Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
СПЕЦИФИКА РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ
Западная Европа является своеобразной твор ческой лабораторией для «апробации» не только интеграционных процессов (в рамках ЕС), но и ре гиональной политики, направленной на смягчение пространственных социально-экономических дис пропорций и улучшение социально-экологической среды. Вот уже более полувека ведущие западно-ев ропейские государства в условиях развитого рынка с разной степенью удачи экспериментируют с ре гионами, преследуя две главные цели: упорядочить территориальную структуру хозяйства и обеспечить социально-политическую стабильность в обществе.
Следует помнить, что полной гармонии между экономическими и социальными интересами, равно как и общенациональными и региональными, в принципе не существует. В ходе реализации регио нальной политики попытки западноевропейских стран снивелировать региональные различия неред ко вели к снижению их национального дохода (формула «эффективность или равенство»?), а пе редел «национального пирога» в пользу обездолен ных (как это произошло, к примеру, в объединенной
532
Специфика региона-чьпои политики в странах Западной Европы
Германии) вызывал недовольство тех, чьи интересы оказались ущемленными.
Ниже приводится характеристика региональ ной политики Великобритании, Франции, Италии и Германии - ведущих государств западноевропейско го региона, членов «большой семерки», играющих видную роль в функциональном механизме мировой политики и экономики. Масштабы и направлен ность их региональной политики определялась в последние десятилетия как господствовавшей в ка ждом из них идеологии и/или правящей партии (например, лейбористов или консерваторов в Вели кобритании), так и меняющимися -социально-экономическими условиями, в которых она функ ционировала.
III. Региональная политика Великобритании. В силу различных причин (ранняя индустриализация, небольшие размеры территории, унаследованность сложного и запутанного законодательства в области землепользования, городского устройства и местного самоуправления, а также циклические экономи ческие кризисы и т. д.) вынудили Великобританию раньше других стран Запада прибегнуть к государст венному регулированию использования территории. Еще в 1919 г. с принятием закона «О поощрении предпринимательства» британские власти пытались оказать влияние на региональное переустройство
533
Специфика региопачьной политика в странах Западной Европы
страны путем проведения политики создания новых рабочих мест в отсталых районах. (Некоторые ис следователи вообще полагают, что характер реги ональной политики этого государства в течение де сятилетий определяется двумя мотивами: первый из них связан с необходимостью борьбы с безработи цей в депрессивных районах, в особенности в Шот ландии и Уэльсе; другой-с необходимостью оста новить рост конурбаций и «разгрузить» Лондон. Подобная трактовка содержания британской регио нальной политики, разумеется, слишком узка, но ее стержень подмечен верно).
С тех пор Великобритания накопила солид ный опыт централизованного воздействия на про цессы размещения производительных сил, хотя са мо развитие региональной политики отличалось здесь нестабильностью и противоречивостью. Это объясняется в значительной степени сменяемостью периодов правления лейбористов и консерваторов, из которых первые традиционно склонны были уде лять намного больше внимания региональным про блемам, чем вторые.
«Эра» активного вмешательства государства в региональные социально-экономические процессы в Великобритании началась в 30-е годы и была при урочена к экономическому кризису, охватившему весь западный мир. Действия правительства имели ярко выраженную антикризисную направленность и
534
Специфика региональной политики в странах Западной Европы
содержали пакет предложений по оказанию помо щи районам, в наибольшей степени пострадавшим от кризиса (северо-восточное побережье, запад Кэм-берлевда, юг Уэльса, промышленная зона Шотлан дии и др.). Принятый несколько ранее (в 1930 г.) закон о помощи регионам, пораженным безработи цей (т. и. специальные регионы или регионы бедст вия), оказался весьма кстати. В соответствии с ним английское правительство утвердило уполномочен ных по районам, сильно пострадавшим от послед ствий кризиса. Если раньше в районах бедствия новое промышленное строительство стимулирова лось путем налоговых льгот, кредитов и субсидий, то в послекризисные годы у назначенных уполно моченных появилась возможность использовать средства специально выделенных государственных фондов.
Позже, в 1937 г. была учреждена специальная правительственная Комиссия для изучения проблем высокоиндустриальных регионов, представившая пе ред войной известный «доклад Барлоу» с разверну той программой будущей региональной политики. В нем, в частности, предлагалось создать Националь ный промышленный совет, в компетенцию которо го входила бы рационализация размещения про мышленности, реконструкция городов, борьба с ростом миграции населения в крупные конурбаций и т. д. Более того - выдвигалась идея образования
535
Специфика регионачыюй политики в странах __________________'^ипадной Европы
специального министерства, задача которого заклю чалась бы в оптимизации размещения производи тельных сил.
Вторая мировая война помешала осуществле нию идей, изложенных в «докладе Барлоу», но за конодательная инициатива об усилении региональ ных начале экономике страны не угасла. В 1943 г. был издан закон о создании министерства городско го и сельского планирования для упорядочения процессов использования территории; через год на правительственном уровне были разработаны меры по стимулированию промышленного строительства в слаборазвитых регионах (перечень таких регио нов ~ первой и второй очередности - был утвержден отдельно), отраженные в законе 1945 г. «О госу дарственном контроле за размещением промышлен ности». Последний закон в 1947 г. был дополнен законом о городском и сельском планировании (запрещалось сооружение новых предприятий в пределах Лондона, Бирмингема и других крупных агломераций; поощрялось новое частное строи тельство в отстающих регионах; поддерживалось создание «зеленых поясов» вокруг городов и т. д.).
