культурного наследия Российской Федера ции, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, соци ального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистраль ных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том чис ле сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений Научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования,
1 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
233
сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законо дательством субъектов Российской Федерации включены в перечень зе мель, использование которых для других целей не допускается.
И наконец, ст. 79 3 К РФ устанавливает, что использование земель ных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохо зяйственного назначения.
Статья 56 ЗК. устанавливает специальные огра-
ОХРАНИТЕЛЬНЫЕ ничения прав на землю в целях обеспечения ра-ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ционального использования и охраны. В част-НА ЗЕМЛЮ ности, могут устанавливаться следующие огра-
ничения прав на землю:
— особые условия использования земельных участков и режим хо зяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;
— особые условия охраны окружающей среды, в том числе животно го и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, ар хеологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естест венной среды обитания, путей миграции диких животных;
— условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установ ленном порядке проекту, строительства, ремонта и содержания автомо бильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муни ципальной собственности; иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ и другими федеральными за конами.
Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправле ния или решением суда. Они устанавливаются бессрочно или на опреде ленный срок.
Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собст венности на земельный участок к другому лицу. Эти ограничения прав подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Феде ральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Ограничение прав на землю может быть, конечно, обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.
Цели охраны этих важных объектов природы
ЦЕЛИ ОХРАНЫ сформулированы в ст. 12 Земельного кодекса РФ:
пегкгяыгпопгвм пРеДоТБРаЩение Деградации, загрязнения, за-ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ хламления, нарушения земель, других негатив ных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий издан Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения пло дородия земель сельскохозяйственного назначения»1.
1 СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3589. 234
Статья в данного Закона предписывает, чтобы производство сельско хозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздейст вие такой деятельности на окружающую природную среду, чтобы соблю дались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.
Выполнение названного Федерального закона в значительной степе ни обеспечивается утвержденной Правительством Российской Федерации целевой программой «Повышение плодородия почв России на 2002—2005 годы». В бюджете на 2002 г. выделяется на эти цели огромная сумма — 40 000,0 тыс. руб.
Как правило, работы по охране земель и почв должны проводить ее правообладатели: собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы за свой счет. В случаях причинения вреда земле и почвам другими субъектами он возмещается за счет причинителей вреда. В необ ходимых случаях на помощь пользователям земли приходит государство, выделяя средства из бюджета, ибо не всегда возможно осуществить пра воохранные меры только за счет субъектов права на землю, особенно ко гда требуются крупные затраты средств и труда.
Помимо названной целевой федеральной программы за счет респуб ликанского и местного бюджетов разрабатываются республиканские и региональные программы охраны земель. Субъекты Российской Феде рации и местные администрации принимают экологические программы, в которых предусматривается комплекс мероприятий по охране земель и почв, специальные программы по их охране. В этих программах наме чаются конкретные работы по освоению новых земель, улучшению сель скохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, проведению работ по улучшению деградирован ных земель и земель, подлежащих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов определяется с учетом местных, региональных условий. На местах могут предусматриваться и другие мероприятия, проводимые за счет бюджета.
На охрану земель направляются поступающие в бюджет платежи за землю. Зачисляемые в бюджет, они расходуются на мероприятия по ох ране земель, материальное стимулирование субъектов, усиленно осущест вляющих эти меры, что повышает их заинтересованность в рациональ ном использовании земель. Эти средства расходуются также на проведе ние землеустройства и социальное развитие территории, в чем также заинтересованы все собственники, владельцы, пользователи, арендаторы. На охрану земель направляются средства, полученные государством в счет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, которы ми распоряжаются местные администрации.
Особое внимание уделяется охране земель, занятых оленьими пастби щами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами. Особенности охраны земель в районах Крайнего Севера состоят в том, что здесь в результате низких температур все биологические процессы в земле проходят медленно, столетиями, поэтому земля и вся природа
1 РГ. 2002. 9-11 янв.
235
легко ранимы. Здесь ограничивается использование тяжелого транспорта, ибо он портит поверхностный слой земли. Ограничиваются применение других технических средств, а также определенные приемы и методы об работки почвы. Применяются и другие ограничения использования оленьих пастбищ.
Конкретные требования охраны земель (почв) СОДЕРЖАНИЕ сформулированы в ст. 13 Земельного кодекса
ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ рф Они представляют собой сложный ком-(ПОЧВ) плекс мероприятий, которые обязаны выпол-
нять в процессе хозяйственного использования земель все их правообла датели: собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы. В составе этих мероприятий ст. 13 Кодекса называет:
— сохранение почв и их плодородия;
— защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, уплотнения, загрязнения радиоак тивными и химическими веществами, захламления отходами производст ва и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых проис ходит деградация земель;
— защита сельскохозяйственных угодий и других земель от зараже ния бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и бо лезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;
— ликвидация последствий загрязнения, в том числе биогенного за грязнения, и захламления земель;
— сохранение достигнутого уровня мелиорации;
— рекультивация нарушенных земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлечение земель в оборот;
— сохранение плодородия почв и их использование при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Для обеспечения эффективной охраны земель разрабатываются, как уже было сказано и еще раз упоминается в ст. 13 ЗК РФ, федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйст венной деятельности, природных и других условий.
Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных меро приятий по охране земель проводится с учетом экологической эксперти зы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.
Статья 13 ЗК РФ предусматривает также, чтобы внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещались в случае их несоответствия предусмотрен ным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.
При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строи тельных работ и работ по добыче полезных ископаемых устанавливается требование ст. 13, чтобы плодородный слой почвы снимался и использо вался для улучшения малопродуктивных земель.
Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и ок ружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вред-236
ных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических ве ществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нор мативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодо родия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Рос сийской Федерации.
Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, имеет свои особенности. Они должны учитываться, как сказано в ст. 13 ЗК РФ, в соответствую щих федеральных законах и иных нормативных правовых актах Россий ской Федерации и законах и иных нормативных правовых актах субъек тов Российской Федерации.
В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите зе мель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и исполь зования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.
Таково содержание правовых требований охраны земель (почв), пре дусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации.
§ 2. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ (ПОЧВ)
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержит общие экологические требования, которые должны соблюдаться как при плани ровании и проектировании использования земель для различных нужд, так и в процессе их непосредственной эксплуатации.
Экологические требования охраны земель и почв устанавливаются и в других федеральных законах и законах субъектов Российской Федера ции, которые дополняют и развивают общий Федеральный закон «Об ох ране окружающей среды», но не должны ему противоречить.
Общие руководящие положения данного Закона в области охраны природной среды, в том числе земель и почв, сформулированы в основных принципах этого Закона (ст. 3). Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъек тов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридиче ских и физических лиц, оказывающих воздействие на окружающую сре-ДУ, должна осуществляться, как сказано в ст. 3 Закона, на основе сле дующих принципов:
соблюдение прав человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и со циальных интересов человека, общества и государства в целях обеспече ния устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
237
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ЗАКОН «ОБ ОХРАНЕ
ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ»
охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружаю щей среды и экологической безопасности;
ответственность органов государственной власти Российской Федера ции, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окру жающей среды и экологической безопасности на соответствующих тер риториях;
платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
независимость контроля в области охраны окружающей среды;
презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательность оценки воздействия на окружающую среду при при нятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
обязательность проведения государственной экологической эксперти зы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на ок ружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
учет природных и социально-экономических особенностей террито рий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятель ности;
приоритет сохранения естественных экологических систем, природ ных ландшафтов и природных комплексов;
допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с норматива ми в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;
обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного са моуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;
сохранение биологического разнообразия;
обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к уста новлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятель ность или планирующим осуществление такой деятельности;
запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздей ствия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализа ции проектов, которые могут привести к деградации естественных эколо гических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресур сов и иным негативным изменениям окружающей среды;
соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
238
ответственность за нарушение законодательства в области охраны ок ружающей среды;
организация и развитие системы экологического образования, воспи тание и формирование экологической культуры;
участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;
международное сотрудничество Российской Федерации в области ох раны окружающей среды.
Названные принципы охраны окружающей среды находят свое кон кретное выражение в соответствующих статьях данного Закона и других законодательных актах по вопросам охраны природных ресурсов. Так, ст. 42 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавлива ет, чтобы при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения соблюдались требования в области охраны окружающей среды, проводи лись мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйствен ной и иной деятельности на природную окружающую среду.
Статья 43 названного Закона предусматривает требования в области охраны окружающей среды при мелиорации земель, размещении, проек тировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и экс плуатации мелиорированных систем и отдельно расположенных гидро технических сооружений. Это меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов, иной растительности, животных и других организмов, а также предупре ждению другого негативного воздействия на окружающую среду. Мелио рация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологиче ских систем.
При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции го родских и сельских поселений также должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, которые обеспечивали бы благопри ятную экологическую ситуацию для жизнедеятельности человека и для естественных экологических систем. Здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области ох раны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градострои тельных регламентов, установленных для каждой территориальной зоны (ст. 44 Закона).
В целях охраны здоровья людей, обеспечения устойчивого функцио нирования естественных экологических систем, защиты природных ком плексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных терри торий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны, а так же санитарно-защитные зоны в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений, т. е. территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом приро допользования (ст. 44 Закона).
Статья 62 Федерального закона «Об охране окружающей среды» ус танавливает общее требование об охране редких и находящихся под уг-розой исчезновения почв. В этих целях редкие и находящиеся под угро зой исчезновения почвы подлежат охране государством. Обеспечивается их учет. Для эффективности охраны почв учреждаются Красная книга
239
почв Российской Федерации и красные книги почв субъектов Россий ской Федерации, порядок ведения которых определяется законодатель ством об охране почв.
Порядок отнесения почв к редким и находящимся под угрозой ис чезновения, а также порядок установления режимов использования зе мельных участков, почвы которых отнесены к редким и находящимся под угрозой исчезновения, также определяется законодательством.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ
ДРУГИЕ ЗАКОНЫ «о санитарно-эпидемиологическом благополучии ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ населения»1 требует, что при планировке и за-
ТРЕБОВАНИЯХ стройке городских и сельских поселений должно
предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских по селений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вред ного воздействия на человека факторов среды обитания.
Должны соблюдаться санитарные правила при разработке норм про ектирования, схем градостроительного планирования развития террито рий, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов пла нировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-за-щитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевоору жении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транс портных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов.
И далее, утверждение норм проектирования и проектной документа ции о планировке и застройке городских и сельских поселений, строи тельстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов, предоставление земельных участ ков под строительство, а также ввод в эксплуатацию построенных и ре конструированных объектов допускается при наличии санитарно-эпиде миологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам.
Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лииа, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обя заны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование.
Охрана земель и почв обеспечивается также Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»2. Как указано в ст. 1 данного Закона, экологическая экспертиза — установление соответ ствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим тре бованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздей-
1 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
2 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. С изменениями, внесенными в данный Закон Федеральным законом от 15 апреля 1998 г.//СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1800.
240
ствий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объ екта экологической экспертизы.
Проведение экологической экспертизы основывается на принципах:
— презумпции потенциальной экологической опасности любой на мечаемой хозяйственной и иной деятельности;
— обязательности проведения государственной экологической экс пертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экс пертизы;
— комплексности оценки воздействия на окружащую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
— обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
— достоверности и полноты информации, представляемой на эколо гическую экспертизу;
— независимости экспертов экологической экспертизы при осущест влении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
— научной обоснованности, объективности и законности заключе ний экологической экспертизы;
— гласности, участия общественных организаций (объединений), учет общественного мнения;
— ответственности участников экологической экспертизы и заинте ресованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
§ 3. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ И ПОЧВ
Правообладатели земель (почв) — собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, срочные безвозмездные пользователи земель ных участков — обязаны наряду с установленными для них законом об щими или обычными каждодневными агротехническими, экологическими, строительными, санитарно-эпидемиологическими, проектно-планировоч-ными правилами и регламентами выполнять узкоспециальные мероприя тия по охране своих земель с учетом их естественно-природного состоя ния. К ним относятся, в частности: защита земель (почв) от водной и вет ровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими ве ществами и от других негативных (вредных) последствий природного или антропогенного воздействия.
В процессе хозяйственной деятельности применяются различные специальные способы защиты и восстановления нарушенных, повреж денных земель (почв). Если невозможно в ближайшее время восстано вить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, Устранить вредное влияние на окружающую природную среду химиче ского или радиоактивного загрязнения, то проводится консервация зе мель, т. е. территории, отграниченной от других участков путем земле устройства.
В отличие от консервации более трудоемкими и дорогостоящими ме роприятиями по охране земель (почв) является их мелиорация.
241
Самой активной мерой улучшения земель слу-
™ " жиг их мелиорация (это слово в переводе с лат.
ЗЕМЕЛЬ И ПОЧВ на русский язык означает именно «улучшение»).
В этих целях принят Федеральный закон «О мелиорации»1.
Как указано в ст. 1 названного Закона, мелиорация земель осуществ ляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной про дукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования ра циональной структуры земельных угодий.
Мелиорация земель призвана обеспечить гарантированное производ ство продукции растениеводства за счет повышения плодородия почв. Проведение работ по мелиорации земель в комплексе с культуртехниче-скими мероприятиями по расчистке земель от древесно-кустарниковой растительности и т. п. позволило расширить площади пашни в некоторых индустриальных районах Российской Федерации.
Повышение плодородия почв достигается за счет улучшения химиче ских и физических ее свойств, предотвращения водной и ветровой эро зии, недопущения деградации почв. Однако строительство крупных водо хранилищ на реках низменного рельефа в ряде регионов привело к под топлению населенных пунктов и прилегающих территорий. Отказ от строительства дренажа на крупных оросительных системах Поволжья привел к поднятию уровня грунтовых вод и засолению земель. Во мно гих районах Нечерноземной зоны России при осушении торфяных болот на значительных площадях нарушались экологические условия ландшаф тов, наносился ощутимый вред болотным видам флоры и фауны. Все эти ошибки и просчеты при проектировании и строительстве мелиоративных систем и гидротехнических сооружений породили некоторое недоверие к мелиорации, отрицанию ее полезной роли в обеспечении устойчивого и высокопродуктивного сельскохозяйственного производства.
По общеизвестным данным земельного кадастра, общая площадь сельскохозяйственных угодий (по всем категориям земель) в России со ставляет 220,5 млн гектаров, в том числе пашни — 127,5 млн гектаров. Из них подвержены затоплению и подтоплению 3,3 млн гектаров сельхоз угодий, 25 млн гектаров переувлажнены и заболочены, 1,8 млн гектаров заовражены, 25,8 млн гектаров подвержены ветровой эрозии и 4,2 млн гектаров — водной эрозии, 68 млн гектаров имеют повышенную кислот ность, 62 млн гектаров — каменистые почвы2.
Природно-климатические условия Российской Федерации почти во всех регионах страны крайне затрудняют ведение устойчивого сельскохо зяйственного производства. По данным ученых, около 80% сельскохозяй ственных угодий в России нуждаются в проведении различных видов ме лиорации. В результате неустойчивости сельскохозяйственного производ ства происходят его значительные колебания, что отрицательно сказывается на обеспечении населения страны продуктами питания.
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
2 См. об этом подробно: Комментарий к Федеральному закону «О мелиора ции земель» / Под ред. Ю. Г. Жарикова и А. В.Колганова М., 1999. С. 12 и след.
242
Проведение мелиоративных работ призвано значительно снизить не гативные для сельского хозяйства последствия неблагоприятных природ но-климатических условий, придать этой важной отрасли устойчивый ха рактер, резко повысить продуктивность сельскохозяйственных земель как основы всего сельскохозяйственного производства.
Наиболее капиталоемким типом мелиорации земель является гидро мелиорация. Она обеспечивает коренное улучшение заболоченных, за сушливых, эродированных и других земель, эффективное использование которых без проведения соответствующих мелиоративных мероприятий невозможно.
Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоратив ных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других зе мель, состояние которых зависит от воздействия воды. Она направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъе му, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных сис тем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений.
К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осуши тельная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, проти вооползневая и другие виды гидромелиорации земель.
Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелио ративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель по средством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений. Таким образом, осуществляются различные виды мелиорации земель: противоэрозионная — защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; полезащитная — защита земель от воз действия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техно генного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения; пастбищезащит-ная — предотвращение деградации земель пастбищ путем защитных лес ных насаждений.
Культуртехническая мелиорация включает следующие виды мелиора ции земель:
расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой расти тельности, кочек, пней и мха. Этот вид мелиорации повсеместно распро странен в Нечерноземной зоне России, в Сибири и на Дальнем Востоке. Широкомасштабное выполнение работ по расчистке сельскохозяйствен ных угодий от древесно-кустарниковой растительности в 70—90-е годы способствовало вовлечению в оборот миллионов гектаров ранее не ис пользуемых земель, улучшению конфигурации полей севооборотов, унич тожению рвов, оставшихся после Великой Отечественной войны;
расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов. Этот вид мелиорации требует больших трудовых затрат. На значительных пло-Щадях работы по уборке камней из пахотного горизонта почвы применя ются в Республике Карелия и многих других регионах России;
мелиоративная обработка солонцов. Солонцы представляют земли с избыточной щелочностью (иногда значительные по площади). Для улучшения их физико-химических свойств в почву вносится в ос новном сыромолотый гипс.
243
Наибольшее распространение получили первичная обработка почвы и рыхление. Эти работы проводятся, как правило, при расчистке земель от древесно-кустарниковой растительности, камней, кочек, пней и мха, а в качестве самостоятельного вида мелиорации применяется при корен ном улучшении участков сенокосов и пастбищ со сгнившим травостоем и плотной дерниной, а также поросшие редким и мелким кустарником. Эти участки обрабатываются фрезами, кустарниково-болотными плугами и дисковыми боронами.
И наконец, химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование, фосфоритование и гипсование почв.
Известкование почв — внесение в почву извести для уменьшения ки слотности. Этот вид коренного улучшения сельхозугодий широко приме няется в большинстве регионов Российской Федерации и оправданно считается самым простым и надежным способом повышения плодородия почв.
Гипсование почв — внесение в почву гипсосодержащих материалов для нейтрализации избыточности щелочности, вредной для многих сель скохозяйственных культур.
Фосфоритование почв — внесение фосфоритной муки при освоении новых земель. Это увеличивает содержание в них подвижных форм фос фора и его валовые запасы.
Значительный вред плодородию земель причи няет загрязнение химическими и иными веще ствами. Они при превышении нормативов их применения вместо пользы наносят вред не только землям, но и всей окружающей природе. В целях охраны земель от вредных загрязнений принят Федеарльный закон от 19 июня 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»1.
Пестициды — группа химических и биологических соединений и пре паратов, используемых для борьбы с вредителями и болезнями растений и животных, сорными растениями, вредителями сельскохозяйственной продукции, для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев и подсушивания растений.
Агрохимикаты — удобрения, химические мелиоранты, кормовые до бавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодоро дия почв и подкормки животных (см. ст. 1 Федерального закона «О безо пасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ).
Особенностями, определяющими потенциальную опасность пестици дов для человека и среды его обитания (далее — окружающая среда), яв ляются: высокая биологическая активность при малых уровнях воздейст вия, способность к циркуляции в окружающей среде и возможность кон такта с ними населения.
Закон требует прежде всего от владельцев земельных участков сле дить и не допускать нежелательных концентраций в почве вредных ве ществ (пестицидов, удобрений). Некоторые из названных веществ вооб-
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ,
ПОДВЕРГШИХСЯ ХИМИЧЕСКОМУ ЗАГРЯЗНЕНИЮ
1 СЗ РФ. 1997. №29. Ст. 3510.
244
ще запрещается использовать. Поэтому утверждены списки веществ, ко торые применять запрещено. Если они применяются, это серьезные пра вонарушения, за которые следует строгая юридическая ответственность, вплоть до уголовной. Что касается разрешенных к применению веществ, то здесь необходимо соблюдать правила и нормы, порядок транспорти ровки, хранения и использования, сроки, дозировку. При соблюдении всех условий и осторожном обращении с пестицидами и ядохимикатами можно избежать причинения вреда почве. Он может быть минимальным и устраняется естественными процессами в окружающей природной сре де. Для сельского хозяйства действует Перечень химических и биологиче ских средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, ре гуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хо зяйстве, который ежегодно обновляется. Перечни устанавливаются соответствующими заинтересованными органами, в данном случае Мин-сельхозом РФ по согласованию и с утверждением Минздрава РФ и орга нов охраны окружающей среды Минприроды РФ.
К другим вредным веществам относятся бактериальные и паразитар-но-бактериальные вещества. Их применение (в необходимых случаях) одобрено Минздравом РФ и Минсельхозом РФ. Участие Минздрава РФ во всех случаях определения этих вредных веществ обязательно, потому что они затрагивают не только качество почв, но и здоровье населения, поэтому их применение регулируется в интересах здоровья населения.
Постановлением Главного государственного са нитарного врача Российской Федерации Мин здрава РФ утверждены Санитарные правила и нормы (СанПиН 1.2.1077-01) от в ноября 2001 г. № 34 (зарегистрированы Минюстом РФ 10 января 2002 г. Регистрационный номер 3150)1, которыми установлены гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов.
Названные выше Санитарные правила устанавливают гигиенические требования, направленные на обеспечение максимальной безопасности пестицидов и агрохимикатов для человека и окружающей его среды.
Санитарные правила распространяются на все производственные объекты, процессы и оборудование, связанные с хранением, транспорти ровкой и применением пестицидов и агрохимикатов, и являются обяза тельными для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, применяющими пестициды и агрохимикаты (выполняющими «защитные» работы), а также проектирующими, строящими и эксплуатирующими производственные здания, средства транспортировки, технологическое, санитарно-техническое оборудование, предназначенные для работ с пес тицидами и агрохимикатами, в том числе оборудование для их обезвре живания.
На территории Российской Федерации возможны ввоз, хранение, транспортировка, реализация и применение пестицидов и агрохимикатов, прошедших токсиколого-гигиеническую экспертизу в учреждениях, аккре дитованных Минздравом России в установленном порядке и включенных в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных
ПРАВИЛА
ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ
ХИМИЧЕСКОГО
ЗАГРЯЗНЕНИЯ
ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ
РГ. 2002. 23 янв.
245
к применению на территории Российской Федерации (далее — Каталог), а также использование технологий, техники и оборудования, на которые имеются соответствующие санитарно-эпидемиологические заключения ор ганов и учреждений госсанэпидслужбы Российской Федерации.
За нарушение Санитарных правил устанавливается административ ная, дисциплинарная и уголовная ответственность в соответствии с зако нодательством Российской Федерации (см. ст. 55 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюде нием требований по охране здоровья населения при обращении пестици дов и агрохимикатов и выполнением настоящих Санитарных правил осу ществляют органы и учреждения государственной санитарно-эпидемио логической службы Российской Федерации.
Хранение пестицидов и агрохимикатов допускается только в специ ально предназначенных для этого агрохимических комплексах (складах). Ежегодно указанные склады предъявляются учреждениям госсанэпид службы для оформления заключения установленного образца.
Территория комплексов должна отвечать требованиям действующих Санитарных норм и правил и природоохранным требованиям.
Размер санитарно-защитных зон для складских помещений, предна значенных для хранения пестицидов и агрохимикатов, должен соответст вовать действующим Санитарным правилам и нормам.
Размещение, строительство и оборудование агрохимических комплек сов осуществляется в соответствии с действующими Строительными нор мами и правилами (СНиП). Необходимо предусматривать четкое зониро вание территории и складских помещений с учетом «розы ветров».
Все работы с пестицидами высокого класса опасности (согласно при нятой в Российской Федерации классификации), а также применение пестицидов ограниченного использования осуществляются только лица ми, имеющими специальную профессиональную подготовку.
При использовании пестицидов и агрохимикатов, в том числе в усло виях личных подсобных хозяйств, должны соблюдаться меры безопас ности, установленные действующей нормативной и технической доку ментацией и указанные на тарных этикетках и в рекомендациях по при менению конкретных видов препаратов.
Для проведения работ с пестицидами и агрохимикатами используют ся только технологии, техника и оборудование, прошедшие в установлен ном порядке гигиеническую и технологическую оценку и имеющие соот ветствующее санитарно-эпидемиологическое заключение учреждений гос санэпидслужбы.
Обработки с использованием вентиляторных и штанговых трактор ных опрыскивателей должны проводиться при скорости ветра не более 4 м/с.
Контроль метеорологических условий (измерение температуры и ско рости движения ветра) производится исполнителями перед началом работ.
При внесении пестицидов и агрохимикатов движение агрегатов долж но осуществляться против ветра, а лица, работающие с ранцевой аппара турой, не должны находиться относительно друг друга с подветренной стороны, с целью исключения попадания их в зону опрыскивания.
При наземном опрыскивании пестицидами санитарные разрывы от населенных пунктов, источников питьевого и санитарно-бытового водо-
246
пользования, мест отдыха населения и мест проведения ручных работ по уходу за сельскохозяйственными культурами должны составлять не менее 300 м. При неблагоприятной «розе ветров» эти разрывы могут быть уве личены с учетом конкретной обстановки.
Внесение пестицидов в почву (гранулы, растворы, порошки, сжижен ные газы) разрешается только с помощью специальной аппаратуры (фу мигаторы, аппликаторы и др.). Не допускается использование для внесе ния гранулированных пестицидов в почву туковысевающих устройств.
Использование авиации при проведении работ по защите сельскохозяй ственных культур допускается лишь в случаях отсутствия возможности при менения наземной техники или необходимости проведения обработок в сжатые сроки на больших площадях. При этом возможность, объемы, сроки, условия обработок и картограммы обрабатываемых площадей согла совываются с учреждениями госсанэпидслужбы, а также с территориальны ми станциями защиты растений и природоохранными организациями.
При проведении работ преимущественно должны использоваться ле тательные аппараты, в том числе сверхлегкая авиация, с возможно низ кой высотой полета, обеспечивающей целенаправленное поступление препаратов на обрабатываемые посевы и исключение загрязнения приле гающей территории.
Вновь внедряемые технологии обработок и применяемые летательные аппараты допускаются к использованию после гигиенической оценки в установленном порядке Минздравом России.
Применение пестицидов и агрохимикатов в лесном хозяйстве допус кается только в соответствии с регламентами, приведенными в Каталоге.
Не допускается применение пестицидов в водоохранных зонах, на территории государственных заповедников, природных (национальных парков, заказников, памятников природы).
Хозяйства не менее чем за 10 дней до начала применения обязаны широко информировать через средства массовой информации население и организации, в том числе оздоровительные, о предстоящей обработке лесов с указанием сроков проведения работ, конкретных лесничеств и основных профилактических мероприятиях. На расстоянии не менее чем 300 м от границы участков, подлежащих обработке, на всех дорогах и просеках лесхозом (леспромхозом) устанавливаются щиты размером 1 на 1,5 м с предупредительными надписями: «Осторожно! Применены пестициды и (или) агрохимикаты! Запрещается пребывание людей до ... (дата), сбор грибов и ягод до ... (дата)» и т. д.
Применение пестицидов и агрохимикатов в городах и других насе ленных пунктах допускается в соответствии с Каталогом.
В городских парках, скверах, бульварах, на улицах и проспектах, в том числе на трамвайных путях и путепроводах, обработки проводятся с минимальной нормой расхода пестицидов при условии соблюдения сани тарных разрывов до жилых домов не менее 50 м.
Во дворах и придомовых участках выборочная очаговая обработка до пускается только в случае угрозы массового размножения вредителей или болезней зеленых насаждений с минимальной нормой расхода препарата.
Не допускается применение любых пестицидов на территории дет ских, спортивных, медицинских учреждений, школ, предприятий обще ственного питания и торговли пищевыми продуктами, в пределах водо-охранных зон рек, озер и водохранилищ, зон первого и второго поясов
247
J
санитарной охраны источников водоснабжения, в непосредственной бли зости от воздухозаборных устройств.
Городские зеленые насаждения обрабатываются только при помощи наземной штанговой аппаратуры.
Обработку насаждений пестицидами проводят в ранние утренние или вечерние часы (с 22 до 7 часов утра), в безветренную погоду, при наибо лее низкой температуре воздуха, малой инсоляции и минимальных воз душных потоках.
Предпочтение следует отдавать очаговым обработкам растений. В один прием не рекомендуется обрабатывать участки площадью более 5 гектаров.
Обработки лесопарков, садов и парков допускаются только при воз можности соблюдения санитарных разрывов не менее 300 м между обра батываемыми объектами и водоисточниками.
Перед проведением обработок зеленых насаждений и других населен ных пунктов станции защиты растений обязаны не менее чем за 5 дней оповещать жителей о предстоящих обработках. На границах обработан ного участка (у входа и выхода) устанавливаются предупредительные зна ки безопасности, которые убирают только после окончания установлен ных сроков ожидания (периода, после которого возможно пребывание людей в зоне ранее проведенной обработки). До окончания этих сроков запрещается пребывание людей и домашних животных на обработанных площадях или вводятся те или иные ограничения, исходя из мер предос торожности (безопасности).
При обработке пестицидами скверов и парков необходимо обеспе чить защиту от загрязнения детских площадок, пищевых продуктов (в торговых точках — киосках, павильонах, ресторанах). Завоз пищевых продуктов и работа торгового объекта могут быть возобновлены после его влажной уборки.
Гигиенические требования и меры безопасности при применении пестицидов и агрохимикатов в условиях фермерских и арендных хозяйств должны быть установлены и реализовываться в том же объеме, что и для коллективных хозяйств и сельскохозяйственных производств.
К числу весьма вредных веществ относятся ра диоактивные вещества и радиоактивные отходы. Это особо опасные случаи загрязнения окру жающей природной среды. Эти вещества накап ливаются в организме животных, людей, в поч вах, земле, водах, растительности, в атмосфере.
Статьей 14 Земельного кодекса РФ установлено, что земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установ ленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в ис пользовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяй ственной продукции.
Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и хи мическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находя щихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назна чения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания насе ления, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических
248
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ,
ПОДВЕРГШИХСЯ РАДИОАКТИВНОМУ
ЗАГРЯЗНЕНИЮ
работ определяется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химическо го воздействия.
Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, пол ностью возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяй-ственного производства, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, за траты на приведение их в состояние, пригодное для использования по .целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участ ков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.
Важное предупредительное значение имеет учет и контроль за нали чием в окружающей среде радиоактивных веществ (РВ) и радиоактивных отходов (РАО), который проводится на федеральном, региональном и ве домственном уровнях в соответствии с Правилами организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактив ных отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 ок тября 1997 г. № 1298.
Государственный учет и контроль радиоактивных веществ и радиоак тивных отходов (РВ и РАО) осуществляется с использованием информа ционных технологий, обеспечивающих сбор, обработку и передачу ин формации, ее защиту от несанкционированного доступа, обмен инфор мацией с другими информационными системами в электронной форме в соответствии с требованиями законодательства РФ.
Органом управления системой учета и контроля на федеральном уровне является Минатом России, который в рамках своих полномочий обеспечивает:
— учет и контроль радиоактивных веществ и отходов (РВ и РАО) на федеральном уровне;
— сбор и анализ информации по учету и контролю РВ и РАО на ре гиональном и ведомственном уровнях;
— формирование данных для государственного кадастра РАО, пунктах их хранения и захоронения, загрязненных радионуклидами тер риторий, находящихся в пределах зоны наблюдения организаций;
— организацию информационного взаимодействия органов управле ния системой учета и контроля федерального, регионального и ведомст венного уровней;
— проведение научных, методических и программно-технических разработок для создания, функционирования и совершенствования сис темы учета и контроля; доведение их результатов до организаций, веду щих учет и контроль РВ и РАО на всех уровнях;
— разработку совместно с заинтересованными федеральными орга нами исполнительной власти норм и правил (типовых форм учета и кон троля РВ и РАО, методик определения количества и радионуклидного состава РВ и РАО и т. п.), единого информационного и совместимого пРограммного обеспечения для ведения баз данных;
— координацию работ на федеральном уровне;
1 СЗ РФ. 1997. №42. Ст. 4782.
249
— представление органам государственной власти, федеральным ор ганам исполнительной власти, осуществляющим государственное управ ление использованием атомной энергии, другим заинтересованным орга нам исполнительной власти информации о наличии и перемещении РВ и РАО, а также об их экспорте и импорте в объеме, необходимом для выполнения ими своих полномочий.
Органам управления системой учета и контроля на региональном уровне являются органы исполнительной власти субъектов РФ, которые в рамках своих полномочий обеспечивают:
— проведение на региональном уровне учета и контроля РВ и РАО в организациях, расположенных на территории соответствующего субъек та РФ (кроме организаций, подведомственных федеральным органам ис полнительной власти);
— участие в разработке нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО.
Федеральные органы исполнительной власти, Российская академия наук, имеющие подведомственные организации, деятельность которых связана с производством, использованием, утилизацией, транспортирова нием, хранением и захоронением РВ и РАО, в рамках своих полномочий обеспечивают:
— учет и контроль РВ и РАО на ведомственном уровне;
—- разработку и утверждение в установленном порядке ведомствен ных нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО;
— деятельность ведомственных информационно-аналитических орга низаций и центров сбора, обработки и передачи информации системы учета и контроля РВ и РАО.
Взаимодействие Минатома с Госатомнадзором России, Минздравом, МВД, ФСБ, МЧС России, МПР России (Минприродой), таможенной службой России осуществляется в порядке, определяемом специальными соглашениями между Минатомом России и указанными федеральными органами.
Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1995 г. № 1030 ут верждена федеральная целевая программа «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и за хоронение на 1996—2005 годы» .
Госатомнадзор России принял постановление от 19 ноября 2001 г. №12 (зарегистрировано в Минюсте РФ 18 декабря 2001 г. Регистрацион ный № 3090), которым утверждено Положение о выдаче разрешений Фе дерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности на право ведения работ в области использования атомной энергии работни кам пунктов хранения радиоактивных отходов (специализированных предприятий по обращению с радиоактивными отходами), эксплуатирую щих радиационные источники
Положение устанавливает порядок выдачи разрешений Госатомнадзо ра России на право ведения определенных работ в области использова ния атомной энергии работникам пунктов хранения радиоактивных отхо дов (специализированных предприятий по обращению с радиоактивными
1 СЗ РФ. 1995. №44. Ст. 4184.
2 РГ. 2001. 26 дек. 250
отходами) и предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники (далее именуются — предприятия).
Разрешения выдаются работникам предприятий, имеющих лицензии, выданные Госатомнадзором России на деятельность в области использо вания атомной энергии на соответствующем объекте использования атомной энергии.
Разрешения выдаются следующим категориям работников:
руководящему персоналу предприятия — на право ведения работ по руководству безопасной эксплуатацией соответствующего объекта ис пользования атомной энергии;
персоналу ведомственного (производственного) контроля радиацион ной безопасности предприятия — на право ведения работ по контролю радиационной безопасности при эксплуатации соответствующего объекта использования атомной энергии;
персоналу предприятия, ведущему технологический процесс (опера тивному персоналу), — на право ведения работ по эксплуатации соответ ствующего объекта использования атомной энергии;
руководящему персоналу предприятия, обеспечивающему учет и кон троль радиоактивных веществ, а также их физическую защиту, — на право ведения работ по учету, контролю и физической защите радиоактивных веществ на соответствующем объекте использования атомной энергии.
Разрешение подписывается руководителем структурного подразделе ния центрального аппарата Госатомнадзора России или его межрегио нального территориального округа, уполномоченного Госатомнадзором России выдавать разрешения на право ведения определенных работ в об ласти использования атомной энергии.
Процедура выдачи разрешения включает:
представление в Госатомнадзор России документов для получения разрешения;
рассмотрение Госатомнадзором России документов, представленных для получения разрешения;
проведение проверки знания работником требований нормативных документов по радиационной безопасности, учету, контролю и физиче ской защите радиоактивных веществ, требования которых распространя ются на ведение работ по занимаемой (замещаемой) должности (провер ка знаний);
принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче разрешения;
выдачу разрешения с установлением условий его действия;
сопровождение выданного разрешения путем проведения проверок соблюдения работником норм и правил в области использования атом ной энергии, условий действия разрешения и применения санкций, уста новленных законодательством Российской Федерации.
Стимулирование охраны земель экономически-СТИМУЛИРОВАНИЕ ми средствами направлено на повышение заин-
ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ тересованности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последст вий производственнрй деятельности.
Ощутимой мерой экономического стимулирования является освобож дение от уплаты налога за земельные участки на период, предусмотрен ный проектом производства работ по восстановлению плодородия почв.
ь 251
САНИТАРНАЯ ОХРАНА
ЗЕМЕЛЬ
ЖИЛИЩНО-БЫТОВЫМИ СЛУЖБАМИ
Освобождаются от земельного налога также земли, занятые противоэро-зионными, пастбищезащитными и полезащитными лесонасаждениями. Предоставляются и другая помощь и льготы со стороны органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Производится полная или частичная компенсация собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков произведенных ими затрат на охрану земель, повышение плодородия почв. Она производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов в соответствии с федеральными, региональными и местными целевыми программами, о которых говорилось выше.
Загрязнителями городских, поселковых и сельских земель являются как жидкие, так и твердые про мышленные отходы, масштабы которых столь стремительно возрастают, что не поддаются точ ному учету. Твердые отходы, кроме того, требуют отвода значительных площадей для их складирования. Например, только под шламы (отработанные отходы) тепловых электростанций ежегодно за нимается свыше 2 тыс. гектаров земель. Большая часть твердых отходов вы возится на свалки, а очень малая — используется. Постепенно, однако, наша промышленность приобретает опыт утилизации отходов. В частности, содержащийся в них мышьяк может быть использован для изготовления антисептических препаратов. Известна практика утилизации смолистых продуктов, используемых в дорожном строительстве и для других целей.
В условиях современной жизни городов и других поселений сущест вует также задача удаления и обезвреживания бытовых отходов и отбро сов. Это необходимо для предотвращения инфекционных (заразных) и других заболеваний. Установлено, что многие возбудители инфекционных заболеваний и инвазий могут длительное время сохраняться в загрязнен ной почве.
Основная часть бытовых отходов вывозится на свалки (и лишь не большая утилизируется), загрязняя окружающие города территории. Но вые свалки выносятся на значительные расстояния от города, иногда за 50—100 км. Это увеличивает потребности в мусоровозах, парк которых и без того сильно перегружен. Решается задача строительства заводов по обезвреживанию мусора, его переработке и утилизации.
Санитарная охрана земель предусматривает комплекс организацион ных, гигиенических, санитарных, санитарно-технических, планировоч ных, землеустроительных и агротехнических мероприятий. Они должны ограничивать загрязнение почвы до величин, не нарушающих процессов самоочищения. Другая их задача — не допустить накопления опасных ве ществ в посевах и других выращиваемых растениях, загрязнения воздуха, поверхностных и подземных вод. В ряде отраслей законодательства име ются определенные нормы, предусматривающие санитарную охрану зе мель: в законодательстве о промышленности — нормы, запрещающие произвольное распоряжение отходами производства; в законодательстве о сельском хозяйстве — нормы агротехники и культуры земледелия, ис ключающие какие-либо виды загрязнения почв; в законодательстве о ка питальном строительстве — нормы строительной, коммунальной гигиены; в экологическом законодательстве — нормы об охране земель от загряз нения, засорения и отравления. В подзаконных нормативных актах
252 ,
(строительных правилах, нормативах, стандартах и т. д.) более подробно урегулирован порядок охраны окружающей среды в городах и других на селенных пунктах. Так, согласно правилам проектирования строительства отводимый участок должен иметь: определенный естественный или легко регулируемый уклон для стока; хорошо фильтрующую незагрязненную почву и низкое стояние грунтовых вод; достаточные разрывы по отноше нию к ближайшим источникам загрязнения и шума.
Местные органы государственной власти и органы местного само управления разрабатывают генеральные схемы санитарной очистки насе ленных пунктов как единую систему мероприятий. Указываются места сооружений по очистке, транспортных баз, сливных, перегрузочных и моечных станций, обезвреживания сточных вод и отбросов, выпуска очищенных и неочищенных сточных вод, в том числе промышленных, в водоемы. Использовать отходы и отбросы в сельском хозяйстве можно лишь при строгом соблюдении действующих санитарных правил.
Для жидких и твердых отбросов в домах предусмотрены необходимые установки, а в лечебно-профилактических учреждениях — мусоросжига тельные печи. Радиоактивные отходы собираются и вывозятся в соответ ствии со специальными правилами. Отбросы обезвреживаются различны ми способами: утилизация на мусороперерабатывающих заводах и меха низированных установках; сжигание; вывоз на свалки; компостирование во рвах (при закладке крупных компостов — с применением аэрации); сдача утилизационным заводам для ликвидации трупов животных; био термические ямы; поля ассенизации и т. д.
На основании генеральной схемы разрабатываются детальные проек ты очистки районов, микрорайонов и кварталов, в которых подсчитыва ются необходимый транспорт, емкости и другое оборудование, указыва ются пути движения транспорта. За чистоту города, поселка, села отвеча ют управление благоустройством, трест или контора очистки, коммунальный отдел муниципалитета или соответствующий отдел (цех) предприятия. Очень велика в этом деле роль жилищных контор и управ лений, а также самого населения.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Норма, 1999.
2. Бринчук М. М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсич ными веществами. М., 1990.
3. Жариков Ю. Г. Закон на страже землепользования. Предупреждение зе мельных правонарушений. М.: Юрид. лит. 1985.
Глава 11
ЗАЩИТА ПРАВ ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ,
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ И СОБСТВЕННИКОВ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
1. ЗНАЧЕНИЕ, ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ, ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ И СОБСТВЕННИКОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ
ПРАВ
И ОБЯЗАННОСТЕЙ
ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ,
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ
И СОБСТВЕННИКОВ
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ
Как и любые другие права и обязанности, права и обязанности землевладельцев, землепользова телей и собственников земельных участков воз никают из юридических фактов. Юридическими фактами называют такие обстоя тельства, при наступлении которых возникают, изменяются или прекращаются права и обязанно сти. В правовой науке выделяют два вида юриди ческих фактов — события и действия. События наступают независимо от воли субъектов (граждан и организаций) и являются, как правило, непреодолимыми и непредотвра тимыми. К числу событий относят, например, рождение и смерть человека, стихийные бедствия и иные чрезвычайные обстоятельства.
Действия — это волеизъявление лица, направленное на создание пра вовых последствий. Действиями могут быть заключение договоров, изда ние нормативных актов, судебные решения.
Права возникают с момента наступления события или совершения действия. Отдельные виды прав возникают с момента их государственной регистрации. К числу таких прав относятся, например, права на недви жимое имущество (в том числе земельные участки, многолетние насаж дения, здания и сооружения).
Правообладатели могут осуществлять свои права свободно по своему усмотрению. Однако законодательство устанавливает ряд ограничений для осуществления прав. Такие ограничения устанавливает, например, ст. 36 Конституции Российской Федерации: собственники земельных участков свободно владеют, пользуются и распоряжаются своим имуще ством, если это не наносит ущерба правам и охраняемым законом инте ресам других лиц и не причиняет вреда окружающей природной среде. Статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) не до пускает осуществления прав с намерением причинить вред другому лииУ или иного злоупотребления правом.
Однако в процессе осуществления хозяйственной или иной деятель ности права участников земельных отношений могут быть нарушены. За конодательством предусмотрены способы и формы защиты от таких на рушений.
254
СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ
ПРАВ
ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ,
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ
И СОБСТВЕННИКОВ
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ
Законодательство предусматривает несколько способов защиты нарушенных прав. Наиболее полный перечень таких способов содержится в ст. 12 Гражданского кодекса РФ:
— признание права;
— восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нару шающих право или создающих угрозу нарушения;
— признание оспоримой сделки недействительной и применение по следствий ее недействительности, применение последствий недействи тельности ничтожной сделки;
— признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;
— самозащита права;
— присуждение к исполнению обязанностей в натуре;
— возмещение убытков;
— взыскание неустойки;
— компенсация морального вреда;
— прекращение или изменение правоотношения;
— неприменение судом акта государственного органа или органа ме стного самоуправления, противоречащего закону.
