РЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук МОСКВА 1999 Диссертационн

Работа добавлена на сайт samzan.net:

НАЙМУЩИНА СОФЬЯ ГРИГОРЬЕВНА

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02. конституционное право, государственное управление, административное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

МОСКВА —1999

Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ. Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации определила Россию, как демократическое, федеративное, правовое государство. '

Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (ст. 10). В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5). Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций.^

Поэтому на текущем этапе утверждения конституционной модели Российской государственности проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.

Все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, что в целом и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.

' См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 1.

^ См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской организации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. Статья 2.

Степень научной разработанности проблемы. Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства Российской государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества.

В этой связи вполне объяснимо, что проблемы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления не нашли достаточно полного отражения в работах, тем или иным образом характеризующих изменившиеся условия государственного строительства в Российской Федерации и ее субъектах.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.В. Васильева, В.И. Васильева, Б.Н. Габ-ричидзе, Н.И. Глазуновой, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, В.И. Патрушева, А.И. Попова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В.И. Фадеева, И.С. Яценко и др.

Они положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития Российской государственности.

Анализ существующих проблем организации и деятельности государственной власти и местного самоуправления ведется на разных уровнях, государственными и муниципальными органами, научными центрами, общественными организациями. Значительное место среди этих исследований занимают работы ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, многие из которых легли в библиографическую основу настоящей работы.

Вместе с тем, ряд проблем, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования. Поэтому исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам организации и взаимодействия различных уровней и ветвей власти будет иметь значительный научный и практический интерес.

Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе формирования и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реализации конституционной модели Российской государственности.

Предмет исследования — составляет конституционно-правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, административного, муниципального права исследовать состояние конституционно-правовой регламентации организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основные направления и формы взаимоотношений, сложившихся в ходе проведения конституционной реформы, и предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма их взаимодействия с учетом характерных особенностей и специфики, места и роли в системе управления.

Основные задачи диссертационного исследования: — раскрыть основные конституционные принципы организации системы органов государственной власти в условиях строительства российской государственности на демократической основе;

— проанализировать особенности организации местного самоуправления, определить приоритетные направления конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в условиях утверждения народовластия в Российской Федерации;

— показать специфику компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, определить и рассмотреть возможные формы и направления взаимоотношений по предметам совместного ведения и реализации собственных полномочий в процессе формирования конституционно-правового механизма взаимодействия;

— охарактеризовать органы государственной власти и местного самоуправления как субъекты правоотношений в условиях сложившейся практики правоприменения в субъектах Российской Федерации;

— сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их взаимодействия в целях повышения эффективности функционирования системы управления.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы современных ученых по проблемам теории права и государственного строительства, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти и местного самоуправления.

Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе демократического обустройства современной России. В качестве методов исследования использовались общенаучные и специально-правовые, в том числе системный, исторический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, аналитического толкования взаимодействия правовых норм и др. В силу специфики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к теории и истории государства и права, конституционному, административному, муниципальному, гражданскому и другим отраслям права.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие правовые акты.

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти. Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая деятельность автора в Министерстве юстиции Республики Саха (Якутия).

Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику правоприменения конституционно-правовых норм органами государственной власти, особенно уровня субъектов Российской Федерации, в вопросах регулирования муниципальных отношений.

Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором процессы становления системы органов государственной власти и местного самоуправления рассматриваются комплексно, в контексте проводимой конституционной реформы, направленной на реализацию «принципа разделения власти», конституционного федерализма, формирования системы местного самоуправления, как, самостоятельного в пределах своих полномочий, уровня власти.

Наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом функциональной специфики и особенностей.

Особое внимание в диссертации уделяется конституционно-правовому анализу организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма их взаимодействия.

На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы   в   виде  теоретико-правового,   конституционно-правового, административно-правового, муниципального блоков.