Начиная с 50-х годов экономическая политика протекционизма отдельных территорий и жесткого контроля над размещением предприятий начала оттесняться на задний план. Считается, что при чиной потери прежнего интереса к региональной
536
Специфика региональной политики в странах Западной Европы _____
политике явились прежде всего крупные струк турные сдвиги в производстве, сопровождавшиеся изменением внешней торговли Великобритании. Развитие сырьесберегающих технологий и массовое сооружение нефтехимических предприятий привели к тому, что сырье перестало играть решающую роль в размещении производств, а локация нефтехими ческих мощностей, как известно, практически не допускает вариантов.
Активизация британской региональной поли тики относится к середине 60-х годов, когда лейбо ристское правительство Г. Вильсона прибегло к практике общенационального экономического про граммирования, опиравшегося на сетку одиннадцати экономических регионов (дословно: регионов эко номического планирования), включая Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию). Если региональный аспект первого национального плана экономическо го развития Великобритании (1961-1965 гг.) огра ничивался лишь поощрением строительства новых предприятий с быстрым оборотом капитала в немно гих графствах, то порой план (1966-1970 гг.) уже содержал региональные «приложения», касающиеся прежде всего отсталых и депрессивных регионов. Их содержание лишний раз подтвердило старые приори теты британской региональной политики:
- усиление промышленного развития избран ных отсталых и депрессивных регионов;
537
Специфика региональной политики в странах _______ ____Западной Европы ___
- борьба с безработицей, более полное ис пользование имеющихся свободных резервов рабо чей силы;
- децентрализация производственных мощно стей Лондона и Бирмингема.
Специфической («английской») формой кон троля над размещением капиталовложений служат так называемые «сертификаты промышленного развития» (введенные еще в 1947 г.), представляю щие собой своего рода разрешения на новое строи тельство в наиболее благополучных регионах с вы сокой плотностью производственных мощностей и с показателями хозяйственной динамики выше средненациональных (Лондон, Бирмингем, Мид-ленд, Юго-Восточная и Восточная Англия). Не смотря на критику практики «сертификатов», как якобы ограничивающей развитие национальной промышленности, она сохраняется и поныне. Мно гократные корректировки «порога» применения сертификатов (имеется в виду изменение размеров
предоставляемых производственных площадей - от
^
15 тыс. кв. футов (1350 м ) в слаборазвитых, до 5
^
тыс. (450 м ) в благополучных регионах) привели к «либерализации» этой формы контроля над разме щением инвестиций в пользу развитых регионов.
Из числа используемых в 70-90 гг. традици онных финансовых стимулов отметим субсидии на промышленные инвестиции, дополняемые льготным
538
Специфики региональной политики в странах Западной Европы
кредитованием (которое было введено фактически взамен упраздненного права ускоренной амортиза ции) и др.
Новые «веяния» в британской региональной политике связаны с периодом правления консерва тивного правительства во главе с М. Тэтчер, когда начался интенсивный процесс перевода национали зированных отраслей промышленности из государ ственной в частную. (В 1979 г. на долю национали зированных отраслей приходилось 10 % валового внутреннего продукта, и многие из них стали сим волом лености и неэффективности). В середине 80-х годов в частную собственность были переданы 9 важных концернов, что составляло 1/3 всей собст венности государства в промышленности (в т. ч. те лекоммуникации и предприятия газовой промыш ленности). В последующие годы были проданы ак ции нефтяной компании «Бритиш петролеум», ста лелитейных и электроснабженческих компаний, а в 90-е годы встал вопрос о денационализации уголь ной промышленности.
Одержимое благородной целью тотальной эко номии средств, правительство произвело коренной пересмотр всей системы региональной политики в сторону ущемления ее финансовых рычагов. Уже-сточился режим предоставления стимулов разви тия, прежде всего, был снижен, или вообще отме нен (в зависимости от типа региона) - уровень
539
Специфика peгuoнc^.'lbuoй политики в странах Западной Европы
субсидирования, усложнены условия предоставле ния селективной помощи. Постепенно произошло уменьшение размеров проблемных регионов, усилия концентрировались на наиболее кризисных из них. В целом эпоха «тэтчеризма» мало внесла прин ципиальных перемен в методологию британской региональной политики - она ассоциируется с ос лаблением государственного вмешательства в эко номику, а значит - с уменьшением значения регио нальных приоритетов.
Среди сильных сторон региональной полити ки Великобритании последних десятилетий иссле дователи (А. Д. Сапожников, С. С. Артоболевский , и др.) отмечают такие моменты, как:
1) «территориальную всеохватность», то есть пространственно-экономическое дифференцирова ние территории всей страны с выделением конкрет ных регионов для приведения в действия механизма макроэкономического регулирования;
2) последовательная реализация принципа се лективности регионов с выделением трех ступеней территорий: а) регионы развития (Северная Ирлан дия, Шотландия, почти весь Уэльс, Северный район Англии, обширные части территорий Северо-За пада и Юго-Запада), б) специальные регионы разви тия, характеризующиеся кризисным состоянием экономики и повышенным уровнем безработиц;
540
Специфика региональной политики в странах Западной Европы
в) «промежуточные» регионы, представляющие со бой очаги возможных кризисных явлений;
3) ограничение свободы инвестирования в ре гионах сверхконцентрации производственных мощ ностей (Мидленд, Восточная и Юго-Восточная Анг лия), наряду с практикой государственных ассигно ваний на стимулы регионального развития перифе рийных ареалов.
Слабые же, уязвимые стороны отражают об щие недостатки региональной политики стран с развитой рыночной экономикой и связаны с «раз мытостью» целей такой политики, косвенным ха рактером методов стимулирования регионального развития, индикативной природой мер по упорядо чению процессов территориального развития и т. п.