Защита права может также осуществляться иными способами, преду смотренными законом. Выбор способа защиты права принадлежит сторо не, чье право нарушено. Верховный Суд РФ в своем определении № 4В-98-7 указал, что выбор истцом, по мнению суда, неадекватного нарушению способа защиты права не может являться основанием для от мены или изменения решения.
Ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в об ласти использования и охраны земель, может быть признан судом недей ствительным.
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в резуль тате издания не соответствующего закону и нарушающего права на зем лю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти, подлежат возмеще нию исполнительным органом государственной власти, издавшим такой акт (о возмещении убытков см. подробнее § 3 настоящей главы).
Высшими судебными инстанциями Российской Федерации неодно-Кратно признавались недействующими не соответствующие закону акты. Например, изъятие земель лесного фонда в лесах 1-й группы может быть Произведено только Правительством Российской Федерации, тогда как та кие акты неоднократно издавались органами местного самоуправления2.
1 БВС РФ. 1999. № 1. С. 23.
2 См.: Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2001 г. № 62 «О практике применения суда-МИ земельного законодательства»//Вестник ВАС РФ. 2001. №5.
255
В частности, лесопарковое территориальное объединение обратилось в арбитражный суд с иском к районной администрации о признании не действительным ее постановления об изъятии у лесхоза земельного уча стка и предоставлении его муниципальному предприятию на праве по стоянного (бессрочного) пользования.
В обоснование своих требований истец сослался на то, что земель ный участок относится к лесам 1-й группы, поэтому его изъятие произ ведено органом, не имеющим полномочий на принятие такого решения (ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 46, 63 Лесного кодекса Российской Федерации).
Решением суда исковые требования были удовлетворены.
Суд кассационной инстанции решение оставил без изменения, по скольку счел необоснованными доводы ответчика о том, что изъятие зе мельного участка произведено в соответствии с полномочиями, предос тавленными районной администрации законом.
Согласно ст. 46 Лесного кодекса Российской Федерации вопросы изъятия земель лесного фонда в лесах 1-й группы относятся к полномо чиям Российской Федерации и осуществляются Правительством Россий ской Федерации. Во исполнение указанной нормы Постановлением Пра вительства Российской Федерации от 19 сентября 1997г. № 1200 установ лен порядок изъятия земель лесного фонда в лесах 1-й группы. Изъятие производится по инициативе юридических лиц или граждан с согласия заинтересованных федеральных органов, например Министерства при родных ресурсов РФ.
Поскольку администрация района при принятии решения об изъятии земельного участка могла реализовать предоставленные ей законодатель ством о местном самоуправлении полномочия только в пределах, не ог раниченных другими законами, а Лесной кодекс Российской Федерации ограничил ее право на изъятие земель в лесах 1-й группы, то решение суда первой инстанции о признании постановления администрации рай она недействительным правомерно оставлено без изменения, а жалоба без удовлетворения.
При восстановлении положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечении действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения, помимо ГК РФ применяются также нормы ст. 60 ЗК РФ.
Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:
1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, по влекших за собой нарушение права на земельный участок;
2) самовольного занятия земельного участка;
3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Современное земельное законодательство не имеет четкой классифи кации способов защиты нарушенных или оспоренных прав. Так, напри мер, действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лии или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем:
1) признания недействительными в судебном порядке не соответсг вующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
256
2) приостановления исполнения не соответствующих законодательст ву актов исполнительных органов государственной власти или актов ор ганов местного самоуправления;
3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и дру гого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелио ративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
4) восстановления положения, существовавшего до нарушения пра ва, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
Большинство названных положений являются, в соответствии с на званной выше нормой ст. 12 ГК РФ, самостоятельными способами защи ты права, а не разновидностью восстановления нарушенного права.
Большое значение имеет такой способ защиты, как признание права. В частности, признания права гражданина на имущественный пай и зе мельную долю при реорганизации колхозов и совхозов. В судебной прак тике достаточно часто встречаются подобные иски. При этом судом обычно признается такое право за лицами, работавшими в реорганизо ванном сельскохозяйственном предприятии и вышедшими на пенсию.
В соответствии со ст. 59 ЗК РФ признание права на земельный уча сток осуществляется в судебном порядке.
Судебное решение, установившее право на землю, является юридиче ским основанием, при наличии которого органы государственной регист рации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осущест вить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной ре гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2.
Особенности различных способов защиты зависят от особенностей субъектов, которые обращаются за защитой своих прав. Для сельскохо зяйственных организаций и предпринимателей, например, характерны такие способы, как признание права, восстановление положения, суще ствовавшего до нарушения, взыскание неустойки и возмещение убытков (подробнее см. § 3 настоящей главы).
Защита нарушенных или оспоренных прав осу ществляется в двух основных формах — админи стративной и судебной.
У лица, чье право нарушено, есть возможность обратиться как в вышестоящую организацию, так и в суд. В настоящее время не требуется обязательный досудебный порядок защиты пра ва, т. е. обращения сначала в вышестоящую ин станцию, а потом уже в суд. Граждане и организации обращаются за защитой своего права в вы шестоящую в порядке подчиненности организацию. Такими организа циями могут являться органы государственной власти и местного само-
ФОРМЫ ЗАЩИТЫ
НАРУШЕННЫХ ИЛИ
ОСПОРЕННЫХ ПРАВ
ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ,
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ
И СОБСТВЕННИКОВ
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ
См.: Минина Е. Л. Споры сельскохозяйственных организаций с граждана ми — собственниками имущественных паев и земельных долей // Комментарий судебной практики. Выпуск 4. М.: Юстицинформ, 1998. С. 96—108. 2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
257
управления (для государственных и муниципальных организаций), а так же специальные отделы (или иные подразделения) этих органов, которые осуществляют контрольно-надзорные функции за деятельностью государ ственных, муниципальных и частных предприятий. В области землеполь зования к таким органам относятся прежде всего специализированные управления (отделы) администраций субъектов Российской Федерации (см. подробнее главу 4).
Заинтересованные лица могут обращаться за защитой своих прав так же в специально уполномоченные органы, действующие в той или иной сфере государственной деятельности. Например, в территориальные орга ны Министерства по налогам и сборам, Федерального казначейства, Центрального банка, в органы прокуратуры.
Информацию о вышестоящих организациях можно получить в той организации, действия или акты которой оспариваются или в которой работает должностное лицо. Некоторые организации в силу закона обя заны сообщать сведения о вышестоящих организациях для публичного ознакомления. Например, это обязаны делать торговые организации и организации, оказывающие бытовые услуги населению, в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. (в ре дакции Федерального закона от 9 января 1996 г.)1.
В случае отказа в предоставлении информации о вышестоящих орга низациях и органах заинтересованное лицо может обратиться в органы государственной регистрации соответствующей организации.
Обращение в вышестоящий орган или специально уполномоченный орган должно осуществляться, как правило, в письменной форме и под писываться руководителем организации (или лицом, его заменяющим) либо гражданином собственноручно. Письменное обращение составляет ся в нескольких (не менее двух) экземплярах. На одном из них, который остается у заинтересованного лица, ставятся входящий номер документа и дата его регистрации, а также подпись лица, принявшего обращение. Если оно направляется по почте, то отправитель должен оставить у себя квитанцию об отправке документа с указанием адресата и даты отправки. Соблюдение всех этих процедур позволит в дальнейшем использовать та кие документы в качестве доказательств в судебном процессе.
Обращения могут быть в форме заявлений, предложений и жалоб. Заявления обычно содержат требования о предоставлении каких-либо благ заявителю. Предложения содержат мнения заявителя об улучшении деятельности каких-либо органов или организаций. Просьбы о защите нарушенного или оспариваемого права выражаются в жалобах.
Для обжалования неправомерных действий и решений законода тельство Российской Федерации предоставляет гражданам (в том числе и предпринимателям без образования юридического лица) больше воз можностей, чем организациям. Так, в соответствии со ст. 33 Конститу ции РФ граждане вправе направлять обращения в государственные ор ганы, которые обязаны рассматривать их по существу и принимать ре шения.
Кроме того, ст. 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и ре шений, нарушающих права и свободы граждан»2 предусматривает воз-
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.
2 СЗ РФ. 1995, №51. Ст. 4970. 258
можность граждан обжаловать неправомерные действия и решения в вы шестоящий в порядке подчиненности государственный орган, орган ме стного самоуправления, а также учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, госу дарственному служащему.
Большую эффективность имеют также обращения в специально уполномоченные органы. Таковыми, например, являются территориаль ные представительства федерального антимонопольного органа (Мини стерства по антимонопольной политике и поддержке малого предприни мательства1). Эти органы имеют право давать обязательные для исполне ния предписания об отмене или изменении неправомерных актов, а также налагать штрафы за нарушения антимонопольного законодатель ства (ст. 12 Закона РФ от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограниче нии монополистической деятельности на товарных рынках»2).
Немалую роль в защите прав граждан и организаций играют и орга ны прокуратуры. В соответствии с Федеральным законом «О прокурату ре»3 органами прокуратуры рассматриваются обращения, содержащие сведения о нарушении законов (ст. 10). Обращение в прокуратуру, как и обращения в другие инстанции, не является препятствием для обраще ния в суд.
Обращения заявителей должны быть рассмотрены в установленные законом сроки. В течение этого времени обратившемуся лицу должен быть дан ответ на его запрос в письменной форме. В ответе указывается: принимается или отклоняется его жалоба (если отклоняется, то по каким причинам) и меры воздействия, которые были применены к нарушивше му право лицу. Кроме того, заявителю может быть объяснено, какие не достатки обращения послужили причиной его отклонения, и предложено их устранить. Если причиной отклонения послужила неподведомствен ность спорного вопроса данному органу, разъясняется, в какую инстан цию заинтересованное лицо может обратиться.
Отказ в удовлетворении жалобы может быть обжалован в вышестоя щую инстанцию либо в суд.
§ 2. СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ,
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ И СОБСТВЕННИКОВ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Одной из форм защиты нарушенного или оспа риваемого права является судебная защита. Статья 46 Конституции РФ предоставляет каждо му право обращаться за защитой своих прав в суд. В суд могут быть обжалованы любые реше ния и действия (бездействие) органов государственной власти, органов ме стного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА
КАК ФОРМА ЗАЩИТЫ
НАРУШЕННЫХ ИЛИ
ОСПОРЕННЫХ ПРАВ
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. 793 // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3756.
2 ВВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.
3 СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472.
259
Право на судебную защиту также закреплено в Гражданском кодексе РФ (ст. 12).
Заинтересованные лица могут обращаться в суды общей юрисдикции, арбитражные суды, третейские суды и Конституционный Суд РФ.
В судах общей юрисдикции рассматриваются споры с участием граж дан. Споры с участием юридических лиц и граждан-предпринимателей подведомственны арбитражным судам. В независимые третейские суды стороны могут обращаться по взаимному соглашению. Конституционный Суд определяет соответствие нормативных актов различного уровня Кон ституции РФ.
Землевладельцы, землепользователи и собственники земельных участ ков имеют право принимать участие в разрешении дел любой из назван ных инстанций. Однако наибольший интерес представляют споры, рас сматриваемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Правила рассмотрения дел в различных судах определяются соответ ствующим процессуальным законодательством — гражданским или арбит ражным. Основными актами в этой сфере являются Гражданский про цессуальный кодекс РСФСР1 (ГПК РСФСР) и Арбитражный процессу альный кодекс РФ2 (АПК РФ).
Обращение в суд может осуществляться в форме подачи искового за явления или жалобы. Жалобы подаются в суды общей юрисдикции на действия административных органов и должностных лиц, которым зако ном предоставлено право производить взыскания в административном порядке (глава 24 ГПК РСФСР), на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан (глава 24 ГПК) и по делам о взыскании недоимок по налогам, самообложению сельского населения и государственному обяза тельному страхованию (глава 25). Во всех остальных случаях в суд пода ются исковые заявления.
Подача любого из названных обращений в суд должна соответство вать установленной законом процедуре. В исковом заявлении (жалобе) должно быть указано:
— наименование суда, в который подается заявление;
— наименование сторон в споре с указанием их адресов;
— обстоятельства, на которых основываются требования истца;
— доказательства, подтверждающие исковые требования;
— цена иска, если иск подлежит оценке;
— перечень прилагаемых документов (ст. 126 ГПК РСФСР).
К указанным элементам в заявлении, подаваемом в арбитражный суд, должны быть ссылки на законодательство, которые подтверждают требования истца, и точный расчет взыскиваемой или оспариваемой сум мы. Если требуется обязательный досудебный порядок рассмотрения спо ра (как, например, в отношениях с железнодорожными организациями), в исковом заявлении должны содержаться сведения о его соблюдении (ст. 102 АПК РФ).
Среди документов, которые необходимо приложить к исковому заяв лению, закон выделяет сведения об уплате государственной пошлины-По общему правилу, все заявления, подаваемые в суд, должны оплачи-
1 ВВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.
2 СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709. 260
ваться пошлиной. Размер пошлины определяется в соответствии с Зако ном РФ «О государственной пошлине»1. Документом, подтверждающим уплату государственной пошлины, могут являться квитанция или платеж ное поручение, заверенные печатью банковского учреждения, в котором произведен платеж.
Истцом может быть заявлено ходатайство об отсрочке уплаты госу дарственной пошлины в связи с отсутствием денежных средств. Если та кое ходатайство будет удовлетворено судом, то исковое заявление прини мается без оплаты пошлины.
Несоблюдение указанных требований к форме заявления служит ос нованием для оставления заявления без движения (ст. 130 ГПК РСФСР) или возвращения документов (ст. 108 АПК РФ). После устранения выяв ленных недостатков заявление подается вновь.
В ходе судебного разбирательства выясняются ЗНАЧЕНИЕ Все обстоятельства дела и выносится решение. В
СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ соответствии с действующим законодательством решение, выносимое судом, должно быть законным и обоснованным. При его принятии судья должен руководствоваться требованиями зако нодательства, оценивая доказательства с точки зрения собственного пра восознания.
Решение выносится всеми судьями, принимавшими участие в рас смотрении дела, в совещательной комнате. Это обеспечивает независи мость принятого решения от давления сторон или иных лиц.
Решение выносится и оглашается непосредственно после судебного разбирательства. Составление и оглашение решений по сложным, в ос новном по экономическим, спорам может быть отложено на срок не бо лее трех дней. Однако вопрос об удовлетворении или отказе в удовлетво рении иска должен быть разрешен немедленно.
Решение фиксируется в письменной форме с соблюдением требова ний, предусмотренных действующим законодательством. Копии решения высылаются сторонам или выдаются им лично не позднее трех дней со дня вынесения судом общей юрисдикции (ст. 213 ГПК РСФСР) и пяти дней со дня вынесения арбитражным судом (ст. 137 АПК РФ).
В законную силу решение суда общей юрисдикции вступает по исте чении 10 дней со дня вынесения (ст. 208 ГПК РСФСР). Решение арбит ражного суда —по истечении месяца (ст. 135 АПК РФ). При этом пер вым днем срока считается день провозглашения решения. Если решение обжалуется в кассационном порядке, оно вступает в силу после вынесе ния кассационной инстанцией решения по жалобе заинтересованной стороны.
В российской правовой системе решения судебных органов не явля-ются источниками права, однако они имеют самостоятельное значение.
Неотмененные решения всех судов имеют для последующих судебных Разбирательств преюдициальную силу, т. е. служат своего рода законом. Пока такое решение действует, изложенные в нем обстоятельства и сде ланные выводы не подлежат сомнению. Если имеются веские причины я его отмены, оно обжалуется или опротестовывается в обычном по-Рядке.
СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 19.
261
Постановления высших судебных инстанций — Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ — определяют порядок рассмотрения дел различных категорий, чем достигается единый подход судов к оценке аналогичных фактов, что очень важно при принятии решений по сход ным делам.
При использовании земель могут возникать та-
ОСОБЕННОСТИ jgjg ситуации, при которых действия или без-
РАЗРЕШЕНИЯ действие участников хозяйственных отношений
ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ МОГуТ нарушить чьи-то права и интересы. На пример, происходит самовольный захват земли, нарушение условий арен ды, неприведение участка в надлежащее состояние. Возникающие при этом разногласия составляют содержание земельных споров.
Земельные споры могут возникать не только между собственника ми земли, землепользователями, арендаторами, землевладельцами, но и между ними, с одной стороны, и государственными органами — с другой.
При разрешении земельных споров судам и государственным органам в соответствии со ст. 64 ЗК Российской Федерации рассмотрение земель ных споров производится в судебном порядке. До принятия дела к про изводству судом земельный спор может быть передан сторонами на раз решение в третейский суд.
Кроме того, применяются общие нормы ЗК РФ и ГК РФ о возмеще нии убытков, а также нормы ГПК и АПК.
Кроме названных имеются и другие нормативные акты, которыми необходимо руководствоваться при разрешении тех или иных земельных споров. Так, права крестьянских (фермерских) хозяйств определены За коном РФ «О крестьянских (фермерских) хозяйствах».
Многие вопросы, возникающие при разрешении земельных споров, разъяснены в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. В частности, это постановление Пленума Вер ховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших у судов при приме нении законодательства о земельной реформе» от 22 апреля 1992 г.1 и постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некото рых вопросах практики применения Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» от 21 октября 1993 г.2
В названном постановлении Пленума Верховного Суда РФ определе на подведомственность земельных споров и дается перечень основных категорий дел.
1. Требования о признании неправомерным отказа местной админи страции в предоставлении земельного участка, в том числе для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хо зяйства, индивидуального садоводства и огородничества.
2. Жалобы на отказ в регистрации и выдаче государственных свиде тельств, удостоверяющих права на землю, а также на отказ в регистра ции заключенного договора аренды земли.
3. Требования о признании неправомерным прекращения местной администрации прав на землю. ,яя
1 ВВС РФ. 1992. №7. С. 9-11.
2 Вестник ВАС РФ. 1994. № 6. С. 40.
262
4. Требования о признании преимущественного права наследования земельного участка после смерти главы крестьянского (фермерского) хо зяйства, а также о преимущественном праве наследования земельного участка для садоводства и животноводства и наследовании права аренды.
5. Требования о возмещении убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков.
6. Жалобы на решения местной администрации о предоставлении земельного участка другим лицам.
7. Споры между садоводческими товариществами, дачными коопера тивами и их членами, а также споры членов таких товариществ (коопе ративов) между собой.
Судам подведомственны и другие категории земельных споров. Все земельные споры разрешаются судами в порядке, предусмотренном для других категорий дел.
§ 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОЗМЕЩЕНИЯ УБЫТКОВ, ПРИЧИНЕННЫХ ИЗЪЯТИЕМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Возмещение убытков является в соответствии со
ВОЗМЕЩЕНИЕ ст 12 ГК РФ одним из способов защиты прав
УБЫТКОВ КАК СПОСОБ граждан и организаций (см. § 1 настоящей главы).
ЗАЩИТЫ ПРАВ Убытки, причиненные нарушением прав землевла-
дельцев, землепользователей и собственников земельных участков, а также арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объе ме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном граж данским законодательством.
На основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав, мо жет быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (например, восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооруже ний или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).
Убытки представляют собой прежде всего экономический (материаль ный) урон. В состав убытков входит реальный ущерб, т. е. стоимость ут раченного имущества, и те затраты, которые лицо, чье право нарушено, понесло или должно будет понести для восстановления своего права (п. 2 ст. 15 ГК РФ).
Также к числу убытков относятся неполученные доходы, которые при обычных условиях могли быть получены. Такие доходы называют упу-Щенной выгодой.
Убытки могут быть причинены в результате как правомерных (напри-Мер, в результате изъятия используемого для выращивания сельскохозяй ственных культур земельного участка под строительство федеральной до-роги), так и неправомерных действий (например, уничтожение имущест ва путем поджога).
Наиболее часто убытки причиняются в результате изъятия используе мого земельного участка. Такое изъятие возможно лишь в случаях, преду смотренных законом. В частности, в ст. 235 ГК РФ названы основания
263
прекращения права собственности: изъятие земельного участка для госу дарственных или муниципальных нужд и по другим основаниям, отчуж дение в связи с этим недвижимого имущества и реквизиция.
Земельный участок может быть изъят для размещения государствен ных или муниципальных объектов, в случаях ненадлежащего использова ния и в других случаях (подробнее см. главу 7). Кроме того, участок и другое имущество можгут быть изъяты в интересах общества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий и эпизоотии, а также при иных чрезвычайных обстоятельствах — реквизиция (ст. 242 ГК РФ). Такое изъ ятие возможно лишь по решению государственных органов с обязатель ной выплатой стоимости реквизированного имущества. Это является об щим правилом. Однако, если имущество сохранилось после прекращения чрезвычайных обстоятельств, оно может быть возвращено по суду тому лицу, у которого было реквизировано.
В соответствии со ст. 64 ЗК РФ изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после:
1) предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;
2) возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;
3) возмещения в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.
Лица, у которых изымается участок, не позднее чем за один год до предстоящего изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков должны быть уведомлены об этом исполнительным органом государст венной власти или органом местного самоуправления, принявшими ре шение об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков.
Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков до истече ния года со дня получения уведомления допускается только с согласия собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков. Также только с согласия собственника допускается изъятие части земельного участка (ст. 272 ГК РФ).
Понесенные расходы на осуществление застройки земельных участ ков зданиями капитального типа и проведение других мероприятий, су щественно повышающих стоимость земли, после уведомления о пред стоящем изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков возме щению не подлежат.
Кроме того, собственникам земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд должна быть возмещена ры ночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплат но в собственность равноценный земельный участок.
28 января 1993 г. было принято Постановление ПОРЯДОК Правительства РФ от № 77 «Об утверждении
ВОЗМЕЩЕНИЯ Положения о порядке возмещения убытков соб-
УБЫТКОВ И ПОТЕРЬ ственникам земли, землевладельцам, землеполь зователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» (с изменениями от 27 декабря 1994 г., 27 ноября 1995 г., 1 июля 1996 г.)1-
1 САПП РФ. 1993. №6. Ст. 483. 264
Этим Постановлением было утверждено Положение о порядке возме щения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользовате лям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, а также нормативы стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сель скохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд.
В соответствии с нормами указанного Положения помимо понятия убытков (о котором говорилось выше) устанавливается понятие «потери». Под потерями понимается сокращение (безвозвратная потеря) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшение их качества (снижение плодородия почв) под влиянием деятельности предприятий, учреждений и организаций. Потери возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления пло щадей сельскохозяйственных угодий и их качества.
При предоставлении сельскохозяйственных угодий для несельскохо зяйственных нужд во временное пользование или в аренду размер потерь сельскохозяйственного производства исчисляется в процентах к нормати вам стоимости освоения новых земель. За каждый год временного поль зования до 3 лет или аренды до 10 лет включительно взимается 5% уста новленного норматива. За последующие годы аренды: от 11 до 20 лет — 2 % за каждый год, от 21 до 50 лет — 1 % от норматива.
Подобные нормативы утверждаются также на уровне субъектов Рос сийской Федерации. Так, в г. Москве распоряжением мэра Москвы от 7 декабря 1998 г. № 857-РМ утверждено Положение «О порядке изъятия в г. Москве земельных участков и возмещении при этом причиненных убытков»1. Распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 15 июня 1993 г. № 442-р утверждены «Нормативы оценки плодово-ягодных насаждений для возмещения стоимости этих насаждений гражданам при отводе при надлежащих им земельных участков для государственных или обществен ных нужд».
В Положении, утвержденном Постановлением Правительства РФ, ус танавливается порядок возмещения убытков собственникам земли, зем левладельцам, землепользователям и арендаторам, причиняемых изъяти ем или временным занятием земельных участков, ограничением их прав или ухудшением качества земель, а также потерь сельскохозяйственного производства, вызванных изъятием или ограничением использования, ухудшением качества сельскохозяйственных угодий. Установленные пра вила распространяются на земли всех категорий, за исключением земель, Для которых установлен иной порядок возмещения.
Следует учитывать, что данное Положение не распространяется на Принудительный выкуп земельных участков у собственников в части воз мещения убытков и упущенной выгоды и не устанавливает порядок воз мещения ущерба в связи с утратой значения сельскохозяйственных уго-ДИй при их предоставлении для несельскохозяйственных нужд (напри-Мер, природоохранного, оздоровительного, рекреационного и т. п.).
Если земельные участки изымаются для несельскохозяйственных нужд, размеры убытков и потерь устанавливаются на стадии предвари тельного согласования места размещения объекта и уточняются на ста-Дии изъятия и предоставления участков.
Вестник мэрии Москвы. 1998. № 21.
265
Подготавливаемый в процессе изъятия землеустроительный проект формирования землепользования несельскохозяйственного назначения должен включать следующие сведения:
— о размещении земельного участка и объектов строительства;
— о площади земельного участка, составе предоставляемых и вклю чаемых в санитарную (охранную) или защитную зону земельных угодий и их кадастровая оценка;
— о площади, составе и кадастровой оценке угодий, предназначен ных для размещения объектов, вносимых с отводимых земель или с зе мель санитарной (охранной) или защитной зоны;
— об условиях и сроках восстановления нарушенного производства;
— об условиях и сроках снятия, хранения (консервации) и использо вания нарушаемого плодородного слоя почвы;
— об условиях и сроках проведения рекультивации земель;
— о размере убытков, включая упущенную выгоду;
— о размере потерь;
— о размере земельного налога с предоставляемых земель до изъя тия и предполагаемом размере земельного налога после их изъятия;
— об условиях и сроках изъятия, занятия и использования предос тавляемых земель.
В Положении специально устанавливается, что данный землеустрои тельный проект подлежит обязательной государственной экологической экспертизе.
Если земельные участки не изымаются, однако права владельцев ог раничиваются, или если ухудшается качество земель в результате сторон него влияния, землеустроительный проект, устанавливающий размеры убытков и потерь, должен включать следующие разделы:
— площадь, состав и кадастровая оценка угодий, на которые распро страняется ограничение прав пользователей земли или ухудшение качест венного состояния их земель;
— влияние ограничения прав пользователей земли или ухудшения качественного состояния их земель на продуктивность земельных угодий и доходность производства;
— меры по сокращению или устранению дальнейшего влияния огра ничения прав пользователей земли или ухудшения качества земель на продуктивность земельных угодий и доходность производства;
— условия и сроки восстановления нарушенного производства;
— размер убытков, включая упущенную выгоду;
— размер потерь;
— размер земельного налога, взимаемого до и после ограничения прав пользователей земли или ухудшения качества их земель.
В случае временного изъятия земельных участков (обычно на срок до трех лет) убытки и потери возмещаются при предоставлении земель в пользование и уточняются после освобождения этих участков.
Во всех случаях произведенные расчеты убытков и потерь должны согласовываться с заинтересованными сторонами. После такого согласо вания составляется акт, который регистрируется местной администраци ей. Споры о размерах и порядке возмещения убытков и потерь разреша ются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией (см. § 1 настоящей главы).
266
ВОЗМЕЩЕНИЕ
ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦАМ,
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЯМ
И СОБСТВЕННИКАМ
ЗЕМЛИ ПРИЧИНЕННЫХ
УБЫТКОВ
Причиненные убытки подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выго ду. Исключение составляют случаи изъятия или временного занятия земельных участков для государственных и общественных нужд и ограничения прав пользователей земли, а также ухудшения качества земель в резуль тате стороннего влияния.
Упущенная выгода рассчитывается на весь период времени, необхо димый для восстановления сельскохозяйственного производства. Если зе мельные участки выкупаются или реализуются иным образом, убытки собственников земли (включая упущенную выгоду) входят в стоимость (цену) участка.
Упущенная выгода является частью убытков пользователей земли, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков. Убытки в виде упущенной выгоды вызываются прекращением получения ежегодного дохода пользователями земли с изымаемых земель в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства.
Убытки возмещаются собственникам земли, землевладельцам и зем лепользователям. Обязанность по возмещению лежит на организациях (гражданах), в пользу которых произведено отчуждение участка или дея тельность которых вызывает ограничение прав пользователей земли или ухудшение качества земель.
В состав убытков, подлежащих возмещению, включается:
— стоимость жилых зданий, объектов культурно-бытового назначе ния, производственных и иных зданий и сооружений или затрат по их переносу на новое место. В этих случаях оценка производится по смет ной стоимости строительства новых зданий, объектов и сооружений, рав ных имеющимся по полезной площади, вместимости, емкости и уровню механизации (по типовым проектам);
— стоимость плодово-ягодных, защитных и иных многолетних наса ждений, незавершенного производства;
— убытки (затраты), вызываемые возникающими неудобствами зем левладения и землепользования, убытки (затраты), необходимые для вос становления ухудшенного качества земель;
— убытки (затраты), связанные с ограничением права пользователя земли;
— упущенная выгода. Возмещение убытков может производиться как в денежной, так и в
натуральной форме. В этом случае организация, которой отведен уча сток, за свой счет производит строительство новых объектов на другом месте. При этом, если стоимость вновь возводимых объектов выше, не жели тех, которые утрачиваются, разница выплачивается за счет лица, в пользу которого производится строительство.
При изъятии или временном занятии земельных участков, в резуль тате которого частично или полностью нарушается работа оросительных, осушительных, противоэрозионных и противоселевых объектов и соору жений (систем), убытки определяются исходя из сметной стоимости ра бот на строительство или реконструкцию объектов и сооружений (сис-
267
тем), включая стоимость проектно-изыскательских работ, по нормам, расценкам и ценам, действующим на момент изъятия земель.
Оценка водных источников (колодцев, прудов, скважин и т. п.) про изводится по сметной стоимости работ на строительство новых водных источников равного дебита и качества воды, включая стоимость проект но-изыскательских работ.
Оценка плодоносящих плодово-ягодных насаждений, а также защит ных и других многолетних насаждений производится по стоимости са женцев и затратам на посадку и выращивание их до начала плодоноше ния или смыкания крон (в ценах на момент изъятия земель). В случаях, когда изымаются земли, занятые плодоносящими плодово-ягодными на саждениями, упущенная выгода возмещается за весь срок, включая год изъятия земель и год получения урожая плодово-ягодных насаждений на новых землях, равный достигнутому на изымаемых землях.
Все остальные объекты, в том числе незавершенное строительство и неплодоносящие плодово-ягодные насаждения, оцениваются по фактиче ски произведенным пользователем земли объемам работ и затратам в це нах на момент изъятия земель.
Если в результате изъятия участка возникли неудобства в использова нии земли (например, образование островов при наполнении водохрани лищ, нарушение транспортных связей, разобщение территории коммуни кациями и т. п.), они определяются суммой единовременных затрат на строительство дамб, мостов, дорог, подъездов, других сооружений, а так же на приобретение лодок, катеров, паромов и иных транспортных средств. Упущенная выгода, вызванная возникшими неудобствами, ис числяется в размере десятикратной разницы ежегодных затрат на экс плуатацию транспортных средств после изъятия земель (с образованием неудобств) и до изъятия земель.
Как уже отмечалось выше, убытки могут быть вызваны необходимо стью восстановления ухудшенного качества земель. Они включают затра ты на проведение почвенных, агрохимических и других специальных об следований и изысканий, а также мероприятий, обеспечивающих восста новление качества земель, и определяются проектной документацией.
Особые правила устанавливаются для возме-
ВОЗМЕЩЕНИЕ ПОТЕРЬ щения потерь сельскохозяйственного произ-СЕЛЬСКОХОЗЯИСТВЕННОГО водства Потери возмещаются организация-ПРОИЗВОДСТВА ми которым предоставляются сельскохозяй-
ственные угодья для несельскохозяйственных нужд или чья деятельность приводит к ограничению использования, ухудшению качества угодий, а также организациями, вокруг объектов которых устанавливаются охран ные, санитарные и защитные зоны (за исключением случаев, когда эти зоны устанавливаются на землях природоохранного, природно-заповед-ного и оздоровительного назначения).
Размер возмещения устанавливается по стоимости освоения равнове ликой площади новых земель с учетом проведения на них мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв до уровня плодоро дия изымаемых земель (по кадастровой оценке). Под освоением новых земель (включая их окультуривание и повышение плодородия почв) в этих случаях понимается комплекс мероприятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельскохозяйственное использование земель, за нятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими не-
268
сельскохозяйственными угодьями, путем проведения мелиоративных ра бот (осушение, орошение и другие мероприятия). Размер стоимости ос воения новых земель взамен изымаемых для несельскохозяйственных нужд определяется исходя из нормативов, которые обеспечивают на ос ваиваемых землях и улучшаемых угодьях производство сельскохозяйст венной продукции в объеме не менее получаемого на изымаемых земель ных участках или ранее получаемого до снижения их качества.
В случаях, когда потери вызваны ограничением использования или ухудшением качества сельскохозяйственных угодий под влиянием дея тельности сторонних лиц, они определяются в процентах от норматива стоимости освоения новых земель пропорционально снижению качества сельскохозяйственных угодий (по кадастровой оценке земель). Для опре деления размера потерь используются планово-картографические мате риалы, данные почвенных обследований, земельного кадастра и монито ринга земель.
Потери, возникающие в результате изъятия земель, определяются на стадии предварительного согласования места размещения объекта с уточ нением при предоставлении земель. Если потери дополнительно выяви лись в период строительства или после введения в действие объекта, то они определяются на основании фактического отрицательного воздейст вия объекта на качество прилегающих сельскохозяйственных угодий.
Потери сельскохозяйственного производства, как и убытки, подлежат возмещению в полном объеме. Однако законодательством устанавлива ются случаи, когда такие потери не возмещаются. Например:
— при предоставлении земельных участков для строительства мелио ративных систем на землях сельскохозяйственного назначения;
— при предоставлении естественных кормовых угодий под строи тельство прудов рыбных хозяйств, рыбопитомников, нерестово-вырост-ных хозяйств и рыбоводных предприятий;
— при отводе земель под индивидуальное жилищное строительство в границах населенных пунктов;
— при изъятии земель или ограничении использования земель в случаях отнесения земельных участков в установленном законодатель ством порядке к землям природоохранного, природно-заповедного, оздо ровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
— при консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радио активными веществами, в случаях, если виновные в деградации угодий и загрязнении земель юридические лица не установлены, а также в слу чаях, если виновные лица своевременно выполнили необходимые меро приятия по восстановлению деградированных сельскохозяйственных уго дий и реабилитации загрязненных земель.
Помимо полного изъятия земельных участков потери сельскохозяйст венного производства могут возникать при временном отводе участков сельскохозяйственных угодий. В этом случае потери также возмещаются в полном объеме с установлением обязательного условия рекультивации Нарушенных земель под несельскохозяйственные угодья. Возмещение ус танавливается в размере 50 % от норматива при нанесении снятого пло дородного слоя почвы на малопродуктивные или непродуктивные угодья за счет средств предприятий, организаций и учреждений, которым пре доставляется земельный участок.
269
J
В отличие от убытков, которые возмещаются тому лицу, у которого изымается участок или права землепользования которого ограничиваются, потери сельскохозяйственного производства возмещаются органу законо дательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации.
Кроме термина «убытки» при нанесении урона
ВОЗМЕЩЕНИЕ в законодательстве используется термин «вред».
ВРЕДА Обычно о причинении вреда говорят, когда
урон наносится жизни и здоровью человека (физический и моральный вред) и окружающей природной среде (экологический вред). Однако тер мин «вред» может быть использован в качестве общего для обозначения урона любого вида. Именно в таком значении он применяется в гла ве 59 ГК РФ.
При причинении вреда возникают обязательства вследствие причине ния вреда. Такие обязательства являются внедоговорными: они, как пра вило, возникают между лицами, не состоящими в договорных отношени ях. Это является еще одним отличием вреда от убытков, которые причи няются друг другу сторонами в договорных отношениях (см. приведенный выше пример).
Вред может быть причинен в результате действия или бездействия. Например, в результате загрязнения окружающей среды (действие) или при неприятии мер по предотвращению эррозии почв (бездействие).
Вред обычно причиняется в результате совершения противоправных действий. Помимо противоправности деяния основаниями для возмеще ния вреда служат: причинная связь между действием (бездействием) и наступившим результатом (вредом), а также вина причинителя.
При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда устанавливается по ценам, существовавшим на мо мент возмещения вреда (ст. 393 ГК РФ).
Иногда определить размер причиненного вреда затруднительно (как правило, такое положение возникает при причинении вреда окружающей среде, животному миру и т. п.). В этих случаях исходные начала для оп ределения размера возмещения устанавливаются в нормативном порядке: либо утверждаются таксы, либо определяются методики подсчета, либо указываются иные способы.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Жуйков В. М. Проблемы гражданского процессуального права. М.: Городец, 2001.
2. Земельные споры: Сборник документов / Под общей ред. М. Ю. Тихоми рова. М., 1999.
3. Как обращаться в суд и прокуратуру. М., 1997.
4. Судебные споры: Сборник документов / Под общей ред. М. Ю. Тихомиро ва. М.: Юринформцентр, 2000.
Глава 12
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
§ 1. ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕН НОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Земельный кодекс в ст. 77 определяет земли сельскохозяйственного назначения как земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Таким образом, основным критерием отнесения земель к категории сельскохозяйственных является их назначение — использова ние для ведения сельскохозяйственного производства, под которым в данном случае понимается как ведение товарного сельского хозяйства, так и выращивание растениеводческой и животноводческой продукции населением для собственного потребления в личных подсобных хозяйст вах, на садовых и огородных участках. Остальные направления использо вания сельскохозяйственных земель: разведение защитной древесно-кус-тарниковой растительности, строительство помещений для переработки и хранения сельскохозяйственной продукции, организация опытных уча стков для проведения сортоиспытания сельскохозяйственных культур и другие — непосредственно связаны с указанной основной целью.
Важное практическое значение имеет специальное указание в Зе мельном кодексе РФ на то, что к сельскохозяйственным землям могут быть отнесены только земельные участки, находящиеся за чертой поселе ний. Дело в том, что на территории сел, поселков, городов и других на селенных пунктов также имеются земли, используемые в сельскохозяйст венных целях, — приусадебные хозяйства жителей, огороды, овощеводче ские, цветоводческие, парниковые хозяйства коммерческих организаций. На такие земельные участки распространяется правовой режим земель поселений, в составе которых выделяются специальные территориальные зоны сельскохозяйственного использования (см. главу учебника о землях поселений).
Следует иметь в виду, что участки земель, используемые в сельскохо зяйственных целях, имеются также в составе земель транспорта и земель лесного фонда: на них распространяется правовой режим соответствую щей категории земель.
Земли сельскохозяйственного назначения — особая категория земель, в состав которой входят лучшие, плодородные земли, составляющие дос тояние страны. Только в сельском хозяйстве земля используется не толь ко как пространственно-операционный базис для размещения тех или Иных объектов, но как основное средство производства. Поэтому сель скохозяйственные земли подлежат особой охране. В 1998 г. принят спе-
271
циальный закон — «О государственном регулировании обеспечения пло дородия земель сельскохозяйственного назначения», которым определены функции органов государственной власти и управления по регулирова нию плодородия таких земель, обязанности лиц, использующих сельско хозяйственные земли, меры стимулирования повышения качества и пло дородия земель (подробнее см. главу 10).
При разработке Земельного кодекса РФ наиболее острые дискуссии вызвал вопрос о регулировании оборота именно сельскохозяйственных земель. Требовалось установить такие условия осуществления сделок с этими землями, которые исключали бы возможность их разбазарива ния, нерационального использования, перевода в другие категории, и в то же время обеспечить возможность наиболее полного осуществления прав на земли сельскохозяйственными организациями, крестьянскими хозяйствами и иными гражданами, учитывая реально существующие пра ва сельских тружеников на земельные доли, полученные ими в ходе аг рарной реформы (о земельных долях будет сказано ниже). Все это обу словило принятие решения о более детальной проработке вопросов ис пользования сельскохозяйственных земель и издании специального нормативного акта о государственном регулировании и особенностях ог раниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому Земельный кодекс детально правовой режим земель сельскохозяйствен ного назначения
не регулирует, во многих случаях давая отсылки к буду щему закону, который назван выше.
Состав земель
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕного
НАЗНАЧЕНИЯ
СОСТАВ ЗЕМЕЛЬ сельскохозяйственного назначеНИЯ неоднороден. Лучшие, наиболее ценные из - них это сельскохозяйственные угодья, на которых, собственно, и произрастает продукция аграрного производства. Поэтому законодательством установлен особый режим их предоставления, использования и изъятия, о чем далее будет сказано более подробно. Остальные сельскохозяйственные земли имеют вспомогательный по отношению к угодьям характер, Они заняты внутри хозяйственными дорогами (т. е. подъездными путями к различным под разделениям сельскохозяйственных предприятий; дороги и магистрали между населенными пунктами относятся к землям транспорта), комму никациями, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемы ми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяй ственной продукции. В состав земель сельскохозяйственного назначения входят также замкнутые водоемы — пруды, озера, водохранилища. В со ответствии с водным законодательством обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью зе мельного участка (ст. 11 Водного кодекса РФ).
Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, предназначена для обеспечения заши ты земель от неблагоприятного воздействия негативных природных, ан тропогенных и техногенных явлений посредством использования почвоза щитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности. Рубки такой растительности должны обеспечивать улучшение ее состояния и вы полнение ею своих функций (ст. 134 Лесного кодекса РФ). Следует отли чать древесно-кустарниковую растительность на сельскохозяйственных землях от противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных лесо насаждений на землях природоохранного назначения (см. ст. 103 Лесного
272
СУБЪЕКТЫ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕН НОГО НАЗНАЧЕНИЯ
кодекса РФ). Первая в правовом смысле к лесам не относится, и право собственности на нее переходит вместе с правом на земельный участок, тогда как купля-продажа участков лесного фонда по закону запрещена.
Среди земель сельскохозяйственного назначения имеются также так называемые неудобья: это овраги, балки, болота, гари и прочие участки, которые по своему состоянию в данный момент не могут быть использо ваны в качестве продуктивных земель. Они подлежат окультуриванию и переводу в сельскохозяйственные угодья.
Земельный кодекс в ст. 78 устанавливает круг лиц, которые могут использовать земли сельско хозяйственного назначения. Это: граждане, в том числе ведущие крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хо зяйства, садоводство, животноводство, огородничество;
хозяйственные общества и товарищества, производственные коопера тивы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные коммерческие организации;
некоммерческие организации, в том числе потребительские коопера тивы, религиозные организации;
казачьи общества;
опытно-производственные, учебные, учебно-опытные и учебно-про изводственные подразделения научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеоб разовательных учреждений;
общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Даль него Востока Российской Федерации для сохранения и развития их тра диционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
Приведенный перечень не является ограничительным: в нем выделе ны те граждане, объединения граждан и юридические лица, которые яв ляются основными пользователями земель сельскохозяйственного назна чения, однако заниматься выращиванием сельскохозяйственной продук ции и пользоваться для этих целей участками земли на том или ином праве могут любые граждане, коммерческие и некоммерческие организа ции. Ограничения установлены законом только для иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Указанные лица в соот ветствии со ст. в Закона о введении в действие Земельного кодекса Рос сийской Федерации до введения в действие федерального закона об обо роте земель сельскохозяйственного назначения могут владеть и пользо ваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
В состав земель сельскохозяйственного назначе ния согласно формулировке ст. 77 ЗК входят как земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, так и предназначенные для этих це лей. Временно не предоставленные никому земельные участки сельскохо зяйственного назначения находятся в фонде перераспределения.
Впервые о необходимости создания специальных фондов для пере распределения сельскохозяйственных земель было упомянуто еще в Зако не о земельной реформе 1990 г. Он установил, что в процессе осуществ ления земельной реформы решениями местных органов власти может быть изъята и передана в специальный земельный фонд для последую-
273
ФОНД
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ
щего перераспределения и наделения земельными участками часть зе мель, используемых не по целевому назначению, неэффективно исполь зуемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья; из этих фондов в первоочередном порядке вьщеляются земли для организации крестьянских хозяйств, ведения личных подсобных хо зяйств, садоводства, огородничества, животноводства. Создание таких фондов было особенно важным потому, что в тех условиях, когда стави лась задача массового формирования фермерских хозяйств, необходимо было найти источники предоставления земли тем лицам, желающим соз дать крестьянское (фермерское) хозяйство, которые не являлись членами сельскохозяйственных предприятий и не имели права на получение зе мельной доли.
Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» было предписано включить в фонды перераспределения земель участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам сельскохозяйственных предпри ятий. Местные администрации обязывались организовывать продажу зе мель фонда по конкурсу и передачу их в аренду с правом последующего выкупа.
Однако в законодательстве того времени не было достаточно четко указано, что земли фонда перераспределения являются сельскохозяйст венными землями. А ст. 96 прежнего Земельного кодекса гласила, что все земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с законодательством, являются землями запаса. Получалось, что изъятые сельскохозяйственные земли переходили в категорию земель запаса, т. е. их целевое назначение теря лось, и они затем могли быть предоставлены и для иных, несельскохо зяйственных, целей.
Поэтому чрезвычайно важным является указание в п. 1 ст. 80 нового Земельного кодекса на то, что фонд перераспределения земель создается в составе земель сельскохозяйственного назначения в целях перераспре деления земель для сельскохозяйственного производства, создания и рас ширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хо зяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокоше ния, выпаса скота. А согласно п. 3 этой же статьи использование земель фонда перераспределения осуществляется в соответствии со ст. 78 ЗК РФ, т. е. они предоставляются всем указанным в данной статье лицам, о которых шла речь в предыдущем разделе настоящего параграфа.
Земельный кодекс устанавливает исчерпывающий перечень источни ков поступления земель в фонд перераспределения. Изучение этого пе речня позволяет сделать вывод о том, что при создании фонда не ставит ся задача искусственного перераспределения земель (как это предполага лось в начале аграрной реформы), выявления и изъятия недостаточно эффективно использующихся участков и т. п. Перечень включает те слу чаи появления свободных земель, которые всегда так или иначе имеют место в реальной жизни и предусмотрены гражданским и земельным за конодательством. Создание же фонда перераспределения имеет цель не допустить перетекания таких земель в иные категории земель, не связан ные с сельскохозяйственным использованием. Итак, земельные участки
274
сельскохозяйственного назначения поступают в фонд перераспределения земель:
1) при добровольном отказе от земельного участка (условия и поря док такого отказа регламентированы ст. 53 ЗК РФ);
2) если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лише ны завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства. В этих случаях в соответствии с гражданским законодательством земельный участок по лучает статус выморочного имущества и переходит в собственность госу дарства (ст. 1151 ГК РФ);
3) при принудительном изъятии земельного участка в случаях, пре дусмотренных Земельным кодексом и другими федеральными законами.
Принудительное изъятие земельного участка возможно по несколь ким основаниям. Изъятие земель для государственных или муниципаль ных нужд осуществляется в исключительных случаях, по основаниям, указанным в ст. 49 Земельного кодекса. При этом у собственника земли такое изъятие осуществляется путем выкупа (ст. 279—282 ГК РФ). Без какой-либо компенсации осуществляется конфискация по решению суда земельного участка у собственника как санкция за совершение уголовно го преступления или за умышленное систематическое совершение зе мельных правонарушений (ст. 50 ЗК РФ). Возможно также принудитель ное лишение прав на земельный участок в случае его ненадлежащего ис пользования или использования не в соответствии с его назначением (ст. 284-287 ГК РФ, ст. 54 ЗК РФ).
Подробно основания прекращения прав на землю рассмотрены в со ответствующей главе учебника.
Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлено (п. 11 ст. 3), что с момента вступле ния Земельного кодекса в силу в фонд перераспределения земель вклю чаются все земли, находившиеся на дату вступления Кодекса в силу в фондах перераспределения земель, образованных в соответствии с Ука зом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР».
Более детально правовой режим фонда перераспределения земель, а также порядок поступления в него земельных участков и предоставле ния их новым владельцам будет установлен специальными закона ми — прежде всего федеральным законом о государственном регулирова нии и особенностях осуществления оборота земель сельскохозяйственно го назначения, а также постановлениями Правительства Российской Федерации.
Земельный кодекс установил, что сведения о наличии земель в фонде Перераспределения являются общедоступными. Это очень важно, так как в соответствии с этими сведениями граждане будут решать вопросы о создании новых садоводческих товариществ, возможности получения Участка для личного подсобного хозяйства; сельскохозяйственные ком мерческие организации и фермеры смогут выкупить дополнительные Участки у государства. При этом имеет значение расположение и качест во, имеющихся в фонде участков. Поэтому местные землеустроительные органы обязаны предоставлять соответствующие данные всем заинтересо-
275
ванньш лицам, а также публиковать в местной прессе сведения о посту пающих в фонд и предоставляемых из фонда землях.
В соответствии со ст. 19 Земельного кодекса не переданные в част ную собственность земельные участки государственного фонда перерас пределения земель могут находиться в собственности субъектов Россий ской Федерации.
§ 2. ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ УГОДИЙ
Особенностям использования сельскохозяйственных угодий посвящена ст. 79 Земельного кодекса рф в ней нашла закрепление норма о ТОМ, что сельскохозяйственные угодья имеют
приоритет в использовании и подлежат особой охране. При этом нормы упомянутой статьи посвящены в основном гарантиям недопущения не обоснованного изъятия и перевода этих ценных земель в иные категории. Охрана же сельскохозяйственных угодий с точки зрения сохранения и повышения плодородия почв регламентирована другими статьями Ко декса, а также специальными нормативными актами. Так, Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия зе мель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. установлены правовые основы государственного регулирования обеспечения воспроиз водства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осу ществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности. Закон устанавливает, что юридические лица и граждане, использующие земли сельскохозяйственного назначения, обязаны, в частности:
осуществлять производство сельскохозяйственной продукции спосо бами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохо зяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающи ми неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду;
соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты про ведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитар-ньгх и противоэрозионных мероприятий;
предоставлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пес тицидов;
содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосани-тарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохо зяйственного назначения;
информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязне ния почв на земельных участках, находящихся в их владении или поль зовании.
При этом собственники, владельцы и пользователи земельных участ ков имеют право проводить агротехнические, агрохимические, мелиора тивные, фитосанитарные и противоэрозионные мероприятия по воспро изводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения и полу-
276
чать в установленном порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике его изменения.
Земельное законодательство исходит из того, что сельскохозяйствен ные угодья в принципе должны использоваться только по целевому на значению и предоставление их для любых иных нужд нежелательно. Но поскольку в жизни возникают ситуации, когда изъятия сельскохозяйст венных угодий избежать нельзя, настоящий Кодекс устанавливает диф ференцированный подход к возможности такого изъятия в зависимости от качества и ценности угодий. Показатели качества основываются ис ключительно на данных земельного кадастра. Соответственно выделяют ся сельскохозяйственные угодья худшего качества, сельскохозяйственные угодья с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень, и особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья.
В основном под несельскохозяйственные нужды (такие, как строи тельство промышленных предприятий) могут быть предоставлены (если нет возможности использовать непригодные для сельского хозяйства зем ли) угодья худшего качества по кадастровой оценке. Однако строительст во линейных сооружений — таких, как дороги, магистральные трубопро воды, линии электропередач, чаще всего не может быть осуществлено в обход сельскохозяйственных земель, поэтому, а также с учетом того, что они занимают незначительную площадь, под такое строительство мо гут быть использованы и угодья лучшего качества, в том числе с кадаст ровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень. При этом долж но быть соблюдено условие о размещении данных объектов вдоль уже имеющихся дорог, трасс и границ полей севооборотов.
К тем исключительным случаям, когда допускается изъятие сельскохо зяйственных угодий с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень, относятся, кроме строительства указанных линейных сооружений: необходимость вьтолнения международных обязательств, разработки место рождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных — таких, как глина, песок, гравий), содержание объектов культурного наследия (на пример, памятников истории и культуры), которые могут находиться на участках сельскохозяйственных угодий, строительство и содержание школ, больниц, клубов, — когда нет возможности разместить их на иных землях или если они оказались на землях сельскохозяйственного назначения вслед ствие изменения границ населенного пункта.
Наконец, среди сельскохозяйственных угодий выделяются такие, ко торые вообще не могут быть переданы для использования в иных це лях — это особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья. От несение угодий к этому виду находится в компетенции субъектов Рос сийской Федерации и производится ими с учетом наличия и состояния сельскохозяйственных угодий в республике, области, крае. В настоящем Кодексе в этом направлении даны лишь некоторые ориентиры: указыва ется, что в утверждаемый субъектами Российской Федерации перечень особо ценных сельскохозяйственных угодий могут быть включены земли Учебно-опытных и опытно-производственных хозяйств, вузов; угодья с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень более Чем на 20%.
Например, в Московской области в соответствии с Законом от 12 апреля 1995 г. «Об отнесении земель сельскохозяйственного назначе-
277
ния к особо ценным и ценным»1 к особо ценным землям сельскохозяй ственного назначения, изъятие которых не допускается, отнесены:
опытные поля и участки научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, используемые в целях проведения стационарных на учных опытов и испытаний, выращивания ценных видов растений, про ведения селекционной работы и сортоиспытаний;
орошаемые и осушаемые земли с действующими стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами и системами двойного регулирования.
К ценным землям сельскохозяйственного назначения в Московской области отнесены земли, обладающие потенциалом плодородия выше среднего по природно-хозяйственной зоне, и земли с кадастровой оцен кой выше среднерайонной. Изъятие таких земель для несельскохозяйст венных нужд производится в соответствии с действующим законодатель ством на основании постановления главы администрации Московской области, согласованного с органами местного самоуправления.
Аналогичные акты приняты и в других субъектах Российской Феде рации, все они продолжают действовать, поскольку не противоречат нор мам Земельного кодекса.
В любом случае при изъятии земель сельскохозяйственного назначе ния производится не только возмещение убытков, понесенных в резуль тате такого изъятия собственниками или пользователями земли, но и, если изъятие произведено для использования земель в целях, не связан ных с ведением сельского хозяйства, возмещение потерь сельскохозяйст венного производства в размере стоимости освоения равновеликой пло щади новых земель.
Сельскохозяйственные угодья перестают быть таковыми не только в результате изъятия, но также и вследствие перевода в другие категории земель. При этом земля может оставаться у того же сельскохозяйствен ного пользователя, но войти, например, в состав земель поселений. За конодательством установлен особый порядок перевода земель из одной категории в другую, причем для земель сельскохозяйственного назначе ния этот порядок более строг. Так, в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, такой перевод осуществляется по реше нию органа местного самоуправления, но в отношении находящихся в муниципальной собственности земель сельскохозяйственного назначе ния — по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В ходе проведения аграрной и земельной ре-
форм в России сельскохозяйственные угодья,
занимаемые аграрными предприятиями, были
приватизированы, в результате чего возникли так называемые земельные
доли. Новый Земельный кодекс установил, что порядок использования
таких долей будет урегулирован федеральным законом об обороте земель
сельскохозяйственного назначения. Однако до его принятия продолжают
действовать нормативные акты, установившие порядок приобретения
прав на такие доли, пользования и распоряжения ими.
Так что же такое земельные доли? Для ответа на этот вопрос сле дует обратиться к истории проведения аграрной и земельной реформ.
1 Вестник Московской областной Думы. 1995. № 6. С. 4.
278
Целями реформ были создание условий для развития индивидуально го и частного хозяйствования на земле, проведение реорганизации колхозов и совхозов в новые организационно-правовые формы и приватизация занимаемой ими земли. Приватизация земли произво дилась путем передачи ее в собственность граждан, работающих в сельскохозяйственных предприятиях, с определением индивидуаль ных земельных долей.
Впервые нормы об обязательности раздела земли и имущества кол хозов и совхозов на условные паи и доли с условием выдела их в нату ре работникам, желающим создать индивидуальное крестьянское хозяй ство, были закреплены в Законах о крестьянском (фермерском) хозяй стве и о земельной реформе, принятых в 1990 г. В дальнейшем вопросы преобразования сельскохозяйственных предприятий и земельных отно шений в них были урегулированы Указом Президента Российской Фе дерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 г., постановлениями Правительства Россий ской Федерации «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» от 29 декабря 1991 г., «О порядке приватизации и реорганизации предпри ятий и организаций агропромышленного комплекса» от 4 сентября 1992 г., Указом Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г.
Детальный порядок расчета и предоставления земельных долей, а также распоряжения ими определен Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» от 1 февраля 1995 г.
В соответствии с указанными нормативными актами земельная доля представляет собой рассчитанное в гектарах или балло-гектарах количе ство земельной площади, приходящейся на одного члена (участника) сельскохозяйственной организации (предприятия).
При определении земельных долей учитывались все сельскохозяйст венные угодья в границах сельскохозяйственных предприятий, за исклю чением земельных участков, переданных в ведение органов местного са моуправления, включенных в фонд перераспределения земель, используе мых сортоучастками для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур и переданных данному хозяйству в аренду.
Земельные доли на местности не отграничиваются и существуют в документальном выражении до тех пор, пока в установленных законом случаях и порядке не будет произведено выделение в натуре земельного Участка, равного по размеру установленной земельной доле.
Земельные доли передавались в собственность работников сельскохо зяйственных организаций, а также пенсионеров хозяйства, проживающих На его территории, лиц, занятых в социальной сфере на селе, и наслед ников названных категорий граждан, умерших к моменту получения сви детельства на право собственности. Размер индивидуальной земельной Доли устанавливался независимо от трудового вклада и стажа работы и определялся в натуральном и стоимостном выражении.
Собственники земельных долей получили право распорядиться ею без согласия на то других участников долевой собственности: обменять
1 СЗ РФ. 1995. №7. Ст. 534.
279
на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве; пода рить, передать на наследству в соответствии с законодательством Россий ской Федерации; передать на условиях договора ренты и пожизненного содержания; внести в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяй ственной коммерческой организации; продать или сдать в аренду, но только для целей производства сельскохозяйственной продукции (т. е. организациям, ведущим сельскохозяйственное производство, фермерским хозяйствам, гражданам, работающим в сельскохозяйственных предпри ятиях либо проживающим на селе и ведущим личное подсобное хозяйст во); получить в счет доли земельный участок для ведения крестьянского или личного подсобного хозяйства.
Однако подавляющее большинство земельных долей, оставаясь в соб ственности граждан, передано в аренду сельскохозяйственным организа циям. То есть хозяйства фактически используют ту же землю, что зани мали, и до реорганизации, но не являются ее собственниками; арендная плата обычно представляет собой предоставление собственникам ряда ус луг — например, по обработке личных участков — либо выдачу опреде ленного количества натуральной продукции.
Выдел земельного участка в натуре в счет земельной доли произво дится при условии согласия остальных сособственников земельных долей с местоположением выделяемого участка. При наличии разногласий ре шение принимает орган местного самоуправления при участии комитетов по земельным ресурсам и землеустройству; возникающие при этом споры решаются в судебном порядке. В целом ряде хозяйств в соответствии с Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации госу дарственных сельскохозяйственных предприятий от 4 сентября 1992 г. вообще запрещен выдел земельных участков в счет долей, при выходе из таких хозяйств можно получить только денежную компенсацию стоимо сти доли. Это учебные, опытные, узкоспециализированные (например, племенные, семеноводческие) хозяйства, конезаводы и др.
В настоящее время согласно ст. в Закона о введении в действие Зе мельного кодекса Российской Федерации приватизация земельных участ ков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается вплоть до принятия закона о государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения.
§ 3. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ ГРАЖДАНАМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
Земельный кодекс подробно не регламентирует вопросы предостав ления и использования сельскохозяйственных земель, поскольку, как уже отмечалось, предполагается подробно урегулировать их в отдельном законе. Однако в настоящее время имеются некоторые специальные за коны, регулирующие отношения по предоставлению сельскохозяйствен ных земель тем или иным категориям пользователей (таким, как ферме ры, садоводы и огородники). Эти нормативные акты будут продолжать действовать до тех пор, пока не принято новое законодательство о сельскохозяйственных землях, которое может внести в них определен ные коррективы.
280
КРЕСТЬЯНСКИЕ (ФЕРМЕРСКИЕ)
ХОЗЯЙСТВА И ЛИЧНЫЕ
ПОДСОБНЫЕ
ХОЗЯЙСТВА
Законодательством не установлено четких гра ниц между личными подсобными хозяйствами и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.
Разница состоит в том, что крестьянские (фермерские) хозяйства ведут товарное аграрное
производство, ориентированное на рынок, а
личные подсобные хозяйства производят продукцию для собственного потребления.
Специальных нормативных актов, регулирующих деятельность лич ных подсобных хозяйств, пока нет. Однако Земельный кодекс в п. 3 ст. 81 установил, что гражданам, изъявившим желание вести личное подсобное хозяйство, земельные участки предоставляются в соответствии с данным Кодексом и федеральным законом о личном подсобном хозяй стве. Следовательно, такой закон должен быть разработан.
Следует также иметь в виду, что с точки зрения земельного права, если личное подсобное хозяйство ведется на приусадебном земельном участке или ином участке, расположенном в черте населенного пункта, то занимаемая им земля к сельскохозяйственным не относится.
Деятельность крестьянских хозяйств регулируется Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»1, новая ре дакция которого находится сейчас в стадии разработки. Указанный Закон определяет крестьянское (фермерское) хозяйство как самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица, представленный отдельным гражданином, семьей или группой лиц, осуществляющий производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продук ции на основе использования имущества и находящихся в их пользова нии, в том числе в аренде, в пожизненном наследуемом владении или в собственности земельных участков. Членами крестьянского хозяйства считаются трудоспособные члены семьи и другие граждане, совместно ведущие хозяйство; один из них является главой крестьянского хозяйст ва, который представляет его интересы в отношениях с предприятиями, организациями, гражданами и государственными органами.
Гражданский кодекс, однако, не признал крестьянское хозяйство од ним из видов юридических лиц; поэтому в настоящее время глава кре стьянского (фермерского) хозяйства регистрируется в качестве индивиду ального предпринимателя.
Земельный кодекс содержит запись о том (п. 1 ст. 81), что земельные участки гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, предоставляются из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с Земельным кодексом и Федеральным законом о кресть янском (фермерском) хозяйстве. Однако к настоящему времени именно статьи о порядке предоставления земельных участков крестьянским хозяй ствам признаны недействующими Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федера ции в соответствие с Конституцией Российской Федерации»2. Общий смысл отмененных статей состоял в том, что гражданам, изъявившим же лание вести крестьянское хозяйство и не являющимся членами сельскохо-
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324.
2 САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
281
зяйственных организаций, предоставляются земельные участки из фонда перераспределения сельскохозяйственных земель в пределах установленных норм бесплатно. При этом согласно ныне действующей ст. 4 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка для этих целей имеет каж дый дееспособный гражданин России, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную ква лификацию либо прошедший специальную подготовку. В случае наличия нескольких претендентов преимущественное право на получение земель ного участка имеют граждане, проживающие в данной местности.
Статья в рассматриваемого Закона, также действующая в настоящее время, определяет порядок получения земель для ведения крестьянского хозяйства гражданами — членами колхозов и работниками совхозов при реорганизации этих хозяйств. В настоящее время процесс реорганизации повсеместно завершен, участники сельскохозяйственных организаций по лучили право собственности на земельные доли и могут получить зе мельный участок для создания крестьянских хозяйств в счет этих долей.
Земельные участки для крестьянского хозяйства в счет земельной доли могут быть выделены в том случае, если они не внесены в устав ный капитал (паевой фонд) сельскохозяйственной организации. Дейст вующее законодательство об акционерных обществах, обществах с огра ниченной ответственностью и товариществах разного вида не предусмат ривает возможности получения имущества, в том числе земли, при выходе из состава участников этих коммерческих организаций. В сель скохозяйственных кооперативах согласно Закону о сельскохозяйственной кооперации уставом может быть предусмотрен вариант возврата участков, внесенных в качестве пая при вступлении в кооператив. Наконец, как уже отмечалось в предыдущем параграфе, в целом ряде хозяйств (учеб ных, опытных, узкоспециализированных) запрещен выдел земельных до лей — в этом случае выдается денежная компенсация, на которую можно приобрести другой земельный участок, либо участок для создания кре стьянского хозяйства выдается из фонда перераспределения.
Согласно ст. 257 ГК РФ предоставленный крестьянскому хозяйству или приобретенный им земельный участок находится в совместной собст венности членов крестьянского хозяйства. При выходе одного из членов крестьянского хозяйства земельный участок разделу не подлежит; вышед ший из хозяйства имеет право на получение денежной компенсации, со размерной его доле в общей собственности (доли членов крестьянского хозяйства в праве совместной собственности на имущество хозяйства при знаются равными, если соглашением между ними не установлено иное).
Порядок наследования земельного участка крестьянского хозяйства уста новлен ст. 1179 ГК РФ. В соответствии с ней если наследник умершего чле на крестьянского (фермерского) хозяйства сам членом этого хозяйства не яв ляется, он имеет право на получение компенсации, соразмерной наследуемой им доле в имуществе, находящемся в общей совместной собственности чле нов хозяйства. Срок выплаты компенсации определяется соглашением на следника с членами хозяйства, а при отсутствии соглашения — судом, но не может превышать один год со дня открытия наследства. При отсутствии со глашения между членами хозяйства и указанным наследником об ином доля наследодателя в этом имуществе считается равной долям других членов хо зяйства. В случае принятия наследника в члены хозяйства указанная компен сация ему не выплачивается.
282
САДОВОДЧЕСКИЕ, ОГОРОДНИЧЕСКИЕ
И ДАЧНЫЕ
ОБЪЕДИНЕНИЯ
ГРАЖДАН
В случае, когда после смерти члена крестьянского (фермерского) хо зяйства это хозяйство прекращается, в том числе в связи с тем, что на следодатель был единственным членом хозяйства, а среди его наследни ков лиц, желающих продолжать ведение хозяйства, не имеется, имущест во крестьянского (фермерского) хозяйства подлежит разделу между наследниками.
При этом принадлежавшие наследодателю на праве собственности земельный участок или право пожизненного наследуемого владения им входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установ ленных Гражданским кодексом. Раздел земельного участка, принадлежа щего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с уче том минимального размера земельного участка, установленного для уча стков соответствующего целевого назначения (ст. 1182 ГК РФ).
Занятие граждан садоводством, животноводст вом и огородничеством в нашей стране тради ционно осуществляется в основном в коллек тивных формах: прежде это были в основном садоводческие товарищества и дачные коопера тивы, сейчас законодательством предусмотрены несколько форм садоводческих, огороднических и дачных некоммерче ских объединений граждан в соответствии с Федеральным законом «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объедине ниях граждан» от 15 апреля 1998 г. №66-ФЗ.
Это могут быть садоводческие, огороднические или дачные: некоммер ческие товарищества, потребительские кооперативы либо некоммерческие партнерства. Их отличает главным образом форма собственности на имуще ство общего пользования, приобретенное тем или иным садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением или созданное им за счет взносов его членов. В некоммерческом товариществе оно явля ется совместной собственностью его членов (кроме средств специального фонда, образованного по решению общего собрания товарищества и яв ляющегося собственностью самого товарищества); в потребительском коо перативе и некоммерческом партнерстве — находится в собственности тако го кооператива или некоммерческого партнерства как юридического лица. Отличаются и обязательственные отношения членов указанных неком мерческих объединений по отношению к объединению. Члены садоводче ских, огороднических или дачных некоммерческих товариществ и неком мерческих партнерств не отвечают по их обязательствам, товарищества и партнерства не отвечают по обязательствам своих членов. Члены садо водческого, огороднического или дачного потребительского кооператива обязаны ежегодно покрывать образовавшиеся убытки посредством внесе ния дополнительных взносов, а также нести субсидиарную ответствен ность по обязательствам такого кооператива в пределах невнесенной части Дополнительного взноса каждого из членов такого кооператива.
Упоминавшийся выше Федеральный закон о садоводческих, огородни ческих и дачных некоммерческих объединениях граждан достаточно под робно регламентирует вопросы предоставления земли таким объединениям.
Размер садового, огородного или дачного земельного участка устанав ливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
283
Российской Федерации с учетом установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для граждан отдельных категорий предельных норм предоставления земель ных участков.
Обязанность обеспечивать граждан земельными участками для веде ния садоводства, огородничества и дачного строительства лежит на орга нах местного самоуправления. Они определяют потребность в земельных участках для создания соответствующих объединений путем приема заяв лений от граждан и составления списков желающих участвовать в таких объединениях. Гражданину может быть отказано в предоставлении садо вого, огородного или дачного участка, только если он уже получал бес платно участок под указанные цели и совершил сделку по его отчужде нию (продал, подарил) или если он имеет такой участок (на любом пра ве) и предоставление еще одного участка приведет к превышению установленных предельных норм предоставления земельных участков.
Орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соот ветствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствует перед органом местного самоуправления или органом исполни тельной власти субъекта Российской Федерации, в ведении которых находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) со ответствующих земельных участков. На основании выбранного варианта раз мещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объеди нения. После государственной регистрации этого объединения земельный уча сток ему предоставляется бесплатно первоначально в срочное пользование, а после утверждения проекта организации и застройки территории объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огородническо го или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные уча стки в собственность или на ином вещном праве. При передаче за плату зе мельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участ ков в собственность каждого члена садоводческого, огороднического или дач ного некоммерческого объединения. Причем при создании садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения члену такого объ единения предоставляется один земельный участок.
Земли общего пользования предоставляются садоводческому, огород ническому или дачному некоммерческому объединению как юридическо му лицу в собственность либо на ином вещном праве.
Общее собрание членов огороднического некоммерческого объедине ния вправе принять решение о закреплении за таким объединением как за юридическим лицом всех предоставленных ему земельных участков.
В соответствии со ст. 15 рассматриваемого Федерального закона на территории муниципального образования в соответствии с законодатель ством могут быть выделены зоны, в которых не предоставляются садо вые, огородные и дачные земельные участки или ограничиваются права на их использование (особо охраняемые природные территории, террито рии с зарегистрированными залежами полезных ископаемых, особо цен ные сельскохозяйственные угодья, резервные территории развития город ских и других поселений, территории с развитыми карстовыми, оползне-
284
выми, селевыми и другими природными процессами, представляющими угрозу жизни или здоровью граждан, угрозу сохранности их имущества).
Во всех садоводческих, огороднических, дачных объединениях имеются земли общего пользования, принадлежащие непосредственно объединению, остальные участки принадлежат на праве собственности или ином вещном праве гражданам — членам некоммерческого объединения, а также индиви дуальным садоводам и огородникам. Граждане, ведущие садоводство, ого родничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке на террито рии садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объеди нения, вправе пользоваться объектами инфраструктуры и другим имуществом общего пользования этого некоммерческого объединения за плату на условиях договоров, заключенных с таким объединением в пись менной форме в порядке, определенном общим собранием членов садовод ческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
Статьей 28 Закона о рассматриваемых объединениях закреплены важные нормы об особенностях приватизации садовых, огородных и дачных земель ных участков. Установлено, что садоводам, огородникам, дачникам и их не коммерческим объединениям, получившим земельные участки из государст венных и муниципальных земель на праве пожизненного наследуемого вла дения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды или срочного пользования, не может быть отказано в приватизации таких земельных уча стков, за исключением установленных федеральными законами случаев за прета на передачу земельных участков в частную собственность. Общее соб рание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрание уполномоченных) должно принять решение о приоб ретении прав на землю общего пользования (в качестве собственности такого объединения как юридического лица либо общей совместной собственности членов такого объединения) и создать комиссию по подготовке материалов для приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков. Члены объединения подают заявления о приватизации земельных участков, в кото рых указывают размеры участка и на каком праве они хотели бы его пере оформить (например, собственность одного гражданина, общая совместная собственность супругов или общая долевая собственность).
После проведения инвентаризации земель объединения и решения спор ных вопросов о границах земельных участков общее собрание членов садо водческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (со брание уполномоченных, правление) принимает решение о ходатайстве перед соответствующими органами местного самоуправления о закреплении земель общего пользования за таким объединением, а садовых, огородных и дачных земельных участков — за конкретными гражданами, их супругами. Решение органа местного самоуправления о приватизации садового, огородного или Дачного земельного участка принимается в месячный срок со дня подачи со ответствующего заявления и является основанием для выдачи гражданину и садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объедине нию свидетельств, удостоверяющих их права на землю.
Граждане вправе приватизировать закрепленные за ними садовые, огородные и дачные земельные участки и в индивидуальном порядке. При наличии встречных требований к границам земельных участков спор Рассматривается органом местного самоуправления или в суде.
Согласно ст. 29 Закона о садовых, огороднических и дачных неком мерческих объединениях граждан при совершении сделок с садовыми,
285
огородными и дачными земельными участками изменение их целевого назначения и разрешенного использования не допускается. Не допуска ются также сделки с этими участками, если они приводят к нарушениям градостроительных, строительных, экологических, санитарно-гигиениче ских, противопожарных и иных установленных требований (норм, пра вил и нормативов) или к невозможности соблюдать целевое назначение указанных земельных участков и условия их разрешенного использова ния. Отчуждение, залог, сдача в аренду садового, огородного или дачного земельного участка, находящегося в общей собственности, осуществля ются при согласии всех участников общей собственности. Земельные участки общего пользования садоводческого, огороднического или дачно го некоммерческого объединения разделу не подлежат.
Наибольший по величине массив сельскохозяйственных земель занимают аграрные коммерческие организации. Это бывшие колхозы и сов хозы, реорганизованные в ходе аграрной реформы в новые организаци онно-правовые формы. Перечень таких форм для коммерческих организаций установлен Гражданским кодексом РФ: это открытые и за крытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственно стью, товарищества полные и коммандитные, производственные коопе ративы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.
В период проведения аграрной реформы, который фактически занял все 90-е годы, земли сельскохозяйственным коммерческим организациям государством в собственность не выделялись. Преобразуемые из колхозов и совхозов новые формы таких организаций использовали занимаемые ими и прежде земли, если они реорганизовывались целиком, а если распадались на несколько мелких товариществ или кооперативов, то на основе проведе ния внутрихозяйственного аукциона земли бывшего хозяйства делились в соответствии с количеством земельных долей, имеющихся у работников, создающих новые хозяйства (так называемая «нижегородская модель» ре формирования). В результате в настоящее время коммерческие сельскохо зяйственные организации имеют в собственности те земли, которые были внесены в виде земельных долей в их уставный (паевой) фонд или были выкуплены, остальные земли арендуются, а в некоторых хозяйствах до сих пор используются без оформления какого-либо договора с собственниками.
Из всех форм сельскохозяйственных коммерческих организаций спе циальный закон имеется в настоящее время только о сельскохозяйствен ных кооперативах (Федеральный законот в декабря 1995 г. «О сельскохо зяйственной кооперации»1), остальные формирования действуют на ос новании Гражданского кодекса, законов «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью».
К коммерческим организациям относятся только производственные кооперативы — добровольные объединения граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами имущественных паевых взносов.
В Законе о сельскохозяйственной кооперации указано, что если про изводственный сельскохозяйственный кооператив создается в результате реорганизации сельскохозяйственной организации, ее член (участник)
1 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.
286
вправе передать выделенный ему земельный участок или причитающуюся ему земельную долю в счет паевого взноса в паевой фонд кооператива (с условием или без условия их возврата в натуральной форме в случае вы хода из кооператива) либо передать земельный участок, находящийся в его собственности, кооперативу в аренду на условиях, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъек тов Российской Федерации.
В сельскохозяйственных кооперативах учет паевых взносов ведется в стоимостном выражении. В случае внесения в счет паевого взноса ли цом, вступившим в кооператив, земельных участков, земельных и иму щественных долей и иного имущества либо имущественных прав денеж ная оценка паевых взносов производится правлением кооператива и ут верждается общим собранием членов кооператива. Общее собрание членов кооператива может утвердить методику денежной оценки переда ваемого имущества и поручить правлению кооператива на основе этой методики организовать работу по денежной оценке указанного имущест ва. Результаты данной оценки подлежат утверждению наблюдательным советом кооператива. В этом случае на общее собрание членов коопера тива выносятся только спорные вопросы по оценке земельных участков, земельных и имущественных долей и иного имущества. По решению об щего собрания членов кооператива денежная оценка паевых взносов мо жет быть подвергнута независимой экспертной проверке.
Сельскохозяйственный производственный кооператив может быть создан и в форме коопхоза. Его особенностью является то, что члены коопхоза объединяют в паевой фонд только имущество, но не земельные участки, которые остаются в их собственности.
Земельные участки сельскохозяйственного назначения могут предос тавляться не только аграрным организациям, которые специализируются на производстве сельскохозяйственной продукции и большую часть дохо дов получают от ее реализации, но и коммерческие организации про мышленного и любого иного профиля, имеющие, к примеру, подсобные сельские хозяйства или на иной основе производящие какую-либо про дукцию растениеводства или животноводства.
Среди некоммерческих организаций, исполь-
НЕКОММЕРЧЕСКИЕ зующих земли сельскохозяйственного назначе-ОРГАНИЗАЦИИ ния, наиболее многочисленными являются упо минавшиеся выше садоводческие и огороднические некоммерческие объ единения граждан.
Другую большую группу составляют сельскохозяйственные потреби тельские кооперативы. В соответствии с Законом 1995 г. «О сельскохо зяйственной кооперации» эти организации создаются для обслуживания сельскохозяйственного производства: выполнения для фермеров, аграр ных производственных кооперативов и предприятий, являющихся члена ми такого потребительского кооператива, ремонтных, агрохимических, мелиоративных и иных работ, помощи в правовых вопросах, внедрении научных достижений, организации сбыта производимой продукции и т. д.
Религиозные организации выращивают сельскохозяйственную про-ДУкцию в основном в монастырях для собственных нужд, для чего им и Предоставляются земельные участки.
Научно-исследовательская деятельность в сельском хозяйстве невоз можна без опытной базы, поэтому научно-исследовательские институты
287
и опытные станции имеют опытные поля, на которых и происходят рабо ты по выведению и апробации новых сортов сельскохозяйственных расте ний. Отработка передовых технологий производства сельскохозяйственной продукции, испытание сортов и видов растений в реальных производст венных условиях производится в опытных хозяйствах, подведомственных тем или иным научным учреждениям. Обучение в сельскохозяйственных высших и средних учебных заведениях также ведется «на земле», все они имеют опытные делянки и поля; существуют специальные совхозы-техни кумы, где сельскохозяйственное производство совмещается с обучением. Для сельских школ также выделяются специальные участки, где учащиеся проходят трудовое обучение. В Земельном кодексе научно-исследователь ские и образовательные учреждения ввиду важности выполняемых ими за дач специально выделены среди юридических лиц, использующих сельско хозяйственные земли, но по условиям предоставления и использования земли они не отличаются от иных финансируемых собственниками учреж дений как некоммерческих организаций.
В соответствии с Указом Президента Российской
КАЗАЧЬИ ОБЩЕСТВА федерации от 15 июня 1992 г. № 632 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессиро ванных народов» в отношении казачества»1 граждане, относящие себя к прямым потомкам казаков и выразившие желание совместно восстанавли вать и развивать формы хозяйствования, культуры, быта и участвовать в не сении государственной службы, а также граждане, в установленном порядке добровольно вступившие в казаки, могут объединяться в хуторские и ста ничные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества. Казачьи общества являются юридическими лица ми. Станичным и иным казачьим обществам безвозмездно отводятся зе мельные наделы для коллективного землепользования на основе традицион ных для казачества форм общинного владения землей либо общей собст венности участников общества на землю. Размер земельного надела, предоставляемого хуторскому и станичному обществу, определяется исходя из количества его участников в соответствии с установленным порядком, а также взятых ими на себя обязательств по несению государственной служ бы и необходимости создания запаса земель, обеспечивающего коллектив ное землепользование при расширении состава общества, выделения зе мельных участков гражданам, пожелавшим выйти из казачьего общества.
Для предоставления земельных участков казачьим обществам органа ми исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по представлению территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на основе предложений ка зачьих обществ формируется целевой земельный фонд. Положение о по рядке формирования целевого земельного фонда для предоставления зе мель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачь их обществ в Российской Федерации, и режиме его использования утверждено Постановлением Правительства РФ от в июня 1996 г. № 667. Согласно этому положению целевой земельный фонд может создаваться за счет: а) земель запаса; б) земель фонда перераспределения; в) земель, право собственности, владения и пользования которыми прекращается в
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992-№25. Ст. 1429.
288
соответствии с земельным законодательством Российской Федерации. При этом не должны нарушаться права граждан, не являющихся члена ми казачьих обществ, на получение земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование или аренду.
Земельные участки, включенные в целевой земельный фонд, предос тавляются по предложениям территориального войскового казачьего об щества:
а) хуторским, станичным, городским и приравненным к ним иным казачьим обществам в размерах, определяемых в каждом конкретном случае:
для размещения поселений в приграничных районах Российской Фе дерации;
для коллективного сельскохозяйственного использования — исходя из взятых членами казачьих обществ обязательств по производству и по ставкам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных нужд и с учетом наличия у казачьего обще ства и его членов бесплатно полученных для этих целей земель;
б) членам казачьих обществ для индивидуального жилищного строи тельства и ведения личного подсобного хозяйства в собственность или пожизненное наследуемое владение — по нормам, установленным органа ми местного самоуправления.
Нераспределенные земли целевого земельного фонда являются земля ми казачьего войскового резерва, и дальнейшее их использование долж но осуществляться в соответствии с установленным режимом использова ния земель по согласованию с соответствующим территориальным вой сковым казачьим обществом.
Указом Президента Российской Федерации
МАЛОЧИСЛЕННЫЕ «о неотложных мерах по защите мест прожива-НАРОДЫ СЕВЕРА Ния и хозяйственной деятельности малочислен ных народов Севера»1 предписано передавать бесплатно оленьи пастби ща, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использо вания (оленеводства, охотничьего, рыболовного и морского зверобойного промыслов, сбора ягод, грибов, орехов, лекарственных растений и дру гих) родовым общинам и семьям из числа малочисленных народов Севе ра, связанным с традиционными отраслями и промыслами, в пожизнен ное наследуемое владение либо в аренду, а сельскохозяйственным орга низациям — в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.
Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных на родов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. зафиксировал право лиц, относящихся к малочисленным народам, безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной дея тельности малочисленных народов землями различных категорий, необхо димыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами. При этом к коренным малочисленным на-Родам согласно этому Закону относятся народы, проживающие на терри ториях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традици онные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее
1
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992.
18. Ст. 1009.
2 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
289
50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими об щинами. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г., изменения в него внесены 28 марта 2001 г. Порядок образования этими народами общин установлен Федеральным законом «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20 июля 2000 г.
Правовой режим территорий традиционного природопользования ко ренных малочисленных народов регулируется Федеральным законом от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования ко ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»1.
Границы земель традиционного природопользования малочисленных народов и порядок предоставления указанным народам для этих целей земель, находящихся в федеральной собственности, устанавливают орга ны государственной власти Российской Федерации. Органы государст венной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок отвода, использования и охраны находящихся в собственности субъектов Российской Федерации земель традиционного природопользования мало численных народов.
В соответствии со ст. 82 ЗК РФ условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность коммерческим организациям, религиозным организациям, казачьим обще ствам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреж дениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочислен ных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации устанавливаются федеральным законом об обороте земель сельскохозяйст венного назначения. Поскольку в статье идет речь только об условиях предоставления сельскохозяйственных земель в собственность перечислен ным юридическим лицам, то можно сделать вывод, что в пользование и аренду участки сельскохозяйственных земель предоставляются им в об щем порядке, установленном Земельным кодексом (ст. 20, 22 и 24). При этом земельные участки в бессрочное (постоянное) пользование со гласно ст. 20 ЗК РФ предоставляются только таким сельскохозяйственным организациям, как федеральные казенные предприятия и государственные и муниципальные учреждения. Организации других правовых форм обяза ны переоформить право бессрочного (постоянного) пользования земель ным участком на право аренды либо выкупить земельный участок в собст венность до 1 января 2004 г. (ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. С. А. Боголюбов, Е. Л. Минина. Комментарий к Земельному кодексу Рос сийской Федерации. М.: Норма, 2002.
2. Аграрное право: Учебное пособие / Отв. ред. С. А. Боголюбов, Е. Л. Ми нина. М.: Норма, 2000.
3. Аграрное право (конспект лекций). М.: ПРИОР, 2001.
1 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
Глава 13
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ
Правовой режим этой категории земель определяется ст. 83—85 Зе мельного кодекса Российской Федерации, а также другими федеральны ми законами: в части обеспечения рационального использования город ской территории для нужд строительства — Градостроительным кодексом Российской Федерации; по вопросам охраны земель и соблюдения эко логических требований — Федеральным законом «Об охране окружающей среды». В целом названное законодательство и дополняющие его феде ральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направлены на решение комплекса за дач в интересах всех проживающих на территории поселений людей. К этим общим задачам относятся:
территориальная организация расселения, оптимальное размещение производительных сил, устойчивое развитие городов, других поселений и их социальной, инженерной и транспортной инфраструктур с учетом состояния окружающей среды;
экологически безопасное развитие городов, других поселений и их систем, обеспечивающее реализацию прав граждан на укрепление здоро вья, гармоничное физическое и духовное развитие;
планировка, застройка, реконструкция, благоустройство и озеленение городов, других поселений и их систем;
рациональное землепользование, охрана природы, ресурсосбереже ние, инженерная подготовка городов, других поселений и защита терри торий от опасных природных и техногенных процессов;
развитие санаторно-курортных и других рекреационных территорий в границах поселений и прилегающих к ним зонах;
сохранение, восстановление и защита историко-культурного насле дия, памятников градостроительства, архитектуры и монументального ис кусства, ландшафтов и других охраняемых территорий.
Такова общая концепция использования и охраны земель поселений, которая является основой сложившегося в настоящее время правового Режима земель современного города и села.
Понятие этих земель сформулировано в
ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ ст. 83 Земельного кодекса Российской Федера-
ПОСЕЛЕНИЙ ции Согласно этой статье землями поселений
Признаются земли, используемые и предназначенные для застройки
и развития городских и сельских поселений, которые отделены чертой от
Земель других категорий.
291
При осуществлении градостроительной деятельности учитываются особенности поселений, в том числе численность их населения, науч но-производственная специализация каждого поселения, а также значе ние его в системе расселения населения и административно-территори альном устройстве Российской Федерации.
Поселения Российской Федерации подразделяются на городские (го рода и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения. В зависимости от численно сти населения городские и сельские поселения, как указано в ст. 5 Гра достроительного кодекса РФ, подразделяются на:
сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов че ловек);
крупнейшие города (численность населения от 1 миллиона до 3 мил лионов человек);
крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);
большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);
средние города (численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч че ловек);
малые города и поселки (численность населения до 50 тысяч человек);
крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тысяч человек);
большие сельские поселения (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);
средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);
малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).
Земли поселений как самостоятельная категория имеет особенности своего правового режима. Будучи отграниченными от других земель город ской (поселковой) чертой, которая служит им внешней границей, эти зем ли находятся в ведении органов власти города и других поселений. Эти органы организуют использование и охрану «своих» земель, для чего вся территория города и иного поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Эти зоны, что практически важ но, фиксируются на карте зонирования. Для каждой зоны устанавливают ся градостроительные регламенты, определяющие содержание правового режима отдельных земельных участков, относящихся к конкретной зоне.
Градостроительный регламент определяет также порядок использова ния подземного и воздушного пространства определенной зоны при ее застройке и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений. В городе, особенно крупном, как известно, существует сложная система подземных и воздушных коммуникаций транспорта, связи, энергоснаб жения, канализации, при строительстве и эксплуатации которых возни кает множество правовых вопросов (определение трасс размещения ком муникаций, порядок их строительства и эксплуатации, права и обязанно сти пользователей, арендаторов, собственников, меры безопасности и т. д.). Эти вопросы решаются на основании норм Градостроительного кодекса РФ (ст. 38—44) и в соответствии с договорами, заключенными между землепользователями и органами управления городского хозяйст ва, а также органами эксплуатации городской инфраструктуры.
292
Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Аналогичные правила для Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъек тов Российской Федерации.
