Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
НАЙМУЩИНА СОФЬЯ ГРИГОРЬЕВНА
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02. конституционное право, государственное управление, административное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА —1999
Диссертационное исследование выполнено на кафедре государст венного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Россий ской Федерации
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ. Актуальность темы исследования. Конституция Российской Фе дерации определила Россию, как демократическое, федеративное, право вое государство. '
Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законода тельную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (ст. 10). В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государст венную целостность на основе разграничения предметов ведения и пол номочий между ее уровнями (ст. 5). Согласно концепции конституцион ного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах сво их полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через об разуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций.^
Поэтому на текущем этапе утверждения конституционной модели Российской государственности проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.
Все вышеизложенное требует научного анализа конституцион но-правовых основ организации и взаимодействия органов государствен ной власти и местного самоуправления, что в целом и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматри ваемых проблем.
' См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 1.
^ См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само управления в Российской организации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. Статья 2.
Степень научной разработанности проблемы. Проводимая в Рос сийской Федерации конституционная реформа во многом изменила суще ствовавшие ранее приоритеты строительства Российской государственно сти. Это затронуло и основные направления формирования системы орга нов государственной власти и местного самоуправления, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического об новления российского общества.
В этой связи вполне объяснимо, что проблемы организации и взаи модействия органов государственной власти и местного самоуправления не нашли достаточно полного отражения в работах, тем или иным образом характеризующих изменившиеся условия государственного строительства в Российской Федерации и ее субъектах.
Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.В. Васильева, В.И. Васильева, Б.Н. Габ-ричидзе, Н.И. Глазуновой, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, В.И. Патрушева, А.И. Попова, Н.В. Посто вого, В.А. Прокошина, В.И. Фадеева, И.С. Яценко и др.
Они положили начало научному и практическому пониманию ха рактера и специфики формирования современной концепции конституци онного развития Российской государственности.
Анализ существующих проблем организации и деятельности госу дарственной власти и местного самоуправления ведется на разных уров нях, государственными и муниципальными органами, научными центра ми, общественными организациями. Значительное место среди этих ис следований занимают работы ученых Российской академии государствен ной службы при Президенте Российской Федерации, многие из которых легли в библиографическую основу настоящей работы.
Вместе с тем, ряд проблем, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования. Поэтому исследование, на правленное на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам органи зации и взаимодействия различных уровней и ветвей власти будет иметь значительный научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования является система пра воотношений, складывающихся в процессе формирования и взаимодейст вия органов государственной власти и местного самоуправления в усло виях реализации конституционной модели Российской государственности.
Предмет исследования — составляет конституционно-правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного са моуправления в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, административного, муниципального права исследо вать состояние конституционно-правовой регламентации организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправле ния, основные направления и формы взаимоотношений, сложившихся в ходе проведения конституционной реформы, и предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма их взаимодействия с учетом характерных особенностей и специфики, места и роли в системе управления.
Основные задачи диссертационного исследования: — раскрыть основные конституционные принципы организации системы органов государственной власти в условиях строительства рос сийской государственности на демократической основе;
— проанализировать особенности организации местного самоуправ ления, определить приоритетные направления конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в условиях утверждения наро довластия в Российской Федерации;
— показать специфику компетенции органов государственной вла сти и местного самоуправления, определить и рассмотреть возможные формы и направления взаимоотношений по предметам совместного веде ния и реализации собственных полномочий в процессе формирования конституционно-правового механизма взаимодействия;
— охарактеризовать органы государственной власти и местного са моуправления как субъекты правоотношений в условиях сложившейся практики правоприменения в субъектах Российской Федерации;
— сформулировать предложения по совершенствованию конститу ционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их взаи модействия в целях повышения эффективности функционирования систе мы управления.
Теоретическую и методологическую основу диссертации состав ляют работы современных ученых по проблемам теории права и государ ственного строительства, материалы научных и практических конферен ций по различным аспектам организации государственной власти и мест ного самоуправления.
Для достижения поставленных задач применялись современные спо собы познания правовых, экономических и социальных отношений в про цессе демократического обустройства современной России. В качестве методов исследования использовались общенаучные и специаль но-правовые, в том числе системный, исторический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, анали тического толкования взаимодействия правовых норм и др. В силу специ фики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к теории и истории государства и права, конституционному, администра тивному, муниципальному, гражданскому и другим отраслям права.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодатель ство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Прави тельства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие правовые акты.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти. Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая деятельность автора в Министер стве юстиции Республики Саха (Якутия).