В    теоретико-правовом    блоке    исследованы    теоретико-методологические подходы к вопросам осуществления государственной власти и местного самоуправления и обоснована авторская точка зре-ния относительно преимуществ демократического развития российского общества; раскрыты особенности теоретико-правового содержания «принципа разделения властей», который в конституционной модели Российской Федерации утвердился в виде принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную; на основе анализа «общественной» и «государственной» теорий местного самоуправления выражена авторская точка зрения относительно правовой природы и сущности местного самоуправления, которое в Российской Федерации сочетает в себе функциональные особенности и институтов правового государства, и гражданского общества.

В конституционно-правовом — раскрыты характерные особенности конституционной модели организации власти в Российской Федерации, которая представляет собой системное взаимодействие трех уровней: федерального, субъектов Федерации и местного самоуправления, подробно проанализирован каждый из них с учетом конституционно-правового статуса составляющих их органов, предложена концепция, направленная на совершенствование конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их взаимодействия.

В административно-правовом — показана специфика функционирования организационно-правовых структур системы органов государственной власти и местного самоуправления, рассмотрены различные формы и направления взаимоотношений через совершенствование механизмов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и делегирования ими отдельных собственных полномочий органам государственной власти, государственной поддержки местного самоуправления и др.; на основе отечественного и зарубежного опыта обоснована целесообразность административно-правового контроля над деятельностью местного самоуправления по вопросам, не относящимся к собственной компетенции; сформулирован ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения сложившихся в ходе конституционной реформы организационных структур,

их взаимодействия в целях повышения эффективности системы управления через укрепление вертикали исполнительных органов государственной власти, создание совместных с органами местного самоуправления коллегиальных структурных подразделений (центров, комиссий, советов, совещаний и т. п.) по вопросам хозяйственно-распорядительной деятельности и т. д.

В муниципальном — местное самоуправление представлено как самостоятельный, в пределах своих полномочий, уровень власти в условиях конституционно-правового развития федеративных отношений; на основе сравнительного анализа правовых систем демократических государств рассмотрены три модели взаимоотношений: «модель относительной автономии», «модель агентств», «модель взаимодействия» с органами государственной власти и раскрыты преимущества «модели взаимодействия» для российских условий, позволяющей, с одной стороны — сохранять единство государственной власти, с другой — максимально учитывать интересы муниципальных образований; внесены предложения об изменениях в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обоснована необходимость принятия ряда федеральных законов, направленных на упорядочение правоотношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Няучная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое, демократическое содержание и конституционно-правовые принципы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в контексте развития федеративных отношений, а также общих тенденций и проблем государственного строительства современной  России  и  могут  быть  использованы  в  научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного, административного, муниципального права России, в преподавании этих дисциплин, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников управленческой сферы.

Апробация результатов исследования Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в лекциях по курсу административного и муниципального права в высших учебных учреждениях г. Якутска, в выступлениях на республиканских и региональных научно-практических конференциях по проблемам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в г. Якутске (1999. Сентябрь; январь; 1998. Октябрь.) и ряде других научных публикациях.

Опыт работы автора в качестве ведущего специалиста Правового управления Министерства юстиции Республики Саха (Якутия) позволил отдельные положения настоящего исследования реализовать в процессе проведения правовой экспертизы проектов законов Республики Саха (Якутия) и подготовки предложений и замечаний к проектам федеральных законов по вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

В частности при непосредственном участии автора, в процессе проведения научного исследования, разработаны и находятся в стадии принятия такие законопроекты, как «Об управлении муниципальным и государственным имуществом в Республике Саха (Якутия)», «О порядке применения штрафных санкций в сфере благоустройства в Республике Саха

(Якутия)» и др.

Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, состояние научной разработанности проблемы, формулируются объект, предмет, цели и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой и эмпирической базы, подчеркивается научная новизна и практическая значимость работы, указываются способы апробации полученных результатов.

В первой главе — «Конституционно-правовая модель организации органов государственной власти» — исследуются конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, раскрываются особенности взаимоотношений с учетом организационной и функциональной специфики.