Определение городской черты и черты других
ЧЕРТА ПОСЕЛЕНИИ поселений требует разработки и утверждения органами власти градостроительной и землеустроительной документации, предусмотренной ст. 56—64 Градостроительного кодекса РФ и соответст вующими статьями Земельного кодекса РФ. При этом учитывается доку ментация градостроительного планирования будущего развития города и других поселений. Имеются в виду схемы градостроительного планиро вания развития частей территории РФ — так называемые консолидиро ванные схемы планирования; территориальные комплексные схемы гра достроительного планирования развития территории субъектов РФ и час тей территории субъектов РФ (в том числе пригородных зон). Эти схемы создаются для всех субъектов РФ (кроме городов Москвы и Санкт-Пе тербурга, для которых установлен иной порядок утверждения черты горо да). И еще один вид градостроительной документации планирова ния — на уровне территорий конкретных городов и других поселений.
Как известно, черта города и других поселений часто изменяется (пе реносится). Это естественный признак развития градостроительства. Пункт 6 ст. 84 Земельного кодекса гарантирует, что включение земельных участков граждан и юридических лиц в новую черту поселений не может прекратить существующие на данный момент права их собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, несмотря на то что на этот счет в поселении установлен иной режим использования земли (например, ограничена частная собственность на землю).
Поэтому черта поселений устанавливается по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.
Утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осу ществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Черта городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга ут верждается и изменяется федеральным законом по согласованному пред ставлению законодательных (представительных) органов города Москвы и законодательных (представительных) органов Московской области, зако нодательных (представительных) органов города Санкт-Петербурга и зако нодательных (представительных) органов Ленинградской области.
Утверждение и изменение черты городских поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований, осу ществляются Правительством Российской Федерации.
§ 2. СОСТАВ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЗОН
Состав земель поселений и правовой режим их использования опре деляют конкретные территориальные зоны. К ним относятся зоны:
1) жилые;
2) общественно-деловые;
293
3) производственные;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационные;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иные территориальные зоны.
Правилами землепользования и застройки уста-
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ навливается градостроительный регламент для РЕГЛАМЕНТ каждой территориальной зоны индивидуально,
с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможно сти территориального сочетания различных видов использования земель ных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рек реационного и иных видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной терри ториальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет осно ву правового режима земельных участков, равно как всего, что нахо дится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладель цами и арендаторами земельных участков независимо от форм собствен ности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответст вии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для ка ждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимо сти не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:
виды их использования не входят в перечень видов разрешенного ис пользования;
их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, ок ружающей среды, памятников истории и культуры.
Запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градо строительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления.
Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимо сти, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регла ментами.
294
Земельные участки в составе жилых зон предна-ЖИЛЫЕ ЗОНЫ значены для застройки жилыми зданиями,
а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтаж ной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой за стройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застрой ки согласно градостроительным регламентам.
Земельные участки в составе общественно-дело-
ДЕЛОВЫЕ ЗОНЫ вых зон предназначены для застройки админи стративными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытово го, социального назначения и иными предназначенными для обществен ного использования объектами согласно градостроительным регламентам.
Земельные участки в составе производственных
ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ Зон предназначены для застройки промышлен-ЗОНЫ ными, коммунально-складскими, иными пред-
назначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.
Земельные участки в составе зоны инженерной ЗОНЫ и транспортной инфраструктур предназначены
ИНФРАСТРУКТУР для застройки объектами железнодорожного, ав томобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транс порта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного на значения согласно градостроительным регламентам.
Земельные участки в составе рекреационных
РЕКРЕАЦИОННЫЕ Зон, в том числе земельные участки, занятые ЗОНЫ городскими лесами, скверами, парками, город-
скими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культур ное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
Земельные участки, включенные в состав зоны особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленны ми ст. 94—100 Земельного кодекса об этих территориях.
Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон ох раны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Земельные участки в составе зон сельскохозяй-
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕН- ственного использования в поселениях — зе-НЫЕ ЗОНЫ мельные участки, занятые пашнями, многолет-
ними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения,— используются в целях ведения сель скохозяйственного производства до момента изменения вида их исполь зования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки.
Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улица-Ми, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут
295
включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат при ватизации.
Границы зон должны отвечать требованиям идентификации принад лежности каждого участка только одной из зон. Градостроительные рег ламенты, правила землепользования и застройки для каждой зоны уста навливаются индивидуально — с учетом особенностей расположения дан ной зоны, а также возможностей территориального сочетания различных видов жилого, общественного, производственного, рекреационного и иных видов целевого использования земельных участков.
Если земельные участки и прочно связанные с ними объекты недви жимости после принятия новых правил землепользования и застройки не будут соответствовать установленному градостроительному регламенту данной зоны, то они могут использоваться без установления срока при ведения в соответствие с регламентом. Но это допускается лишь в слу чае, если их текущее использование не опасно для жизни и здоровья лю дей, окружающей приородной среды, памятников истории и культуры. Однако реконструкция и расширение существующих, а также строитель ство новых объектов могут производиться с соблюдением установленных градостроительных регламентов соответствующей зоны.
Правовому режиму земель города и других по-ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА селений характерен ряд существенных ограниче-
ПОЛЬЗОВАНИЯ ний порядка землепользования и хозяйственной ЗЕМЛЕЙ деятельности организаций, действующих на тер-
ритории поселений.
Так, органы власти города помимо общих экологических требований, предусмотренных в ст. 34—39 Закона РФ «Об охране окружающей сре ды», вправе в интересах рационального землепользования устанавливать на своей территории и другие требования и ограничения, обязательные для исполнения всеми предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. На практике такого рода ограничения и требования полу чили название земельно-планировочных. Они в основном указаны в строительных нормах и правилах Госстроя РФ (так называемых СНиП) и касаются не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников.
Земельно-планировочные ограничения имеют несколько разновидно стей. Исторически наиболее известными из них являются сервитуты, т. е. ограничения, установленные в интересах соседей. Например, если зе мельный массив в свое время был разделен таким образом, что один его участок был отрезан от дороги общего пользования, то пользователю этого участка должен быть предоставлен выход к ней в виде права про хода и (или) проезда через чужую землю. Сервитут может быть установ лен в виде права прогона скота по полосе чужой земли и т. д. Такого рода сервитуты могут устанавливаться в силу давности, договора, судеб ного решения, за плату или бесплатно. В наше время сервитут может действовать в виде условия, включаемого в документ на право пользова ния землей. Тем самым это право ограничивается в интересах соседа. Сервитуты могут возникнуть и в силу закона. Так, согласно Воздушному кодексу РФ в целях безопасности полета воздушных судов, вокруг аэро портов не допускается строительство высоких зданий, которые могли бы создать опасность полетам воздушных судов. Если по сельскохозяйствен ным землям прокладывается воздушная линия электропередачи, то в оп-296
ределенной полосе вдоль этой линии запрещается полив посевов дожде ванием, земляные и некоторые другие работы.
Земляные работы ограничиваются, если в подземном пространстве находятся коммуникации, принадлежащие посторонней организации. Вдоль судоходных водных путей нельзя застраивать бочевник — полосу земли, оставляемую для нужд судоходства.
Если участок земли находится в курортном поселке, то, как правило, он может быть застроен лишь такими объектами, которые необходимы для обслуживания курорта. Определенные ограничения на использование земли накладывает близость охраняемого исторического или культурного объекта, природного памятника.
Основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федера ции после 1 июля 1994 года, утвержденными Указом Президента Россий ской Федерации от 22 июля 1994 г., при продаже застроенных земельных участков устанавливаются следующие публичные сервитуты, обязываю щие собственников земельных участков обеспечивать:
безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;
возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.
Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответст вии с федеральным законом нормативно-правовыми актами.
Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует соз дания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, эко номическими и даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к дан ной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков мо жет быть запрещено многожэтажное строительство. Наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего его застроить, могут потребовать постройки выразительных, в том числе высоких, зданий. Если городской квартал предназначен для жилой застрой ки, в нем было бы неуместно создание «дымящего» (загрязняющего среду) предприятия. Градостроительные нормы предусматривают сохранение или создание заново зеленых насаждений в застраиваемых кварталах. Поэтому независимо от желания собственника или собственников земли часть отве денной для застройки местности должна остаться незастроенной.
Если в пределы земельного владения вторгается санитарно-защитная зона (такие зоны устанавливаются вдоль железных дорог, автострад, во круг свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных в сани тарном отношении), то в этой зоне нельзя размещать жилые строения, Детские и некоторые другие учреждения. То же касается зон безопас ности, устанавливаемых вдоль линий высоковольтных передач, газопро водов высокого давления.
Для жилой и иной застройки «противопоказаны» земли, которые мо гут подвергнуться затоплению, просадкам, камнепадам с гор, лавинам и селям, земли, подверженные оползневым процессам.
297
К особому виду земельно-планировочных меро-приятии относится долгосрочное резервирова-ЗЕМЕПЬ ние земель под некоторые будущие государст-
венные или местные нужды. Резервирование позволяет избежать или уменьшить потери, допустимые лишь в исключительных случаях пере планировки территории. Например, если на территории, предназначен ной для создания водохранилища и выходящих из него каналов, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, устройст во прудов, производство прочных земельных улучшений и тому подоб ные работы, то потерь при затоплении и при прокладке каналов окажет ся больше. Чтобы этого не произошло, на пользователей земли наклады ваются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государст венных организаций.
Резервирование территорий может происходить при планировании создания не только водохранилищ, но и крупных промышленных пред приятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных дорог, аэро портов, новых населенных пунктов, при проектировании развития от крытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование мо жет происходить в рамках надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территориальных (комплексных) планов. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты районных пла нировок, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие. Эти документы принимаются на 20—25 лет, и в прямой зависи мости от сроков их действия определяются ограничения, вызванные ре зервированием земли. Четкой процедуры объявления о резервировании земель, об изменениях в программе резервирования и об ее отмене в действующем законодательстве (кроме, например, законодательства го рода Москвы) не предусмотрено. Этот пробел закона неблагоприятно сказывается на интересах тех, кто терпит ограничения в использовании своих земель.
§ 3. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ, ОПРЕДЕЛЯЮЩАЯ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ
Вопросы развития и благоустройства города и других поселений, улучшения окружающей среды решаются в соответствующих планах и проектах, являющихся основными градостроительными документами Разрабатываются эти планы и проекты в форме следующих документов.
На федеральном уровне разрабатываются основ-
ГЕНЕРАЛЬНАЯ СХЕМА ные ПОЛожения Генеральной схемы расселения РАССЕЛЕНИЯ на территории РФ и основные положения схем
градостроительного планирования развития частей территории Россий ской Федерации. Эти документы утверждаются Правительством Россий ской Федерации. В них учитываются взаимные интересы Российской Федерации, ее субъектов, а также устанавливаются нормы, которые должны учитываться субъектами Российской Федерации при осуществле нии ими градостроительной деятельности (ст. 21, 28 Градостроительного кодекса).
298
КОНСОЛИДИРОВАННЫЕ
СХЕМЫ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
В Генеральной схеме расселения на территории Российской Федера ции определяются:
основные положения развития системы расселения, природопользо вания и производства в соответствии с программой социально-экономи ческого развития территории Российской Федерации;
меры по улучшению экологической обстановки в регионах, рацио нальному использованию земель, сохранению территорий объектов исто рико-культурного и природного наследия, развитию инженерной, транс портной и социальной инфраструктур федерального значения;
территории, благоприятные для развития систем расселения; особо охраняемые природные территории; прибрежные территории; территории сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения; территории с экстремальными природно-климатическими условиями; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техно генного характера; территории залегания полезных ископаемых; иные территории, имеющие существенное значение для осуществления градо строительной деятельности.
Консолидированные схемы градостроитель ного планирования разрабатываются на тер ритории двух и более субъектов Российской Федерации или частей их территорий (терри тории экономических и крупных географиче ских районов, системы расселения, а также оздоровительные, курортные, рекреационные и иные территории) в целях взаимного согласования ин тересов субъектов Российской Федерации и интересов Российской Феде рации при осуществлении градостроительной деятельности.
В консолидированных схемах градостроительного планирования, ко торые разрабатываются в соответствии с Генеральной схемой расселения на территории Российской Федерации, определяются: зонирование территорий;
меры по развитию региональных систем расселения; меры по развитию инженерной, транспортной и социальной инфра структур межрегионального и регионального значения;
меры по рациональному природопользованию с учетом интересов субъектов Российской Федерации в целях обеспечения условий устойчи вого развития их территорий;
обеспечение ресурсами в целях комплексного развития частей терри тории Российской Федерации.
В территориальных комплексных схемах градо строительного планирования развития террито рий субъектов Российской Федерации и частей их территорий определяются зонирование тер риторий субъектов Российской Федерации или частей их территорий, основные направления совершенствования системы расселения, разви тия городских и сельских поселений, производ ства, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур регионального и межселенного значения, защиты терри торий субъектов Российской Федерации или частей их территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе ра, улучшения экологической обстановки градостроительными средства-
299
территориальные комплексные схемы градостроительного
планирования
развития территорий
субъектов
российской
федерации
ГОРОДСКАЯ
И СЕЛЬСКАЯ
ДОКУМЕНТАЦИЯ
ПЛАНИРОВАНИЯ
РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ
И ЕЕ ЗАСТРОЙКИ
ми, сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия. В указанных территориальных комплексных схемах содержатся предложения об установлении границ поселений и пригородных зон го родов, а также об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территории субъекта Российской Федерации или части территории субъ екта Российской Федерации.
В градостроительной документации о градостроительном планирова нии развития территорий субъектов Российской Федерации и частей тер риторий субъектов Российской Федерации определяется сфера взаимных интересов субъектов Российской Федерации и муниципальных образова ний в области градостроительства.
Градостроительная документация о градострои тельном планировании развития территорий город ских и сельских поселений, других муниципаль ных образований включает: территориальные комплексные схемы градострои тельного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);
генеральные планы городских и сельских поселений;
проекты черты городских и сельских поселений, черты других муни ципальных образований.
Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает: проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений (далее — проект планировки); проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских по селений.
Каждому объекту градостроительной деятельности соответствует оп ределенный вид градостроительной документации, разрабатываемый в соответствии с градостроительными, экологическими и иными норма тивами. Градостроительная документация любого вида включает тексто вые и графические материалы, содержит обязательные положения, уста новленные заданием на разработку градостроительной документации со ответствующего вида. Порядок ее согласования и утверждения устанавливается в соответствии с законами и иными нормативными пра вовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативны ми правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативны ми правовыми актами органов местного самоуправления.
Градостроительная документация любого вида подлежит государствен ной экологической экспертизе в случаях и в порядке, установленных за конодательством Российской Федерации об экологической экспертизе. Так, обязательными условиями для утверждения градостроительной доку ментации любого вида являются ее согласование с соответствующими органами санитарно-эпидемиологического надзора, а также наличие по ложительного заключения органов охраны памятников культуры в случа ях, определенных законодательством в области охраны памятников исто рии и культуры, других заинтересованных государственных органов с учетом мнения населения.
Градостроительная документация любого вида разрабатывается на ос новании задания, выданного заказчиками — соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления (или по со-
300
ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПЛАН ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ
гласованию с ними). Внесение изменений в утвержденную градострои тельную документацию любого вида осуществляется только по решению органов, утвердивших указанную градостроительную документацию, при условии ее опубликования и проведения обсуждения с участием населе ния, интересы которого затрагиваются в результате таких изменений.
Градостроительная документация любого вида может разрабатываться на конкурсной основе. Утвержденная градостроительная документация любого вида подлежит передаче соответствующим органам архитектуры и градостроительства для регистрации и хранения.
Разработка градостроительной документации любого вида осуществ ляется при наличии соответствующей лицензии, выданной в порядке, ус тановленном федеральным органом архитектуры и градостроительства.
Решение органов государственной власти и органов местного само управления о разработке градостроительной документации любого вида или о внесении в нее изменений, а также основные положения градо строительной документации любого вида подлежат опубликованию.
Как указано в ст. 35 Градостроительного кодек са, генеральный план — градостроительная до кументация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских по селений. Генеральный план разрабатывается в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроитель ной документацией федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации.
Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирова ния среды жизнедеятельности, направления и границы развития террито рий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градострои тельные требования к сохранению объектов историко-культурного насле дия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и сани тарному благополучию.
В генеральном плане городского или сельского поселения определяются:
основные направления развития территории поселения с учетом осо бенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения;
зоны различного функционального назначения и ограничения на ис пользование территории указанных зон;
меры по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе ра, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
соотношение застроенной и незастроенной территорий городского или сельского поселения;
территории резерва для развития городского или сельского поселения;
иные меры по развитию территории городского или сельского посе ления.
В генеральных планах городских и сельских поселений содержатся предложения об установлении границ поселений, а также об обеспече нии ресурсами в целях комплексного развития территорий поселений.
301
Генеральный план города и его пригородной зоны может разрабаты ваться как единый документ на основе соглашения между органами ме стного самоуправления сопредельных территорий.
Генеральный план города с численностью населения до 50 тысяч че ловек и генеральный план сельского поселения могут разрабатываться вместе с проектом планировки территорий указанных поселений как единый документ.
При разработке генерального плана исторического поселения учиты ваются историко-архитектурный опорный план такого поселения и про екты зон охраны памятников истории и культуры.
Генеральные планы городских и сельских поселений разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления соответствующих по селений в порядке, установленном Градостроительным кодексом. Гене ральный план города и его пригородной зоны утверждается органами го сударственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Генеральные планы городов Москвы и Санкт-Петербурга разрабатывают ся и утверждаются органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Генпланы городов или сельских поселений до их утверждения подле жат опубликованию и согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъ ектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, спе циально уполномоченными государственными органами в области эколо гической экспертизы, а также заинтересованными организациями и насе лением (ст. 18 и 28 Градостроительного кодекса).
Утвержденная градостроительная документация обязательна для ис полнения всеми участниками градостроительной деятельности. Внесение изменений в градостроительную документацию осуществляется, как уже было сказано выше, только с разрешения утвердившего ее органа.
К разработке документации привлекаются специальные проектные организации, которые ведут обширные исследования социально-эконо мического и архитектурно-планировочного характера (перспективы роста населения и его социально-культурных потребностей, состояние исполь зования природных ресурсов и их охрана, рациональные архитектур но-планировочные решения и т. д.). После составления проектов они ут верждаются соответствующими государственными органами и с этого мо мента приобретают обязательную силу.
Схема и проект районной планировки охватыва-
СХЕМЫ И ПРОЕКТЫ ют территорию одного, нескольких администра-РАЙОННОЙ тивных районов, целой области или республики.
ПЛАНИРОВКИ Они утверждаются, как правило, правительства-
ми субъектов Российской Федерации. В схемах районной планировки научно согласуются и уточняются основы перспективного развития охва тываемого района, области, республики. В них предусматривается орга низация комплексного территориального размещения и развития объек тов народного хозяйства, городов и поселков, а также планомерного, ра ционального использования и охраны природных ресурсов. Срок действия схемы районной планировки бывает достаточно продолжитель ным (25 лет).
Проекты детальной планировки разрабатываются на основе генераль ного плана и охватывают отдельные части города (поселка): жилые
302
и промышленные районы, общегородские центры, зоны отдыха и эколо гической защиты. Они устанавливают подробную архитектурно-планиро вочную и пространственную организацию застраиваемой территории, рассчитаны проекты на 3—5 лет.
Правила застройки содержат требования градостроительной дисцип лины: порядок выдачи разрешений на строительство, обязанности по благоустройству, архитектурно-строительный контроль, функции застрой щиков-землепользователей.
Госстрой РФ и его органы на местах осуществляют государственное руководство и контроль в данной сфере, отвечают за развитие и высокий качественный уровень архитектуры и градостроительства в городе (посел ке, селе).
Проекты планировки — градостроительная доку-
ПРОЕКТЫ ментация, разработанная для частей территорий
ПЛАНИРОВКИ городских и сельских поселений и определяющая
И ЗАСТРОЙКИ в соответствии с установленными в генеральных
планах городских и сельских поселений элементами планировочной струк туры: красные линии и линии регулирования застройки; границы земель ных участков (при разработке проектов межевания территорий в составе проектов планировки); размещение объектов социального и культурно-бы тового обслуживания населения; плотность и параметры застройки; пара метры улиц, проездов, пешеходных зон, а также сооружений и коммуни каций транспорта, связи, инженерного оборудования и благоустройства территории.
Проект планировки подлежит опубликованию, обсуждению с населе нием и утверждается органами местного самоуправления с учетом резуль татов такого обсуждения. Проект планировки является основой для раз работки проектов межевания территорий, проектов застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.
Проекты застройки разрабатываются для территорий кварталов, мик рорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений в границах установленных красных линий или гра ницах земельных участков. Проект застройки земельного участка может разрабатываться по инициативе застройщика.
В проектах застройки земельных участков, кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских посе лений определяются: линии регулирования застройки; расположение зда ний, строений и сооружений, этажность, тип и другие их характеристики; архитектурное решение застройки; системы инженерного оборудования, связи и благоустройства, а также условия присоединения указанных сис тем к сооружениям и коммуникациям систем инженерного оборудования, связи и благоустройства, находящихся за пределами земельных участков, кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений; организация движения транспортных средств и пешеходов; территории общего пользования.
Органы местного самоуправления вправе вводить дополнительные требования к проектам застройки в соответствии с местными условиями, в том числе требования к проектированию и строительству в зонах охра ны памятников истории и культуры, озеленению территорий, размеще-
303
нию архитектурных объектов малых форм, рекламы, вывесок и другой визуальной информации и иные требования.
Проекты застройки, разработанные по заказу органов местного само управления, утверждаются указанными органами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, с учетом мнения населения.
Правила застройки являются нормативным пра-
ПРАВИЛА ЗАСТРОЙКИ В0вым актом органа местного самоуправления, устанавливающим порядок осуществления градостроительной деятельно сти на соответствующих территориях городских и сельских поселений, в том числе на территориях закрытых административно-территориальных образований.
Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают в себя схему зонирования — графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения та ких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для ка ждой территориальной зоны).
Границы территориальных зон определяются с учетом красных ли ний, естественных границ природных объектов, границ земельных участ ков и иных границ.
Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем рас положенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости.
В территориальных зонах, в границах которых градостроительная деятельность подлежит особому регулированию, могут устанавливаться дополнительные требования к отдельным объектам недвижимости.
Для расположенных в черте поселений земле-МЕЖЕВАНИЕ пользований важное практическое значение
ПРИ ЗАСТРОЙКЕ имеет порядок определения границ этих земле пользовании, который бы исключал возможность ненужных споров и конфликтов между гражданами и юридическими лицами по поводу за нимаемых ими земельных участков (о праве собственности, о праве со вершения сделок с землей, аренде, владении, о размерах налогов с зани маемой площади земельного участка, о законности государственной ре гистрации прав на земельный участок и т. д.). В этих целях принято Положение о порядке установления границ землепользовании в застрой ке городов и других поселений, утвержденное Постановлением Прави тельства Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. № 105.
Положение направлено на решение следующих задач:
установление границ сложившихся объектов недвижимости;
формирование новых объектов недвижимости в сложившейся за стройке.
Установление границ землепользовании (межевание) производится в отношении как застроенных, так и подлежащих застройке территорий в соответствии с генеральными планами и проектами планировки и за стройки городов и других поселений, иными документами территориаль ного развития. При межевании территорий сложившейся застройки горо-
1 СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 592.
304
дов и других поселений из границ земельного участка исключаются тер ритории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями, а также территории общественного пользования.
Для всех типов застройки являются обязательными следующие пра вила межевания:
границы и размеры земельных участков, переданных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также государ ственных и муниципальных земельных участков, сданных в аренду до принятия настоящего Положения, не подлежат пересмотру, за исключе нием случаев, предусмотренных федеральными законами Российской Фе дерации;
в границы земельного участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и проходы к ним, а также обеспечивается доступ ко всем объектам социальной инженерно-транс портной инфраструктуры;
при установлении границ должно быть предусмотрено обеспечение прав других лиц на пользование необходимыми для них объектами в гра ницах земельного участка: частями подземного и надземного пространст ва, занятыми или предназначенными для размещения магистральных ин женерных коммуникаций, пешеходными проходами и проездами к объ ектам, расположенным за пределами участка, если иной доступ к ним невозможен, а также к необходимым объектам общего пользования в со ответствии с градостроительными нормативами и правилами застройки, действовавшими в период строительства.
При межевании застроенных территорий проводится:
выделение структурных планировочных единиц посредством разделе ния на кварталы крупных межмагистральных территорий (жилых рай онов, микрорайонов, промышленных районов) с выделением территорий транспортных и инженерных коммуникаций в соответствии с планом красных линий;
межевание на земельные участки посредством установления границ существующих и новых объектов недвижимости.
При межевании территорий используются методические документы по установлению границ землепользовании (межеванию) в застройке го родов и других поселений, утверждаемые совместными решениями Рос-земкадастра, Госстроя РФ, Минимуществом РФ.
Работы по межеванию проводятся на основании постановлений орга нов местного самоуправления или по заявкам владельцев недвижимости. Постановление органов местного самоуправления о межевании и сроки его проведения публикуются в местной печати.
Межевание включает:
подготовительные работы (сбор заявок владельцев недвижимости на установление границ земельного участка, данных Бюро технической ин вентаризации и территориальных органов по земельным ресурсам и зем леустройству по всем объектам, расположенным на территории квартала, Микрорайона, подлежащей межеванию, проектно-планировочной и гра достроительной документации опорных планов, планов инженер но-транспортной инфраструктуры, документов землеотвода, правоуста навливающих документов на пользование земельным участком; обследо вание подлежащей размежеванию территории в натуре и выявление фактического использования земельного участка);
305
разработку плана межевания микрорайона или квартала, согласова ние его с физическими и юридическими лицами — владельцами недви жимости и утверждение в установленном порядке;
установление границ в натуре.
Разработка плана межевания осуществляется по инициативе органов местного самоуправления или физических и юридических лиц — владель цев недвижимости в границах данного микрорайона или квартала.
План межевания разрабатывается на микрорайон или квартал в гра ницах красных линий в масштабе 1:2000 и является открытой информа цией.
Границы земельных участков устанавливаются по красным линиям, осям внутренних проездов, другим границам.
К плану межевания прилагаются: акты согласования границ земле пользовании; каталог координат границ землепользовании; перечень сер-витутов; пояснительная записка.
План межевания утверждается решением органа местного самоуправ ления и является основанием для установления границ земельных участ ков в натуре, закрепления их межевыми знаками и регистрации недви жимости в установленном порядке. Возведение владельцами ограждений регламентируется правилами застройки.
Организация работ по межеванию внутри существующей жилой за стройки может осуществляться комиссией, специально создаваемой орга нами местного самоуправления на период проведения работ по межева нию, в которую включаются руководители и специалисты соответствую щих комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, архитектуре и градостроительству, управлению государственным (муниципальным) имуществом. В работе комиссии могут принимать участие представители иных органов местного самоуправления, а также физические и юридиче ские лица, представляющие интересы владельцев недвижимости и иных граждан.
§ 4. ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ПОСЕЛЕНИЯХ
Существует широко распространенное мнение о том, что жить в крупных городах — промышленных центрах становится все труднее для здоровья людей из-за неблагоприятной экологической обстановки. Такая ситуация сложилась не сразу. У каждого города своя история, свои пер спективы развития. Чтобы понять проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня современного города, во-первых, необходимо иметь четкое представ ление о градообразующих факторах этого уникального административ но-территориального образования, возможностях влияния средствами права на состояние окружающей природной среды. Во-вторых, надо учи тывать исторический аспект: какое законодательство мы получили в на следство от прежнего времени, что в нем плохого и что хорошего, могу щего служить решению сегодняшних городских проблем.
Долгое время господствовал остаточный принцип решения социаль ных, в том числе экологических, проблем градостроительства, т. е. разви тие города предопределялось ведомственными интересами тех или иных отраслей промышленности. Государственное планирование капитальных вложений, строительство предприятий, создание инфраструктуры, реше-
306
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ
ТРЕБОВАНИЯ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО
КОДЕКСА РФ
ние социально-культурных проблем всецело зависели от запросов соот ветствующих отраслей промышленности, интересы которых признавались приоритетными. Местные органы власти, хотя формально и признава лись «хозяевами» своей территории, не имели решающего слова при от раслевом планировании. Они узнавали об утвержденных проектах строи тельства новых предприятий или расширении, реконструкции действую щих постфактум, когда судьба региона была уже решена. Создавались города химиков, нефтяников, металлургов, текстильщиков.
Таким образом, преобладающим градостроительным фактором были объекты промышленности, транспорта, коммуникаций, жилищного и строительно-культурного фонда. На сохранение благоприятного состоя ния природы или оздоровление экологической обстановки города средств не хватало, а те, которые выделялись, не использовались надлежащим образом. Такой важный градообразующий фактор, как «земельная терри тория», и ее экологическая составляющая слабо учитывались при градо строительном планировании и проектировании.
Статья 85 Земельного кодекса РФ устанавливает специальное зониро вание территории города и других поселений в целях охраны природы. Экологические требования Кодекса с помощью соответствующего зони рования учитываются при планировании и проектировании градострои тельной деятельности.
Эти же задачи решает и Градостроительный ко декс РФ. Кодекс в ст. 37 предписывает, чтобы зонирование территорий содействовало обеспе чению благоприятной среды жизнедеятельности, защиты территорий от воздействия чрезвычай ных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окру жающей природной среды; охраны и использования особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, территорий историко-культурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.
В целях охраны окружающей природной среды устанавливаются ог раничения градостроительной деятельности в следующих зонах, назван ных в ст. 37 Градостроительного кодекса РФ:
зонах охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зонах;
зонах особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
санитарных, защитных и санитарно-защитных зонах;
водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах;
зонах санитарной охраны источников водоснабжения;
зонах залегания полезных ископаемых;
территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций при родного и техногенного характера;
зонах чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедст вия;
зонах с экстремальными природно-климатическими условиями;
иных зонах, установленных в соответствии с законодательством Рос сийской Федерации и законодательством субъектов РФ.
307
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ
ТРЕБОВАНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА «ОБ ОХРАНЕ
ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ»
Данные о видах использования территорий установленных зон и об ограничениях на их использование включаются в правила застройки (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ).
Статья 34 данного Закона устанавливает требо вание о том, чтобы размещение, проектирова ние, строительство, реконструкция, ввод в экс плуатацию, эксплуатация, консервация и ликви дация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществлялись в соответствии с требованиями охраны окружающей сре ды. При этом должны предусматриваться конкретные мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рацио нальному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обес печению экологической безопасности.
Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ли квидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписа ниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.
Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строи тельства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консерва ции и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществ ляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.
В соответствии со ст. 35 при размещении зданий, строений, сооруже ний и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдален ных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рацио нального использования и воспроизводства природных ресурсов.
Выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объ ектов осуществляется с соблюдением требований законодательства при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
В случаях, если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях.
При проектировании зданий, строений, сооружений и иных объек тов, как указано в ст. 36 Закона, должны учитываться нормативы допус тимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребле ния, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране ок-
308
ружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному ис пользованию и воспроизводству природных ресурсов.
Запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строи тельства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
Проекты, по которым не имеются положительные заключения госу дарственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и ра боты по их реализации финансировать запрещается.
Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов в соответствии со ст. 37 Закона должно осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения госу дарственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в об ласти охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил.
Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, со оружений и иных объектов до утверждения проектов идо отвода земель ных участков в натуре, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды.
При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строе ний, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окру жающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации зе мель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В целях ослабления экологической нагрузки на природную среду в городах проводятся мероприятия по перебазировке объектов промыш ленности — загрязнителей за пределы поселения. Статья 39 Закона уста навливает требование о том, чтобы вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществлялся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при нали чии утвержденной в установленном порядке проектной документации. При этом должны быть разработаны и реализованы мероприятия по вос становлению природной среды, в том числе воспроизводству компонен тов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды. Перепрофилирование функций зданий, строений, сооружений и иных объектов должно осуществляться по согласованию с органами исполнительной власти, исполняющими функции государственного управления в области охраны окружающей среды.
Отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные от ходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортиров ке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.
Запрещаются:
сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактив ных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водо сборные площади, в недра и на почву;
размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территори ях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях
309
миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых мо жет быть создана опасность для окружающей среды, естественных эколо гических систем и здоровья человека;
захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосбор ных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве ис точников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;
ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Феде рацию в целях их захоронения и обезвреживания (ст. 51 Закона).
Отношения в области обращения с отходами производства и потреб ления, а также опасными отходами и радиоактивными отходами регули руются соответствующим законодательством Российской Федерации (см. об этом главу об охране земель).
Сокращение в городах площади зеленых насаждений, скверов и дру гих зеленых площадей вызывает тревогу общественности. Закон РФ «Об охране окружающей среды» впервые в российском законодательстве фор мулирует понятие «зеленый фонд» городских и сельских поселений, под лежащего особой охране (ст. 61).
Зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарнико-вой растительностью территорий и покрытых травянистой растительно стью территорий, в границах этих поселений.
Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений должна пре дусматривать систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и раз витие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.
На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функ ций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назна чения.
§ 5. ПРАВО ГРАЖДАН НА ЗЕМЛЮ ДЛЯ ЖИЛИЩНОГО,
ДАЧНОГО, ГАРАЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА, ВЕДЕНИЯ ЛИЧНОГО
ПОДСОБНОГО ХОЗЯЙСТВА И ДРУГИХ НУЖД
Каждый гражданин Российской Федерации
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ имеет равные возможности получить (приобре сти) земельный участок для строительства жилого дома, ведения личного подсобного или дачного хозяйства, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (помимо хозяйства при доме), для другой предприниматель ской деятельности, для садоводства или огородничества. Перечень этот можно бы продолжить (земельный участок для гаража, сенокошения и выпаса скота, если житель города или села имеет домашний скот, слу жебного земельного надела при доме или за его пределами и т. д.). Но право у гражданина на конкретный участок, его размеры и место расположения возникает не произвольно, а при соблюдении определен ных условий и в порядке, установленном законодательством РФ или субъектов Федерации для каждого вида пользования землей.
310
Содержание конкретных прав и обязанностей тех или иных пользо вателей земельных участков (в том числе и домовладельцев) зависит не только от того, для какой цели они предоставляются данному граждани ну, но и от юридических оснований получения (приобретения). Эти ос нования называются титулом пользования. По закону (ст. 15, 20—24 ЗК РФ) их может быть несколько: получение земли на праве частной собст венности, праве пожизненного наследуемого землевладения, постоянного (бессрочного) землепользования, аренды, безвозмездного временного пользования, не являющегося арендой. Законодательство предоставляет возможность гражданину выбрать любой из названных титулов, хотя предпочтительнее для себя каждый обычно считает право собственности. Решение о предоставлении земельного участка данному гражданину выносит местная администрация в соответствии с ее компетенцией, уста новленной федеральным законом или законом субъекта РФ. Это реше ние служит основанием для последующей выдачи земельных документов гражданину, свидетельствующих о его правах на земельный участок, от вода участка в натуре (на местности), государственной регистрации права пользования землей на определенном титуле. Без этих документов (или при несвоевременном их оформлении) право гражданина может оказать ся сомнительным и оспариваемым.
Не исключено одновременное обладание земельными участками на нескольких титулах. Так, например, гражданин имеет право получить бесплатно или приобрести по нормативной (или по договорной) цене участок в частную собственность и, кроме того, арендовать (например, для расширения своего хозяйства за пределами дома) или получить в кратковременное пользование (под строительство временного склада, для сезонного огорода, сенокошения и т. п.) дополнительные участки в пределах норм, установленных законодательством субъектов РФ.
Необходимо иметь в виду, что ст. 72 Конституции РФ относит регули рование земельных отношений, в том числе по вопросам земельных прав граждан, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Фе дерации. Это означает, что, например, республика в составе РФ, область, край или другой субъект РФ может, не ожидая издания федерального за кона, издавать свой собственный земельный закон. Следовательно, зако нодательство субъектов РФ о правах граждан на землю может быть раз личным. Но если в дальнейшем будет издан по этим же вопросам феде ральный закон, то закон субъекта Федерации приводится в соответствие с федеральным законом. Иными словами, в случае противоречия между федеральным законом и другим нормативным актом, изданным в Россий ской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции РФ). Поэтому также в ч. 3 ст. 36 Конституции записано, что условия и порядок пользования гражданами землей на территории каждого субъекта Федера ции определяются на основе федерального законодательства.
Частная собственность граждан на землю при доме или за его пределами может быть несколь ких видов: индивидуальная собственность граж дан; общая совместная, т. е. без определения Долей, принадлежащих каждому участнику общей совместной собствен ности; долевая собственность, образуемая при выделении в натуре (на Местности) конкретных долей земельных участков, принадлежащих каж дому владельцу.
311
ПРАВО ЧАСТНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ
ГРАЖДАН НА ЗЕМЛЮ
Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании зе мельных отношений и развитии аграрной реформы в России»1 установ лено: «Граждане и юридические лица — собственники земельных участ ков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными ин вестициями».
Отныне владение, пользование и распоряжение земельными участками их собственниками осуществляется, как сказано в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, «свободно». Свободное хозяйствование на земле нельзя, однако, по нимать как произвольное. Часть 2 ст. 36 предусматривает два существен ных условия, хотя и не ущемляющих хозяйственной свободы собственни ков земли, но в разумных рамках ограничивающих их деятельность: они не должны наносить ущерба окружающей среде и нарушать прав и закон ных интересов иных лиц. Если собственник земли не соблюдает эти усло вия закона, для него наступают юридические последствия, предусмотрен ные экологическим и гражданским законодательством об ответственности за правонарушения.
Приведенные выше общие положения о праве частной собственности на землю полностью распространяются и на право частной собственно сти граждан на земельные участки при жилом доме, даче, строении на садовом участке и т. д.
Статьи 80, 81 ЗК РФ дают право гражданам,
ПРАВО ГРАЖДАН НА проживающим в городах и поселках, на полу-ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ чение в собственность или аренду земельных ДЛЯ ИНДИВИДУАЛЬНОГО участков для индивидуального жилищного, ЖИЛИЩНОГО, ДАЧНОГО дачного и гаражного строительства. Предель-И ГАРАЖНОГО ная норма предоставления таких участков ус-
СТРОИТЕЛЬСТВА танавливается местной администрацией,
а конкретные размеры предоставляемых участков зависят как от размеров возводимых строений, так и от количества членов семьи заявителя и усло вий данной местности.
Участки предоставляются, как правило, в собственность бесплатно при условии, если площадь предоставления не превышает предельную норму. При перерегистрации в собственность участков, предоставленных ранее (до 1 января 1991 г., т. е. до реформы) на праве пользования или пожизненного наследуемого владения, участок передается в собствен ность бесплатно безотносительно к его размерам, даже если он превыша ет установленную предельную норму.
Граждане, получившие земельные участки для индивидуального жилищного строительства, обязаны оформить договор застройщика с местными органами жилищного хозяйства. В договоре указываются сроки и условия строительства, основные права и обязанности за стройщика, а также ответственность за нарушение принятых на себя обязательств. Договор застройщика регламентирует условия строитель ства на участке и размещения на нем строений. Обязательной частью договора является проект строительства дома и план размещения строений на участке, которые утверждаются и выдаются органами по
1 САПП РФ. 1993. №44. Ст. 4191. 312
делам строительства и архитектуры. В случаях отступления от утвер жденного проекта застройщик обязан произвести необходимые изме нения за свой счет. Договором застройщика могут быть установлены обязанности, вытекающие из утвержденного администрацией порядка благоустройства городской территории. Например, использовать часть участка для озеленения территории, в том числе — посадку плодо во-ягодных насаждений и обеспечить их сохранность. Содержать мел кий домашний скот и птицу на указанных участках разрешается лишь в тех случаях и на тех условиях, которые установлены местной адми нистрацией. В крупных городах (особенно в столичных) возможен полный запрет указанной деятельности.
Участок может быть отведен сразу нескольким гражданам в случае со вместного строительства жилого дома на праве общей совместной собст венности. Раздел участка может быть в последующем произведен пропор ционально долям собственности на жилой дом. Привлечение к участию компаньона-застройщика может иметь место только с разрешения мест ной администрации. В случаях, когда компаньон-застройщик подключает ся после заключения договора, договор подлежит переоформлению.
Индивидуальное дачное строительство осуществляется, как правило, за пределами городской (поселковой) черты, чаще всего в пригородной зоне. Однако в малых городах и поселках возможно предоставление уча стков для указанных целей. Земельные участки предоставляются в собст венность или аренду по нормам, которые устанавливаются органами го сударственной власти субъектов РФ.
В тех случаях, когда ранее (т. е. до 1 января 1991 г.) предоставлен ные под дачи гражданам земельные участки превышают установленную предельную норму, они переоформляются в собственность бесплатно и независимо от площади (включая ее превышающую часть). Предос тавленные для этих целей земельные участки используются для возведе ния жилого дома и необходимых хозяйственных построек, а свободная от застройки часть — для организации отдыха. По усмотрению граж дан — субъектов права на указанные земельные участки они могут ис пользоваться для производства сельскохозяйственной продукции. Дру гие права граждан определяются ст. 35—40 ЗК РФ. В частности, они вправе совершать все гражданско-правовые сделки с землей: куп лю-продажу, дарение, наследование и др., в том числе отчуждение уча стков по договору ренты, включая пожизненную. Однако площадь отчу ждаемой части участка не может превышать установленную предельную Норму его предоставления, а целевое назначение должно сохраняться. Эти же положения относятся и к участкам, предоставленным для инди видуального жилищного строительства.
Для строительства индивидуальных гаражей земельные участки мо гут выделяться на праве собственности или аренды. Раз меры участков определяются в соответствии с утвержденным проектом. Поскольку Для гаражного строительства применяются типовые проекты, то и раз меры предоставления имеют фиксированные значения в зависимости от типа строения. Участки выделяются, безусловно, для целевого ис пользования, поэтому на них могут возводиться только те строения и сооружения, которые необходимы для хранения и обслуживания ав тотранспорта.
313
ПРАВО ГРАЖДАН НА
ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
ДЛЯ ВЕДЕНИЯ ЛИЧНОГО
ПОДСОБНОГО
ХОЗЯЙСТВА,
САДОВОДСТВА
И ОГОРОДНИЧЕСТВА
Во владении граждан (на разных титулах) могут находиться участки, используемые для ведения личного подсобного хозяйства, ин дивидуального или коллективного садоводст ва и огородничества (соответственно как при жилом доме, так и за его пределами). Право вой режим этих земель, предоставляемых гражданам в городах, по сравнению с режи мом в сельской местности имеет следующие особенности:
— перспективное целевое назначение участков, выделяемых для лич ного подсобного хозяйства, определяется генеральным планом или про ектом планировки и застройки города, поселка; по мере необходимости они могут изыматься (выкупаться) местной администрацией для исполь зования в соответствии с этим целевым назначением;
— возведение на указанных участках капитальных строений и соору жений должно согласовываться с органами городского жилищного хозяй ства и архитектуры;
— предельные размеры предоставления участков устанавливаются го родской, поселковой администрацией с учетом требований и условий генплана (проекта планировки и застройки).
Земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства в сельской местности и в городах (поселках) граждане имеют право ис пользовать для возведения жилых и хозяйственных построек и сооруже ний и для производства сельскохозяйственной продукции. Однако эта деятельность должна быть согласована с требованиями проектов плани ровки и застройки (генплана) и проекта земельно-хозяйственного уст ройства города.
Земельные участки для индивидуального и коллективного садоводства в городах и поселках — явление крайне редкое, как правило, такие земли оказываются в пределах городской (поселковой) черты при ее расширении или установлении. Генеральные планы или проекты планировки и за стройки городов и поселков не предусматривают использования городской территории для этих целей. Поэтому срок использования этих земель для целей садоводства определяется условиями указанных документов. Земель ные участки находятся на праве собственности, и изъятие их осуществля ется в порядке выкупа. Возведение строений и сооружений на садовых участках может производиться только по согласованию с архитектур но-градостроительными службами. Использование садовых участков для производства сельскохозяйственной продукции осуществляется по усмот рению владельцев. Граждане, имеющие земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства и садоводства, могут свободно совершать сделки с землей (купли-продажи, дарения, залога, аренды и т. д.).
