Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Законность в государственном управлении. 20
12.1. Смысл законности в государственном управлении. 12.2. Обеспечение законности в государственном управлении. 12.3. Законность, рациональность и правопорядок в государствен ном управлении. 12.4. Дисциплина в государственном управлении.
12.1. Смысл законности в государственном управлении
Нормативная модель государственного управления, сформу лированная в конституциях, законах и иных документах о нем, нормативная модель государственной и общественной жизни, тоже выраженная конституциями и актами законодательства и подлежащая реализации посредством государственного управле ния, приобретают реальное значение тогда, когда они действи тельно становятся ориентиром, фактором и составной частью со знания, поведения и деятельности людей. Часто утверждают, что все проблемы, мол, заключаются только в актуальности и каче стве законов, в их наличии. Если такие законы (или другие пра вовые нормативные акты) имеются, то и исполняться они будут чуть ли не автоматически. На самом деле между правовой нор мой (правилами поведения), правовым требованием либо уста новлением и их проявлением в повседневной частной и общест венной жизнедеятельности должен находиться определенный ме ханизм обеспечения практической реализуемости первых.
В начале века Л.А. Тихомиров писал о том, что "...совершен ство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, по скольку они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее стано виться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допус кая ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) за конность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь за метных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение рутей действия, одинаковых для прави тельства и подданных". То есть известно давно, что правовое регулирование любого процесса, отношения, явления, любых их взаимосвязей (кстати) это касается и нравственного регулирова-
'См.: Тихомиров Л.А. Указ. соч. С. 599.
221
ния, в том числе и религиозного) теряет всякий смысл, если оно не подкреплено силой — власти, авторитета, традиции) обычая) общественного мнения и т.д. Закон (в широком смысле) не может существовать без законности — механизма и средств проведения его в жизнь.
Но в нашей российской истории практически не было перио дов) когда бы действительно в государстве (его аппарате) и об ществе надлежаще проявляли себя механизмы и средства закон ности. В результате законы (пусть и несовершенные) существо вали сами по себе) а поведение и деятельность людей, конечно и чиновников, вершились по своим представлениям. К тому же интеллигенция, называющая себя "прогрессивной", а ныне гу манитарной, постоянно противопоставляет закон и свободу, за конность и права человека. Почти два столетия не разрешается парадокс: интеллигенция проповедует анархистское своеволие, формирует нигилистическое отношение к закону и в то же время больше всех возмущается беспорядком, деспотизмом тех или иных лиц, кстати, не только властей предержащих, но и преступников, запущенностью многих общественных проблем и т.д. Я согласен, что закон — не лучший способ определения по ведения и деятельности людей) но если кто-то знает другой спо соб, то давно пора бы его предложить и испытать на практике. Выбор здесь прост: или мы признаем значение закона в жизни общества и тогда его поддерживаем и обеспечиваем его реализа цию, или его отрицаем, ищем ему замену и находим что-то новое. История человеческой цивилизации пока ничего не пред ложила взамен юридическому закону, более того, его утвержде ние рассматривает в качестве своего важнейшего достижения.
Реальная (не надуманная!) проблема заключается в том, чтобы научиться, в одном направлении, "делать" актуальные и перспективные законы (объективизировать законотворчество), а в другом — последовательно и настойчиво претворять законы в жизнь (объективировать законодательство). Причем второе на прямую связано с первым и определяет его, ибо откуда можно почерпнуть достоверное знание Ъ качестве законов, как не из практики их реализации! Игнорирование законов не дает ника ких оснований для их оценки.
Следует считаться и с тем, что в общем-то закон в демокра тическом государстве является следствием определенного ком промисса и баланса интересов, он "схватывает" некие общие (аб страгированные и концентрированные) потребности, интересы и цели общества. Тем самым практическая реализация законов
*См., например: Философия власти. М., 1993.
есть способ правового разрешения противоречий и конфликтов ин тересов и привнесения в общество известного спокойствия, со гласия) созидательного начала. В данном аспекте механизмы и средства обеспечения практической реализуемости законов при обретают большой социологический смысл. Это — не формальное требование самого законодательства и стоящей за ним государ ственной власти, а объективная необходимость поддержания об щества в нормальном и развивающемся состоянии.
В юридических работах под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод) либо режим дея тельности государственных органов и органов местного самоуп равления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью кото рых управленческая деятельность вводится в "русло" законов, направляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами (когда речь идет о юридических действиях). Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в госу дарстве порядком) в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государствен ных органов и органов местного самоуправления осуществляют ся исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Ло гично также, что во многих статусных документах законность понимается и как принцип, соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
При любом подходе к законности ее смысл состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) по зитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, закон реально выполнял свою роль в жизни государства) общества и конкретного человека. Поэтому мне представляется целесообразным понимать под законностью сис тему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответству ющими им государственными структурами, призванную обеспечи вать практическую реализацию законов и других правовых актов.