Научная новизна диссертационной работы обусловлена поста новкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику правоприменения конституционно-правовых норм органами государственной власти, особенно уровня субъектов Рос сийской Федерации, в вопросах регулирования муниципальных отноше ний.
Настоящая работа является одним из первых исследований, в кото ром процессы становления системы органов государственной власти и ме стного самоуправления рассматриваются комплексно, в контексте прово димой конституционной реформы, направленной на реализацию «прин ципа разделения власти», конституционного федерализма, формирования системы местного самоуправления, как, самостоятельного в пределах сво их полномочий, уровня власти.
Наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом функциональной специфики и особенностей.
Особое внимание в диссертации уделяется конституцион но-правовому анализу организации и деятельности органов государствен ной власти и местного самоуправления, формулируются выводы, реко мендации и предложения по совершенствованию конституцион но-правового механизма их взаимодействия.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы в виде теоретико-правового, конституцион но-правового, административно-правового, муниципального блоков.
В теоретико-правовом блоке исследованы теорети ко-методологические подходы к вопросам осуществления государствен ной власти и местного самоуправления и обоснована авторская точка зре-ния относительно преимуществ демократического развития российского общества; раскрыты особенности теоретико-правового содержания «принципа разделения властей», который в конституционной модели Рос сийской Федерации утвердился в виде принципа разделения власти на за конодательную, исполнительную и судебную; на основе анализа «общест венной» и «государственной» теорий местного самоуправления выражена авторская точка зрения относительно правовой природы и сущности ме стного самоуправления, которое в Российской Федерации сочетает в себе функциональные особенности и институтов правового государства, и гра жданского общества.
В конституционно-правовом — раскрыты характерные особенности конституционной модели организации власти в Российской Федерации, которая представляет собой системное взаимодействие трех уровней: фе дерального, субъектов Федерации и местного самоуправления, подробно проанализирован каждый из них с учетом конституционно-правового ста туса составляющих их органов, предложена концепция, направленная на совершенствование конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправ ления в процессе их взаимодействия.
В административно-правовом — показана специфика функциони рования организационно-правовых структур системы органов государст венной власти и местного самоуправления, рассмотрены различные фор мы и направления взаимоотношений через совершенствование механиз мов наделения органов местного самоуправления отдельными государст венными полномочиями и делегирования ими отдельных собственных полномочий органам государственной власти, государственной поддерж ки местного самоуправления и др.; на основе отечественного и зарубеж ного опыта обоснована целесообразность административно-правового контроля над деятельностью местного самоуправления по вопросам, не относящимся к собственной компетенции; сформулирован ряд предложе ний и рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения сло жившихся в ходе конституционной реформы организационных структур,
их взаимодействия в целях повышения эффективности системы управле ния через укрепление вертикали исполнительных органов государствен ной власти, создание совместных с органами местного самоуправления коллегиальных структурных подразделений (центров, комиссий, советов, совещаний и т. п.) по вопросам хозяйственно-распорядительной деятель ности и т. д.
В муниципальном — местное самоуправление представлено как са мостоятельный, в пределах своих полномочий, уровень власти в условиях конституционно-правового развития федеративных отношений; на основе сравнительного анализа правовых систем демократических государств рассмотрены три модели взаимоотношений: «модель относительной авто номии», «модель агентств», «модель взаимодействия» с органами госу дарственной власти и раскрыты преимущества «модели взаимодействия» для российских условий, позволяющей, с одной стороны — сохранять единство государственной власти, с другой — максимально учитывать интересы муниципальных образований; внесены предложения об измене ниях в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обоснована необходимость принятия ряда федеральных законов, направленных на упорядочение пра воотношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий ор ганов государственной власти и местного самоуправления.
Няучная и практическая значимость диссертационного исследо вания. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое, демократическое содержание и конституционно-правовые принци пы организации и взаимодействия органов государственной власти и ме стного самоуправления в контексте развития федеративных отношений, а также общих тенденций и проблем государственного строительства со временной России и могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституци онного, административного, муниципального права России, в преподава нии этих дисциплин, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников управленческой сферы.