Земельные участки, предоставленные для ведения личного подсобно го хозяйства и садоводства, могут быть изъяты (выкуплены) для исполь зования в соответствии с генпланом или проектом планировки и за стройки города (поселка).
Земельные участки под огородами могут находиться у граждан, объе динившихся в огородное некоммерческое объединение, на праве собст венности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного пользова ния, аренды или срочного пользования в зависимости от того, на каком праве в данной конкретной зоне может находиться земельный участок.
314
Индивидуальные земельные участки под огороды могут предоставляться органом местного самоуправления из свободных городских земель, а так же и предприятиями, организациями и учреждениями города (поселка) из предоставленных им, но временно не используемых земель в срочное пользование.
§ 6. КОНДОМИНИУМЫ
Кондоминиум — единый комплекс недвижимого имущества, включа-щий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости. В кондоминиуме от дельные части, предназначенные для жилых и иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц Российской Феде рации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) — в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности.
При делении земельных участков или изменении их границ и пара метров соблюдаются границы, отделяющие территории кварталов, мик рорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проез дов и площадей в городских и сельских поселениях (красные линии), и границы застройки, устанавливаемые при размещении зданий, строений, сооружений, с отступом от красных линий или от границ земельного участка (линии регулирования застройки), и требования градостроитель ных регламентов к минимальным размерам земельных участков.
В случае деления объектов недвижимости должны быть обеспечены условия для функционирования их частей как самостоятельных объектов недвижимости.
Земельные участки в населенных пунктах могут предоставляться на праве общей собственности нескольким субъектам. Так, в качестве субъ ектов права общей собственности на земельный участок могут выступать совладельцы одного жилого дома, т. е. граждане, имеющие в одном доме или комплексе жилых домов квартиры (или иные помещения), принад лежащие им на праве частной или другой собственности (кондоминиум) на основании Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О това риществах собственников жилья»1.
Прилегающий земельный участок и иное общее имущество в кондо миниуме могут быть обременены правом ограниченного пользования (сервитутом) другими лицами. Не допускается запрет на установление сервитутов в случае необходимости обеспечения доступа иных лиц к объ ектам, существовавшим до момента принятия Федерального закона, т. е. до 15 июня 1996 г.
Границы земельных участков в существующей застройке населенных пунктов, входящих в состав кондоминиума, определяются действующими землеотводами.
Размеры земельных участков для вновь строящихся объектов в кон доминиуме определяются в соответствии с требованиями градостроитель ных нормативов, исходя из условий обеспечения минимальных противо-
1 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.
315
пожарных и санитарных разрывов между зданиями в застройке населен ных пунктов, доступа ко всем частям имущества в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Порядок, установленный в кондоминиуме, базируется на перерасчете и корректировке нормируемого для каждого периода застройки размера территории застройки населенных мест в целом на размеры земельных долей в общей собственности, приходящихся на каждого домовладельца в кондоминиуме.
Размер земельной доли каждого домовладельца в кондоминиуме уста навливается путем умножения площади помещения на удельный показа тель земельной доли для зданий разной этажности в соответствии с уста новленным порядком.
В существующей застройке земельные участки, на которых располо жены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума, передаются в качестве общего имущества в общую доле вую собственность домовладельцев в нормативных размерах бесплатно.
Сверхнормативная территория в случае ее расположения в границах жилой группы или двора кондоминиума может быть приобретена в соб ственность или получена в аренду в качестве самостоятельной единицы кондоминиума (наравне с помещениями) домовладельцами или товари ществом. В случае отказа домовладельцев или товарищества от приобре тения в собственность или получения в аренду сверхнормативных терри торий они остаются в государственной или муниципальной собственно сти и используются в соответствии с действующим законодательством.
Органы, уполномоченные устанавливать границы и размеры земель ных участков в кондоминиумах, обязаны в срок не позднее двух месяцев после обращения домовладельцев установить границы и размеры земель ного участка в кондоминиуме.
Передача в собственность бесплатно нормативной части земельных участков и продажа или передача в аренду сверхнормативной части зе мельных участков осуществляются государственными органами исполни тельной власти или органами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.
В случаях, когда это не связано с нарушением охраняемых законом прав и интересов домовладельцев, товарищество кондоминиума может:
получать в бессрочное пользование либо получать или приобретать в собственность земельные участки для осуществления жилищного строи тельства, возведения хозяйственных и иных построек и их дальнейшей эксплуатации;
осуществлять в соответствии с градостроительными нормативами и правилами застройку на прилегающих и вьщеленных земельных участках.
§ 7. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРИГОРОДНЫХ И ЗЕЛЕНЫХ ЗОН
В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.
В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития го-
316
рода. Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Пе тербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Границы и правовой режим пригородных зон городов феде рального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменя ются федеральными законами.
В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная дея тельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружаю щую среду. Перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, заня тых лесами 1-й группы, в земли иных категорий допускается только на основании решения Правительства Российской Федерации.
Территория пригородной зоны города обычно включает земли, при мыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону дан ного города. Это — территория резерва для развития поселения, размеще ния промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов ин женерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных коопе ративов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций.
Установление границ пригородных зон городов осуществляется на ос новании градостроительной документации, предусмотренной Градострои тельным кодексом РФ (ст. 49 и др.).
Использование территории пригородной зоны города и градострои тельная деятельность в границах пригородной зоны данного города осу ществляются с учетом интересов населения города и населения город ских и сельских поселений, других муниципальных образований, входя щих в пригородную зону данного города, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности.
Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирова ния развития территории субъекта Российской Федерации, части терри тории субъекта Российской Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в гене ральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зо нами, с учетом земле- и лесоустроительной документации.
В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду (ст. 50 Кодекса).
Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах приго родной зоны города осуществляются по согласованию с органами испол нительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Выкуп земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц и расположенных в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города, для государст венных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с земель ным и гражданским законодательством Российской Федерации.
317
По ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» зеленые и пригородные зоны горо дов и других поселений могут быть по решению Правительства РФ, орга нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отнесены к категории особо охраняемых при родных территорий1 (подробно см. об этом соответствующую главу учеб ника).
Леса зеленых зон городов, городские и курортные леса, относящиеся к лесам 1-й группы, используются в рекреационных, санитарно-гигиени ческих и оздоровительных целях. Изъятие земель Гослесфонда на землях пригородных зон под застройку допускается только в исключительных случаях и в порядке, определенном земельным законодательством.
Вокруг городских и сельских поселений, расположенных в безлесных и малолесных районах, создаются ветрозащитные и берегоукрепительные лесные полосы, озеленяются склоны холмов, оврагов и балок. Ширина защитных лесных полос для крупнейших и крупных городов составляет не менее 500 м, для больших и средних городов — 100 м, а для малых городов и сельских поселений — 50 м.
Пригородные и зеленые зоны относятся к числу особо охраняемых территорий, что предполагает возможность ограничений и запретов в сфере хозяйственной деятельности на их территории. Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах терри торий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны го рода осуществляются по согласованию с органами исполнительной вла сти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправле ния. В этих зонах допускается деятельность сельскохозяйственных предприятий, если она не ухудшает санитарно-гигиенических характери стик территории, ее ландшафта, не препятствует организации лесопарков и мест отдыха. Допускается строительство только тех промышленных предприятий, которые связаны с обслуживанием города и экологически безопасны. Размещение, планировка и застройка населенных мест в при городной зоне не должны приводить к загрязнению воздушного бассей на, рек и водоемов, почв и нарушению традиционного ландшафта приго родной зоны.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА:
1. Балезин В. П. Правовой режим земель населенных пунктов. М., 1980.
2. Боголюбов С. А., Жариков Ю. Г. Правовая основа экологической деятельно сти в городе. М., 1995.
3. Жариков Ю. Г. Градостроительство и земля // Государство и право. 1984.
СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
Глава 14
ЗЕМЛИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ И ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Настоящей главой определены основы правового режима земель, вы полняющих одну из наиболее важных функций как в экономике России, так и в обеспечении фундаментальных научных исследований и безопас ности. Несмотря на разные виды использования, все эти земли включе ны земельным законодательством в одну категорию1.
Специфика использования земель данной категории связана с тем, что они являются, прежде всего, основной территорией для размещения и эксплуатации различного рода инженерных строений и сооружений. Это накладывает особый отпечаток на правовое регулирование использо вания данных земель.
В состав земель промышленности входят также и земли, используе мые для целей недропользования. Правовой режим этих земель описан в главе 15 данного учебника.
Общие положения о владении, пользовании и распоряжении землями промышленности и иного специального назначения изложены в главе 16 Земельного кодекса РФ.
§ 1. ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ,
ЭНЕРГЕТИКИ, ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ
И ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Земельным кодексом РФ определены основные критерии, дающие возможность отграничить данную категорию земель от иных, установлен ных ст. 7 настоящего Кодекса. Каждый из видов использования, Указанных в настоящей главе, не является самостоятельной категорией, а входит в одну. Поэтому изъятие земель промышленности или энергети ки, например, для нужд обороны не влечет за собой необходимости про ведения правовых процедур по переводу земель из одной категории в другую. Речь в данном случае идет лишь об изменении разрешенного использования.
Состав и понятие земель промышленности
ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ и иного специального назначения определен ДАННОЙ КАТЕГОРИИ Ст. 87 Земельного кодекса РФ.
Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиове щания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космиче-
ЗК РФ. Ст. 7.
319
ской деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за чертой поселений.
То, что к землям промышленности, транспорта и иного специального назначения относятся земли вне черты поселений, означает, что на такие земли внутри поселения распространяются положения ЗК РФ, устанав ливающие особенности использования земель поселений как отдельной категории.
Земли промышленности и иного назначения ис-СОСТАВ ЗЕМЕЛЬ пользуются или предназначены для: ПРОМЫШЛЕННОСТИ обеспечения деятельности организаций;
И ИНОГО эксплуатации объектов промышленности,
НАЗНАЧЕНИЯ энергетики, транспорта, связи, радиовещания,
телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической дея тельности, объектов обороны и безопасности; ™ — осуществления иных специальных задач.
Земли промышленности и иного специального назначения в зависи мости от характера специальных задач, для решения которых они ис пользуются или предназначены, подразделяются на:
1) земли промышленности;
2) земли энергетики;
3) земли транспорта;
4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;
5) земли для обеспечения космической деятельности;
6) земли обороны и безопасности;
7) земли иного специального назначения.
Особенности правового режима этих земель учитываются при прове дении зонирования территорий.
К данной категории относятся земли, не только уже используемые в указанных целях, но и земли, не занятые строениями и сооружениями, а обеспечивающие их функционирование или зарезервированные для строительства новых сооружений. Это объясняется необходимостью обес печения территорий для развития производственной и иной деятельно сти. Конечно, нормы об обороте земельных участков, как недвижимых вещей, дают возможность приобрести дополнительные земельные участ ки путем совершения сделки. Но возможность заранее «зарезервировать» земельный участок для запланированного расширения предприятия или размещения оборонных объектов упрощает задачу.
В целях обеспечения безопасности населения и создания необходи мых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хране ния ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов Земельным кодексом РФ определено, что в состав земель промышленности и иного специального назначения могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями ис пользования земель. Земельные участки, включенные в состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладель цев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий
320
ПРАВО
СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА
НА ЗЕМЛИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
И ИНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целя ми установления зон.
Режим использования таких зон, их площадь (ширина) устанавлива ются законодательством, регулирующим соответствующий вид хозяйст венной или иной деятельности и указываются в качестве одного из ус ловий использования земельного участка, входящего в границу такой зоны, если он предоставлен конкретным гражданам или юридическим лицам.
К землям иного специального назначения могут быть отнесены, на пример, участки захоронения ядерных и иных отходов.
Перечень видов использования земель указанной категории является открытым, все виды деятельности, требующие определенного пространст венного базиса, перечислить в нормативном документе невозможно, и в этом нет необходимости. Однако данной статьей отдельно определены наиболее существенные и уже сейчас используемые территории с уста новленными границами земельных участков.
Как установлено Земельным кодексом, права на земельные участки промышленности и иного специального назначения у участников земель ных отношений возникают по основаниям, пре дусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Земельные участки из земель промышленности и иного специального назначения могут нахо диться как в собственности граждан и юридических лиц, так и в собст венности федеральной, субъектов РФ и в муниципальной собственности.
Однако не всякое разрешенное использование в рамках данной кате гории земель допускает возможность предоставления земель всем собст венникам.
Так, земли промышленности и иного специального назначения, заня тые федеральными энергетическими системами, объектами использова ния атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечиваю щими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими ста тус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответст вии со ст. 71 Конституции Российской Федерации, являются исключи тельной федеральной собственностью1.
Кроме того, ст. 3 Федерального закона «О разграничении государст венной собственности на землю» установлено, что основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Рос сийской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав в том числе земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космиче-
1 Право федеральной собственности, собственности субъекта РФ и муници пальной собственности на земли промышленности и иного назначения возникает в порядке разграничения государственной собственности на землю. До этого мо мента земли находятся в «неразграниченной» государственной собственности.— Прим. авт.
321
ского обеспечения, энергетики и иного назначения; земель природо охранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижи мое имущество, находящееся в федеральной собственности.
В собственности субъекта РФ, согласно ст. 4 и 5 Федерального зако на «О разграничении государственной собственности на землю», могут находиться земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного специального назначения, если на этих земельных участках рас полагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъек тов Российской Федерации.
В муниципальной собственности могут находиться земельные участки промышленности и иного назначения, если на них располагается недви жимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собствен ности.
Управление и распоряжение землями, находящимися в государственной или муниципальной собственности, распределяется следующим образом.
В отношении указанных земель, находящихся в федеральной собст венности, порядок использования, а также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории определяется Прави тельством Российской Федерации; в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, — органами исполни тельной власти субъектов Российской Федерации; в отношении указан ных земель, находящихся в муниципальной собственности, — органами местного самоуправления.
Земельные участки из земель промышленности и иного назначения могут находиться в собственности граждан и юридических лиц, если это му нет установленных правовых препятствий. Основным препятствием в данном случае является изъятие земель из оборота по основаниям, пре дусмотренным Земельным кодексом РФ1. Наиболее обширные площади земель, которые могут находиться в частной собственности, — это земли промышленности. Часть земель перешла в собственность коммерческих организаций в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий, начало которой было положено в 1991—1994 гг. В настоя щее время в частную собственность, помимо приватизации предприятия (как имущественного комплекса), приобретения в частную собственность иной недвижимости, в случае выкупа этих земель переходят земельные участки коммерческих организаций и граждан, ранее предоставленных на основе права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.
Изъятие из оборота указанных земель или принадлежность их к объ ектам собственности Российской Федерации не означает, что и охранные зоны, установленные для данных земельных участков, также изымаются из оборота и не могут быть собственностью граждан или юридических лиц. Как уже было сказано, на эти земельные участки распространяются только особые требования по их использованию.
В целом в собственности граждан не могут находиться земельные участки данной категории, изъятые из оборота или ограниченные в обо роте. К таким землям, прежде всего, из земель обороны относятся участ-
1 ЗК РФ. Ст. 27.
322
ки, занятые зданиями, строениями и сооружениями, в которых размеще ны для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, войска Погра ничной службы, другие войска, воинские формирования и органы Российской Федерации; а также участки, занятые зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды. Изъяты из оборо та также участки воинских захоронений. Из земель, предназначенных для обеспечения государственной безопасности, изъяты из оборота участ ки, занятые объектами организаций Федеральной службы безопасности, объектами организаций федеральных органов государственной охраны, а также участки, занятые инженерно-техническими сооружениями, линия ми связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охра ны Государственной границы Российской Федерации.
Изъяты из оборота земли той же категории, занятые исправитель но-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями со ответственно Министерства юстиции Российской Федерации и Мини стерства внутренних дел Российской Федерации. Не включены в оборот и земельные участки под объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Кроме того, не изъяты, но ограничены в обороте земельные участки, не указанные в ч. 4 ст. 27 ЗК РФ, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд. Ограничены в обороте также участки, предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воз душного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплек сов в зонах формирования международных транспортных коридоров; уча стки, предоставленные для нужд связи, занятые объектами космической инфраструктуры; участки, расположенные под объектами гидротехниче ских сооружений; земельные участки, предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств, а также участки, загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биоген ному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.
Земли промышленности и иного специального назначения в соответ ствии со ст. 24 настоящего Кодекса могут предоставляться в безвозмезд ное срочное пользование гражданам и юридическим лицам для сельско хозяйственного производства и иного использования.
§ 2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ И ЗЕМЕЛЬ ЭНЕРГЕТИКИ
Правовой режим земель промышленности прежде всего подчинен Интересам развития промышленных отраслей хозяйства Российской Фе дерации. Земли этой категории предназначены для размещения объектов промышленности (зданий, строений, сооружений, инженерных коммуни каций). В целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуа тации объектов промышленности могут предоставляться земельные уча стки для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов, а также устанавли ваться санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями исполь зования.
323
Землями промышленности признаются земли,
ПОНЯТИЕ которые используются или предназначены для
И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ обеспечения деятельности организаций и (или)
ЗЕМЕЛЬ эксплуатации объектов промышленности1.
ПРОМЫШЛЕННОСТИ Размеры земельных участков, предоставляемых для промышленных целей, определяются в соответствии с утвержденны ми в установленном порядке нормами или проектно-технической доку ментацией. Общие положения об определении норм предоставления зе мельных участков установлены Земельным кодексом РФ.
Земельные участки из земель промышленности, если они не изъяты из оборота на основании ст. 27 ЗК РФ, могут быть предоставлены в соб ственность всем участникам земельно-правовых отношений, в том числе юридическим лицам и гражданам, для осуществления деятельности в сфере промышленного производства. Изъятыми из оборота являются в данном случае земли промышленности, занятые находящимися в феде ральной собственности объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, а так же объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования.
Ограничены в обороте иные, кроме указанных выше, земли в грани цах закрытых административно-территориальных образований; земли промышленности, предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств, а также земельные участки из земель промыш ленности, загрязненные опасными отходами, радиоактивными вещества ми, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деграда ции земли.
Помимо земельного законодательства, которое устанавливает основы использования данных земель, конкретные условия использования земель ных участков могут быть установлены законодательством об отдельных ви дах промышленности. Нормативными актами об отдельных видах про мышленности может быть установлен и правовой режим охранных зон.
Данными нормативными актами устанавливаются права и обязанности по использованию земель промышленности, требования по их охране.
В связи с тем что земли промышленности подвержены в наибольшей степени вредному воздействию техногенного характера, лица, непосред ственно использующие данные земли, обязаны постоянно выполнять требования по охране земель, в том числе рекультивацию, восстановле ние нарушенных земель, установленные Земельным кодексом и иным специальным законодательством2.
Землями энергетики в соответствии со ст. 89 ЗК ПОНЯТИЕ рф ПрИзНаются земли, которые используются
И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ и предназначены для обеспечения деятельно-ЗЕМЕЛЬ ЭНЕРГЕТИКИ сти организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики. Земли энергетики предоставляются для обеспечения прежде всего атомной и электроэнергетической отраслей.
При этом в целях обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики могут предоставляться земельные участки для:
1 ЗК РФ. Ст. 88.
2 См. главу 10 учебника.
324
— размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных ус тановок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных ве ществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов;
размещения воздушных линий электропередачи, наземных сооруже ний кабельных линий электропередачи, подстанций, распределительных пунктов, других сооружений и объектов энергетики. При этом, правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электриче ские сети, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов энергетики, согласно ЗК РФ, могут устанавливаться охранные зоны электрических сетей.
Земельные участки, используемые в указанных целях, предоставляют ся организациям, осуществляющим основную деятельность в области атомной и электроэнергии, на основании прав, предусмотренных ст. 15, 20—24 ЗК РФ1. Однако значительная часть земель атомной энергетики изъята из оборота на основании ст. 27 ЗК РФ, если они заняты находя щимися в федеральной собственности объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных ве ществ.
Правила использования земель данного разрешенного использования, помимо земельного законодательства, устанавливаются также и специаль ным законодательством, регулирующим отношения о функционировании данных отраслей. Правовые основы и принципы регулирования отноше ний, возникающих при использовании атомной энергии, установлены Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии». Этим Законом устанавливаются полномочия по размещению объектов атомной энергии, которые непосредственно связаны с полно мочиями по отводу земельных участков для этих целей. При этом реше ния о сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, имеющих оборонное назначение, находящихся в федеральной собственности, либо имеющих федеральное или межрегио нальное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территории за крытых административно-территориальных образований, принимаются Правительством Российской Федерации. Решения о месте размещения указанных объектов принимаются совместно Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Решения о месте размещения и о сооружении других пунктов хранения, а также имеющих региональное значение радиацион ных источников принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых предполагается их разме щение и сооружение. Решения о месте размещения и о сооружении иных радиационных источников принимают органы местного самоуправ ления по представлению эксплуатирующей организации.
Предоставление земельных участков для размещения ядерных устано вок, радиационных источников и пунктов хранения осуществляется в по рядке и на условиях, которые устанавливаются земельным законодатель-
1 См. главу 4 учебника.
325
ством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о недрах, законами и иными правовыми актами Российской Федерации.
Решения о размещении и сооружении ядерных установок, радиаци онных источников и пунктов хранения принимаются на основании за ключений государственной экологической экспертизы и с учетом выво дов экспертиз, проводившихся общественными организациями.
Принятие решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения осуществляется в поряд ке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
§ 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ТРАНСПОРТА
Объектами транспортных систем Российской Федерации заняты зна чительные земельные площади государства. Правовой режим данных зе мель прежде всего зависит от вида и назначения транспортных коммуни каций. В России различаются такие основные виды транспорта, как авто мобильный, железнодорожный, авиационный, трубопроводный, водный.
Функционирование транспортных систем в Рос-
ПОНЯТИЕ И СОСТАВ сийской Федерации регулируется законодательст-ЗЕМЕЛЬ ТРАНСПОРТА вом о транспорте, которое формируется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и местном уровне. Данными нормативными актами могут быть определены особенности ис пользования земель транспорта, а также правовой режим охранных зон. Следует заметить, что правовой режим земель транспорта урегулирован в сравнении с иными землями данной категории достаточно подробно.
В соответствии со ст. 90 ЗК РФ землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности ор ганизаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внут реннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта.
Следует заметить, что, как и все остальные земли данной категории, зем ли транспорта в границах поселений приобретают правовой режим земель поселений и теряют прочную нормативную связь с землями транспорта.
В целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.
При применении нормативных актов, регулирующих использование земель транспорта, следует обратить внимание на то, что основания пре доставления и права, на основании которых лица используют данные земли, в настоящее время определены Земельным кодексом РФ. Так, в соответствии с положениями ст. 20 и иными статьями ЗК РФ многие пользователи земель транспорта не могут использовать земли на праве постоянного (бессрочного) пользования.
На основании ст. 27 ЗК РФ находящиеся в государственной или муни ципальной собственности земли, предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движе ния и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах форми рования международных транспортных коридоров, ограничены в обороте.
326
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ
ДЛЯ НУЖД
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транс порта предоставляются земельные участки для:
— размещения железнодорожных путей;
— размещения, эксплуатации, расширения и реконструкции строений, зданий, сооруже ний, в том числе железнодорожных вокзалов,
железнодорожных станций, а также устройств и других объектов, необхо димых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ре монта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта;
— установления полос отвода и охранных зон железных дорог.
Правовой режим охранных зон железных дорог, а именно порядок их установления и использования полос отвода, определяется Правительст вом Российской Федерации.
Земельные участки на полосах отвода железных дорог в пределах зе мель железнодорожного транспорта могут использоваться для целей, не связанных с функционированием железнодорожного транспорта, однако в порядке и в пределах, установленных Земельным кодексом РФ. Такие земельные участки могут передаваться в аренду гражданам и юридиче ским лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и ма териалов) и иных целей при условии соблюдения требований безопас ности движения, установленных федеральными законами.
Федеральным законом от 25 августа 1995 г. «О федеральном железно дорожном транспорте» установлены правила использования земель в це лях обеспечения функционирования железных дорог. При этом землями железнодорожного транспорта являются земли федерального значения, предоставляемые его предприятиям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач. К землям железнодорожного транспорта относятся земли, отведенные под железнодорожные пути и станции (включая полосу отвода), а также под защитные и укрепитель ные насаждения, строения, здания, сооружения и иные объекты, необхо димые для эксплуатации и реконструкции железных дорог с учетом пер спективы их развития.
Для целей, носящих временный характер, предприятиям и учрежде ниям железнодорожного транспорта могут предоставляться земли на ус ловиях аренды.
Порядок использования земель железнодорожного транспорта в пре делах полосы отвода определяется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта с учетом требований зе мельного законодательства Российской Федерации .
1 СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3505.
2 Положение о порядке использования земель федерального железнодорожно го транспорта в пределах полосы отвода железных дорог утверждено приказом МПС РФ от 15 мая 1999 г. № 26Ц.
327
Размеры земельных участков (включая полосу отвода) определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами, проектно-сметной документацией и генеральными схемами развития же лезнодорожных линий и станций, а отвод участков осуществляется с уче том очередности их освоения в соответствии с земельным законодатель ством Российской Федерации.
Земли железнодорожного транспорта должны соответствовать градо строительным и экологическим требованиям, устанавливаемым федераль ными органами исполнительной власти, органами исполнительной вла сти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправле ния, санитарным и иным нормам.
В целях обеспечения безопасности населения и нормальной эксплуа тации железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта (в том числе со стороны промышленных объектов и других видов транспорта), расположенных на землях федерального значения в местах, подверженных оползням, обвалам, размывам, селям и другим опасным воздействиям, устанавливаются охранные зоны. Порядок уста новления охранных зон, их размеры, режим использования земель, отве денных для этих целей, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Кроме того, ст. 135 Лесного кодекса РФ установлено, что древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях желез нодорожного транспорта, предназначена для защиты железнодорожных магистралей от неблагоприятных природных явлений, предотвращения загрязнения окружающей среды, снижения шумового воздействия желез нодорожного транспорта.
... В целях обеспечения деятельности организаций
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ и эксплуатации объектов автомобильного транс-ЗЕМЕЛЬ порта и объектов дорожного хозяйства могут
АВТОМОБИЛЬНОГО предоставляться земельные участки для:
ТРАНСПОРТА размещения автомобильных дорог, их конст-
руктивных элементов и дорожных сооружений;
— размещения автовокзалов и автостанций, других объектов автомо бильного транспорта и объектов дорожного хозяйства, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, раз вития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств;
— установления полос отвода автомобильных дорог.
Земельные участки на полосах отвода автомобильных дорог в пределах земель автомобильного транспорта могут передаваться в установленном ЗК РФ порядке в аренду гражданам и юридическим лицам для размещения объектов дорожного сервиса и наружной рекламы.
Для обеспечения нормальной деятельности автомобильного транспор та в настоящее время установлена целая система запретов, которые рас пространяются на всех лиц, использующих земельные участки вдоль по лосы отвода автомобильного транспорта. Так, на полосах отвода автомо бильных дорог, за исключением предусмотренных законодательством случаев, запрещаются: строительство жилых, общественных зданий и складов; проведение строительных, геолого-разведочных, топографиче ских, горных и изыскательских работ, а также устройство наземных со оружений; распашка земельных участков, покос травы, порубка и повре ждение многолетних насаждении, снятие дерна и выемка грунта; уста-
328
адвка наружной рекламы, информационных щитов и указателей, не имеющих отношения к безопасности дорожного движения.
Земельным кодексом РФ для создания нормальных условий эксплуа тации федеральных автомобильных дорог и их сохранности, а также для иных целей, установленных ЗК РФ, определено создание придорожных полос в виде прилегающих с обеих сторон к полосам отвода федеральных автомобильных дорог земельных участков с установлением особого режи ма их использования, в том числе строительства зданий, строений и со оружений и ограничений хозяйственной деятельности в пределах придо рожных полос,— установки рекламных щитов и плакатов, не имеющих отношения к безопасности движения. Порядок установления и использо вания таких придорожных полос отвода федеральных автомобильных до рог определяется Правительством Российской Федерации. Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, находящихся в пределах таких придорожных полос, должны быть уведомлены соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации об особом режиме использова ния этих земельных участков.
Как определено Земельным кодексом РФ, в це лях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского, внутреннего водного транспорта могут предоставляться зе мельные участки для:
— размещения искусственно созданных внут ренних водных путей;
— размещения морских и речных портов, при чалов, пристаней, гидротехнических сооруже-
необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта;
— выделения внутренней береговой полосы.
Береговая полоса внутренних водных путей выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территорий поселений. Порядок выделения береговой полосы и пользо вания ею определяется Кодексом внутреннего водного транспорта Рос сийской Федерации от 7 марта 2001. Так, согласно ст. 10 Кодекса внут реннего водного транспорта РФ в пределах внутренних водных путей, расположенных за пределами территорий городских поселений, организа ции внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу, т. е. полосу зем ли шириной 20 метров от края воды в глубь берега при среднемноголет-нем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на ис кусственно созданных внутренних водных путях. На берегу, имеющем ук лон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега в глубь берега. Особые условия пользования береговой полосой устанавли ваются Правительством Российской Федерации.
Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте и другие организации внутреннего водного транспор-
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
ЗЕМЕЛЬ,
ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НУЖД МОРСКОГО,
ВНУТРЕННЕГО ВОДНОГО ТРАНСПОРТА, А ТАКЖЕ ВОЗДУШНОГО
ТРАНСПОРТА ний, других объектов,
СЗ РФ. 2001. № П. Ст. 1001.
329
та освобождаются от платы за занимаемые ими земельные участки, в том числе за земельные участки, покрытые водой, и искусственно созданные земельные участки при строительстве гидротехнических сооружений и создании охранных зон линий связи.
Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте имеют право:
пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих це лей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационно го оборудования;
осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе види мости береговых средств навигационного оборудования, а также для гео дезического обоснования при съемках участков русел рек. Установка бере говых средств навигационного оборудования и прокладка просек для обес печения их видимости могут проводиться также за пределами береговой полосы в порядке, установленном лесным законодательством Российской Федерации и водным законодательством Российской Федерации;
использовать безвозмездно для проведения работ по обеспечению судоходства грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;
разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов, погрузки, выгруз ки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими федеральными органами исполни тельной власти в установленном порядке;
разрешать строительство временных строений и проведение других необходимых работ в случаях непредвиденных зимовок судов или транс портных происшествий с судами.
Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее.
Кодексом внутреннего водного транспорта дополнительно определе но, что не допускается использовать береговую полосу для осуществле ния хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несо вместима с обеспечением безопасности судоходства.
Проекты строительства или реконструкции хозяйственных и иных объектов, размещаемых на береговой полосе, подлежат обязательному со гласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объ ектов воздушного транспорта могут предоставляться земельные участки для размещения аэропортов, аэродромов, аэровокзалов, взлетно-посадоч ных полос, других наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов воздушного транспорта.
Согласно ст. 43 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г.1 отвод участка земли под аэродром, аэропорт или объект единой системы орга-
1 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1382.
330
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ
ДЛЯ НУЖД ТРУБОПРОВОДНОГО
ТРАНСПОРТА
низации воздушного движения проводится в соответствии с земельным
законодательством Российской Федерации.
Данный вид земель установлен земельным зако нодательством в целях обеспечения деятельно сти организаций и эксплуатации объектов тру бопроводного транспорта. Земельные участки предоставляются в этом случае для: — размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов;
— размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержа ния, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и под земных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов тру бопроводного транспорта;
— установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков.
В последнем случае границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строитель ных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, дру гих утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, со оружений в пределах установленных минимальных расстояний до объек тов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организа ции — собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею ор ганизации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
Федеральный закон от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Россий ской Федерации» устанавливает, что земельные участки для строительст ва, эксплуатации и ремонта объектов систем газоснабжения передаются организациям — собственникам систем газоснабжения в порядке, опреде ленном земельным законодательством Российской Федерации.
Организация — собственник системы газоснабжения или уполномо ченная им эксплуатирующая организация после завершения намеченных работ на земельном участке, переданном такой организации во времен ное пользование, обязана:
рекультивировать земельный участок и передать его владельцу, поль зователю или арендатору по акту в установленном порядке;
возместить в согласованных размерах владельцу, пользователю или арендатору земельного участка понесенные ими убытки.
Организации, в ведении которых находятся объекты системы газо снабжения, расположенные в лесах, обязаны:
содержать охранные зоны объектов системы газоснабжения в пожа робезопасном состоянии;
проводить намеченные работы, вырубать деревья (кустарники) в ох ранных зонах объектов системы газоснабжения и за пределами таких зон в порядке, установленном лесным законодательством Российской Феде рации.
СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.
331
При возникновении на объекте системы газоснабжения аварии, ката строфы организация — собственник такой системы или уполномоченная им эксплуатирующая организация имеет право беспрепятственной дос тавки необходимых сил и средств к месту аварии, катастрофы и обязана в полном объеме возместить нанесенный ею ущерб собственнику земель ного участка, по территории которого осуществлялась доставка необходи мых сил и средств.
Как уже говорилось, на земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями ис пользования таких земельных участков. Границы охранных зон объектов системы газоснабжения определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвер жденных в установленном порядке нормативных документов. Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пре делах установленных минимальных расстояний до объектов системы га зоснабжения без согласования с организацией — собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия организации — собственнику систе мы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
§ 4. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ,
ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ И КОСМИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Правовой режим указанных земель определен требованиями по экс плуатации так называемых информационных сетей.
Землями связи, радиовещания, телевидения, информатики, согласно ст. 91 ЗК РФ, признаются земли, которые используются или предназна чены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики.
В целях обеспечения связи (кроме космической связи), радиовещания, телевидения, информати ки могут предоставляться земельные участки для размещения объектов соответствующих ин фраструктур, включая:
— эксплуатационные предприятия связи, на балансе которых находятся радиорелейные, воз душные, кабельные линии связи и соответствующие полосы отчуждения;
— кабельные, радиорелейные и воздушные линии связи и линии ра диофикации на трассах кабельных и воздушных линий связи и радиофи кации и соответствующие охранные зоны линий связи;
— подземные кабельные и воздушные линии связи и радиофикации и соответствующие охранные зоны линий связи;
— наземные и подземные необслуживаемые усилительные пункты на кабельных линиях связи и соответствующие охранные зоны;
— наземные сооружения и инфраструктуру спутниковой связи. Орга низациям и гражданам, осуществляющим деятельность в области связи, ра-
332
ПОНЯТИЕ
И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
ЗЕМЕЛЬ СВЯЗИ,
РАДИОВЕЩАНИЯ,
ТЕЛЕВИДЕНИЯ,
ИНФОРМАТИКИ
диовещания, информатики и телевидения, земельные участки предоставля ются на основании прав, установленных ст. 15, 20—24 Земельного кодекса. Кроме того, на основании ст. 27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные уча стки, занятые линиями связи, находящиеся в федеральной собственности и предназначенные для обеспечения защиты и охраны Государственной гра ницы Российской Федерации. Иные земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные для нужд связи, ог раничены в обороте на основании той же статьи ЗК РФ.
Особенности использования определенных ст. 91 земель установлены в том числе Федеральным законом от 16 февраля 1995 г. «О связи». Со гласно данному Закону к землям связи относятся земельные участки, предоставляемые в установленном порядке в собственность либо переда ваемые их собственниками в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду, физическим и юридическим лицам, занимающимся дея тельностью по предоставлению услуг связи.
Порядок предоставления земельных участков, установления охранных зон и создания просек, режимы пользования ими определяются законо дательством Российской Федерации.
При прекращении деятельности в области связи лиц, указанных в ч. 1 ст. 91 ЗК РФ, прекращение прав на земельный участок осуществля ется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным зако нодательством.
Размеры земельных участков, в том числе охранных зон и просек, предоставляемых лицам, указанным в ч. 1 ст. 91 ЗК РФ, определяются в соответствии с нормами отвода земель для этого вида деятельности и проектно-технической документацией, утвержденными в установлен ном порядке.
Физические и юридические лица, указанные в ч. 1 ст. 91 ЗК РФ, впра ве осуществлять в установленном порядке строительство зданий и сооруже ний связи на предоставленных для этих целей земельных участках, а также использовать в соответствии с законодательством Российской Федерации находящееся на них недвижимое имущество. Указанные лица вправе также осуществлять строительство сооружений связи на крышах зданий, столбо вых опорах, мостах, в коллекторах, туннелях метрополитена и железных до рог и на других инженерных объектах, а также устанавливать и обслуживать аппаратуру связи по согласованию с собственниками, землепользователями, в том числе арендаторами, указанных земельных участков, зданий или со оружений. Собственники, землепользователи, в том числе арендаторы, вправе отказать предприятиям связи в производстве указанных работ только по основаниям, предусмотренным законами и иными правовыми актами, принимаемыми в Российской Федерации. В случае возникновения спора вопрос может быть решен в суде или арбитражном суде.
Перенос или переустройство сооружений связи, вызываемые новым строи тельством, расширением, реконструкцией населенных пунктов и отдельных зданий, дорог и мостов, освоением новых земель, переустройством систем ме лиорации, разработкой полезных ископаемых, производятся заказчиком строи тельства за свой счет в соответствии со стандартами и по техническим услови ям владельцев или пользователей сетей и средств связи. При этом увеличение мощности средств связи осуществляется за счет предприятий связи.
По завершении работ на земельном участке, в здании или сооруже нии предприятие связи или заказчик за свой счет обязаны привести зе-
333
ПОНЯТИЕ
И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
КОСМИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
мельный участок, здание или сооружение в первоначальное состояние либо возместить собственнику, землепользователю или арендатору причи ненные убытки.
В случае изъятия земельного участка или наступления права ограни ченного пользования чужим земельным участком и другой недвижимостью (сервитут) при осуществлении проектных работ выкупная цена, а также плата за пользование участком и другой недвижимостью устанавливаются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.
В соответствии со ст. 92 ЗК РФ землями для обеспечения космической деятельности призна ются земли, которые используются или предна значены для обеспечения деятельности организа ций и (или) объектов космической деятельности. В целях обеспечения космической деятельности могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, командно-из мерительные комплексы, центры и пункты управления полетами косми ческих объектов, пункты приема, хранения и переработки информации, базы хранения космической техники, районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны приземления космических объектов и взлет но-посадочные полосы, объекты экспериментальной базы для отработки космической техники, центры и оборудование для подготовки космонав тов, другие наземные сооружения и технику, используемые при осущест влении космической деятельности.
Земельные участки, используемые под районы падения отделяющихся частей ракет эпизодически, у собственников земельных участков, земле пользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются. Порядок возмещения ущерба этим лицам определяется Пра вительством Российской Федерации.
Правовой режим объектов наземной инфраструктуры установлен Зако ном РФ от 20 августа 1993 г. №5663-1 «О космической деятельности».
В соответствии со ст. 18 данного Закона космическая инфраструктура Российской Федерации включает в себя:
космодромы;
стартовые комплексы и пусковые установки; командно-измерительные комплексы; центры и пункты управления полетами космических объектов;
пункты приема, хранения и обработки информации; базы хранения космической техники; районы падения отделяющихся частей космиче ских объектов; полигоны посадки космических объектов и взлетно-поса дочные полосы; объекты экспериментальной базы для отработки косми ческой техники; центры и оборудование для подготовки космонавтов; другие наземные сооружения и технику, используемые при осуществле нии космической деятельности.
При этом объекты космической инфраструктуры, включая мобиль ные, являются таковыми в той мере, в какой они используются для обеспечения или осуществления космической деятельности.
Объекты космической инфраструктуры, являющиеся федеральной собственностью, находятся в хозяйственном ведении государственных ор ганизаций, осуществляющих их эксплуатацию.
334
Передача объектов космической инфраструктуры, являющихся феде ральной собственностью, в хозяйственное ведение, собственность или аренду другим организациям допускается в порядке, установленном зако нодательством Российской Федерации.
Выделение земельных участков и использование их под объекты кос мической инфраструктуры и прилегающие к ним зоны отчуждения осу ществляются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.
Земельные участки, занятые объектами космической инфраструктуры, ограничены в обороте на основании ст. 27 Земельного кодекса РФ.
§ 5. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ
Землями, используемыми в этих целях, признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Воору женных Сил Российской Федерации, войск Пограничной службы Россий ской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, орга низаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по воору женной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Рос сийской Федерации, информационной безопасности, другим видам без опасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по осно ваниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами.
Понятие земель обороны и безопасности дано
ПОНЯТИЕ И СОСТАВ в ст 93 3K РФ. В целях обеспечения обороны ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ могут предоставляться земельные участки для: И БЕЗОПАСНОСТИ строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий);
— разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специ альной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);
— создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах (хранилища, склады и др.).
Правовой режим данных земель, помимо ЗК
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ рф; определяется нормами специального зако-ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ нодательства об обороне и безопасности. Так, И БЕЗОПАСНОСТИ согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. «Об обороне» под обороной понимается система политических, экономи ческих, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности. Земли, леса, воды и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности субъектов Рос-
335
сийской Федерации, органов местного самоуправления, в частной собст венности, могут быть изъяты для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов только в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Основу правового режима земель, установленных настоящей статьей, помимо требований по их использованию и охране, составляет положе ние ст. 27 ЗК РФ, согласно которой практически все земли обороны и безопасности либо изъяты из оборота, либо ограничены в обороте, в зависимости от статуса объектов, расположенных на этих землях.
При необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников земельных участков, землепользовате лей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются.
Использование этих земель осуществляется применительно к поряд ку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования.
В целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводятся в постоянное (бессрочное) пользова ние земельные полосы или участки для обустройства и содержания ин женерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государст венную границу Российской Федерации и других объектов.
Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необ ходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законо дательством Российской Федерации.
Правовой режим земель Государственной границы Российской Федера ции подчиняется в том числе законодательству РФ о Государственной гра нице, и прежде всего Закону РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации». Данным Законом устанавливается, что в интересах надлежащего содержания Государственной границы органам пограничной службы и пограничным войскам Федеральной пограничной службы Российской Федерации (далее — органы и войска Федеральной пограничной службы Российской Федерации) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводится в бессрочное (посто янное) пользование земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости — по берегу рос сийской части вод пограничной реки, озера или иного водоема, в соответ ствии с установленными Правительством Российской Федерации нормами.
Для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных и иных объектов в закрытых администра тивно-территориальных образованиях земельные участки предоставляют ся в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.
В закрытом административно-территориальном образовании устанав ливается особый режим использования земель по решению Правительст ва Российской Федерации.
Использование земель закрытых административно-территориальных образований осуществляется на основании законодательства об этих об-
336
разованиях, и прежде всего на основании Закона РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании»1.
В соответствии с указанным Законом земли закрытого администра тивно-территориального образования в соответствии с их основным це левым назначением могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли про мышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным за конодательством Российской Федерации.
Земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду дея тельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в по стоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам.
Решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и са-нитарно-защитные зоны, к землям федеральной собственности на терри тории конкретного закрытого административно-территориального образо вания принимаются Правительством Российской Федерации по согласова нию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления закрытого административно-терри ториального образования. Управление этими землями осуществляется Пра вительством Российской Федерации. Решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны, к землям феде ральной собственности на территории конкретного закрытого администра тивно-территориального образования принимаются Правительством Рос сийской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления закрытого административно-территориального образования. Управление этими землями осуществляется Правительством Российской Федерации.
Земли закрытого административно-территориального образования, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, нахо дятся в ведении органов местного самоуправления данного образования.
В закрытом административно-территориальном образовании в соот-ветствии с законодательством Российской Федерации по согласованию ! с органами местного самоуправления может устанавливаться особый ре-)Жим использования земель.