112. Региональная политика Франции. Государст венный сектор, как главный инструмент реализации региональной политики, традиционно во Франции занимал более прочные позиции, чем в соседних странах. Еще в начале 80-х гг. государству принад лежало около 20 % производственных мощностей (из которых 3/4 падало на восьмерку крупных на циональных компании). Государственные банки обеспечивали 3/4 депозитных и кредитных опера ций, а в государственном секторе было занято око ло 1/4 рабочих и служащих. При этом государству практически полностью принадлежало производство
54}
Специфика региональной политики в странах _________________Западной Европы
электроэнергии и газа, а такие отрасли как транс порт, связь, судостроение, самолетостроение, угледо бывающая промышленность и некоторые другие в значительной степени составляли «ядро» госсектора.
В 80-90 годы ситуация с формами собствен ности заметно изменилась и отнюдь не в пользу государственного сектора. Однако широкий арсенал средств государственного регулирования экономики во Франции сохранился: это - бюджетное финан сирование, кредитная политика, субсидии регио нального развития, налоговая политика (включая амортизационную), регулирование цен, государст венные закупки и др. Причем нельзя сказать, что абсолютный размер «региональных льгот» здесь выше, чем в соседних странах (например, в Ита лии): речь идет о более тщательно продуманной территориальной дифференциации их предоставле ния, об увязке мер по децентрализации Парижа с другими региональными идеями.
Франция по-прежнему считается классической страной рыночного программирования, где регуляр но принимались в послевоенные годы детальные планы экономического и социального развития, но сившие, правда, индикативный характер (за после военное время их было принято восемь). Планы отражали не только основные наметки националь ного развития, но также содержали «методоло гические преамбулы» с объяснением средств, целей
542
Специфики региона-tbHou политики в странах ЗипиОной Европы
и методов реализации региональных программ. При этом главными целями такого программирования в послевоенные годы считаются:
1) «децентрализация Франции», означающая ослабление чрезмерной концентрации промышленно сти и населения национальной столицы - Парижа;
2) индустриализация аграрных департаментов, улучшение коммунального обслуживания в сельской местности;
3) реконверсия промышленности в староосво енных регионах, находящихся в депрессивном со стоянии (Север, Лотарингия);
4) стимулирование развития малых и средних городов - региональных центров;
5) приоритетное развитие промышленности Запада и Центрального массива и ликвидация их изоляции посредством инфраструктурного строи тельства;
6) интенсификация мероприятий по развитию в периферийных районах третичного сектора.
Уже во время осуществления первого плана развития и оснащения (1948-1952 гг.) был попутно разработан (1950 г.) первый национальный план территориального переустройства, в котором была поднята проблема более рациональной организации территории страны. И во всех последующих планах выдвигались те или иные приоритетные цели регио нального развития: обустройство атлантического
543
Специфика региопачьной политики в странах _________ Западной Европы
«фасада» Франции, возрождение и обновление ста рых промышленных районов, обеспечение «разум ных и умеренных» темпов развития динамичных районов н др.
Для облегчения реализации этих целей еще в 50-х гг. в стране было образовано 22 экономико-планировочных районов (rayon), границы которых оказались весьма близки к рубежам исторических провинций. Причем в каждом районе были учреж дены органы (департаментские и междепартамент ские комитеты экономического развития), призван ные осуществлять подготовку программ их эконо мического и социального развития, планировку тер ритории и контроль за реализацией этих программ. В свою очередь экономико-планировочные районы сгруппированы в 7 крупных экономических райо нов: Парижский, Северный (Hop-Па-де-Кале), Вос точный, Лионский (Центр-Восток), Западный, Юго-Западный, и Средиземноморский.
Региональные контрасты во Франции в уровне развития производства и социальных стандартах жизни населения всегда были достаточно велики. Особенно бросаются в глаза диспропорции между столичным и другими относительно благополучны ми регионами (на Севере и Востоке Франции) и сельскохозяйственными регионами Юга и Запада. Это обстоятельство вынуждает французские власти уделять большое внимание «территориальному
544
Специфики peгuona.'lь^юit политики в странах Западной Европы
переустройству» страны с целью добиться большей сбалансированности в размещении хозяйства н на селения.
Как отмечено выше, одно из традиционных направлений региональной политики Франции свя зано с усилиями по децентрализации Парижской промышленной агломерации. Занимая территорию 7 департаментов (Париж, Эссон, Верхняя Сена, Се-на-Сен-Дени, Долина Марны, Долина Уазы, Иве-лин), столичный район Иль-де-Франс концентриру ет около 20 % экономически активного населения и промышленного потенциала страны, 70 % науч ных работников, половину инженеров и т. д.
Первые шаги по сдерживанию роста Парижа были сделаны еще в 50-х гг., когда власти стали поощрять перевод промышленных предприятий за пределы Парижского района и ограничивать даль нейшее расширение промышленных предприятий в
1
его пределах (особенно площадью более 500 м и с числом занятых более 50 чел.). В свою очередь вла дельцам предприятий и учреждений, изъявившим намерение передислоцировать производственные мощности за пределы Парижа, предоставлялись займы, ссуды, устанавливались «щадящие» тарифы на железнодорожные перевозки, предоставлялись льготы при приобретении загородных участков для строительства предприятий, контор и заводских помещений.
18 Зак. 189 -^
Специфики рег1юна.'1ыюй политики в странах Западной Европы
Кроме того, в Парижской агломерации введен специальный дополнительный налог на размер площади промышленных предприятий и объектов третичной сферы, причем его уровень тем выше, чем ближе место размещения к центру Парижа. Однако имеется немало исключений, когда меры контроля, особенно в отношении крупных фирм, являются предметом специальных переговоров вла дельцев фирм с властями, после которых заключа ются специальные «локационные контракты». Как правило, льготами пользуются компании, представ ляющие «престижные» отрасли третичного сектора, особенно, если сооружение объектов придает Франции и Парижу дополнительный вес в между народном бизнесе.