Апробация результатов исследования Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседани ях кафедры государственного управления и правового обеспечения госу дарственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в лекциях по курсу административного и муниципального права в высших учебных учрежде ниях г. Якутска, в выступлениях на республиканских и региональных на учно-практических конференциях по проблемам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в г. Якутске (1999. Сентябрь; январь; 1998. Октябрь.) и ряде других научных публикациях.
Опыт работы автора в качестве ведущего специалиста Правового управления Министерства юстиции Республики Саха (Якутия) позволил отдельные положения настоящего исследования реализовать в процессе проведения правовой экспертизы проектов законов Республики Саха (Якутия) и подготовки предложений и замечаний к проектам федеральных законов по вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
В частности при непосредственном участии автора, в процессе про ведения научного исследования, разработаны и находятся в стадии приня тия такие законопроекты, как «Об управлении муниципальным и государ ственным имуществом в Республике Саха (Якутия)», «О порядке приме нения штрафных санкций в сфере благоустройства в Республике Саха
(Якутия)» и др.
Структура диссертации определяется целью и задачами диссерта ционного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, со стояние научной разработанности проблемы, формулируются объект, предмет, цели и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой и эмпирической базы, подчеркивается научная но визна и практическая значимость работы, указываются способы апроба ции полученных результатов.
В первой главе — «Конституционно-правовая модель организа ции органов государственной власти» — исследуются конституцион но-правовые основы организации и деятельности органов государствен ной власти Российской Федерации и ее субъектов, раскрываются особен ности взаимоотношений с учетом организационной и функциональной специфики.
В диссертации отмечается, что Конституция Российской Федерации определила новые подходы к формированию и деятельности органов го сударственной власти, направленные на построение демократического федеративного правового государства, которые легли в основу организа ционно-правового наполнения конституционной модели системы органов государственной власти: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2); единственным источником власти в Российской Феде рации является многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местно го самоуправления (ст. 3); федеративное устройство основано на государ ственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной вла сти Российской Федерации и ее субъектов (ст. 5); государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законо дательную, исполнительную и судебную (ст. 10) Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, Правительством Российской Феде рации, судами Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. II), установление общих принципов организации которых относится к совместному ведению (ст. 72 п. «н>>); органы местного самоуправления, не входят в систему органов государст венной власти (ст. 12) и др.
Опираясь на зарубежный опыт, диссертант показывает, что эффек тивная реализация демократических принципов во многом зависит от ра циональной организации власти, достигаемой благодаря ее разделению «по горизонтали» на законодательную, исполнительную, судебную и «вертикали» федеральную, субъектов федерации и местного самоуправле ния, при тесном взаимодействии всех ее ветвей и уровней на основе един ства и целостности.
Раскрывая значение «принципа разделения властей» для выбора ор ганизационной структуры органов государственной власти Российской Федерации, в диссертации отмечается, что он тесно связан с формирова нием правовой системы, которая берет на себя функции не только закреп ления определенных групп юридических норм, но и устанавливает иерар хию их соотношения, что, в свою очередь, вносит упорядоченность, со гласованность во взаимоотношениях между структурными звеньями сис темы управления.
В ходе рассуждений относительно особенностей конституционной модели отечественного федерализма аргументируется точка зрения о том, что федерализм современной России отнюдь не сводится к националь но-государственному устройству в силу асимметричности, присутствую щей не только в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации, в сфере источников права, но и организационном построении системы органов государственной власти.
Далее автор характеризует организационные и функциональные особенности органов государственной власти федерального уровня, как составной части основ конституционного строя, подчеркивая, что в силу значимости для организационного построения системы управления их перечень является исчерпывающим (ст. II ч. 1). В ходе конституцион но-правового анализа он приходит к выводу, что система органов госу дарственной власти на федеральном уровне представляет собой организа ционное единство, скрепленное правовым статусом главы государства, непрерывно взаимодействующих, разделенных структурно и функцио нально институтов государства, направленное на реализацию его функ ций.
В диссертации также отмечается, что система органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации строится на основе прини маемых конституций (уставов) и законов, где формируемые органы госу дарственной власти образуют единую систему с федеральными только в рамках судебной и исполнительной вертикали, в пределах, определенных ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации. В итоге формулируется положение о том, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, несмотря на организационные различия, в той или иной мере воспроизводит федеральную.
Ключом к эффективному взаимодействию органов государственной власти в условиях реализации конституционной модели отечественного федерализма, по мнению диссертанта, является четкое закрепление функ ций и разграничение предметов ведения и полномочий. Им также подчер кивается, что взаимоотношения различных, в функциональном плане ор ганов, представляют собой сложную систему прав и обязательств, консти туционно-правовой анализ которых позволяет сделать вывод, что федера тивное устройство Российской Федерации подразумевает законодательное (или договорное) закрепление полномочий органов государственной вла сти всех уровней, так как каждый из них в пределах своей компетенции является суверенным.
Во второй главе — «Конституционно-правовая организация ме стного самоуправления в Российской Федерации» — анализируются конституционно-правовые основы организации местного самоуправления,
раскрываются особенности его органов и специфика функционирования, исследуются вопросы компетенции и определяются приоритетные на правления конституционно-правового регулирования муниципальных от ношений.
Местное самоуправление в диссертационном исследовании раскры вается как одна из основ конституционного строя (ст. 3, 12) и, по мнению автора, представляет, тот специфический «уровень власти», который с од ной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения, а, следовательно, должно строиться исходя из принципов: подзаконности, так как его деятельность регламентируется законами; выборности, так как наличие выборных орга нов обязательно; самостоятельности, так как обладает собственной компе тенцией; обеспеченности, так как необходимо наличие ресурсного обес печения для реализации полномочий. Он также отмечает, что согласно конституционной модели Российской государственности местное само управление является неотъемлемым институтом народовластия, посколь ку предполагает, с одной стороны, возможность населения участвовать в формировании органов власти и эффективно влиять на принятие ими ре шений, с другой — максимальное приближение властвующих субъектов к населению. Это согласуется и с основными положениями ст. 3 Европей ской Хартии о местном самоуправлении, которая гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов ме стного самоуправления регламентировать значительную часть государст венных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответст венность и в интересах местного населения»^.
Исходя из концептуальных положений работ отечественных и зару бежных ученых Г.В. Барабашева, Ю.С. Васютина, Н.А. Емельянова, Г. Брэ-
См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законода тельства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
бана, Ж. Веделя и др.*, в ходе анализа организации и функционирования мировых муниципальных систем, обосновывается авторская точка зрения о том, что в условиях федеративного развития демократических госу дарств реализация властных полномочий происходит посредством «де централизации» — передачи с государственного уровня на местный. В подобном механизме он усматривает один из действенных способов оп тимизации системы управления, так как находит целесообразным переда чу органам местного самоуправления тех полномочий, которые они спо собны реализовать с большей эффективностью и наименьшими затратами.
Раскрывая основные положения «государственной» и «обществен ной» теорий местного самоуправления диссертант приходит к выводу о том, что в условиях демократического обновления современной России сочетание государственного и общественного начал в реализации местно го самоуправления способствуют решению значимых задач государствен ного строительства: укреплению основ правового государства и граждан ского общества; утверждению принципов народовластия посредством участия населения в управлении обществом и государством; преодолению функциональных диспропорций организационной структуры управления и т.д. На основании проведенных рассуждений им предлагается разрабо тать правовой механизм, способный, с одной стороны, обеспечивать дос таточную степень самостоятельности органов местного самоуправления для реализации собственных полномочий, с другой — не допускать их чрезмерной автономизации.
Приводя различные точки зрения современных ученых Р.Г. Абдула-типова, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.А. Емельянова, Е.И. Колюши-
"* См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васютин Ю.С., Емельянов Н.А. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1998; Емельянов Н.А. Муниципальные системы зарубежных стран М., 1998; Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973 и др.
на и др. относительно функциональной специфики местного самоуправ ления, автор в ходе исследования отстаивает позицию, что государствен ная власть, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, и мест ное самоуправление находятся не только в условиях взаимодействия, но и в органичном функциональном единстве, так как и государственная власть, и местное самоуправление есть ни что иное, как различные орга низационно-правовые формы власти народа. К тому же, подчеркивается в диссертации, местное самоуправление является одной из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, которые государство обязано при знавать, соблюдать и защищать.
Характеризуя особенности организационного построения и деятель ности органов местного самоуправления на основе положений Федераль ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», диссертант делит их на две группы, отличаю щиеся по способу образования: одна из них формируется на основе выбо ров, другая — путем назначения, делегирования, кооптирования и т. д.
Анализируя уставы муниципальных образований, автор делает вы вод о том, что количество создаваемых органов местного самоуправления, состав, содержание деятельности определяется населением самостоятель но и во многом зависит от специфики развития муниципальных образова ний.
См.: Абдулатипов Р.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1994. № 6; Авакьян С.А. Состояние, пробле мы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Барабашев Г.В. Местное са моуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6; Емель янов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституцион но-правовой анализ). М., 1998; Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного само управления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспекти вы. М., 1994 и др.
Далее в диссертации раскрывается теоретико-методологическое со держание понятия «компетенция» местного самоуправления и проводится подробный анализ конституционно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления. В результате формулируется положе ние о том, что эффективность муниципальных систем во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между органами и должностными лицами местного самоуправления с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них. Поэтому, важное значение, по мнению автора, имеет вопрос о разграничении пол номочий не только с органами государственной власти, но и в системе ме стного самоуправления.
В итоге диссертант делает вывод, что четкое правовое закрепление компетенции местного самоуправления обеспечивает устойчивое функ ционирование не только систем местного самоуправления, но и является стабилизирующим фактором конституционной модели Российской госу дарственности.
В третьей главе — «Конституционно-правовой механизм взаимо действия органов государственной власти и местного самоуправле ния» — проводится анализ конституционно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправле ния, рассматриваются основные направления и формы взаимоотношений, сложившихся в ходе реализации конституционной реформы, проблемы, препятствующие формированию эффективного конституцион но-правового механизма взаимодействия, даются практические рекомен дации и предложения по его совершенствованию.
В диссертации отмечается, что Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной власти и мест ного самоуправления через систему гарантий и защиты местного само управления, реализации прав и свобод граждан, закрепив участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на мест-
ном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, матери ально-финансовые и другие условия для функционирования и развития.
Обобщая опыт демократических государств, автор выделяет три ос новные модели взаимоотношений органов государственной власти и ме стного самоуправления: «модель относительной автономии», «модель агентств», «модель взаимодействия». Характеризуя формируемую отече ственную модель, складывающуюся в ходе конституционной реформы, он приходит к выводу о том, что она не имеет зарубежных аналогов, но в оп ределенной мере проявляет признаки «модели взаимодействия», так как трудно провести четкое разграничение компетенции уровней власти, а вся организационно-правовая конструкция нацелена на тесное взаимодейст вие и сотрудничество. Проводя анализ конституционного развития муни ципальных отношений, он также отмечает, что Конституция Российской Федерации, с одной стороны, закрепила самостоятельность местного са моуправления и некоторую организационную обособленность от органов государственной власти (ст. 12), а с другой — прямо или косвенно упоря дочила правоотношения, касающиеся функционирования органов местно го самоуправления (ст. 4, 15, 18, 32, 33, 40, 41, 43,46, 68).
Важным конституционным механизмом взаимодействия органов го сударственной власти и местного самоуправления, акцентирует автор, яв ляются полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 72 ч. 1 п. «н>>). Проведенная классификация полномо чий и предметов ведения государственных органов и местного самоуправ ления позволила ему определить основные направления их взаимодейст вия: обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного са моуправления; правовое регулирование организации и деятельности его органов и контроль за исполнением законности; государственная под держка местного самоуправления.
Одной из значимых форм взаимодействия, отмечает автор, является передача органам местного самоуправления некоторых государственных полномочий. Подробный анализ конституционно-правового регулирова ния данного вида взаимоотношений позволил ему сформулировать основ ные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, среди которых: осуществление данной процедуры только посредством закона; соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований; их ресурсная обеспеченность; контроль за реализацией со стороны госу дарства и др. Он также обращает внимание на то, что упорядочению дан ного вида взаимоотношений способствовала бы конкретизация вопросов местного значения, так как на практике неопределенность подобного рода создает значительные трудности в деятельности органов местного само управления, порождает коллизии с органами государственной власти в силу того, что зачастую бывает сложно определить в чьей компетенции находится тот или иной вопрос, а, следовательно, и наметить пути разре шения. Отчасти, решением подобной проблемы, на его взгляд, могло бы стать скорейшее принятие Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государствен ными полномочиями в Российской Федерации». В качестве одного из ва риантов совершенствования конституционно-правового механизма наде ления отдельными государственными полномочиями обосновывается не обходимость укрепления системы ответственности и контроля, вытекаю щая из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, кото рая должна включать целый комплекс различных мероприятий, направ ленных на соблюдение конституционных принципов законности и испол нение надлежащим образом отдельных государственных полномочий, пе реданных или делегированных органам местного самоуправления. Опира ясь на отечественный и зарубежный опыт и положения Европейской хар тии о местном самоуправлении, он показывает, что целесообразно использовать различные формы административно-правового контроля над дея тельностью органов местного самоуправления, который следует осущест влять таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего ор гана была соразмерна значимости интересов, а в основе взаимоотношений лежал принцип субсидиарности.
Далее акцентируется внимание на том, что в условиях переходного периода к рыночным отношениям, объективно сопровождающегося дефи цитом материальных средств, может быть распространена практика деле гирования органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий соответствующим территориальным государственным орга нам на основе заключенных с ними договоров (соглашений) на обслужи вание муниципальных образований по решению отдельных вопросов ме стного значения. Такой подход, по его мнению, избавляет муниципальные образования от неоправданных финансовых и материальных потерь и за служивает тщательного анализа с целью создания правового механизма регулирования подобных взаимоотношений с учетом основных положе ний ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного само управления в Российской Федерации».
Диссертант отмечает, что для организации мероприятий по форми рованию системы местного самоуправления в Российской Федерации и осуществления его государственной поддержки весьма распространенным стало создание исполнительными органами государственной власти: структурных подразделений, курирующих решение проблем становления и развития местного самоуправления; координационных (центров, комис сий и т. п.) для обеспечения совместных действий по решению определен ных народнохозяйственных задач, консультативных (советов, совещаний и т. п.) для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки пред-
См.: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. м" 39. Ст. 4464.
ложений, позволяющих вырабатывать согласованные действия по разви тию, как региона, так и отдельных муниципальных образований и др. Им рассматриваются и такие формы взаимоотношений, как внесение органа ми местного самоуправления проектов законов в законодательный орган субъекта Российской Федерации, направление предложений и обращений в органы государственной власти, предусмотренные ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В работе достаточно подробно анализируется взаимодействие орга нов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере и отмечается, что перспективным направлением взаимоотношений является организационно-методическое обеспечение органов местного самоуправления использования местных бюджетов, формирования муни ципальных внебюджетных фондов, а также разработки минимальных го сударственных социальных стандартов, установлению социальных и фи нансовых норм. В итоге делается вывод, что во взаимоотношениях орга нов государственной власти и местного самоуправления значительную роль играют государственная финансовая поддержка и финансовый кон троль.
В ходе исследования анализируется и такая форма взаимоотноше ний, как государственная регистрация уставов муниципальных образова ний, которую проводят органы государственной власти субъектов Россий ской Федерации в соответствии с п. Зет. 8 Федерального закона «Об об щих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации», и могут использовать в качестве одного из средств исполнения конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и граж данина, так как наделяются правом осуществления проверки соответствия положений устава Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.
В диссертации также исследуются и другие формы и направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправле ния. В результате формулируется вывод о том, что, с одной стороны, по добное взаимодействие в значительной мере определяет эффективность деятельности органов государственной власти в решении социально-экономических, политических, духовных и иных проблем развития субъ екта Федерации; с другой — обеспечивает результативность функциони рования систем органов местного самоуправления, которые через решение вопросов местного значения способствуют реализации государственных задач: укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспече ния жизненно-важных интересов населения, решению социальных вопро сов, проведению мер противопожарной и общественной безопасности и т. д.
В целях совершенствования конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и мест ного самоуправления автор предлагает разработать концепцию их и взаи модействия, которая, по его мнению, будет способствовать укреплению и развитию конституционной модели Российской государственности.
В заключении сформулированы выводы, предложения и практиче ские рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования, на правленные на решение проблем правового обеспечения организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправле ния.
Основные положения диссертации отражены в следующих пуб ликациях автора:
1. Взаимодействие органов государственной власти и местного само управления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М.; Якутск, 1999, (в соавторстве, авторские 6 п. л.);
2. Взаимодействие органов государственной власти и местного само управления: основы конституционно-правового регулирования. Якутск, 1999.1,5п.л„
3. Местное самоуправление: правовые аспекты теории и практики // Сб. науч. тр. РПА. Тула, 1999. С. 78 - 86, 0,5 п. л.;
4. Государственная власть современной России: проблемы конститу ционно-правовой организации. Якутск, 1998. 1,2 п.л.;
5. Теоретико-правовая модель местного самоуправления в парадигме кон ституционного федерализма в Российской Федерации: проблемы становления. Якутск, 1998.0,8 п.л.