Такое понимание законности предопределяет те свойства, ко торым она призвана отвечать.
Законность (как реальный факт, а не благое пожелание) может быть только единой, охватывающей все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления. Она в равной мере касается всех и равно обязательна для каждого в го сударстве, причем на всей его территории и при реализации любых частных и общественных отношений, подлежащих законо дательному регулированию. Прав философ, который написал, что "закон един и неделим во всех точках пространства и времени,
где действуют люди и между собой связываются. В том числе и за коны общественного блага. Следовательно, цели законов достига ются только законными путями. И если последние нарушаются, то в том числе и потому, что правопорядок обычно подменяют порядком идей, "истины". Как будто закон сам по себе существу ет, а ^е в человеческих индивидах и не в понимании ими своего дела".
Имеются известные сложности с пониманием и осуществле нием законности в федеративном государстве, в котором дейст вуют два уровня законодательства: федеральное, касающееся всей федерации в целом, и субъектов федерации, относящееся к их юрисдикции и территории. Здесь, как уже отмечалось, важно обеспечивать согласованность, непротиворечивость, "чистоту" общего законодательного "поля". Но поскольку федеративное государство есть единое государство, то в нем и законность должна быть единой, способной обеспечивать реализацию как федеральных законов, так и законов субъектов федерации. Ибо, если государственные органы субъектов федерации не будут про водить в жизнь и гарантировать федеральные законы, а феде ральные государственные органы не будут поддерживать субъ ектное законодательство, в таких условиях разговоры о закон ности теряют всякий смысл. В реализации законов недопустима избирательность!
Важное свойство законности заключается в ее единообразии, то есть в одинаковом понимании и осуществлении в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных обстоятельствах. Один и тот же закон не может трактоваться субъективистски, по тому или иному "усмот рению". Нередко данное свойство законности входит в противо речие с некоторыми национальными или религиозными тради циями, обычаями, нормами. Это вероятно и вполне разрешимо, поскольку юридический закон, основываясь на учете всего спе цифического, всегда выражает только что-то универсально важ ное, всеобщее, отражающее "синтезированные" общественные потребности, интересы и цели. Закон сохраняет всеобщее, что и обусловливает его единообразное толкование и исполнение. Хотя кому-то и не хочется порой поступаться своим частным во имя этого самого всеобщего.
Хочу подчеркнуть значение ч. 1 ст. 15 Конституции Россий ской Федерации, которая гласит, что "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации".
^Мамардашеили М. Как я понимаю философию. М., 1992. С. 117— 118.
Значит, не может быть никаких ни юридических, ни фактичес ких причин, которые бы допускали или оправдывали нарушения хотя бы одного положения Конституции Российской Федерации.
Законность содержит в себе также свойство всеохватываемос-ти, свидетельствующее о том, что в государственном управлении действующее законодательство в равной мере и по всем аспек там распространяется как на сами государственные органы, ор ганы местного самоуправления и государственных (муниципаль ных) служащих, так и на общественные структуры и граждан. В любом правоотношении обе стороны обязаны руководствоваться законом и разрешать соответствующие вопросы в установленных законами процессуальных формах. С этим свойством законности связаны положения ч. Зет. 15 Конституции Российской Федера ции, гласящие, что "законы подлежат официальному опублико ванию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нор мативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя занности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Следовательно, каждый субъект правовых действий должен знать закон и требовать от своих "контрагентов" его соблюдения.
К свойствам законности в государственном управлении отно сят, кроме того, ее гарантированность и устойчивость, которые создаются специальными мерами обеспечения законности, о чем речь ниже.
12.2. Обеспечение законности в государственном управлении
Эта проблема имеет комплексный характер, выводящий на со циологический, политический, юридический и иные, вплоть до личностного, уровни жизнедеятельности людей. Еще древние римляне считали, что prudenter agit gui praecepto legis obtemperat (тот поступает мудро, кто послушен велениям закона), но и в наши дни, и не только в России, состояние законности желает лучшего. За длительную историю перепробовано много способов, форм и процедур обеспечения законности, в том числе и в госу дарственном управлении, и практически каждый из них показал ограниченность своих возможностей. Скорее всего, причина та кого положения состоит в том, что соответствующие средства не применялись с необходимой энергией, последовательностью и, главное, системностью.
Между тем придать законности искомое (людьми, общест вом) состояние может только согласованная система усилий всего общества, каждого человека при использовании ими всего арсенала средств "борьбы" за право.