Как указывается Земельным кодексом РФ, исполнительные органы эсударственной власти и органы местного самоуправления, предусмот-енные ст. 29 ЗК РФ, должны принимать необходимые меры по предос тавлению земельных участков для удовлетворения потребностей населе-яшя в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного про-!изводства, жилищного и дачного строительства за пределами закрытого административно-территориального образования.
Органы и войска Федеральной пограничной службы Российской Феде рации в пределах приграничной территории имеют в том числе право нахо диться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполне нии служебных обязанностей; требовать от владельцев, пользователей зе мельных участков в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоя нии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. f№33. Ст. 1915.
337
Материально-техническое обеспечение защиты Государственной гра ницы осуществляется из государственных земельных, материально-техни ческих и других фондов Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации на делены полномочиями и обязанностями по предоставлению в соответст вии с законодательством Российской Федерации земельных участков для нужд защиты Государственной границы, по осуществлению контроля за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды.
Порядок использования земель для обеспечения Пограничной службы Российской Федерации определен Федеральным законом от 4 мая 2000 г. «О Пограничной службе Российской Федерации»1. В соответствии с дан ным Федеральным законом земли для размещения и постоянной деятель ности органов управления Пограничной службы, соединений, воинских частей и подразделений, организаций и образовательных учреждений про фессионального образования Пограничной службы на безвозмездной ос нове предоставляются им в постоянное или во временное пользование со ответствующими государственными органами и органами местного само управления в пределах их полномочий. Земли и другие природные ресурсы, предоставленные Пограничной службе, используются Погранич ной службой в соответствии с федеральным законодательством
Исполнительные органы государственной власти, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, могут передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или без возмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.
В условиях чрезвычайного или военного положения использование зе мельных участков для нужд обороны и безопасности может осуществляться в порядке, установленном ЗК РФ. Так, в целях обеспечения безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, за щиты населения и объектов производственного, социально-бытового и ино го назначения, а также охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на прилегаю щих к арсеналам, базам и складам Вооруженных Сил Российской Федера ции, пограничных войск Пограничной службы Российской Федерации, дру гих войск, воинских формирований и органов на земельных участках иного целевого назначения могут устанавливаться запретные зоны.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А.Боголюбова. М.: Проспект, 2001.
2. Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному ко дексу Российской Федерации. М.: БЕК, 2002.
1 СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2021.
Глава 15
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ АЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
§ 1. ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА
ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Специфика правового режима земель, предоставленных для целей не дропользования, особые условия возврата этих земель в хозяйственный оборот обусловили необходимость более подробного изучения правового регулирования отношений, возникающих в процессе их использования. При этом необходимо иметь в виду, что земли, предоставленные для не дропользования, относятся к землям промышленности и не являются от дельной категорией земель.
При определении режима земель, предостав-
ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ, ленных для целей недропользования, необхо-ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ димо прежде всего остановиться на некото-
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
рых понятиях.
Недропользование — это использование недр для регионального гео логического изучения, включающее работы, направленные на общее гео логическое изучение недр, в том числе поиски и оценку месторождений полезных ископаемых; для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горно-добывающих и связанных с ним перерабатывающих производств; для строительства и эксплуатации под земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; для образования особо охраняемых геологических объектов; сбора минерало гических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Понимание того, что эта категория земель предоставляется не для использования непосредственно самих земельных участков, а того, что находится под земной поверхностью, позволяет определить, что такое земли, предоставленные для целей недропользования.
Земли, предоставленные для целей недропользования,— это земли различных категорий, в том числе специального назначения (промыш ленности, энергетики), изымаемые из хозяйственного оборота и предна значенные для поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых; строительства подземных сооружений, не связанных с до бычей полезных ископаемых.
339
Г
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА
ЗЕМЕЛЬ,
ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Среди особенностей предоставления земель для целей недропользования можно выделить следующие.
Во-первых, эти земли изымаются из хозяйст венного оборота и перестают выполнять свое прямое предназначение. Интенсивное ис пользование земельных участков для добычи полезных ископаемых вле чет за собой разрушение поверхностного слоя земли, возникновение гор ных выработок и отвалов вскрышных пород, нарушение гидрологическо го режима земель, разрушение целостности экологической системы и природных ландшафтов. Специфика правового режима этих земель за ключается в том, что для них установлен особый порядок предоставле ния, использования и возврата в хозяйственный оборот.
Во-вторых, не все категории земель безоговорочно предоставляются для указанных целей. Земельное законодательство предусматривает ряд ограничений и обязанностей недропользователя для сельскохозяйствен ных земель.
В-третьих, земли особо охраняемых природных территорий, лечеб но-оздоровительных местностей и курортов, природоохранного, рекреаци онного и историко-культурного назначения изъяты из перечня земель, предоставляемых для целей недропользования. Земельный кодекс РФ ус танавливает, что земли особо охраняемых природных территорий относят ся к объектам общенационального достояния и на их территории запре щается любая деятельность, не связанная с сохранением и изучением при родных комплексов и объектов. Вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятель ности, которые несовместимы с назначением этих земель (глава 17 Зе мельного кодекса РФ). Кроме того, в целях защиты земель особо охраняе мых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздейст вий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной дея тельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы.
В-четвертых, земли поселений также не предназначены для ведения геолого-разведочных работ, работ по добыче полезных ископаемых, за исключением зон специального назначения. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ определяет, что зоны специального назна чения используются для размещения объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон го родских и сельских поселений (ст. 47 Кодекса). В отношении других тер риториальных зон Градостроительный кодекс РФ четко оговаривает их предназначение.
В-пятых, для выделения земель промышленности под разработку ме сторождений полезных ископаемых Земельный кодекс РФ в ст. 88 требу ет наличия оформленных документов о предоставлении горного отвода, утвержденного проекта рекультивации, восстановления ранее отработан ных земель.
Для целей разработки месторождений полезных
ОТВОД ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ископаемых могут предоставляться земли сель-НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ скохозяйственного назначения, земли лесного фонда, водного фонда, земли промышленности. 340
Добыча полезных ископаемых может производиться открытым спосо бом, когда залежи полезных ископаемых находятся в непосредственной близи от земной поверхности (открытые угольные разработки, добыча общераспространенных полезных ископаемых — щебня, песка, торфа и т.д.). либо подземным способом (угольные шахты, буровые нефтяные и газовые скважины). И в том, и в другом случае непосредственному воз действию подвергается земная поверхность. В подавляющем большинстве случаев это воздействие носит экологонеблагоприятный характер для земли и для экосистемы в целом.
К примеру, при открытом способе месторождения разрабатывают не посредственно с поверхности земли, путем проведения открытых горных выработок. Для этого ведется подготовка поверхности — вырубают и вы корчевывают леса, отводят за пределы месторождения русла рек и ручь ев, осушают озера и проводят подземные или открытые осушительные и водоотливные выработки. И как следствие, нарушаются не только пло щади, на которых залегают полезные ископаемые, но и территории, на ходящиеся за пределами месторождений.
Учитывая особенность использования земель для целей недропользо вания, необходимо обратить внимание на ограничения, налагаемые на земли сельскохозяйственного назначения Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. при предоставлении их для недропользования.
Статья 79 Земельного кодекса РФ («Особенности использования сельскохозяйственных угодий») указывает, что для строительства про мышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставля ются земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производ ства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Кроме того, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существен но превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с за конодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.
Особенности правового режима использования земель лесного и вод ного фондов для целей недропользования установлен соответственно в Водном кодексе РФ от 16 ноября 1995 г. и Лесном кодексе РФ от 29 ян варя 1997 г.
Статья 63 Лесного кодекса РФ определяет порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и порядок изъятия земель лесного фонда.
Статья 12 Водного кодекса РФ выделяет особенности прав собствен ников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, а ст. 137 обязывает водопользователей, использующих водные объекты для промышленности и энергетики, при нимать меры по предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов.
Земли сельскохозяйственных угодий, земли водного фонда и лесного фонда используются для целей недропользования в тех случаях, когда за-
341
лежи месторождений полезных ископаемых находятся на территориях, занятых именно этими категориями земель. В этих случаях законодатель ством предусмотрен дополнительный объем процедур для выделения дан ных земель.
Для осуществления горно-добывающей, горно-перерабатывающей дея тельности, как правило, используются земли промышленности. Глава 16 Земельного кодекса РФ содержит нормы, регулирующие отношения по использованию земель промышленности. Статья 87 определяет, что земля ми промышленности и иного специального назначения являются земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предна значены для обеспечения деятельности организаций или эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической дея тельности, объектов обороны и безопасности.
Организации горно-добывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых могут получить только после оформления горного отвода, утверждения проекта рекульти вации земель, восстановления ранее отработанных земель.
Основанием для изъятия у собственника земельного участка, земле владельца, землепользователя и арендатора земельного участка и исполь зования его для добычи полезных ископаемых является получение субъ ектом права недропользования специального государственного разреше ния в виде лицензии на право пользования участком недр в определенных границах.
Согласно Закону РФ «О недрах» предоставление лицензий на пользо вание недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление зе мельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмот ренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.
Для получения права на пользование недрами субъект предпринимательской деятельности дол жен представить документы, содержащие сведе ния о пользователе недр, получившем лицен зию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; дан ные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование; указание границ земельного отвода или акватории, выде ленных для ведения работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического про екта, выхода на проектную мощность, представления геологической ин формации на государственную экспертизу); условия, связанные с плате жами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; соглашение о праве соб ственности на геологическую информацию, получаемую в процессе поль зования недрами; условия выполнения установленных законодательст вом, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и
342
СУЩЕСТВЕННЫЕ
УСЛОВИЯ ДЛЯ
ПОЛУЧЕНИЯ ПРАВА
ПОЛЬЗОВАНИЯ
НЕДРАМИ
окружающей природной среды, безопасному ведению работ; порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выра боток и рекультивации земель.
Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования.
В соответствии с лицензией на пользование не-
ГОРНЫИ ОТВОД драми для добычи полезных ископаемых, строи тельства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляет ся пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр.
При определении границ горного отвода учитываются пространствен ные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопас ного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влия ния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предо хранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооруже ниями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
Предварительные границы горного отвода устанавливаются при пре доставлении лицензии на пользование недрами. После разработки техни ческого проекта, получения на него положительного заключения государ ственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами госу дарственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью коорди нат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой со ставной части.
Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключитель ное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответст вии с предоставленной лицензией.
Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды.
Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригород ных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование мо жет создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйствен ным объектам или окружающей природной среде.
Пользование недрами на особо охраняемых территориях производит ся в соответствии со статусом этих территорий.
Федеральный орган управления государственным фондом недр (Ми нистерство природных ресурсов РФ) и его территориальные органы осу ществляют подготовительную работу, связанную с проведением конкур сов (аукционов) и предоставлением лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, государственными органа ми охраны окружающей природной среды, органами государственного горного надзора.
343
УСЛОВИЯ
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ
НА ПЛОЩАДЯХ
ЗАЛЕГАНИЯ
ПОЛЕЗНЫХ
ИСКОПАЕМЫХ
В отношении разработки месторождений общераспространенных по лезных ископаемых (щебень, песок, торф и др.) действуют нормы зако нодательства о недрах субъектов Российской Федерации.
Собственники, владельцы земельных участков имеют право по сво ему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числя щихся на государственном балансе, и строительство подземных сооруже ний для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный гори зонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Земельное законодательство и законодательство о недрах устанавливает определенный порядок пользования земельными участками для целей недропользования.
Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. в ре дакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. в ст. 25-1 устанавливает условия землепользова ния площадей залегания полезных ископаемых. Земельные участки, не обходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земель ных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательст вом. Решение об отчуждении таких земельных участков принимается фе деральными органами исполнительной власти или органами исполни тельной власти субъектов РФ в соответствии с разделением их полномочий.
Действующее законодательство предусматри вает особые условия предоставления земель ных участков для нужд недропользования и порядок их использования. Такие земельные участки имеют разный правовой режим. Во-первых, допускается временное использование земельных участков для геолого-разведочных работ. Земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведе ния изыскательских работ на срок не более чем один год (ст. 22 Земель ного кодекса РФ). При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендо дателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его ис пользования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земель ного участка.
Кодексом предусмотрено право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 23). Могут устанавливаться публич ные сервитуты для временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ. В случа ях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, зем-
344
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ,
ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
; лепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе пу тем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, устано вившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценно го земельного участка с возмещением убытков.
В случаях, если установление публичного сервитута приводит к суще ственным затруднениям в использовании земельного участка, его собст венник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмер ную плату.
Предприятия, учреждения и организации, проводящие изыскательские работы, которые по технологии их выполнения требуют занятия земельно го участка или его части под временные постройки, размещение оборудо вания, техники, складов сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель собственниками зем ли, землевладельцами, землепользователями, арендаторами, выплачивают соответственно земельный налог или арендную плату и полностью возме щают лицам, использующим земельные участки, все причиненные им убытки, включая упущенную выгоду. Размер земельного налога или аренд ной платы устанавливается исходя из взимаемых платежей за землю с соб ственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, про порционально сроку и занимаемой части земельного участка.
Во-вторых, законодательство выделяет правовой режим земельных участков, которые предоставлены для постоянного использования недр. Для этого формируется фонд перераспределения земель (ст. 80 Кодекса).
Основанием для ведения изыскательских, геодезических, геолого-съе мочных, поисковых работ является решение о проведении этих работ и договор, заключаемый с собственником земли, землевладельцем, земле пользователем или арендатором, который регистрируется в соответствую щем органе местного самоуправления.
В случае, когда земельные участки необходимы для постоянного пользования недр, встает вопрос об их изъятии. Объективно существую щие потребности развития общества определяют необходимость изменять целевое назначение земель, переводить земельные участки из состава од ной категории в другую, изымать земельные участки. Такая необходи мость возникает для сооружения различных объектов и сооружений, в том числе для строительства горно-добывающих предприятий.
Порядок предоставления земельных участков для строительства и других целей, в том числе связанных с недропользованием, закреплен в ст. 30—33 Земельного кодекса РФ.
Порядок изъятия земельного участка закреплен в ст. 55 Земельного кодекса РФ (условия и порядок изъятия земельных участков для государ ственных или муниципальных нужд). Согласно этой статье изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по основаниям, установленным ст. 49 Кодекса. Принудительное отчуждение земельного участка для госу дарственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.
Порядок выкупа земельного участка для государственных или муни ципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной
345
цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муници пальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования зе мельным участком при его изъятии для государственных или муници пальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего вы купу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.
Организации, заинтересованные в строительстве объекта, обращаются в орган местного самоуправления, обладающий правом изъятия и предос тавления земельных участков, с ходатайством о предварительном согласо вании места его размещения и обоснованием примерных размеров земель ного участка, а также сроков пользования землей. После этого орган мест ного самоуправления или по его поручению территориальный орган Федеральной службы земельного кадастра России обеспечивает выбор зе мельного участка в натуре (на местности). В этой процедуре обязательное участие принимают представители сельских (поселковых) местных адми нистраций, собственники земли, землевладельцы, землепользователи, арендаторы, представители соответствующих государственных служб, пред приятий, учреждений и организаций, заинтересованных в отводе земель.
Результаты проведенной работы оформляются актом выбора земель ного участка для размещения объекта, а в необходимых случаях и его са нитарной (охранной) зоны. К акту должны прилагаться картографиче ские материалы, расчеты убытков собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и потерь сельскохозяйственного произ водства, связанных с изъятием земельного участка, материалы других со гласований, экспертиз, проведенных с учетом комплексного развития территории.
Возмещение убытков, согласно ст. 57 Земельного кодекса РФ, осуще ствляется за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу кото рых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель.
При расчетах размеров возмещения убытки собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом стоимости их имущества на день, пред шествующий принятию решения об изъятии земельных участков, о вре менном занятии земельных участков или об ограничении прав собствен ников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арен даторов земельных участков.
Порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользовате лей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, установлен в По становлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, земле владельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйст венного производства» от 28 января 1993 г. № 77.
346
ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ
СОГЛАСОВАНИЕ
МЕСТА ЗАСТРОЙКИ
ПЛОЩАДЕЙ
ЗАЛЕГАНИЯ
ПОЛЕЗНЫХ
ИСКОПАЕМЫХ
Органы местного самоуправления информируют население о возможном предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют его мнение через местные референдумы, собрания, сходы гра ждан. Необходимо отметить, что граждане, обще ственные организации, объединения и органы тер риториального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения.
На этапе предварительного согласования должны быть соблюдены экологические требования законодательства, требования о предотвраще нии застройки площадей залегания полезных ископаемых и интересы малочисленных народов.
Следующий этап состоит в том, что материалы предварительного согла сования места размещения объекта утверждаются решением органа местно го самоуправления, которое является основанием для проведения проект-но-изыскателъских работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка. Копия решения органа местного само управления о предварительном согласовании места размещения объекта вы дается предприятию, учреждению, организации, заинтересованным в этом согласовании, в семидневный срок с момента его принятия. В случае несо гласия собственника земли, землевладельца, землепользователя, арендатора с данным решением указанные лица могут обжаловать его в десятидневный срок в суд, решение которого является окончательным.
Финансирование проектно-изыскательских работ до принятия орга ном местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения объекта или решения суда (при возникновении спора) не допускается. После утверждения проекта и включения объекта в план строительства предприятие, учреждение, организация обращаются в ор ган местного самоуправления с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка и предоставлении его для строитель ства объекта. При уточнении места расположения объекта или увеличе нии площади участка предприятие, учреждение, организация проводят дополнительные согласования с собственником земли, землевладельцем, землепользователем, арендатором.
По поручению органа местного самоуправления подготовку материалов по изъятию и предоставлению земельных участков для недропользования осуществляют территориальные органы Федеральной службы земельного ка дастра России. Орган местного самоуправления рассматривает материалы и принимает решение об изъятии (выкупе) земельного участка и условиях его предоставления, копия которого (либо выписка из него) выдается заинтере сованной стороне в семидневный срок с момента его принятия.
Решение об отказе в предоставлении земельного участка для недрополь зования может быть обжаловано заказчиком в десятидневный срок в суд в исковом порядке. В таком же порядке может быть обжаловано решение ор гана местного самоуправления об изъятии (выкупе) земельного участка. Истцом в последнем случае выступает собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь, арендатор, не согласный с принятым ре шением об изъятии (выкупе) земельного участка. Обжалование решения ор гана местного самоуправления приостанавливает его исполнение.
347
§ 2. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологи чески допустимого воздействия на земли в ряде регионов страны превы шен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель.
Вынос на поверхность земли, вследствие разработки месторождений, фитотоксичных пород, биологически агрессивных компонентов сказыва ется на качестве почв, зачастую отсутствует реальная возможность воз врата землям их прежней ценовой категории и использования земель в соответствии с их прежним целевым назначением.
Как правило, лицензия на право пользования недрами выдается на несколько лет, зачастую на несколько десятков лет. Следовательно, из менение состояния земель не является одномоментным, деградацион-ные изменения носят длительный и латентный характер. В целях свое временного выявления изменений состояния земель, их оценки и про гноза, разработки мероприятий по предотвращению и устранению последствий негативных процессов на земле и предусматривается про ведение мониторинга земель, усиление контроля за использованием и охраной земель.
Использование богатого мирового опыта реформирования земельных отношений, охраны окружающей природной среды и земельных ресурсов способствовало законодательному закреплению идей создания денежного фонда охраны земель и специализированных информационно-консульта ционных центров.
Закон РФ «О недрах» (ст. 22) обязывает не-
ОБЯЗАННОСТИ дропользователя соблюдать утвержденные в НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ установленном порядке стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны недр, атмосферного возду ха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влия ния работ, связанных с пользованием недрами; а также приводить участ ки земли и другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
Основные правила, регламентирующие условия охраны земель, лесов, вод и окружающей среды, установлены в земельном законодательстве, в природоохранном законодательстве.
Земельный кодекс РФ организациям горно-добывающей и нефтегазо вой промышленности предоставляет земельные участки для разработки полезных ископаемых после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных зе мель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предос тавляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, распо ложенных в границах горного отвода.
Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. предъявляет общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строе ний, сооружений и иных объектов (ст. 34). Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, кон сервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окру-
348
ВОЗВРАТ ЗЕМЕЛЬ,
ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ,
В ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ
ОБОРОТ
жающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться меро приятия по охране окружающей среды, восстановлению природной сре ды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресур сов, обеспечению экологической безопасности.
Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ли квидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписа ниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.
При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строе ний, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окру жающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации зе мель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Земли, предоставленные для недропользова ния, подвергаются разрушению. Меняется их качественное состояние, экономическая при влекательность. При этом необходимо иметь в виду длительность горно-добывающей дея тельности, в процессе которой земли ис пользуются для разработки месторождения поэтапно. Вследствие этого встает задача поэтапного возвращения этих земель в хозяйственный обо рот. Однако в том виде, в котором они существуют после окончания горных работ, возврат их не представляется возможным.
Особое место в регулировании отношений по использованию земли для целей недропользования занимает процедура возврата восстановленным землям их кадастровой стоимости и возможность целевого использования этих земель, которое существовало до их изъятия недропользователем.
Рекультивация как раз и предназначена для этих целей. Осуществле ние рекультивационных работ позволяет восстановить нарушенный поч венный слой, природный ландшафт. Рекультивация территорий, нару шенных открытыми и подземными горными работами, восполняет зе мельные ресурсы, выбывающие из сельскохозяйственного оборота, улучшает санитарно-гигиенические условия жизни и деятельности чело века в горно-промышленных районах.
Отношения, возникающие в процессе восстановления нарушенных зе мель, регулируются Земельным кодексом РФ, Законом РФ «О недрах», Законом РФ «Об охране окружающей среды», Постановлением Правитель ства РФ № 140 от 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»1; Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы2 и Методически-
1 САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.
2 Утверждены Министерством по охране окружающей природной среды и природных ресурсов и Комитетом по земельным ресурсам и землепользованию РФ от 22 декабря 1995 г. // БНА. 1996. № 4. С. 19.
349
РЕКУ ЛЬ ТИВАЦИЯ ЗЕМЕЛЬ, НАРУШЕННЫХ
В ПРОЦЕССЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
ми указаниями по организации и осуществлению контроля за горно-тех нической рекультивацией земель, нарушенных горными работами.
Эти законодательные и ведомственные акты определяют основные требования к восстановлению земель и содержание рекультивации, меха низм проведения рекультивационных работ и формы осуществления кон троля за проведением рекультивации.
«Основные положения о рекультивации зе мель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» предусматривают два этапа рекультивации: технический и биологический. Технический этап включает в себя нанесение плодородного слоя почвы, устройство ме лиоративных сооружений, захоронение токсичных пород и т. д. Биологи ческий этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий (т. е. посадка зеленых насаждений, «облесение», восстановле ние биологического равновесия на нарушенных землях).
Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования, порядок снятия, хранения и дальнейшего при менения плодородного слоя почвы устанавливается местной администрацией совместно с территориальным подразделением Федеральной службы земель ного кадастра России. Порядок и условия проведения рекультивации закреп ляются в проекте рекультивационных работ, который должен получить поло жительное заключение государственной экологической экспертизы.
Стоит отметить, что рекультивационные работы капиталоемкие, по скольку включают в себя затраты на различные технические процедуры (засыпка и планировка шахт, химическая мелиорация токсичных пород, ликвидация послеусадочных явлений и т. д.) и затраты на проведение го сударственной экологической экспертизы, различных обследований и разработку проекта, на деятельность комиссий по приемке-передаче ре культивированных земель и т. п.
Для осуществления контроля за качественным и своевременным возвратом земель в хозяйст венный оборот в «Основных положениях о ре культивации земель, снятии, сохранении и ра циональном использовании плодородного слоя почвы» содержится рекомендательная норма о создании Постоянной ко миссии по вопросам рекультивации земель. В состав этой комиссии вклю чаются представители землеустроительных, природоохранных, водохозяйст венных, лесохозяйственных, архитектурно-строительных, санитарных, фи нансово-кредитных и других заинтересованных органов.
Территориальный орган Федеральной службы земельного кадастра России осуществляет организационно-техническое обеспечение деятель ности этой комиссии.
Недропользователь в письменном виде извещает Постоянную комис сию о завершении им рекультивационных работ. К этому извещению прилагается пакет документов, на основе которых и на основе проверки на месте Постоянная комиссия проверяет качество проведения рекульти вации и проводит принятие восстановленных земель. Приемка-передача рекультивированных земель Постоянной комиссией осуществляется в ме сячный срок после поступления письменного извещения.
ПОСТОЯННАЯ КОМИССИЯ
ПО ВОПРОСАМ
РЕКУЛЬТИВАЦИИ
ЗЕМЕЛЬ
1 Утверждены Постановлением коллегии Госгортехнадзора России от 10 сен тября 1993 г. № 7 (отдельная брошюра. М., 1993).
350
В работе этой комиссии принимают участие представители юридиче ских лиц или граждане, сдающие и принимающие восстановленные зем ли, эксперты, другие заинтересованные лица. Процедура приема рекуль тивированных земель оформляется актом приемки-сдачи.
На практике порой возникает ситуация, когда проведение определен ного направления рекультивации1, в силу различных физико-географиче ских, технических и других обстоятельств, не представляется возможным. К примеру, рекультивация земель, арендованных для нужд месторож дения, предполагает их восстановление в прежнем виде. То есть где до прихода газовиков росла, допустим, пшеница, после их ухода должна расти именно пшеница. Но иногда проведенная рекультивация не позво ляет полностью восстановить биокультуры, существовавшие на этих поч вах до ведения горных работ. Например, ягель воспроизвести искусствен ным путем никому еще не удавалось. Если ягель вырастить невозможно, не лучше ли посеять смесь других трав.
В этом случае Постоянная комиссия вправе внести в органы местного самоуправления предложения об изменении целевого использования сда ваемого участка в порядке, установленном в земельном законодательстве.
Кроме того, если возвращенная собственнику, землевладельцу, земле пользователю, арендатору земля требует восстановления плодородия почв, то акт приемки-передачи рекультивированной земли утверждается после полного или частичного (в случае поэтапного финансирования) перечисления необходимых средств для этих целей на расчетные счета собственников земли, землепользователей, землевладельцев, арендаторов.
Управление и контроль за использованием зе мель, предназначенных для недропользования, осуществляют Президент Российской Федера ции, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Рос сийской Федерации, а также органы исполни-В тельной власти, специально уполномоченные на осуществление такой дея-
я тельности.
И Земельный кодекс РФ в главе 12 определяет, что специально уполно-
я моченными государственными органами осуществляется государственный В земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требо-I ваний охраны и использования земель организациями независимо от их В организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителя-
я ми, должностными лицами, а также гражданами. Кроме того, Кодекс
я предусматривает муниципальный и общественный земельный контроль, В который осуществляется органами местного самоуправления или уполно-В моченными ими органами.
К Общественный земельный контроль осуществляется органами террито-
я. риального общественного самоуправления, другими общественными орга-
я низациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного т порядка подготовки и принятия исполнительными органами государствен-К ной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих
Ж
Ш Законодательство предусматривает несколько направлений рекультивации, в
f зависимости от дальнейшего целевого использования земель: сельскохозяйствен-
i ная, лесохозяйственная, водохозяйственная, строительная, рекреационная, приро-
;, доохранная, санитарно-оздоровительная.
: 351
КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
ЗЕМЕЛЬ,
ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ
КОНТРОЛЬ
ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ
ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за со блюдением требований использования и охраны земель. Статья 73 Земель ного кодекса РФ содержит положения о производственном земельном контроле, который осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.
Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации (утвержден ное постановлением Совета Министров РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 с изменениями от 12 марта 1996 г.) уточняет, что специально уполномо ченными государственными органами, осуществляющими государствен ный земельный контроль, являются:
Министерство имущественных отношений Российской Федерации;
Федеральная служба земельного кадастра России;
Министерство здравоохранения Российской Федерации;
Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и его органы на местах.
Также необходимо этот перечень допол нить Министерством природных ресурсов РФ и Федеральным горным и промыш ленным надзором России, поскольку в данном случае осуществляется земельный контроль не в чистом виде, а примени тельно к использованию этих земель для целей недропользования. Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы отвечают за вопросы управления и осуществле ния контроля за использованием недр и запасов полезных ископаемых, а Федеральный горный и промышленный надзор России осуществляет контроль за рациональным использованием и охраной недр.
Правовое положение вышеназванных органов исполнительной власти определено в соответствующих Положениях об этих органах, утверждае мых Правительством Российской Федерации. Необходимо иметь в виду, что в данном случае идет рассмотрение функций органов исполнитель ной власти в отношении земель, предоставленных для недропользования. Земли недропользования — это, как правило, уже нарушенные земли, подвергшиеся активному воздействию, земли с нарушенным почвенным слоем и нуждающиеся в восстановлении, рекультивации и охране. По этому рассматриваются только функции, связанные с охраной, восста новлением и рекультивацией земель.
Так, в Положении о Министерстве имущественных отношений Рос сийской Федерации (Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 536 «Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации» (с изменениями от 22 января, 1 августа 2001 г.) по вопросу об управлении земельными участками за министерством закреплены функции проведения единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; управления и распоряжения государственным иму ществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции.
Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22 «Об ут верждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России» в функции Росземкадастра по вопросу управления и охраны земель, пре доставленных для целей недропользования, входит осуществление государ-
352
ственного контроля за использованием и охраной земель; обеспечение в ус тановленном порядке федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц инфор мацией о состоянии земель, прогнозировании и планировании их рацио нального использования; выявление загрязненных и деградированных зе мель, подготовка предложений по их восстановлению или консервации; со ставление ежегодно государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, отчеты о государствен ном контроле за использованием и охраной земель, о рекультивации нару шенных земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы.
Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу организует государственный кон троль за использованием и охраной земель в городских и сельских посе лениях и издает инструкции о порядке его осуществления.
При добыче полезных ископаемых, особенно открытым способом, на поверхность земли часто выносятся фитотоксичные породы, другие хими ческие вещества, негативно влияющие на экологическое состояние грун товых вод, почв, атмосферного воздуха. Все эти факторы складываются в единый фактор, оказывающий неблагоприятное воздействие на здоровье населения, проживающего в регионе геолого-разведочных и добычных ра бот. В задачи Министерства здравоохранения РФ, согласно постановлению Правительства РФ от 3 июня 1997 г. № 659 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» (с изменениями от 11 декабря 1997 г., 12 ноября 1999 г., 1 июня 2000 г.), входит охрана здоровья населения. Поэтому в функции министерства входит осуществле-:? ние государственного санитарно-эпидемиологического надзора; санитар но-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблаго приятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности.
Земля для недропользования предоставляется не как сам объект использования, а как земная по верхность, под которой расположены недра (часть земной коры, расположенной ниже поч венного слоя, а при его отсутствии — ниже зем ной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для гео логического изучения и освоения). Поэтому в список органов, осуществляющих управление и контроль за использова нием земель, предоставленных для целей недропользования, следует включить Министерство природных ресурсов РФ и Федеральный горный и промышленный надзор России.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государствен ную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, исполь зования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности (Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утверждено Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726).
Министерство природных ресурсов Российской Федерации является в том числе и федеральным органом управления государственным фондом
353
МИНИСТЕРСТВО
ПРИРОДНЫХ
РЕСУРСОВ РФ
И ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ГОРНЫЙ
И ПРОМЫШЛЕННЫЙ НАДЗОР РОССИИ
недр и осуществляет соответствующие функции: организационное обеспе чение государственной системы лицензирования пользования недрами, ор ганизует проведение конкурсов и аукционов на право пользования недра ми, в том числе на условиях раздела продукции, осуществляет в установ ленном порядке выдачу, регистрацию, приостановление действия и аннулирование лицензий на пользование недрами по всем видам мине рального сырья, включая подземные воды, участвует в пределах своей компетенции в подготовке соглашений о разделе продукции; обеспечивает организацию и проведение государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в поль зование участках недр, экспертизы проектно-сметнои документации на ве дение работ по геологическому изучению недр.
Что касается Федерального горного и промышленного надзора Рос сии (Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841 «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзо ре России»), то он организует и осуществляет государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в том числе при геологическом изучении недр, в целях обеспечения соблюде ния всеми пользователями недр предусмотренных законодательством Российской Федерации требований по безопасному ведению горных ра бот, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр; осуществляет в пределах своей компетенции государственный кон троль за рациональным использованием и охраной недр (за соблюдением норм и правил при составлении и реализации проектов по добыче и пе реработке полезных ископаемых, использованию недр в целях, не свя занных с добычей полезных ископаемых). Кроме того, Федеральный гор ный и промышленный надзор России в пределах своей компетенции со гласовывает условия лицензий на пользование недрами, технические проекты на пользование участками недр и осуществляет в установленном порядке контроль за их соблюдением, а также согласовывает порядок уточнения границ горных отводов для разработки месторождений полез ных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Горное право: Учебник для вузов / Под ред. М. Е. Певзнер. М.: Москов ский государственный горный университет, 2001.
2. Комментарий к Закону РФ «О недрах». М.: Норма, 2001.
3. Российское горное законодательство (документы и комментарии). М.: Не дра, 1996.
4. Певзнер М. Е., Костовецкий В. П. Экология горного производства. М.: Не дра, 1990.
5. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Юстицинформ, 2002.
6. Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма, 1999.
7. Экология. Юридический энциклопедический словарь. М.: Норма, 2000.
8. Краюшкина Е. Г. Правовое обеспечение восстановления нарушенных зе мель//Журнал российского права. 2001. № 12. -я;яя
Глава 16
ЗЕМЛИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ИХ ОБЪЕКТОВ
§ 1. ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ИХ ОБЪЕКТОВ
К землям особо охраняемых территорий и их объектов относятся зе мельные участки, которые имеют особое природоохранное, научное, ис торико-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Они выделяются решениями органов государст венной власти для использования в специальных эколого-социальных це лях: сохранения и улучшения состояния окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, защиты природных лечебных ре сурсов, лечебно-оздоровительных местностей, удовлетворения потребно стей населения в местах массового отдыха, сохранения историко-культур ного наследия,
Земли особо охраняемых территорий и их объектов составляют само стоятельную категорию земель Российской Федерации. В зависимости от характера использования и задач, для которых они предназначены, земли особо охраняемых территорий подразделяются на земли:
— особо охраняемых природных территорий, в том числе лечеб но-оздоровительных местностей и курортов;
— природоохранного назначения;
— рекреационного назначения;
— историко-культурного назначения;
— иные особо ценные земли в соответствии с Земельным кодексом, федеральными законами.
Наряду с перечисленными и иными, признанными законодательст вом видами особо охряняемых земель Земельный кодекс РФ установил, что ими могут быть объявлены: земли городских лесов, парков, охраняе мых береговых линий, биологических станций, микрозаповедников и др.
Земельным кодексом установлен приоритет сохранения земель особо охраняемых территорий, согласно которому их изъятие для иных целей ограничивается или запрещается. Они полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота. На их территориях устанав ливается такой порядок природопользования и хозяйствования, который не вызывает снижения или утраты экологической, лечебно-оздоровитель ной, рекреационной, историко-культурной ценности взятых под охрану земель. Охранный режим устанавливается на землях, переданных пользо вателям: природоохранным учреждениям, организациям хранения памят ников истории и культуры, а также на землях, не изъятых у собственни ков, владельцев, пользователей, арендаторов. Все пользователи особо ох раняемых территорий обязаны соблюдать установленный режим.
355
По своему значению земли особо охраняемых территорий могут иметь федеральное, региональное и местное значение.
Порядок отнесения, использования и охраны особо охраняемых терри торий федерального значения устанавливается Правительством РФ на ос новании федеральных законов. Для территорий регионального и местного значения - органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления — на основании федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.
Основными федеральными законами, устанавливающими порядок от несения, использования и охраны особо охраняемых территорий, являют ся: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняе мых природных территориях» , Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах лечебно-оздоровительных ме стностей и курортах»2, Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочис ленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Феде рации»3, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»4, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, федеральные правовые акты об охране историко-культурното наследия.
В связи с принятием Земельного кодекса РФ все содержащиеся в пе речисленных федеральных правовых актах нормы, регулирующие поря док использования земель особо охраняемых территорий, действуют в части, не противоречащей Кодексу.
§ 2. ЗЕМЛИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
К землям особо охраняемых природных территорий относятся:
— земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников приро ды, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов;
— территории традиционного природопользования коренных мало численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Фе дерации;
— земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Основную часть земель особо охраняемых природных территорий со ставляют земли государственных природных заповедников и заказников, национальных парков и других видов особо охраняемых природных тер риторий, входящих в природно-заповедный фонд. Хотя заповедование, полное или частичное изъятие природных объектов из хозяйственного использования, как это было в начале прошлого века, ныне не является основным способом охраны природы, заповедные территории играют важную роль в современной организации охраны окружающей среды. В Российской Федерации сформирована многофункциональная система
1 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
2 СЗ РФ. 1995. №9. Ст. 715.
3 Парламентская газета. 2001. 12 мая.
4 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
356
особо охраняемых природных территорий, образующих природно-запо-ведный фонд.
Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях тради ционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» к особо охраняе мым природным территориям относит земли исконной среды прожива ния представителей малых народов, сохраняющих традиционный образ жизни и осуществляющих неистощительное природопользование и про мыслы.
Особо охраняемыми природными территориями признаны земли ле чебно-оздоровительных местностей и курортов, особая ценность которых обусловлена тем, что на их землях имеются природные лечебные ресур сы, используемые для лечения и профилактики заболеваний и отдыха людей.
Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной соб ственности. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, в пределах этих земель могут находиться земельные участки, принадлежа щие на праве собственности гражданам и юридическим лицам.
На объявленных особо охраняемыми природными территориями зем лях устанавливается режим, направленный на сохранение благоприятного состояния окружающей среды, обеспечения устойчивого функционирова ния естественных экологических систем и созданных человеком объек тов, имеющих рекреационное и защитное значение.
В целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны (округа) с регулируемым режимом хо зяйственной деятельности. На их территории запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. У собственников и иных пользователей земель в охранных зонах и округах земельные участки не изымаются, но пользователи ими обязаны соблюдать установленный ох ранный режим.
Все виды особо охраняемых природных территорий учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки. Для создания новых и расширения существующих особо охраняемых природных территорий органам государственной вла сти субъектов Российской Федерации предоставлено право принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми, и об ограничении хозяйственной деятельности на этих землях.
Земли государственных природных заповедников, государственных при родных заказников, памятников природы, национальных, природных дендро логических парков и ботанических садов образуют природно-заповедный фонд. Общая площадь особо охраняемых природных территорий в Рос сийской Федерации составляет 420 тыс. кв. км. Их земли представляют относительно мало измененные человеком пространства, охватывающие почти все основные типы природно-территориальных комплексов России.
На землях природно-заповедного фонда запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением их природных комплексов. Не до-
357
пускается изъятие взятых под охрану земель или иное прекращение прав на эти земли для нужд, противоречащих их целевому назначению.
Порядок организации, использования и охраны земель природно-за-поведного фонда определен Земельным кодексом РФ и Федеральным за коном от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», постановлениями Правительства РФ, положениями о кон кретных особо охраняемых природных территориях.
Высшей формой особо охраняемых природных
ЗАПОВЕДНИКИ территорий являются государственные природные заповедники. Они организуются на землях, имеющих природоохранное, научное, эколого-просветительное значение, как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Их сохранение и изучение осуществляют федеральные природоохранные, научно-иссле довательские и эколого-просветительные учреждения — государственные, природные заповедники. В настоящее время организовано 100 государст венных природных заповедников.
В рамках международной научной программы «Человек и биосфера» функционируют 23 государственных природных биосферных заповедни ка, которые осуществляют постоянные наблюдения за состоянием и раз витием природных процессов на неизмененных (слабо измененных) уча стках биосферы. Они входят в международную систему биосферных ре зерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг.
Государственные природные заповедники учреждаются Правительст вом Российской Федерации. Их основными задачами являются:
— осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
— организация и проведение научных исследований, включая веде ние Летописи природы;
— осуществление экологического мониторинга;
— экологическое просвещение;
— содействие в подготовке научных кадров и специалистов в облас ти охраны окружающей среды.
Земли государственным природным заповедникам предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование. Земельные участки в их границах не подлежат приватизации.
На территории государственного природного заповедника не допуска ется любая деятельность, противоречащая его задачам и режиму.
Запрещенные на территории государственного природного заповед ника виды деятельности определены Положением о государственном за поведнике, утвержденным Правительством РФ 18 декабря 1991 г. ред. Постановления Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 5271) и приме нительно к условиям конкретного заповедника и его индивидуальном положении.
Земельный кодекс РФ запретил на землях государственных природ ных заповедников:
предоставление садоводческих и дачных участков;
I
САПП РФ 1992. № 4. Ст. 25; СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2153.
358
I строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, ли ний электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатацию промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием заповедника; движение и стоянки ме ханических транспортных средств, не связанных с функционированием заповедника;
прогон скота вне автомобильных дорог, а также иные виды деятель ности, запрещенные федеральным законодательством.
На территории государственного заповедника выделяются участки земли, где исключается всякое вмешательство в природные процессы. На специально выделенных участках частичного хозяйственного исполь зования, не включающих особо ценные экологические системы и объек ты, ради которых создан заповедник, допускается деятельность, направ ленная на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его терри тории. Пребывание посторонних лиц в государственных природных запо ведниках допускается при наличии специального разрешения его адми нистрации.
На прилегающих к территории государственного природного заповед ника участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. К территории биосферного заповедника могут быть присоединены территории для биосферных по лигонов, где проводятся научные исследования, экологический монито ринг, апробируются методы рационального природопользования.
Государственными природными заказниками объ-
,-
являются территории, имеющие особое значе ние для сохранения и восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Их основные зада чи — ресурсосбережение и защита окружающей среды.
На территории Российской Федерации учреждены государственные природные заказники различных профилей:
- комплексные (ландшафтные) заказники, предназначенные для со хранения и восстановления природных комплексов (природных ланд шафтов);
— биологические (ботанические и зоологические), предназначенные для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
— палеонтологические, предназначенные для сохранения ископае мых объектов;
— гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предна значенные для сохранения ценных водных объектов и экологических систем: болот, озер, рек, морей;
— геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
Государственные природные заказники федерального значения учреж даются решением Правительства РФ, регионального значения — органа ми исполнительной власти субъектов Федерации по согласованию с со ответствующими органами местного самоуправления.
Объявление земель государственным природным заказником допуска ется как с изъятием земель (в том числе путем выкупа), так и без их
359
изъятия у собственников, землепользователей, землевладельцев и аренда торов.
На землях государственных природных заказников установлен «за каз» — постоянный или временный запрет деятельности, противоречащей целям создания заказника или причиняющий вред его природным ком плексам и компонентам. Особенности режима особой охраны земель конкретного государственного природного заказника определяются По ложением, утвержденным специально уполномоченным органом в облас ти охраны окружающей среды.
Собственники и иные пользователи земель, расположенных в грани цах земельных участков государственного природного заказника, обязаны соблюдать установленный режим охраны.
Памятниками природы объявляются выделенные ПАМЯТНИКИ в установленном порядке участки земель, на ко-
ПРИРОДЫ торых имеются уникальные, невосполнимые,
ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отноше нии природные комплексы и объекты. Термин «памятник природы» впервые употребил немецкий естествоиспытатель и путешественник Александр Гумбольдт, когда назвал так обнаруженное необычное по раз мерам и возрасту дерево.
К памятникам природы относят: участки живописных, исторически ценных местностей; эталоны нетронутой природы; старинные аллеи и парки; древние копи; каналы; объекты природы, послужившие основой для создания произведений литературы и искусства, связанные с жизнью замечательных людей; места произрастания и обитания ценных реликто вых, редких растений и животных; участки леса, ценные по породному составу, продуктивности; болота, являющиеся местами произрастания ягодных, лекарственных, технических культур; уникальные формы релье фа, геологические обнажения; водные объекты (реки, озера, участки ак ваторий и морей); береговые объекты (дюны, косы, бухты, лагуны); от дельные объекты живой и неживой природы (деревья-долгожители, ска лы необычной формы, гроты, валуны, холмы, ледники, водопады) и др.