Система стимулов регионального развития, ядром которой являются финансовые стимулы для частных инвестиций, во Франции выходит далеко за рамки ограничения на рост Парижа. Субсидии регионального развития и освобождение предпри ятий от местного «делового налога», характерные для много лет действовавшей французской системы стимулирования регионального развития (на эти две формы приходилось до 80 % всех расходов по льготам регионального развития), распространяют ся практически на всю территорию страны. При этом большая часть субсидий приходится на долю
Специфика регионачьиои политики в странах Западной Европы
Бретани, Северного района, Шампани, Лотарингии, земель по Луаре.
До недавнего времени именно Франции при надлежал рекорд по количеству существующих все возможных фондов и «премиальных» источников финансирования региональных проектов. Упомянем об учрежденных в 70-е годы премиях регионального развития (ПРД) для промышленных предприятий, одновременно с премиями за размещение пред приятий третичной сферы (ПЛАТ) и премиями за размещение научно-исследовательских учреждений (ПЛАР); Фонде промышленной адаптации (ФСАИ), образованном для оперативной помощи наиболее пострадавшим от экономического кризиса районам и отдельным департаментам (Лотарингия, Булонь, Валансьенн); Фонде поддержки занятости (ФСЕ); премиях за создание предприятий пищевой про мышленности и по переработке сельскохозяйст венного сырья.
В дальнейшем (в 80-е годы) в результате пра вительственной реформы этой слишком громоздкой системы стимулов регионального развития в стране осталось лишь два специфических вида финансиро вания регионального развития: премии за устройст во территории (ПАТ) и региональные премии заня тости (ПРЕ).
Специфической особенностью французской региональной политики всегда являлась ее глубокая is» 54"
Специфики регнона.'1ьнои политики в странах Зстадкой Европы
теоретическая проработка, связь с теми или иными концепциями регионального развития. В дискуссиях и при выборе методов осуществления регионально го переустройства наиболее заметный след оставили две противоположные концепции: теория «впрыс кивания» в экономику, или теория распределения производительных сил, и концепция полюсов роста французских ученых Ф. Перру и Ж. Будвилля. В соответствии с первой из них, региональное разви тие ассоциируется с более или менее равномерным размещением производительных сил по территории страны, с «рассеиванием» индустриального строи тельства таким образом, чтобы производство «иска ло» трудовые ресурсы, а не наоборот. Сторонники этой концепции имели по крайней мере одно важ ное преимущество в споре, а именно: в случае ее реализации в стране приостанавливались миграци онные процессы, доставлявшие правительству мно го неприятностей.
На практике однако большее признание полу чила концепция полюсов и центров роста, в соот ветствии с которой правительство Франции сосре доточило преимущественные усилия на развитии избранных региональных столиц - полюсов (цент ров) роста. Это, как полагают французские регио-налисты, дало возможность сэкономить часть на циональных средств.
548
Специфика реггюна-чыюи политики в странах Западной Европы
113. Региональная политика Италии. Слабым мес том итальянской экономики является ярко выра женная неравномерность размещения производи тельных сил, связанная с существованием здесь классической дуалистической системы «Север-Юг». Если территориальные и населенческие пропорции между Севером и Югом практически не «диссони руют» (на долю Севера приходится 60 % террито рии страны и 65 % населения, Юга - соответствен но-40 и 35 %), то их хозяйственный вес слишком неодинаков. Экономически отсталый Юг, обладая значительно менее мощным и намного менее эф фективным производственным аппаратом и соответ ственно меньшими финансовыми возможностями, располагает значительно худшими потенциями хо зяйственного роста.
Неудивительно поэтому, что главный стер жень региональной политики послевоенной Италии составляют усилия по экономическому подъему южных районов, включая Сицилию и Сардинию -наиболее отсталые части страны. При этом поли тические, экономические и социальные цели воз рождения отсталых территорий давно были сфор мулированы на общегосударственном уровне. Нача лом целенаправленной государственной региональ ной политики Италии обычно считают 1950-й год, когда специальным правительственным постанов лением (известный закон N 646) была учреждена
549
Специфики региональной политики в странах __________________Западной Европы
«Касса помощи Югу», или «Фонд для специальных работ общественного значения в Южной Италии».
Считается, что многолетняя политика разви тия Юга дала слишком ограниченные результаты: он по-прежнему существенно уступает Северу как по масштабам производства, так и по объему по требления. В последние десятилетия в рамках дей ствия национальной программы подъема экономи ки Юга сюда ежегодно направлялось до 30 % всех капиталовложений, в основном из госбюджета и фондов специализированных финансовых учрежде ний. Доля Юга в ВВП страны повышалась слиш ком медленно и все еще не превышает 25 %, а по-душевой размер ВВП на Юге составляет менее 60 % этого показателя на Севере.
Но, во-первых, контрасты в развитии двух макрорегионов в случае отсутствия региональных мероприятий могли быть еще более резкими, а, во-вторых, на Юге возникла современная фабрично-заводская промышленность, возросло значение тре тичного сектора экономики, была устранена гипер трофированная роль сельскохозяйственного секто ра, создана разветвленная инфраструктура для круг логодичного отдыха и туризма.