В диссертации отмечается, что Конституция Российской Федерации определила новые подходы к формированию и деятельности органов государственной власти, направленные на построение демократического федеративного правового государства, которые легли в основу организационно-правового наполнения конституционной модели системы органов государственной власти: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2); единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 3); федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ст. 5); государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. II), установление общих принципов организации которых относится к совместному ведению (ст. 72 п. «н>>); органы местного самоуправления, не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) и др.

Опираясь на зарубежный опыт, диссертант показывает, что эффективная реализация демократических принципов во многом зависит от рациональной организации власти, достигаемой благодаря ее разделению «по горизонтали» на законодательную, исполнительную, судебную и «вертикали» федеральную, субъектов федерации и местного самоуправления, при тесном взаимодействии всех ее ветвей и уровней на основе единства и целостности.

Раскрывая значение «принципа разделения властей» для выбора организационной структуры органов государственной власти Российской Федерации, в диссертации отмечается, что он тесно связан с формированием правовой системы, которая берет на себя функции не только закрепления определенных групп юридических норм, но и устанавливает иерархию их соотношения, что, в свою очередь, вносит упорядоченность, согласованность во взаимоотношениях между структурными звеньями системы управления.

В ходе рассуждений относительно особенностей конституционной модели отечественного федерализма аргументируется точка зрения о том, что федерализм современной России отнюдь не сводится к национально-государственному устройству в силу асимметричности, присутствующей не только в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации, в сфере источников права, но и организационном построении системы органов государственной власти.

Далее автор характеризует организационные и функциональные особенности органов государственной власти федерального уровня, как составной части основ конституционного строя, подчеркивая, что в силу значимости для организационного построения системы управления их перечень является исчерпывающим (ст. II ч. 1). В ходе конституционно-правового анализа он приходит к выводу, что система органов государственной власти на федеральном уровне представляет собой организационное единство, скрепленное правовым статусом главы государства, непрерывно взаимодействующих, разделенных структурно и функционально институтов государства, направленное на реализацию его функций.

В диссертации также отмечается, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации строится на основе принимаемых конституций (уставов) и законов, где формируемые органы государственной власти образуют единую систему с федеральными только в рамках судебной и исполнительной вертикали, в пределах, определенных ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации. В итоге формулируется положение о том, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, несмотря на организационные различия, в той или иной мере воспроизводит федеральную.

Ключом к эффективному взаимодействию органов государственной власти в условиях реализации конституционной модели отечественного федерализма, по мнению диссертанта, является четкое закрепление функций и разграничение предметов ведения и полномочий. Им также подчеркивается, что взаимоотношения различных, в функциональном плане органов, представляют собой сложную систему прав и обязательств, конституционно-правовой анализ которых позволяет сделать вывод, что федеративное устройство Российской Федерации подразумевает законодательное (или договорное) закрепление полномочий органов государственной власти всех уровней, так как каждый из них в пределах своей компетенции является суверенным.

Во второй главе — «Конституционно-правовая организация местного самоуправления в Российской Федерации» — анализируются конституционно-правовые основы организации местного самоуправления,

раскрываются особенности его органов и специфика функционирования, исследуются вопросы компетенции и определяются приоритетные направления конституционно-правового регулирования муниципальных отношений.

Местное самоуправление в диссертационном исследовании раскрывается как одна из основ конституционного строя (ст. 3, 12) и, по мнению автора, представляет, тот специфический «уровень власти», который с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения, а, следовательно, должно строиться исходя из принципов: подзаконности, так как его деятельность регламентируется законами; выборности, так как наличие выборных органов обязательно; самостоятельности, так как обладает собственной компетенцией; обеспеченности, так как необходимо наличие ресурсного обеспечения для реализации полномочий. Он также отмечает, что согласно конституционной модели Российской государственности местное самоуправление является неотъемлемым институтом народовластия, поскольку предполагает, с одной стороны, возможность населения участвовать в формировании органов власти и эффективно влиять на принятие ими решений, с другой — максимальное приближение властвующих субъектов к населению. Это согласуется и с основными положениями ст. 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»^.