8 Теория государственного управления 225
Приоритетное значение среди таких средств принадлежит по строению государственной власти, с одной стороны, ее разделе нию по горизонтали (законодательная, исполнительная, судеб ная) и по вертикали (федеральная, субъектов федерации, мест ного самоуправления), а с другой — формированию между ее подсистемами необходимых сдержек и противовесов, а также от ношений взаимного контроля. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона и будет, в случае таких попыток, совместными действиями других структур власти подчинена ему. В этом великий смысл разделения власти, о котором порой забывают. Ведь с практической точки зрения важно не столько то, что каждая подсистема власти в пределах отведенных ей полномочий функционирует самостоятельно, сколько в их связанности друг с другом и равной заинтересован ности в соблюдении Конституции и законов. Необходимо, чтобы представительные органы (всех уровней) могли контролировать исполнительные органы, а те, в свою очередь, обладали правом отлагательного вето на решения первых. Отсюда и возникают согласительные процедуры, ведущие к компромиссам, законнос ти и поискам оптимальных вариантов законов и иных правовых актов.
В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении за конности в государственном управлении отводится судебной власти. Особый статус органов этой власти делает их функцио нирование независимым от других подсистем государственной власти и превращает их в подлинного стража законности. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 46) сказано: "Ре шения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объ единений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Тем самым судебная власть справедливо рассматривается в каче стве инстанции, которая призвана посредством конституционно го, гражданского, административного и уголовного судопрои зводства (ч. 2 ст. 118) разрешать, .споры и конфликты по поводу законности решений и действий органов государственной влас ти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Разумеется, что многое здесь зависит от позиции и поведения тех структур (государственных либо общественных) и граждан, законные права и свободы которых кем-либо ущемлены.
Большие, пока еще мало используемые возможности обеспе чения законности в государственном управлении имеет Консти туционный Суд Российской Федерации, обладающий в соответ ствии с Конституцией (ст. 125) и Федеральным конституцион ным законом о нем обширными полномочиями как раз в облас-
226
ти судебного контроля за соблюдением Конституции Россий ской Федерации и федеральных законов. Проблема заключается лишь в активности, квалифицированности и последовательности действий этого органа судебной власти.
Развертывание в правовом государстве судебного контроля за законностью в государственном управлении вовсе не снижает, а, наоборот, повышает роль в этом вопросе прокуратуры. Дело в том, что обращение в суд за восстановлением законности, т.е. нарушенных прав или свобод человека и гражданина, носит ини циативный характер, зависит от желания и активности того субъ екта права (государственного органа, общественного объедине ния, личности), по отношению к которому предприняты проти возаконные управленческие решения и действия. Во многих слу чаях такой субъект права может не желать вступать в конфликт, согласиться с нарушением закона и искать другие пути удовле творения своего интереса. В прокурорском же надзоре заложена функция контроля за законностью актов государственного уп равления, которая подлежит обязательному исполнению. Это — служебный долг прокуратуры, требующий от нее постоянных уси лий и квалифицированных действий. Как сказано в Конститу ции Российской Федерации (ч. 5 ст. 129): "Полномочия, органи зация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федера ции определяются федеральным законом". Поэтому возможнос ти прокуратуры в обеспечении законности в государственном управлении должны быть изучены в соответствии с ним.
Конечно, в поддержании законности в государственном уп равлении особое место занимают органы исполнительной власти. Надо преодолевать устоявшийся стереотип о том, что вроде бы законы мешают исполнительной власти, ограничивают ее и она стремится их либо не замечать, либо нарушать. В правовом госу дарстве исполнительная власть объективно заинтересована в ук реплений законности в государственном управлении. При отла женном законотворчестве в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчи ками проектов законов, отражающих и обеспечивающих предла гаемую ими политику. Принятые законы есть их законы, и реа лизацией последних они обеспокоены. Хотя могут быть несовпа дения, противоречия и конфликты в понимании способов реше ния тех или иных проблем со стороны органов законодательной и исполнительной власти. Кстати, какое бы то ни было игнори рование законов исполнительной властью создает опасные пре цеденты для самой этой власти, ибо подобное может быть и с ее нормативными правовыми актами. В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения за-
8* 227
конности в государственном управлении. Суть их сводится к тому, что в данной системе создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.
Речь идет прежде всего о внешнем контроле, который в систе ме исполнительной власти одни государственные органы осу ществляют по отношению к другим. Поскольку исполнительная власть имеет строгую иерархию, в ней вышестоящие органы в силу своего правового статуса контролируют законность управ ленческой деятельности нижестоящих органов. Это так называе мый общий контроль, состоящий в надзоре за законностью реа лизации установленной компетенции каждым государственным органом и органом местного самоуправления. Если бы он дейст вовал надежно и последовательно, то, наверное, нарушений за конов в системе исполнительной власти было бы очень мало. Практика, однако, говорит о явном неблагополучии здесь и сла бости общего контроля.