Региональная практика «помощи Югу», есте ственно, не исчерпывает всего содержания государ ственного регулирования размещения производи тельных сил. Уже в 60-е годы правительством стала
550
Специфика региоиачмюи политики в странах Западной Европы
соблюдаться квота инвестиций на Юге. Кроме того, в соответствии с законодательством, компании с капиталом более 5 млрд лир обязаны были инфор мировать министерство бюджета и экономического планирования о своих инвестиционных программах, в том числе о любых проектах расширения мощно стей стоимостью свыше 7 млрд лир. Таким образом власти получили принципиальную возможность «приобщиться» к процедуре «плановых соглаше ний», в рамках которых государство специально оговариваемо степень своего участия в проектах в обеспечении необходимой инфраструктуры и фи нансовых льгот в обмен на учет интересов компа ний в выборе места размещения предприятий.
Еще в конце 50-х гг. в Италии начали активно создаваться областные комитеты регионального планирования, которые стали координировать уси лия местных органов, предпринимателей и перифе рийных правительственных учреждений по выбору типа государственного вмешательства в тот или иной регион. По сути дела речь шла о районных (провинциальных) или более обширных региональ ных планах экономического развития. Усилия раз работчиков подобных планов включали следующие основные направления.
1. Разработки, посвященные исследованию ре гиональных аспектов размещения национальных
55/
Специфики регионшыюи политики в странах _________________Западной Европы
производительных cm с учетом текущей экономи ческой конъюнктуры.
2. Региональные исследования, основываю щиеся на анализе каждого сектора экономики и взаимозависимости составляющих их элементов. В этой связи составлялись программы государствен ных капиталовложений в различные отрасли эконо мики (в качестве типичного примера приведем про грамму капиталовложений в промышленность Си цилии, разработанную Институтом регионального развития Вателли).
3. Подробные планы развития для небольших промышленных, сельскохозяйственных или турист ских зон с детализацией капиталовложений.
4. Общие планы развития, затрагивающие все секторы экономики и касающиеся целых областей (например. План возрождения Сардинии). Естест венно, не все планы, разработанные местными ко митетами регионального развития, были одобрены на правительственном уровне, но некоторые из них (для Трентино-Альто-Адидне, Балле д'Аоста, Сици лии, Сардинии, провинции Калабрия и др.) легли в основу санкционированных правительством специ альных региональных мероприятий.
В стране, особенно на Юге, долгое время дей ствовала сложная система стимулов и антистиму лов региональной политики, арсенал которых по стоянно пополнялся и модифицировался (что дало
552
Специфика регионапьиой политики в странах Западной Европы
основание известному итальянскому регионалисту С. Рондзани назвать эту систему «джунглями сти мулов»). Однако, начиная с середины 60-х годов система стимулов была пересмотрена: упрощена и унифицирована. Была разработана единая для Ита лии система льготного кредитования. Нынешняя система стимулов регионального развития зиждется на четырех главных элементах: 1) льготных зай мах; 2) субсидиях на капиталовложения; 3) нало говых льготах и 4) льготах по линии социального страхования.
При этом имеется региональная специфика в применении указанных элементов; лишь на Юге распространяется действие всех их четырех, тогда как на Севере и в Центре страны практикуются лишь два вида льгот: кредитные и налоговые. Ре гионально дифференцирована и национальная сис тема кредитования, учитывающая типы итальянских регионов (зон). Последних выделяется четыре типа: Юг, недостаточно развитые зоны Центра, недоста точно развитые зоны Севера, остальная часть стра ны. Эта градация имеет существенное значение при предоставлении льготных займов, которые могут покрывать от 40 до 60% капиталовложений и сум мы «технически необходимых запасов». При этом, если на Юге займы предоставляются максимально на 15 лет, то на Севере - лишь на 10. Аналогичная картина наблюдается и в порядке отсрочки начала
553
Специфика peгuoua.^ыtoй политики в странах __________________.Западной Европы
выплаты займа: на Юге 5 лет, в остальных регио нах - 3 года. Наконец, имеются региональные уровни и в определении льготного элемента займа: на Юге уровень процента может быть снижен на 70 %, в недостаточно развитых регионах Севера и Центра -на 60%, в других -на 40%.
Практикуемая система льготных заамов на Юге дополняется субсидиями на капиталовложения. Сумма последних зависит от общего объема инве стиций на каждый проект, причем уровень субси дирования колеблется в пределах 26^0 % от обще го объема капиталовложений (для более мелких проектов уровень субсидирования более благопри ятный).
Система налоговых льгот с 50-х годов не пре терпела существенных изменений, отличается гиб костью и продуманностью. Она практикуется по всеместно: и на Юге, и в «проблемных» зонах Се вера и Центра, однако режимом «наибольшего бла гоприятствования» пользуется один лишь Юг (речь идет главным образом о более «льготном» соотно шении полного и частичного освобождения от на лога доходов компаний).
Среди других важных стимулов регионально го развития упомянем о введенной еще в 1968 г. скидке на осуществляемые предпринимателями выплаты ИНКС - специальному институту соци ального обеспечения. Функции последнего состоят
554
Специфика региона-пьной политики в странах Западной Европы
в регулировании рынка рабочей силы и ее соци альной поддержки. Нет необходимости анализиро вать слишком сложный механизм его деятельности, но отметим тот факт, что практикуемая институтом регионально дифференцированная система предос тавления скидок способна существенно влиять на размещение предприятий и их производственные издержки.
Об использовании опыта региональной поли тики стран Запада в российских условиях речь шла выше. Здесь лишь отметим специфическое «роди мое пятно», присущее как Италии, так и «новой» России, часто дискредитирующее региональные ме роприятия и порождающее неверие в возможности государства. Речь идет о теневой, подпольной и просто криминальной сфере деятельности, на ко торую в Италии, по официальным оценкам, прихо дится до 30 % ВВП, в том числе до 40 % в сфере услуг. Существование полулегальной и нелегальной экономики нарушает нормальный ход рыночных отношений, создает огромные неучитываемые, не контролируемые и не облагаемые налогами потоки товаров и капиталов, «развращает» деловых людей. Особенно удручающи масштабы проникновения теневиков в кредитно-банковскую систему, тесно связанную с реализацией региональных программ.