Решение об объявлении природного объекта или комплекса памятни ком природы федерального значения принимает Правительство РФ, ре гионального значения — органы государственной власти субъектов Россий ской Федерации, местного значения — органы местного самоуправления.
Памятником природы федерального значения объявлено озеро Свет-лояр (Нижегородская область). Из глубины веков дошла легенда об ис чезнувшем в озере Светлояр граде Китеже. Когда хан Батый окружил Китеж, из-под земли вдруг забили многоводные источники и город с до мами, церквами и жителями ушел под воду. С тех пор город, по преда нию, невидим, но цел. Люди верят в легенду и ежегодно в ночь Ивана Купалы собираются на его берегах, со свечами обходят озеро; говорят, это приносит счастье.
На территориях, где находятся памятники природы, в границах их охранных зон запрещается деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники и иные пользователи земель, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению ч их охраны.
В связи с объявлением памятником природы земельный участок, занятый им, может быть изъят у собственников, землепользователей,
360
землевладельцев. Памятники природы на местности обозначаются знака ми. Цель их — определить границы охраняемой территории и дать ин формацию о памятнике природы.
Земли национальных парков представляют собой
НАЦИОНАЛЬНЫЕ территории с природными комплексами и объ-ПАРКИ ектами, имеющими особую экологическую,
историко-культурную и эстетическую ценность и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных, культур ных целях и для регулируемого туризма.
Организация национальных парков в России началась с 1983 г., когда был учрежден Сочинский национальный парк; сейчас их 35. Территория Забайкальского, Прибайкальского, Тункинского (Республика Бурятия), «Югыд ва» (Республика Коми) в соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО отнесена к объектам Всемирного культурного и природного наследия. Территория национального парка «Мещерский» (Рязанская область) от несена к водно-болотным угодьям, имеющим международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц в соот ветствии с Рамсарской конвенцией. В последние десять лет организовано много национальных парков в Европейской части России: «Орловское полесье», «Утра», «Смоленское приозерье» и др., все они открыты для туристов.
Национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации. Их земли находятся в федеральной собственно сти и предоставляются национальному парку в постоянное (бессрочное) пользование. Историко-культурные объекты, поставленные на государст венную охрану, передаются в пользование национального парка по согла сованию с органами охраны памятников истории и культуры.
В границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников земель, деятельность кото рых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли националь ного парка и не нарушает режим использования его земель.
Организация территории национального парка обусловлена сочета нием возложенных задач: природоохранных и рекреационных. В преде лах их земель выделены функциональные зоны с различным режимом: заповедная, где запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреа ционное использование; особо охраняемая, в пределах которой обеспе чиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение; познавательного туризма, предназначенная для организации экологиче ского просвещения, ознакомления с достопримечательностями нацио нального парка; рекреационная, предназначенная для отдыха; охраны историко-культурных объектов. Зоны обслуживания посетителей и хо зяйственного назначения выполняют функции по обеспечению отдыха на природе.
На территории национального парка запрещается деятельность, кото рая может нанести ущерб его природным комплексам, растительному и животному миру, культурно-историческим объектам и противоречит це лям и задачам парка.
Администрации национального парка предоставлено право оказывать влияние на развитие и использование его территории, с нею согласовы ваются планы деятельности хозяйствующих субъектов на его территории,
361
проекты развития населенных пунктов. Администрация национального парка имеет исключительное право на приобретение земельных участков иных пользователей. Земельные участки в пределах границ национальных парков не подлежат приватизации.
У создаваемых в регионах природных парков много общего с нацио нальными парками. На них возлагаются задачи по сохранению природ ной среды, природных ландшафтов, созданию условий для отдыха людей, но в отличие от национального парка здесь не исключается массовый отдых.
Решение об образовании природных парков принимают органы госу дарственной власти субъектов РФ. Территории природных парков распо лагаются на землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование. Допускается размещение природных парков на землях иных пользователей и собственников. На территории природного парка запре щается деятельность, влекущая изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эсте тических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режи ма содержания памятников истории и культуры.
Конкретные особенности режима каждого национального и природ ного парка определяются его индивидуальным положением.
Дендрологические парки и ботанические сады
ПАРКИ И САДЫ располагаются на землях, предоставленных од ноименным государственным учреждениям для создания и размещения коллекций растений. Дендрологическими парками и ботаническими са дами ведется научная работа в области ботаники, растениеводства, селек ции, декоративного садоводства, ландшафтной архитектуры, а также осу ществляется учебная и просветительная деятельность.
Первыми ботаническими садами в России были аптечные огороды, где врачи и провизоры собирали и выращивали лекарственные растения. Отвоевав у шведов земли в устье Невы, Петр I передал остров Вороний (ныне Аптекарский) Главной аптеке армии для устройства аптекарского огорода, где выращивались лекарственные и собирались иноземные рас тения. Уже в 1721 г. здесь изготовляли 160 наименований лекарственных препаратов. В Главном ботаническом саду Российской академии наук в Москве, Ботаническом саду Санкт-Петербурга собраны десятки тысяч живых растений и гербарии флоры со всего мира.
Земли, предоставленные дендрологическим паркам и ботаническим садам, передаются им в бессрочное (постоянное) пользование и предна значаются только для выполнения их прямых задач. Территория дендро логических парков и ботанических садов делится на функциональные зоны: экспозиционную, посещение которой разрешается в установленном дирекцией парков и садов порядке, здесь размещаются для обозрения коллекции растений; научно-экспериментальную, закрытую для посети телей, доступ в которую имеют только научные сотрудники, а также спе циалисты других научно-исследовательских учреждений; административ ную.
На землях дендрологических парков и ботанических садов запрещает ся деятельность, не связанная с выполнением возложенных на них задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.
Находясь в дендрологических парках и ботанических садах, посетите ли должны соблюдать установленные правила посещения: не заходить на
362
куртины, где расположены экспозиции растений, не рвать цветы, не по вреждать кустарники и деревья, не загрязнять территорию.
толпипипиипгп Особо охраняемыми природными террито-традиционного риями признаны земли, выделенные для веде-
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
ния традициционного природопользования ко-
ренныхмалочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий ской Федерации. На образованных территориях осуществляется защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочислен ных народов, сохранение и развитие их самобытной культуры, сохране ние традиционного природопользования и биологического разнообразия. Порядок их выделения и использования установлен Федеральным зако ном от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природо пользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Даль него Востока Российской Федерации».
Образование территорий традиционного природопользования осуще ствляется на основании обращения представителей малочисленных наро дов, их общин или уполномоченных лиц для территорий федерального значения решениями Правительства РФ по согласованию с органами власти соответствующих субъектов Российской Федерации, регионально го и местного значения — решениями соответствующих органов власти, нескольких субъектов Российской Федерации или муниципальных обра зований — решениями органов соответствующих образований.
Размеры выделяемых территорий должны быть такими, чтобы они обеспечивали поддержание достаточных для возобновляемости и сохра нения биологического разнообразия популяций растений и животных; возможности различных видов традиционного природопользования; со«-хранения исторически сложившихся социальных и культурных связей ма лочисленных народов и целостности их историко-культурного наследия.
Основная часть выделяемых земель — земельные участки и водные пространства, используемые для ведения традиционного природопользо вания и традиционного образа жизни: оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений. На территории традиционного при родопользования выделяются земли, где расположены поселения, имею щие временное значение и стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов и рыболовов; земли, занятые объектами историко-культурно го наследия, культовыми сооружениями, местами древних поселений, за хоронений предков, а также иные объекты, имеющие культурную, исто рическую и религиозную ценность.
Правовой режим территорий традиционного природопользования ус танавливается положениями, утвержденными соответственно Правитель ством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Феде рации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, общинам малочисленных народов, их упол номоченных.
Использование природных ресурсов, находящихся на территории тра диционного природопользования, должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также обычаями малочис ленных народов.
Под традиционным природопользованием понимаются исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование;
363
ЛЕЧЕБНО- ОЗДОРОВИ ТЕЛЬНЫЕ МЕСТНОСТИ И КУРОРТЫ
способы использования объектов животного и растительного мира, дру гих природных ресурсов, применяемые коренными малочисленными на родами. Обычаи — традиционно сложившиеся и широко применяемые этими народами правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа их жизни.
Охрана окружающей среды в пределах границ территории традицион ного природопользования обеспечивается органами исполнительной вла сти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также ли цами, относящимися к малочисленным народам и общинам малочислен ных народов.
Отнесение этих земель к особо охраняемым природным территориям обусловлено наличием природных лечебных ресурсов, благоприятного климата и других природных факторов, необхо димых для санаторно-курортного лечения и отдыха.
Российская Федерация располагает разнообразными видами приме няемых медициной природных лечебных ресурсов, позволяющих прово дить эффективное лечение в санаторно-курортных учреждениях и укреп лять здоровье людей.
Это — лечебные минеральные воды, лечебные грязи, природные газы и пар, имеющие лечебное значение; бишофит, нафталан, озокерит, соли и другие полезные ископаемые; лечебный климат; рапа лиманов и озер; акватории морей, озер, рек, предназначенные для отдыха и лечебно-оз доровительных целей; пляжи водных объектов, используемые для лечеб ных процедур; леса, лесопарки, курортные парки, другие зеленые насаж дения, выполняющие лечебно-оздоровительные и санитарно-гигиениче ские функции. Их лечебные свойства устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются органами здравоохранения.
Отношения в сфере изучения, использования, охраны природных ле чебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов опре делены Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О при родных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и ку рортах», Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Земельным кодексом РФ (ст. 96). Чтобы быть признанным лечебно-оздоровительной местностью, зе мельный участок должен обладать одним или несколькими уникальными природными лечебными ресурсами, быть пригодным для организации ле чения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. На его территории должны быть достаточные запасы минеральных вод, лечебных грязей и другие лечебные факторы. Площадь его должна быть пригодной для курортного строительства, удовлетворять экологическим и санитар но-эпидемиологическим правилам, установленным для особо охраняемых территорий лечебно-оздоровительного назначения. Этот земельный уча сток должен иметь источники хозяйственно-питьевого и технического во доснабжения, надежные системы энергоснабжения. На землях, признан ных лечебно-оздоровительными местностями, в будущем создаются курор ты. Лечебно-оздоровительной местностью может быть признан земельный участок, где расположен отдельный объект, имеющий лечебное значение (минеральный-источник, месторождение лечебных грязей).
364
Курортом является освоенная и используемая в лечебных и профи лактических целях особо охраняемая лечебно-оздоровительная местность, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для эксплуатации зданиями, сооружениями, включая объекты инфраструкту ры. Компактно расположенные лечебно-оздоровительные местности и курорты образуют курортный регион.
Российские курорты ведут свое начало от учрежденного на Олонец-ких водах в Карелии курорта «Марциальные воды». Лечебный потенциал российских курортов высок, всемирно известны курорт Кавказские Ми неральные Воды, Сочи, Анапа, Старая Русса, Белокуриха на Алтае, Се верная Ривьера — побережье Финского залива.
Признание территории лечебно-оздоровительной местностью и ку-$ рортом федерального значения производится Правительством РФ, лечеб- но-оздоровительной местностью или курортом регионального значе ния — органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Для сохранения, восстановления, рационального использования при родных лечебных ресурсов, обеспечения благоприятных условий для ле-; чения и отдыха на землях, признанных лечебно-оздоровительными мест ностями и курортами, устанавливается особый режим. На их территории образуются округа санитарной и горно-санитарной охраны с регламенти рованным режимом хозяйствования, проживания и природопользования. Округ горно-санитарной охраны устанавливается, где природные лечеб ные ресурсы относятся к недрам, в остальных случаях — округа санитар ной охраны. Внешний контур округа санитарной или горно-санитарной охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона.
Режим округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оз доровительных местностей и курортов федерального значения определен J. Положением, утвержденным Правительством РФ 7 декабря 1996 г.1
В составе округа выделяется до трех зон. Для земель каждой из этих зон устанавливается особый охранный режим.
Режим первой зоны устанавливается для территорий, где находятся месторождения минеральных вод (скважины, источники), месторождения лечебных грязей, месторождения других полезных ископаемых, исполь зуемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий.
На территории первой зоны запрещается проживание и осуществле ние всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, свя занных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечеб ных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.
Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой про исходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечеб ных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубоко го залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и ис кусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства.
СЗ РФ. 1996. №51. Ст. 5798.
365
На территории второй зоны запрещается размещение объектов и со оружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду и приводящих к истощению природных ресурсов.
Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей пита ния и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей, ме сторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископае мых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспе чивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленнных и сельскохозйственньгх объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загряз нением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не оказывают отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Земельные участки в границах санитарных зон у собственников земель ных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов не изыма ются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с ус тановленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной, горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Земельные участ ки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу их у собствен ников в соответствии со ст. 55 Земельного кодекса РФ.
Находящиеся на землях лечебно-оздоровительных местностей и ку рортов собственники и иные пользователи земель и природных ресурсов обязаны соблюдать установленный в округах санитарный и горно-сани тарный режим и выполнять предусмотренные санитарно-оздоровитель ные мероприятия.
Развитие и застройка земель в пределах округов санитарной и гор но-санитарной охраны осуществляются в строгом соответствии с гене ральным планом курортов.
§ 3. ЗЕМЛИ ПРИРОДООХРАННОГО, РЕКРЕАЦИОННОГО И ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
К землям природоохранного назначения относятся земли, занятые водоохранными зонами рек, водоемов; запретными и нерестоохранными полосами; лесами, выполняющими защитные функции; противоэрозион-ными, пастбищезащитными и полезащитными насаждениями; иными землями, выполняющими природоохранные функции.
Выделение природоохранных земель и установ-ЗБМЛИ ление особого порядка их использования явля-
ПРИРОДООХРАННОГО ется составной частью проводимых природо-НАЗНАЧЕНИЯ охранных мероприятий, направленных на пре-
дотвращение негативного воздействия хозяйственной деятельности на водные объекты, защиту животного мира, обеспечение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды.
366
На землях природоохранного назначения вводятся особые условия хозяйственной деятельности: ограничиваются или запрещаются такие виды, которые несовместимы с природоохранным назначением земель.
Порядок выделения и использования земель природоохранного на значения установлен федеральным законодательством, законами, приня тыми субъектами Российской Федерации, правовыми актами местного самоуправления. Их границы обозначаются специальными информаци онными знаками.
Одним из наиболее распространенных видов природоохранных зе мель являются водоохранные зоны рек и водоемов. Порядок их исполь зования и охраны урегулирован Положением о водоохранных зонах вод ных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Пра вительством РФ 23 ноября 1996 г.1
Водоохраннной зоной является примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других водных объектов территория, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов дея тельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объ ектов животного и растительного мира. В пределах водоохранных зон выделяются прибрежные защитные полосы, на территории которых вво дятся дополнительные ограничения природопользования.
Размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных по лос, а также режим их использования устанавливаются исходя из физи ко-географических, почвенных, гидрологических условий и утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов Мини стерства природных ресурсов РФ, согласованному с органами Госсан-эпидслужбы и Федеральной пограничной службы РФ.
Минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участ ков рек в зависимости от их протяженности от 50 до 500 метров; озер и водохранилищ в зависимости от площади акватории от 300 до 500 метров и более. Минимальная ширина прибрежных защитных полос для рек, озер, водохранилищ и других водных объектов устанавливается от 15 до 100 метров.
Ширина прибрежных защитных полос для участков водоемов, имею щих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, зимо вальные ямы, нагульные участки), устанавливаются не менее 100 метров.
В пределах водоохранных зон запрещено: проведение авиационно-хи-мических работ; применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; использование навозных стоков для удобрения почв; размещение складов ядохимикатов, минеральных удоб рений и горюче-смазочных материалов, площадок для заправки аппара туры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм, мест скла дирования и захоронения промышленных, бытовых и сельскохозяйствен ных отходов, кладбищ и скотомогильников, накопителей сточных вод; складирование навоза и мусора; заправка топливом, мойка и ремонт ав томобилей и других машин и механизмов и другие виды деятельности, оказывающие негативное воздействие на состояние водных объектов и водные биоресурсы.
1 РГ. 1996. 11 дек.
367
Дополнительно к указанным ограничениям в пределах прибрежньи, Регулирование использования примыкающей к границе города при-полос запрещается: распашка земель, применение удобрений, складирова- гоооднои Зоны предусматривает выделение мест отдыха для городского ние отвалов размываемых грунтов; выпас и организация летних лагерей селения - зеленых зон, выполняющих санитарные, санитарно-защш скота (кроме традиционных мест водопоя), устройство купочных ванн; ус-" пекреационные функции. Установление их границ, порядок исполь
лесным
тановка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных зования определяются градостроительным, земельным, садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное тельством В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная строительство; движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей „ость оказывающая вредное воздействие на окружающую пр специального назначения. Участки лесного фонда, предоставленные для рекреационных це
В целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчез- Лей на территории зеленых зон, обустраиваются для организации отдых новения, ценных в хозяйственном и научном отношении животных выделя- прокладываются прогулочные маршруты, устраиваются СП?Р™";1С ются защитные участки территорий и акваторий, необходимые для осуще- щадки места отдыха. Обустройство территории зеленой зоны I- ствления их жизненных циклов: размножения, выживания молодняка, нагу- обеспечивает поддержание и восстановление леса и зеленых Hdc;™ ла, отдыха, миграции и др. На защитных участках запрещаются отдельные Предоставление участков земли, необходимых для учеоно-туртлич виды хозяйственной деятельности, регламентируются сроки и технология их г„их ™оп и трасс производится на праве ограниченного пользования проведения (ст. 22 Федерального закона «О животном мире»). чужим земельным участком (сервитута). Порядок установления земель"о
По берегам рек, их притокам и другим водоемам - местам нереста! сервитута определяется по соглашению между лицом, заинтересова лососевых и осетровых рыб выделяются нерестоохранные полосы, где за- я Ным в его установлении, и собственником или иным пс прещено производить заготовку леса на расстоянии одного километра от мельного участка и подлежит регистрации в порядке у берега, а в районах расположения заводов и хозяйств по разведению ло- регистрации прав на недвижимое имущество (ст. 2/4
зе.
сосевых и осетровых рыб — на расстоянии трех километров.
К природоохранным относятся земли, занятые лесами, выполняющи ми защитные функции. Во всех группах лесов выделяются особо защит ные участки с ограниченным режимом лесопользования (берего- и поч возащитные участки — леса вдоль берегов водных объектов, склонов, ов рагов и балок, опушек на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения диких животных и растений и др.). На осо бо защитных участках лесов может быть запрещено применение рубок главного пользования (ст. 55 Лесного кодекса РФ).
Природоохранные функции выполняют земли, занятые противоэро-зионными, пастбищезащитными и полезащитными насаждениями. Они защищают сельскохозяйственные земли от воздействия неблагопри ятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств про израстающей растительности. Проводимые здесь рубки должны обеспе чивать улучшение состояния древесно-кустарниковой растительности и выполнение ею природоохранительных функций.
К землям рекреационного назначения относятся ЗЕМЛИ территории, предназначенные и используемые
РЕКРЕАЦИОННОГО тя организации отдыха, туризма, физкультур-НАЗНАЧЕНИЯ но-оздоровительной и спортивной деятельности.
К ним относятся земельные участки, занятые домами отдыха, пансиона тами, кемпингами, спортивными и туристскими базами, стационарными палаточными туристическими и оздоровительными лагерями, домами ры бака и охотника, детскими туристическими станциями, лесопарками, учебно-туристическими тропами, трассами и другими аналогичными объ ектами. К землям рекреационного назначения относятся земли приго родных зеленых зон.
Земельный кодекс устанавливает, что земельные участки и террито рии, предназначенные для рекреации, восстановления здоровья и трудо способности населения путем отдыха на лоне природы, должны исполь зоваться в соответствии с их назначением.
368
кодекса РФ).
ЗЕМЛИ
ИСТОРИКО-КУЛЬТУР НОГО НАЗНАЧЕНИЯ
К землям историко-культурного назначения от носятся участки земель, на которых находятся объекты историко-культурного наследия наро дов Российской Федерации (памятники истории
и культуры), в том числе объекты археологического наследия; достопри-I, в том числе места бытования исторических промы слов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений.
-------- ..—-«Y»irrtl/4mT.TVT
мечательные места, в том
юдств и ремесел; военныл n ipcwiw".
Порядок выделения и использования земель историко-культурного назначения определяется законодательством об историко-культурном на следии и ст. 99 Земельного кодекса РФ.
На землях историко-культурного назначения устанавливается режим, направленный на поддержание целостности и сохранности поставленных на государственную охрану достопримечательностей: отдельных памятни ков истории и культуры, историко-архитектурных ансамблей, мемориаль ных комплексов и их природного окружения и др.
Земли историко-культурного назначения используются строго в соот-Их изъятие и использование, несовместимое
„j. У собственников и иных пользо-
отнесенные к землям историко-культурного
ветствии с назначением.
с целевым назначением, не допускается
вателей земельные участки, »»
за исключением случаев, установленных законодательством,
я-я-" «амлдги ГУПЯРГКТ
назначения, за пычи-1.чч™ ,., ,,
не изымаются, но ими должен соблюдаться установленный режим охраны.
Градостроительный кодекс относит земли историко-культурного на следия к территориям, на которых градостроительная деятельность под лежит особому регулированию. Статья 12 Кодекса устанавливает, что осу ществление градостроительной деятельности должно обеспечивать соблю дение требований сохранения объектов историко-культурного наследия: выделение охранных зон, зон регулируемой застройки и др.
В поселениях и на территориях, имеющих памятники истории в том числе памятники археологии, устанавливаются грани-
И КУЛЬТУРЫ, в turn -.,.. .„........... ,
цы зон охраны, в пределах которых запрещается градостроительная, зяйственная и --------..тига «при пбъектам ист
хо-
, Ь HJJlAVJiti./v i-bs wf ь»..-------f - - .
иная деятельность, причиняющая вред объектам истори-
369
I
ко-культурного наследия, окружающей природной среде или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность.
На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и кон сервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.
§ 4. ОСОБО ЦЕННЫЕ ЗЕМЛИ
Земельный кодекс РФ особо ценными называет земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную и историко-культурную ценность, от нося к ним: типичные и редкие ландшафты, культурные ландшафты, со общества растительных, животных организмов, редкие геологические об разования, земельные участки, предназначенные для осуществления дея тельности научно-исследовательских организаций. Эти земельные участки не относятся к какому-либо из рассмотренных видов особо охраняемых территорий, но имеют признаки и качества, ценность находящихся объ ектов природного и историко-культурного наследия, позволяющие отно сить их к особо ценным землям.
Земельный кодекс РФ устанавливает требования, направленные на предотвращение необратимого изменения состояния данных земель. На собственников и иных пользователей особо ценных земель возлагаются обязанности по их сохранению. Сведения об особо ценных землях ука зываются в документах государственного земельного кадастра, докумен тах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде лок с ним и иных удостоверяющих права на землю документах.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // РГ. 2002. 12 янв.
2. Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздорови тельных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
3. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (В. Б. Степаницкий). М., 2002.
5. Комментарий к закону о разграничении государственной собственности на землю / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
6. Штильмарк Ф. Р. Историография российских заповедников (1895—1995). М., 1996.
Глава 17
ЗЕМЛИ ЛЕСНОГО ФОНДА, ВОДНОГО ФОНДА И ЗЕМЛИ ЗАПАСА
§ 1. ЗЕМЛИ ЛЕСНОГО ФОНДА
К землям лесного фонда согласно ст. 101 Земельного кодекса РФ от носятся:
1) лесные земли — а) земли, покрытые лесной растительностью; б) не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (выруб ки, гари, редины, прогалины);
2) предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота).
Земли лесного фонда занимают больше половины территории России (59%). Общая площадь— 838 млн га. Правовой режим земель лесного фон- да во многом обусловлен правовым режимом расположенных на них лесов.
В соответствии со ст. 3 Земельного кодекса РФ ЗЕМЕЛЬНЫЕ к отношениям по охране лесов, вод применяет-
И ЛЕСНЫЕ ся соответственно лесное, водное законодатель-
ОТНОШЕНИЯ ство. К земельным отношениям указанное зако-
нодательство применяется, если эти отношения не урегулированы зе мельным законодательством.
Базовым актом лесного законодательства является Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г. Базируясь на конституционных нормах, Лесной кодекс РФ устанавливает правовые основы рационального ис пользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала.
При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение; нормы лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответ ствовать лесному законодательству Российской Федерации (ст. 1 ЛК РФ). Такое понимание леса и его отношения к земле сложилось не сразу и имеет длительную историю развития.
Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, «оторвали» регулирование лесных отношений от регулирования земельных, водных и горных отношений, что было изме нено Основами лесного законодательства Российской Федерации 1993 г.
Размежевание земельного, лесного и других отраслей права имеет не маловажное значение, при этом согласно Лесному кодексу РФ:
лесное законодательство — регулирует лесные отношения, т. е. рас пространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд, и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью;
371
I
лесное и земельное законодательство — регулирует отношения в об ласти использования и охраны земель лесного фонда;
гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи Лесного кодекса РФ — ре гулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспро изводства древесно-кустарниковой растительности (ст. 5 Лесного кодекса РФ);
гражданское и иное законодательство РФ — регулирует отношения по использованию различных видов лесной продукции.
Земельным и Лесным кодексами устанавливаются параметры и пре делы действия административного законодательства, законодательства о животном мире и т. п. В условиях перехода к рыночным отношениям необходимо четко отграничивать разные виды отношений — земельные, лесные, имущественные и другие — друг от друга, обеспечить их законо дательное регулирование в интересах рационального земле- и лесополь зования, обеспечения прав и свобод человека.
Согласно ст. 129 Гражданского кодекса РФ природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах.
В связи с указанным пониманием леса, лесного
ПОНЯТИЕ И РЕЖИМ фонда, земель лесного фонда немаловажное ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО значение приобретает сопоставление норм Зе-ФОНДА мельного и Лесного кодексов, их взаимодейст-
вие между собой, понимание земель лесного фонда.
Так, согласно Лесному кодексу границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель. Участки лес ного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйст-венных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (лесных картах). Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в соответствии с лесным и земельным законода тельством России (ст. 7 и 9 ЛК РФ).
Лесной фонд находится в федеральной собственности. На основании федерального закона может допускаться передача части лесного фонда в собственность субъекта Российской Федерации. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать на землях лесного фонда, собирать для собственных нужд плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения, охотиться. Однако это может быть ограничено на основе законодательства субъектов Федерации в интересах пожарной безопасности лесов или веде ния ореховопромыслового, лесоплодового либо лесосеменного хозяйства.
Участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с Лесным кодексом РФ на следующих правах пользования: аренды, безвозмездного пользования, концессии и кратко срочного пользования. Лесопользователи обязаны соблюдать условия до говоров, не оставлять недорубов и заготовленной древесины в местах ру бок по истечении срока ее вывозки, осуществлять лесовосстановительные мероприятия, соблюдать санитарные правила.
Земли лесного фонда бывают лесными и нелесными (ст. в Л К РФ). К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостой, редины, пустыри, прогалины, площади, заня тые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами).
372
К нелесным относятся земли, предназначенные для нужд лесного хо зяйства (просеки, дороги, сельскохозяйственные угодья), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (болота, каменистые россыпи и другие неудобные для использования земли).
При переводе лесных земель в нелесные земли возмещаются потери лесного хозяйства на основании п. 6 ст. 58 настоящего Кодекса.
В связи с участившимися случаями изъятия земель лесного фонда Министерство природных ресурсов России направило своим территори альным органам 21 февраля 2001 г. письмо о государственной экологиче ской экспертизе материалов, обосновывающих превод лесных земель в нелесные земли1.
На землях лесного фонда могут осуществляться различные виды ле сопользования — заготовка древесины, коры, бересты, новогодних елок, живицы; сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор камыша, опавших листьев; проведение научно-исследовательской работы, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятий.
Лесопользователи вправе получать информацию об участках лесного фонда, передаваемых им в пользование; осуществлять пользование лес ным фондом в пределах, установленных договором аренды, безвозмезд ного пользования, концессии, а также лесорубочного билета, ордера и лесного билета (оформляющих и закрепляющих договоры) возводить на срок лесопользования строения и сооружения, связанные с пользова нием лесным фондом и обусловленные в документах (ст. 82 Л К РФ).
Особенности и виды использования участков лесного фонда при осу ществлении определенных (одного или нескольких) видов лесопользова ния определяются федеральными законами, иными нормативными пра вовыми актами России, а также законами и иными нормативными пра вовыми актами субъектов Российской Федерации.
Учитывая понимание леса как совокупности лесной растительности, земли и других компонентов окружающей природной среды, основные требования к использованию земель лесного фонда совпадают с требова ниями к лесопользованию. Основные требования сводятся к следующему:
обеспечение непрерывного, неистощительного, многоцелевого и ра ционального использования леса для удовлетворения потребностей эко номики и населения в древесине и других лесных ресурсах;
сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, санитар но-гигиенических, оздоровительных, защитных и иных функций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окружающей среды и разви тия экономики;
установление порядка лесо- и землепользования в зависимости от значения лесов, выполняемых ими функций, местоположения, природ ных и экономических условий;
платность и соблюдение научно обоснованных норм лесопользования на основе единой технической политики, использования передового опыта;
воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов, по вышение их продуктивности, охрана и защита лесов;
сохранение биологического многообразия, объектов историко-куль турного и природного наследия;
рациональное использование земель лесного фонда (ст. 79 ЛК РФ).
1 См.: Экологическая экспертиза и ОВОС. 2001. № 3.
373
Многие обязанности лесопользователей при осуществлении ими ле сопользования связаны с обязанностями по охране соответствующих зе мель (ст. 83 ЛК РФ).
В соответствии с экономическим, экологическим
ГРУППЫ ЛЕСОВ и социальным значением лесного фонда, его ме стоположением и выполняемыми им функциями производятся разделение лесного фонда и земель лесного фонда по группам лесов и разграничение по категориям защитности; в зависимости от этой классификации уста навливается и осуществляется правовой режим земле- и лесопользования.
Выделяются леса первой, второй и третьей групп. Могут быть в лесах указанных групп выделены особо защитные земельные участки с ограни ченным режимом — берего- и почвозащитные участки леса, вдоль бере гов водоемов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с без лесными территориями, места обитания и распространения редких и на ходящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений.
К первой группе относятся леса, основным назначением которых яв ляется выполнение защитных функций, и леса особо охраняемых природ ных территорий. Леса первой группы включают категории защитности:
запретные полосы по берегам рек, озер, водохранилищ, запретные по лосы для защиты нерестилищ ценных промысловых рыб; противоэрозион-ные леса, государственные защитные лесные полосы, ленточные боры;
защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, авто мобильных дорог федерального, республиканского и областного значе ния; леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных, на ма лолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей среды;
зеленые зоны поселений, памятники природы, леса государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков;
леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и округов санитарной охраны курортов;
особо ценные лесные массивы, лесоплодовые насаждения, притунд-ровые леса.
Ко второй группе относятся леса в регионах с высокой плотностью на селения и развитой сетью транспортных путей, леса, выполняющие оздоро вительные и защитные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима пользования.
К третьей группе относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение, эти леса разделяются на освоенные и резервные.
Отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности, а также перевод лесов из одной группы или категории в другую осуществляются на основании материалов лесоустройства и специальных обследований по представлению федерального органа управления лесным хозяйством (ст. 55-60 ЛК РФ).
Актуальным вопросом в настоящее время является перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с веде нием лесного хозяйства, пользованием лесным фондом. Ежегодно десят ки тысяч гектаров изымаются из земель лесного фонда для строительства дач, коммуникаций, градостроительства, особенно в Московской и Ле нинградской областях.
374
Перевод лесных земель в нелесные согласно Лесному кодексу РФ осуществляется: в лесах первой группы — Правительством России; в ле сах второй и третьей групп — органом государственной власти субъекта РФ (во всех случаях — по представлению федерального органа управле ния лесным хозяйством).
С граждан и юридических лиц, в интересах которых осуществляется указанный перевод, взимается плата на основании кадастровой оценки переводимого или изымаемого участка лесного фонда, которая направля ется лесхозу на возмещение потерь лесного хозяйства. В Московской об ласти 28 июля 1999 г. принят Закон «О плате за перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесно го хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лес ного фонда в Московской области» .
Проведение на землях лесного фонда строительных работ, добыча по лезных ископаемых, прокладка коммуникаций и выполнение иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и не требующего перевода лесных земель в нелесные, осуществляются на основании разрешения лесхоза. В разрешении указываются наименование проводимых работ, сроки и условия их выполнения, требования к охране окружающей сре ды. Если выполнение работ связано с рубкой леса, то лесхоз выписывает лесорубочный билет.
Новым правовым институтом, закрепляемым за конодательством России, предоставляющим гра жданам значительные полномочия в области зе мельных отношений, является «древесно-кустар-никовая растительность». Она не входит в лесной фонд, но является объектом лесных отношений. Древесно-кус-тарниковая растительность расположена на:
землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, пре доставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства;
землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистра лей и автомобильных дорог);
землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставлен ных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением го родских лесов — они не входят в лесной фонд, охватываются парко- и лесоустройством и используются прежде всего органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления);
землях водного фонда (на полосах отводов каналов);
землях иных категорий (ст. 11 ЛК РФ).
Главное последствие выведения древесно-кустарниковой растительно сти за скобки лесного фонда отражается на правовом режиме владения, пользования и распоряжения древесно-кустарниковой растительностью: если оборот лесного фонда, купля-продажа, залог и другие сделки, вле кущие отчуждение участков лесного фонда, не допускаются, поскольку лесной фонд находится согласно Лесному кодексу РФ в федеральной собственности, то древесно-кустарниковая растительность может перехо дить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством России.
ЗЕМЛИ ПОД ДРЕВЕСНО-КУСТАРНИКОВОЙ РАСТИТЕЛЬНОСТЬЮ
См.: Экологическая экспертиза и ОВОС. 2001. № 3.
375
Если древесно-кустарниковая растительность расположена на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, то она принадлежит им на праве собственности со многими вытекающими из этого последствиями. Тем не менее собственник этой растительности обязан соблюдать требования лесного законодательства и законодательства о растительном мире, выполнять обязанности лесопользователей.
Еще важнее то, что древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным об разом на земельном участке после передачи его в собственность граждани ну или юридическому лицу, является его собственностью, которой он вла деет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению. Таким образом, со временем и по мере развития частной земельной собственности возрас тают масштабы и площади древесно-кустарниковой растительности, рас поряжение которой осуществляется свободно (ст. 20, 134—136 ЛК РФ).
На землях сельскохозяйственного назначения древесно-кустарниковая растительность предназначена для защиты от воздействия неблагоприят ных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством ис пользования почвозащитных и водорегулирующих свойств. Поэтому руб ки ухода, реконструкции, обновления, санитарные рубки должны здесь обеспечивать выполнение этих функций.
На землях железнодорожного транспорта древесно-кустарниковая расти тельность предназначается для защиты магистралей от заносов, предотвра щения загрязнения окружающей среды, снижения шумового воздействия транспорта. Государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства указанной древесно-кустарниковой растительно сти осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, который и определяет порядок проведения рубок здесь и осуществляет государственный контроль (наряду с другими специально уполномоченными государственными органами).
Расположенная на полосах отвода автомобильных дорог и каналов древесно-кустарниковая растительность также имеет свои специфические задачи и режим использования. Государственный контроль за этой расти тельностью осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружаю щей среды1.
§ 2. ЗЕМЛИ ВОДНОГО ФОНДА
К землям водного фонда относятся:
1) земли, занятые водными объектами;
2) земли водоохранных зон водных объектов;
3) земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений и объектов.
Земли водного фонда являются одним из трех видов категории зе мель, которая именуется «земли лесного фонда, водного фонда и земли
1 Подробнее см.: Комментарий к Лесному кодексу РФ / Под ред. С. А. Бого любова М.: Норма, 1997. ,
376 , , , . . .
ЗЕМЕЛЬНЫЕ
и ВОДНЫЕ
ОТНОШЕНИЯ
Пппяпок использования и охраны земель водного фонда опреде-ГетсГнГтоГко Земельным кодексом, но и водным законодательством
(ст. 3, Ю2 ЗК РФ). Базовым актом водного законодательства являет-
Ся Водный кодекс РФ 1995 г. Согласно ему воды являются важнейшим компонентом окружающей среды, возобновляемым, ограниченным и уязви-Р Д используются и охраняются как основа проживающих на территории Российской еское социальное, экологическое бла-
c животного и растительного мира.
олучие насел™ Гонодательству водное законодательство взаимо-Подобно лемедааРодног0 права (являющимися составной ча-действует с „норш м«ед« Ч«« гражданским, санитарным, зе-
стью российской ВовВоыМСИфинанс;вьшРзаконодательством. В частно-мельным, M™M™ с использованием воды, изъятой из водных
не водным, а гражданским и иными отрас-
мьм
жизни и деятел ьности
е
лями законодательства. ст 7 Водаого кодекса рф явля.
Объемом водньгхтошении таые воды зе покры.
ется водный объект или его водаого o6beKTa)i рассмат.
тые "ми и сопряжение с ™ р вания
риваются как ел™ь™г„"дсвязань1 с проблемами земельного права). водных отношении тесно вязаны Р территории Российской
CoBOicynHWWSSrLS включению в государственный федерации, ""одньгй фонд. Как и земельный кадастр, госу-водный кадасойТастрД" это свод данных о водных объектах, об
=
заКО"ГТ ™ водньПГошений являются наряду с другими обособ-Объектами водньк отн небольшие по площади и непро-
ленные водные объектыппп;,У не имеющие гидравлической связи с точные «cK«SfflHeo6SI. предельные размеры обо-яхшьоъ определяются земельным законодательством.
П™е обособленного водного объекта является важным для опреде-Понятие ооосоолен . водный объект относится к недвижимо-
ления его "«-fSSoKacMO земельного участка. Если про-му имуществу и /других сделок, которые могут повлечь отчужде-дажа, залог и совершение « обособленные водные объекты
„еобходимости-заключенньши в соответствии
с ними договорами. В Российской Федерации устанавливается государст венная собственность на водные объекты, которая может быть федераль ной или субъекта Федерации (ст. 24, 34—37 ВК РФ).
Муниципальная и частная собственность допускается только на обо собленные водные объекты. Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида соб ственности на водный объект. В муниципальной собственности — город ские и сельских поселений, других муниципальных образований — нахо дятся воды, предназначенные для местных, муниципальных нужд; ими управляют органы местного самоуправления (ст. 39, 40 ВК РФ).
В ст. 12 Водного кодекса РФ предусматривается:
собственники, владельцы и пользователи земельных участков, при мыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать вод ные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц;
собственники, владельцы и пользователи земельных участков, при мыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятство вать использованию водных объектов и их берегов для организации судо ходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательст вом Российской Федерации.
Водопользователь-гражданин может использовать водные объекты для собственных нужд свободно. Для осуществления предприниматель ской деятельности гражданин, а также водопользователь — юридическое лицо вправе использовать водные объекты только после получения ли цензии. Право на получение лицензии возникает у гражданина с наступ лением совершеннолетия, т. е. по достижении им 18 лет, а у юридиче ского лица — с момента его государственной регистрации.
Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодатель ством (публичный водный сервитут). В силу договора права лиц, кото рым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены, а также на основании судебного решения, в пользу иных заинтересованных лиц (частный водный серви тут). Водные сервитуты могут устанавливаться в целях забора воды, водо поя и прогона скота, использования водных путей для паромов, лодок, других маломерных плавательных средств.
В п. 2 ст. 102 ЗК РФ перечисляются примерные ЦЕПИ цели использования земель водного фонда. Цели
ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ использования земель водного фонда определя ются не только Земельным кодексом РФ, но и Водным кодексом РФ.
Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей) земельных и водных ресурсов, предоставляться в пользование для удовлетворения одной или нескольких целей, одному или нескольким водопользователям, с изъятием или без изъятия земельных участков, с ограничением или без ограничения природопользования. Режим охра ны окружающей среды и использования земельных участков и водных объектов определяется целями водопользования.
Приоритетным является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Пригодность для него поверхностных и подземных вод определяется органами санитарно-эпидемиологического
378
надзора. Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения осуществляется с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны. В п. 3 ст. 102 ЗК РФ предусматривается охра на источников водоснабжения. Водоохранные зоны предусматриваются в ст. 97 Земельного кодекса «Земли природоохранного назначения».
Использование подземных вод, пригодных для питья, для иных це лей не допускается. В крайнем случае на территории, где отсутствуют поверхностные воды, которые могут быть использованы для хозяйствен ных целей, или имеются достаточные подземные источники, может быть разрешено в порядке исключения их использование для непитьевых це лей: это решают органы исполнительной власти субъектов РФ по согла сованию с органами Министерства природных ресурсов РФ.
На случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищен ных от загрязнения и засорения подземных водных объектов; для них ус танавливается специальный режим охраны и контроля в интересах обес печения населения водой, пригодной для питьевого водоснабжения.
Водоснабжение бывает централизованное и нецентрализованное. В пер вом случае оно осуществляется организациями, предметом и целями дея тельности которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабже ние и которые имеют соответствующую лицензию (разрешение). При не централизованном водоснабжении населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно из поверхностных и под земных водных объектов в соответствии со ст. 135 Водного кодекса РФ.
Водопользователи, использующие водные объекты для промышлен ности, энергетики, сельского и лесного хозяйства, обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязне ния земель, засорения и истощения водных объектов, обеспечивать со хранение температурного режима.
Гидроэнергетика осуществляет водопользование с учетом интересов других земле- и водопользователей. При этом режим наполнения и сра-ботки водохранилищ соблюдает приоритет питьевого и хозяйственно-бы тового водоснабжения, потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих важное значение для сохранения и воспроиз водства рыбных запасов.
Если вследствие изменения естественного уровня водных объектов на несен ущерб земельным участкам, принадлежащим гражданам и юридиче ским лицам, виновные в соответствующем наполнении или сработке водо хранилища должны его возместить. Для каждого водохранилища, каскада или системы водохранилищ определяются и устанавливаются набор и пе речень специальных государственных требований и правил пользования.
Должны приниматься меры по сокращению сбросов воды из мелио ративных систем, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, предупреждению загрязнения земель, грунтовых вод и подъема их уровня. Орошение, в том числе с использованием сточных вод, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими охрану земель, защиту вод и водосборных площадей1.
1 Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации зе мель» / Отв. ред. С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков. М.: Минсельхозпрод, 1999.
Л tj
379
В случаях стихийных бедствий, аварий, катастроф, а также при пре вышении установленного в лицензии на водопользование лимита водо-потребления органы исполнительной власти РФ и ее субъектов вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать использование водных объектов для промышленности и энергетики.
При необходимости сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов водные объекты или их участки, земли водного фонда могут предоставляться преимущественно для этих целей (после питьевого и хо зяйственно-бытового водоснабжения). При этом должны содержаться бе рега в соответствии с санитарными и экологическими требованиями, осуществляться мероприятия по охране земель, рыбных ресурсов, водных и околоводных животных и растений.
Места обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты, предоставляются в поль зование гражданам и юридическим лицам, имеющим лицензию на поль зование объектами животного мира в соответствии с Федеральным зако ном «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.1
Поверхностные водные объекты являются водными путями общего пользования. Перечень водных объектов, используемых для судоходства, лесосплава, взлета (посадки) воздушных судов, определяется Правитель ством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Большинство плавательных транспортных средств является маломер ными: их в России насчитывается более одного миллиона с пятью тыся чами баз и стоянок. В результате аварий с ними ежегодно гибнут сотни людей, что обусловливает необходимость установления и упорядочения правил охраны жизни людей на воде, правил учета и регистрации мало мерных судов и правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах.