Кроме того, имеет место специализированный внешний кон троль за определенными видами управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой контроль возлагается на управомоченные на его ведение государственные органы и их подсистемы, к примеру, таможен ный контроль, антимонопольный контроль, контроль за качест вом продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический контроль, радиационный контроль, эколо гический контроль, контроль дорожного движения и т.д. В со временных условиях, когда нарушения законов, фиксирующих правила ведения определенных дел, часто вызывают тяжелые и экономически обременительные для государства последствия, объективно повышается значение специализированного внешне го контроля и необходимо постоянное совершенствование госу дарственных органов, осуществляющих его.
Существенным для законности в государственном управле нии является внутренний контроль, выполняемый в государст венных органах и органах местного самоуправления их руково дителями, а также выделенными в этих целях должностными ли цами либо подразделениями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Внутренний контроль во многом не надежен) ибо возложен на тех, кто сам принимает управленчес кие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психологической установки челове ка, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее развитие правовой культуры государственных деятелей и
228
государственных служащих, укрепление в целом состояния за конности в государственном управлении способно положительно влиять и на внутренний контроль.
Значительная "тяжесть" обеспечения законности в государст венном управлении именно демократического государства лежит на самом обществе. Общественные объединения и иные структу ры граждан, средства массовой информации) профсоюзные орга низации, трудовые коллективы, социальные слои и профессио нальные группы призваны научиться защищать свои законные интересы, конституционно гарантированные права и свободы и активно выступать против отступлений от норм и требований за конности в решениях и действиях государственных органов, ор ганов местного самоуправления, их руководителей и иных долж ностных лиц. Может быть, не всегда в каждом конкретном слу чае им удастся восстановить то или иное правоотношение в со ответствии с положениями законов, нормативных правовых актов. Но здесь важна позиция, принципиальная настроенность, готовность стоять за законы даже в том случае, когда очевиден проигрыш, поскольку только массовые общественные выступле ния в пользу права, закона и законности могут постепенно из менить восприятие названных явлений. Рано или поздно, но об ществу) всем людям придется осознать, что законность есть очень нужная социальная ценность, вне утверждения которой очень многое теряется.
И последним среди государственных и общественных инсти тутов, основанных на "должном", но первым по своей внутрен ней энергии и силе средством обеспечения законности в госу дарственном управлении следует назвать человека. Все "форма лизованные" институты приводятся в движение его мыслью, чувством и поступком. Если человек (просто гражданин или самое "высокое" должностное лицо) инертен, безразличен, не уважителен к закону и всему, что с ним и вокруг него происхо дит, то вряд ли можно надеяться, что закон как фактор жизни состоится, а законность кем-либо и где-либо будет поддержана.
Более ста лет назад немецкий правовед Рудольф Иеринг в из вестном сочинении "Борьба за право" сформулировал ряд мыс лей, которые, скорее всего, будут актуальны всегда. Они напря мую относятся к проблеме законности и, как мне кажется, должны быть усвоены всеми, кто понимает ее смысл. Назову не которые из них: жизнь права есть борьба, борьба народов, государственной
власти) сословий, индивидуумов;
борьба за право есть обязанность правомочного по отноше нию к себе самому; 229
борьба за право есть поэзия характера;
право есть для личности моральное условие ее существова ния, а защита его — ее собственное моральное основание; защита права есть обязанность перед обществом; каждый есть прирожденный борец за право в интересах всего общества;
борьба есть вечная работа права . В жизни человека и общества все происходит и возникает в результате приложения знаний, воли и практической энергии. Законность в государственном управлении вполне достижима при условии использования в ее целях системы всех средств, форм, способов, методов, операций и т.п., какими располагают государство, общество и гражданин. Нужен системный и актив ный подход к данной проблеме и, главное, формирование отно шений и психологической установки на неприятие нарушений Конституции и законов, чем бы они ни объяснялись и ни оп равдывались.
12.3. Законность, рациональность и правопорядок в государственном управлении
Законность в государственном управлении формируется в сетке координат: с одной стороны, это логическое моделирование желаемых общественных отношений и закрепление его в зако нодательной норме (правиле поведения), с другой — это реаль ное (фактическое) состояние общественных отношений, являю щееся результатом практического осуществления юридических норм. Последнее обозначается понятием "правопорядок" и рас сматривается как система стабильных правовых связей и отноше ний, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их потребности, интересы и цели, способству ющих гармонизации и рационализации общественного развития. Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права^
Правопорядок — сложнее явление, что необходимо учиты вать при его анализе и оценке; он возникает, приобретает опре деленный характер и уровень под влиянием многих обстоя тельств и движущих сил. Сказывается прямое действие права как представления людей о необходимом, должном, справедливом, гуманном, исторически целесообразном. Известные функции в
37,64 2
См.: Иеринг Рудольф. Борьба за право. Пер. с нем. М., 1991. С. 5, 16, 33, \.
cm.: Явич J].C. Общая теория права. Л., 1976. С. 240.