Средства борьбы с теневой, подпольной и преступной деятельностью довольно разнообразны,
555
Специфика региональной политики в странах Западной Европы ___ ____
хотя и не всегда эффективны. Речь идет прежде всего о разработанных комиссией «Антимафия», финансовой гвардией и государственными финансо выми органами специальных мерах по пресечению рециклирования отмываемых капиталов, против их инфильтрации через банки и биржу. В 1990 г. пар ламентом Италии был одобрен «закон-антимафия», ужесточивший контроль за теневой и противоза конной деятельностью и официально объявивший рециклирование «нечистых» капиталов преступле нием. (В этом отношении российское законода тельство пока явно отстает).
Заканчивая сюжет о региональной политике Италии, заметим, что среди стран ЕС трудно найти еще подобное государство, где региональные дис пропорции в хозяйственном развитии были бы столь ощутимыми. Это обстоятельство вынуждает центральную и местные власти постоянно искать новые рычаги и механизмы для достижения регио нальной гармонии. Войдя в Европейское Экономи ческое Сообщество (в 1958 г.) как наиболее слабый его участник (со среднедушевым ВВП не более 70 % от среднего показателя тогдашней «шестер ки»), сегодня Италия значительно «поправила» эко номические дела и вышла на средний для 16 стран ЕС уровень.
556
Специфика региояа.1ьиой политики в странах Западной Европы
Более успешная реализация региональной по литики в Италии в конце XX в. тормозится в част ности:
- низкой степенью концентрации и централи зации национального капитала и «засильем» мелко го предпринимательства. Мелкие предприятия (с числом занятых до 9 человек) составляют 93% (!) общего числа имеющихся в стране предприятий. Эти сотни тысяч разрозненных мелких предпри ятий в силу своей слабой технической оснащенно сти и конкурентоспособности не только ослабляют позиции страны в ЕС, но и не могут взять на себя функции регионального регулирования, будучи же стко привязанными к «материнской» местности;
- крупным и почти постоянным дефицитом ее торгового и платежного балансов, хроническим де фицитом государственного бюджета и государст венным долгом, достигшим колоссальных размеров.
114. Региональная политики ФРГ. Социально-экономические и военно-политические катаклизмы, неоднократно потрясавшие Германию в XX веке, безусловно, сказались на масштабах и характере проводимой ею региональной политики. Начало (первый этап) активных усилий ФРГ по региональ ному переустройству относится лишь к послевоен ному периоду (конец 40-х - конец 50-х годов) в связи с необходимостью оказания срочной помощи
557
Специфика регионлчьной политики в странах Западной Европы ___________
территориям, наиболее сильно пострадавшим в ре зультате второй мировой войны.
Второй этап (60-е гг.) ассоциируется с отно сительно благоприятной фазой экономического раз вития страны, когда экономика была на подъеме, а уровень занятости оказался настолько высоким, что в ряде отраслей материального производства про явилась даже нехватка рабочей силы. В этой связи региональная тактика заключалась в первую оче редь в мобилизации резервов недоиспользуемой ра бочей силы и концентрации усилий на так назы ваемых «федеральных центрах роста». Негативные моменты данного этапа проявились в связи со структурными трудностями в регионах концентра ции каменноугольной и металлургической промыш ленности (Руре, Сааре и др.), породивших «проб лемные» зоны. Отличительная особенность данного этапа также - ориентированность региональной политики на инфраструктурные инвестиции.
Третий этап (70-80 годы) характеризуется переходом к тесному взаимодействию федеральной региональной политики с хозяйственными мероприя тиями земельных властей. Этому способствовало принятие закона «Об улучшении региональной экономической структуры», а также специального дополнения к Конституции, согласно которому федеральное правительство получило прочную
558
Специфики региональной политики в странах Западной Европы _____________
правовую основу для разрешения сугубо региональ ных проблем.
Наконец, выделение четвертого этапа обу словлено вхождением новых федеральных земель (бывшей ГДР) в хозяйственный комплекс страны, в результате чего экономика Германии оказалась рас колотой. Перед федеральным правительством стоят две качественно разные и весьма сложные задачи: необходимость решения назревших структурных перемен и дальнейшего приспособления хозяйства к внешним и внутренним вызовам и коренной сис темной трансформации экономики бывшей ГДР. Положение осложняется серьезным экономическим кризисом, поразившим страну в середине 90-х го дов. Имея разную природу в западной и восточной части (структурно-циклическую и трансформацион ную), он слился в единый, не имевший аналогов в экономической истории процесс. Все это придает региональной политике Германии «новые краски».
Важной вехой в развитии регионального регу лирования национальной экономики ФРГ в после военные годы явилась программа региональной по мощи территориям, «разбившаяся» впоследствии на три самостоятельные программы:
а) программу оказания помощи пограничным с ГДР областям, охватывавшую территорию ши риной в 40 км. При этом не скрывалось, что ока зываемая помощь носила в значительной мере
559
Специфика региона.чьиой политики в странах Западной Европы ___________
политический характер и была направлена на соз дание новой инфраструктуры за счет федерального бюджета и бюджетов земель. При этом часть льгот предоставлялась в виде специальных налоговых по гашении и в форме государственных заказов пред принимателям пограничных земель на выгодных для тех условиях;
б) программу развития регионов, подлежав ших восстановлению или оздоровлению. Она была рассчитана в основном на мелкокрестьянские и сла боразвитые ареалы с недостаточно развитой эко номической инфраструктурой, с высокой безработи цей (особенно сезонной) и т. д. Попутно Институтом по исследованию пространства была выработана методика классификации отсталых регионов и ре гионов восстановления с использованием более 30 различных статистических показателей, среди ко торых один из главных - расчет ВВП на душу на селения. Принципы, которые при этом ставились во главу угла, заключались:
1) в постепенном выравнивании уровней ре гиональных доходов;
2) повышении экономической мощи отсталых регионов;
3) улучшении аграрной структуры сельскохо зяйственных регионов и установлении осо бого правового режима высокоплодородных
560
Специфика регионачьиоН политики в странах Западной Европы
земель, дающих основной сбор товарных
культур;
4) региональное регулирование резервов и по токов трудовых ресурсов; в) программу индустриализации основных центров экономического развития, которых феде ральное правительство определило в количестве 48. Речь шла в основном о центрах сельскохозяйствен ных территорий, о своеобразных «полюсах» роста (хотя в отличие от Франции в официальных доку ментах ФРГ данный термин практически не ис пользовался). Государственная помощь при этом выражалась преимущественно в предоставлении кре дитов по низким процентным ставкам, ссуд и т. д.
С каждым годом число региональных про грамм действия увеличивалось и в начале 80-х го дов составило 20. Как правило, каждая программа была приурочена к специальным точкам роста -центрам с населением минимум 20 тыс. чел., что давало возможность оперировать трудовой состав ляющей, то сеть рынком труда. Причем прерогатива отдавалась перспективным рынкам труда: в 80-е годы, в период действия так называемого восьмого «схематического плана» (регулярно принимавшиеся в ФРГ подобные планы сотрудничества федераль ных властей и земель обновлялись один раз в 3-4 года) число точек роста составило 331, в то время как региональных рынков труда - лишь 170.
561
Специфики региоялчьной политики в странах Западной Европы
Что касается системы экономических стиму лов, то в ФРГ она традиционно включала четыре ос новных элемента: два разных вида субсидий (базо вая и дополняющая) на капиталовложения, льгот ные займы и специальные права амортизации. Ос новная субсидия на капиталовложения носила ав томатический характер и рассматривалась как сво его рода база стимулирования проектов строитель ства новых и расширения существующих предпри ятий общенациональной значимости (проекты, про дукция которых более, чем на 50 % была предна значена для сбыта на месте, не могли претендовать на субсидии. При этом уровень субсидии колебался в зависимости от региона). Дополняющая субсидия была отдана на откуп земельным властям и предос тавлялась достаточно редко - в зависимости от зна чения проекта для местной экономики.
Третий элемент системы стимулов - льготное кредитование - был менее распространен в сравне нии с субсидиями. Претендентами на займы были в основном мелкие и средние фирмы (до 50 чел. с оборотом менее 5 млн. марок), которые, как пра вило, не могли пользоваться субсидиями и работали на местный рынок. Действие амортизационных льгот было строго локализовано и почти целиком относилось к предприятиям, расположенным в при граничной полосе с бывшей ГДР.
562
Специфика региональной политики в странах Западной Европы ___
Использовались и другие, менее значимые стимулы регионального развития, как-то: снижение цен на земельные участки для строительства про мышленных зданий, преимущества в получении го сударственных контрактов фирмами, функциони рующими в пределах «проблемных» регионов, льго ты на транспортные расходы для предприятий, рас положенных в приграничной с ГДР зоне и др.
После объединения Германии диспропорции в социально-экономическом развитии земель значи тельно усилились. С одной стороны, в стране име ются такие регионы концентрации производствен ных мощностей как Рейнско-Майнский, Рейнско-Неккарский, Штутгартский, Мюнхенский, Ганно-верский. Берлинский, Бременский, Нюрнбергский, Гамбургский, Лейпцигский, концентрирующие две трети всего населения страны и до 80% промыш ленного производства. С другой - прибавились срав нительно слаборазвитые и менее заселенные бывшие округа ГДР - Росток, Шверин, Нейбранденбург (земля Мекленбург в прошлом, сегодня - Меклен-бург-Передняя Померания - рис. 25), которые на ряду с бывшей пограничной зоной с ГДР (от Фленсбурга до Пассау), отдельными местностями на Юге и Юго-Западе, а также староосвоенными гор нопромышленными Руром и Сааром представляют собой сегодня «головную боль» для боннского пра вительства. 563
^ L-i '~^ E^
§ ^ CL, ^
^
^ ^ r^ ^—'
^ ^
^ 0
0 Ц я S и s
s X
^ Й Й in &, ^' F u
Й ^ s ^
В и
1 ё б м
^a ^ к in
CM
d s CL,
Специфика реггюпалмюН по.ттики в странах Зипадяой Европы
Национальные бюджеты на 1991-1995 годы и 1996-2000 годы подтверждают последовательную финансовую полигику федеральный властей, на правленную на решение социально-экономических проблем, порожденных объединением Германии, трансформацией экономики бывшей ГДР в соци ально-рыночное хозяйство. Приблизительно каждая четвертая марка расходуется на эти цели, вызывая известное недовольство населения западных земель.
В последние годы особенно повышается роль налоговых льгот и субсидий для мелкого и среднего бизнеса («экономики среднего уровня»). Причем с целью поддержки мелких и средних фирм, возни кающих на новых землях Германии, федеральное правительство предоставляет даже более щедрые налоговые и другие льготы, чем в западных землях. Таким образом, формирование новой экономиче ской структуру в восточных землях осуществляется при мощной поддержке государства, поскольку соз дание новых производственных мощностей, пере профилирование старых, поощрение и приватиза ция свободного предпринимательства требует ог ромных финансовых затрат.
Есть веские основания утверждать, что меха низм бюджетного выравнивания в ФРГ - один из наиболее прогрессивных в мире.