Такие правила учитывают особенности пользования земельных участ ков, примыкающих к водным объектам, и утверждены в субъектах Рос сийской Федерации с учетом типовых федеральных правил. Большое внимание уделяется в них организации использования и обеспечению порядка на плавбазах, пляжах, стоянках судов, на земельных участках, прилегающах к местам массового купания.
Лесосплав на судоходных путях без судовой тяги, как и молевой сплав (россыпью), запрещается. Организации лесосплава должны регу лярно проводить очистку водных объектов и прибрежных земельных уча стков и полос от затонувшей древесины.
Использование водных объектов и земель водного фонда для добычи торфа, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопро водов, проведения дноуглубительных, взрывных работ, строительства и эксплуатации подводных и надводных сооружений осуществляется на основании лицензии на водопользование.
Массовый отдых, туризм, спорт, любительское рыболовство осущест вляются на землях и в местах, устанавливаемых органами местного само управления по согласованию со специально уполномоченными государ ственными органами (МПР, Минздрав РФ и т. п.). Здесь проявляется конкуренция регулирования земель водного фонда и земель рекреацион ного назначения.
1 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
380
Забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается из 1 любых водных объектов, с использованием любых земельных участков § и производится без особого на то разрешения, бесплатно и в количестве, необходимом для ликвидации пожара. Запрещается использовать для иных целей воду из водных объектов, специально предназначенных для обеспечения пожарной безопасности.
Таковы основные цели использования вод, определяющие землеполь зование вблизи водных объектов, охрану окружающей среды, природных ресурсов и правила ведения хозяйственной деятельности в прибрежных 1, защитных полосах и водоохранных зонах (подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997).
§ 3. ЗЕМЛИ ЗАПАСА
По площади земли запаса являются достаточно распространенной кате горией (видом) земель (100 млн га, в основном в Сибири, на Крайнем Се вере, Дальнем Востоке). В отличие от земель сельскохозяйственного назна чения, земель поселений, земель промышленности, земель лесного и водно го фондов и другие земли запаса — это земли, основное целевое назначение которых еще не определено и которые не предоставлены гражданам и юри дическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель.
Земли запаса находятся в государственной или муниципальной собст венности. Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию. Эти земли могут использоваться для геодезических, геолого-съемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и неко торых других исследований и изысканий1.
В ст. 103 ЗК РФ предполагается целенаправленное и долговременное использование бывших земель запаса лишь после перевода их в другую категорию земель в соответствии с установленным в Земельном кодексе порядком и Федеральным законом о порядке перевода земель из одной категории в другую, проект которого подготовлен. Законодательством РФ предусматривается как включение в земли запаса различных видов и ка тегорий земель, так и их использование.
В соответствии с Положением о порядке консервации деградирован ных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержден ным Постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 555, зем ли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, могут переводиться в земельный запас .
На основании Постановления Совета Министров — Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 об утверждении Положения о порядке про ведения инвентаризации земель после проведения соответствующей ин вентаризации устанавливаются возможность и условия, в частности, передачи неиспользуемых земель в состав земель запаса .
1 См.: Крассов О. И. Земельное право. М.: Юристь, 2000.
2 САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505; СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 190.
3 САПП РФ. 1993. № 17. Ст. 1452.
381
За счет земель запаса может создаваться целевой земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государ ственный реестр казачьих обществ в РФ. По Указу Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предостав ляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» и Постановлению Прави тельства РФ от в июня 1996 г. № 667 об утверждении Положения о по рядке формирования целевого земельного фонда для предоставления зе мель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачь их обществ в Российской Федерации, и режиме его использования этот фонд создается органами исполнительной власти субъектов РФ и органа ми местного самоуправления по представлению органов земельного када стра и на основе предложений казачьих обществ .
За счет земель запаса создается земельный фонд для расселения бе женцев и вынужденных переселенцев. Согласно Постановлению Прави тельства РФ от 14 марта 1995 г. № 249 об утверждении Положения о по рядке формирования целевого земельного фонда для расселения бежен цев и вынужденных переселенцев и режиме его использования этот фонд создается органами исполнительной власти субъектов РФ для жилищного строительства (как правило, вблизи городов, поселков и сельских поселе ний), организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермер ских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов2.
Из этого же целевого земельного фонда могут выделяться участки со гласно Указу Президента РФ от 2 февраля 1996 г. № 135 «О бесплатном предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»3. Готовится законопроект о резерви ровании земель для строительства.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Лесной кодекс Российской Федерации.
2. Водный кодекс Российской Федерации.
3. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Рук. авт. колл. и отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 1997.
4. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Рук. авт. колл. и отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997.
5. Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» / Рук. авт. колл. и отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002.
6. Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2002.
7. Станкевич Н. Г. Комментарий к законодательству Республики Беларусь о земле. Минск, 2001.
8. Хаджиев А. X. Земельное право Республики Казахстан: Учебное пособие. Алматы, 2001.
1 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1955.
2 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1060; Ст. 3772. П. 39.
3 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 537.
Глава 18
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
§ 1. ПОНЯТИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Юридическая ответственность является завершающим звеном дейст вия правового механизма в любой сфере общественных отношений. Не является исключением и такая важнейшая в настоящее время область общественно значимого поведения, как охрана и использование земель, обеспечение качества всей окружающей среды. Для уяснения этого мате риала необходимо выявление соотношения правонарушения и ответст венности, а также размежевание дисциплинарной, материальной ответст венности рабочих и служащих, административной, гражданско-правовой, уголовной ответственности.
Идеалом жизни общества является правомерное СОСТАВ поведение всех его членов — соблюдение ими
ПРАВОНАРУШЕНИЯ требований права. Однако этого пока достичь не удается ни в одной стране. Заключительной стадией права является привлечение к ответственности за правонарушение. Под правонарушени ем понимается виновное противоправное деяние (действие или бездейст вие), т. е. посягательство на требования права, закона.
Если на «выходе» правовой системы отсутствует возможность привле чения к ответственности и наложения взысканий и наказаний за неис полнение, за нарушение правовых требований, право перестает быть та ковым, превращается в декларацию, в призыв, теряя свою обязатель ность.
Российская правовая система во второй половине XX в. страдала сла бостью правоохранительного механизма, размытостью ответственности, отсутствием ее неотвратимости, вследствие чего не обеспечивались по всеместность надлежащего правового поведения и надлежащий уровень правопорядка. В полной мере, а может быть, даже в большей степени это относилось к сфере земельных отношений, обеспечения качества ок ружающей среды, где разбросанность субъектов правоприменения, слож ность законодательства затрудняют обеспечение надлежащего состояния законности.
Система достаточных и необходимых признаков правонарушения об разует его состав. Правонарушение — это поведение, выражающееся в противоправном виновном действии или бездействии (в последнем случае тогда, когда право предписывает их совершение). Не могут счи таться правонарушениями мысли, чувства, политические и религиозные воззрения, не выраженные в действиях. Не считаются правонарушения ми свойства личности, национальность, родственные и деловые связи людей, отношения к партии, к начальству, к отдельным людям.
383
Противоправность означает, что любое правонарушение представляет собой невыполнение обязанности, ясно и недвусмысленно выраженной в законе или подзаконном акте, посягательство на письменно изложен ные запреты. Не может быть наказания, если преступление не преду смотрено в законе, говорили древние. Иначе говоря, за пределами запре та нет правонарушения и соответственно наказания. Правонарушение всегда социально вредно, имеет негативные последствия, оно наносит вред интересам личности, общества, государства.
Иногда деяние формально подпадает под признаки противоправного, но по существу не вредно для общества и потому может считаться пра вомерным. Во-первых, это необходимая оборона — соразмерная защита от противоправного нападения без превышения пределов необходимой обороны; во-вторых, крайняя необходимость — действие для устранения опасности, которая не могла быть устранена другими средствами, если причиненный при этом вред менее значителен, чем предотвращенный (например: отравляющие вещества не выбросили в атмосферу, где они отравили бы население, а сбросили на земельный участок, в водоем, причинив ущерб лесному и рыбному хозяйству; отказали тормоза авто мобиля и водитель во избежание наезда на пешеходов с целью остано виться въехал на особо ценный земельный участок).
Субъектами правонарушения, т. е. лицами, которые могут понести за него наказание, являются вменяемые граждане (способные осознавать значение своих противоправных деяний), достигшие определенного воз раста.
Важнейшим элементом правонарушения, влекущего наказание, явля ется психическое отношение лица к содеянному и его результатам, т. е. вина. Без вины не бывает виноватого и не следует наказание. Степень вины определяется предвидением или непредвидением виновным послед ствий своего деяния, его отношением к ним. Вина бывает двух видов — в виде умысла и в виде неосторожности. Это — субъективная сторона пра вонарушения.
Правонарушение признается совершенным умышленно, если правонарушитель предвидел вредные последствия и желал их наступле ния (прямой умысел) либо сознательно допускал наступление этих последствий (косвенный умысел). Так, Ф. Раскольников в «Преступле нии и наказании» Ф. М. Достоевского топором зарубил старуху-процент щицу, желая ее смерти; хулиган бросает с высоты цветочные горшки, до пуская их попадание в прохожих; организация выбрасывает вредные ве щества на земельный участок соседа, в атосферу, допуская ухудшение их качества.
Правонарушение считается совершенным по неосторожности, если правонарушитель предвидел возможность наступления вредных последст вий своего деяния, но легкомысленно рассчитывал их предотвратить (са монадеянность), либо не предвидел, хотя должен был и мог предвидеть (небрежность). Неосторожными признаются большинство загрязнений земель и окружающей среды, наездов автомототранспорта; Катюша Мас-лова из «Воскресения» Л. Н. Толстого, подсыпая в питье заезжему купцу порошок, должна была предвидеть возможность летального исхода.
Не является правонарушением несчастный случай — причинившее вред правонарушение в результате стечения объективных обстоятельств, исключающих чью-либо вину.
384
В зависимости от характера и тяжести правона-шшушрмий РУШений они делятся на проступки и преступ-НАРУШЕНИИ ления. Проступками считаются правонаруше-И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ния не являющиеся опасными (могут быть вредными); соответственно за их совершение налагаются взыскания.
Различаются дисциплинарные правонарушения — дисциплинарные проступки (например, пахота не поперек, а вдоль склона; повреждение сельхозтехники), административные правонарушения — административ ные проступки (складирование тары вблизи строений с нарушением пра вил землепользования, экологической, пожарной и иной безопасности; потрава посевов), гражданские правонарушения — деликты (причинение имущественного вреда). Общественно опасные правонарушения, преду смотренные в Уголовном кодексе, называются преступлениями — за них назначается уголовное наказание.
Взыскания и наказания являются санкциями за совершение правона рушений, последствиями посягательства на правовые нормы, результата ми неисполнения правовых требований. Применение к лицам, совершив шим правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в ус тановленном порядке и есть юридическая ответственность. В идеале она должна наступать за каждое правонарушение с мерой отрицательного воздействия на каждого правонарушителя в зависимости от тяжести, от степени вредности совершенного деяния. Главное не в суровости, а в не отвратимости наказания, говорили древние.
Соответственно видам правонарушений во всех сферах деятельности человека различаются виды (формы) юридической ответственно сти — дисциплинарная, материальная ответственность рабочих и служа щих — работников, административная, гражданско-правовая, уголовная. В области охраны и использования земель, обеспечения качества окру жающей среды также предусматриваются эти формы ответственности, которые имеют, однако, некоторую специфику. Кроме того, с развитием рыночных отношений получает распространение ответственность за не исполнение договорных обязательств.
§ 2. ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ
ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В ст. 75 Земельного кодекса РФ предусмотрена дисциплинарная от ветственность, которой является юридическая ответственность в порядке подчиненности по службе рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности за совершение проступков, свя занных с трудовой деятельностью, если эти проступки в силу их относи тельно меньшей вредности не могут быть квалифицированы как админи стративные правонарушения или преступления.
УСЛОВИЯ
НАЛОЖЕНИЯ
ДИСЦИПЛИНАРНЫХ
ВЗЫСКАНИЙ
Как и другие формы ответственности, дисциплинарная наступает при наличии определенных
условий и обстоятельств, широко применяется
в земельных и иных природоресурсных отношениях
Прежде всего, дисциплинарная ответственность за проступки может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается
385
в нормативных правовых актах — Трудовом кодексе РФ от 30 декабря 2001 г., вступившем в действие с 1 февраля 2002 г., уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в ор ганизации.
В них могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение — это относится к работникам ферм, цехов, установок, служб предприятий, учреждений, организаций, охотхозяйств.
Дисциплинарная ответственность наступает за невыполнение требо ваний трудового индивидуального и коллективного договоров, норм эко логического законодательства. В отличие от административной и уголов ной ответственности законченного перечня дисциплинарных проступков не существует — их характер и содержание определяются характером и содержанием производства и должностных обязанностей работника. Как правило, они должны быть отражены в инструкциях, положениях о функциях сотрудников. Применение к организации административного воздействия должно влечь дисциплинарную ответственность виновного работника в обязательном порядке.
Дисциплинарная ответственность нередко оказывается более эффек тивной, чем другие виды ответственности. Это объясняется сравнитель ной простотой процедуры выявления проступка (докладная, служебная записка) и наложения взыскания (после объяснения виновного издание приказа о замечании, выговоре или увольнении в соответствии со ст. 192 ТК РФ). Не должна смущать и относительная легкость наказания по сравнению с другими видами ответственности - главное не тяжесть, а неотвратимость наказания.
Ухудшение использования и охраны земель, всей экологической ситуации происходит в основном в сфере хозяйственной, производственной, учебной деятельности человека, где закла дываются основы правосознания, осуществляется правовое воспитание и происходит становление правовой культуры граждан: состояние право порядка на производстве оказывает решающее воздействие на порядок в обществе. Поэтому именно в сфере промышленного, сельскохозяйст венного и иного производства следует искать основные причины право нарушений в области обеспечения земельного и экологического правопо рядка, качества окружающей среды.
Отсюда следует вывод — предупреждение дисциплинарных проступков, организация правопорядка на стадии производства является генеральным направлением профилактики дисциплинарных и иных правонарушений. Надо учитывать также и более широкий резонанс и воспитательное значе ние наложения дисциплинарных взысканий, о которых, как правило, ши роко оповещаются и хорошо информируются коллеги по работе.
Одним из видов дисциплинарного воздействия может служить депре-мирование, лишение иных средств поощрения: в современных условиях их набор достаточно широк и может служить хорошим рычагом воздей ствия на работника. Хотя в настоящее время меньше стали говорить о моральных средствах воздействия, но и они продолжают оказывать свое влияние: уместно напомнить, что одним из факторов успешной ра боты заводов Форда в США было широкое использование моральных
386
рычагов повышения ответственности работников за дела подразделения, завода, фирмы путем систематического информирования об их состоя нии, поздравления с производственными достижениями, производствен ными и личными юбилеями, семейными праздниками и торжествами.
Потенциал применения дисциплинарной ответственности использует ся в настоящее время недостаточно. В общественном мнении существует стереотип о ее неэффективности — принято считать наиболее подходя щей для злостных правонарушителей уголовную или в крайнем случае административную ответственность. Можно согласиться с тем, что для злостных правонарушителей наиболее подходящей действительно являет ся уголовная ответственность, однако большинство субъектов правонару шений не являются злостными и потому не могут считаться общественно вредными или опасными.
Отсутствует статистика наложения дисциплинарных взысканий в об ласти охраны и использования земель, обеспечения качества окружаю щей среды, поэтому трудно определять ее динамику, эффективность воз действия, связь с количеством и качеством производственной, учебной и иной деятельности. Не всегда описываемая сфера общественных отноше ний вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить систематическое применение дисциплинарной ответственно сти за земельные проступки.
В связи с этим встает вопрос о степени воздействия государственных органов на дисциплинарную практику организаций, которые стали само стоятельными в ведении своей хозяйственной деятельности и налажива нии и организации своей внутренней работы. Однако эта самостоятель ность прдпринимательской деятельности от общества является сравнитель но относительной в сфере использования и охраны земель, вод, лесов, объектов животного мира и обеспечения качества окружающей среды.
Владелец предприятия, отвечая перед обществом за состояние своего предприятия, за его воздействие на земли и всю окружающую среду, обя зан обеспечивать правопорядок на предприятии и всеми доступными и законными средствами реагировать на соответствующие обращения госу дарственных органов, налагая за дисциплинарные проступки дисципли нарные взыскания.
К дисциплинарной ответственности примыкает материальная ответственность рабочих и служа щих — работников, обусловленная необходимо стью возмещения причиненного вреда в дисци плинарном порядке.
Все работники обязаны бережно относиться к имуществу предпри ятия, предпринимателя, фермера, организации-работодателя, к земле как к природному объекту и природному ресурсу, к земельному участку и его частям, к объектам животного мира и иным объектам охраны, прини мать меры к предотвращению ущерба. Администрация организации, ра ботодатель обязаны создавать работникам условия, необходимые для нормальной работы и обеспечения полной сохранности вверенного им имущества и объектов охраны окружающей среды. Но в случае виновно го причинения работником ущерба при исполнении трудовых обязанно стей, наступает материальная ответственность, предусмотренная Трудо вым кодексом Российской Федерации.
387
МАТЕРИАЛЬНАЯ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
РАБОТНИКОВ
В соответствии с ТК РФ при определении размера ущерба учитыва ется только прямой действительный ущерб; неполученные доходы не учитываются. Недопустимо возложение на работника ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственно-хозяйственного риска.
Причинивший ущерб работник может добровольно возместить его полностью или частично; с согласия администрации может передать для возмещения ущерба имущество или исправить поврежденное (например, перепахать, осуществить пахоту надлежащим образом).
Суд может с учетом степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника уменьшить размер ущерба, подле жащего возмещению. Снижение подлежащего возмещению размера ущерба недопустимо, если он причинен преступлением, совершенным с корыстной целью.
Привлечение работодателем в соответствии с законом работников к материальной ответственности за ущерб, причиненный организации, собственнику, является эффективной формой воздействия на нарушите лей трудовой дисциплины и причинителей вреда, средством обеспечения качества землепользования, окружающей среды.
Общим правилом является возмещение ущерба в пределах среднего месячного заработка. Однако полный размер ущерба свыше среднего ме сячного заработка возмещается в случаях:
1) когда ущерб причинен преступными действиями работника, уста новленными приговором суда;
2) когда в соответствии с федеральным законодательством на работни ка возложена полная материальная ответственность за ущерб, причиненный работодателю при исполнении работником трудовых обязанностей;
3) когда ущерб причинен работником не при исполнении трудовых обязанностей;
4) когда ущерб причинен работником, находившимся в нетрезвом состоянии и т. д.
При совместном выполнении работниками отдельных видов работ, связанных с хранением, обработкою, продажей (отпуском), перевозкой или применением в процессе производства переданных им ценностей, когда невозможно разграничить материальную ответственность каждого работника и заключить с ним договор о полной материальной ответст венности, может вводиться коллективная (бригадная) материальная от ветственность. Письменный договор о ней заключается между организа цией, работодателем и всеми членами коллектива (бригады).
Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям, на основании данных бухгалтерского учета, исходя из рыночных цен, действующих в данной местности на день причинения ущерба за выче том износа по установленным нормам. При хищении, недостаче, умыш ленном уничтожении или порче материальных ценностей ущерб также определяется по ценам, действующим в данной местности на день при чинения ущерба. Размер возмещаемого ущерба, причиненного по вине нескольких работников, определяется для каждого из них с учетом степе ни вины, вида и предела материальной ответственности.
Возмещение ущерба работниками в размере, не превышающем сред него месячного заработка, производится по распоряжению работодателя, администрации организации. Оно должно быть сделано не позднее одно-
388
го месяца со дня обнаружения причиненного работником ущерба. Если месячный срок истек и работник не согласен с вычетом или его разме ром и добровольно не возмещает ущерб, а сумма ущерба превышает ме сячный заработок, то трудовой спор по его заявлению рассматривается в районных, городских судах.
Привлечение к материальной ответственности и возмещение ущерба производятся независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действие (бездейст вие), которым причинен ущерб организации. Эти общие правила приме няются к земельным, лесным, водным и фаунистическим отношениям, поскольку обособленные водные объекты, объекты животного мира, жи вотные, земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, становятся предметом ку пли-продажи, вступили в оборот и стали не всегда полноправной, но ма териальной ценностью.
§ 3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое законода тельством предусмотрена административная ответственность. Она наступа ет, если нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.
До 1961 г. субъектами административной ответ-РАЗВИТИЕ ственности были как физические, так и юриди-АДМИНИСТРАТИВНОИ ческие лица, т. е. и граждане, и предприятия, ОТВЕТСТВЕННОСТИ учреждения, организации, причем суммы штра фов не ограничивались. В условиях господства государственной, общена родной собственности наказание государственных организаций штрафом означало лишь перекладывание средств из одного кармана в другой и ка залось малоэффективным. Кроме того, в официальных кругах стала пре обладать концепция отмирания социалистического государства и умень шения административных, принудительных средств воздействия на пра вонарушителей, необходимости перехода к добровольному исполнению своих обязанностей перед обществом, повышения моральных стимулов.
Серьезной вехой стали указы 1961—1962 гг. о дальнейшем ограниче нии применения штрафов, налагаемых в административном порядке, ко торыми была отменена административная ответственность предприятий, учреждений, организаций, а штрафы ограничивались 50—100 рублями и лишь в исключительных случаях доходили до 200 рублей. Для понимания их масштаба напомним, что максимальная пенсия составляла 120 рублей. Основным органом наложения административных взысканий стала адми нистративная комиссия при исполнительных комитетах Советов народных депутатов. И хотя последующие три десятилетия были временем установ ления новых административных проступков и введения новых органов, правомочных накладывать административные взыскания, административ ная практика не стала достаточно эффективной и созрела для нововведе ний.
389
Начало 90-х годов наряду с уменьшением доли государственной соб ственности и введением равноправных частной и муниципальной форм собственности характеризуется восстановлением административной ответ ственности юридических лиц. Одними из первых актов в этой области стали Земельный кодекс РСФСР и Закон РФ об охране окружающей природной среды 1991 г.
Значительно возросли суммы штрафов, установленные этими и другими федеральными законами; штрафные санкции вместо абсолютных сумм ста ли назначаться в кратном отношении к минимальному размеру оплаты тру да, что облегчило их применение и повысило эффективность в условиях непрерывной инфляции. Органами, которым предоставлено право налагать административные взыскания, стали специально уполномоченные на то го сударственные органы Российской Федерации в области охраны, контроля и регулирования использования земель, лесов, вод, объектов животного мира и среды их обитания, лесного, водного и земельного контроля, охра ны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора, техничес кой инспекции труда профессиональных союзов и многие другие.
Однако получилось некоторое «двоевластие»: административная от ветственность, порядок ее применения и исполнения постановлений о наложении административных взысканий предусматривались в КоАП, являющемся головным, базовым федеральным актом административного права, предусматривающим четыре десятка составов административных проступков в области землепользования и охраны окружающей среды.
В то же время действовали отраслевые федеральные законы, преду сматривающие наряду с КоАП иные составы экологических, фаунистиче-ских, земельных правонарушений и более суровые меры наказания за них.
Среди предусмотренных в КоАП РФ 2001 г., вступившего в действие с 1 июля 2002 г., правонарушений имеются следующие:
самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);
бесхозяйственное использование земель (ст. 50);
порча сельскохозяйственных и других земель (ст. 8.6);
несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприве дение их в состояние, пригодное для использования их по назначению (ст. 8.7);
уничтожение межевых знаков (ст. 7.2 КоАП) и др.
Практика показывает, что на эффективность административной ответственности в области землепользования и обеспечения качества окружающей среды влияют:
недостаточная оперативность производства по делам об администра тивных правонарушениях (более трети дел рассматриваются с нарушени ем установленного в КоАП двухмесячного срока со дня совершения пра вонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения);
слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыскания (тем более, что местом рассмотрения дел об административных правона рушениях является, как правило, место их совершения, а не место жи тельства или работы);
необеспечение реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по месту совершения правонарушения постановле-
390
ние направляется по месту работы или жительства, где порой своевре менно не исполняется);
неадекватность взыскания содеянному (прежде всего ввиду незначи тельности сумм штрафов, установленных в законодательстве; законода тельство зарубежных стран предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правонарушителей);
отсутствие стабильности и последовательности административной ка рательной практики (вследствие малозначительности штрафов - главного средства административного воздействия — координации этой деятельно сти в масштабе страны не осуществлялось должным образом; наблюда ются шараханье в правоприменительной практике, разнобой в ее осуще ствлении в различных регионах и даже в пределах территории субъекта Российской Федерации);
слабое знание должностными лицами и гражданами законодательства об административных правонарушениях (отсюда, например, следуют по всеместные нарушения 15-дневного срока рассмотрения материала с мо мента его поступления);
низкий авторитет правоприменительных органов и уровень правовой культуры (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добро вольного исполнения постановлений, уклонении от исполнения).
При определении эффективности административной ответственности за земельные и иные природоресурсные правонарушения целесообразно выяснять два вопроса: во-первых, степень реального применения ответ ственности и, во-вторых, состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений.
Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и вы-
явленных правонарушений по годам и различным субъектам Российской Федерации свидетельствуют о значительном разрыве в большинстве слу чаев между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что наводит также на мысль о высокой латентности (неиз вестности, невыявляемости) земельных правонарушений.
Констатировать тенденцию динамики административных правонаруше ний еще сложнее. В ряде мест их количество увеличивается, в дру гих — уменьшается, что нередко связывается с изменением кадрового соста ва контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных) находятся в руках человека и таким образом испытывают влияние людей, желающих приукрасить или отразить объективно положение вещей.
На состоянии борьбы с административными правонарушениями за метно сказывается нравственная атмосфера среди должностных лиц кон трольных органов, многочисленные их реорганизации. Нередко бытуют пессимистические настроения, желания получить больше прав по при влечению к ответственности, получению, ношению и применению ору жия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся во просы об усилении социальной и правовой защиты работников прове ряющих служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности административной ответственности .
1 О субъектах и объектах административных правонарушений подробнее см.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. М. С. Студеникиной и др. М.: Проспект, 1997.
391
§ 4. ГРАЖДАНСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
В условиях перехода к рыночным отношениям, развития, поощрения и охраны разнообразных форм собственности немаловажное значение приобретает гражданско-правовая (имущественная) ответственность (она наступает не в связи с гражданством и применяется не только по отно шению к гражданам, но и к юридическим лицам; происхождение назва ния «гражданская» связано с Древним Римом, где имущественную ответ ственность могли нести лишь граждане Рима, но не рабы).
И хотя в настоящее время имущественная ответственность еще не нашла своего подобающего места среди других форм юридической ответ ственности — будущее за ней неоспоримо, так как ухудшение качества земель и всей окружающей среды влечет, как правило, имущественные последствия, предполагающие возможность возмещения вреда, восста новления земель и нарушенных экологических систем.
Гражданским законодательством предусматривается ряд правил, выработанных за тысячелетия:
вред, причиненный личности, организации или имуществу, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причи нившим вред;
законом или договором может быть установлена обязанность причини теля вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда;
причинивший вред освобождается от его возмещения, если докажет, что вред причинен не по его вине; законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда;
вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмеще нию в случаях, предусмотренных законом; в возмещении вреда может быть отказано, если вред причинен по просьбе или с согласия потерпев шего, а действия причинителя вреда не нарушают нравственные принци пы общества;
опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность;
если причиненный вред является последствием эксплуатации пред приятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обя зать ответчика помимо возмещения вреда приостановить или прекратить соответствующую деятельность;
суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении со ответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в при остановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потер певших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда;
юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обя занностей (работниками здесь признаются граждане, выполняющие рабо ту на основании трудового договора (контракта), а также граждане, вы полняющие работу по гражданско-правовому договору, если при этом они действовали или должны были действовать по заданию соответст вующего юридического лица или гражданина и под его контролем за безопасным ведением работ;
392
хозяйственные товарищества и производственные кооперативы воз мещают вред, причиненный их участниками (членами) при осуществле нии последними предпринимательской, производственной или иной дея тельности товарищества или кооператива;
вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному пра вовому акту акта государственного органа или органа местного само управления, подлежит возмещению за счет соответственно казны РФ, казны ее субъекта или казны муниципального образования;
юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повы шенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т. п.; осуществление строительной и иной связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего;
обязанность возмещения вреда возлагается в этом случае на юриди ческое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным сред ством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему ис точника повышенной опасности);
владельцы источников повышенной опасности солидарно несут от ветственность за вред, причиненный в результате взаимодействия этих источников третьим лицам (ст. 1064, 1065, 1069, 1079 ГК РФ).
Указанные нормы Гражданского кодекса (части второй) РФ, введенного в действие с 1 марта 1996 г., имеют непосредственное отношение к реализации гражданско-право вой ответственности в области земельных отношений. На практике вред нередко причиняется несколькими лицами, при этом долю и вину каж дого из них порой трудно вычленить и доказать, что затрудняет взыска ние с них соответствующей компенсации. Поэтому немаловажными представляются следующие положения ГК РФ, регулирующие ответст венность за совместно причиненный вред, право регресса к лицу, причи нившему вред, и способы возмещения вреда:
по заявлению потерпевшего, пострадавших и в их интересах суд вправе возложить на лиц, совместно причинивших вред, ответственность в долях, определив их в размере, соответствующем степени вины причи-нителей вреда. При невозможности определить степень вины доли при знаются равными;
лицо, возместившее вред, причиненный другим лицом (например, работником при исполнении им служебных, должностных или иных тру довых обязанностей), имеет право обратного требования (регресса) к это му лицу в размере выплаченного возмещения;
393
СПОСОБЫ ПРИМЕНЕНИЯ
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ
причинитель вреда, возместивший совместно причиненный вред, вправе требовать с каждого из других причинителей вреда долю выпла ченного потерпевшему возмещения;
удовлетворяя требования о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает возместить вред в натуре или возмес тить причиненные убытки;
если грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала воз никновению или увеличению вреда, в зависимости от степени вины по терпевшего и причинителя вреда размер возмещения уменьшается;
при причинении вреда жизни и здоровью гражданина отказ в возме щении вреда не допускается;
суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного граж данином, с учетом его имущественного положения, за исключением слу чаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно.
Возмещение вреда производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными таксами и мето диками исчисления размера ущерба, причиненного окружающей среде, а при их отсутствии — по фактическим затратам на восстановление нару шенного состояния с учетом понесенных убытков, в том числе упущен ной выгоды.
Суммы ущерба возмещаются потерпевшей стороне для принятия мер по восстановлению потерь либо перечисляются в государственный эко логический фонд, если поврежденный объект находится в общем пользо вании. Причинителями вреда могут признаваться и изыскательские, про ектные, строительные организации, с которых также может производить ся взыскание.
Возмещение вреда в натуре означает возложение на ответчика с со гласия сторон обязанности восстановления природных ресурсов и объек тов за счет его сил и средств.
При определении объема ущерба, причиненного ОПРЕДЕЛЕНИЕ имуществу граждан, учитывается прямой ущерб,
ОБЪЕМА ВРЕДА связанный с разрушением и снижением стоимо сти строений, жилых и производственных построек и помещений, обору дования, иного имущества, и упущенная выгода от потери урожая, сни жения плодородия почв и иных вредных последствий ухудшения качест ва окружающей среды.
Слабым звеном в механизме возмещения вреда в настоящее время является установление причинной связи между действиями или бездейст вием причинителя вреда и наступившими природными последствиями: для принятия обоснованного судебного решения необходимы весомые доказательства этой связи и наличия правонарушения.
Кроме того, в законодательстве России, как и многих других стран, не сформулировано окончательное понятие некоторых видов вреда, на пример экологического вреда, подходящее для принятия во всех случаях аргументированного судебного решения: правовая практика ограничива ется пока установлением материального вреда, оцениваемого ущербом имуществу или иным формам материального благосостояния граждан (в том числе вред здоровью означает лишь материальное выражение это го вреда, а не какое-либо иное. Именно поэтому с трудом рассматрива ются в судах дела о возмещении морального вреда).
394
Возмещение нанесенного ущерба охватывается более общим, граж данско-правовым институтом прекращения права собственности, преду сматриваемым в гл. 13 ГК РФ.
Общепризнанным принципом является то, что в случае разночтений между законом, устанавливающим общие правила (ГК), и законом, устанав ливающим специальные правила (Земельный, Водный, Лесной кодексы, Федеральный закон «О животном мире»), применительно к конкретным природоресурсным отношениям, например земельным, действует правило специального закона.
§ 5. УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Лица, виновные в совершении преступлений, т. е. общественно опас ных деяний, запрещенных Уголовным кодексом под угрозой наказания, несут уголовную ответственность.
Уголовным кодексом РФ, введенным в действие с 1 января 1997 г., предусматривается ряд принципов. Прежде всего, преступность деяния, его
наказуемость и иные уголовно-правовые по следствия могут определяться только в УК: это означает, что никакие другие законы не могут предусматривать уголовной ответственности, по мимо УК.
Законодательством предусматриваются задачи УК, их немного. Так, задачами УК являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя РФ от преступных посяга тельств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также преду преждение преступлений.
Для обеспечения предупреждения и пресечения преступлений нема ловажное значение имеют принципы справедливости привлечения к от ветственности и применения наказания, означающие необходимость ус тановления виновности лица в общественно опасных действиях (бездей ствии) и наступлении общественно опасных последствий. Объективное вменение, т. е. уголовная ответственность за невиновное причинение вреда, не допускается. Наказание должно быть справедливым: соответст-вовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам его совершения и личности виновного.
Никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление. Основанием уголовной ответственности является со вершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, пре дусмотренного УК РФ. Уголовное законодательство должно обеспечивать безопасность человека.
Уголовным кодексом предусматриваются за совершение преступлений различные виды наказания — штраф до пятисот минимальных окладов, лишение права занимать определенные должности или заниматься опре деленной деятельностью на срок до пяти лет, исправительные работы на срок до двух лет, ограничение свободы на срок до трех лет, арест до шести месяцев, обязательные работы на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, лишение свободы.
395
ОБЩЕСТВЕННАЯ
ОПАСНОСТЬ
ЗЕМЕЛЬНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЙ
Таким образом, ответственность за преступления достаточно разнооб разна и использует разнообразную палитру возможных видов уголовного наказания. Веками человечество пытается понять «сколько надо дать», чтобы и осужденный исправился, и другим было неповадно. Обществен ное мнение нередко полагает, что уголовное наказание и его жесткость являются главными факторами предупреждения преступлений. Вносятся предложения о дальнейшем ужесточении санкций за правонарушения, увеличении выносимых наказаний.
Новый Уголовный кодекс 1996 г. значительно усилил ответственность за земельные и ряд иных экологических преступлений — введена специальная глава 26 «Экологические преступ ления», норм стало больше, увеличилась и мак симальная планка наказаний, что свидетельствует об изменении взглядов на степень общественной опасности этих деяний, о критической оценке современного состояния земельного, экологического правопорядка, когда необходима реализация всего комплекса мер, направленных на его спасе ние, иначе может оказаться поздно.
В УК РФ предусматриваются преступления (считаются общественно опасными деяниями), связанные с земельными отношениями:
— нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), нарушение правил обращения экологически опасных ве ществ и отходов (ст. 247), нарушение правил безопасности при обраще нии с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248),
— нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249), загрязнение вод (ст. 250), загрязнение атмосферы (ст. 251), загрязнение морской среды (ст. 252), нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ (ст. 253),
— незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256), нару шение правил охраны рыбных запасов (ст. 257), незаконная охота (ст. 258), уничтожение критических местообитаний для организмов, зане сенных в Красную книгу РФ (ст. 259), незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260), уничтожение или повреждение лесов (ст. 261), на рушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262 УК РФ) и др.
Основной, связанной с земельными отношениями нормой является ст. 254 УК РФ «Порча земли». Согласно данной статье отравление, загряз нение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрения ми, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными хи мическими или биологическими веществами при их хранении, использова нии и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере до пятисот ми нимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лише нием права занимать определенные должности или заниматься определен ной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.
396
Те же деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека, нака зываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.
Обращают на себя внимание сравнительно незначителъные цифры привлечения к уголовной ответственности за земельные и иные экологические
преступления. Причина этого кроется не только в
недостатках правоохранительных органов, но находится гораздо глубже.
По мнению большинства криминологов, декриминализация некоторых преступлений (признание правонарушений не общественно опасными) может способствовать усилению борьбы с ними, так как создает условия для быстрой и неотвратимой ответственности за них. Исправительно-тру довая практика свидетельствует, что ужесточение наказания само по себе, не поддержанное комплексом социальных мер, отнюдь не снижает пре ступности. Более того, необоснованное усиление наказаний, равно как и неоправданное их смягчение, может снизить их эффективность.
Кроме того, проблемы, тесно связанные с экономическими, трудно решать с помощью лишь уголовной репрессии: вековой опыт показывает, что ключ к их решению лежит в плоскости концептуального, политиче ского, воспитательного, нравственного характера, а уже потом — юриди ческого, уголовного. Установление в законе и применение на практике уголовной ответственности способствуют их предупреждению, когда иные — более мягкие меры воздействия: дисциплинарные, материальные, административные — оказываются недостаточными, нерезультативными1.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Трудовой кодекс РФ.
2. Кодекс РФ об административных правонарушениях.
3. Гражданский кодекс РФ. Часть первая. Часть вторая.
4. Уголовный кодекс РФ.
5. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю. П. Орловского. М., 2002.
6. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Д. Н. Бахраха. М., 2002.
7. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. О. Н. Садикова. М., 2001.
8. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. М. Лебедева. М., 2000.
1 О предмете, объективной и субъективной сторонах преступления, последст виях порчи земли подробнее см.: Дубовик О. Л. Экологические преступления. М.: Спарк, 1998.
/СОДЕРЖАНИЕ/
Глава 1. Предмет, методы и система земельного права.7
§ 1. Предмет земельного права.7
§ 2. Методы земельного права.10
§ 3. Система земельного права и земельного законодательства . 12
§ 4. Основные принципы земельного права.14
§ 5. История земельного права России.19
Рекомендуемая литература.25
Глава 2. Источники земельного права.26
§ 1. Понятие и виды источников земельного права.26
§ 2. Закон — высшая форма нормативного правового акта.28
§ 3. Нормативные указы главы государства и иные подзаконные
акты.32
§ 3. Значение общих принципов, договоров и обычаев.37
§ 4. Правотворчество субъектов Федерации в области земельных
отношений.42
Рекомендуемая литература.45
Глава 3. Земельные правоотношения.46
§ 1. Понятие земельных правоотношений.46
§ 2. Классификация земельных правоотношений.48
§ 3. Нормы земельного права.51
§ 4. Основания возникновения, изменения и прекращения земельных
отношений.53
Рекомендуемая литература.55
Глава 4. Право собственности и иные права на землю.56
§ 1. Земельный участок как объект прав на землю.
Субъекты прав на земельные участки.56
§ 2. Право собственности на землю.59
§ 3. Постоянное (бессрочное) пользование земельным участком . 68 §
4. Пожизненное наследуемое владение земельными участками . 71
§ 5. Аренда земельных участков.72
§ 6. Безвозмездное срочное пользование земельным участком.77
§ 7. Право ограниченного пользования чужим земельным участком
(сервитут).79
§ 8. Права и обязанности собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных
участков по использованию земельных участков.81
Рекомендуемая литература.85
Глава 5. Возникновение прав на землю.86
§ 1. Общие основания возникновения прав на земельные участки. . 86
2. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся
в государственной или муниципальной собственности.98
§ 3. Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собст венности .104
Рекомендуемая литература.111
Глава 6. Прекращение прав на землю.112
§ 1. Основания и порядок прекращения права собственности
на земельный участок.113
§ 2. Основания и порядок прекращения прав на земельные участки
лиц, не являющихся собственниками земельных участков. . 122
Рекомендуемая литература.131
Глава 7. Сделки как основание возникновения и прекращения
прав на землю.132
§ 1. Правовое регулирование оборота земельных участков.132
§ 2. Правовое регулирование купли-продажи земельного участка . . 135
§ 3. Аренда земельных участков.140
§4. Обмен, дарение, наследование земельного участка. Заключение договора ипотеки земельного участка.148
§5. Заключение договоров, предметом которых является земельный
участок или право на него, на торгах.150
Рекомендуемая литература.153
Глава 8. Управление в области использования и охраны земель. 154
§ 1. Понятие и содержание управления в области организации
использования и охраны земель. 154
§ 2. Органы государственного управления земельным фондом . 158
§ 3. Землеустройство. 164
§4. Государственный земельный кадастр. 170
§ 5. Плата за землю. 189
§ 6. Контроль за использованием и охраной земель.
Мониторинг земель. 194
Рекомендуемая литература. 205
Глава 9. Государственная регистрация прав на земельный участок
как вид недвижимого имущества.206
§ 1. Понятие, содержание и источники правового регулирования
государственной регистрации.206
§ 2. Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, их полномочия и компетенция. Порядок проведения государственной регистрации.211
§ 3. Особенности государственной регистрации отдельных видов прав на недвижимое имущество (земельный участок) и сделок с ним.218
Рекомендуемая литература.231
Глава 10. Охрана земель.232
§ 1. Понятие, цели и содержание охраны земель.232
§ 2. Экологические требования охраны земель (почв).237
§ 3. Специальные требования охраны земель и почв.241
Рекомендуемая литература.253
Глава 11. Защита прав землевладельцев, землепользователей
и собственников земельных участков.254
§ 1. Значение, правовые формы и способы защиты прав
землевладельцев, землепользователей и собственников
земельных участков.254
§ 2. Судебная защита прав землевладельцев, землепользователей
и собственников земельных участков.259
§ 3. Правовое регулирование возмещения убытков, причиненных
изъятием земельных участков.263
Рекомендуемая литература.270
Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного
назначения.271
§ 1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения . . 271
2. Особенности использования сельскохозяйственных угодий . . . 276
3. Использование земель сельскохозяйственного назначения
гражданами и юридическими лицами.280
Рекомендуемая литература.290
Глава 13. Правовой режим земель поселений.29
§ 1. Общая характеристика правового режима земель поселений . . 29
2. Состав земель поселений и правовой режим
территориальных зон.293
§ 3. Градостроительная документация, определяющая правовой
режим земель поселений.298
§ 4. Охрана окружающей среды в поселениях.306
§ 5. Право граждан на землю для жилищного, дачного,
гаражного строительства, ведения личного подсобного
хозяйства и других нужд.310
§ 6. Кондоминиумы.315
§7. Правовой режим пригородных и зеленых зон.316
Рекомендуемая литература.318
Глава 14. Земли промышленности и иного специального
назначения.319
§ 1. Понятие и состав земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания и иного специального
назначения.319
§ 2. Правовой режим земель промышленности и земель энергетики . . 323
§ 3. Правовой режим земель транспорта.326
§ 4. Правовой режим земель связи, радиовещания, телевидения,
информатики и космической деятельности.332
§ 5. Правовой режим земель обороны и безопасности.335
Рекомендуемая литература.338
Глава 15. Правовой режим земель, предоставленных
для недропользования.339
§ 1. Понятие земель, предоставленных для недропользования. Особенности правового режима земель, предоставленных
для недропользования.339
§ 2. Охрана земель, предоставленных для недропользования.348
Рекомендуемая литература.354
Глава 16. Земли особо охраняемых территорий и их объектов.355
§ 1, Понятие и состав земель особо охраняемых территорий
и их объектов.355
§ 2. Земли особо охраняемых природных территорий.356
§ 3. Земли природоохранного, рекреационного
и историко-культурного назначения.366
§ 4. Особо ценные земли.370
Рекомендуемая литература.370
Глава 17. Земли лесного фонда, водного фонда и земли запаса.371
§ 1. Земли лесного фонда.371
§ 2. Земли водного фонда.376
§ 3. Земли запаса.381
Рекомендуемая литература.382
Глава 18. Юридическая ответственность в области охраны
и использования земель.383
§ 1. Понятие правонарушения и ответственности.383
§ 2. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения. . 385
§ 3. Административная ответственность.389
§ 4. Гражданская ответственность.392
§ 5. Уголовная ответственность.395
Рекомендуемая литература. 39