Исходя из концептуальных положений работ отечественных и зарубежных ученых Г.В. Барабашева, Ю.С. Васютина, Н.А. Емельянова, Г. Брэ-

См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

бана, Ж. Веделя и др.*, в ходе анализа организации и функционирования мировых муниципальных систем, обосновывается авторская точка зрения о том, что в условиях федеративного развития демократических государств реализация властных полномочий происходит посредством «децентрализации» — передачи с государственного уровня на местный. В подобном механизме он усматривает один из действенных способов оптимизации системы управления, так как находит целесообразным передачу органам местного самоуправления тех полномочий, которые они способны реализовать с большей эффективностью и наименьшими затратами.

Раскрывая основные положения «государственной» и «общественной» теорий местного самоуправления диссертант приходит к выводу о том, что в условиях демократического обновления современной России сочетание государственного и общественного начал в реализации местного самоуправления способствуют решению значимых задач государственного строительства: укреплению основ правового государства и гражданского общества; утверждению принципов народовластия посредством участия населения в управлении обществом и государством; преодолению функциональных диспропорций организационной структуры управления и т.д. На основании проведенных рассуждений им предлагается разработать правовой механизм, способный, с одной стороны, обеспечивать достаточную степень самостоятельности органов местного самоуправления для реализации собственных полномочий, с другой — не допускать их чрезмерной автономизации.

Приводя различные точки зрения современных ученых Р.Г. Абдула-типова, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.А. Емельянова, Е.И. Колюши-

"* См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васютин Ю.С., Емельянов Н.А. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1998; Емельянов Н.А. Муниципальные системы зарубежных стран М., 1998; Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973 и др.

на и др. относительно функциональной специфики местного самоуправления, автор в ходе исследования отстаивает позицию, что государственная власть, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, и местное самоуправление находятся не только в условиях взаимодействия, но и в органичном функциональном единстве, так как и государственная власть, и местное самоуправление есть ни что иное, как различные организационно-правовые формы власти народа. К тому же, подчеркивается в диссертации, местное самоуправление является одной из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, которые государство обязано признавать, соблюдать и защищать.

Характеризуя особенности организационного построения и деятельности органов местного самоуправления на основе положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», диссертант делит их на две группы, отличающиеся по способу образования: одна из них формируется на основе выборов, другая — путем назначения, делегирования, кооптирования и т. д.

Анализируя уставы муниципальных образований, автор делает вывод о том, что количество создаваемых органов местного самоуправления, состав, содержание деятельности определяется населением самостоятельно и во многом зависит от специфики развития муниципальных образований.

См.: Абдулатипов Р.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1994. № 6; Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Барабашев Г.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М., 1998; Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994 и др.

Далее в диссертации раскрывается теоретико-методологическое содержание понятия «компетенция» местного самоуправления и проводится подробный анализ конституционно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления. В результате формулируется положение о том, что эффективность муниципальных систем во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между органами и должностными лицами местного самоуправления с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них. Поэтому, важное значение, по мнению автора, имеет вопрос о разграничении полномочий не только с органами государственной власти, но и в системе местного самоуправления.

В итоге диссертант делает вывод, что четкое правовое закрепление компетенции местного самоуправления обеспечивает устойчивое функционирование не только систем местного самоуправления, но и является стабилизирующим фактором конституционной модели Российской государственности.

В третьей главе — «Конституционно-правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» — проводится анализ конституционно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, рассматриваются основные направления и формы взаимоотношений, сложившихся в ходе реализации конституционной реформы, проблемы, препятствующие   формированию   эффективного   конституционно-правового механизма взаимодействия, даются практические рекомендации и предложения по его совершенствованию.

В диссертации отмечается, что Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления через систему гарантий и защиты местного самоуправления, реализации прав и свобод граждан, закрепив участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на мест-

ном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для функционирования и развития.