этом вопросе выполняют мораль, традиции, обычаи, семья. Важ ное значение здесь принадлежит произведениям духовной куль туры, системе образования, воспитания и профессиональной подготовки, средствам массовой информации. Поэтому роль за кона и законности в утверждении правопорядка следует рассмат ривать в заранее очерченных пределах, определяемых их действи тельными возможностями воздействия на сознание, поведение и деятельность людей, а также создания и активизации государст венно-правовых институтов, тем более роль закона и законности в формировании правопорядка в самом государственном управ лении.
Закон, как и нормативный правовой акт, при всем его стрем лении к конкретике представляет собой набор общих норм (пра вил) поведения, ориентированных на применение неопределен ным числом людей в неизвестных заранее обстоятельствах. В этом смысле законность можно интерпретировать в качестве ме ханизма "законного" приспособления законов к конкретным от ношениям конкретных лиц в конкретных условиях. Давно воз никло и воспроизводится мнение, что законность с ее требова ниями соблюдения материальных и процессуальных норм зако нов вступает часто в противоречие с условиями места и времени, интересов и ресурсов принятия управленческих решений и свер шения управленческих действий. Стереотипным стало "столкно вение" законности и целесообразности и преимущественный ак цент на последнюю. Целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушения законов и законности в государственном управлении) хотя на самом деле, если изучить ситуацию поглуб же, проявляются корыстные мотивы, некомпетентность и обык новенный субъективистский произвол. Отсюда и тот ход мысли, что рациональность государственного управления лучше обеспе чивается целесообразностью, чем законностью, поскольку она (рациональность) складывается из системы конкретных поступ ков в уникальных порой обстоятельствах.
Вопрос этот многогранный и требует рассмотрения в различ ных аспектах: социологическом, политическом, правовом, ин формационном, социально-психологическом и других. Всегда существует несовпадение общего, особенного и единичного, ти пичного и уникального, исторического времени и сей минуты и т.п. Но все взаимосвязано, и, главное, общее, типичное, истори ческое возникает как сумма и результат именно из единичного, уникального, сиюминутного. И еще: что-то, став общим, типич ным, историческим, предопределяет настоящее и будущее еди ничного) уникального, одномоментного. Достаточно признавать
231
такую очевидную диалектику общественной и частной жизни, и станет понятной ценность законности как способа поддержания упорядоченности, устойчивости и перспективности многообраз ных человеческих решений и действий, прежде всего, конечно, в государственном управлении.
Существует древнее латинское юридическое изречение, кото рое в русском переводе звучит так: "Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинст ва, он полезен'. Закон создается и обеспечивается органами го сударственной власти в целях удовлетворения юридических по требностей и интересов общества в целом. Разумеется, что обще ство состоит из свободных личностей, имеющих свои потребнос ти и интересы, и не только юридические. Поэтому при реализа ции законов приходится делать выбор между общественно-целе сообразным и личностно-желаемым. Абсолютно неприемлем тезис о том, что личность выше общества, ибо общество есть множество личностей, и оно дает возможность каждой из них развиваться и самоосуществляться. Подчинение (соизмерение) поступков требованиям законности представляет собой самый краткий и простой путь движения к действительной целесооб разности и рациональности. Ведь забота об общественном, неза висимо от того, как его именуют, есть забота о будущем самой личности, ее детей и внуков.
Обоснованная трактовка соотношения законности, рациональ ности и правопорядка дает ключ к анализу многих проблем госу дарственного управления как в историческом "срезе", так и в современном. Низкий правопорядок в государственном управле нии, поддерживаемый в течение длительного времени бюрокра тизмом, правовым нигилизмом, недостаточной подготовкой го сударственных служащих, отсутствием реальной ответственности за ведение управленческих дел и другими обстоятельствами, вы ступал и выступает главной причиной всех тех негативных про цессов, которые имели место в нашей истории, по крайней мере в XX столетии. Мы никак не^можем создать механизмы, которые позволяли бы проводить в жизнь ту государственную политику и то законодательство, которые неоднократно оглашались на "олимпе" государственной власти.
Нужен серьезный пересмотр элементов и взаимосвязей в сис теме "законодательство — законность — правопорядок" с точки зрения их нацеленности на поддержание должного уровня раци ональности государственного управления. В настоящее время
^Латинская юридическая фразеология. М., 1979. С. 263.