В соответствии с федеральной конституцией земли получили здесь не только право самостоятельно
565
Специфика региональной политики в странах Западной Европы
формировать и исполнять бюджет, но и отклонять принятие бундестагом решений по бюджетным воп росам. Одновременно произошло разграничение фискальных полномочий между центром и землями. За первым осталось право определять налоговую ба зу, за вторыми - в основном контроль за местными акцизами, а также сбор налогов (кроме федеральных акцизов, таможенных пошлин и налогов ЕС).
В бюджетной системе Германии очень четко прослеживается долевой принцип всех трех звеньев власти в формировании главных налоговых дохо дов: личного и корпоративного подоходных налогов и НДС. Обращает на себя внимание быстрый рост этих поступлений в налоговых доходах консолиди рованного бюджета страны (с 39 % в середине 60-х годов до 75 % в середине 90-х годов). Весьма по учительная таблица 18 свидетельствует о том, что в федеральном бюджете Германии совместные налоги составляют почти 75 %, в бюджетах земель - в среднем 87%, а в местных бюджетах - 41 % (О. Богачева, 1994).
В контексте региональной политики важен принцип действия механизма вертикального и гори зонтального выравнивания бюджетной системы. Если для вертикального выравнивания в качестве главного регулятора используется распределение поступлений от НДС между федеральным и сово купным бюджетом земель, то для горизонтального
566
Специфика региональной политики в странах _______ ___ Западной Европы
выравнивания применяется целый набор средств, среди которых выделяются совместные налоги, иду щие в бюджеты земель.
Здесь характерна следующая деталь (весьма полезная для усвоения российскими властями): по ступления от НДС (на 75 %) распределяются в за висимости от численности населения земель, а не по месту выплаты налога или другому какому-то принципу. То есть, на практике осуществляется принцип территориальной справедливости, когда богатые земли делятся с бедными частью бюджет ных средств.
Специфика формирования бюджетной систе мы Германии состоит еще и в особой системе вы равнивания налогового потенциала с помощью го ризонтальных трансфертов. Последние в значи тельной степени исходят из фискальных возможно стей, и частично - из бюджетных потребностей зе мель. Здесь поучительна методика определения на логовых потенциалов земель (базирующаяся на ис числении суммы налоговых поступлений в бюджет земель, 50 % унифицированных поступлений в ме стные бюджеты от подоходного налога, налога на недвижимость и бизнес) и бюджетных потребно стей земель. Последняя более сложна: за основу принимается среднедушевой показатель совокуп ных налоговых поступлений в бюджеты земель, умножаемый затем на численность населения,
56^
Таблица J8 Трансфертные платежи в горизонтальном выравнивании бюджетного положения
западных земель ФРГ, 1990 г.
|
Земли |
Население, млн человек |
Фискаль ный потенциал, %' |
Выравни вающие платежи, млн марок |
Фискальный потенциал после транс фертов, % |
Дополнитель ные гранты, млн марок |
Фискальный потенция после грантов и трансфертов |
|
Северный Рейн -Вестфалия |
17,1 |
101.3 |
-56 |
101,3 |
3 |
101,3 |
|
Бавария |
11,2 |
100,1 |
-36 |
100,0 |
100.0 |
|
|
Баден-Вюртенберг |
9.6 |
110,8 |
-2503 |
103,6 |
103,6 |
|
|
Нижняя Саксония |
7.3 |
87,6 |
+1937 |
94,9 |
1299 |
99,8 |
|
Гессен |
5,7 |
110,1 |
-1446 |
103,1 |
103,1 |
|
|
Рейн-Пфа.'1ьц |
3,7 |
91,8 |
+493 |
95,5 |
562 |
99.6 |
|
Шлезвиг-Гольштейн |
2,6 |
88,5 |
+607 |
94,9 |
513 |
100.4 |
|
Саарская область |
1,1 |
85,4 |
+370 |
94,9 |
365 |
104,3 |
|
Гамбург |
1,6 |
101,4 |
-7 |
101,3 |
101,3 |
|
|
Бремен |
0.7 |
75.0 |
+641 |
94.9 |
256 |
102.9 |
|
Всего |
+/- 4048 |
2998 |
В%отсреднегоуровня. Источник: V.Fiedler.TheExperienceofGermany.
Специфика регионачыюй политики в странах _________ Западной Европы
проживаемого на территории каждой земли, для определения так называемой «специальной нагруз ки» на бюджет.
В конечном итоге для определения объема и направления трансфертного платежа учитываются как величина налогового потенциала земли, так и показатель «специальной нагрузки». В табл. 18 от ражены трансфертные платежи в горизонтальном выравнивании бюджетного положения западных земель ФРГ в 1990 г.
Контрольные вопросы и задания
1. Какого рода противоречия существуют между общенациональными и региональными инте ресами в любом государстве?
2. Что представляют собой английская сис тема «сертификатов промышенного развития»?
3. В связи с чем за Францией закрепилось на звание «классической страны рыночного програм мирования»?
4. Почему проблема децентрализации Парижа всегда была острее, чем Лондона, Рима или Бер лина?
5. В чем состоят особенности итальянской дуалистической системы «Север-Юг»?
6. С какими острыми региональными пробле мами столкнулась объединенная Германия?
569
Специфика региони.пьной политики в странах Западной Европы
проживаемого на территории каждой земли, для определения так называемой «специальной нагруз ки» на бюджет.
В конечном итоге для определения объема и направления трансфертного платежа учитываются как величина налогового потенциала земли, так и показатель «специальной нагрузки». В табл. 18 от ражены трансфертные платежи в горизонтальном выравнивании бюджетного положения западных земель ФРГ в 1990 г.