Обобщая опыт демократических государств, автор выделяет три основные модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления: «модель относительной автономии», «модель агентств», «модель взаимодействия». Характеризуя формируемую отечественную модель, складывающуюся в ходе конституционной реформы, он приходит к выводу о том, что она не имеет зарубежных аналогов, но в определенной мере проявляет признаки «модели взаимодействия», так как трудно провести четкое разграничение компетенции уровней власти, а вся организационно-правовая конструкция нацелена на тесное взаимодействие и сотрудничество. Проводя анализ конституционного развития муниципальных отношений, он также отмечает, что Конституция Российской Федерации, с одной стороны, закрепила самостоятельность местного самоуправления и некоторую организационную обособленность от органов государственной власти (ст. 12), а с другой — прямо или косвенно упорядочила правоотношения, касающиеся функционирования органов местного самоуправления (ст. 4, 15, 18, 32, 33, 40, 41, 43,46, 68).

Важным конституционным механизмом взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, акцентирует автор, являются полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 72 ч. 1 п. «н>>). Проведенная классификация полномочий и предметов ведения государственных органов и местного самоуправления позволила ему определить основные направления их взаимодействия: обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления; правовое регулирование организации и деятельности его органов и контроль за исполнением законности; государственная поддержка местного самоуправления.

Одной из значимых форм взаимодействия, отмечает автор, является передача органам местного самоуправления некоторых государственных полномочий. Подробный анализ конституционно-правового регулирования данного вида взаимоотношений позволил ему сформулировать основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, среди которых: осуществление данной процедуры только посредством закона; соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований; их ресурсная обеспеченность; контроль за реализацией со стороны государства и др. Он также обращает внимание на то, что упорядочению данного вида взаимоотношений способствовала бы конкретизация вопросов местного значения, так как на практике неопределенность подобного рода создает значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления, порождает коллизии с органами государственной власти в силу того, что зачастую бывает сложно определить в чьей компетенции находится тот или иной вопрос, а, следовательно, и наметить пути разрешения. Отчасти, решением подобной проблемы, на его взгляд, могло бы стать скорейшее принятие Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации». В качестве одного из вариантов совершенствования конституционно-правового механизма наделения отдельными государственными полномочиями обосновывается необходимость укрепления системы ответственности и контроля, вытекающая из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которая должна включать целый комплекс различных мероприятий, направленных на соблюдение конституционных принципов законности и исполнение надлежащим образом отдельных государственных полномочий, переданных или делегированных органам местного самоуправления. Опираясь на отечественный и зарубежный опыт и положения Европейской хартии о местном самоуправлении, он показывает, что целесообразно использовать различные формы административно-правового контроля над деятельностью органов местного самоуправления, который следует осуществлять таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, а в основе взаимоотношений лежал принцип субсидиарности.

Далее акцентируется внимание на том, что в условиях переходного периода к рыночным отношениям, объективно сопровождающегося дефицитом материальных средств, может быть распространена практика делегирования органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий соответствующим территориальным государственным органам на основе заключенных с ними договоров (соглашений) на обслуживание муниципальных образований по решению отдельных вопросов местного значения. Такой подход, по его мнению, избавляет муниципальные образования от неоправданных финансовых и материальных потерь и заслуживает тщательного анализа с целью создания правового механизма регулирования подобных взаимоотношений с учетом основных положений ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Диссертант отмечает, что для организации мероприятий по формированию системы местного самоуправления в Российской Федерации и осуществления его государственной поддержки весьма распространенным стало создание исполнительными органами государственной власти: структурных подразделений, курирующих решение проблем становления и развития местного самоуправления; координационных (центров, комиссий и т. п.) для обеспечения совместных действий по решению определенных народнохозяйственных задач, консультативных (советов, совещаний и т. п.) для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки пред-

См.: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. м" 39. Ст. 4464.