сложилось очень противоречивое, часто тупиковое положение в области общественного сознания, что негативно отражается на качестве и возможностях указанной системы. Нет совпадающего, объединительного подхода общества к оценке данной системы, ее состояния и способов перевода на новый уровень. Разные об щественные силы высказывают по этому поводу взаимоисклю чающие суждения. Еще глубиннее различия между обществен ным, групповым и индивидуальным сознанием, буквально раз рывающие нормальные взаимосвязи и взаимодействия между людьми. Превалирует упование на стихийность, спонтанность, усредненный результат борющихся интересов. Отсутствует пони мание того, что без должной законности и правопорядка демо кратическая, правовая государственность может и не развиться. Если сама управляющая система не упорядочена, не введена в русло законности и правопорядка, допускает высокий удельный вес "шумов" произвола, корысти, эгоизма и субъективистских усмотрений, то, очевидно, трудно надеяться, что она может сде лать что-то полезное, стимулирующее и организующее для уп равляемой системы, позитивно повлиять на сознание, поведение и деятельность людей, общества в целом.
Исходя из сказанного, можно вывести несколько проблем, ко торые должны находиться в поле внимания научной мысли и быть рано или поздно практически разрешены:
а) возвышение роли Конституции Российской Федерации как документа непосредственного, прямого действия, нерушимой базы текущего законодательства, системообразующего фактора российского правового пространства;
б) совершенствование методологии и техники законотворчест ва, методики и технологии принятия нормативных правовых актов, обеспечение ясности, доступности и понимания норматив но-правового материала;
в) формирование системы законности с соответствующими ор ганизационными, информационными, нравственными, социаль но-психологическими и иными механизмами, ее утверждающи ми, гарантирующими и защищающими;
г) укрепление правоохранительных органов, связанных с при менением принуждения для восстановления нарушенного права. Рост преступности, ставшей общественной болезнью планетного масштаба, выдвигает неординарные задачи перед этими органами и превращает их деятельность в актуальную и необходимую для каждого человека;
д) снижение общими усилиями государства и общества удель ного веса правонарушений как в системе государственных орга нов и органов местного самоуправления, так и в других видах уп равления и, соответственно, в поведении людей;
233
е) сближение международных нормативных актов и националь ного законодательства, переход к унифицированным правовым стандартам, поддерживающим сравнимый с передовыми страна ми уровень законодательства, законности и правопорядка;
ж) развитие правового сознания населения с акцентом на пра вовую и управленческую культуру кадров государственного аппа рата, улучшение юридического информирования и обслуживания граждан.
Когда-то в знаменитом ответе "Почему война?" на письмо А. Эйнштейна 3. Фрейд высказал мысли, непосредственно относя щиеся к вышеназванным проблемам: "Насилие можно сокрушить единством, власть объединившихся предстает теперь как право против насилия одного. Мы видим, что право есть власть сообще ства", — и, исходя из первого: "Тем самым, как мне кажется, нам уже дано все существенное: преодоление насилия передачей влас ти более широкой общественность, которая скрепляется эмоцио нальными связями своих членов". Законность и правопорядок в государственном управлении сплачивают персонал государствен ного аппарата, создают между его членами должные формальные и неформальные отношения, усиливают координацию различных уровней и видов управленческой деятельности и в целом усилива ют рациональность государственного управления. Это — те факты, которые больше всего "работают" на системность всего, что происходит в государственном аппарате, а также в его отно шениях с обществом. Необходимо не столько принуждение к за конности и правопорядку, сколько понимание и сознательное уважение данных явлений — факторов. И здесь многое зависит от состояния дисциплины в государственном управлении. Дисцип лина своими возможностями обеспечивает законность, рацио нальность и правопорядок в государственном управлении, а через него — и в обществе.
12.4. Дисциплина в государственном управлении
О дисциплине в государственном управлении, как и о дисцип лине вообще — во всех направлениях поведения, деятельности и общения человека, говорится и пишется почти непрерывно, но само это явление осмыслено явно недостаточно. Ведь реальность весьма далека от того, что проповедуется или иллюзорно пред ставляется.
Дисциплина есть форма общественной связи, свидетельствую щая о признании и соблюдении человеком согласованных пра вил, норм, процедур поведения, общения, ведения определен-
^Фрейд 3. Психоанализ. Религия. Культура. М., 1992. С. 260.
ных (порученных ему) дел. Она тесно связана с законностью и в известном смысле может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. В то же время дисциплина имеет самостоятельный смысл, набор элементов и их структур, место и результаты при менения. С законностью она образует общее сегментное "поле", за пределами которого каждая выполняет свои функции. Об этом нельзя забывать.
Есть два мнения о дисциплине в государственном управле нии: одно характеризует ее в институциональном аспекте как со вокупность норм, правил, процедур, требований, которые выра ботаны и утверждены в управляющей системе и подлежат испол нению каждым, кто в ней действует или с ней соприкасается; другое — раскрывает через фактическое поведение людей в уп равленческих процессах. Несмотря на их взаимозависимость, це лесообразным видится все же понимание дисциплины в государ ственном управлении в качестве фактического поведения персонала государственного аппарата, которое отражается в управленческих решениях и действиях, а также в управленческом (служебном) об щении. Это не только соблюдение временного и юридического порядка исполнения государственной должности и обязанностей по рабочему месту, что может порой приобретать формальный характер, но и, главным образом, обеспечение "живого", плодо творного сотрудничества между тосударством и обществом, между государственными органами и органами местного самоуп равления, между ними и конкретными общественными структу рами и гражданами, решающими свои проблемы. Короче говоря, имеется в виду налаживание и использование в целях общест венного развития многочисленных контактов и отношений, ко торые объективно создаются управленческой деятельностью го сударственных органов и органов местного самоуправления.
Дисциплина формирует основные показатели государствен ного управления: системность, поскольку организует взаимодей ствие множества единиц; рациональность, ибо повышает продук тивность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей. Из единичных проявлений дисциплины (во время пришел на службу, подготовил и отправил документ, под сказал и помог сослуживцу, объективно оценил информацию и т.д.) складывается совокупный результат активности каждого го сударственного органа или органа местного самоуправления, а из него — уровень государственного управления общественными процессами. Необходимо осознанное и творческое выполнение требований дисциплины в государственном управлении.
Дисциплина имеет исполнительское содержание, выражаю щееся в том, что служащие государственного органа (органа
235
^
местного самоуправления) подчиняются соответствующему руко водителю) выполняют управленческие решения, ответственно относятся к своим должностным функциям и полномочиям. Ис полнение зависит как от самого лица, его установки, совести, так и от следующих "внешних" условий: характера регламенти рования, качества нормирования и инструктирования управлен ческой деятельности, полноты управленческой информации, технического оборудования и обслуживания служебных мест, оптимальности организационной структуры, уровня общей и профессиональной подготовки кадров, продуманности мораль ного и материального стимулирования государственной службы, морально-психологического микроклимата в управленческих коллективах. В развитии отношений дисциплины в государст венном управлении важно поэтому сочетание источников и фак торов формирования личности государственного служащего и системы "должных" требований, которые бы постоянно отсле живали и корректировали его реальное (фактическое) поведение.
Следует запомнить несколько правил, логически вытекающих из отношений дисциплины в государственном управлении:
первое — нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравст венные требования и даже нормы этикета, принятые в государ ственном управлении, не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государствен ного аппарата. Ничто так не разрушает отношения дисциплины, как фарисейство, двузначность, избранность;
второе — поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть лучше, выше, от личаться чертами, достойными подражания;
третье — требуется постоянное развитие, закрепление и по ощрение психологических ориентаций человека на дисциплини рованное поведение в управленческих процессах; безразличие здесь способно свести на нет даже сформировавшиеся уста новки.
Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на: плановую, договор ную, финансовую (с дальнейшим членением), служебную, штат ную, учетно-статистическую, трудовую, учебную и т.д. Речь идет о фактическом поведении в определенных видах управленческой деятельности.
Государственное управление, в каком бы формационном об ществе оно ни осуществлялось, не может быть вне планомернос ти и поддерживающей его плановой дисциплины. Даже свободо любивый американский философ, социолог, психолог и психоа налитик Эрих Фромм вынужден был в последнем своем произ-
236
ведении признать, что "необходимо сочетать всеобщее планиро вание (подчеркнуто мною. — Г.А.), с одной стороны, с высокой степенью децентрализации — с другой, и отказаться от "эконо мики свободного рынка", которая уже стала в значительной мере фикцией"^. Разумеется, никто не ставит вопрос о возврате к "социалистическому" планированию, которое само во многом было иллюзорным и фальшивым. Речь идет о нормальном про цессе постановки обоснованных целей и осуществлении согласо ванных действий по их достижению. Государство взаимодейству ет с обществом в рамках исторического времени, и оно просто не имеет права что-либо предпринимать без надежного прогно зирования, программирования и планирования. А это означает, что необходимо соблюдение установленного порядка составле ния и доведения до исполнителей планов и отдельных плановых заданий, ресурсного (в том числе и властного) обеспечения ус тойчивости и выполнимости плановых показателей, заданий и нормативов, согласование сроков и порядка деятельности между различными управляющими компонентами и управляемыми объектами. Достижение должного уровня дисциплины предпола гает тем самым взаимосвязанное и скоординированное решение всех вопросов создания условий, которые ее реально гарантиру ют. Здесь не может быть самообмана и упования на стихию.
Переход к рынку и политической демократии, федерализация государства и становление местного самоуправления объективно ведут к расширению договорных отношений между государствен ными органами, органами местного самоуправления, предпри нимательскими структурами, общественными объединениями. Горизонтальное взаимодействие превращается в активный фак тор общественного развития. Значит, договорному обязательству (устному или письменному) следует придать необходимый соци альный авторитет, создать вокруг него такую психологическую атмосферу, при которой его невыполнение непременно осужда лось бы властными структурами, обществом, людьми, причем как материально, так и морально. Здесь возникает во многом не привычная ситуация для персонала государственного управле ния, особенно его руководящего звена. Все привыкли, худо-бедно, пусть и формально, подчиняться приказам и указаниям вышестоящих инстанций. А вот то, что договор полностью рав ноправных сторон влечет за собой такие же, если не большие (ибо он просчитывался, согласовывался), обязательства по его реализации, воспринимается с трудом. Не отработаны и право-
^Фромм Э. Иметь или быть? Пер. с англ. М., 1986. С. 195.
вые механизмы обеспечения договоров. Следовательно, договор ная дисциплина требует к себе внимания и интенсивной работы но ее укреплению.
В новом, более многогранном и сложном качестве предстает в современных условиях финансовая дисциплина. Она связана с бюджетным процессом, денежным обращением, банковской дея тельностью, налогами, кредитами, инвестициями, оплатой труда, пенсионным обеспечением, таможенными пошлинами и иными явлениями социально-экономической жизни государства и об щества. Финансовая система, образно говоря, — это кровенос ная система живого организма. Если она разлажена, плохо или ненадежно функционирует, если в ней нет динамики и чистоты кругооборота, то ни государство, ни общество не могут разви ваться. Финансовая дисциплина занимает основополагающее значение в государственном управлении, ибо благодаря ее суще ствованию и практическому действию создаются материальные элементы соответствующих управляющих воздействий; через фи нансы и по финансам прежде всего определяются рациональ ность и эффективность государственного управления; они фик сируют и измеряют социальную пользу. Но дела с финансовой дисциплиной обстоят весьма непривлекательно, отчего государ ство и общество несут огромные потери.
Большое значение в государственном управлении принадле жит и другим видам дисциплины, о которых скажу кратко по причине ограниченности объема темы. Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обязанностей и прав по государственной службе, функций и полномочий по зани маемой государственной должности. Понятно, что в сложном, многозвенном, иерархически организованном аппарате государ ственного управления только поведение в соответствии с "долж ным" — юридически установленным и нравственно поддержан ным — в состоянии поддерживать рациональность и эффектив ность его функционирования. Штатная дисциплина, касающая ся в основном руководителей государственных органов и орга нов местного самоуправления, заключается в следовании опре деленным типовым моделям организации соответствующих орга нов. В принципе, руководитель обладает известной свободой в построении структуры своего аппарата, но есть апробированные рекомендации, советы, предложения, опыт, игнорировать кото рые вряд ли целесообразно. Кроме того, надо учитывать, что не устойчивость в штатном расписании ("перестановка") создает психологические напряжения. Учетно-статистичсская дисциплина обусловливает использование для характеристики тех или иных явлений унифицированных показателей, корректное и ти повое ведение многочисленных документов. Надо понимать, что качество статистики зависит, прежде всего, от первичных, ис ходных показателей и документов. И если в них — разнобой и несовпадение, то обобщения нет, и статистика перестает обла дать информативным характером. Поскольку в государственном аппарате существуют отношения трудового найма, имеется нема ло рабочих мест, действуют часто правила внутреннего трудового распорядка, постольку в нем сохраняет свою роль трудовая дис циплина, означающая поведение в соответствии с условиями трудового договора и трудового законодательства. Учебная дис циплина предполагает соблюдение организационных и методи ческих правил при обучении персонала государственного управ ления.
В завершение можно констатировать, что законность в госу дарственном управлении как социально-правовое явление требует для своего познания и описания, укрепления и развития, обес печения и гарантирования комплексного подхода. Это норматив но-правовое регулирование, организационное подкрепление, подготовка и повышение квалификации, оценка и стимулирова ние управленческих кадров, гласность состояния проблемы, под ключение общества и средств массовой информации, активность суда, прокуратуры и правоохранительных органов, уровень дис циплины в государственном аппарате и многое другое, что так или иначе связано с государственным управлением обществен ными процессами. Главное — проникнуться сознанием того, что без законности демократическое, правовое и федеративное госу дарство в нормальном, развитом состоянии не может существо вать. Значит, в этом направлении необходимо действовать, и действовать решительно.