ложений, позволяющих вырабатывать согласованные действия по развитию, как региона, так и отдельных муниципальных образований и др. Им рассматриваются и такие формы взаимоотношений, как внесение органами местного самоуправления проектов законов в законодательный орган субъекта Российской Федерации, направление предложений и обращений в органы государственной власти, предусмотренные ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В работе достаточно подробно анализируется взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере и отмечается, что перспективным направлением взаимоотношений является организационно-методическое обеспечение органов местного самоуправления использования местных бюджетов, формирования муниципальных внебюджетных фондов, а также разработки минимальных государственных социальных стандартов, установлению социальных и финансовых норм. В итоге делается вывод, что во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления значительную роль играют государственная финансовая поддержка и финансовый контроль.

В ходе исследования анализируется и такая форма взаимоотношений, как государственная регистрация уставов муниципальных образований, которую проводят органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с п. Зет. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и могут использовать в качестве одного из средств исполнения конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина, так как наделяются правом осуществления проверки соответствия положений устава Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.

В диссертации также исследуются и другие формы и направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. В результате формулируется вывод о том, что, с одной стороны, подобное взаимодействие в значительной мере определяет эффективность деятельности органов государственной власти в решении социально-экономических, политических, духовных и иных проблем развития субъекта Федерации; с другой — обеспечивает результативность функционирования систем органов местного самоуправления, которые через решение вопросов местного значения способствуют реализации государственных задач: укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненно-важных интересов населения, решению социальных вопросов, проведению мер противопожарной и общественной безопасности и т. д.

В целях совершенствования конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления автор предлагает разработать концепцию их и взаимодействия, которая, по его мнению, будет способствовать укреплению и развитию конституционной модели Российской государственности.

В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования, направленные на решение проблем правового обеспечения организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М.; Якутск, 1999, (в соавторстве, авторские 6 п. л.);

2. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: основы конституционно-правового регулирования. Якутск, 1999.1,5п.л„

3. Местное самоуправление: правовые аспекты теории и практики // Сб. науч. тр. РПА. Тула, 1999. С. 78 - 86, 0,5 п. л.;

4. Государственная власть современной России: проблемы конституционно-правовой организации. Якутск, 1998. 1,2 п.л.;

5. Теоретико-правовая модель местного самоуправления в парадигме конституционного федерализма в Российской Федерации: проблемы становления. Якутск, 1998.0,8 п.л.

1. Планирование является важнейшей частью предпринимательской практики
2. Реферат- Компьютерные сети и технологии
3. СевероКавказский федеральный университет НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА ОФОРМЛЕНИЕ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ Би
4. король і королева Іспанії і островів моря наші повелителі в нинішньому 1492 році поклали край війні з мавр
5. Реферат- Понятие философии
6. Онтологическая концепция Нового времени существенно отличается между собой
7. заповедей налоговиков Каждый бухгалтер в своей деятельности наверняка хотя бы раз имел дело с выездной н
8. проекция предмета на плоскость экрана
9. Экономика организации заочное отделение Предприятие организация ~ понятие и основные признаки
10. Гатчинская средняя общеобразовательная школа 4 с углублённым изучением отдельных предметов Н
11.  Право это совокупность общеобязательных правил поведения
12. Мисс Сансемо Открывайте Я знаю вы дома Буквально десять минут назад вы вышли из ванной и поздоровались с
13. Преобразования в области культуры в первой четверти XVIII века1
14. Формування в молодших школярів пізнавального інтересу засобами усної народної творчості на уроках курсу Я і Україна
15. лимитирующий бюджетный фактор
16.  200 р Відповідно до Правил надання послуг з централізованого опалення постачання холодної т
17. Ознакомление с работой монохроматора УМ-2
18. Спутниковая радиотомография
19. тема и описывая способы построения операционных систем мы часто применяли слова
20. Пути совершенствования работы по эстетическому воспитанию детей средствами природы

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе