Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
349
PAGE 30
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Северо-Кавказская академия государственной службы
Волгоградская академия государственной службы
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Учебник
Издание 3-е, переработанное и дополненное
Под общей редакцией доктора исторических наук, профессора Р.Г.Пихои
Москва
Издательство РАГС
2003
Научно-редакционный совет серии
"Учебники Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации"
Председатель совета
Медведев Д.А,
первый заместитель Руководителя Администрации Президента РФ
Сопредседатель совета
Егоров В.К.
президент-ректор РАГС
Члены совета
Бойков В.Э.
заведующий кафедрой РАГС
Григорьев В. В.
зам. министра по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ
Демидов Ф.Д.
проректор РАГС
Игнатов В.Г.
ректор Северо-Кавказской академии государственной службы
Кирпичников М.П.
первый зам. министра промышленности, науки и технологий РФ,
академик РАН
Мальцев Г. В.
заведующий кафедрой РАГС
Мерцалов А.А.
ректор Орловской региональной академии государственной службы
Месяц Г.А.
вице-президент Российской академии наук, председатель ВАК
Михайлов В.А,
заведующий кафедрой РАГС
Никандров Н.Д.
президент Российской академии образования
Степашин С.В.
президент Российского книжного союза, председатель Счетной палаты РФ
Филиппов В.М.
министр образования РФ
Фролов Г.Я.
директор Издательского центра РАГС
Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также для слушателей, обучающихся в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих
Рецензенты:
Данилов А.А., д.и.н., проф.;
КомиссаренкоА.И., д.и.н., проф.;
Соколов А.К., д.и.н., проф.
Редакционная коллегия:
Пихоя Р.Г. — д.и.н., проф., Тимофеев П.Т. — д.и.н., проф., Малышева О.Г. — д.и.н.
Авторский коллектив:
Болотина Н.Ю. к.и.н. (глава 5); Герасименко Г.А. — д.и.н.,
проф. (главы 7, 10); Гусев К.Е. — д.и.н., проф. (глава 8);
Игнатов В.Г. —д.э.н., проф. (введение); Малышева О.Г. — д.и.н. (главы 4, 9); Пихоя Р.Г. — д.и.н., проф. (введение, главы 14, 15, 16, 17, вместо заключения); Попов В.П. —д.и.н., проф. (глава 13); Рогожин Н.М. — д.и.н., проф. (главы 1, 2, 3); Семьянинов В.П. — д.и.н., проф. (глава 7); Сукиасян М.А. — д.и.н., проф. (глава 16); Тимофеев П.Т. — д.и.н., проф. (глава 6); Чернев АД. — к.и.н., доц. (главы 11, 12)
Многие поколения россиян на просторах Евразии создали гигантскую страну с большим производственным, научным, культурным потенциалом, значительными природными и людскими ресурсами, что вызывает чувство законной гордости всех народов России. История российской государственности — это непрерывный процесс возникновения и развития идей государственности, становления институтов государства, совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти (учреждений) в целях более эффективного управления громадными территориями России.
В своем развитии российское государство существовало в различных политических формах — как великое княжение, царство, империя, республика: буржуазно-демократическая, советская, парламентско-президентская.
Российская государственность имела ряд характерных особенностей в управлении, прежде всего, этатизм, то есть активное вмешательство государства в жизнь страны, в систему управления на всех его уровнях, а также патернализм, то есть официально провозглашенный курс государства на поддержку наиболее незащищенных слоев населения.
История России, ее государства — это исторический опыт народа, его социальная память, которая циркулирует в обществе в виде народных преданий и представлений, социальных ожиданий и оценок, памятниках литературы и искусства, а также в виде научных монографий, брошюр и статей. В кризисные периоды своей истории народы обращаются и к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.
Современная Россия вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной характер. Вопрос об укреплении российской государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых вопросов общественной жизни. По словам выдающегося государственного деятеля России В.Н. Татищева, сподвижника Петра Великого, талантливого администратора и основателя исторической науки в России, «история учит о добре прилежать, а зла остерегаться».
Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство российское обладает значительным своеобразием. Это и территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры, это более чем тысячелетняя история и яркая, богатая культура, ставшая частью мирового культурного наследия. Что удерживало народы России вместе несколько столетий? Что обеспечило выживание государства в тяжких испытаниях — набегах, войнах? Что порождало смуты, бунты, революции, разрывавшие страну?
Изучение специфики управленческого опыта, его удач и поражений представляет особый интерес и несомненную актуальность.
В государственном управлении в России проявились и особые черты характера ее народа, создавшего единую русскую культуру — культуру универсальную и терпимую к культуре других народов. Она отразила такие черты национального характера, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллективизм. Однако проявлялась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного, до замены понятия свобода — другим, не тождественным свободе понятием воли. В последнем отсутствует представление об ответственности за совершенное. В безответственной воле — истоки «русского бунта, бессмысленного и беспощадного».
Теоретические вопросы курса
«История государственного управления в России»
Государство — важнейший институт политической системы общества, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. Государство — центральный институт власти в обществе и концентрированное осуществление этой властью политики и управления.
Существует три основных подхода к объяснению происхождения, формирования и существования государства.
Во-первых, государство рассматривается как средство решения «общих дела» (республика) и регулирования отношений правительства (власти) и народа (общества), а также средство, обеспечивающее политическую жизнь самого народа и человека. Такое понимание природы государства сложилось еще в древности, в античной философии. Оно сохраняется и сейчас.
Во-вторых, так называемый классовый подход к природе государства, объясняющий происхождение государства разделением общества на классы. Эта точка зрения представлена в марксистском направлении философии, права и истории. Согласно этим представлениям, «государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в повиновении одному классу прочие подчиненные классы»1.
В-третьих, это правовой и организационно-структурный подходы, которые рассматривают государство как источник права и закона (юридическое государство), организующее жизнь общества и деятельность самого государства и его структур в системе политических и общественных отношений.
В изучении многовековой истории государственного управления в России существовали все эти подходы, в каждом есть и свои достоинства, и свои недостатки. Поэтому важнейшим требованием его изучения является конкретно-исторический подход к анализу всей совокупности сведений по истории государственного управления.
В основу учебного курса положены принципы объективности и историзма. Применяются и общенаучные методы, такие, как исторический, логический, проблемный, используются специально-исторические периодизации. Используется и классовый подход для характеристики позиции государства и государственных деятелей, особенно в условиях раскола населения на противоборствующие группировки. Применяется формационная теория как один из равноправных вариантов трактовки развития общества.
Особое внимание уделено управленческой деятельности людей — незаурядных государственных деятелей, сыгравших большую, если не определяющую роль в ее истории. В этом ряду — Петр I, Александр I, Александр II. Особняком стоит известный мыслитель-реформатор М.М.Сперанский, многие его предложения по государственному и социальному устройству общества нашли применение значительно позже. В конце XIX — начале XX вв. свой вклад в реформирование государственного управления внесли С.Ю.Витте, П.А.Столыпин. В учебнике дана современная оценка государственным деятелям послеоктябрьской (1917г.) эпохи (В.И.Ленин, И.В.Сталин, Н.С.Хрущев, Л.И.Брежнев, М.С.Горбачев, Б.Н.Ельцин). Таким образом, история российской государственности рассматривается в известном смысле и как одна из форм деятельности человека.
Продолжая анализ методологических принципов, положенных в основу данного учебного курса, необходимо подчеркнуть важность уже высказывавшейся точки зрения, что историк вправе использовать любой теоретический инструментарий для анализа исторического материала, если он дает объективное научное знание. Центральным понятием в методологии данной учебной дисциплины является категория государственного управления как целенаправленного организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы.
Государственное управление — это целенаправленные действия государственных органов и служащих по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений). Управление, особенно государственное, — сложное, многоплановое явление. С точки зрения теории и практики это:
— умение добиться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей;
— вид деятельности по руководству людьми и организациями;
— область человеческого знания, помогающего осуществлять эту деятельность;
— определенная категория государственных служащих, специальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению;
— специфический вид трудовой деятельности;
— комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников совместного труда, это необходимое условие их функционирования;
— различные стороны отношений коллективов, включающие прямой обмен деятельностью между участниками труда посредством различных экономических форм;
— сочетание объективных и субъективных факторов развития, целенаправленные действия на основе познания и использования объективных факторов;
— волевые отношения, предусматривающие целенаправленные действия, организационно-распорядительные и другие воздействия на людей и их коллективы.
Государственное управление — одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, экономических, правовых, исторических, социологических и
других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики.
Характерной особенностью российского опыта государственного управления стала незначительная роль традиций гражданского общества. Спецификой России стало отсутствие глубоких традиций городского самоуправления. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление доминировало над экономическим.
Традиционно довлеющими были в России позиции политико-административной элиты. Категория «элита» (в переводе с французского элита — это лучшее, отборное) используется в учебном курсе неоднократно для обозначения на том или ином этапе сформировавшейся команды специалистов по машине государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии2.
Предмет и задачи учебного курса
Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, судебные, полицейские, административные). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и не основных функций государства (поддержание порядка, защита Отечества и охрана его границ, а также финансовая, хозяйственная и религиозно-воспитательная). В государственном учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют государственные задачи. Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра 1. Ученые XIX в. определяли государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи»3. Данное определение признано правомерным и на исходе XX в.4
Государственные учреждения, имеющие властные полномочия, именуются органами государства. Государственный аппарат представляет собой систему тесно связанных друг с другом основных элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов. Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата:
— высшие (которые подчинены непосредственно носителю верховной власти — великому князю, царю, императору, президенту) или являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (Боярская дума. Сенат, Государственный совет, Правительство, Комитет и Совет министров и т.д.);
— центральные отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения) управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений);
— местные органы власти и управления (губернские, уездные. городские и т.д.), территориальные, в отдельных случаях «всероссийские», но связанные «особенным» территориальным делением отдельных национальных окраин.
Предмет учебной дисциплины истории государственного управления в России — исследование закономерностей возникновения, развития и преобразования государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.
Задачи учебного курса:
1. Выявление социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), изменений объема их полномочий, компетенции, направлений деятельности.
2. Установление общего и особенного в развитии Российского государства, специфики управления гигантской страной, в том числе ее окраинами.
3. Всестороннее рассмотрение реформ и контрреформ в области государственного строительства, а также деятельности реформаторов и их судеб.
4. Изучение истории государственной службы в России.
5. Анализ истории самоуправления в России.
6. Исследование роли правящих политических партий, церкви, армии, полиции и других государственных и общественных институтов на разных этапах развития российской государственности.
7. Характеристика роли государственных деятелей в истории России.
© Пихоя Р.Г, 2003
© Игнатов В.Г, 2003
1. Государственность Киевской Руси
Начальный этап в истории российской государственности связан с образованием Древнерусского государства, известного также под названием Киевской Руси. Это крупнейшее в средневековой Европе государство, просуществовавшее с конца IX до середины XII вв., занимало огромную территорию от Балтики до Черного моря и от Западного Буга до Волги. Ко времени образования государства указанную территорию населяли многочисленные земледельческие племена восточных славян, а также десятки народов финского, балтского, тюркского и иранского происхождения. Отдельные восточнославянские племена объединялись в крупные политические и военные союзы, упоминаемые в древнейшей летописи: поляне, древляне, дреговичи, словене, радимичи, вятичи и др. Поэтому одна из главных особенностей мировоззрения населения Киевской Руси — изначальное, можно сказать, генетическое отсутствие племенного эгоизма, широкая распахнутость по отношению к другим языкам и народам.
В восточнославянских племенах государственная власть вырастала в условиях территориальных общин. Главное богатство - земля. Однако обилие лесов и неплодородные земли затрудняли земледелие. Сложный рельеф местности и множество болот делали непроходимыми дороги и не способствовали развитию торговли. Только сильная власть родовых старейшин могла преодолеть все эти трудности. Здесь и кроются глубокие истоки российского единодержавия, деспотизма и тотальности, жизненно необходимых в то далекое время и сохранявшихся многие века.
Образование Древнерусского государства
В IХ в. у восточных славян уже существовали внутренние предпосылки для создания государственности. Родоплеменной строй находился на стадии разложения. Верховным органом племени по-прежнему было вече - собрание всех его свободных членов. Но уже существовала племенная знать в лице нескольких привилегированных родов, отличавшихся от массы общинников в социальном и имущественном отношении. Из их среды вече выбирало вождей (князей) и старейшин. Ко времени образования государства уже существовали отдельные племенные княжения. Власть племенных князей опиралась на систему укрепления градопоселений, некоторые из которых позднее превратились в настоящие феодальные города. Племенные княжения были еще догосударственными образованиями, а племенные вожди еще не были князьями в подлинном смысле этого слова.
Существовали и внешние предпосылки, способствовавшие созданию государства у восточных славян. Бескрайние степи, простиравшиеся между Черным морем и лесной полосой Русской равнины, издавна были торной дорогой в Европу для воинственных кочевников, орды которых раз в полтора-два столетия исторгала Азия. Многие кочевые племена пытались закрепиться на этих землях, но оседлые славяне-земледельцы готовы были упорно отстаивать плодородную пашню, дававшую огромные урожаи. Постоянная борьба с кочевниками способствовала объединению восточнославянских племен в древнерусскую народность. По сути Киевская держава сложилась в борьбе с внешними врагами и в дальнейшем стала поистине «формой выживания» в постоянной борьбе со Степью.
В 882 г., согласно летописи, новгородский князь Олег, предварительно заняв Смоленск и Любеч, овладел Киевом и провозгласил его столицей своего государства. «Се буди мати градом русьским», - вложил летописец слова в уста Олега. Сам же Олег стал титуловаться великим князем. Таким образом, 882 г., когда под властью одного князя объединилась Северная Русь (Новгород) и Южная Русь (Киев), стал поворотным в судьбах восточных славян. Объединение двух важнейших центров по великому водному пути «из варяг в греки» дало Олегу возможность приступить к подчинению своей власти прочих восточнославянских земель. Так начался длительный процесс консолидации отдельных племенных княжений восточных славян в единое государство.
Высшая политическая власть в Киевской Руси была представлена великим князем. Он выступал как законодатель, военный вождь, верховный администратор и верховный судья. Со времен первых русских князей, известных по летописям, Рюрика и Олега, княжеская власть становилась индивидуально наследственной, и это придавало ей легитимность в глазах современников. Утверждалась мысль об избранности людей, принадлежавших к княжескому роду. Постепенно власть князя стала восприниматься как власть государственная. К исходу Х столетия Киевское государство приобретало черты раннефеодальной монархии. Огромное значение имело принятие Русью христианства. Церковь укрепляла авторитет князя, рассматривая его власть как богоданную. В 996 г. собор русских епископов торжественно заявил князю Владимиру Святославичу: «Ты поставлен еси от Бога на казнь злым, а добрым на милованье».
Начальные этапы складывания системы
государственного управления
Опорой власти киевских князей была дружина. В родоплеменном обществе дружина если и существовала, то не на постоянной основе, а лишь для одноразового набега на соседей. В руках же киевского князя она стала средством принуждения и управления, взимания дани, защиты собственных интересов и населения страны от врагов.
Дружина проживала на княжеском дворе в особом помещении — гриднице — и находилась на полном содержании князя. В среде дружинников были значительные различия по положению. Старшая дружина, состоявшая из богатых и знатных людей, носила название «бояр», «мужей». Младшая дружина называлась «гриди», «гридь», «гридьба», а также «отроки», «детские», «дети боярские». Возраст при этом не имел значения, «отроком» мог быть и очень старый человек. Старшая дружина участвовала в совещаниях с князем, и ее мнение имело большой вес при первых князьях. Они могли лишь убеждать дружи ну, но не приказывать ей. Из членов дружины состоял в течение долгого времени примитивный аппарат управления.
Известно, что из трех форм или ветвей государственной власти — законодательство, управление, правосудие — управление является самой древней и самой развитой формой. На заре древнерусской государственности земли присоединяемых к Киеву племен окняжались прежде всего путем распространения на них систем сбора дани и создания на местах опорных пунктов центральной власти. Вместе с дружиной князь ходил «в полюдье» - так назывались походы за сбором дани. Первоначально дань собиралась главным образом мехами, а в XI в. уже преобладали деньги. Долгое время дань оставалась, как правило, ненормированной. Размер ее подчас использовался князем как средство экономического и политического давления на непокорных. Если средств у князя не хватало, население облагалось экстренными поборами.
Постепенно дань приобретала во всем государстве характер постоянной податной повинности. Для более или менее регулярного собирания податей были установлены «погосты» и «становища», т.е. места, куда съезжались сборщики и плательщики. Это были по сути административные округа. Были введены также «уставы и уроки», определявшие размеры и места сбора дани. В XI в. появились особые чиновники по сбору дани — «даньщики».
Дань-подать в руках князей и дружинников превращалась в товар и шла главным образом за границу (прежде всего в Византию), частью же — на вооружение дружины и другие нужды государства.
Из числа старших дружинников князь назначал посадников в отдельные центры своего государства. Посадник представлял собой административную власть: собирал дань, судебные и торговые пошлины, вершил суд. Часть собираемых средств шла на содержание посадника и его дружины. Кроме даней-податей население облагалось и рядом натуральных повинностей (военной и подводной), участвовало в постройке и ремонте укреплений.
В X-XI вв. существовала и практика так называемых «кормлений», когда князь даровал своему вассалу право сбора дани (или части ее) в свою пользу той или иной волости без владения самой волостью.
При князьях и посадниках имелись тиуны — агенты, выполнявшие различные функции. Обычно тиуны назначались из дворовых слуг князя. Они заведовали княжеским хозяйством на селах и на княжеском дворе и в зависимости от этого назывались «тиуны сельские» и «тиуны дворские». Помимо обязанностей приказчиков, они присутствовали на суде князя или посадника. Нередко они замещали их на суде, т.е. выполняли функции судей низшей степени.
Существовали и другие должностные лица: мытники, взимающие «мыть» (торговую пошлину), вирники, собирающие «виры» (судебные штрафы за убийство человека) и «продажи» (штрафы за другие виды преступлений). Пошлину за продажу лошадей («пятно») собирали пятенщики.
Деятельность княжеской власти и ее представителей на местах еще не вполне заменяла деятельность крестьянских общин-миров, с глубокой древности привыкших выполнять судебные, административные и финансовые функции. Общинные порядки были приспособлены к требованиям государства. Община, например, была обязана разыскивать убийц и воров (в противном случае ей грозили высокие штрафы), судебные дела разбирались только в присутствии представителей крестьян.
Войско набиралось из населения по мере надобности. Собиралось оно из всех частей Киевского государства. Дружинники обычно были конные, войско - пешее. Оружием должен был снабжать князь. Из старших дружинников князь назначал и военачальников — воевод и тысяцких. В распоряжении князя был также флот — не только речной, но и морской. Киевский летописец сообщает о морских походах на черноморские берега Византии и в Каспийское море.
Русская Правда
В своей практике управления и суда князья опирались на обычное право — неписаное народное право славян, так называемый «закон Русский». Древнейший текст записанного русского права под названием «Русская Правда» появился в начале XI в. в правление князя Ярослава Мудрого. Позднее преемники Ярослава дополнили его новыми статьями. «Русская Правда» включала статьи законов как гражданских, так и уголовных. Она устанавливала судопроизводство, определяла наказания за те или иные проступки и преступления. В отличие от сводов законов других стран тогдашнего христианского мира «Русская Правда» не знала применения пыток и телесных наказаний, но казнь за наиболее тяжкие преступления существовала. Попутно заметим, что впервые в истории Руси за отмену смертной казни как вида наказания вообще, даже за самые тяжкие преступления, высказался внук Ярослава Мудрого Владимир Мономах. Правда, это не нашло отражения в законодательстве его времени. Что касается наказаний, отразившихся в «Русской Правде», то в основном это были денежные штрафы, размеры которых зависели от тяжести проступка и от социального положения пострадавшего. Ряд статей «Русской Правды» ограничивал кровную месть, распространенную тогда в обществе. По меткой оценке Н.М.Карамзина, «Правда Ярослава» утверждала личную безопасность и права на собственность каждого из подданных князя.
Церковь
Особое место в Киевском государстве занимала церковь — влиятельная не только в духовном, но и в политическом отношении организация. Во главе ее стоял поставляемый (назначаемый) патриархом Константинопольским митрополит Киевский. В городах были поставлены подчиненные митрополиту епископы (а в некоторых землях архиепископы). Они руководили обширными церковно-административными округами — епархиями. Причты церквей и братия монастырей подчинялись своему епископу, а через него митрополиту. Таким образом, власть митрополита простиралась на всю Русь и объединяла все духовенство страны. Русская церковь была тесно связана с Константинопольской патриархией и до 1448 г. формально подчинялась ее юрисдикции.
Признав христианство государственной религией, светская власть позаботилась о материальном обеспечении церковной организации. По распоряжению князя Владимира Святославича в конце Х века в церковную казну ежегодно передавалась десятая часть всех княжеских доходов - десятина. Так продолжалось до середины XII в. С развитием феодального землевладения взамен десятины государство предоставило церкви ряд постоянных источников дохода. Среди них важнейшим было право собственности на обширные территории — «вотчины», которое позволяло получать подати и налагать определенные повинности на крестьян, живших на этих землях. Для укрепления материального положения церкви государство освободило священнослужителей и их имущество от налогов и повинностей.
В конце Х в. церкви было пожаловано право суда и сбора судебных пошлин по делам семейно-бытового характера. Под юрисдикцией церкви находился особый класс лиц, который повиновался не князю, а церкви: иерархи, священники, монахи, церковнослужители; лица, призреваемые церковью — старые, увечные, больные; изгои (т.е. лица, потерявшие права гражданского состояния, оказавшиеся вне своего сословия); лица, зависимые от церкви — холопы («челядь»), перешедшие в дар церкви от светских владельцев.
Вечевой строй
В Древнерусском государстве сохранилось вече — народное собрание, в котором участвовало все взрослое население города, а иногда и жители пригородов и даже деревень. Одной из его функций было комплектование народного ополчения и выборы его предводителей — тысяцкого, сотских, десятских. Со временем тысяцкий уже назначался князем из своих приближенных. Весь строй Киевского государства, характер власти князя и окружающей его знати исключали возможность систематического функционирования народных собраний. В XI-XII вв. все случаи упоминания вечевых собраний в летописях связаны с исключительными ситуациями, когда в результате военной угрозы, стихийных бедствий или длительного голода администрация оказывалась не в состоянии контролировать положение. Исключение из этого правила составляли только Новгород с его «пригородом» Псковом и в какой-то степени Полоцк. Здесь вече сохранило свою силу и стало со временем одним из неотъемлемых атрибутов феодальной республики (Новгород и Псков).
Таким образом, система государственного управления Руси в XI в. была представлена следующим образом:
• великий князь;
• князья «иже по городам» (как правило, дети или родственники великого князя, посланные туда по его воле);
• старшая дружина («бояре») - советники князя;
• младшая дружина («отроки», «детские») —сборщики дани-подати и судебных штрафов.
Политическое единство Руси XI - первой половины XII вв. было обусловлено сохранявшимся единством господствовавшего слоя - дружины, объединявшейся вокруг князя и существовавшей, главным образом, за счет сбора дани и судебных штрафов.
2. Государственность периода феодальной раздробленности
Особенности государственного управления
в условиях раздробленности
Со второй половины XI в. отчетливо определились новые тенденции в социально-экономическом и политическом развитии русских земель, которые столетие спустя открыли новый этап в истории русской государственности — эпоху феодальной раздробленности.
Эти новые тенденции были связаны с появлением вотчин - частных крупных земельных владений, принадлежавших, как правило, боярам.
Вотчинники — бояре — владели пахотными землями, табунами коней, стадами коров, домашней птицей. Частью собственности боярина были и несвободные работники (рабы - челядь, холопы). В зависимость от бояр попадали и свободные люди. Таковыми были, например, «рядовичи», заключавшие договор («ряд»), на основании которого они работали на хозяина. Разновидностью «рядовичей» были «закупы», обязанные отработать хозяину «купу» — долг.
Отныне бояре перестали зависеть от князя. Получая регулярные доходы от вотчины, они уже не нуждались в дани, а потому не торопились отправляться за князем в поход. Не дань, а земля, обрабатываемая трудом зависимых от бояр людей, стала главной ценностью. Боярин не хотел отрывать своих смердов от пашни не только ради дальних походов, но иногда даже ради защиты страны от нашествий кочевников, если они прямо не задевали его владений. Не нужна была княжеская дружина и для усмирения и подчинения зависимых людей. У боярина был собственный «аппарат подавления»: боярский тиун (управитель хозяйства), а также старосты, боярские холопы, обслуживавшие боярский двор.
С князем оставалась младшая дружина. Это была не только военная сила, но и часть государственного аппарата, лично зависимая от князя. Ей поручалось собирать судебные штрафы, налоги. Собиравшиеся от имени князя, они были основным источником существования младших дружинников, которые нуждались в князе и «кормились» его милостью.
На рубеже XI-XII вв. наметились первые противоречия между боярством и младшей дружиной. Интересы боярства, оказавшегося связанным со своими вотчинами, часто не совпадали с княжескими. Землевладельцы-феодалы, которые приобрели благодаря своему богатству большую политическую силу, стремились к независимости от центральной власти, оказывали давление на местных князей, дабы решать по собственному усмотрению вопросы внутренней и даже внешней политики.
Между тем этому препятствовал сам характер княжеской власти. Дело в том, что со времен Ярослава Мудрого на Руси действовала система замещения княжеских престолов по принципу родового старейшинства. Русь мыслилась как общее родовое владение Рюриковичей, а это означало право каждого члена семейства на временное владение определенной частью земли по очереди старшинства. В условиях отсутствия минимальной стабильности политической жизни и незакрепленности земельных владений князья часто перемещались из одной волости в другую. Они были проходными фигурами для населения определенной местности. Княжеская дружина, приходившая вместе с князем, лишь собирала дань и налоги с населения, нисколько не беспокоясь о будущем. Выдающийся русский историк В.О.Ключевский писал: «Постоянное передвижение князей со стола на стол и сопровождавшие его споры роняли земский авторитет князя. Князь не прикреплялся к месту владения, к тому или иному столу ни династическими, ни даже личными связями. Он приходил и скоро уходил, был политической случайностью для области, блуждающей кометой».
Социально-экономический прогресс общества в XI—XII вв., подъем земледелия, скотоводства, ремесла и промыслов, развитие внутренней и внешней торговли способствовали росту и укреплению отдельных земель и княжеств Древнерусского государства. Шел рост городов, оживлялась вечевая жизнь, горожане активно боролись за городские вольности и играли важную роль в политических делах. Для социально-экономического развития на местах уже не нужны были огромные масштабы государства в целом.
Происходили изменения и в княжеской среде. Практика родового старейшинства при замещении престолов уже не удовлетворяла разросшийся к XII в. род Рюриковичей. Не было четкого порядка ни в распределении уделов, ни в их наследовании. Каждая ветвь рода - Изяславичи, Святославичи, Игоревичи и т.д. - могла считать себя ущемленной и требовать передела княжений в свою пользу. Все труднее устанавливалось родовое старейшинство. Генеалогически дядя старше племянника, между тем не раз случалось, что физически племянник был старше дяди. Все это рождало княжеские междоусобицы. Набирал силу «отчинный» принцип наследования от отца к сыну. Таким образом, каждый князь превращался из наместника, готового оставить свой удел, в постоянного и наследственного его обладателя, а Русь становилась территорией наследственных владений князей.
Начался сложный, медленный и противоречивый процесс образования земельных династий, вживания дотоле странствовавших князей в социальные структуры различных земель и волостей, сюзеренами которых они становились. С этой поры земельные интересы местных князей и бояр совпали. Они объединились в борьбе с центральной властью, и удельная раздробленность страны приобрела необратимый характер.
Удельные князья перестали платить дань Киеву, разорвали связи со своим верховным сюзереном. Со второй половины XII в. на Руси уже существовало 15 княжеств и отдельных земель: Ростово-Суздальское, Муромо-Рязанское, Смоленское, Киевское, Черниговское, Галицкое, Волынское, Новгородское и др. Количество самостоятельных княжеств не было устойчивым из-за семейных разделов и объединения некоторых из них. Если в середине XII в. насчитывалось 15 крупных и мелких удельных княжеств, то накануне ордынского нашествия (1230-е гг.) - около 50, а в XIV в. количество княжеств различного ранга перевалило за две с половиной сотни.
В исторических исследованиях последних десятилетий было выдвинуто положение о том, что наступление эпохи феодальной раздробленности вовсе не означало распада Древнерусского государства. Изменились лишь политическая структура и форма государственной власти. Ослабление власти киевского князя требовало компенсации путем внедрения иного способа управления страной. Была создана система коллективного сюзеренитета. Суть ее в том, что киевский князь выделял долю («часть», «причастие») в южной Русской земле тому, кто признавал его старейшинство и власть и брал на себя обязательство «страдати за Русскую землю», «стеречи» ее от врагов. Такие решения великого князя утверждались на съезде с другими южнорусскими князьями. Практикой стало обязательство киевского князя «думать о Русской земле» (т.е. управлять) вместе с другими совладельцами. Эта система оказалась жизнеспособной, обеспечив относительную стабильность общественно-политической жизни Древней Руси почти до времени монголо-татарского нашествия.
Древнерусские княжества и земли:
специфика политической организации
Оценивая феодальную раздробленность Руси XII-XV вв., следует подчеркнуть, что, будучи порождением в целом прогрессивного социально-экономического развития общества, она была сложным и диалектически противоречивым явлением. Высшая власть в каждом княжестве приблизилась к объекту управления, что, казалось бы, должно было способствовать экономическому расцвету отдельных регионов. В то же время внутренняя жизнь Руси того времени во многом определялась княжескими усобицами, в ходе которых гибли тысячи людей и уничтожались те самые производительные силы, развитие которых главным образом и привело к состоянию раздробленности. Кроме того, ослабление центральной власти и усобицы князей подрывали обороноспособность страны и делали Русь легкой добычей для чужеземных завоевателей.
В период феодальной раздробленности политическое устройство отдельных земель и княжеств сохраняло традиционные черты: в большинстве княжеств — в форме феодальной монархии, а в Новгородской и Псковской землях — в форме феодальной республики.
В княжествах монархического типа князья придерживались традиционной формы правления, хотя каждой из русских земель были присущи свои характерные особенности. Примером тому может служить Владимиро-Суздальское княжество.
В XI в. Суздалыдина, или Залесская Русь, была далекой окраиной Киевского государства. Активное освоение северо-восточных территорий началось с XII в. при князе Юрии Долгоруком. В XIII в. в молодом Владимиро-Суздальском княжестве преобладали дружинные связи, которые были характерны и для Южной Руси. Политической опорой князя была дружина. Старшие дружинники («бояре») становились вассалами князя, младшие («отроки», «детские») формировали княжеский двор. Дружинники-вассалы имели право свободно выбирать себе сюзерена и переходить от одного князя к другому. Без ведома старшей дружины князь обычно не принимал решений. Процесс превращения дружинников в класс феодалов-землевладельцев на северо-востоке Руси в то время еще не был завершен.
В области и города князь назначал посадников из числа младших дружинников, правивших от имени князя. На местах и при дворе князя действовали тиуны — холопы, выполнявшие важнейшие поручения князя. Посадники и тиуны составляли административный аппарат княжеского двора. Все они были слугами своего господина и целиком зависели от него.
Типичным примером феодально-республиканской системы правления был Новгород, который в XII в. стал боярской республикой с самобытным вечевым устройством.
Вече решало большинство важнейших вопросов внутренней и внешней политики: объявляло войну и заключало мир, утверждало договоры и законодательные акты, приглашало и выгоняло князей. Оно же выбирало должностных лиц - посадника, тысяцкого и епископа (позднее архиепископа).
Князь приглашался в Новгород по договору на должность военачальника и третейского судьи в важнейших судебных разбирательствах. Ему запрещалось приобретать владения в Новгородской земле для себя и своей дружины, пользоваться доходами сверх строго установленных размеров и распоряжаться городской казной. Князь не правил городом, а служил ему. Строптивым князьям новгородцы «указывали путь чист», т.е. попросту выгоняли из города.
Все рычаги и нити правления в Новгороде находились в руках нескольких сот бояр. Этот «совет господ» контролировал представительную и исполнительную власть Новгорода. Высшей светской властью в городе был посадник из бояр. Он созывал вече, открывал его заседания, исполнял его решения. Он же руководил внешними сношениями, контролировал действия князя, осуществлял судебные функции. Его ближайшим помощником был тысяцкий — предводитель городского ополчения, в мирное время осуществлявший полицейский надзор за порядком в городе. Епископ, помимо духовной власти, обладал и светской властью. Он ведал городской казной, внешними сношениями и имел право суда. Должностные лица низшего звена избирались из местных жителей и подчинялись посаднику.
3. Государственность в период ордынского нашествия
В 30-е гг. XIII в. русские земли подверглись монголо-татарскому нашествию. Оно стало последней волной великого переселения народов. Империя Чингисхана, сложившаяся в Центральной Азии, за несколько десятилетий захватила гигантскую территорию — от берегов Тихого океана до Адриатики, поглотив Китай, страны Средней Азии и Закавказья, большую часть русских княжеств.
Раздробленность русских земель сыграла роковую роль, не позволив отразить нашествие завоевателей: каждое княжество встречало врага в одиночку. Русские земли понесли тяжкие потери. По данным археологов, из 74 русских городов 49 были разорены Батыем, 14 из них так и не поднялись из пепла, а еще 15 постепенно превратились в села. Тысячи ремесленников были уведены в рабство, тысячи горожан погибли. Колоссальные потери понес и господствующий класс - князья и дружинники. В истории России началась долгая эпоха монголо-татарского ига.
Древняя Русь в системе управления Монгольской империи
Монгольская империя, а позже ее наследник Золотая Орда, захватив ряд русских княжеств, превратила князей в вассалов-данников. Князья утверждались на престолах ханами через вручение им ярлыков, т.е. жалованных грамот. Старший среди князей, великий князь владимирский, получал особый ярлык на великое княжение. В качестве верховного сюзерена хан вмешивался в междукняжеские распри и вызывал князей к себе в Орду, где и происходил «велик суд перед князьями ординскими».
Страна была обложена колоссальной данью — «выходом». Кроме этого осуществлялись и экстренные выплаты — «запросы». Огромные богатства уходили на подарки хану, его родичам и послам, на взятки придворным и подкуп ордынских чиновников.
Для раскладки дани все население было переписано. Единицей обложения было признано хозяйство (дом, семейство). Тех, кто не в состоянии был платить, уводили в рабство. От обязанности платить дань избавлены были лишь духовенство и церковные люди. Золотоордынские ханы выдавали митрополитам особые ярлыки, подтверждавшие за Русской церковью свободу от дани и других повинностей. Первоначально дань собиралась под надзором особых ханских чиновников - баскаков, но с XIV в. право сбора «выхода» со всей Руси стали передавать ее князьям.
На русских князьях как вассалах золотоордынского хана лежала обязанность являться по первому зову с войсками на помощь своему сюзерену и сражаться за интересы наследников Чингисхана. В летописях разных стран отмечено участие русских отрядов в составе монгольских армий в Китае и на Кавказе, в Польше и на Балканах, во внутренних золотоордынских распрях.
Помимо дани, население Руси должно было выполнять ряд натуральных повинностей. Видное место среди них занимал «ям». Русь была включена в общую систему путей сообщения Монгольской империи, заимствованную из Китая. Через определенные расстояния на проезжих путях устанавливались конюшни и постоялые дворы. Служило там, отрабатывая повинность, окрестное население, оно же поставляло лошадей. Такой пункт назывался «ям», а его служители — «ямчи» (отсюда происходит русское слово «ямщик»). Их задачей было обеспечивать безостановочное передвижение ханских гонцов, послов и чиновников.
Наконец, еще одним средством удержания Руси в повиновении были неоднократные монгольские набеги - карательные экспедиции против непокорных князей и подавление народных восстаний.
Доверяя надзор за порядком в Русской земле старшему, великому князю, монголо-татары не вмешивались вдела внутреннего управления княжеств. Отношения князя к населению не подвергались постоянному надзору и регламентации ордынской власти. Следы влияния татар в администрации, во внешних приемах управления невелики. Тем не менее эпоха ордынского ига оказала особое влияние на характер русской государственной власти.
Азиатский способ властвования в России и рабскую покорность народа связывали с монгольским нашествием еще с карамзинских времен. Эту тему развивали, в частности, борцы с самодержавием. Например, В.И. Ленин не раз отмечал «бесконечные формы татарщины в русской жизни».
После установления монголо-татарского ига русские князья по большей части осознавали могущество Золотой Орды и старались пока мирно уживаться с завоевателями. В тех условиях это было единственным средством уберечь свой народ, население своего княжества от гибели или угона в рабство. Постепенно князья превращались в «служебников» монгольских ханов. Создавалась генерация покорных князей, для которых закон — воля хана. Само же монгольское общество было пронизано отношениями жесткого и жестокого подчинения. Власть Верховного правителя была абсолютной, никем и ничем не ограниченной. Становясь «служебниками» ханов, русские князья впитывали этот дух империи — беспрекословную покорность подданных и безграничную власть правителей.
Это в свою очередь повлияло на характер отношений внутри господствующего класса русского общества. Князья-вассалы, обязанные в новых условиях беспрекословно выполнять волю хана, уже не могли примириться с независимостью старшей дружины, ее былыми правами. Отношения вассалитета в северо-восточной Руси постепенно заменялись отношениями подданства. При Иване III уже существовала стандартная формула обращения феодалов к своему сюзерену:
«Яз холоп твой», немыслимая в среде господствующего класса Западной Европы. Таким образом, монголо-татарское иго прервало естественный процесс развития вассалитета на Руси, процесс создания правовой системы, при которой господствующий класс получал гарантии своих прав и привилегий. А поскольку в обществе все взаимосвязано и раб не может управлять свободными или хотя бы полусвободными людьми, отношение господства и холопского подчинения последовательно распространялись на все этажи социального здания.
Подобным же образом ордынское иго сыграло роковую роль и в развитии русских городов. Домонгольские города обладали своими правами и вольностями и в перспективе должны были завоевать еще большую свободу. В период монгольского господства ордынцы периодически разрушали русские города, иные по нескольку раз. В этих условиях естественной оказывалась консолидация князей и горожан, а не противоборство между ними. Роль и значение князя в условиях постоянной внешней опасности неизмеримо возрастали, что влекло за собой подавление городских вольностей.
Наконец, необходимость борьбы за национальное выживание, стремление народа во что бы то ни стало сбросить ненавистное иноземное иго во многом обусловило форсированную централизацию Русского государства, при которой в обществе уже не было места независимости и свободе. Деспотизм надолго стал нормой государственного бытия России.
Контрольные вопросы и задания
1. Приведите примеры, подтверждающие формирование государственности у восточных славян в IX - первой половине XI вв.
2. Как отразилась феодальная раздробленность на развитии государственности русских земель второй половины XI—XV вв.?
3. В чем проявилось влияние ордынского нашествия на государственность Древней Руси?
Рекомендуемая литература
Хрестоматия по истории России. С древнейших времен до XVIII в.Т.1.М., 1994.
История России. С древнейших времен до конца XVII в. М., 1996.
Милов Л.В. Великорусский пахарь и особенности российского исторического процесса. М., 1988.
Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. Учебник русской истории. СПб., 1993.
Скрынников Р.Г. История Российская IX-XVII вв. М., 1997.
Федоров-Давыдов Г.А. Общественный строй Золотой Орды. М.,1973.
Рогожин Н.М., 2003
1. Объединение русских земель вокруг Москвы
Московское княжество: начало возвышения
Историческую роль воссоздания единого государства и освобождения от монголо-татарского ига взяла на себя Московская Русь. Москва максимально использовала механизм власти с целью накопления сил и средств для достижения этой цели. С необычайной настойчивостью московские князья боролись за концентрацию власти в своих руках, принимая подчас самые крайние меры к противникам централизации, действуя по принципу «во что бы то ни стало». Длительный и сложный процесс образования централизованного Российского государства растянулся на два столетия. В XIV-XV вв. шел двуединый процесс объединения русских земель вокруг Москвы и борьбы с ордынским игом.
Впервые упомянутая в летописи в 1147 г. маленькая деревянная Москва была стерта с лица земли во время нашествия на Русь батыевых полчищ. Но город вновь отстроили. Несколько десятилетий крошечное Московское княжество входило в состав Переяславского княжества, являвшегося вотчиной Александра Ярославича Невского. Самостоятельным княжением Москва стала в 1270-е гг., в правление князя Даниила Александровича, младшего сына Александра Невского. Он и стал родоначальником династии московских князей.
С этого времени Москва, изначально владевшая лишь ближайшими окрестностями в радиусе 40 км, начала прирастать территориями. Новые земли московские князья приобретали различными путями: прямыми захватами, покупкой, переходом по завещанию, распространением вассальной зависимости и т.д. Одновременно шла борьба за политическое первенство Москвы с Тверью и другими центрами.
Основы могущества Москвы были заложены в правление князя Ивана Даниловича (1325-1340), получившего прозвище Калита (денежный мешок). С этого времени московские князья, не считая незначительных перерывов, носили титул великих князей владимирских, а Москва стала резиденцией русского митрополита и духовным центром Руси.
Бережливые и осторожные в политике, расчетливо приветливые к союзникам и бесконечно жестокие к врагам, московские князья к середине XIV в. обрели силу. При внуке Ивана Калиты Дмитрии Ивановиче (1359-1384) Тверь, издавна соперничавшая с Москвой за гегемонию в северо-восточной Руси, была окончательно повержена. Теперь уже никто из русских князей не осмеливался оспаривать первенство Москвы. Она уже обладала достаточной мощью и авторитетом, чтобы возглавить общерусское дело борьбы с Ордой. После Куликовской битвы 1380 г., за победу, в которой князь Дмитрий Иванович получил прозвище Донской, Москва стала очевидным для всех центром народного объединения.
Процесс консолидации русских земель завершился во второй половине XV в. образованием единого Московского государства. Его создателем и первым «государем всея Руси» стал правнук Дмитрия Донского Иван III Васильевич. В его правление был положен конец монголо-татарскому игу, тяготевшему над Русью два с половиной столетия.
Таким образом, в течение XIV-XV вв. московские князья превратились из скромных вотчинников в государей могучей молодой державы. Соответствующую эволюцию претерпела и система управления на Руси: от наследственной, родовой вотчины - к централизованному государству.
Процесс концентрации власти в руках московских князей был длительным и сложным. В XIV в. политическая карта Руси представляла собой совокупность нескольких крупных самостоятельных княжений, внутри которых существовали местные, или «удельные» княжества. Это великие княжества Владимирское, Тверское, Московское, Суздальско-Нижегородское и Рязанское. На северо-западе Руси крупными политическими центрами были феодальные республики Новгород и Псков.
Главное положение среди русских князей традиционно занимал великий князь владимирский. Им мог стать любой из потомков первого великого князя владимирского Всеволода Большое Гнездо. Ярлык на Владимирское княжество ордынские ханы отдавали самому сильному и богатому русскому князю, но следили за тем, чтобы усиление его власти не становилось опасным для Золотой Орды. С XIV в. князь, получивший титул великого князя владимирского, уже не переезжал во Владимир, как раньше, а оставался княжить в своем старом княжестве. Он лишь присоединял к нему на время своего великого княжения территорию великого княжества Владимирского со всеми его доходами и военными силами. После 1328 г. великим князем владимирским (за кратковременным исключением) являлся старший московский князь.
Свои отношения с другими великими князьями великий князь владимирский строил на договорных началах. Основным условием его договоров с Тверью и Рязанью было единство внешней политики, особенно по отношению к Орде. Договорные грамоты устанавливали границы владений, порядок решения порубежных споров, охрану торговли и размер торговых пошлин, право вольного отъезда бояр и вольных слуг к другому князю. При разрешении всех этих вопросов договаривавшиеся стороны выступали как равноправные. В системе международных отношений великий князь владимирский выступал главой феодального союза русских князей, состав которого подвергался постоянным изменениям и зависел от фактического соотношения сил в то или иное время.
Каждое великое княжество представляло собой самостоятельную феодальную политическую систему. Во главе ее стоял великий князь. Все члены княжеской семьи имели в княжестве свои уделы, в которых были суверенными феодальными государями. Отношения со своим великим князем они тоже строили на договорных началах.
Отношения между князьями, принадлежавшими к одной семье, как и между князьями разных династий (московских, тверских, рязанских и т.д.), строились на основе договоров. При этом политические отношения между ними выражались в терминах кровного родства. Для московских князей старшим являлся великий князь московский. Для следующей за ним категории князей он был «братом старейшим», которого они чтили «в отца место». Вторую ступень составляли просто «братья», за ними — «братья молодшие». Все это были политические термины, которые могли не соответствовать степеням родства.
На путях централизации
В пределах своих владений каждый князь являлся суверенным феодальным государем. В княжеском договоре это выражалось формулой: «тебе знати своя отчина, а мне знати своя отчина». Каждый князь в пределах своей территории сам судил население, собирал дань, раздавал жалованные грамоты. Князья взаимно обязывались в княжествах друг у друга сел не покупать, в чужие владения даныциков не посылать, жалованных грамот не раздавать.
Финансовая самостоятельность удельных князей ограничивалась лишь в отношении ордынского «выхода» (дани). Они должны были передавать собранную дань великому князю. При этом последний не имел права посылать в чужие владения своих даныциков.
Наиболее значительными преимуществами великий князь обладал в сфере внешней политики. В начале XV в. удельные князья уже не имели самостоятельных сношений с Ордой. Это право принадлежало одному великому князю и позволяло ему пользоваться внешней политикой как средством усиления своей власти.
Что касается отношений удельных князей с другими русскими княжествами или с другими государствами, то эти вопросы, согласно договорам, решались сообща. Главная цель княжеских договоров - общая внешняя политика. У князей должны были быть общие враги и союзники: «А кто будет брату нашему старейшему недруг, то и нам недруг, а кто будет брату нашему старейшему друг, то и нам друг». В некоторых договорах подробно указывалось, в каких случаях князья сами выступали в поход или посылали своих воевод и бояр с ратными силами.
Помимо великих и удельных существовали также «служебные» князья, т.е. бывшие самостоятельные князья, потерявшие независимость. Служебными князьями становились также выходцы из других земель, например, литовские князья. Некоторые из них переходили под власть великого князя московского со своими отчинами. Иногда князь давал им новые земли и города, которые, однако, не превращались в их наследственные уделы.
Возникновение системы управления
Под началом великих и удельных князей находились землевладельцы-вассалы. Высший их слой составляли бояре — крупные и влиятельные землевладельцы-вотчинники. Термин «боярин» всегда означал (за исключением, может быть, Новгорода и Пскова) княжеского или епископского слугу высокого ранга.
Важной привилегией боярина был суд над всем населением его владений. Исключением были лишь важнейшие уголовные преступления (душегубство, разбой и татьба с поличным), которые обычно оставались в ведении княжеского суда. Если же на суде сталкивались интересы людей разных землевладельцев, то устанавливался общий, совместный («смесный») суд с участием представителей обеих заинтересованных сторон. Другим важным правом боярина было право сбора определенных доходов с подвластного населения в свою пользу (судебные пошлины и др.). Собирал он также дань и другие поборы с населения в пользу князя, в княжестве которого находились эти боярские владения.
Бояре состояли на службе отдельных князей или церковных иерархов и пользовались их покровительством. По призыву своего господина боярин был обязан выходить на военную службу с отрядом своих вассалов и людей. Боярин имел право переходить на службу к другому князю, даже врагу своего прежнего господина. Служба не зависела от местоположения боярских вотчин. Но если боярин служил другому князю, он все равно должен был участвовать в обороне своего города.
Следующую категорию землевладельцев составляли «дети боярские» и «вольные слуги». Происхождение термина «дети боярские» точно не установлено. Возможно, это были измельчавшие потомки боярских фамилий. Подругой версии, этот термин заменил собой древние термины «детские» и «отроки», которыми обозначалась младшая дружина князя или боярина, В отличие от бояр «дети боярские» и «вольные слуги» были мелкими землевладельцами и не имели собственных вооруженных отрядов. Они несли личную военную службу. Как и бояре, они имели право перехода под начало другого господина.
Была еще одна категория мелких землевладельцев — «служилые холопы». Она состояла из свободных людей и холопов, которые исполняли различные хозяйственные и административные функции в сложном хозяйстве князя: псари, конюхи, садовники, мастера, огородники и др. За службу они получали от князя в пользование земли с правом извлекать обычные феодальные доходы. Все эти лица состояли в ведомстве дворецкого («дворского»), который заведовал княжеским хозяйством, и потому назывались «слугами под дворским». В отличие от вольных слуг они не имели права переходить к другому господину.
Крупными землевладельцами были монастыри, которым князь передавал судебные функции в пределах монастырской территории и право собирать судебные пошлины, бывшие немаловажной статьей дохода монастырей.
Таким образом, в XIV в. политическая власть внутри каждого из великих княжеств рассеивалась, дробилась между различными категориями господствующего класса. На территории собственного княжества великий князь обладал полнотой власти лишь в пределах собственных вотчинных земель и земель, которые не имели частного собственника. Характер управления этими территориями отражал положение великого князя как вотчинника и государя.
Ближайшими помощниками князя по управлению были бояре и вольные слуги. Высший слой княжеских бояр носил название бояр «больших» и «введенных». Звание боярина «введенного» со второй половины XV в. было придворным званием и давалось по княжескому пожалованию. Это были постоянные советники великого князя и исполнители его поручений по всем вопросам государственного управления.
Другую категорию бояр составляли бояре «путные», которые ведали отдельными отраслями хозяйства великого князя. Бортное хозяйство составляло путь чашничий, княжеская охота — путь ловчий, коневодство — путь конюший и т.д. «Путные» бояре, возглавлявшие эти «пути», носили соответствующие названия: сокольничий, конюший, ловчий, чашник и т.д. Каждый «путь» княжеского хозяйства состоял из разбросанных в разных местах земель, угодий, деревень, сел. Эти земли вместе с жившим на них населением и находились в ведении «путных» бояр.
По важнейшим вопросам управления (внешняя политика, военные действия, наследство) князь советовался с членами княжеской фамилии, высшими сановниками церкви и ближними боярами. Эти совещания не были постоянными и не имели строго определенного состава. В совещаниях с князем по делам текущего управления обычно участвовали управители «путей», а также тысяцкий, окольничий и казначей.
Тысяцкий, как и в прежние времена, был предводителем местного городского ополчения, а также ведал судебным и финансовым надзором. В Москве и Твери эта должность передавалась по наследству. С развитием княжеского войска и усилением княжеской власти должность тысяцкого была упразднена. В Москве это произошло в 1373 г., при князе Дмитрии Ивановиче, после смерти тысяцкого Василия Васильевича Протасьева.
Происхождение слова «окольничий» неизвестно, но функции их по документам отражены достаточно ясно. Они ведали «околицами», т.е. какими-то территория ми государства. Часто упоминаются они в документах, связанных с судебными делами, или как люди, которые на местах следят за выполнением распоряжений князя.
Казначей был хранителем великокняжеской казны и архива. По-видимому, казна стала первым государственным учреждением, сложившимся еще до образования централизованного государства. Уже в середине XV в. впервые упоминаются должности казенного дьяка и подьячего — должностных лиц, ведущих делопроизводство казны. Помимо своих основных функций, казначей ведал также ямскими, поместными и посольскими делами, так как делопроизводство по этим делам также велось на Казенном дворе.
Важную роль в управлении княжеским хозяйством играл дворецкий (дворский). Он ведал землями, которые находились вне управления «путных» бояр. Под его началом находились уже упоминаемые «слуги под дворским», обслуживавшие княжеский двор.
Аппарат местного управления был построен в значительной степени на участии в нем бояр-вотчинников, ведавших судом и доходами с населения своих владений. Поэтому великокняжеские бояре и слуги управляли только землями, не имевшими частного владельца.
Местные органы управления
Рост территории Московского княжества в XIV — первой половине XV вв. привел к усложнению административно-территориального деления. Раньше городами управляли наместники, а сельскими местностями (волостями) — волостели. Теперь же княжество подразделялось на обширные уезды, а те в свою очередь - на волости и станы. Городом и пригородным станом управлял наместник великого князя из бояр, волостями — волостели из более мелких феодалов. Они осуществляли административно-полицейские, судебные, военные функции, ведали служилыми людьми в городах. Жалования от великого князя наместники и волостели не получали, а за свое управление брали с местного населения «корм» натурой. Такая система местного управления называлась «кормлением».
Вновь назначенного наместника население города встречало «въезжим кормом». На Рождество, Пасху и в Петров день население поставляло ему основной корм (продукты, фураж для лошадей и др.). Кроме того, наместнику шла известная часть различных пошлин (полавочных, таможенных и др.). Значительным источником доходов для наместников был суд. Часть денежных доходов кормленщики оставляли себе, часть отдавали князю.
Особый корм полагался административному персоналу наместника: судьям, тиунам, доводчикам (осуществляли вызов в суд) и праветчикам (судебные исполнители). Все они чаще всего были дворовыми людьми наместника или волостеля.
Взимаемые с населения корма были так велики, что ими кормились не только семьи наместников и волостелей, но и их многочисленная челядь. Система кормлений первоначально ничем не ограничивалась.
На рубеже XIV—XV вв. окрепшая великокняжеская власть приступила к ликвидации удельных княжений. В Твери, Рязани, Москве каждый великий князь стремился подчинить своей власти удельных князей, своих родственников и перевести их на положение «служебных князей», т.е. сделать их своими вассалами. Московская удельная система была ликвидирована к середине XV в. после кровавой двадцатилетней смуты, завершившейся победой великого князя Василия Васильевича Темного, отца Ивана III. Успешная ликвидация местных княжеств происходила также в Рязанском и Тверском великих княжениях.
В начале XV в. большие перемены произошли в положении великого княжества Владимирского. Дмитрий Донской перед смертью благословил старшего сына великим княжением Владимирским, не спрашивая согласия ордынского хана. С этого времени этот титул стал наследственно передаваться в линии московских князей, а территория великого княжества Владимирского слилась с основной московской территорией. Таким образом. Московское княжество превратилось в великое княжество Московско-Владимирское, а великий князь владимирский, прежний глава феодального союза русских князей, стал превращаться в государя объединенных русских земель.
2. Российское «возрождение»
Время правления Ивана III Васильевича (1462—1505) стало переломным в отечественной истории. К концу XV столетия после трех с половиной веков страшных удельных неурядиц, кровавых междоусобий и столь же кровавого иноземного владычества Русь снова возродилась, произошло превращение лоскутной государственности многих земель в мощное государственное объединение — Россию (название «Россия» появляется в источниках с конца XV в.).
Образование национальных централизованных государств с сильной королевской властью было общим явлением в Западной Европе XV столетия. В отличие от Запада в северо-восточных русских землях еще не созрели все необходимые предпосылки для прочного политического объединения страны. Образование Русского централизованного государства было ускорено внешней опасностью. Еще в XIII в. на восточных берегах Балтийского моря появились немцы. Они потеснили литовские племена, угрожали
Новгороду и Пскову. Под влиянием немецкой опасности литовские племена объединились политически, положив начало Великому княжеству Литовскому. За два века своего существования оно присоединило к себе многие древнерусские княжества и земли, в том числе Владимир-Волынский, Киев, Чернигов, Полоцк, Витебск, Смоленск и множество других крупных городов. В середине XV в. московско-литовские рубежи проходили недалеко от Тулы, Калуги и Можайска. Наконец, на юго-востоке Руси в XIII в. возникла Золотая Орда, и ее иго начинает тяготеть над Русью.
Таким образом, почти одновременно Русь оказалась окружена врагами, действовавшими наступательно, и речь шла об историческом выживании великорусского племени. Эта необходимость борьбы ускорила процесс образования Русского централизованного государства. Форсированная централизация опиралась чаще всего на военную силу и военные методы управления. Отсюда проистекали деспотические черты власти московских государей.
Государственная деятельность Ивана III
Когда Иван III начинал княжить, его княжество было окружено русскими владениями: земли Великого Новгорода, князей тверских, рязанских, ростовских, ярославских. Великий князь подчинил себе все эти земли или силой, или мирными соглашениями. Он уничтожил республиканский вечевой строи в Новгороде, в Пскове посадил своего наместника. В конце своего княжения он имел лишь иноплеменных и иноверных соседей: шведов, немцев, литву, татар. Ранее Иван III был лишь самым сильным среди удельных князей. Теперь он превратился в единого государя великорусской народности, должен был думать о защите целого народа от внешней опасности. Раньше его политика была удельной, теперь она стала национальной.
Превратившись в «государя всея Руси», Иван III открыл новое направление и во внешних сношениях Руси. Он сбросил с себя последние остатки зависимости от ордынского хана. Для этого не понадобилось второй Куликовской битвы: татарское иго закончилось знаменитым «стоянием на Уфе» в 1480 г. Но борьба с татарами продолжалась. На территории ослабевшей и распавшейся Золотой Орды в XV в. появились новые самостоятельные государства, самыми важными из которых были Казанское, Астраханское, Крымское и Сибирское ханства. Иван III заявил притязания на южные и западные земли, вошедшие в состав Великого княжества Литовского, и начал военные действия против Литвы. Русско-литовские войны продолжались более трех с половиной веков. Твердую наступательную политику проводил Иван Васильевич и в отношении Ливонского ордена. Воюя со своими западными соседями, он искал дружбы и союзов в Европе. При нем Москва вступила в дипломатические отношения с Данией, с императором Священной Римской империи германской нации, с Венгрией, Венецией, Турцией.
Иван III гордо отверг королевский титул, предложенный ему германским императором. По европейским образцам был составлен и длинный пышный титул «государя всея Руси». По примеру того же германского императора Иван III приказал вырезать на своей печати символ власти - герб: увенчанного коронами двуглавого орла. С конца XV в. формировалась и государственная идеология, основанная на идеях богоизбранности и независимости Московского государства.
Большие изменения происходили в составе и положении господствующего класса. Наблюдался прилив новых слуг ко двору московского государя. Ряды старомосковского боярства пополнились бывшими удельными князьями и находившимися под их началом князьями и боярами. Были здесь и перешедшие под власть московского государя литовские князья, татарские царевичи и др. Все они превращались в московских бояр — подданных великого князя. Крупные феодалы пользовались в своих вотчинах всеми прежними прерогативами власти, но правом свободного отъезда к другому господину уже воспользоваться не могли. С объединением русских земель у бояр оставалась одна возможность — отъезд в соседние государства, прежде всего в Великое княжество Литовское, а это считалось государственной изменой. Пережитки политической раздробленности сохранялись и в XVI в. в виде уделов московских князей — братьев и племянников великого князя.
Великокняжеская власть и служилое дворянство
С конца XV в. оформляется новый слой землевладельцев — служилое дворянство, выросшее, главным образом, из состава слуг княжеских и боярских дворов. Во второй половине XV в. за свою службу они получали небольшие земельные владения. Стремясь к увеличению военных сил, Иван III в большей степени, чем прежде, привлекал к военной службе мелких землевладельцев, давал землю вольным людям и даже холопам, превращая их в своих слуг. В конце XV в. старый термин «дворяне» (слуги княжеского двора) приобрел более широкое значение. Так стали называться и все посаженные на землю военные слуги. Княжеские дружины сменили полки, состоявшие из помещиков. На время своей службы они получали земли с «сидевшими» на них крестьянами, которых князь обязывал содержать дворян (помещиков). Крестьяне отдавали помещику часть продуктов своего труда (оброк), выполняли различные сельскохозяйственные работы (барщина), несли другие повинности.
Боярская аристократия и поместное служилое дворянство стали играть ведущую роль в системе государственного управления Русского централизованного государства. Новый государственный порядок, который начал складываться при Иване 111, окончательно оформился при его внуке Иване IV Васильевиче (Грозном). В 1547 г. семнадцатилетний Иван IV венчался на царство и впервые официально принял титул царя, считавшийся равным императорскому
3. Централизованное государство и его высшие органы
Русское централизованное государство с единой верховной властью, с общими для всей страны законами, с профессиональным госаппаратом оформилось в XVI в. Высшим законодательным и управленческим органом в XVI-XVII вв. была Боярская дума, которая, не имея раздельной от государя компетенции, регулярно обсуждала с ним вопросы общегосударственной важности (проекты государственных преобразований и новых законов, вопросы внешних сношений), рассматривала дела о земельных пожалованиях и служебных назначениях, о деятельности различных «чиноначальников», о преступлениях по должности и об уголовных преступлениях и др.
Таким образом, сферой деятельности Боярской думы были вопросы внутренней и внешней политики государства во всем их многообразии. Для решения различных дел в ряде случаев создавались особые комиссии из «думных людей», в частности, для ведения переговоров с иностранными послами. Решения таких думских комиссий обычно приравнивались к решениям Боярской думы. Решения думы шли от имени царя: царь «указал, а бояре приговорили», царь «приговорил со всеми бояры». В XVI в. Боярская дума, вероятнее всего, уже имела канцелярию и архив, а также свой чиновный аппарат - думских дьяков.
Правом участия в Боярской думе могли пользоваться лишь те представители землевладельческой знати, которые «жаловались» государем в придворные звания, или «думные чины». Высшим чином было звание «боярин» (в данном случае этот термин лишался социального смысла). Во главе думы стоял «конюший боярин». Боярские звания жаловались представителям самых знатных, преимущественно, княжеских фамилий. Вторым думным чином было звание «окольничий». Чин боярина и окольничего в XVI в. передавался в одних и тех же семьях. При сыне Ивана III Василии III произошло расширение состава Боярской думы за счет служилых дворянских фамилий. Они стали называться «детьми боярскими, которые в думе живут». Во второй половине XVI в. это выражение было заменено термином «думный дворянин». Думные дворяне стали третьим думным чином, дававшим право участвовать в заседаниях Боярской думы.
В конце XV — начале XVI в. большинство членов Боярской думы принадлежали к княжеским родам, иначе и не могло быть в системе объединенного Русского государства. Назначал бояр в думу сам государь. В XVI в. он еще не мог сломать старый родовой принцип, по которому чин боярина или окольничего передавался в одних и тех же семьях.
Ограниченный состав Боярской думы не позволял первым монархам открыто привлекать к управлению государством своих незнатных любимцев. Они могли лишь обсуждать с ними дела частным образом, как тогда говорили, «у постели». Так, в 1549-1560 гг. при Иване IV действовал неофициальный совет в составе поместного дворянина царского «ложничего» (дворцовое звание — постельничий) Алексея Адашева, священника Благовещенского собора духовника царя Сильвестра, князя Андрея Курбского, князя Курлятева и др. С помощью этой «Избранной рады», как впоследствии назвал этот совет Курбский, царь провел ряд важнейших реформ (судебную, военную, земскую), в результате которых за короткий период государственное устройство России претерпело сильные изменения. «Избранная рада» определила также наступательную политику Русского государства в восточном и южном направлениях, где располагались Крымское, Казанское, Астраханское и Сибирское ханства, представлявшие серьезную угрозу безопасности страны. «Избранная рада» фактически стала первым правительством в России и временно оттеснила Боярскую думу от решения важнейших государственных задач. Неформальным главой «Избранной рады» стал Алексей Адашев.
Вместе с тем деятельность «Избранной рады» в связи с принятием общероссийского законодательства, введением единых принципов государственности, объективно сокращала границы произвола, неограниченной власти царя — Ивана Грозного. Поэтому с начала 1503 г. влияние «Избранной рады» сокращалось, а позже и вовсе было утрачено; абсолютное большинство людей, связанных с её деятельностью будет подвергнуто жестоким репрессиям.
Долгое время в научной и популярной литературе было распространено представление о боярстве как постоянной аристократической оппозиции центральной власти. Согласно этой концепции, бояре-вотчинники, обладавшие военной и политической автономией, боролись против царя и дворян — сторонников централизации. В настоящее время эта точка зрения пересматривается. Ни экономически, ни политически бояре не были заинтересованы в сепаратизме, а противопоставление бояр-вотчинников дворянам-помещикам не имеет под собой оснований.
Земские соборы
В середине XVI в. начали свою деятельность земские соборы — высшие сословно-представительные учреждения. Земские соборы эпизодически созывались царем для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики и представляли собой совещательный орган. За XVI-XVII вв. имеются сведения о 57 земских соборах.
Состав земских соборов был в основном устойчивым: в него входили Боярская дума, Освященный собор, а также представители сословий — поместного служилого дворянства и посадских (городских) верхов. С развитием новых органов исполнительной власти — приказов — их представители также входили в состав земских соборов.
Обсуждение вопросов происходило по отдельности — у бояр и окольничих, духовенства, служилых людей, купцов. Каждая из этих групп высказывала свое суждение по рассматриваемому вопросу.
Первые земские соборы появились в начале царствования Ивана Грозного. В конце 40-х - начале 50-х гг. XVI в. в Москве состоялось четыре расширенных совещания Боярской думы. Освященного собора и высших разрядов светских землевладельцев. Обсуждались реформы, предложенные «Избранной радой» и новый «Царский судебник» — свод законов, заменивший собой «Судебник» Ивана III 1497г.
Земский собор 1566 г. был созван в годы Ливонской войны и высказался за ее продолжение. Земский собор 1598 г. собрался после смерти царя Федора Ивановича, сына Грозного. Он не оставил наследника, и ввиду пресечения династии Рюриковичей по предложению патриарха собравшиеся избрали на царство Бориса Годунова.
4. Центральные государственные учреждения
Магистральной линией эволюции аппарата управления со времен Ивана Калиты стало зарождение и развитие слоя профессиональных чиновников - дьяков. Первые княжеские дьяки-писцы мало чем отличались от рядовых холопов. Роль их несколько повысилась, когда при Дмитрии Донском стала зарождаться правительственная документация, хотя дьяки тогда играли только техническую роль при боярах-управленцах. Со временем великий князь стал управлять с помощью письменных распоряжений, которые проходили через дьяков. Появилась великокняжеская канцелярия, которая превратилась в фактический центр административной власти, где дьяки уже играли самостоятельную роль. Их значение еще больше повысилось, когда появилась функциональная документация в виде посольских, разрядных и писцовых книг и началось разделение функций прежде единой канцелярии. Тем самым закладывались основы приказной системы. В XVI в. дьяки уже видные политические и общественные деятели, в большинстве своем дети боярские, получившие дьяческий чин. Начался процесс сращивания дьячества с вотчинно-служилым сословием.
С конца XV в. постепенно складывалась единая система центральных и местных правительственных учреждений, выполнявших административные, военные, дипломатические, судебные, финансовые и другие функции. Эти учреждения получили названия «приказов».
Возникновение приказов было связано с процессом перестройки великокняжеского управления в единую централизованную государственную систему. Это происходило посредством придания органам дворцово-вотчинного типа ряда важных общегосударственных функций.
Решающую роль в этом процессе сыграли бурные события середины XVI в., связанные с началом царствования Ивана Грозного. Борьба за власть между боярскими группировками в малолетство Ивана IV дезорганизовала правительственный аппарат. Конец 40-х гг. ознаменовался мощным взрывом народных движений, направленных против боярских притеснений и произвола наместников. Эти народные движения поставили правящие круги перед необходимостью действовать. Одним из первых мероприятий было создание центральных органов управления — приказов. Именно на приказы правительство Адашева возложило проведение в жизнь крупных преобразований.
Окончательное оформление приказного строя происходило во второй половине XVI в. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.
Посольский приказ
Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) во всем, что касалось внешней политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических представительств за рубежом, как не имела у себя и постоянных дипломатических миссий других государств. Поэтому основным содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу русских посольств, а также прием и отправка иноземных посольств. Кроме того, в ведении Посольского приказа находились дела, связанные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников, выкупом пленных и др.
Разрядный приказ
Важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия. Поэтому ряд первых приказов имел военное назначение. Главным из них был Разрядный приказ. («Разрядами» называлась войсковая роспись ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей). В ведении Разрядного приказа находились личный состав российской армии, ее комплектование, учет, обеспечение служилых людей денежными и поместными окладами, определение пригодности к воинской службе, степень квалификации и др. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполнял многие функции современных министерств обороны, безопасности и внутренних дел: от организации строительства крепостей и пограничной службы до назначения наместников, воевод и других должностных лиц и контроля за их деятельностью.
Поместный приказ
Тесно связан с Разрядным был Поместный приказ. Он наделял служилое дворянство тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые, окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующий престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.
Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов - Стрелецкий, для пушкарей - Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсенал Русского государства — Оружейная палата, ведавшая изготовлением и хранением оружия. Руководство изготовлением ручного, холодного и огнестрельного оружия и воинским снаряжением осуществлял Бронный приказ. Строительством крепостных сооружений наряду с Разрядным ведал Приказ каменных дел.
Дворцовые приказы
Значительную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства. Одним из самых ранних был Казенный приказ во главе с казначеем, издавна игравшим важную роль в общегосударственных делах. Приказ Большого Дворца под началом дворецкого занимался великокняжеским (царским) хозяйством, обслуживавшимся персоналом двора, управлял дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами. К дворцовым приказам относились также Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Последний заведовал великокняжеской спальней. Все лица, возглавлявшие дворцовые приказы (дворецкий, конюший, ловчий, сокольничий, постельничий), были боярами.
Возросшие государственные расходы на содержание войска, аппарата управления и двора вызвали учреждение финансовых приказов. В середине XVI в. был введен ряд общегосударственных налогов преимущественно военного назначения. Сбор их был поручен Приказу большого прихода.
Земская реформа и местное самоуправление
С ликвидацией наместников по земской реформе 1555-1556 гг. платимый населением в их пользу налог («кормовой оброк») поступал в ведение так называемых «кормленых» дьяков Казенной, Посольской и Поместной «изб». В 60-70-е гг. этим стали заниматься особые «избы» — так называемые «четверти», или «чети». Несмотря на то, что во главе четей по-прежнему стояли деятели других приказов, постепенно чети становятся самостоятельными финансовыми приказами, которым подчинялись определенные территории в финансовом и в административно-судебном отношении.
Помимо четей, территориальный характер носили приказы, созданные для управления вновь присоединенными к России областями. После взятия Казани и Астрахани был организован Приказ Казанского дворца. Такого же рода учреждение было задумано в ходе Ливонской войны для присоединенных земель Прибалтики. Оно получило название Городового приказа, так как занималось в основном укреплением ливонских городов. Приказ был ликвидирован после потери временно завоеванных территорий.
Особую группу составляли судебно-полицейские приказы. Разбойный приказ ведал вновь созданным и губными органами на территории государства («губа» —уголовно-полицейский округ), утверждал в должности выборных губных старост и их помощников, санкционировал приговоры губных органов при рассмотрении дел, связанных с разбоем и татьбой, был второй судебной инстанцией при рассмотрении подобных дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда. Последние в этом отношении находились в ведении Земского приказа, осуществлявшего полицейские функции в Москве.
В конце XVI в. была создана и группа судебных приказов. Судом служилых людей определенной территории, не подсудных местным властям по указу 1549 г., ведали Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский судные приказы. Приказ холопьего суда ведал делами о поступлении в холопство, сыском беглых холопов и др.
Челобитный приказ занимался приемом и разбором челобитных на имя царя от дворян и детей боярских. Поскольку приказ принимал апелляционные жалобы на решения должностных лиц и государственных учреждений, то он являлся своеобразным контрольным органом государства, и руководство им давало человеку огромную власть. Неслучайно с самого своего появления Челобитная изба возглавлялась Алексеем Адашевым.
Всем комплексом вопросов, связанных с организацией ямской службы, заведовал Ямской приказ.
После учреждения на Руси патриаршества в 1589 г. претерпело изменения и церковное устройство. Высшим органом по делам церкви оставался Освященный собор, выбиравший пожизненно патриарха всея Руси — главу всей церковной организации, В конце XVI в. при патриархе возник особый «двор» со своими должностными лицами: казначей, бояре, стольники, дети боярские, дьяки. Через этот аппарат патриарх осуществлял общее руководство церковными делами и имуществом церкви. За соблюдением церковных догматов надзирала Тиунская изба, созданная при патриаршем «дворе» в конце XVI в.
Приказная бюрократия
Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих.
Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки». Они были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. думные дьяки, как правило, стояли во главе приказов. В частности, они руководили самыми важными приказами — Посольским, Разрядным, Поместным, главой которых признавался сам государь. Заместителями думных дьяков были вторые дьяки, их «товарищи» (т.е. помощники). Существовали также «избные» (или «палатные») дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были также в местных учреждениях крупных городов - центров областей, «земель».
Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли судьями, так как большинство приказов имело и судебные функции. В состав судейских коллегий входили дьяки данного приказа.
Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: «старые», «средние» и «молодые». Старые вместе с дьяком руководили составлением документов, средние непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, младшие — осуществляли техническую работу, т.е. переписку документа с учетом того, что исправлял дьяк или старший подьячий.
Подобный порядок существовал не только в центральных приказах, но и в местных правительственных учреждениях, ведавших управлением городов и уездов — в «приказных», «судных», «избах», в «губных» и «земских» избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один-три года. Приказные же люди достаточно прочно занимали свои должности, были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений.
Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа. Так, в Посольском приказе они сопровождали иностранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела, находившиеся в ведении Посольского приказа. В этом приказе служили также толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.
Личный состав приказов колебался от нескольких человек до нескольких десятков (как в Посольском приказе), до более сотни (как в Разрядном) и нескольких сотен (например, в Поместном приказе, где часть подьячих находилась в «отсылках» - служебных командировках).
Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый на государственную службу давал обещание на верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить», «всякие дела делати вправду»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.
При комплектовании и особенно регулировании состава приказов проводились своеобразные аттестации-разборы с частыми отставками. При этом тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.
Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.
Постепенно в приказах устанавливались правила делопроизводства. В «Царском судебнике» 1550 г. появились новые, по сравнению с Судебником 1497 г., статьи, посвященные порядку составления и хранения документов в Москве.
Местные учреждения
Создание централизованного государства потребовало и реформ управления. Власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в их подразделениях — волостях и станах), которые получали эти территории в «кормление». Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должности наместников и волостелей они получали в качестве вознаграждения за участие в военных действиях. Именно поэтому система кормлений не была эффективной: наместники и волостели знали, что они уже «отработали» свои доходы на ратном поле, а потому небрежно относились к своим судебно-административным обязанностям, часто передоверяли их своим «холопам», заботясь лишь о получении положенного «корма» и судебных пошлин.
При Иване III были сделаны первые попытки ограничения власти кормленщиков и подчинения их деятельности контролю. При нем стали выдавать областям особые «уставные грамоты», точно определявшие размеры повинностей с населения в пользу кормленщиков и фиксированные судебные пошлины. Сохранилась одна из таких грамот - Белозерская уставная грамота 1488 г., данная Иваном III населению Белозерского княжества вскоре после его присоединения к Русскому государству. В ней были установлены строго фиксированные размеры поборов наместника и его людей с населения. Был также определен штат наместника: два тиуна (помощника) и десять доводчиков (агенты полицейского назначения). Доводчикам запрещалось самим собирать с населения поборы. Этим занимались выборные от населения — сотские, которые сами передавали поборы людям наместника в городе. С конца XV - начала XVI вв. подобные грамоты выдавались наместникам и волостелям и в других областях. Сроки кормлений сокращались до 1—3 лет.
Другое важное новшество, вводимое Белозерской уставной грамотой, касалось судебной сферы. Отныне в суде кормленщиков обязательно должны были участвовать выборные представители населения в лице сотских и других «добрых» и «лучших» людей. Они должны были гарантировать правильность судопроизводства и ограничивать произвол наместников и тиунов. Этот порядок был узаконен Судебником 1497 г. В случае злоупотреблений («обиды») со стороны наместника и его людей горожане и сельские жители получали право на иск.
Со второй половины XV в. появились особые должностные лица - городовые приказчики, что было вызвано оборонными нуждами государства. Основной сферой деятельности городовых приказчиков было строительство и укрепление городов, мостов, дорог (ямское дело) производство и хранение боеприпасов и оружия, сбор народного ополчения и т.д. Со второй четверти XVI в. их функции значительно расширились. Они осуществляли надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, описанием земель, сбором косвенных налогов. Они имели право сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов и нередко участвовали в работе наместничьего суда. Городовые приказчики назначались великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели ни от наместников, ни от Боярской думы. Они подчинялись великому князю по ведомству казначея. С образованием Разрядного приказа они, по-видимому, попали в его ведение.
Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления. Постепенное расширение сферы их деятельности означало оттеснение наместников и волостелей от местного управления.
Еще в малолетство Ивана IV была начата так называемая губная реформа («губа» — уголовно-полицейский округ). Первые губные уставные грамоты для отдельных уездов появились в 1589 г., а после 1555 г. губное устройство распространилось по России. Эта важная реформа в области суда была вызвана жалобами на недостаточно энергичную борьбу с разбоями со стороны кормленщиков.
Губной староста выбирался жителями уезда: служилыми землевладельцами (бояре, дети боярские, дворяне), духовными лицами, «черными» (лично свободными и платившими подати) и дворцовыми крестьянами в лице их сотских. Губной староста выбирался из местных дворян и детей боярских. В помощь ему из крестьянской и посадской верхушки выбирались несколько «целовальников» («целовать крест» — присягать). Губной староста должен был ловить разбойников, производить следствие и казнить виновных. У него была своя канцелярия - губная изба. Делопроизводство вел губной дьяк. «Губная реформа» стала первым шагом государственной власти по пути признания органов местного самоуправления и «встраивания» их в систему управления. Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. Так был сделан первый шаг к замене суда кормленщиков судом государственным.
В 1550 г. был издан новый «Царский судебник», где были четко определены права и обязанности наместников права и волостей, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления на суде. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю над их судом со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников.
С середины 1550-х гг. начались реформы в области военного дела. Для реорганизации армии правительству нужны были деньги. Между тем при слабом развитии товарно-денежных отношений хронический дефицит денег был характерен и для государевой казны. В этих условиях дополнительные ресурсы рассчитывали получить благодаря проводившейся одновременно реформе местного управления.
В 1555 г. институт кормленщиков был упразднен, и деньги, которые прежде шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога - «кормленого окупа». Вместе с тем централизация только начиналась, и в распоряжении государства не было еще ни кадров администраторов, ни денег, чтобы платить жалование за гражданскую службу. Поэтому отправление власти на местах было возложено на выборных представителей населения.
Первые опыты такого рода для отдельных волостей и уездов начались в 1551-1552 гг., повсеместно земская реформа была проведена в 1555-1556 гг. С этого времени в уездах и волостях, где отсутствовало помещичье землевладение, черные крестьяне и крестьяне дворцовых земель, а также посадские люди в городах должны были выбирать из своей среды земские власти. Это были «старосты», или по-другому «излюбленные головы». При них состояли выборные целовальники (или «лучшие люди»), которые были земскими судьями, а также выборный земский дьяк, который вел делопроизводство. Все эти лица избирались на неопределенный срок, и население могло их «переменить». Позднее и для них были введены ежегодные выборы.
На земские власти возлагались раскладка и сбор податей с ответственностью за их недобор. Они же распоряжались исполнением натуральных повинностей. Доходы бывших кормленщиков, теперь четко фиксированные для каждой области, под названием «кормленого окупа», передавались земскими властями непосредственно в царскую казну через «кормленых дьяков» и «чети».
В ведении земских судей находилось только «черное» (т.е. подлежащее обложению) население5. Служилые землевладельцы с 1549 г. судились в московских приказах, а крестьяне, жившие в феодальных владениях, подлежали суду владельцев земли. Земские суды разбирали лишь гражданские и мелкие уголовные дела. Разбойные дела оставались в ведении губных старост и Разбойного приказа.
В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали, и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.
Кроме этих местных органов управления существовали и другие. Сбор косвенных налогов осуществляли таможенные и кабацкие выборные головы и целовальники, ратными людьми заведовали ратные избы, а в некоторых городах — стрелецкие и казачьи избы.
В начале 1560-х гг. реформы были прерваны. В истории создания централизованного государства наступил новый этап — политика опричного террора.
5. Государственные учреждения в годы опричнины
В 1560 г. пало правительство Адашева. «Избранная рада» стояла за продолжение борьбы с татарами, царь же настаивал на энергичном наступлении на Прибалтику, где уже более двух лет Россия воевала с Ливонским орденом. Как отмечалось выше, раздражение у Ивана Грозного вызывали попытки «Избранной рады» ограничить своеволие царя, ввести его деятельность в рамки, определенные законом. В результате Адашев оказался в опале. Сильвестр был отправлен в ссылку в Соловецкий монастырь. Князь А.Курбский в 1564 г. бежал в Литву. В начале 1565 г., в разгар Ливонской войны, когда удача изменила русскому оружию, Иван Грозный перешел к решительным действиям.
Опричнина
Царь обвинил всех служилых людей, от бояр до рядовых дворян, в том, что они истощают его казну, плохо служат, изменяют, а церковные иерархи их покрывают. Всю территорию страны он разделил на две части: земщину и опричнину, т.е. особо выделенное владение, лично принадлежавшее государю. Опричная часть была выделена и в Москве. В опричнину царь выделил часть уездов страны и «1000 голов» бояр и дворян (за семь лет опричной политики их число выросло примерно в 4 раза). Из опричных уездов были выведены все те землевладельцы, которые не попали в опричнину. Взамен они должны были на поместном праве получить земли в других, неопричных уездах, хотя фактически это не всегда осуществлялось. На место выведенных землевладельцев в опричнине царь помещал «опричных служилых людей», образовавших целый корпус опричников. Опричники приносили присягу прервать всякое общение с земщиной. В знак своего звания они носили у седла голову собаки — символ готовности «грызть» государевых изменников, и кисть, напоминавшую метлу, которой они обязывались выметать из государства измену.
Оставшаяся часть территории страны впредь именовалась земщиной.
Утвердив опричнину, Иван Грозный ввел в опричных землях особое управление по образцу общегосударственного: своя дума, свои приказы, своя казна. Земщина управлялась по-прежнему старыми государственными учреждениями и Боярской думой. Земское управление ведало общегосударственными делами под строгим контролем царя, без утверждения которого Боярская дума ничего не предпринимала.
Сразу же после учреждения опричнины начался массовый террор. Как говорил А.Курбский, Иван Грозный истреблял свои жертвы «всенародно». Летели головы бояр, дворян, государственных служащих, крестьян, посадских людей. Смело осудивший террор митрополит Филипп был по приказу царя низложен и сослан в Отрочь, в монастырь под Тверь, где через год был убит Малютой Скуратовым. Своего двоюродного брата, старицкого князя Владимира Андреевича, его жену и младшую дочь царь заставил принять яд.
В измене обвинялись не только отдельные лица, но и целые города. Кульминацией опричного террора стал разгром Новгорода в январе 1570 г. Получив сведение об «измене» новгородцев, царь выступил в поход. По дороге к Новгороду опричники устроили кровавые погромы в Твери и Торжке. Экзекуция над жителями Новгорода продолжалась больше месяца. Подозреваемых тысячами топили в Волхове. Город, включая новгородские церкви, был разграблен. Опустошались села и деревни Новгородской земли, многих жителей убивали, крестьян насильно вывозили в опричные поместья и вотчины. После Новгорода был Псков, но здесь дело ограничилось конфискацией имущества и отдельными карами. Что касается Новгорода, то, по разным оценкам исследователей, здесь погибло от 3—4 до 10-15 тыс. человек.
В 1571 г. крымский хан Девлет-Гирей совершил очередной набег на Русь. Большая часть опричников, которые должны были держать оборону берега Оки в районе Калуги, на службу не вышли: воевать с мирным населением им было привычнее. Хан обошел русские войска, подошел к Москве и поджег посады. В результате вместо столицы осталось пепелище. Следующим летом Девлет-Гирей решил повторить поход. Царь срочно призвал опытного воеводу Михаилу Ивановича Воротынского и объединил под его началом опричных и земских людей. Объединенное войско наголову разбило Девлет-Гирея. Менее чем через год М. Воротынский был казнен по доносу своего холопа, утверждавшего, что князь хотел околдовать царя.
После набегов крымского хана царю стало ясно, что существование опричнины угрожает обороноспособности страны. Осенью 1572 i, она была отменена. Она явилась серьезным потрясением для государственного аппарата.
Оценка опричнины
Со времен Ивана Грозного современники, а за ними и историки и по сей день пытаются разгадать загадку опричнины, выяснить причины ее учреждения. Некоторые видят их в борьбе высшего слоя служилого класса (князей и бояр) против низшего (дворян), возглавленного царем. Другие полагают, что основным предназначением опричнины была борьба с остатками удельной старины и сепаратизмом некоторых областей Московского государства. Третьи видят корень зла в патологической злобе и даже психической ненормальности Ивана IV. Установление опричных порядков связывали также с внешнеполитическими и военными затруднениями. При этом опричнина рассматривалась как система чрезвычайных мер военного времени, призванная любой ценой выжать из страны силы и средства для продолжения Ливонской войны и подавить любое, прямое или косвенное, сопротивление всех тех, кто как-либо мешал этому.
В аспекте нашей темы представляет интерес точка зрения, согласно которой в царствование Ивана Грозного столкнулись две разные концепции централизации. «Избранная рада» проводила структурные реформы, темп которых не устраивал царя. Слишком же торопливыми структурные преобразования быть не могут. В условиях России XVI в., когда еще не был сформирован аппарат власти, особенно на местах, когда только что созданные приказы действовали еще в традициях патриархальности, ускоренное движение к централизации было возможно только на путях террора. Опричнина — это форсированная централизация без достаточных экономических, и социальных предпосылок, когда свою реальную слабость власть пыталась компенсировать террором, заменить им длительную и сложную работу по созданию государственного аппарата. Главной своей цели Иван Грозный достиг: опричнина утвердила в стране режим личной власти. Но независимо от его желаний и намерений объективно опричнина способствовала централизации и была направлена против пережитков феодальной раздробленности. Было уничтожено Старицкое княжество - последнее реальное удельное княжество на Руси. Низложение митрополита Филиппа оказалось шагом на пути лишения церкви ее относительной, самостоятельности, превращения из союзницы власти в ее служанку. Варварский разгром Новгорода окончательно уничтожил жалкие остатки республиканского строя в политическом устройстве этого города, которые уходили своими корнями в эпоху феодальной раздробленности.
Централизация двинулась вперед, но стране пришлось заплатить за это несоразмерно высокую цену. Тяжелейший экономический кризис оказался ближайшим результатом опричнины. Попытки преемников Ивана Грозного вытащить страну из пропасти, куда завела ее политика опричнины, оказались тщетными, и в начале XVII в. Россия вступила в длительный период Смуты.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие существовали альтернативные центры формирования централизованного русского государства?
2. Почему именно Москва добилась первенства среди русских земель?
3. Было ли «возрождение» на Руси?
4. Назовите характерные особенности централизованного Русского государства и перечислите его высшие центральные и местные государственные учреждения.
5. Приказная система государственных учреждений России - это отсталость или самобытность?
6. Какое влияние оказала опричнина на развитие государственности в России?
Рекомендуемая литература
Веселовский С.Б. Исследование по истории опричнины. М.,1960.
Кобрин В.Б. Власть и собственность средневековой России (XV-XVI вв.). М„ 1985.
Рогожин Н.М. Посольские книги России конца XV — начала XVII вв. М., 1994.
Тихомиров М.Н. Российское государство XV-XVII в. М., 1973.
Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв. М., 1978.
Шмидт С.О. Российское государство в середине XVI столетия. М.,1984.
© Рогожин Н.М., 2003
1. Восстановление государственности в первой половине XVII в.
XVII в. занимает особое место в истории России. Это время небывалых противоречий и контрастов в политической, экономической, дипломатической и духовной жизни общества. Век по праву окрестили «бунташным», в современной историографии он известен как переходный - от Средневековья к Новому времени. С философско-антропологической точки зрения при переходе от Средневековья к Новому времени период «души» уступает место эпохе «разума». В это время человеческая личность пытается обрести свою индивидуальность.
Смута. На протяжении всего столетия многочисленные народные движения создавали почти постоянное социальное напряжение. В начале века оно было вызвано польско-литовско-шведской интервенцией - время, которое получило меткое определение Смута. Наивысшей остроты в первой половине XVII в. социальное напряжение достигло в 30—40-е гг. Население десятков городов и уездов, задавленное вымогательством чиновников и разного рода незаконными отработками, повсеместно стало «отказывать» воеводам и требовало их замены. Смутное время стало тяжелейшим потрясением для российской государственности. Это был период острейшего политического и социального кризиса, осложненного иностранной интервенцией, кризиса, в котором переплетались сословные, национальные, внутриклассовые и межклассовые противоречия. Менялись цари, разные части страны и даже соседние города одновременно признавали власть разных государей, происходили крестьянские волнения и восстания. Борьба претендентов за царский престол, широкие народные движения, отказ целого ряда регионов подчиняться центральному правительству — все это само по себе требовало от государства максимального напряжения ресурсов для стабилизации обстановки.
Ситуация усугублялась тем, что практически с самого начала Смутного времени во внутренние дела России открыто вмешивались зарубежные державы. Под вопрос была поставлена политическая и национальная независимость русского народа. Между 1600 и 1620 гг. Россия потеряла около половины населения. Население Москвы уменьшилось на 33%. И тем не менее эта болезнь государственного организма закончилась выздоровлением.
Восстановление монархии. В 1613 г. Земский собор избрал на престол Михаила Романова, тем самым утвердив новую династию российских государей6. После подписания Деуленского перемирия с Речью Посполитой в 1618 г. и размена пленных Московское государство, вышло из многолетнего внешнеполитического кризиса и начало борьбу за обретение утерянных во время Смуты территорий.
Следующим шагом стало восстановление экономики и государственного аппарата. В 1615-1616 гг. происходило усиление налогового давления. Боярская дума и Земский собор приняли закон о введении чрезвычайного налога (20% доходов и налог на земельную собственность). Знаменитые купцы и солепромышленники Строгановы, например, должны были уплатить огромную по тем временам сумму - 56 тыс. руб. В 1619 г. следующий Земский собор принял ряд важных решений: сделать опись земель, облагаемых налогом; способствовать добровольному возвращению крестьян; создать особую палату для обжалования действий чиновников, злоупотребляющих своей властью; выработать проект реформы местной администрации, отдавая предпочтение собраниям выборных представителей, и утвердить новый бюджет страны.
После Смуты структура восстановленной государственной власти осталась прежней. Важно подчеркнуть, что образцы государственного управления именно предшествующего периода послужили основой возрождавшейся России, что свидетельствует о глубоких и самобытных корнях российской государственности.
В 1626—1633 гг. были проведены военные реформы: наняты 5 тыс. иноземных пехотинцев, офицеров — инструкторов и литейщиков пушек; закуплены вооружения в Голландии и Германии. Все эти меры, конечно, сопровождались большими расходами, которые вели к увеличению налогов. Как следствие последнего происходило расширение полномочий и компетенции выборных земских властей и судов за счет ограничения власти наместников. В 1641 г. право владельцев преследовать своих беглых крестьян) распространено на все области страны, но ограничено 10-ю годами. Разрешались продажа и передача крестьян. В июне 1648 г. население Москвы взбунтовалось. Причиной волнений стало увеличение налогов и мздоимство окружавших царя бояр. Толпа разграбила дворец ближайшего советника и родственника царя Морозова, который, пользуясь своим положением, особенно притеснял народ своим лихоимством.
Соборное уложение 1649 г. В этой обстановке происходило принятие Соборного Уложения 1649 г. - главного законодательного акта России на два последующих века. В почти тысяче его статей был воспроизведен кодекс Ивана IV, дополненный включениями из литовского и византийского законодательств. Согласно новому законодательству крестьян окончательно прикрепили к земле, привилегии иностранцев были отменены, церковь теснее подчинена государству. Кроме того, Соборное уложение регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений.
Вторая половина XVII в. оказалась не менее напряженной. В 1650 г. вышел указ, запрещавший крестьянам торговую и ремесленную деятельность. Происходили восстания в Пскове и Новгороде. В 1656 г. наступил финансовый кризис. Правительство Алексея Михайловича решило чеканить медные деньги, установив для них равный курс с серебряными, чтобы таким образом пополнить казну. За пять лет было выпущено 5 млн медных рублей. Усиленный выпуск медных денег привел к резкому падению их стоимости и к «Медному бунту» в Москве, который был жестоко подавлен. Погибло 7 тыс. человек. По сельским местностям прокатилась волна крестьянских восстаний, к которым примкнула даже часть войск под командованием князя Кропоткина. Попытка решить основные внешнеполитические задачи, в первую очередь противоречия с Польшей и Швецией, еще более усугубила расстройство финансов и положение крестьян. В 1666 г. банды казаков под предводительством атамана Василия Уса опустошили окрестности Воронежа и Тулы. К ним присоединились толпы крестьян и холопов, восставших против помещиков.
В мае 1667 г., чтобы повысить статус и роль российского торгового капитала, правительство опубликовало Новоторговый устав. Согласно новому уставу, право розничной торговли имели только русские купцы, а в оптовой торговле иностранцам было запрещено заключать сделки между собой, минуя русских посредников. Тогда же был создан специальный Торговый приказ. Однако волну народных выступлений за окончательно утраченную свободу остановить было уже трудно. Начавшиеся в 1669 г. выступления казаков под предводительством С.Разина охватили Астрахань, Царицын, Саратов, Самару, Симбирск, Тамбов и Нижний Новгород и закончились казнью атамана в 1671 г. в Москве. В 1672 г. были отменены все торговые привилегии духовенства; в 1679 г. 20-ти процентный сбор с торговых сделок был распространен на все доходы. Подворный принцип обложения стал основным при взимании прямых налогов. В то же время неуклонно росло число иностранных предпринимателей в русской экономике, специалисты для их предприятий нанимались за границей.
За XVII столетие расширились международные связи России. Посольский приказ имел постоянные дипломатические отношения с 16-тью иностранными государствами. Всю вторую половину XVII в. внимание России поглощено борьбой за Украину и Белоруссию — вначале против Речи Посполитой, а с 1677 по 1700 гг. против Турции и Крыма. На международной арене Россия заняла антиосманскую позицию, что сближало ее с Австрийской империей, Венецией и другими государствами. Значительно продвинулись отношения со странами Востока (Иран и Средняя Азия). Политические проблемы, стоявшие перед Россией, связывали ее с европейской ситуацией и определяли самостоятельное место в политической жизни Европы. Постепенно складывались предпосылки для перехода России в новое качество великой державы общеевропейского ранга. Первые шаги к вхождению в европейскую систему были сделаны во второй половине XVII в., когда после участия в войне со Швецией (1656-1661), Андрусовского перемирия (1667) и «Вечного мира» с Польшей (1686), закрепив за собой Левобережную Украину и Киев, Россия вступила в Священную лигу против Турции.
В целом государственное строительство и деятельность органов государственного управления XVII столетия условно можно разделить на три хронологических этапа:
1. Смутное время с конца XVI в. по 20-е г. XVII в.
2. Восстановление монархии при царе Михаиле Романове (1613-1645).
3. Период расцвета приказной системы управления и ее переход в коллегиальную со времени правления, царя Алексея Михайловича (1645-1682) и до царствования Петра I (1682-1725) включительно.
2. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
В XVII в., особенно во второй его половине, в государственном строе России все чаще обнаруживались тенденции к абсолютизму, который окончательно оформился в правление Петра I. Абсолютизм - форма феодального государства, при которой монарху принадлежала неограниченная верховная власть, а феодальная государственность достигла наивысшей степени централизации. При абсолютизме глава государства (обычно наследственный) рассматривался с юридической точки зрения как единственный источник законодательной и исполнительной власти. Последняя осуществлялась зависимыми от него чиновниками. Для абсолютизма характерны наличие постоянной армии (также зависимой от государя), развитых бюрократического аппарата и форм делопроизводства, всеобъемлющей системы государственного обложения, единого для всей территории законодательства, общегосударственной экономической политики, выражавшейся в различных формах протекционизма и регламентации деятельности промышленников.
Переход к абсолютизму в России проявлялся в разных сферах политической жизни: в росте самодержавной власти царя, в отмирании земских соборов как сословно-представительных учреждений, в эволюции состава Боярской думы и приказной системы, в повышении значения различных слоев населения в государственном аппарате, в появлении первых зачатков регулярной армии, в победном исходе для царской власти ее соперничества с властью церковной.
Компетенция царской власти. Во главе государственной системы России XVII в., как и прежде, стоял царь. Ему принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти. Царь был верховным судьей. Он командовал всеми вооруженными силами. Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. В действительности, однако, реализация этих теоретических принципов самодержавия и единовластия далеко не была обеспечена соответствующей системой бюрократических учреждений.
И все же развитие самодержавия в XVII в. шло в направлении абсолютизма. На новую династию, хотя она имела источником своей власти «избрание» царя Михаила Федоровича Земским собором, было перенесено старое, давно выработанное идеологическое обоснование царской власти: о ее божественном происхождении и преемственной передаче в роде. Тотчас после занятия престола новым царем идеологи новой династии поспешили восстановить представление о «богоизбранном» государе, получающем власть от «своих прародителей» в силу родственных связей с законной династией Рюриковичей. Источником власти царя объявлялась божественная воля, а всенародное признание избранной династии через Земский собор лишь подтверждало решение божественного промысла.
Образ жизни царя, лишь в редких случаях появлявшегося перед народом, ставил его в глазах подданных на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при царе Алексее Михайловиче, свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое влияние. С необычайным великолепием проходили официальные приемы иностранных дипломатов.
«Соборное уложение» 1649 г. также отразило возросшую власть самодержавного монарха. Специальные главы Уложения были посвящены охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие «государственного преступления», причем не делалось никакого различия между преступлением против государства и действиями, направленными против личности государя. Устанавливалась охрана порядка внутри царского двора или вблизи местопребывания царя.
Во второй половине XVII в. шел процесс возрастания личной власти самодержавного монарха в области верховного управления. Появилось понятие «именной указ». Так назывался законодательный акт, составленный только царем, без участия Боярской думы. Правда, эти указы касались пока второстепенных вопросов верховного управления. Устанавливалась также практика докладов царю начальниками важнейших приказов.
Свидетельством возросшей власти царя явилось создание в середине XVII в. Приказа тайных дел — личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в разрешении важнейших государственных вопросов. Исполняя поначалу функции тайной полиции и сословного суда, приказ стал позднее органом контроля за администрацией. Основной функцией Приказа тайных дел, просуществовавшего до самой смерти царя Алексея Михайловича в 1676 г., был контроль за деятельностью приказов. Царь мог сделать запрос различных дел, сведений, отчетности, назначить проверку приказного делопроизводства со своим личным участием.
Он посылал подьячих Приказа тайных дел для секретного наблюдения за деятельностью некоторых должностных лиц (послов, воевод и др.). Приказ тайных дел рассматривал челобитные, поданные лично царю, и мог принимать по ним решения, минуя Боярскую думу. Приказ рассматривал также дела важнейшего государственного значения (дело патриарха Никона, материалы следствия по делу С.Разина), а также руководил другими делами самого разнообразного характера. Размещался Приказ тайных дел во дворце, и его дьяки пользовались большим влиянием в государственных делах.
Дальнейшее укрепление единодержавия было связано с созданием в 1655 г. центрального органа государственного финансового контроля — Счетного приказа. Он занимался проверкой правильности и законности финансовых операций различных приказов. Но недовольство приказной бюрократии было столь велико, что после смерти Алексея Михайловича Счетный приказ был упразднен. Та же участь постигла и созданный в 1649 г. Монастырский приказ, появление которого было враждебно встречено духовенством. Суду приказа были подчинены все монастыри и духовные лица, а также их крепостные (кроме патриарха и патриарших приказных людей). Монастырский приказ имел и административную власть: определял и отрешал от места настоятелей монастырей, выбирал священников и дьяконов, пересматривал решения епископов.
Боярская дума в новых условиях. В XVII столетии Боярская дума по-прежнему являлась высшим органом государства, разделявшим с царем прерогативы верховной власти. Необходимость царской власти опираться на Боярскую думу свидетельствовала о незавершенном развитии абсолютизма и живучести остатков сословно-представительного строя. В состав Боярской думы входили думные люди четырех степеней: бояре, окольничьи, думные дворяне и думные дьяки. Все они назначались царем пожизненно, но думные люди низших степеней по воле царя могли переходить в высшую. В аристократическом окружении думы думные дворяне и думные дьяки представляли собой бюрократический элемент. Значение их было велико: по многим делам они были докладчиками, а также формулировали решения думы. Постепенно их удельный вес в думе увеличивался.
В XVII в. Боярская дума оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Наиболее важные вопросы обсуждались на совместных заседаниях думы с царем, менее важные - без него. Без согласия царя дума не могла принимать постановления. Думные чины приносили присягу: «самовольством без государева ведома никаких дел не делати». Для второй половины XVII в. характерна тесная связь Боярской думы с приказной системой. Если раньше важнейшие приказы находились под управлением недумных чинов, то теперь думные чины стояли во главе почти всех приказов. Процесс бюрократизации Боярской думы был одним из проявлений централизации управления.
В конце 70-х гг. Боярская дума насчитывала 97 человек. Между тем развивавшееся абсолютистское государство нуждалось в небольшом по числу членов и бюрократическом по существу органе. Поэтому при первых Романовых действовала и так называемая «ближняя» («тайная») дума из немногих доверенных лиц царя, иногда даже не облеченных думским званием.
В первые годы правления Петра I при нем функционировал узкий круг сановников (так называемая конзилия министров), который в отсутствие царя выполнял распорядительную функцию по делам внутреннего управления. Значение Боярской думы в последнее десятилетие века упало.
Земские соборы в XVII в. XVII в. — время расцвета и заката деятельности Земских соборов. Исключительную роль сыграли они в деле спасения русской государственности в период Смуты. В 1613 г. Земский собор избрал на царство Михаила Романова, утвердив новую династию в России. Слабость центральной власти в первые годы после Смуты заставляла царскую власть обращаться к Земским соборам, в которых основная опора правительства — дворяне и посадские люди — играли решающую роль.
В течение первой половины XVII в. Земские соборы созывались преимущественно в тех случаях, когда появлялась опасность войны, и у правительства возникал вопрос о сборе людей и средств. На Земские соборы власть имела обыкновение возлагать ответственность за налоговые и военные тяготы. Большое значение имел Земский собор 1648—1649 гг., завершивший свою работу составлением нового свода законов — Соборного уложения 1649 г. Земский собор 1653 г., вынесший решение о присоединении Украины, был по существу последним Земским собором. После 1653 г. они превратились в совещания царя с представителями определенных сословий.
Уход Земских соборов с исторической сцены был обусловлен полным их бесправием в системе государственной власти. Иначе и не могло быть в военизированном до предела Московском государстве, в котором все социальные группы и сословия, одинаково бесправные перед неограниченной царской властью, делились на тех, кто непосредственно сражался, и тех, кто поддерживал бойцов материально или духовно. По меткому замечанию В.О.Ключевского, сословия России XVI— XVII вв. отличались не правами, а обязанностями.
В 1634 г. придворный Иван Бутурлин предложил сделать Земские соборы постоянными, а всех их участников выборными, избирая последних ежегодно. С конца 40-х г. с мест стали поступать предложения о созыве соборов «по челобитным», т.е. по желанию самого населения. В этом случае Земские соборы могли приобрести свои неотъемлемые права, а со временем - «свою волю». Эти робкие попытки соборов обрести самостоятельность были расценены как угроза царскому самовластью. Дальновидный патриарх Никон посоветовал царю Алексею Михайловичу Земские соборы больше не созывать, ибо «умаляют они достоинство царское». Таким образом, сословно-представительная монархия во второй половине XVII в. переходила в монархию абсолютную, опиравшуюся на армию и бюрократию. Земские соборы оттеснялись от верховного управления Боярской думой и приказами.
3. Бюрократизация государственного управления России и изменения в структуре «служилого сословия»
Дворянство. Бюрократизация государственного управления России в XVII в. была тесно связана с изменениями в структуре «служилого сословия». Исчез ряд крупных княжеских и боярских фамилий (вследствие опричного террора и Смуты), другие потеряли земли, вотчины, «захудали». В роли наиболее крупных землевладельцев выступали новые слои боярства, которые были обязаны своим выдвижением близостью к царю. Шел процесс стирания граней между вотчиной и поместьем, а в правление Петра I дворяне уже владели поместьем на вотчинном праве.
В руки дворянства постепенно переходила руководящая роль в управлении. Если в Боярской думе еще преобладали старые знатные роды, то приказная администрация в значительной степени сосредоточивалась в руках дьяков и неродовитого дворянства, выделявшегося личными заслугами. К середине XVII в. значительно усилилась роль дьяков в Боярской думе. В свою очередь дворянство все настойчивее требовало уравнения прав на основе деловых способностей и отмены старинной системы местничества при занятии государственных должностей.
В период Смуты конца XVI — начала XVII вв. изменилась сложившаяся при Иване Грозном схема служения — царь служит Богу и лишь ему подсуден; подданные служат царю и равны между собой как «холопы» и «рабы» его. На русском престоле оказались цари, которые, с точки зрения современников, были лишены богоизбранности (Борис Годунов, Василий Шуйский, не говоря уже о самозванцах). Отсутствие богоизбранности делало их ненастоящими царями, о чем писали современники Иван Тимофеев во «Временнике», Авраамий Палицын в «Сказании» и другие авторы. В русском общественном сознании того времени проводилась четкая граница между правителем «самодержцем» и самозванцем «самовластием». Последний понимался уже не как «законный правитель, требующий себе повиновения, а как монарх... который сам творит беззакония». Однако и самовластному монарху следовало служить, ибо он будет наказан Богом, а непослушание народа может привести к гибели государства.
При избрании Михаила Романова на русский престол в документах особо подчеркивалось восстановление богоизбранности царя: «по изволению Божию...». Кроме того, подъем национального самосознания в период народного ополчения породил идею народоизбранности нового правителя — «по избранию всех чинов людей». С этого времени «Государь всея Руси» подразумевается как «избранник всего народа». При объявлении Михаилу Романову о приглашении его на царство «послы от народа» заверяли: «... и служить тебе, государю, и прямить, и головы свои за тебя класть все люди от мала до велика рады». Теперь любая служба (от сторожей до начальников - судей приказов) трактовалась как служба русскому монарху, лично ему и никому более.
В середине XVII в. идея служения государю окончательно оформилась в статьях Соборного уложения 1649г. Из них явствует, что «всяких чинов люди» рассматривались как делавшие «государево дело», как взявшие на себя частицу его власти. Так, в главе десятой Соборного уложения «О суде» указывалось: «...делати всякие государевы дела, не стыдяся лица сильных». В статье 150 этой же главы «воеводы, и дияки, и всякие приказные люди», уличенные в злоупотреблениях, обязывались платить пеню государю за нанесение ущерба его чести.
Русские самодержцы XVII столетия не восклицали подобно Людовику XIV «Государство - это я», но Алексей Михайлович называл Россию своим «единого государя государством». Тогда же среди служилых людей появились те, которые видели свою службу в служении не только государю, но и государству. Отечеству, общей всенародной пользе и общему благу. Более того, требованием «общего блага» царь Федор Алексеевич обосновал отмену местничества в 1682 г.
Одним из первых начал служить не государю, а государству начальник Посольского приказа Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин (1642-1680). Виднейший дипломат в своих сочинениях писал, что заключал мирные договора «для устроения своего государства». Ордин-Нащокин представлял собой тип «западника», который отвергал внешнее следование западному быту, но отстаивал внутреннее преобразование России по примеру европейских стран.
Ссылаясь на опыт иностранных государств, он всегда имел в виду «великую прибыль государевой казны», «крепость народа» и «полноту и расширение» государства. В предложенном им Новоторговом уставе главным было стремление поддержать мелких русских торговцев через ограничение влияния иностранного капитала в России. В заключение устава он предлагал ввести государственный контроль за ввозом предметов роскоши в страну с целью удержания простых людей от разорения. Ордин-Нащокин был первым в России служилым человеком, который сам давал оценку своим действиям и, когда считал их несовместимыми с занимаемым постом, просил об «отпуске от государевых дел». Выходец из низов, Афанасий Лаврентьевич, своим трудом пробивший себе дорогу наверх, был, конечно, белой вороной среди царского окружения, но умел отстаивать свое достоинство. Например, когда во время переговоров с Польшей стольник Матвей Пушкин бил челом, что ему «меньше Афанасия быть невместно», он получил отпор от Афанасия Лаврентьевича не по местническим канонам, а по сути: «Пушкин бьет челом, а не делом...». Недаром С.М.Соловьев назвал его «предтечей Петра Великого». Среди немногочисленных последователей Ордина-Нащокина назовем наиболее выдающихся - боярина А.С.Матвеева и князя В.В.Голицына.
В целом в XVII в. в приказной среде шло размежевание понятий «служба» и «приказная работа»: первая содержала элемент старого средневекового подданства - вассальной зависимости, которая проявлялась со времени военных походов государя; вторая — зерно будущей бюрократической государственной службы как профессиональной деятельности. Чем значимее было учреждение, где шла «приказная работа», тем выше было и самомнение его служащих. Петр I уже окончательно провел нестираемую черту между понятиями «государь» и «государство». Он придерживался сам и проводил в своих законах идею «служения Отечеству» во имя «общей народной пользы», в которую глубоко уверовал и подчинил ей всю свою деятельность. Ни один указ Петра I не обходился без той или иной ссылки на идею служения Отечеству. Наиболее полно развил в своих произведениях тему государства идеолог абсолютизма Феофан Прокопович.
Местничество. Обычай местничества, возникший на рубеже XV и XVI вв., отражал стремление высшей аристократии занять свое место в системе объединенного Русского государства. Суть местничества состояла в том, что при назначении служилых людей на те или иные должности учитывалось прежде всего их происхождение, а не личные заслуги. Основой местнического «счета» была не абстрактная знатность, а прецеденты, «случаи». Потомки должны были находиться друг с другом в тех же служебных отношениях (начальствования, равенства, подчинения), что и предки. Если дед одного дворянина был первым воеводой, а дед другого — вторым при нем, то на любой другой совместной службе, хотя бы на обеде в царских
61
палатах, их внуки должны были сохранять то же соотношение: внук первого воеводы выше, второго — ниже. При местнических счетах часто выстраивали длинную цепочку «случаев». Пропустить «невместное» назначение было опасно: другие роды получали в свои руки мощное оружие и против получившего назначение, и против его родни, и против его потомства.
Местнические тяжбы были обычным делом в Московском государстве. Со времен Ивана Грозного правительство пыталось ограничивать местничество, так как оно нарушало интересы государственной службы. При царе Алексее Михайловиче практиковался порядок в походе «быть без мест», т.е. воеводы назначались в обход местничества. Процесс постепенного уравнивания прав отдельных разрядов феодалов завершился при царе Федоре Алексеевиче указом 1682 г. об отмене местничества.
4. Приказная система управления в XVII в.
Окончательное оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. Именно тогда приказы стали ведать важнейшими отраслями управления, получили более или менее устойчивый штат, характерное делопроизводство, за ними официально закрепилось название «приказы». На протяжении XVI—XVII вв. существовало около ста таких учреждений. Однако нельзя считать, что все они действовали одновременно. Постоянно функционировали лишь 40-50, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Важнейшими приказами были три: Посольский, Разрядный и Поместный. Они являлись основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет. В неопределенности числа приказов состояла суть самого приказного строя - текучего, изменявшегося, приспосабливавшегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного. Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные люди легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел.
Все приказы делятся натри большие группы: 1) Приказы общегосударственной компетенции, 2) Дворцовые, 3) Патриаршие. Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению Российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные Приказы.
Централизация и систематизация приказного управления в XVI-XVII вв. оказывалась невозможной потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления. Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу. Например, Посольский приказ занимался не только внешней политикой, но и массой других дел; в нем вели учет живших в России иностранцев, ведали касимовскими татарами, выкупом пленных и т. д. С 60-х гг. XVII в. Посольский приказ заведовал почтой, делами донских казаков, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, назначением воевод, приказных людей и т.д. Поместно-вотчинные дела судились в Поместном приказе, но они же входили в компетенцию некоторых других приказов: Разрядного, Сибирского, Казанского.
Полнота прав, присущая деятельности таких территориальных приказов, как Казанский, Астраханский, Сибирский, Смоленский, противоречила функционированию «отраслевых» приказов — Посольского, Разрядного, Поместного и иных. До конца существования приказной системы большая часть страны управлялась через территориальные (областные) приказы. Они обладали всей полнотой власти центральных учреждений, но только на определенной территории. Для того времени это было наиболее приемлемо для целостности государства и самодержавной власти.
В XVII в. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между учреждениями, которым приказные служащие традиционно следовали. Приказы не могли давать распоряжения тем государственным учреждениям (приказам), которые были подчинены другим приказам. Специфической чертой приказного строя являлось существование своеобразной системы объединения приказов, состоявшей из главного приказа и присудов (с 70—80-х гг. XVII в. в подчинение Посольского приказа попали Малороссийский, Новгородский и др.). Присуды не имели собственных судей. Такой приказ, не меняя внутренней структуры, входил в подчинение другому приказу и имел общего с ним судью, который был судьей начальствующего приказа. Он наряду с делами своего приказа разбирал дела присуда. Последние легко превращались в столы главного приказа и могли «странствовать» из одного приказа в другой. Ликвидация приказа как самостоятельной единицы еще не означала, что в будущем у него нет перспективы возродиться в виде самостоятельного учреждения — полноценного приказа. Такая неопределенность приказной структуры позволяла приказам сливаться и разъединяться.
Через приказы государство осуществляло не только дипломатические функции, отраслевое или территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно-служилых категорий — чинов. Таким образом, приказы являлись и судебными, и административными органами. В судебной сфере процесс централизации также не был ни последовательным, ни прямолинейным. Например, Поместный приказ содержал два полка и вел самостоятельно суд и расправу.
Финансирование приказов отражало суть приказной системы: создаваемые приказы были поручением, и под него изыскивался источник финансирования, будь то специальный налог или извлеченная из кассы другого приказа сумма. Кроме того, к приказу была прикреплена определенная территория, с населения которой он взимал налоги. С годами складывались определенные связки приказов дохода и приказов расхода. Но основная масса денег распределялась бессистемно: если в одном приказе были деньги, они шли в тот, где их не хватало. Для выполнения финансовых функций была образована целая группа приказов - Приказ Большого прихода, Приказ Большой казны, Приказ денежного сбора, Приказ сбора пятинных и запросных денег, Счетный приказ и др. Одни действовали вплоть до Петровской реформы управления 1718-1721 гг., другие прекратили свое существование на рубеже XVIII в.
В целом применительно к приказам и их служащим в XVII столетии следует отметить два переломных момента. Во-первых, 40—50 гг. XVII в., когда в рамках сословно-представительного государства создавалось общее законодательство, определившее основные стороны функционирования приказных штатов государственных учреждений и утвердившее приказное начало. Законодательство ограничило социальную среду комплектования, ввело «указное число» служащих для каждого учреждения и размеры отпускаемого им содержания, а также установило внутренний распорядок работы центральных учреждений. Во-вторых, 70-е гг. XVII в., когда под воздействием новых явлений в жизни страны перед государственными учреждениями и их штатами встали новые сложные задачи, что привело к резкому возрастанию числа приказных служащих. Особая приказная среда в значительной мере воспроизводила себя.
Приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.
Чины государственной службы XVII в.
На материалах Посольского приказа - одного из важнейших в системе управления — можно восстановить иерархию служебных должностей на государственной службе в XVII в.:
1) Думные чины: бояре, окольничий, думные дворяне, думные дьяки.
2) Дворяне по московскому списку: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, толмачи (переводчики).
3) Дьяки.
4) Подьячие 1-й статьи: золотописцы 1-й статьи, подьячие 1-й, 3-й статей, неверстанные подьячие.
5) Служилые люди по отечеству: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, толмачи, станичные головы, станичники.
6) Служилые люди по прибору: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, золотописцы 2-й статьи, толмачи, станичники, приставы, сторожа.
Каждый, кто поступал на службу в Посольский приказ, независимо от социального положения, причислялся к служилому сословию. Таким образом, данная реконструкция является попыткой соотнести положение того или иного служащего как в Посольском приказе, так и в обще приказной иерархии.
Начальники (судьи) Посольского приказа. Всего за XVII в. Посольским приказом управляли 24 человека. Большая часть среди них были думными дьяками, а со второй половины столетия среди чинов, занимавших эту должность, можно видеть бояр, окольничих и стольников. Двумя последними начальниками Посольского приказа были графы.
Со времени Смуты влияние и активность думных дьяков — начальников (судей) Посольского приказа значительно возросли. Следует отметить непродолжительность их службы в первой четверти XV11 в., что объясняется нестабильностью внутреннего и внешнего положения страны и частой сменой правительства. Практически все начальники (судьи) приказа были достаточно высокого социального происхождения и быстро поднимались по служебной лестнице, нередко имели чин думного дьяка и печатника. До назначения на этот пост они уже обладали опытом административной и дипломатической работы, служили подьячими, достигали высших чинов и становились самыми влиятельными лицами в государстве. Смена правительства, как правило, подводила черту под их карьерой.
Во внешнеполитической сфере полномочия и обязанности думных посольских дьяков были следующими: они составляли грамоты от царского лица в города к воеводам по всем вопросам, касавшимся дипломатии; участвовали в заседаниях Боярской думы; ходили к государю и боярам с докладами. Иностранные дипломаты, приезжая в Москву, встречались прежде всего с главой Посольского приказа. Еще до приема у царя зарубежные послы должны были явиться в Посольский приказ, где судья расспрашивал их о целях визита. Во время первой аудиенции судья Посольского приказа также был одной из центральных фигур: представлял дипломатов, принимал грамоты и передавал их царю; по указу государя говорил от его лица речи; извещал послов о том, что государь жалует им «в стола место корм»; отпускал на подворье, а иногда и вручал царские подарки.
Думный посольский дьяк входил в состав Ответной комиссии на переговорах с иностранными дипломатами и докладывал царю об их результатах. По царскому указу он писал иностранным послам письма, отвечая на их предложения. Для обсуждения наиболее важных и тайных вопросов на подворье к иностранцам отправлялись думные дьяки; им же поручалось «выговаривать» послам в случае нарушения дипломатического церемониала. При отпуске послов думный дьяк исполнял те же функции, что и на первой аудиенции, но помимо этого вручал отпускаемому послу ответную грамоту. Если российский дипломатический представитель отбывал за границу вместе с зарубежным дипломатом, то представлял его иностранцам также посольский судья.
Глава Посольского приказа принимал самое активное участие в подготовке российских посольств за границу: составлял дипломатические документы: верительные грамоты, наказ и росписи подарков, за его приписью дипломатам выдавались подорожные грамоты. По возвращении в Москву русские дипломаты должны были явиться в Посольский приказ к думному дьяку, который принимал документацию их миссии и расспрашивал о ходе посольства. В случае, если послы вели себя за границей недостойно, судьям поручалось «вычесть их вины».
Общее руководство по делопроизводству Посольского приказа также осуществляли думные посольские дьяки. Их пометы учитывались подьячими, переписывавшими материалы столбцов в посольские книги. Посольские дьяки решали текущие вопросы работы приказа: обращались с памятями в другие приказы и отправляли в иные ведомства отписки; слушали челобитные служащих Посольского приказа о выдаче жалованья. К посольским судьям на допрос приводили людей, замеченных в запрещенном общении с иностранными послами; они же разбирали иски, поданные на служащих их ведомства. На заседаниях Боярской думы они не только записывали ее решения, но и приносили на заседания докладные выписки из посольских дел, подсказывали варианты решений, при оглашении приговоров придавали им тот или иной оттенок и, можно сказать, оказывали определенное влияние на общий курс политики.
В целом функции начальников (судей) Посольского приказа сложились уже в XVI столетии, а в XVII - они расширились за счет увеличения объема работ. Они регулярно выезжали за рубеж в составе посольств, чаще всего в Польшу, но также в Данию и Швецию. По окончании эпохи Смуты и восстановлении монархии подобная практика была прекращена и возобновилась только в правление царя Алексея Михайловича. С середины XVII в. думные посольские дьяки включались состав наиболее представительных посольств, занимали места «товарищей» послов и участвовали в посольских съездах. Наконец, в 1697 г. думный дьяк П.Б.Возницын сопровождал Петра I в составе Великого посольства в страны Западной Европы.
Во второй половине XVII в. руководство Посольским приказом осуществляли 15 думных чинов, из них 10 были начальниками этого учреждения, а 5 — их помощниками. Семеро были назначены из служащих Посольского приказа, при этом трое впервые упоминались подьячими. Эти данные говорят о профессиональной преемственности служащих, государственном повышении статуса и представительства приказа.
Помимо начальников Посольского приказа, приказными судьями могли стать служащие, знакомые с приказным и посольским делопроизводством и прошедшие профессиональную подготовку от подьячих до думного дьяка. Первоначально приказные судьи использовались только для работы внутри страны. Это было обусловлено их малочисленностью (до 1649 г. одновременно в приказе было два судьи: думный дьяк и дьяк). С появлением третьего (1649), а затем и четвертого (1654) судей отправляли в составе посольств в Западную Европу. Поездки за рубеж распространялись не на всех приказных судей. Возможно, это связано с наметившимся разделением функций: одна часть руководства приказа занималась по преимуществу хозяйственными вопросами (руководство подвластными городами и приказами, организация и поддержка внутриприказной работы, надзор за иностранцами, сбор полоняничных денег), другая же — внешнеполитической работой.
В 1667 г. произошла частичная смена состава судей. Главу приказа думного дьяка А.Иванова сменил боярин А.Л.Ордин-Нащокин. Тогда же в приказе появился еще один думный дьяк Г.С.Дохтуров. Еще более кардинальная смена состава судей произошла в мае 1670 г. и феврале 1671 г., когда в приказ пришел его новый глава А.С.Матвеев. Вероятно, каждый новый начальник окружал себя надежными людьми, в верности которых не сомневался. Показательно, что новые начальники и их помощники имели опыт совместной работы.
Относительно социального происхождения судей во второй половине XVII в. известно, что 2 являлись выходцами из купеческой среды, 12 — из дворянской, 1 — из священнослужителей, 1 — из династии подьячих.
Для большинства приказных дьяков размер денежного оклада в XVII в. не превышал 100 руб. Со временем размеры годового жалованья возрастали. При этом почти всегда данный процесс был напрямую связан с выполнением дипломатических поручений. Помимо участия в посольствах, на размеры годовых окладов думных дьяков влияло множество иных факторов. И на первом месте, безусловно, благоволение царя и титулованных членов Боярской думы. Годовое денежное жалованье приказные судьи получали из доходов Устюжской четверти. Однако основным источником доходов было кормление от дел, когда неофициальный источник доходов мог превышать официальный в три раза. Суммарный оклад всех судей приказа в течение столетия постоянно возрастал. Все приказные судьи Посольского приказа имели поместные «дачи», то есть наделение землей вместе с крестьянами.
Значительное число судей Посольского приказа обладало вотчинами (через пожалование, покупку и наследование). Пожалования осуществлялись постоянно на протяжении всего XVII в. Во второй половине столетия они чаще всего связывались с участием дьяков в военных делах и дипломатической службе. При этом раздачи бывали как индивидуальные, так и массовые.
Наиболее крупные пожалования производились в 60-70-х гг. как награда за участие в войне с Польшей. В 1681 г. они были связаны с заключением перемирия с Турцией. Пожалования осуществлялись и в связи с событиями внутриполитической жизни, например, за участие в «Троицком походе» во время городского восстания 1682 г. Покупка земли также имела место, в особенности при наличии значительного числа небольших вотчин. Наследственные владения в основном были свойственны представителям старой знати.
До середины 50-х гг. XVII в. система Посольского приказа являлось достаточно замкнутой и самодостаточной средой.
Служащие Посольского приказа обрабатывали все материалы, отражавшие посылку и деятельность русских дипломатических представителей за границей. Создание формуляров дипломатической документации, распространение унифицированной тетрадной, а затем книжной форм делопроизводства, увеличение ее объема тесно связаны с общим процессом развития единого Русского государства, а затем — и абсолютной российской монархии. Исходные дипломатические формуляры (грамоты, наказы, статейные списки, распросные речи и т. д.) комбинировались и формировались в посольские книги. Последние представляют собой своего рода локальный архив, необходимый для конкретной дипломатической работы. Во второй половине XVII в. в Посольском приказе происходил постепенный переход к новейшей форме организации справочно-информативных материалов, каковыми и являются дипломатические досье нового времени.
Как и в XVI столетии, поступавшие в Посольский приказ документы, касавшиеся дипломатических вопросов (отписки, памяти, статейные списки), а также черновые варианты исходящих из этого ведомства материалов (грамоты, памяти, росписи, наказы) подклеивались в столбцы. На основе столбцов позднее составлялись книги, в которые входили наиболее важные материалы столбцов, которые хранились в архиве Посольского приказа как справочный материал. О том, что служащие Посольского приказа постоянно обращались за справками к прежней документации, свидетельствуют многочисленные записи в столбцах. В случае дипломатической надобности делопроизводственная работа в Посольском приказе велась достаточно оперативно.
В конце XVII в. по-прежнему основная масса документации первоначально откладывалась в черновом варианте в столбцах, а затем, проходя несколько этапов корректирования, окончательно фиксировалась в книгах. Посольские книги создавались либо путем копирования столбцов, либо через переработку статейного списка со вставками дополнительных бумаг. Таким образом, к концу столетия можно говорить о двух типах посольских книг. Первый представлял собой сборник всех значительных документов миссии. Второй - очень объемный и детальный дневник - отчет о результатах посольства.
Реконструкция посольских книг XVII — начала XVIII вв. показала, что к началу правления Петра I российское внешнеполитическое ведомство имело большие практические наработки, не терявшие своего значения вплоть до коренного реформирования Посольского приказа.
Руководители дипломатической службы
Жизненный путь и карьера начальников Посольского приказа весьма переменчивы и драматичны. В первую очередь обращается внимание на кратковременность их службы. В Смутное время только за период с 1601 по 1613 гг. смена начальников Посольского приказа произошла четырежды. Во главе дипломатического ведомства поочередно стояли Афанасий Иванович Власьев (1601-1605), Иван Тарасьевич Грамотин (1605-1606), Василий Григорьевич Телепнев (1606—1611), вновь И.Т.Грамотин (1610-1611), а затем Петр Алексеевич Третьяков (1613-1618). Каждый из них занимал пост от одного до пяти лет.
С утверждением на престоле династии Романовых положение стабилизировалось. А.Иванов пребывал во главе дипломатической службы 14 лет, А.Л.Ордин-Нащокин имел почти 30-летний стаж посольской службы, но пробыл начальником всего четыре года, его преемник А.С.Матвеев служил во дворце с 13 лет, был назначен главой Посольского приказа в 46 лет, но оставался начальником только пять лет. В.В.Голицын свою карьеру начал в 15 лет с чина стольника, и уже будучи видным государственным деятелем, в 39 лет стал «царственные большие печати и государственных великих посольских дел сберегателем», однако занимал этот пост всего семь лет. Один из последних начальников Посольского приказа Е.И.Украинцев первые дипломатические поручения стал исполнять в 21 год, высшей ступени дипломатической карьеры достиг лишь к 48 годам и оставался начальником Посольского приказа 10 лет. Для сравнения можно сказать, что в XVI столетии И.М.Висковатый возглавлял приказ 13 лет, А.Васильев (Игнатьев) - 8 лет, А.Я.Щелкалов — 24 года.
Большинство начальников (судей) Посольского приказа XVII в., хотя и имели достаточно высокое социальное положение, не были знатного происхождения: А.И.Власьев, П.А.Третьяков, И.Т.Грамотин, А.С.Матвеев - выходцы из дьяческой среды, отец А.Иванова был купеческого звания, А.Л.Ордин-Нащокин - сын провинциального дворянина, служившего по псковскому списку, Е.И.Украинцев родился в семье воеводы, и лишь В.В.Голицын принадлежал к древнему княжескому роду.
Руководящие кадры Посольского приказа подготавливались непосредственно в самом приказе и к моменту вступления в должность, можно сказать, были профессиональными дипломатами. Ни один судья не был случайной фигурой в сфере внешней политики. В служебном отношении судьи Посольского приказа стояли достаточно высоко: все они имели чин думного дьяка. И.Т.Грамотин, А.Иванов, А.Л.Ордин-Нащокин, В.В.Голицын были пожалованы в печатники, А.Л.Ордин-Нащокин стал боярином, А.С.Матвеев — окольничим.
Посольские судьи XVII в. соответствовали своему времени, отличались социальной активностью, образованием, были яркими, выдающимися личностями, государственными деятелями нового типа.
Основной штат Посольского приказа составляли подьячие. Они разделялись на три категории — «старые», «средние» и «молодые». «Старые» подьячие возглавляли повытья, участвовали в составлении документов, «средние» - непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, «младшие» - осуществляли техническую работу, вели делопроизводство.
При распределении приказной работы промежуточное положение между дьяками и подьячими занимали «приписные» подьячие.
На рубеже XVI—XVII столетий персонал Посольского приказа был достаточно стабилен. Вероятно, потому, что служба в Посольском приказе была одной из самых престижных и высокооплачиваемых, а карьера посольского служащего открывала дорогу в высшие органы власти.
Во второй половине XVII в. доходы подьячих складывались из денежного годового оклада, праздничных дач, годового и соляного жалований, разовых денежных и натуральных выплат, а также поместных дач. Каждый из этих источников дохода имел свое значение. Годовой денежный оклад указывал на принадлежность подьячего к тому или иному разряду. К нему также были привязаны праздничные дачи: хлебное и соляное жалованье, дачи на избное строение и пожарное разорение. Праздничные дачи имели большое значение для младших подьячих приказа, так как именно они являлись для них основным официальным источником доходов. Кроме того, они распространялись на неверстанных подьячих. Хлебное и соляное жалованья, за редким исключением, были напрямую привязаны к размерам годового оклада. Поместные дачи имели особое значение, так как они, если принять предложенный способ перевода в денежное исчисление, как правило, являлись наиболее крупной формой дохода для обладавших ими подьячих. Помимо этого они как бы служили показателем служебной ценности подьячего.
Благодаря активной и самоотверженной деятельности служащих Посольского приказа на протяжении XVII столетия Россия постоянно укрепляла свои международные позиции и постепенно проникала в общеевропейскую международную политику. Практически в течение всего столетия дипломатическая служба акцентировала свое внимание на отношениях с Крымом, Польшей и Швецией. По этой причине попытки создать первые русские постоянные миссии в европейских государствах были предприняты Посольским приказом именно в Швеции (Стокгольм) в 1634 г. и Речи Посполитой (Варшава) в 1673 г.
К середине XVII века, особенно во второй его половине, заметно обострились недостатки приказной системы: ее неповоротливость, нечеткость распределения обязанностей между отдельными учреждениями. Приказная «волокита» признавалась и правительством, упоминавшим о ней в официальных документах. И если в делах государственной важности решения принимались сравнительно быстро, то в так называемых челобитчиковых делах медлительность рассмотрения была почти нормой. Нередко она использовалась приказными людьми для вымогательства взяток. Случались в приказах и прямые хищения казны.
Еще в середине века царь Алексей Михайлович пытался исправить изъяны приказной системы, предписав Приказу тайных дел и Счетному приказу контролировать работу других приказных учреждений. Но после смерти царя оба ведомства были ликвидированы. Следующая попытка реформ относится к царствованию Федора Алексеевича, когда принимались меры к сокращению числа приказов и созданию более крупных учреждений, в первую очередь в области финансового управления.
В конце XVII в. был создан ряд приказов, связанных с новыми веяниями в царствование молодого Петра I: Военно-морской, Адмиралтейский, Артиллерийский, во главе которых встали другие люди. Так, весьма непривычным явлением в практике русской администрации было выдвижение на высокие посты иностранцев. Одним из них был сын осевшего в России голландского купца Андрей Андреевич Виниус, возглавлявший некоторые приказы.
Нововведения не спасли старых приказов. Просуществовав до начала XVIII в., они в 1718-1720 гг. были заменены коллегиями. Некоторые из них просуществовали дольше. Например, Сибирский приказ, который был окончательно ликвидирован в 1763 г. Здание приказов было снесено в 1769 г. при подготовке к строительству нового Кремлевского дворца.
Местное управление. Процесс централизации местного управления привел в XVII в. к появлению должности воеводы. Воеводское управление утвердилось в пограничных городах еще во второй половине XVI в., а в начале XVII в. было распространено на всю территорию Российского государства. Эта система организации местной власти просуществовала до преобразований первой четверти XVIII в.
В первоначальном смысле слова воевода — военачальник, водитель полков. В годы Смуты необходимость борьбы с интервентами и различными социальными движениями привела к тому, что правительство объединяло в руках военного командира все виды власти: военную, судебную, административную. Таким образом, в руках воевод сосредоточивалось все местное управление.
Основной административной единицей в XVII в. был уезд с городом, непосредственно зависевший от того или иного приказа. В конце XVII в. было 146 уездов. Из приказа в подведомственные города с уездами назначались воеводы, которые утверждались царем и Боярской думой. Подчинялись они тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Официально воевода за свою службу получал (помимо вотчин) поместные и денежные оклады. Срок службы воевод длился 1-3 года. В большие города назначали несколько воевод, один из которых считался главным.
Каждый воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности. В руках воеводы сосредоточивалось все местное управление. Он был главным администратором уезда, главным судьей по гражданским и уголовным делам, выполнял полицейские функции. В частности, воевода осуществлял охрану феодальной собственности, боролся с укрывательством беглых, наблюдал за сбором дворянского ополчения, ведал местной полицией, нес финансовые обязанности. Крупные землевладельцы — бояре и монастыри - располагали рядом полицейских, фискальных и судебных функций по отношению к собственным крестьянам.
Рядом с воеводой сохранялись созданные в XVI в. органы местного самоуправления — губные и земские учреждения, но фактически они были подчинены воеводе.
В помощь воеводе назначались помощники — дьяки и подьячие. Воевода имел приказную (или съезжую) избу, в которой производились все дела по управлению городом и уездом. Приказная изба возглавлялась дьяками, под руководством которых работал и подьячие.
Хотя объем власти воевод был широк, все же их власть нельзя было назвать сильной, так как они не имели в своем распоряжении достаточно сильного аппарата. Конфликты между дьяками и воеводами были обычным делом, ибо наряду с официальной функцией (делопроизводством) дьяки и подьячие должны были наблюдать за деятельностью воевод и доносить о непорядках в Москву Воеводы должны были исполнять распоряжения из центра, но реальный контроль за их деятельностью отсутствовал. Должность воеводы обычно замещалась отставными служилыми людьми, не имевшими административного опыта, а иногда и просто неграмотными. Их возраст также служил помехой для выполнения многотрудных воеводских обязанностей.
Бесконтрольность и широта полномочий воевод во многом способствовали злоупотреблениям
Административное деление. В течение XVII в. в пограничных областях, наиболее угрожаемых со стороны внешних врагов, создавались более крупные военно-административные округа — так называемые разряды, представлявшие собой прообраз губерний петровского времени. Таковы были разряды Смоленский, Белгородский, Севский, Тобольский, Томский, Енисейский, Ленский. Разряды сосредоточивали в своих руках все управление областями, включая финансовые функции. Местные воеводы действовали под контролем разрядных воевод.
Через приказы государство осуществляло не только дипломатические функции, отраслевое и территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно служилых категорий — чинов. Таким образом, приказы являлись не только административными, но и судебными органами.
Факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления. Итак, XVII в. был временем расцвета приказной системы управления в России. Расширялся бюрократический аппарат, увеличивалось количество приказов. В итоге сложилась столь мощная и громоздкая система управления, что она затрудняла делопроизводство. Однако, чтобы ощутить масштабы и динамику того времени, следует принять во внимание такой весомый показатель, как численность всех служащих московских приказов. Во всем центральном аппарате управления Российского государства общее количество служащих в середине 1620-х г. составляло всего 623 человека, в том числе 48 дьяков (2 думных и 46 приказных) и 575 подьячих. К концу же столетия их количество возросло до 2 739 человек (5 думных дьяков, 86 приказных дьяков, 2 648 подьячих). Для сравнения укажем, что в середине XVIII в. общая численность чиновников составляла 5 379 человек, а к началу XX в. около 500 тысяч.
Подводя итоги главы, отметим факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления и ликвидации приказной системы.
• Отсутствие централизованной системы организации источников финансирования самодержавной власти.
• Наличие большого числа приказов с переплетающимися функциями и ведомственная чересполосица.
• Недостаточная унификация и специализация приказов.
• Запутанность с штатами приказов и архаичное делопроизводство.
• Кризис приказной системы в условиях Северной войны. Первые годы войны показали, что старая система исполнительной власти уже не в состоянии справиться с масштабами и темпами все возрастающей нагрузки. На первый план выступили проблемы общей координации управления на высших и низших этажах (невозможно было быстро обеспечить армию деньгами, рекрутами, припасами и т.д.).
• Кризис служилой поместной системы привел к реформе армии. Новой регулярной армии стали не нужны старые органы организации и управления поместно-территориальной службой. Следствием этого стало падение роли разряда и всех тех приказов, которые ведали служилыми людьми.
• Отмена патриаршества и создание Монастырского приказа привело к крушению системы патриарших приказов.
• Создание губерний в 1708-1710 гг. В ходе этого процесса был разрушен один из основополагающих принципов приказного строя — территориальное ведение дел.
Такова специфика общей эволюции приказной системы России в XVI-XVII вв. На протяжении XVII столетия через Смутное время, восстановление, достигнув вершины своего развития, приказная система управления исполнила свою историческую миссию. Следующий этап развития был возможен только при условии коренного реформирования всей системы государственных учреждений.
Контрольные вопросы и задания
1. В чем состояли характерные особенности развития государственности в России XVII в.?
2. Какое влияние оказало Смутное время на государственное устройство России?
3. Перечислите признаки новой абсолютистской власти, зарождавшейся в государственном управлении России XVII в.
4. Опишите роль и место царской власти в России XVII в.
5. Определите место и прерогативы Боярской думы и Земских соборов в государственном управлении России.
6. Как проходила бюрократизация государственного управления России и какие изменения произошли в структуре «служилого сословия» в XVII в.?
7. Почему XVII в. стал временем расцвета и падения приказной системы управления?
8. В чем состояли особенности местного управления и административного деления России XVII в.?
9. Какие факторы обусловили неизбежность реформы центрального управления и ликвидации приказной системы?
Рекомендуемая литература
Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. М., 2000.
Маньков А.Г. Уложение 1649 г. — кодекс феодального права в России. Л., 1980.
«Око всей великой России». Сост. Н.М.Рогожин. М., 1989.
Платонов С.Ф. Очерки по истории Смуты в Московском государстве XV1-XVII вв. М., 1995.
Скрынников Р.Г. Смута в России в начале XVII в. Иван Болотников. Л., 1988.
Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства XVI—XVII вв. М., 1978.
© Рогожин Н.М., 2003
1. Реформы управления в Петровскую эпоху
XVIII в. в истории России по праву считается временем переворота, перелома. Те подводные течения, которые в XVII в. лишь подмывали устои Московского царства, теперь их опрокинули. И тем не менее этот переворот нельзя трактовать как революцию: и общественный строй, и форма правления остались прежними. Другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и системы государственного управления. Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления.
Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны в начале петровского царствования обнаружилось с полной очевидностью. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел, непонимание руководителями приказов новых задач, наконец, казнокрадство - все это подталкивало Петра I к поискам новых форм организации государственного аппарата.
Закат Боярской думы
В конце XVII в. высшим органом государственного управления оставалась Боярская дума. И хотя Боярская дума работала довольно напряженно, бояре съезжались «в первом часу после выхода солнца» и заседали до пяти-шести часов вечера, институт этот оказался безнадежно устаревшим и не вписывался в начатые Петром преобразования. К 1702 г. в ее состав входило всего 86 человек. На заседаниях же присутствовало обычно 30—40 человек. Боярская дума фактически вымирала: на место скончавшихся царь не назначал новых членов. Это означало падение роли данного института в государственном управлении.
По этой причине в 1699 г. при Боярской думе была создана Ближняя канцелярия, где поначалу и проходили думские заседания, в которых с 1704 г. стали принимать участие приказные судьи7. К этому же году относится последнее упоминание о заседании Боярской думы. Реальная власть оказалась сосредоточена в руках Ближней канцелярии. С 1708 г. ее заседания, ставшие постоянными, начали именовать Консилией министров. Консилия превратилась в совет глав важнейших ведомств при особе царя, который управлял приказами и канцеляриями, обеспечивал армию и флот всем необходимым, ведал финансами и строительством. В случае отлучки царя Петра I консилия должна была решать все государственные проблемы с помощью именных царских указов.
Усиление власти царя выразилось в создании (первое упоминание в октябре 1704 г.) Кабинета Петра I — учреждения, имеющего характер личной канцелярии главы государства по многим вопросам законодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет-секретаря и нескольких подьячих, именовавшихся канцеляристами, подканцеляристами и копиистами. Кабинет имел характер военно-походной канцелярии царя, куда поступали полковые табели и другие военные и финансовые документы. Чиновники Кабинета вели ежедневный «Юрнал», т.е. запись местонахождения и времяпрепровождения царя, в которой отражались не только придворные, но и военные события. Петр I передавал на хранение в Кабинет все бумаги, чертежи и книги.
Со временем роль Кабинета возросла. Через него Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, а также переписку по горным и мануфактурным делам (о выдаче привилегий, о казенных заводах, штатах и т.д.). В Кабинет адресовались челобитные, жалобы и даже доносы от подданных. Кроме того, именно через Кабинет Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами. Прекратил существование этот орган в мае 1727 г., ненадолго пережив императора.
Создание Сената
Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Правительствующего сената. Его учреждение произошло весной 1711 г. перед отъездом царя в Прутский поход. Созданию Сената предшествовала ликвидация Консилии министров. Вместо нее указом от 2 марта Петр I учредил постоянно действующий высший правительственный коллегиальный орган — Сенат «для всегдашних наших в сих войнах отлучек», а потому слушаться Сенат предписывалось как его самого. Царь лично написал текст присяги для сенаторов. В ней, в частности, содержались слова:
«Обещаюся... перед господом Богом, сотворившим всяческая, что мне честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнить звание свое».
По возвращении Петра I из военного похода, Сенат не был упразднен, напротив, он стал постоянно действующим органом. На первых порах он состоял из лиц, назначаемых царем «для присутствования в нем», затем (с 1718 по 1722 гг.) он стал собранием президентов коллегий, с 1722 г. состав его был смешанным, включал как президентов коллегий, так и специально назначенных членов — сенаторов, коллегиям чуждых. Этот высший орган государственного управления ведал вопросами правосудия, расходами казны и налогами, торговлей, контролем за административными лицами всех уровней.
Сначала функции Сената были законосовещательными и исполнительными. Он должен был заботиться о соблюдении правосудия («суть иметь нелицемерный»), о государственных доходах («денег как можно больше сбирать, понеже деньги суть артерия войны») и расходах, о явке дворян на военную службу и т.п.
Организовывать и контролировать деятельность Сената было поручено генерал-прокурору (т.е. главному прокурору), в обязанности которого входило: «сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял». Генерал-прокурор также созывал сенаторов, следил за исправностью посещения ими заседаний, сам присутствовал на них. В его подчинении находились обер-фискал и канцелярия Сената.
Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли «блюстители чиновничьей нравственности» — фискалы. В их обязанности входило тайно подслушивать, «проведывать» и доносить обо всех преступлениях, наносивших вред государству: нарушении законов, казнокрадстве, взяточничестве и т.д. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные - получал вознаграждение равное половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Руководил их деятельностью входящий в состав Сената обер-фискал.
В отличие от Боярской думы Правительствующий сенат уже в первые годы своей деятельности стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреждениями.
Реформируя систему государственного управления, Петр I, не имея четкого плана, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Он виделся ему строго централизованным, бюрократизированным, четко и быстро исполняющим указы государя и в пределах своей компетенции проявляющим разумную инициативу. Прежде всего, он сосредоточил усилия на реформировании центральных звеньев управления. Иначе обстояло дело с управлением на местах.
Реформа местного управления
Реформирование этой сферы было неизбежным. Так, 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Это стало началом реформы местного управления, много раз корректировавшейся и принявшей законченный вид только к 1719 г. «Для всенародной пользы» территория страны в административном отношении была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. — Санкт-Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713 г. была добавлена Рижская губерния (Смоленская упразднена), а в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская. Это были обширнейшие административно-территориальные образования, неравные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской — 77, в Смоленской — 17 и т.д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.
Губернии возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все они были представителями царской администрации и свои решения принимали от имени царя. Губернатор был наделен колоссальными полномочиями. Помимо сбора налогов, контроля за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, он был наделен судебной властью и одновременно был главнокомандующим расположенных на вверенной ему территории войск. Губернаторам также перешла часть функций приказов (особенно территориальных).
В 1719 г. губернии были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды). Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании управления низшего звена отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство. Известный российский историк С.М.Соловьев с горечью констатировал:
«Как обыкновенно и везде бывает, право выбора явилось тяжелой обязанностью, от которой стремились избавиться. Петр велел выбирать дворянам сборщиков податей или земских комиссаров; дворяне начали вместо себя посылать на выборы приказчиков».
Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить их благотворному, как представлялось Петру I, влиянию власти. Поэтому, по словам Петра, «полиция есть душа государства и всех добрых порядков, и фундаментальный человеческой безопасности и удобности»8.
Реформа местного управления уничтожила старый принцип назначения на должность как «государство пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников, руководствовавшихся общегосударственными законами и распоряжениями.
Трудности осуществления реформ местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности. Попытка активизации роли дворянства на местах вела к расширению его служебных обязанностей, что вызывало недовольство, а порой и враждебность самого дворянства.
Реформа центрального управления. Создание коллегий
Передача в 1708-1712 гг. функций местного управления губернаторам, наделенным широкими полномочиями, позволила изъять часть функций у приказов и даже упразднить некоторые из них. Однако условия и общий план реформирования приказов как звеньев центрального управления появились лишь в середине второго десятилетия XVIII в. До этого Петр I пытался «влить новое вино в старые меха», создавая одни и упраздняя другие приказы.
За образец создания системы центрального управления была выбрана шведская система, считавшаяся тогда лучшей в Европе. Главной ее особенностью была коллегиальность. Предполагалось, что коллегиальное решение дел позволит соединить познания для поиска наилучших решений («что один не постигнет, постигнет другой»), а принятие решений ускорится, они будут авторитетнее и независимее. Была надежда и на то, что казнокрадство и взяточничество — пороки приказной системы - будут изжиты.
В 1717 г были созданы коллегии. Всего было учреждено 12 коллегий:
Иностранных дел. Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-коллегия, Берг-, Мануфактур-, Коммерц-, Юстиц-, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату. Функции и полномочия их были четко определены, унифицировано организационное устройство, делопроизводство. Основной формой деятельности коллегии было заседание ее общего присутствия, которое образовывали президент, вице-президент, четыре-пять советников и четыре асессора (помощника). По мнению Петра I, коллежская система выгодно отличалась от приказной, поскольку президенты коллегий «не такую мочь имели, как старые судьи: делали что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить». Для надзора за деятельностью президентов коллегий в них были назначены прокуроры, подчиненные генерал-прокурору Сената. Таким образом царь-реформатор пытался не выпускать из поля своего зрения деятельность высших исполнительных должностных лиц.
Во главе коллежской канцелярии стоял секретарь, в ведении которого находился ее штат: нотариус или протоколист, отвечавший за протоколы заседаний; регистратор, обязанностью которого было вести учет входящих и исходящих документов; актуариус - хранитель документов: переводчик и множество писцов и копиистов.
В коллегиях был установлен следующий порядок рассмотрения дел: вся корреспонденция в нераспечатанном виде через дежурного чиновника поступала в присутствие. Указы государя распечатывал лично председатель, прочие бумаги - старший член коллегии. После регистрации документа секретарь докладывал о его содержании присутствию, причем сначала рассматривались дела государственные, затем частные. Члены присутствия заявляли свои мнения по очереди, начиная с младших, не повторяясь («снизу, не впадая один другому в речь»). Дела решались «по множайшему числу голосов». Если количество поданных «за» и «против» голосов было равным, то перевес брала та сторона, на которой был председатель. Протокол и решение подписывались всеми присутствующими.
Преимущества коллегий по сравнению с приказами заключались в коллегиальном (совместном) обсуждении и решении дел, единообразии организационного устройства, более четкой компетенции. Деятельность и делопроизводство коллегий были строго регламентированы законом.
К сожалению, не всем замыслам Петра I, возлагавшего большие надежды на смену приказной системы коллежской, суждено было сбыться. На практике коллежская система оказалась не столь эффективной, как рассчитывал ее создатель. Это было связано как с недостатками нормативных документов, лежавших в основе их деятельности, так и с тем, что они унаследовали недостатки приказной системы управления с многочисленными ее издержками. Кроме того, сам принцип коллегиальности работал далеко не всегда: реально решающее влияние на принятие решений оказывали президенты коллегий.
2. Формирование нового государственного аппарата и государственной службы
Укрепление российской бюрократии
В ходе реформирования государственного управления Петром была предпринята попытка монополизировать источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства. Был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление отдел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти в движение колеса государственной машины.
Общие принципы деятельности всего государственного аппарата определялись Генеральным регламентом. По своему содержанию он сильно напоминал воинский устав, что было неудивительно, поскольку царь-реформатор охотно вносил в гражданскую службу военные принципы. Подобно военным, петровские чиновники, например, принимали присягу. Современный исследователь петровских преобразований Е.В.Анисимов, в частности, подмечает, что «для Петра характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту — как к военному уставу, а к чиновнику — как к военнослужащему».
И сам Петр I, и его сподвижники были неприятно поражены теми трудностями, с которыми оказалось связано создание в России новой системы управления, а также колоссальными размерами расходов, вызванных реформам и системы государственного управления и государственной службы. Неслучайно уже преемники Петра I сосредоточили свои усилия на сокращении государственного аппарата и числа государственных служащих.
Новая система государственной службы
Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы. Решая проблему организации государственной службы (как военной, так и гражданской), Петр 1 ввел в действие имевшую силу законодательного акта «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...». Она состояла из таблицы и восемнадцати пояснительных пунктов к ней. Под чинами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц. В словаре В.И.Даля слово «чин» определяется следующим образом: «Степень жалованного служебного значения, достоинства, класс».
Все сколько-нибудь существенные должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т.п.) разделялись на четырнадцать классов. Каждый служащий был обязан пройти их снизу доверху, что обеспечивало бы, с одной стороны, замещение всех вакансий, с другой — приобретение необходимых навыков военной или гражданской службы (сама практика такого продвижения по службе была главной школой профессиональной подготовки). Доказательством того, что в представлении Петра не существовало больших различий между службой ратной и гражданской, стало то, что в Табели о рангах каждый гражданский чиновник того или иного класса, начиная с чина «канцелярских служащих», приравнивался к офицеру
Пожалуй, самым важным в этом документе было то, что он устанавливал новый порядок продвижения по службе каждого государственного служащего в соответствии с его способностями и заслугами («знатность по годности считать»). К этому времени этот принцип был уже апробирован Петром I. Достаточно вспомнить, что ближайшим его соратником был А.Д.Меншиков, происхождение которого до сих пор не выяснено. По одной версии он был выходцем из обедневшего литовского рода, по другим - был сыном простого крестьянина, т.е. происходил из «подлого сословия», и в юности торговал в Москве пирогами с лотка. Петр заметил Меншикова, когда тот находился в услужении у Ф.Я.Лефорта. Поначалу молодой царь определил его в «потешную» роту, затем взял в денщики. С тех пор началось возвышение того, кого А.С.Пушкин назвал «счастья баловнем безродным». Благодаря своим талантам, энергии, трудолюбию и исполнительности, он стал светлейшим князем и богатейшим помещиком. Он был не только одаренным администратором, организатором, но и крупным военачальником, полководцем, его отличала незаурядная личная храбрость. В конце жизни, в 1727 г., А.Д.Меншиков был пожалован чином генералиссимуса, который в XVIII в. использовался в качестве высшей степени чина 1 класса всего три раза.
«Табель о рангах» разрабатывалась несколько лет. С этой целью были собраны и изучены аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции, Польского королевства и Венецианской республики. За основу было принято законодательство Дании (1699, 1717) и Пруссии (1705-1713). При этом Петр I отказался от практики, существовавшей в Англии и Дании, согласно которой определенный чин получали не только должностные лица, но и обладатели родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян-помещиков. В «Табели о рангах» классные чины для этих категории предусмотрены не были. В результате дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для получения чина должны были поступать на службу
Кроме того, серия указов 1714 г., принятых Петром I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. 23 марта был опубликован указ о единонаследии. Значение его в том, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому — старшему или младшему Введение ограничения, задевавшего глубинные интересы дворян, мотивировалось заботой Петра об их материальном благополучии: раздел недвижимого имущества между наследниками, по мнению царя-реформатора, вел к оскудению рода и упадку фамилии, которая размножаясь, превращалась в однодворцев. Главная же цель указа состояла в том, чтобы принудить дворян служить. При старом порядке наследования дворянин, «имея свой даровой хлеб, хотя и малый, ни в какую пользу государства без принуждения служить и простираться не будет, но ищет всякий повод уклониться, жить в праздности». Теперь сыновья, не получившие недвижимости, будут вынуждены «хлеба своего искать службою, учением, торгами и прочим». Указ о единонаследии подкреплял и другие акты, преследовавшие ту же цель.
Указ о единонаследии имел, вне зависимости от воли законодателя, еще один важный результат. Он на практике уравнял поместье (то есть земли с крестьянами, полученными за службу) с вотчинами, то есть землями, передаваемыми по наследству. Это способствовало ликвидации прежних сословных перегородок внутри господствующего класса — дворянства.
Возложение обязанности службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее обеспеченное и образованное сословие. Когда вследствие нехватки дворян или по иным причинам на классную должность назначался не дворянин, то он приобретал права дворянства. Но такая возможность рассматривалась как исключительная и вынужденная. В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно усложнялась. И тем не менее возможность получения дворянства (в гражданской службе до VIII разряда личное, не передающееся по наследству, и с VIII — потомственное), было серьезным стимулом для поступления на государственную службу.
Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах», будут составлять выходцы из дворянского сословия. Не последнюю роль в этом играло имущественное обеспечение этого сословия. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян и материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко. Более того, бытовало мнение, что зависимость государственного служащего от получаемого им жалования лишает его необходимой свободы суждений и поведения.
Кадровая политика Петра I
Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената. Все назначения по гражданской службе (кроме высших - первых пяти классов) возлагались на Сенат (первый департамент), а подготовку и оформление их должна была осуществить Герольдмейстерская контора Сената. Должность герольдмейстера, «кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят», была учреждена практически одновременно с введением «Табели о рангах». Уже в феврале 1722 г. герольдмейстеру была дана обстоятельная инструкция «об отправлении дел по его должности». Ему предписывалось «всего государства списки иметь:
1 — генеральные именные и порознь по чинам;
2 — кто из них к делам годится и употреблены будут (и к каким — порознь) и за тем оных останется;
3 — что у кого детей и в каковы лета, и впредь кто родится и умрет мужского пола».
От герольдмейстера требовался строгий и полный учет («обстоятельные и верные ведомости») годных к службе лиц дворянского сословия. Он же должен был «иметь всегда в ведении, когда и каким делам гражданским, или какие персоны понадобятся в Сенате», чтобы незамедлительно представить подходящую кандидатуру, а также был «повинен смотреть, дабы дворяне по городам не укрывались» от службы. Еще одной обязанностью герольдмейстера была организация профессиональной подготовки будущих бюрократов. А поскольку в России «еще учении не гораздо вкоренились, паче же в гражданских делах, а особливо в экономических делах почитай ничего нет», то до создания специальных учебных заведений ему надлежало «учинить краткую школу», где «ему от всяких знатных и средних дворянских фамилий обучать экономии и гражданству».
В декабре 1763 г. Герольдмейстерская контора была передана в подчинение первому департаменту Сената, а с 1800 г. стала именоваться Герольдией.
В многотомной официальной истории Сената находим сведения о том, что «Герольдмейстер вел списки дворян и когда открывалась какая-нибудь вакансия, представлял подходящих по чину кандидатов». В Герольдии сосредоточивались сведения о дворянах, проходивших службу, причем сведения эти со временем становились все более подробными. С 1766 г. Герольдия вела ежегодный «Список, находящимся в гражданской службе во всех присутственных местах, с показанием каждого вступления в службу и в настоящий чин», а в 1773 г. его заменил «Список состоящих в статской службе чинами первых восьми классов». В XIX в. подобный список издавался для общего сведения.
Создание системы должностных чинов и «Табель о рангах» стали одним из важнейших явлений русской общественной жизни в XVIII столетии. Екатерина II, продолжательница петровских начинаний, признавала существование в России правила «чин чина почитай». Один из западных путешественников, посетив Россию в конце XVIII в., метко подметил: «Здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин».
П.А.Вяземскому принадлежит эпиграмма:
Мы за собой не примечаем,
А в нас китайский есть начин:
И упиваемся мы чаем,
И что ни шаг, то чин, да чин.
На доработку и совершенствование системы чинопроизводства в России ушло почти целое столетие. Особое внимание уделялось вопросам производства в чины отдельно от повышения в должности, порядку производства в чин, дававший дворянство лицам недворянского происхождения, определению выслуги лет, предшествовавшей получению следующего чина. При Екатерине II и Павле I было законодательно закреплено получение очередного чина государственным служащим при условии простой выслуги лет, что окончательно превратило получение очередного гражданского чина в право государственных служащих, на реализацию которого они могли претендовать, если не находились под следствием или не были осуждены. Получение же внеочередного чина становилось в этих условиях своего рода поощрением.
Итоги Петровских реформ
Подводя итог Петровским реформам в административной сфере и сфере государственного управления, можно отметить, что их результатом стала невиданная ранее централизация и бюрократизация государственного управления. Новая государственная машина работала гораздо эффективнее, чем старая. «Бюрократия, — пишет по этому поводу Е.В.Анисимов, — необходимый элемент структуры государств нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха -единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной «бюрократической революцией», в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен, он начал работать по присушим ему внутренним законам — ради конечной цели — упрочения своего положения, — мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой конкретно властитель сидел на троне — умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократии неуязвимой и до сего дня».
В годы петровских преобразований в России укрепилась монархическая власть. Оформление абсолютизма завершилось. Для российского абсолютизма были характерны наивысшая степень централизации, развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат, сильная регулярная армия.
В 1721 г. за победу в Северной войне Сенат и Синод преподнесли Петру I титул императора. Абсолютная власть российского монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. «Его величество, — отмечалось в «толковании» к 20-й статье Воинского устава, - есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен, но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианнейший государь по своей воле и благомнению управляет». В Духовном регламенте та же мысль была выражена в более лаконичной форме: «Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам Бог за совесть повелевает».
3. Государственное управление и служилая бюрократия в эпоху дворцовых переворотов
Преобразования Петра I стали той осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории весь XVIII в. Не стала исключением и система управления, созданная им. Отношение к реформам в целом, к созданным институтам и органам управления, в частности, было одним из главных вопросов для правителей России «постпетровской эпохи». Период этот растянулся на 37 лет (с 1725 г. - после смерти Петра I, до 1762 г. - восшествия на престол Екатерины II). Причина неустойчивости власти заключалась в том, что, изменив порядок престолонаследия, Петр сам не успел назначить своего преемника, что сделало вопрос о престолонаследии центральным на несколько десятилетий. С легкой руки В.О.Ключевского этот период называют «эпохой дворцовых переворотов».
Именно в этот период наряду с господствовавшей тенденцией к укреплению абсолютной монархии выявилась и иная тенденция — стремление отдельных групп представителей высшей знати ограничить права носителя верховной власти в свою пользу. Однако эти попытки не нашли поддержки в среде дворянства, которое в основной своей массе считало, что только укрепление абсолютной монархии и ее государственного аппарата может предотвратить крупные социальные потрясения, сохранить материальное и служебное положение дворян и их привилегии.
При преемниках Петра Великого продолжал действовать порядок, в соответствии с которым все государственные учреждения -высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные - имели свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти оставалась сосредоточенной в руках одного человека - главы государства. Вместе с тем нестабильность в вопросе о власти в этот период больно ударила по системе государственного управления.
Правление Екатерины I
Первые изменения произошли уже в непродолжительное царствование жены Петра 1 - императрицы Екатерины 1. По совету влиятельных государственных сановников (А.Д.Меншикова, П.А.Толстого, Ф.М.Апраксина) ею был учрежден специальный орган, который должен был возвышаться над всеми государственными учреждениями империи. Им стал Верховный тайный совет, получивший статус главного правительственного органа при императрице. Председательствовала в нем государыня, состав его определялся ею же и насчитывал семь человек: Д.А.Меншиков, П.А.Толстой, Ф.М.Апраксин, Г.И.Головкин, А.И.Остерман, Д.М.Голицын и зять Петра I - Карл Голштинский.
В компетенции Верховного тайного совета находились все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Он ведал назначением высших чиновников, финансовыми вопросами государства, перед ним отчитывалась ревизионная коллегия. Совету, кроме того, подчинялись три важнейшие коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранная. К нему же перешли и контрольно-розыскные, и надзорные функции. С этой целью ему были переподчинены Главная полицмейстерская канцелярия и Преображенский приказ.
Появление нового высшего органа государственного управления не могло не сказаться на статусе высших органов государственного управления, учрежденных в Петровскую эпоху. Так, Сенат решением императрицы потерял титул Правительствующего и был подчинен тому же Верховному тайному совету. Из ведения Сената были изъяты все дела, интересовавшие «верховников». Отныне Верховный тайный совет посылал в Сенат указы и требовал от него отчетов (доношений). В Тайный совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии. Сенаторы назначались из кандидатов, рекомендованных Советом.
Сама Екатерина I не имела большой склонности к государственным делам. Верховный тайный совет, фактическим главой которого был светлейший князь Меншиков, на деле подменял императрицу. Доказательством тому служил указ от 4 августа 1726 г., в соответствии с которым все законы подписывались либо императрицей, либо Верховным тайным советом.
Правление Петра II
Преемник Екатерины I - Петр II (сын царевича Алексея, внук Петра I) в силу своего юного возраста (при восшествии на престол ему едва минуло 12 лет) государственными делами не занимался. При нем Верховный тайный совет, в состав которого вошли представители противоборствовавшей с Меншиковым группировки — князья Долгорукие, фактически сосредоточил всю верховную власть в своих руках. В этот период обострилась борьба среди «верховников» за влияние на молодого правителя. Верх взяла группировка Долгоруких. Влияние Меньшикова свелось к нулю, сам он по решению Верховного тайного совета в 1727 г. был сослан в Сибирь, а имущество его конфисковано.
Правление Анны Иоановны
Со смертью пятнадцатилетнего Петра II прервалось прямое наследие престола династией Романовых по мужской линии. Борьба за власть обострилась. Судьбу престола решили «верховники». Закон о престолонаследии, изданный Петром I, позволял приглашать на трон любого члена семьи Романовых по усмотрению царя. Пока царя не было, его функции выполнял Верховный тайный совет. Он отверг кандидатуру дочери Петра I Елизаветы как «незаконнорожденной» и остановил свой выбор на племяннице Петра Великого, вдовствовавшей герцогине курляндской Анне Иоановне.
Занять российский престол курляндская герцогиня могла лишь подписав «кондиции» (условия), авторами которых были В.Л.Долгорукий и Д.М.Голицын. «Кондиции» существенно ограничивали императорскую власть в пользу «верховников». Без их согласия царица не могла вступать в войну и заключать мир, жаловать в знатные чины выше полковничьего ранга, отнимать и жаловать вотчины и имения, производить самостоятельно кого-нибудь в придворные. В соответствии с «кондициями» гвардия была подчинена Совету, а императрица принимала на себя обязательство «...Буде чего по сему обещанию не исполню, то лишена буду короны Российской». Все это Анна, находившаяся в крайне стесненных финансовых условиях, с легкостью подписала. Однако увидев, что дворянство не поддерживало «верховников» в их стремлении усилить свои позиции за счет ограничения власти самодержца, она порвала «кондиции» пополам, лишив их тем самым юридической силы. Таким образом, Анна Иоановна вступила на престол как самодержавная императрица.
Период правления Анны Иоановны получил название «бироновщина» — по имени ставшего всемогущим фаворита Эрнста Иогана Бирона. Не занимая каких-либо официальных должностей, Бирон фактически вершил все государственные дела: назначал и смещал высших должностных лиц, ведал расходованием государственных средств, выдачей всевозможных пожалований и привилегий. На российских дворян, роль которых в системе государственного управления резко упала, он смотрел свысока. Ему принадлежит иронически-снисходительное обращение: «Вы, русские». Неудивительно, что многие доходные места в государственном аппарате заняли иноземцы. Армию возглавлял фельдмаршал Миних, внешнеполитическое ведомство — Остерман, уральские заводы — Шемберг, двор и гвардию — братья Левенвольде.
Сама императрица не очень обременяла себя государственными делами. Вместо упраздненного Верховного тайного совета «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» был учрежден Кабинет министров из трех лиц: А.И.Остермана, графа Г.И.Головкина и князя А.М.Черкасского. Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет. С ноября 1735 г. он получил широкие полномочия и законодательные права. Подпись трех членов Кабинета отныне приравнивалась к подписи императрицы.
Сенат при Анне Иоановне продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял деятельность Сената. Он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минуя Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.
Правление Елизаветы Петровны
После смерти Анны и свержения с помощью гвардии ее преемников (малолетнего Иоанна Антоновича и его матери Анны Леопольдовны) на российский престол взошла дочь Петра I Елизавета. Двадцатилетнее правление ее (1741—1761), состояло в его подготовительной роли по отношению к следующей, екатерининской, эпохе и придании национального направления политике государства.
Отец всегда был для нее образцом государственной мудрости, неслучайно в момент восшествия на престол она заявила о возврате к политике «отца нашего, Петра Великого». В именном императорском указе от 12 декабря 1741 г. заявлялось, что в предшествовавшие царствования «произошло многое упущение дел государственных», вследствие отмены порядков, установленных ее венценосными родителями. Указ восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего императрица решила «иметь при Дворе нашем Кабинет в такой силе, как был при... Петре Великом». Тем самым восстанавливалась созданная Петром I личная императорская канцелярия — Кабинет, в задачи которого входили прием документов на имя монарха, оформление указов за его личной подписью, объявление словесных «высочайших повелений» и руководство финансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе реставрированного учреждения был поставлен И.А.Черкасов, служивший в свое время в петровском Кабинете и хорошо знавший его организацию. Именно поэтому кабинеты Петра I и Елизаветы Петровны по своему организационному устройству были практически идентичны.
Создание личной императорской канцелярии было вызвано желанием Елизаветы взять бразды правления в свои руки и восстановить значение самодержавной власти. Практика принятия указов сначала Верховным тайным советом, затем Кабинетом министров от имени монарха, существовавшая прежде, была отменена.
К сфере компетенции российской императрицы отныне относились как важнейшие государственные вопросы, так и менее значимые. Для принятия государственных решений она нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших управленческую элиту. С этой целью Елизавета восстановила петровское «установление» — совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, прежде всего в области внешней политики. Такие совещания назывались Конференцией при высочайшем дворе, а их участники — «конференц-министрами». С 1756 г. по январь 1762 г. Конференция функционировала как постоянно действующее учреждение. В ходе заседания министры представляли письменные мнения по обсуждаемому вопросу, которые рассматривались императрицей, за которой оставалось право окончательного решения. Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением сложной международной политики периода Семилетней войны, а также вопросами ведения войны. Однако со временем Конференция сосредоточила в своих руках и руководство внутренним управлением государства. Она получила право посылать в Сенат свои распоряжения в форме «экстрактов» и «протоколов».
Сенат, как высший орган государственного управления империей, отныне находился подлинным контролем Елизаветы. Значение его неизмеримо возросло. Вместе с тем количественный анализ документов высших государственных учреждений свидетельствует о значительной зависимости Сената от императорской власти. Так, только в первые недели своего царствования (ноябрь-декабрь 1741 г.), она направила в Сенат 51 указ и получила от него 14 докладов «на высочайшее утверждение». В 1742 г. эти цифры соответственно составили 183 и 113, в 1743 г. — 129 и 54 и т.д.
Серьезное внимание императрица уделяла кадрам государственных служащих. В период ее правления произошел возврат к основополагающим принципам кадровой политики ее отца. Вновь возросла роль российского дворянства в государственном аппарате. «Чужеземцам» Елизавета отводила, по возможности, подчиненное место. Когда императрице рекомендовали на вакантные государственные должности иностранцев, она неизменно спрашивала, нет ли подходящего кандидата из россиян и приказывала лучше искать способных русских людей, а иностранцев приглашать только в крайнем случае.
Двадцатилетнее царствование Елизаветы Петровны оказалось одним из самых спокойных, мирных в истории России. Несомненно, проблемы в экономике оставались. Но политическая стабильность, наступившая с воцарением дочери Петра I, благотворно влияла на экономическое развитие. Россия, в течение нескольких десятилетий «переболев» Петровскими реформами, адаптировалась к нововведениям. К числу заслуг императрицы следует отнести и реформы высших государственных органов, укрепившие позиции монарха как главы государства.
При всем многообразии оценок личности и правления Елизаветы Петровны уместно привести оценку В.О.Ключевского, который с присущим ему литературным блеском так заключил обзор ее царствования: «Елизавета была умная и добрая, но беспорядочная и своенравная русская барыня XVIII в., которую по русскому обычаю многие бранили при жизни и тоже по русскому обычаю все оплакивали по смерти».
Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовала на расширение своих прав.
Впервые оно потребовало изменений условий государственной службы для себя в 1730 г., когда на российский престол взошла Анна Иоановна. В высший правительственный орган Российской империи — Верховный тайный совет - тогда было подано несколько проектов государственного устройства. Их авторы, в частности, настаивали на том, чтобы срок службы дворян был сокращен, для их детей созданы специальные учебные заведения, чтобы дворян зачисляли в армию офицерами, прекратили записывать в солдаты и матросы. Манифест 1736 г. «О порядке приема в службу шляхетских детей и увольнения от оной» ограничил службу дворян 25-ю годами. Было разрешено записывать детей в полки и «коллегиальные присутствия» с момента крещения. Одновременно правительством были приняты меры для привлечения дворянства в органы государственного управления и совершенствования их профессионального уровня. Всем учреждениям России следовало «смотреть, чтобы те, которые в своих науках паче других преуспели и радетельное старание имели, прежде других в чины произведены были и тако за свое прилежание к наукам и награждение получить могли». Правительство предприняло также меры к улучшению подготовки чиновников, для чего был учрежден институт юнкеров при Сенате и коллегиях. В марте 1737 г. Кабинет министров утвердил правила приема дворян в коллегии юнкеров с учетом размеров их вотчин. Юнкера должны были не только иметь навык в «приказном порядке», но и приобретать «знание указов и прав государственных, Уложенья и прочее». Два дня в неделю они обучались грамматике, арифметике, математике, геодезии, географии, латыни. В 1755 г. к этому списку добавились история, французский и немецкий языки. Через пять лет обучения при коллегиях проявивших себя в учении юнкеров производили из нижней должности копииста или канцеляриста в секретари.
Эта своеобразная политика правительства, направленная одновременно на расширение прав и свобод дворянства и на привлечение представителей этого сословия на государственную службу и в учебные заведения, продолжалась на протяжении всего XVIII в., который получил в литературе звучное имя «золотого века» российского дворянства.
При Елизавете Петровне сложились благоприятные условия для развития русской культуры, и прежде всего науки и образования, что в свою очередь, благотворно сказалось на уровне профессиональной подготовки государственных служащих. Указ 1744 г. «О соединении в губерниях школ в одно место и обучении в них всякого чина людей...» облегчил доступ в училища детям из непривилегированных слоев населения. В 40—е гг. к существовавшей с 1726 г. первой гимназии в Петербурге прибавились еще две — при Московском университете (1755) и в Казани (1758). 25 января 1755 г. императрица Елизавета Петровна подписала указ об основании Московского университета, который воспитал в своих стенах многих известных политиков, государственных деятелей и чиновников того времени.
Императрица Елизавета Петровна пошла еще дальше своей предшественницы в части пожеланий дворянства. Шляхетских, то есть дворянских, на польский лад, по тогдашней моде, детей записывали на службу с младенчества, и в полк они являлись 16-17-летними офицерами, служили 10—12 лет, после чего возвращались в свои имения. Дворяне по-прежнему должны были служить, а уклонявшихся от службы отдавали в солдаты или матросы, однако, императрица предполагала, что в будущем освободит шляхетство об обязательной службы.
Подводя итог преобразованиям в сфере государственного управления в эпоху дворцовых переворотов, можно отметить, что характерной чертой послепетровской системы власти стало существование так называемых «советов при особе государя» — высших правительственных органов, стоявших над Сенатом. Уже в феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет, в 1741 г. его сменил Кабинет министров, в 1756 г. - Конференция при высочайшем дворе. С правовой точки зрения это не были ответственные Советы Министров, наделенные полномочиями на основе делегирования им власти. В сущности, с их образованием и деятельностью, сложилась система «поручений», когда сановник удостаивался поручения — «государева дела» — и в рамках его исполнения действовал от имени государя, будучи ответственным только перед ним. При этом самодержец в любой момент мог вторгаться в, казалось бы, отработанную и закрепленную практикой сферу их деятельности, менять все по своему усмотрению. Система поручительства естественным образом строилась на привлечении к этому делу людей только доверенных и лично преданных самодержцу.
В этот период существовала довольно своеобразная система исполнительной власти, имевшая три центра:
• Высшие и центральные государственные учреждения (Сенат, Синод, коллегии);
• Советы при особе государя;
• Особо доверенные лица государя — фавориты.
В эпоху дворцовых переворотов произошли изменения в центральных и местных органах управления.
Коллежская система центрального управления, созданная Петром I, к 60-м г. XVIII столетия переживала кризис. За несколько десятилетий коллегии обросли множеством структурных подразделений (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства.
Кроме того, в коллегиях обнаружилась тенденция к единоначалию. Уже вскоре после смерти Петра Великого, в 1726 г. число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Это привело к тому, что голос президента коллегии практически играл решающую роль.
Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за государственным аппаратом предоставило большие возможности для казнокрадства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппарате коллегий. Общее их число в этот период то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.
В целом система центральных государственных учреждений эпохи дворцовых переворотов отличалась пестротой. Коллегии, канцелярии, конторы имели серьезные различия в организационном устройстве, отношения как между ними, так и к Сенату, высшим советам и комитетам были определены весьма нечетко.
Произошли изменения и в системе местных органов управления. Уже в годы правления Екатерины I были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром 1. С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты «для лучшего посадского охранения» были подчинены губернаторам и воеводам. В 1727 г. Российская империя подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия административно-территориальное деление оставалось практически неизменным.
В реформированной системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские.
Главы местной администрации (губернаторы и воеводы) были обязаны исполнять законы и распоряжения, исходившие от верховной власти. Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гулящих и слоняющихся людей»; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились и местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, соблюдению чистоты на улицах и торгах. За ними сохранялись и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах — и командование местным гарнизоном. Воеводы должны были следить за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) податным населением, осуществлять сбор подушной подати — основного налога, который выплачивали все непривилегированные сословия: государственные крестьяне, жители городов (посадские). За крепостных крестьян подушную подать платили их помещики. Воеводы и губернаторы хранили собранные подати и сборы, часть которых они выдавали на содержание войск и учреждений, а другую часть отсылали в столицу в государственную казну. И завершали этот внушительный список полномочий глав местной администрации судебные функции, также возложенные на губернаторов и воевод. Помимо административно-полицейских функций воеводы были обязаны проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, насаждении медицинских и благотворительных заведений. Таким образом, можно утверждать, что власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ.
Коренное изменение системы государственного управления, высших, средних и низших звеньев государственного управления произойдет при Екатерине II, правление которой станет временем непрерывных преобразований.
Контрольные вопросы и задания
1. Каковы предпосылки и характер петровских преобразований?
2. В чем заключались основные принципы и особенности функционирования государственного аппарата при Петре I?
3. Как происходило формирование и становление государственной службы в первой четверти XVIII в.?
4. Назовите отличительные особенности государственного управления в эпоху дворцовых переворотов.
Рекомендуемая литература
Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989.
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.
Ключевский В.О. Курс русской истории // Ключевский В.О. Сочинения в девяти томах. Т.4-5. М., 1989.
Павленко Н.И. Петр Великий. М., 1990.
Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Кн. 7. Т. 13-14. М., 1991; Кн. 8. Т. 15-16; Кн. 9. Т. 17-18. М., 1993.
Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974.
Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. XVIII — начало XX в. СПб., 1999.
© Малышева О.Г., 2003
1. «Просвещенный абсолютизм» и роль личности монарха в управлении государством
Правление Петра III
Впервые после череды дворцовых переворотов новый император Всероссийской империи Петр III вступил на престол 25 декабря 1761 г. на законном основании после смерти своей тетки императрицы Елизаветы Петровны. Он был неплохо, хотя и поверхностно, образован, успел получить некоторый навык в управленческих делах, занимаясь делами своей родной Голштинии из Петербурга, и имел четкие взгляды на многие вопросы государственной жизни, особенно в области внешней политики. Короткая эпоха Петра III открылась в блеске неожиданного для всех истинного величия. В январе 1762 г. английский посол Роберт Кейт замечал:
«Всевозможные дела исполняются гораздо скорее, чем раньше. Император сам занимается всем и по большинству дел он сам дает нужные приказания, однако всегда спрося мнение начальников ведомств, откуда они выходят, или сообразно с просьбами простых частных людей».
Успехи начального этапа правления Петра III не случайны: рядом с ним находились талантливые люди, а сам он имел некоторые задатки государственного деятеля. Без личного участия императора не обходилось ни одно государственное дело; он трудился со всей горячностью и самоотдачей творческой натуры — принимал доклады президентов коллегий и высших чинов государства, посещал заседания Сената, Синода, коллегий и других государственных учреждений, осматривал различные фабрики, отдавал распоряжения.
В первый месяц своего царствования Петр III расформировал Конференцию при высочайшем дворе — особый орган, объединявший важнейших советников прежней императрицы, и лично принимал решения, основываясь на докладе подчиненных лиц. Подобный метод управления обеспечивал быстроту в прохождении дел и мог стать весьма плодотворным в том случае, когда самодержец обладал опытом, проницательностью, интуицией и умением предвидеть последствия своих решений. В этой ситуации слишком много зависело и от личных качеств императорского окружения, которое влияло на Петра III. В то же время тайные советы приближенных к монарху лиц стали уже необходимым для абсолютизма институтом управления, без которого невозможна была сама система абсолютизма. Этот тезис подтверждает создание 18 мая 1762 г. Императорского совета — высшего государственного органа. Совет получил право подписывать вместо императора указы о «делах меньшей важности», что сделало его коллегиальным носителем самодержавной власти. В состав Совета вошли: «первоприсутствующие члены» родственники императора Георг-Людвиг Голштинский и Петр-Август-Фридрих Голштейн-Бек, Д.В.Волков, который являлся реальным руководителем этого учреждения, канцлер М.И.Воронцов, президент Военной коллегии Н.Ю.Трубецкой и некоторые другие вельможи. Подобный состав советников обеспечивал достаточную компетенцию нового высшего государственного органа, который действительно мог заменить незадачливого монарха в решении государственных дел.
Основное законодательство Петра III и главные решения его царствования связаны с именем личного секретаря императора — Дмитрия Васильевича Волкова. Он имел незаурядный ум, прекрасно говорил, а еще лучше писал. Составленные им императорские указы, протоколы учреждений и другие официальные бумаги отличались виртуозностью слога, а его письма обладали художественными достоинствами. Влияние его на императора было огромно. К концу шестимесячного правления Петра III Д.В.Волков стал вторым человеком в системе государственного управления после императора.
Главным законодательным актом Петра III стал Манифест 18 февраля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», коренным образом изменивший принципы государственной службы. Важно подчеркнуть личный вклад Петра III в появление манифеста. К числу замечательных дел Петра III следует отнести и указ 21 февраля 1762 г. о ликвидации Канцелярии тайных розыскных дел.
Радикальные новшества претерпела правовая политика в отношении к церкви и духовенству. Для управления церковным недвижимым имуществом организовывалась Коллегия Экономии, а духовенство переводилось исключительно на штатное содержание. По сути, это означало секуляризацию церковного имущества и превращение духовенства в государственных служащих. Несомненно, такая реформа не могла вызвать поддержку среди духовенства и при Петре III не была проведена.
Петр III взялся за дело государственного управления с неукротимой энергией своего деда Петра Великого, но, к сожалению, без его таланта и без его знаний. Государственный аппарат, привыкший за двадцать лет спокойного елизаветинского царствования к неторопливому и размеренному течению дел, скрипел и раскачивался под воздействием непривычного несбалансированного управления. Император нередко принимал важнейшие решения под воздействием сиюминутного порыва, следствием чего были непродуманные мероприятия, необоснованность которых вскоре признавал и он сам.
Не вызывает сомнения, что Петр III не всегда умел разумно пользоваться своей властью самодержца в стране с неограниченной монархией. Он нуждался в опоре для организации управления страной, но не мог найти себе поддержку ни в одном сословии. Тем самым он неминуемо приближал свое падение. В среде гвардейского офицерства зрел заговор во главе с братьями Орловыми в пользу жены Петра III Екатерины Алексеевны, результатом которого стал переворот 28 июня 1762 г. На следующий день Петр III подписал отречение от престола, и Россия получила нового самодержца — императрицу Екатерину II.
Идеология «просвещенного абсолютизма» и ее влияние на Екатерину II
В отличие от своих предшественников Екатерина II вступила на российский престол, имея вполне определенное и ясное представление о тех принципах, которыми она собиралась руководствоваться в управлении страной, и соответственно, о тех целях, которые, опираясь на эти принципы, она надеялась достичь.
Поскольку идейную основу этой программы, а следовательно, и внутренней политики того времени составляли принципы Просвещения XVIII в., то и сам этот период русской истории получил название «просвещенного абсолютизма».
Просветители, как стали называть духовных вождей этого течения, провозглашали священное право частной собственности, равенство людей от рождения, построение государства на основе «общественного договора» между гражданами и властью. Всех философов Просвещения объединяла идея перестройки жизни на разумных началах, что можно было, по их мнению, осуществить путем распространения положительных, практически полезных знаний среди широких кругов образованных людей, особенно среди правителей, которые и внедрят принципы разума в повседневную жизнь своих стран. Для эпохи Просвещения было характерно представление о правовом государстве, где наделение каждого гражданина определенным набором гарантированных прав и обязанностей, в зависимости от его принадлежности к тому или иному сословию, почиталось первейшим долгом просвещенного монарха, к каковым относила себя и Екатерина II. Она состояла в переписке с такими корифеями европейской мысли, как Вольтер, Дидро, Даламбер. Именно в ней Вольтер видел образец просвещенного монарха, который служит для блага общества и народа, а друзья-философы провозгласили Екатерину «Северной Семирамидой», «Царскосельской Минервой». Атмосфера всеобщего восхищения заряжала энергией императрицу, питала ее смелые дерзания. Ни в одно другое царствование не было выдвинуто столько великих проектов и предпринято столько решительных шагов к их воплощению. В то же время Екатерина II четко разделяла возможное и невозможное в идеях просветителей, ее «вольтерьянство» не выходило за пределы российской действительности.
Екатерина II критически оценивала итоги елизаветинского царствования, когда многое было задумано, но не осуществлено. Примером реформатора для нее был Петр I, но она отвергала его методы, как варварские, и предпочитала иные - более либеральные, «просвещенные». Целью Екатерины II было реализовать идею «всеобщего блага» через развитую законодательную систему, обеспечивавшую полноту прав и взаимных обязанностей власти и народа. Роль своего рода гаранта законности, осуществлявшего функцию контроля и одновременно воспитания и просвещения народа, отводилась рационально организованному аппарату управления, основанному на принципе разделения властей.
Собственные «правила управления», которыми она стремилась руководствоваться в своей государственной деятельности, заключались в следующем:
• Нужно просвещать нацию, которой должен управлять.
• Нужно ввести добрый порядок в государстве, поддержать общество и заставить его соблюдать законы.
• Нужно учредить в государстве хорошую и точную полицию.
• Нужно способствовать расцвету государства и сделать его изобильным.
• Нужно сделать государство грозным в самом себе и внушающим уважение соседям.
Каждый гражданин должен быть воспитан в сознании долга своего перед Высшим Существом, перед собой, перед обществом и нужно ему преподать некоторые искусства, без которых он почти не может обойтись в повседневной жизни. Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в развитии и совершенствовании государства, Екатерина 11 предприняла ряд последовательных реформ, направленных на создание единообразной системы управления на всей территории империи, что означало дальнейшую централизацию власти, которую не нарушала никакая форма распределения управленческих функций между звеньями центрального и местного аппарата.
2. Реформы высших и центральных органов власти
Реформа Сената
Первым шагом Екатерины II по пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициативу, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития, Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел. Сенат не смог сосредоточить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного развития.
Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была очевидной. План реформы Сената, подготовленный воспитателем наследника Павла и ближайшим советником императрицы в первые годы ее царствования Н.И.Паниным и утвержденный Екатериной II, предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со строго определенными функциями каждого в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо сенатской конторы).
Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемым самим генерал-прокурором. Этот департамент обнародовал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями.
В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п.
Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведывание путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имевшими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина).
Четвертый департамент занимался военно-сухопутными и военно-морскими делами.
Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый — первому, а шестой — второму. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору
Генерал-прокурор Сената — глава правительства
Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению императорской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений; он выступал не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах, а в случае разногласия в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения. Так, например, проект о новых штатах местных учреждений, составленный Л.П.Шаховским и одобренный Сенатом, не был утвержден Екатериной II.
Назначая в феврале 1764 г. на этот пост князя А.А.Вяземского, который оставался фактическим главой государственного аппарата почти до конца царствования Екатерины II, императрица составила для него так называемое «Секретнейшее наставление» — программу практических мер, которые надлежало проводить генерал-прокурору в своей работе.
Деятельность разносторонне одаренного и хорошо образованного князя А.А.Вяземского, занимавшего свой пост почти 30 лет, не ограничивалась надзором и контролем за отправлением правосудия и организацией работы прокурорской системы, а была весьма разнообразна и временами настолько расширялась, что охватывала все основные отрасли государственного управления. Он пользовался полным доверием Екатерины II, был верным советником и надежным проводником всех ее идей и новшеств в области государственного устройства и управления.
На первый взгляд реформа Сената носила чисто административный характер, но если при Елизавете Петровне сенаторы имели право вносить предложения о рассмотрении любого вопроса на заседание Сената, то теперь это право полностью перешло к генерал-прокурору. Реформа 1763 г. меняла порядок рассмотрения дел: они должны были решаться единогласно в департаментах, и лишь в случае возникновения разногласий вопрос выносился на общее заседание Сената. Таким образом, каждый департамент выступал как самостоятельное подразделение Сената со своим кругом дел и своей канцелярией, что разрушало единство этого высшего государственного учреждения. В ходе реформы Сенат лишился своей законодательной функции, но по-прежнему сохранял функции контроля и высшего судебного органа. Их сочетание в одном учреждении было главным недостатком реформы, но на некоторое время центральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.
Попытки искоренения взяточничества
Важной составной частью реформы Сената 1763 г. было принятие новых штатов, которые вводили жалованье для всех служащих центральных и местных учреждений.
Тем самым ликвидировались остатки приказных порядков XVII в., когда многие канцелярские служители жалованья совсем не получали, а «кормились», получая «от дел» с челобитчиков, «кто что даст по своей воле». Эта практика отрицательно сказывалась на работе всего государственного аппарата, способствовала волоките, коррупции и взяточничеству, когда чиновник вполне законно мог устанавливать размер своего вознаграждения, превращая его, таким образом, во взятку. В условиях постоянного бюджетного дефицита чиновники не получали жалованья годами, а в окладах государственных служащих существовал большой разнобой. Штаты 1763 г. устанавливали чиновникам оклады вдвое выше прежних, при этом жалованье назначалось не по чину, а по должности. Повышением жалованья и установлением в 1764 г. пенсии чиновникам правительство надеялось укрепить государственный аппарат и устранить разъедавшие его пороки. После введения новых штатов предполагалось обновить высшее, среднее и низшее звенья бюрократии.
Реформа Синода
Другая реформа первых лет царствования Екатерины II была связана с Синодом — высшим государственным органом по делам Русской православной церкви. В его состав входили назначаемые императором митрополиты, архиепископы и епископы. Надзор за деятельностью этого высшего государственного органа осуществлял обер-прокурор - светское лицо из военных или гражданских чинов. В ведении Синода находились все дела Православной церкви: чисто церковного характера (например, истолкование церковных догм), церковно-административные и хозяйственные дела, борьба с еретиками и раскольниками, церковная цензура, духовный суд и др. На заседаниях рассматривались документы, поступавшие из Сената, Военной, Адмиралтейской, Иностранной коллегий, Коллегии экономии, Московского университета, губерний и других государственных учреждений. Правительственное значение Синода в делах и учреждениях церкви было равно значению Правительствующего сената в делах государственного управления. Он имел право учинять конференции с Сенатом и сноситься с ним ведениями, а коллегиям и провинциальным учреждениям посылать указы.
Екатерина II, открыто заявлявшая свои взгляды на членов Синода, как на государственных служащих, обязанных преследовать в своей деятельности цели, указанные правительством, придавала большое значение власти синодального обер-прокурора и не могла не оказывать значительного содействия развитию фактического влияния прокуратуры на высшее церковное управление.
Этому способствовало и проведение секуляризационной реформы 1764 г., по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учреждаемой Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и монахов в них, ибо содержало их на средства из государственной казны. Духовенство окончательно превращалось в одну из групп чиновничества.
Высший законосовещательный орган
На протяжении всего XVIII в., кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах, возникали, сменяя друг друга, различные советы и кабинеты как высшие законосовещательные и распорядительные учреждения, которые не имели юридической самостоятельности.
Особое значение подобные учреждения приобрели в царствование Екатерины II, что было связано с активной законотворческой и административной деятельностью самой императрицы. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны». В его состав вошли самые важные лица империи, имевшие чины 1-го и 2-го классов: вице-канцлер, граф Н.И.Панин, генерал-майор, князь А.М.Голицын, президент Военной коллегии граф З.Г.Чернышев, гетман Украины граф К.Г.Разумовский, князь Г.Г.Орлов, генерал-прокурор Сената князь А.А.Вяземский; в 1774 г. к ним прибавился новый фаворит Екатерины II — князь Г.А.Потемкин как вице-президент Военной коллегии.
Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполнительной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на разные правительственные места и лица, которые были обязаны сообщать о результатах. Поступавшие в Совет бумаги разделялись на два разряда: одни для сведения, другие непосредственно для обсуждения. Последние поступали от разных учреждений или чиновников и касались всех наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики России.
В то же время Совет не принимал участия в разработке важнейших законодательных актов, а занимался в основном текущими административными делами, еще раз ярко продемонстрировав свою роль в качестве института русского абсолютизма.
Канцелярия статс-секретарей
При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762-1764 гг. из Кабинета Её императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Её императорского величества дел» (в ведении Кабинета остались лишь экономические вопросы). Именно через личную канцелярию монарх сносился с высшими и центральными государственными учреждениями, там готовились законопроекты и доклады по текущим делам, в которых суммировались и анализировались сведения по всем вопросам государственного управления. В личной канцелярии служили только особо доверенные и преданные люди, которые, занимая не очень высокий ранг, обладали огромным влиянием на решение самых важных вопросов внутренней и внешней политики. Таким образом, в рамках личной канцелярии монарха переплетались признаки формальных и неформальных институтов власти, когда особое значение приобретала фигура чиновника, ближе всего находившегося к императору и тем самым имевшего возможность влиять на него, общаясь в неофициальной обстановке.
Первоначально в обязанности статс-секретарей входил прием прошений на имя императрицы от представителей всех слоев населения (кроме крепостных крестьян, лишенных указом 22 августа 1767 г. права подавать жалобы на своих помещиков). Прошения должны были докладываться императрице «без промедления», а решения по ним немедленно исполняться. Постепенно круг обязанностей статс-секретарей значительно расширился: они контролировали переписку императрицы со всеми государственными учреждениями и лицами, возглавлявшими ведомства и учреждения, принимали участие в составлении указов и манифестов, исходивших от верховной власти, вносили на утверждение разнообразные доклады и рапорты, готовили материалы для законодательных актов. К ним же поступали доношения от правителей наместничеств, губернаторов, от руководителя государственного ассигнационного банка, отчеты провиантмейстера и т.п. Таким образом, дела, прежде находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы.
Статс-секретарями Екатерины II в разное время служили Г.Н.Теплов, А.В.Олсуфьев, И.П.Елагин, Г.В.Козицкий, П.В.Завадовский, Г.Р.Державин, А.А.Безбородко, А.В.Храповицкий, В.С.Попов; многие из них были талантливыми и разносторонне образованными людьми: занимались литературной деятельностью и переводами, успешно совмещали исполнение секретарских обязанностей с другими должностями, и в дальнейшем стали государственными деятелями первой величины.
Фаворитизм
Организация системы государственного управления во второй половине XVIII в. имела отличительную особенность, связанную с формой осуществления государственной деятельности в эпоху «просвещенного абсолютизма», когда в России отсутствовало четкое разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Главой государства являлся монарх, воплощавший в себе все три ветви власти.
Императорская власть, вытесняя традиционные институты управления сословно-представительной монархии учреждениями, непосредственно подчиненными императору, создавала вместе с тем своего рода «дублирующую систему» фаворитов — людей, близких к императору и выполнявших его прямые указания как через руководство государственными учреждениями, так и непосредственно. Фаворитизм — это своего рода универсальная характеристика системы управления абсолютистского государства, которую в полной мере следует считать неформальным институтом власти. Фаворит, как правило, находился в тесных личных отношениях с государем и в связи с этим получал возможность распоряжаться частью его неограниченной власти. Фаворитизм являлся одним из существенных инструментов в системе государственного управления абсолютизма. Его следует определять как назначение на государственные посты и должности, исходя из личной заинтересованности монарха в деятельности того или иного человека. При этом фаворитизм — всегда нарушение общего принципа назначения на государственные должности. Вместе с тем он сам являлся принципом функционирования абсолютистского государства. Фаворит мог ограничиться устройством своих личных дел, представляя собой тип «случайного человека». В то же время, обладая определенными личными качествами: умением рисковать, политической интуицией, предприимчивостью и, наконец, стремлением служить царю и Отечеству, — фаворит мог осуществлять свою государственную деятельность, соотнося ее с объективными потребностями страны и внести значительный вклад в реализацию политического курса.
Г.А.Потемкин — фаворит и государственный деятель
Ярчайшим образцом такого типа фаворита — государственного деятеля — можно считать Г.А.Потемкина, который сумел успешно реализовать себя в системе государственной службы и оказал большое влияние на развитие и реформирование Российской империи во второй половине XVIII в. Вместе с тем Г.А.Потемкин являлся достаточно характерной фигурой в ряду известных государственных деятелей XVIII века: А.Д.Меншикова, Э.Бирона, А.И.Остермана, И.И.Шувалова и др. При всем личном своеобразии Г.А.Потемкин в принципе укладывался в определенные политические традиции, связанные с осуществлением государственной деятельности фаворитом. Исполняемые им обязанности сложно разнести по конкретным сферам государственной деятельности. Занимая определенные посты, Потемкин в то же время участвовал в обсуждении и решении практически всех вопросов законодательства, внутренней и внешней политики, реформирования государственного аппарата и армии, создания Черноморского флота и т.п. По сути, он являлся вторым лицом в государстве, а по мнению некоторых биографов, даже соправителем императрицы. Судьба Г.А.Потемкина представляла собой замечательный образец успешной карьеры: от студента Московского университета и рейтара Конной гвардии до светлейшего князя, президента Военной коллегии и наместника обширных земель Новороссии и Крыма.
Уложенная комиссия
Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия по составлению нового Уложения
1767—1768 гг. Главному своду законов Российского государства, кодексу феодального права страны — Уложению 1649 г., к тому времени насчитывалось уже более ста лет. Необходимость создания нового основного закона страны, учитывавшего изменения российского законодательства, осознавал еще Петр I, который в 1700 г. предпринял попытку разработать и принять новое Уложение. В дальнейшем правительство не раз создавало комиссии для составления нового Уложения. Такая комиссия работала в 1754—1758 гг., но ее деятельность была закончена из-за сложившихся в тот момент политических условий.
В отличие от предшествовавших, екатерининская Комиссия по составлению нового Уложения была созвана как сословно-представительное учреждение. Она должна была состоять из выборных депутатов, которые к тому же привезли с собой наказы своих избирателей. Комиссия начала работу 30 июля 1767 г. в Москве. В тот день в 10 часов утра Екатерина II, сопровождаемая двором, прибыла в Успенский собор, где после торжественного молебна пятьсот депутатов подписали присягу, обещая добросовестно выполнять свои обязанности. Затем все прошли в аудиенц-залу, где вице-канцлер князь А.М.Голицын от имени императрицы вручил членам комиссии знаменитый «Наказ», составленный самой Екатериной II.
Этот документ стал не только крупнейшим актом государственной политики и законодательной доктрины своего времени, но и своеобразным выражением теории и политики «просвещенного абсолютизма». «Наказ» был адресован как окружению императрицы, так и представителям разных социальных слоев.
В свою очередь все депутаты при выборах снабжались письменными наказами своих избирателей, причем каждый такой наказ должен был служить руководством для самого депутата, а также внимательно изучен всеми остальными. Наказы излагали не только «пользы и нужды» избирателей, но и меры к удовлетворению «нужд» и достижению «пользы». В правительственных наказах от центральных учреждений в основном затрагивались вопросы совершенствования законодательства по делам ведомств.
Екатерина II, несомненно, знакомая с парламентскими порядками Англии, понимала, что комиссия, состоявшая из нескольких сот человек и призванная ею не только для выслушивания о «нуждах и недостатках каждого места», а и для непосредственного участия в процессе законотворчества, не сможет выполнить свою задачу, заседая в полном составе. По примеру английского парламента Екатерина возложила задачу составления и разработки отдельных законопроектов на особые, так называемые «частные комиссии», специально избираемые для этого из состава комиссии. Именно в них переносилась основная работа по разработке Уложения, причем каждой комиссии предстояло подготовить определенный и законченный его раздел. По сути дела, работа комиссии - первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший европейский и отечественный политический опыт, опыт Земских соборов и европейских парламентов. На заседаниях Уложенной комиссии развернулись острые дискуссии о правах дворянства и купечества и их взаимоотношениях, о положении крестьянства, о торговле и заведении фабрик, о судопроизводстве, о месте церкви и духовенства в системе государственного устройства.
Уже вскоре после начала заседания Уложенной комиссии выяснилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной деятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное, депутаты в своей массе оказались весьма консервативны. Их волновали прежде всего узкосословные и групповые интересы.
Время шло, а дискуссии Уложенной комиссии не приносили никаких плодов. Постепенно Екатерина II убеждалась, что ее затея претворить в жизнь теоретические построения европейских философов на русской почве терпит неудачу. В декабре 1768 г., сославшись на начало русско-турецкой войны, разочарованная императрица подписала указ о приостановке деятельности комиссии и прекращении пленарных заседаний. Частные комиссии работали еще в течение ряда лет, превратившись, по сути, в обычные государственные учреждения, и их материалами, как и в целом итогами деятельности Уложенной комиссии, Екатерина пользовалась впоследствии для разработки и создания новых законов.
Коллегии
Усложнение задач государства во второй половине XVIII в. отразилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений. Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решение дел общим собранием ее членов (присутствием), к 1760-м гг. переживала известный кризис. Коллегии обросли множеством структурных частей — экспедиции, департаменты, конторы, канцелярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность государственного аппарата, особенно, в условиях, когда в управлении страной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип руководства, повышалась роль отдельного чиновника.
Общее число коллегий в 1725-1775 гг. то сокращалось, то возрастало. При этом положение трех коллегий — Военной, Адмиралтейской и Иностранных дел, а также коллегий, связанных с охраной правосудия и помещичьей собственностью — Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии, оставалось стабильным.
Коллегия Иностранных дел (учреждена в 1717 г.) также как и ее предшественник — Посольский приказ - была главным и наиболее престижным государственным учреждением России XVIII в. К этому времени установились дипломатические отношения с большей частью европейских государств, где были открыты русские миссии. Коллегия ведала организацией сношений с иностранными государствами, выдачей иностранных паспортов, почтовыми делами и управлением Украиной. Для решения этих задач требовались высококвалифицированные и высокообразованные кадры. Чиновники коллегии, получившие светское образование и в большинстве своем окончившие академическую гимназию или Московский университет, разительно отличались от других служащих, являлись образцом государственных чиновников.
Политический сыск
Особое место среди центральных государственных учреждений занимали органы политического сыска. Пришедшая к власти Екатерина II и ее ближайшие сподвижники понимали всю важность политического сыска и тайной полиции. В октябре 1762 г. в составе Сената была создана Тайная экспедиция, которая заняла одно из ключевых мест в системе власти. В сущности, она получила все права центрального государственного учреждения, а ее переписка стала секретной.
Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору А.И.Глебову и сенатору Н.И.Панину. В 1764 г. А.И.Глебова сменил А.А.Вяземский, но фактическим главой Тайной экспедиции был ее начальник С.Шешковский, бывший чиновник Тайной розыскных дел канцелярии. В целом концепция госбезопасности того времени была основана на поддержании «покоя и тишины» — основы благополучия государства и его подданных. Императрица сама возбуждала сыскные дела, писала, исправляла или утверждала «вопросные пункты», ведала ходом расследования наиболее важных дел, таких, как процесс над ростовским архиепископом А.Мацеевичем, офицером Мировичем, пытавшимся летом 1764 г. освободить из заключения в Шлиссельбургской крепости свергнутого императора Ивана Антоновича, самозванкой княжной Таракановой, Емельяном Пугачевым и др.
Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины II: сначала страну потрясло известие о чумном бунте в Москве в 1771 г., а затем — масштабное восстание под предводительством Е.И.Пугачева в 1773—1774 гг. Это крестьянское волнение, наведшее ужас на дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II и прежде всего в системе управления государством.
3. Реформирование системы местного управления
«Учреждения» о губерниях
Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Было положено начало губернской реформы, основное содержание которой было связано с реорганизацией системы местного управления. Необходимость такой реформы диктовалась потребностью создания строго централизованной и унифицированной системы, при которой каждая часть обширной территории и каждый ее житель находились под неусыпным контролем правительства.
Новое положение о губерниях укрепило абсолютистскую монархию и удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к местному управлению. Созданный в результате реформы аппарат управления на местах оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями при Павле I до буржуазных реформ 60-х гг. XIX столетия, а затем в несколько преобразованном виде до октября 1917 г.
Учреждение о губерниях ввело новое административно-территориальное деление, в основу которого был положен демографический принцип — численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.
Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные и усиление роли в управлении на местах выборных представителей от дворянства. Екатерина II неоднократно заявляла о желании иметь независимый суд, отделить судебную власть от власти исполнительной. Однако на практике суд оставался в зависимости от наместников и губернаторов.
Структура местного управления выглядела теперь следующим образом. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержание порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, который фактически управлял единолично.
Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года. Дворянские уездные собрания были созданы еще для выборов депутатов в Уложенную комиссию 1767 г. и положили начало дворянским уездным, а затем и губернским обществам, узаконенным Жалованной грамотой дворянству (1785 г.). В административном управлении города принципиальных изменений не произошло. Власть здесь по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян.
Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства. В эти учреждения были переданы сбор и учет доходов и расходов губерний и уездов, чем раньше занимались Камер- и Ревизион-коллегии. Затем компетенция казенных палат значительно расширилась - к ним перешли функции Мануфактур- и Берг-коллегий и некоторых других центральных учреждений. Появление финансово-экономических органов управления в регионах объяснялось развитием экономики страны и формированием капиталистического способа производства, влиянием этих факторов на крепостное хозяйство, выразившихся в первую очередь в росте дворянского предпринимательства.
В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии — для дворян, городовой суд и губернский магистрат — для горожан, нижняя и верхняя расправы — для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества.
Новым учреждением в системе местного управления были приказы общественного призрения. Наделенные административно-полицейскими функциями, они осуществляли также «попечение и надзирание» за народными школами, сиротскими домами, больницами, аптеками, богадельнями.
Генерал-губернаторы в управлении регионами
Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышался генерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2—3 губернии, которые образовывали наместничество. Наместник был поставлен над всеми органами власти и суда и осуществлял надзор за исполнением законов, за учреждениями и должностными лицами. Он имел право вмешиваться в судебные решения, останавливать исполнение приговоров. В подчинении генерал-губернаторов и наместников находились войска, располагавшиеся на территории губернии. Согласно указу императрицы от 24 августа 1783 г., генерал-губернаторы должны были два раза в месяц составлять краткие донесения о состоянии губерний, что позволяло Екатерине II и ее правительству всегда быть в курсе происходивших в стране событий и оперативно решать возникавшие проблемы.
Должность генерал-губернатора, как гласила ст. 81 «Учреждения», — есть «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей, о исполнении законов и определенного их звания и должностей». В его обязанности входило пресечение всяких злоупотреблений, принятие мер в случае голода и недостатка припасов, в местах пограничных сохранение государственной безопасности, в случае возмущения принятие мер к его усмирению и т.п., что указывает на двоякий характер этой должности. Исторические обстоятельства того времени придавали ей такой оттенок, вследствие которого она не могла оставаться обыкновенным губернским установлением.
Наместники непосредственно назначались императрицей и отчитывались перед ней, а, находясь в столице, заседали вместе с сенаторами. Пользуясь личной дружбой и полным доверием императрицы, наместники действовали совершенно самостоятельно, сосредоточивая в своих руках не только главный местный, но и общий административно-политический надзор. Они были не только представителями местной администрации, но и политическими деятелями, проводниками политики центральной власти. При этом высшая власть издавала общие распоряжения, а наместник с учетом «исторических условий», удобства и необходимости реализовывал их, превнося свое субъективное мнение. Личный состав наместников был действительно замечателен: Р.И.Воронцов, Г.А Потемкин, П.А.Румянцев, А.П.Мельгунов, Я.Е.Сиверс и др. Большие полномочия и неограниченная власть, вверенная им, принесла значительную пользу в то время; это дало возможность генерал-губернаторам действовать более оперативно в решении возникающих проблем, что привело к определенным результатам.
Управление городом
Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200—700 дворов, а части — на кварталы из 50-100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале - квартальный надзиратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим — в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных судов и властей, занималась городским благоустройством, осуществляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т.п.
Местное управление
Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистского государства - создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти, ликвидировала чрезмерную централизацию управления и перераспределила функции центральных и местных органов власти. Еще сильнее определился личностный аспект в системе государственного управления, когда многое в решении тех или иных вопросов зависело от отдельного чиновника, начиная с губернского секретаря и заканчивая представителем верхнего эшелона власти.
«Учреждения» 1775 г. были сложным, многоаспектным и противоречивым документом, ибо разнообразны и противоречивы были затронутые ими стороны жизни общества и государственного управления, но в целом они оставались в рамках той политической программы, которую Екатерина II наметила в самом начале своего царствования.
Губернская реформа 1775 г. и связанное с ней значительное расширение прав и компетенции местных чиновников и учреждений вызвали упразднение большинства коллегий, контор и канцелярий. К концу 80-х гг. XVIII в. сохранились только три «государственные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената. Дела упраздненных коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждениям, а для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы специальные экспедиции.
Отсутствие коллегий вскоре дало о себе знать. Губернские палаты не могли заменить центральных учреждений, так как решали только губернские вопросы, а органы, координировавшие работу по отраслям государственного хозяйства, отсутствовали. Все дела с мест поступали в Сенат, который и без того был загружен. В этой ситуации встал вопрос о новой реорганизации центрального управления, который не был решен до конца XVIII в. Последнее его десятилетие стало временем подготовки к переходу от коллежской системы к министерской.
4. Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы
Манифест о вольности дворянства
Значительные изменения произошли в кадровой политике правительства по отношению к государственной службе дворянства. К числу государственных служащих относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чины по «Табели о рангах» и получал содержание от государства — учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий.
Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса, привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовало на расширение своих прав.
Только Манифест «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» 1762 г. законодательно отменил обязательную государственную службу для представителей дворянского сословия. Манифестом провозглашалось, что каждый дворянин волен сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии, в том числе и почти исключительное право приобретать землю. В манифесте законодательно была закреплена учебная повинность для дворянских детей, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих.
Одной из привилегий, к которой было приобщено дворянство в целом после обретения прав вольности, являлись пенсии. Практика пенсионного обеспечения отставных была известна и ранее, но назначение пособий носило исключительный характер и не регламентировалось законодательно. Пенсионное содержание являлось одной из форм поощрения высших разрядов чиновничества и генералитета за беспорочную службу. Позже, в июне 1764 г., был принят закон о пенсиях для статских служащих, определявший, какие категории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспечение и порядок назначения пенсий. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга отставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и императрицей, наличия крепостных и т.д.
Жалованая грамота дворянству
Несомненно, венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называемая Жалованая грамота), изданная императрицей в апреле 1785 г.
Грамота подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Подтверждались все права дворянства на наследственные и приобретаемые имения, причем дворянин владел не только землей, но и ее недрами. Специальной статьей дворянам разрешалось «иметь фабрики и заводы по деревням». Грамота устанавливала также политические права дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление. В губерниях создавались дворянские собрания, получавшие возможность иметь дом в городе для заседаний, собственный бюджет, печать и архив. Эти собрания составляли родословные книги, в которые вносились лица, имевшие неопровержимые доказательства потомственного дворянства и владевшие недвижимою собственностью в той же губернии. При внесении в книгу каждый получал грамоту на дворянство.
На обязанности депутатских собраний лежало «содержание и дополнение дворянских родословных книг», которые делились на шесть частей:
• «действительные» (или жалованные) дворяне, пожалованные верховной властью. Обыкновенно это были те роды, предки которых владели недвижимым населенным имением менее чем за 100 лет до 1785 г. Так, например, 31 декабря 1741 г. императрица Елизавета Петровна возвела в дворянство с наделением землей гвардейскую роту Преображенского полка в составе 364 человек, оказавшую ей поддержку при занятии престола;
• «военное дворянство», т.е. получившее «достоинство» по военным чинам и орденам, дослужившись до обер-офицерского звания;
• «осьмиклассное дворянство», т.е. получившее это звание гражданской службой, согласно Табели о рангах 1722 г.;
• «иностранные роды», т.е. имевшие патенты на свое звание от иностранных государей;
• «титулами отмеченные роды», т.е. те, которые получили или по наследству, или от «коронованной главы» княжеский, или графский, или баронский титул. Зачастую их получали одновременно с дворянством. Можно назвать фамилии баронов Строгановых, Фредериксов, графов Бобринских;
• «древнее дворянство», т.е. те, кто мог представить доказательства «дворянского достоинства за 100 лет и выше» (владевшие дворянским имением до 1685 г.).
Разделение дворянства было позаимствовано императрицей из феодального строя западных государств. Но эти шесть разрядов родословных книг остались чисто формальным различием. К середине XVIII столетия дворянство фактически разделилось на две группы: древних и выслужившихся из « подлых» дворян.
В большинстве европейских государств служба монарху была привилегией членов феодального сословия. В России она стала для них и обязанностью. Установленные «Табелью о рангах» принципы продвижения чиновников в зависимости от личной выслуги и образования заменили старую, средневековую систему чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхождением.
16 декабря 1790 г. Екатерина II подписала указ Сенату «О правилах производства в статские чины», который фактически подводил итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы. Получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.
Организация городского «самоуправления»
Одновременно с Жалованой грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по которой все население города подразделялось на 6 разрядов — сословных групп: «настоящих городовых обывателей» — владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородних и иностранных гостей» — русских и иностранных купцов и специалистов, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживали в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями.
Эта грамота стала «краеугольным камнем» русского городского законодательства и дала новый мощный толчок развитию городского «самоуправления». Она впервые признала за городскими выборными органами право на самостоятельную сферу деятельности. Новым был и провозглашенный законодателями принцип всесословности городского самоуправления. «Градское общество» получило право юридического лица; оно могло заводить собственность, иметь доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы и т.д.
Первичным органом сословного самоуправления в городе было городское собрание, состоявшее из всех городских жителей. Оно избирало городского голову, должность которого появилась еще в ходе создания Уложенной комиссии 1767 г., а также бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городового сословия в общие и сословные учреждения.
Уже первые московские выборы 1785 г. показали, что русское общество не было готово принять идею всесословности, заимствованную Екатериной II из европейского законодательства. Дворяне сторонились «торгового мужичья» и в выборах не участвовали, а чиновники, не имевшие права без веских причин отказаться от выборной службы, с большой неохотой занимали городские должности. Екатерининская Дума по своему составу оставалась таким же купеческо-ремесленным учреждением, каким были учрежденный при Петре I магистрат. По этой причине до реформы 1862 г. трудно провести грань, отделявшую сферу деятельности городского самоуправления от купеческого: одни и те же избиратели, одни и те же лидеры собраний и одно и то же поле деятельности. С этим же связано и то, что обычно должность городского головы занимал представитель именного купечества.
Городское собрание избирало распорядительный орган сословного самоуправления — общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных от всех шести групп населения города. Собираясь раз в три года (исключая экстренные случаи), общая городская дума избирала исполнительный орган — шестигласную думу, в которой каждая группа населения имела по 1 гласному, а председателем этого постоянно действовавшего учреждения был городской голова.
В ведении сословных органов находились вопросы городского хозяйства и все то, что было связано с городскими «пользами и нуждами», т.е. вопросы городского благоустройства, продовольственное дело, развитие торговли и промыслов и т.п. Вне компетенции городского «самоуправления» остались полиция, суд, сбор податей. Вся деятельность шестигласных дум была опутана опекой губернатора: городское собрание созывалось только с его «приказания и дозволения», он наблюдал за «правильным» употреблением суммы городским обществом; шестигласная дума отчитывалась перед ним и казенной палатой в доходах и расходах.
Значение реформ Екатерины II
От екатерининского царствования остался целый ряд нереализованных проектов, которые предусматривали новую сенатскую реформу, создание принципиально новых органов судебной власти с правом законодательной инициативы, наблюдения за исполнением законов, а также с правом представить государю несовершенство законов уже существующих. Важно подчеркнуть, что эти органы должны были быть основаны на принципе равного сословного представительства, в том числе и от государственных крестьян.
Завершая обзор важнейших этапов реформирования системы государственного управления России второй половины XVIII в. при Екатерине II, необходимо отметить, что в условиях внутриполитической стабильности, которая при этом не означала застоя, правительством были предприняты реформы государственного аппарата. Постепенность, последовательность, плановость— важнейшие черты преобразовательской деятельности Екатерины II. Каждый шаг должен быть всесторонне продуман, ведь, по мнению императрицы, «если государственный человек ошибается, если он рассуждает плохо или принимает ошибочные меры, целый народ испытывает пагубные следствия этого».
В условиях абсолютизма монархия в стремлении осуществить свою «цивилизаторскую» миссию, заключавшуюся в дальнейшей централизации государства, постепенно реформировала аппарат управления, вводя во все его звенья сверху донизу разделение труда. При этом в государстве складывалась иерархия «учреждений и должностей», предусматривавшая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — абсолютному монарху, находившемуся наверху пирамиды власти.
Оценивая деятельность Екатерины II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее реформы носили прогрессивный характер.
5. «Контрреформы» Павла I
Личность императора Павла I
В сравнении с «золотым веком» последние годы XVIII в., годы правления Павла I, кажутся временем регресса и разрушения достигнутых в предыдущее царствование успехов в управлении государством. Чтобы понять и правильно оценить недолгое царствование Павла I, следует учитывать, что император взошел на престол в возрасте 42 лет; это был человек с уже сформировавшимся характером и четкими политическими убеждениями, которые значительно расходились с представлениями его матери. Екатерина, как ему казалось, была слишком мягка и либеральна, что не подходило для истинного самодержца и было связано с особенностями женского правления. Все это, по мнению Павла I, пагубно сказывалось на положении в стране, которой после революционных событий во Франции грозила серьезная опасность. Чтобы избежать революции в России, следовало при помощи военной дисциплины и полицейских мер устранить любые проявления личностной и общественной свободы — такова была позиция нового императора.
Долгое ожидание власти отрицательно сказалось на характере Павла I и привело к тому, что, получив престол, император действовал во всем наперекор политике матери. Этим стремлением пронизано по сути все его недолгое царствование, в результате чего, по словам историка В.О.Ключевского, «самые лучшие по идее предприятия испорчены были положенной на них печатью личной вражды». Новый император пытался как бы зачеркнуть предшествовавшие 34 года русской истории, объявить их сплошной ошибкой.
Вместе с тем нельзя преувеличивать степень личной неприязни Павла I по отношению к матери и воспринимать все его действия только как противодействие Екатерине II. В них сохранялась общая тенденция к усилению государства и дальнейшей централизации власти, что создавало предпосылки для введения министерской системы управления вместо коллегиальной.
Реформы центральных и местных органов управления
При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. При Павле I были восстановлены Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии, Соляная контора, но уже на принципах единоначалия. Создавались новые центральные учреждения по отраслям хозяйства (например, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства). В дальнейшем Павел предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоличным.
Еще решительнее разломал Павел всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.: были ликвидированы должности наместников, закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление было слито с органами полиции, городские думы ликвидированы, и, наконец, изменилось само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления).
Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных — нижние расправы. Из сословного дворянского уездный суд превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.
Значение политики Павла I
Практически с первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованой грамотой 1785 г. Целью Павла I было превратить дворян в рыцарское сословие — дисциплинированное, организованное, поголовно служившее и преданное своему государю.
Все преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны, централизация, сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой — возврат к разнообразию форм управления на национальных окраинах. Если бы реформы императора касались лишь сферы управления, а не регламентировали всю жизнь общества, и проводились последовательно и осторожно, вполне вероятно, его судьба сложилась бы по-иному. Но общество, уже вкусившее плоды «просвещенного абсолютизма», не желало расставаться с той, пусть минимальной свободой, которую оно получило в царствование Екатерины II. Павлу не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и судьба его была решена.
Роковой для императора стала ночь на 11 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в его покои в Михайловском замке и убили Павла I. Императором был провозглашен его сын Александр I.
Контрольные вопросы и задания
1. Какое влияние оказывали личность монарха и его мировоззрение на управление государством в условиях «просвещенного абсолютизма»?
2. В чем сущность реформирования высших и центральных органов управления?
3. Какое влияние оказывали неформальные институты власти на управление страной?
4. Дайте характеристику системы местного управления после реформы 1775 г.
5. Как изменялись принципы кадровой политики и организации государственной службы во второй половине XVIII в.?
6. Охарактеризуйте управление страной в последние годы XVIII в.
Рекомендуемая литература
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
Каменский А.Б. Российская империя в XVIII в.: традиции и модернизация. М.,1999.
«Надлежит... ведать все уставы государственные и важность их». Документы РГАДА по истории государственной службы в России. XVIII в. // Исторический архив. 1999. № 2, 3.
На Российском престоле. М., 1993.
Омельченко О.А. «Законная монархия» Екатерины Второй:
Просвещенный абсолютизм в России. М., 1993.
Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. СПб., 1998.
© Болотина Н.Ю., 2003
1. Конкретно-исторические условия реформирования системы управления
В XIX в. Россия вступила с солидным грузом проблем социально-экономического, политического и духовного характера, и новые преобразования в государственном управлении стали неизбежными, диктовались как внутренними, так и международными обстоятельствами. Новое столетие стало продолжением самодержавного управления государством на началах абсолютизма, достигшего своего апогея к середине века и оказавшегося последним веком такой формы правления.
Изменения и совершенствование системы государственного управления страной в новом веке определялись конкретно-историческими условиями и событиями. Кровавый дворцовый переворот 11 марта 1801 г., убийство Павла I и восход на престол его сына — Александра I, движение либерально настроенного дворянства и восстание декабристов (1825), сохранение крепостного права и отсутствие гражданской свободы — эти и многие другие события и процессы в развитии экономических, политических, социально-сословных или классовых отношений того времени не могло не оказать своего влияния на характер и систему управления государством. Также нельзя не добавить влияние таких событий, как Отечественная война 1812 г., Польское восстание 1830-1831 гг., Кавказская война 1817—1864 гг. и др.
Осмысление даже только вышеперечисленных фактов и событий, а их в реальной жизни было гораздо больше, убеждает в том, что изменения системы государственного управления прежде всего в целях сохранения и укрепления самодержавного строя и монархической власти были в определенной степени назревшими и исторически неизбежными. Это хорошо понимал новый император Александр I (1801-1825).
В этих условиях поиск новых, более эффективных средств и методов управления государством шел непрерывно. В начале века в процессе поиска столкнулись прежде всего два взгляда на реорганизацию системы государственного управления. Первый — традиционалистский, сторонники которого стремились сохранить фундаментальные основы самодержавного управления — абсолютизм, незыблемость существовавшего строя. Второй — модернистский, сторонники которого предлагали определенную либерализацию власти и системы управления на основе учреждения выборных представительных органов, многосословности и утверждения конституционных начал в управлении государством.
Александр I, как считают исследователи его жизни и деятельности, был умным, великолепно образованным человеком, обладавшим способностями для государственного управления, а по своим убеждениям был либералом, имевшим идеалы свободы и равенства и мечтавшим о превращении России в просвещенную и свободную страну. В первое десятилетие своего правления он действительно пытался осуществить свои планы на деле, привлекать на свою сторону как известных к тому времени опытных сановников (князь А.А.Безбородко, граф Н.И.Панин, граф П.А.Зубов, адмирал Н.С.Мордвинов и др.), так и представителей нового поколения дворянской знати (В.Г.Кочубей, П.А.Строганов, Н.Н.Новосельцев, А.Е.Чарторыйский и др.), он считал необходимым определить основные принципы и методы управления российским государством. Сначала для обсуждения этих вопросов из представителей дворянской аристократии при нем был учрежден так называемый «Непременный совет» в составе 12 человек, а затем — «Негласный или «интимный» комитет», которые существовали непродолжительно, но побуждали молодого императора предпринимать конкретные действия.
В результате обсуждений и споров, хотя и тайных в условиях абсолютизма, появились, например, документы о разрешении приобретать и продавать незаселенные земли купцам, мещанам и государственным крестьянам (1801); Манифест «Об учреждении министерств» (1802). «Непременным советом» было одобрено предложение графа С.П.Румянцева, и появился Указ о «свободных хлебопашцах» (1803), согласно которому помещики получили право по обоюдному согласию с крестьянами освобождать их с землей за выкуп. В самом начале царствования Александра I была восстановлена екатерининская «Жалованая грамота дворянству», отмененная Павлом I, разработана программа развития народного образования и в соответствии с указом императора было учреждено 4 типа учебных заведений: сельские приходские училища; уездные училища; губернские училища или гимназии и университеты, сыгравшие немалую роль в системе государственного управления.
2. Система высших и центральных органов государственного управления
Вершиной пирамиды системы власти Российской империи являлся император, сосредоточивший в своих руках всю полноту власти и опиравшийся прежде всего на верховные и центральные органы государственного управления. Таковыми в историко-правовой науке принято считать «Непременный совет» (1801—1810), Государственный Совет (с 1810 г.), Сенат, Министерства, Комитет министров (с 1812 г.), Собственная его императорского Величества канцелярия и в сфере Православной церкви — Синод.
Формирование министерств
В общегосударственной централизации системы управления страной исключительное значение имело создание министерств как высших исполнительных органов государства.
Прежде всего необходимо подчеркнуть достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств», который стал и по сей день остается исключительно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время, и определены функции министерств.
Согласно манифесту, государственными делами должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; финансов; коммерции; народного просвещения и иностранных дел. Министерства управляли не только общегосударственными делами, но и местными, вверенными им структурами, поддерживая с ними постоянные связи и получая еженедельные мемории о всех текущих делах.
Каждый министр был исключительно важным государственным деятелем, назначался императором, был перед ним ответствен, непосредственно управлял всеми вверенными ему участками и представлял императору через Сенат ежегодные письменные отчеты с обоснованием в них расходования средств структурами министерства, с указанием результатов в содеянном, состояния дел и возможных перспектив. Анализируя и рассматривая отчеты и деятельность министерств. Сенат представлял доклад императору с заключениями и мнением об «управлении и состоянии дел», порученных министру. Как отмечал в своей лекции В.О.Ключевский, «главным отличием новых органов центрального управления была их единоличная власть: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия».
Функции и обязанности министров как государственных лиц были достаточно широкими и весьма ответственными. Своеобразный и особый статус имел министр внутренних дел, в обязанности которого входили постоянная забота «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Возглавляемое им министерство было наделено весьма широкими полномочиями. В частности, на министерство возлагалось управление промышленностью и строительством, содержание всех публичных зданий; предотвращение нехватки жизненных припасов и всех надобностей в общественной жизни. Отсюда в ведение МВД были переданы мануфактурная и медицинские коллегии, Соляная контора, Главное почтовое правление. Экспедиция государственного хозяйства и т.д.
Повелением императора все губернаторы представляли ему рапорты через МВД и под его управлением решали все военные, гражданские и полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, в том числе и приказы общественного призрения, находились в системе этого министерства. Все это означало особый статус Министерства внутренних дел и его роль в государственном управлении, свидетельствовало об усилении полицейского характера государства. Попытка выделить полицейские полномочия из МВД путем создания специального Министерства полиции в 1810 г. закончилась неудачно. Эти функции сохранились за МВД.
Общее учреждение министерств
Достаточно широкие полномочия в управлении соответствующими ведомствами и отраслями имели и другие министерства, которые руководствовались специальным документом «Общее учреждение министерств», принятым в июне 1811 г. и завершавшим в реформирование министерств. Последние определялись как высшие органы исполнительной власти, а власть министров — как высшая исполнительная. Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров, а с 1812 г. они законодательно были оформлены как Комитет министров.
Образование и деятельность министерств во многом способствовали налаживанию вертикали исполнительной власти и усилению централизации управления государством. Однако проблемы управления были далеки от их эффективного решения. Прав был опытный дипломат граф С.Р.Воронцов в рассуждениях о том, что в такой обширной стране, как Россия, будь государь хоть вторым Петром I, он не в состоянии управлять страной без твердых законов, без несменяемых и независимых судей и без конституции.
Несмотря на свою убежденность в том, что реформирование системы управления являлось «исключительно делом самого императора и никого другого», Александр опирался на известных сановников и приближенных ко двору деятелей. Наряду с либерально настроенными людьми среди них были и достаточно консервативные и жесткие исполнители императорской воли. Таковым, например, был небезызвестный граф А.А.Аракчеев - любимец Павла I. В конце 1807 г. Аракчеев не только был возвращен в столицу, но и наделен неограниченными по существу полномочиями в управлении государством, а Александр I отдал распоряжение: «Объявляемые генералом от артиллерии графом Аракчеевым высочайшие повеления считать именными нашими указами».
Противоречивая деятельность А.А.Аракчеева в основном известна, но здесь целесообразно подчеркнуть, что с его управленческой деятельностью в немалой степени связано усиление абсолютизма, власти монарха в России в рассматриваемый период.
Разработка плана переустройства системы организации власти и управления в России при Александре I органически связана с именем такого реформатора, как М.М.Сперанский (1772—1839). Его личные качества мыслителя, исключительно работоспособного и одаренного государственного деятеля наиболее ярко проявились в его идеях и планах государственных преобразований, проведения всеобъемлющих реформ, прежде всего в сфере государственного управления, а также в его практической деятельности в должностях государственного секретаря, губернатора Пензенской губернии, генерал-губернатора Сибири, впоследствии в осуществлении огромной работы по кодификации законов Российской империи.
Поиски М.М.Сперанского в организации эффективной государственной системы управления завершились специально разработанным по поручению императора общим планом государственных преобразований под названием «Введение к уложению государственных законов». Подготовленный всесторонне, продуманный с учетом российского и европейского опыта государственного управления, документ в октябре 1809 г. был представлен Александру 1. Сушностной стороной плана государственных преобразований Сперанского явилось намерение сочетать монархическое правление, во-первых, с выборным представительством разных сословий в государственном управлении; во-вторых, с разделением вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы; в-третьих, с основательным просвещением и образованием широких сословных слоев и, разумеется, прежде всего обязательным соответствующим образованием для чиновников государственного аппарата.
М.М.Сперанский намеревался и надеялся осуществить широкие преобразования в России радикально-эволюционным путем через изменение всего механизма государственного управления, но при безусловном сохранении монархического строя. Исходя из незыблемости монархической государственности, он считал, что монарх — глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте. Стремясь конституционно оформить абсолютную власть императора, в своих проектах и записках он пытался самодержавное правление облечь всеми «внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия».
В соответствии с законом законодательной деятельностью должна была заниматься Государственная дума, судебной — Сенат, а исполнительной - министерства. Соединить эти ветви власти, естественно, мог только император, «яко в первом и верховном их начале».
Однако, понимая всю сложность координации соединения многогранной деятельности соответствующих органов власти и управления и их взаимодействия «с точностью» в одном державном лице, Сперанский предложил создать при монархе Государственный совет как особое высшее учреждение формально совещательного характера, но с достаточно широкими функциями. Госсовет должен был в первую очередь выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ветвями власти, творческие и иные действия высших государственных структур в плане их правового взаимодействия и утверждения законности в государственном управлении. По замыслам автора проекта Госсовет состоял из 35 высших сановников аристократической элиты, назначаемых императором, в том числе министров - по должности'. Председательствовал на Совете сам император или кто-либо из членов Совета по его усмотрению.
Численный состав Совета увеличился постепенно до 80 человек.
Государственный совет и его департаменты
В структурном отношении Госсовет состоял в начале его деятельности из четырех департаментов: департамента законов, дел военных, гражданских и духовных дел и государственной экономии. Пятым департаментом Госсовета стал в 1831 г. департамент Царства Польского. В структуре Госсовета имелась также Канцелярия, которая занималась текущим делопроизводством во главе с госсекретарем. Первым на эту должность был назначен М.М.Сперанский.
Хотя принятые Советом решения не имели силу закона без утверждения императора, Госсовет предварительно рассматривал все дела, требовавшие закона или частичного изменения законов по различным управленческим структурам; ежегодные государственные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, а также предусматривал меры по эффективному исполнению законов и обсуждал другие вопросы, связанные с проведением внешней и внутренней политики Российского государства. В системе государственного управления Госсовет сыграл свою позитивную роль как совещательно-мозговой центр при императоре в рационализации законодательного механизма, в соединении законотворческих усилий.
Вместе с тем современные исследователи справедливо подчеркивают, что деятельность Госсовета Российской империи нельзя отождествлять с деятельностью западных парламентов, которые практически всегда имели законодательный статус, инициативу, выбирались и представляли различные слои общества. В России же император не только учреждал Госсовет, но и определял его состав, утверждал или отвергал мнение большинства или меньшинства Совета; принимал законы и без рассмотрения Госсоветом, т.е. осуществлял поистине самодержавно неограниченную власть. Об этом свидетельствует даже такая деталь. Если первоначально Александр I законы утверждал хотя бы с формальной припиской «вняв мнению Госсовета», то впоследствии и от этого отказался, а Николай I при переиздании свода законов Российской империи вообще вычеркнул эту приписку на документах.
Совершенствование центрального управления
Система центрального управления совершенствовалась дальше при участии М.М.Сперанского и по линии министерств. Законом «О разделении государственных дел по министерствам», принятым в августе 1810 г., было упорядочено отраслевое управление; объединены министерства коммерции и финансов; из МВД выделено как самостоятельное Министерство полиции; наряду с существовавшими Главными управлениями водных и сухопутных путей сообщения и духовных дел были созданы Главные управления ревизии государственных счетов (1811) и путей сообщения.
Повышению роли министерского управления способствовало создание в июне 1811 г. «Общего учреждения министерств», согласно которому были обозначены пределы и степень власти министерств, упорядочен статус главных управлений, законодательно оформлены принципы взаимоотношений министерств и главных управлений с высшими административными, судебными, а также с подчиненными им органами управления. Одновременно обращалось внимание на усиление исполнительного характера отраслевого управления, учреждены в министерствах советы министров, во всем делопроизводстве и аппаратной иерархии налажен бюрократический порядок с определением соответствующих обязанностей чиновников.
Таким образом, министерства с их местными структурами, с одной стороны, последовательно превращались в соответствующие обособленные ведомства, образуя единую систему отраслевого управления с бюрократическим единообразием в организации своей деятельности, усилением значимости чиновничьего аппарата.
Однако, с другой стороны, постоянно параллельно усиливалась централизация управления, что подтвердило, в частности, учреждение в марте 1812 г. Комитета министров с особой властью по всем делам государственного управления на период отсутствия императора в столице, а в остальное время — как совещательного органа монарха с высокопоставленными чиновниками по важнейшим вопросам государственного управления, требовавшим согласованных действий ряда министров. В состав Комитета министров, кроме самих министров входили председатели департаментов Госсовета, государственный секретарь и назначенные императором отдельные приближенные лица. Его председателем был назначен генерал-фельдмаршал Н.П.Салтыков. В отличие от Комитета министров, действовавшего по указу императора от 8 сентября 1801 г., преобразованный Комитет министров обладал определенными властными полномочиями. В его функции включались как вопросы управления страны в целом, так и конкретные вопросы по обсуждению проектов указов, отчетов министров, подбора кадров для высших государственных должностей и т.д. Правда, решения комитета вступали в силу только после утверждения императором.
Сенат как высший судебный орган
Определенные функции в государственном управлении осуществлял в рассматриваемый период Сенат как высший судебный орган Российской империи. Согласно указу императора «О правах и обязанностях Сената» (1802), Сенат «был объявлен хранителем законов, верховным местом империи, которое печется о повсеместном контроле правосудия, наблюдает за собиранием податей и за расходами штатными, имеет попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины и прекращению всяких противозаконных деяний...»
Власть Сената ограничивалась только властью императорского величества, а его (Сената) Указы должны были исполняться всеми, как собственные императорского величества. Последующими указами императора были определены порядок представления из коллегий-министерств, губерний и других органов различного рода докладов и рапортов, слушания дел в Сенате, участия сенаторов в его работе, механизм деятельности его департаментов и принятия ими соответствующих решений. Но попытки Александра I предоставить Сенату право контролировать деятельность коллегий — министров, губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов и осуществлять функции Конституционного суда в ходе проведения административных реформ 1802—1812 гг. не удались. Идеи М.М.Сперанского, его конкретный проект преобразований Сената, согласно которому следовало отделить его судебную функцию от административной и создать два Сената - Правительствующий и судебный, несмотря на первоначальное одобрение императором, остались не осуществленными на практике.
В конечном счете Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной инстанцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные департаменты во главе с обер-прокурорами, в состав которых входили отдельные сенаторы, назначаемые царем, а также некоторые генералы, осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффективно. В отечественной историографии деятельность Сената России в первой половине XIX в. в основном оценивается негативно. Исследователи часто указывают на то, что «стиль работы Сената характеризовался медлительностью в принятии решений», что в его канцеляриях «процветали взяточничество и волокита, покрывательство фактов нарушения закона» и другие отрицательные моменты, связанные с явно бюрократическими тенденциями в их деятельности.
Сущность преобразований государственного управления
Итак, первую половину царствования Александра I можно характеризовать как исторический этап активных преобразований системы государственного управления Россией. Сущность этих преобразований заключалась, во-первых, в попытках создания механизма управления, основанного на законе. Благодаря проведению либеральных административных реформ (создание Госсовета как законодательного органа, введение единообразия и организационное упорядочение деятельности исполнительных органов и их аппаратов, налаживание системы просвещения и подготовка кадров государственного управления) в данном направлении были достигнуты определенные результаты. Стремление опереться в управлении на силу закона и его соблюдение, придать самодержавному управлению некие законные формы, упорядочить законодательство и найти формы взаимосвязи закона и процесса управления страной вполне можно считать позитивным. Вместе с тем вряд ли правомерно преувеличивать эти попытки и особенно их результаты, превращать их в определенные тенденции, что имеет место в некоторых учебных пособиях.
Во-вторых, несомненным положительным фактором в государственном управлении можно считать становление вертикали исполнительной власти, вершиной которой были министры, назначаемые императором; губернаторы в губерниях, также назначаемые монархом, но зависимые и от министра внутренних дел; вице-губернаторы в области, уездные начальники и волостные начальники, назначаемые сверху. Определенная иерархия исполнительной власти представляется исторически оправданной, и необходимой в управлении государством.
В-третьих, на уровень государственного управления воздействовали также указы императора от 3 апреля 1809 г. и от 6 августа 1809 г., в которых определялись новые правила и порядок получения придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора (8-й класс по петровской Табели о рангах) и статского советника (5-й класс) в зависимости не только от выслуги лет, но и от качества службы и уровня университетского образования по результатам сданных экзаменов, предусмотренных обширной учебной программой и в присутствии высокопоставленных должностных чинов государственных органов управления9.
Указанные выше меры и их постепенная реализация на практике в ходе проведения административных реформ 1801—1812 гг. способствовали централизации государственного управления на высшем и местном уровне, проявлению «ведомственно-линейного принципа» в системе управления страной.
Однако позитивные тенденции в государственном управлении страной отнюдь не затронули основ самодержавного абсолютистского властвования, оказались не закрепленными в годы дальнейшего правления Александра I. Разумные идеи и проекты М.М.Сперанского и других либеральных реформаторов в реальности оказались отвергнутыми. В условиях резко обострившихся русско-французских отношений и недовольства части государственного аппарата и дворянского сословия нововведениями реформы в государственном управлении затормозились, все явственнее проявлялись негативные последствия их незавершенности, а начавшаяся Отечественная война 1812 г. против французских войск не только отвлекла от последовательного преобразования системы управления, но и потребовала еще большей централизации управления и усиления самодержавной власти. Война с Францией вопреки всем ее негативным проявлениям и последствиям, с одной стороны, пробудила чувство общности и единения российского общества, способствовала проникновению революционных идей, а с другой — вызвала усиление кризисных явлений в государстве, особенно в финансово-экономической сфере, из-за резкого увеличения расходов на военные цели, обострение противоречий в обществе. По существу, начатые в довоенный период реформы в государственном управлении были свернуты, все более возвышалась роль самодержавной власти. Царская администрация, высшие и центральные органы власти и управления действовали крайне неэффективно. Для деятельности аппарата управления в центре и на местах были характерны бюрократическая волокита, казнокрадство, взяточничество.
Нельзя не отметить, что на характер самодержавного управления во вторую половину царствования Александра I в определенной мере оказала личная судьба императора, его склонность к мистицизму. В таких условиях в управлении государством все большую роль стал играть А.А.Аракчеев, который сосредоточил в своих руках руководство Государственным советом, Комитетом министров и императорской канцелярией и оказывал на императора сильное влияние. Как отмечают исследователи, он фактически стал «единственным докладчиком царю по всем вопросам..., все высшие чиновники представляли свои доклады Аракчееву, а тот уже информировал царя. Многие были недовольны Аракчеевым, его методами управления, но жаловаться Александру I на его любимца было бесполезно — жалобы или не доходили до царя, или он им просто не верил».
Усиление абсолютистских тенденций
Усиление абсолютистского правления особенно характерно для второй четверти XIX в., когда в течение тридцати лет (1825—1855) императором России являлся Николай I. Широко известно, что начало его царствования совпало с движением декабристов. Горячие сторонники идей радикального изменения общественно-политического строя, системы государственного управления, декабристы оказали, безусловно, свое влияние на правление нового императора. Идеи и стремления декабристов наиболее четко отразились в проектах конституции П.Пестеля и Н.Муравьева.
Николай I в самом начале своего царствования сурово расправился с носителями подобного рода идей, считая преступным радикальное изменение существовавшего строя и системы государственного управления и всесословного представительства во власти. Он сосредоточил всю систему управления в собственных руках, придав ей ярко выраженный полицейский характер.
Императорская канцелярия
В руках императора находились все законодательные, исполнительные и распорядительные функции высших и центральных органов управления. Произошло непомерное возвышение роли личной канцелярии, получившей особый статус. Собственная его императорского величества канцелярия10, которая, по существу, стала орудием абсолютистского управления государством. С этой целью в 1826—1846 гг. неоднократно менялась структура канцелярии. В ней или при ней, создавались различного рода постоянно или временно действовавшие отделения, комиссии или комитеты, в том числе секретные, тайные. К их деятельности привлекались небольшие группы или отдельные лица, лично преданные и подчиненные императору. Названные структуры действовали, как правило, вне постоянных, ранее созданных органов и более того, могли контролировать их, разрабатывали различного рода проекты указов по вопросам центрального и местного управления, надзора над местной администрацией, цензурными органами и т.д. Таким образом создавался параллелизм в высшем, центральном и местном управлении.
Как негативные последствия проведенных мер по изменению статуса императорской канцелярии можно отметить резкое падение роли и ответственности параллельно существующих высших, центральных и местных органов государственного управления, искусственное усложнение механизма управления и создание условий для волокиты, бюрократизма, казнокрадства и взяточничества в широких масштабах.
Продолжение министерских реформ
Что касается других аспектов механизма высшего и центрального государственного управления, структурно он не претерпел больших изменений. В августе 1826 г. было создано новое министерство императорского двора и уделов на базе существовавших ранее разнородных по назначению контор и учреждений. Основные управленческие функции данного министерства: управление удельными крестьянами, которым занимался специальный департамент уделов, а также имуществом двора (землями, предприятиями, драгоценностями и т.д.). Создание такого специального министерства лишний раз свидетельствовало о значимости личности императора как всесильного самодержца, сосредоточившего в своих руках всю систему управления государством.
В конце 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, основной функцией которого было управление второй по численности категорией населения России — государственными крестьянами, а также государственными имуществами. Министерство осуществляло своего рода «попечительство» о внедрении среди государственных крестьян усовершенствованных методов обработки земель, агрономии, открытии для государственных крестьян школ, больниц и т.д. Однако такая система благожелательного на первый взгляд «попечительства» превратилась в назойливую бюрократическую опеку, рассчитанную на регламентацию всякой деятельности государственных крестьян, с превращением последних в послушных исполнителей воли начальства».
При Николае 1 были уточнены функции действовавших министерств, происходили хотя и незначительные, но почти непрерывные перестройки внутриведомственных структур. Министерства практически полностью были подчинены императору, своими отраслями управляли по высочайшим повелениям монарха. К примеру, наряду с резким усилением роли МВД заметно повысилась роль Министерства финансов.
Во многом это было вызвано почти хронически тяжелым финансовым положением в стране, а по своему положению Минфин заведовал прежде всего, источниками государственных доходов. Содержание огромного, все разраставшегося бюрократического государственного аппарата, армии, осуществление внешнеполитической деятельности, финансовое обеспечение царского двора и поддержка дворянско-помещичьего хозяйства требовали денежных средств, но рост налогового гнета не давал желаемых результатов. Подушная подать полностью собиралась примерно в 20% губерний, а в остальных недоимка составляла до 40%. С приходом в руководство министерством вместо А.Д.Гурьева князя Е.Ф.Канкрина (1823—1844) была проведена денежная реформа, суть которой заключалась в замене ассигнаций кредитными билетами из расчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром, применялись внутренние и внешние займы. В Министерстве финансов были образованы мануфактурный и коммерческий советы с участием владельцев заводов и фабрик, известных купцов; функции этих советов заключались в содействии развитию отечественной промышленности и торговли, чтобы получать больше доходов для государственной казны.
Для правления императора Николая I характерно не только усиление централизации и бюрократизации отраслевого и ведомственного управления, но и его военизация. Было создано военизированное главное управление горных и соляных дел. Крупные военные чины занимали не только посты генерал-губернаторов, но и руководителей ряда департаментов, отраслевых комитетов или министерств11. Наряду с полицеизацией и военизацией усилилась карательная сторона в управленческих процессах.
Корпус жандармов
Согласно «Положению о корпусе жандармов», в апреле 1827 г. территория страны за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского была разделена сначала на пять, а вскоре на восемь жандармских округов во главе с жандармскими генералами. Округа соответственно делились на «отделения» во главе с жандармскими штаб-офицерами. В их ведении находились жандармские части. Основная «управленческая» функция всей этой иерархии власти заключалась в надзоре за местным государственным аппаратом, в своевременном информировании отделения «о настроениях в обществе», исполнении законов и приговоров суда, поисках беглых крестьян и рекрутов, воров и контрабандистов, «рассеянии законом запрещенных скопищ», «усмирении буйства и восстановлении нарушенного повиновения».
3. Специфика местного управления и управления окраинами России
Механизм местного управления
В первой половине XIX в. механизм местного управления в основном оставался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе губерний, число которых достигло 52 (было 48), стоял губернатор или генерал-губернатор, назначаемый императором в качестве высшего правительственного чиновника в местном административном органе власти. Он обладал всей полнотой власти, и его властные полномочия были исключительно широки, а деятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета министров. В компетенцию губернаторов входило курирование хозяйственных, финансово-экономических дел (развитие экономики губернии, сборы налогов, выполнение натуральных повинностей и т.д.), за полицией, рекрутскими наборами, проведением социальных программ и благотворительной деятельностью. Даже суды губернии были фактически зависимы от губернатора, ибо он утверждал кандидатуры выбранных судей, решения уголовных дел, вмешивался в различные стадии судопроизводства.
При губернаторе, хотя и существовало губернское правление для обсуждения и решения «общих дел», но реально исполнением дел занималась канцелярия, состоявшая структурно с середины 20-х гг. из четырех отделений12.
Согласно «Общему наказу гражданским губернаторам», принятому в июне 1837 г., последние несли ответственность перед императором за точное исполнение его законов, указов Сената, предписаний Министерства внутренних дел, строго соблюдали неприкосновенность верховных прав самодержавия. Действуя через губернские правления, различного рода комитеты, комиссии, приказы общественного призрения, а также соответствующие органы министерств на местах13, губернаторы обеспечивали определенную слаженность и единство местного управления в строгом соответствии с законами, многочисленными предписаниями и инструкциями, предоставляли разные отчеты и сведения по установленным формам вышестоящим структурам.
Усилению влияния на систему местного управления при Николае I способствовало разделение в 1837 г. уездов на станы и назначение губернатором станового пристава во главе местной администрации. Становой пристав опирался в своей деятельности на выборных сельских сотских, десятских и на вотчинную полицию.
Дальнейшее развитие губернской системы государственного управления связано с учреждением губернских правлений в середине XIX в. (1850). Они осуществляли достаточно широкий спектр распорядительных и исполнительных функций, все вопросы в пределах губернии решали через соответствующие органы местной царской администрации, уделяя особое внимание сбору налогов, взиманию разного рода податей, рекрутскому набору и т.п.
К этому следует добавить, что во второй четверти XIX в. в управлении губерниями, уездами заметно повысилась роль губернских и уездных собраний и предводителей дворянства. Последние в основном и возглавляли все присутствия, комиссии и комитеты, а на собраниях избирали исправников (капитан-исправников), судей, заседателей в судебные учреждения. Согласно Манифесту «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (1831)14 и специальному закону (1845), в целях сохранения крупного дворянства был установлен порядок перехода заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено их дробление и отчуждение посторонним лицам.
Изменилось городское сословное управление: были упразднены городские, депутатские собрания и общей думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объясняется усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. Характерным для управления городами стало полицейское управление. Управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами. В связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, ратманы и т.д., которые выполняли прежде всего полицейские функции.
Государственное управление окраинами
Первая половина XIX в. ознаменовалась накоплением определенного опыта государственного управления окраинами России. Это было вызвано различными факторами.
Во-первых, обширностью территории страны, ее евразийской расположенностью в географическом понимании. Напомним, что территория страны в рассматриваемый период расширилась на 20%, население увеличилось почти в два раза и к середине века составило соответственно 19,6 кв. км и около 70 млн человек. Разрастание территориальных границ государства за счет окраинных, главным образом азиатских, регионов не могло не сказаться на формах и методах управления. При этой системе управления Россия формировалась, вбирая в себя черты двух цивилизаций - западной и восточной.
Во-вторых, различным уровнем социально-экономического, политического и культурно-духовного развития народов, населявших территорию государства, полиэтничностью их состава, их разноконфессиональностью и разносословностью.
В-третьих, определенным изменением в отношении самодержавия к управлению окраинами. На Кавказе это было связано с вхождением в состав империи частей территории Грузии в 1801-1804 гг.;
Азербайджана — в 1804-1806 гг., началом и продолжением Кавказской войны (1817—1864). Произошли изменения в управлении Финляндией, получившей автономию в рамках империи в 1809 г.;
Царством Польским в соответствии с Конституцией 1815 г.; громадной территорией Сибири, согласно «Положению об инородцах», подготовленному в 1822 г. М.М.Сперанским.
Управление «инородцами»
Сложность и многоаспектность проблемы управления территориями вынудили Александра I принять в 1822 г. Устав об управлении инородцами. Инородцы делились на оседлых, кочевых и бродячих. Эта категория населения была особенно многочисленной в Сибири, Архангельской, Астраханской и Ставропольской губерниях. В зависимости от категории инородцев и особенностей регионов управление ими осуществляли разные министерства. Например, управление самоедами Архангельской губернии находилось в ведении Министерства государственных имуществ; управление инородцами Ставропольской и Астраханской губерний (калмыки, киргизы, ногайцы и др.) — в ведении Министерства внутренних дел и государственных имуществ. Попечительство и непосредственное наблюдение осуществляли также соответствующие губернаторы.
Управление кочевыми и бродячими инородцами Поморской и Амурской областей входило в функции соответствующих военных губернаторов, которые по предписаниям должны были управлять инородцами со «строгой осмотрительностью в местном применении и соображаясь притом с обычаями разных племен...».
В отдельных местах, где действовало Временное положение о крестьянских начальниках, с середины века управлением инородцами по конкретным вопросам (судебным, по земельному устройству и т.д.) занимались крестьянские и инородческие начальники, уездные съезды крестьянских начальников и поземельно-устроительные комиссии.
Управление инородцами осуществлялось в соответствии с их правами, определенными специальным разделом Положения об инородцах. В частности, оседлые инородцы в правах и обязанностях были приравнены к русскому населению. Кочевыми инородцами управляли специально созданные степная дума, инородная управа и родовое управление15.
Что касается «бродячих инородцев», то у них также были соответствующие права перехода из губернии в губернию беспрепятственно, но в пределах выделенной для этого территории. Они не участвовали в губернских земских повинностях, в расходах на степное управление.
В основе управления кочевыми и бродячими инородцами был сохранен и действовал принцип родовой организации: основой управления было стойбище во главе со старостой или степные думы, возглавляемые родовой знатью.
Особенности управления окраинами
Система управления окраинами имела свои особенности. С одной стороны, верховные правители России, а по их велению и соответствующие органы государства в управлении окраинами стремились явно не нарушать этнические, социально-духовные специфические черты тех или иных этносов, племен или их союзов, применяли «обычное их право». Традиционной особенностью политики Российской империи в отношении инородцев справедливо считается слабое вмешательство в их внутреннюю жизнь, в процессы этнической ассимиляции или сугубо местных традиций самоуправления, традиционного образа жизни.
С другой стороны. Российская империя в начале XIX в. уже имела почти двухсотлетний опыт более или менее унифицированного, централизованного государственного управления и представляла собой вполне сложившееся унитарное государство с абсолютной властью монарха. Нельзя забывать, что именно в рассматриваемый период самовластие монарха означало, в сущности, господство полицейского режима, что не могло не отразиться в той или иной степени на процессах управления инородцами. Желание унифицировать систему управления в полной мере по всей стране выражало общую тенденцию создания военно-бюрократической, полицейской системы управления в государстве.
Противоречивость управления окраинными территориями объяснялась самим историческим процессом. Так, в Польше после восстания 1830-1831 гг. политическая автономия фактически была ликвидирована. В 1832 г. сейм, состоявший из двух палат — Сената, с назначаемым царем составом, и Польской избы, состав которой избирался дворянами и представителями городских общин, был упразднен. Управление Царством Польским осуществляли наместник, при котором был Совет управления, и заменившие министерства комиссии. Вскоре воеводства были переименованы в губернии, польская армия распушена. На территории Царства Польского установился военно-полицейский режим.
Во многом в связи с Кавказской войной была проведена и реформа кавказского управления, чем занимались особый «Комитет водворения в Закавказском крае прочного устройства» и шестое отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Многие элементы самостоятельности кавказской администрации и специфики кавказских учреждений то ликвидировались, то частично восстанавливались, а с учреждением наместника Кавказа в середине 40-х гг. утвердилась, в сущности, общероссийская система управления.
Таким образом, правители России в управлении ее окраинами опирались, главным образом, на административные, военно-политические методы, стремясь всячески унифицировать систему управления на территории всего государства, что соответствовало самодержавно-монархическому духу абсолютизма в государственном управлении и отвечало желанию укрепления военного полицейского режима в стране.
4. Кадры государственного управления и чиновничий аппарат
Система подготовки кадров
При всей силе централизации, полицейщины и милитаризации в системе абсолютистского государственного управления его механизм не мог функционировать автоматически. Императоры Александр I и Николай I хорошо это понимали. Главной опорой в управлении страной для них было прежде всего чиновное, бюрократическое дворянство. Система подготовки кадров высшей, чиновной служилой бюрократии, система чинопроизводства и прохождения государственной службы были достаточно сложны, многоступенчаты и постоянно совершенствовались. Существовавший и постоянно реформируемый механизм государственного управления сверху донизу непрерывно требовал обновления и пополнения кадров, повышения их деловой квалификации и образовательного уровня.
Отметим прежде всего заметные изменения в управлении самой системой образования. Еще до принятия указа «О правилах производства в чины и экзаменах для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809) в Российской империи были открыты новые университеты в Вильно, Харькове, Казани и Дерпте, Главный педагогический институт в Петербурге (преобразован в 1819 г. в университет). Создана система местных учреждений и заведений Министерства народного просвещения, а для управления системой образования учреждены 6 учебных округов, включающих по нескольку губерний (Петербургский, Московский, Виленский, Дерптский, Харьковский и Казанский)16.
Важное место в подготовке кадров чиновников государственных учреждений занимали университеты и лицеи, особенно открытый в 1810 г. привилегированный Царскосельский лицей. В нем в течение 6 лет готовились высшие чиновники, его воспитанники при поступлении на гражданскую службу получали чин от XIV до IX класса «Табели о рангах». В числе выпускников были не только поэты и декабристы А.С.Пушкин, А.А.Дельвиг, В.К.Кюхельбекер, И.И.Пущин, но и такие крупные царские чиновники, как государственный секретарь М.А.Корф, министр иностранных дел, канцлер А.М.Горчаков и др.
Университеты были своего рода органами управления учебными заведениями округа. Согласно «Уставу учебных заведений, подведомственных университетам», в России создавалась сеть учебных заведений всесословного характера: четырехклассная гимназия, двухклассное уездное училище и годичное приходское училище.
Ректоры, профессора и преподаватели университетов считались чиновниками, находившимися на государственной службе. По «Табели о рангах» ректор соответствовал IV, профессора VII-VIII, магистры - IX классам. Во-вторых, в учебных программах не только университетов, но и лицеев и гимназий уделялось достаточно серьезное внимание изучению нравственных и политических наук, отечественной и зарубежной истории, психологии, этике и даже эстетике.
Разумеется, нельзя переоценивать размах и уровень образования, степень «всесословности» просвещения, принципы его организации. Во второй четверти века в сфере народного просвещения произошли определенные изменения негативного характера, связанные с усилением цензуры в учебных заведениях, с принятием в июле 1835 г. нового университетского устава, сводившего на нет университетскую автономию и возвышавшего единоличную роль попечителя учебного округа, а также с ограничением притока разночинцев в университеты.
Идейным стремлениям прогрессивных дворянских деятелей была противопоставлена официальная охранительная теория-триада - «самодержавие, православие, народность», сформулированная министром народного просвещения С.С.Уваровым, проводившим эту политику настойчиво через все органы министерства во все годы пребывания на посту министра (1833—1849). Количество обучавшихся в университетах, лицеях, в гимназиях и в училищах, хотя и увеличивалось, но было еще незначительным, и просвещением, а тем более наукой, были охвачены в основном верхушечные слои Российской империи. В 1825 г. из 553 штатных губернских и уездных городов России 131 город не имел ни одной школы17.
Тем не менее в сфере государственного управления Российской империи многие годы и десятилетия работали сотни и тысячи известных деятелей. Среди них были не только такие, как М.М.Сперанский, А.А.Аракчеев, С.С.Уваров, Д.А.Гурьев, Е.Ф.Канкрин, А.Х.Бенкендорф, о которых уже упоминали выше, но и такие государственники-управленцы, как граф В.П.Кочубей (первый министр МВД председатель Госсовета и Комитета министров), канцлер, граф Н.П.Румянцев (первый председатель Госсовета), генерал-фельдмаршал Н.П.Салтыков (первый председатель Комитета министров), екатерининский вельможа граф П.В.Завадовский, (первый министр народного просвещения), граф К.В.Нессельроде, бывший долгие годы министром иностранных дел (1816—1856), главнокомандующий царской армией в условиях Отечественной войны 1812 г. генерал-фельдмаршал М.И.Кутузов, военный министр того же периода генерал П.П.Коновицын, начальник Главного штаба его императорского величества генерал-адъютант князь П.М.Волконский, глава специальной Комиссии для составления военных уставов и уложений М.Л.Магницкий и другие государственные чиновники общероссийского и губернского масштабов.
Чиновничий государственный аппарат был огромен и постоянно разрастался количественно. В рассматриваемый период число государственных чиновников увеличилось более чем в 4 раза — с 15 тыс. до 61,5 тыс. человек. Если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 россиян, то в середине XIX в. - на 929 человек. Рост численности чиновников вполне естествен, ибо росло количество государственных учреждений в центре и на местах, а император в самодержавном управлении опирался исключительно на послушное чиновничество. Не случайно сам Николай I утверждал, что «Россией правит не император, а столоначальники».
Верноподданничество и служебная карьера, как и повышение деловой квалификации и точное исполнение служебных обязанностей, постоянно поддерживались в системе государевой службы, а политически неблагонадежные изгонялись из чиновной среды на разных уровнях.
Существовала также определенная система поощрения чиновников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение это получило при Николае I.
Итак, система государственного управления в условиях абсолютизма развивалась довольно бурно и противоречиво. Главная цель в управлении страной заключалась в укреплении самодержавного строя через усиление императорского правления. Верховная власть монарха в процессах управления «универсальна, абсолютна, и монарх есть высший законодатель, высший исполнитель, высший суд и контролер», но он «приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам». Главная забота самодержца «должна быть направлена на организацию действия передаточного механизма, т.е. на создание закона и учреждение управления». При всех реформах государственного устройства совершенно очевидной была тенденция жесткой централизации и единообразия в управлении, укрепления неограниченной власти монарха, позиций крупного дворянства и элитной бюрократии.
Контрольные вопросы и задания
1. Охарактеризуйте исторические условия, в которых осуществлялось реформирование системы государственного управления в первой половине XIX в.
2. Как Вы представляете себе структуру высших и центральных учреждений в системе государственного управления?
3. В чем заключается сущность министерской системы государственного управления?
4. Почему апогеем самодержавного управления в России считается период правления Николая I?
5. Кого из наиболее известных государственных деятелей первой половины XIX в. вы могли бы охарактеризовать?
Рекомендуемая литература
Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. СПб., 1996.
Государственные учреждения в России. Н.-Н., 1994.
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX в. М., 1978.
Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. Первая половина XIX в. М., 1981.
История государственного управления в России. М., 1997.
История государственного управления России. Ростов-на-Дону, 1999.
Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. в девяти томах. ТУ М., 1989.
Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989.
Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.
© Тимофеев П.Т., 2003
1. Причины проведения реформ и их сущность
Во второй половине XIX в. в России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». Отмена крепостничества, появление земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования и судопроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане могло иметь для России самые нежелательные последствия. Крымская война стала первым тому сигналом.
Отмена крепостного права
История государственного управления второй половины XIX в. обычно рассматривается через призму «великих реформ» Александра II, ибо они оказались в эпицентре общественно-политической и политико-правовой мысли, и именно с ними связывается появление элементов и признаков буржуазного управления в лице местного представительства, суда, начала внедрения буржуазных принципов управления в сфере народного образования, цензуры и др.
Самым грандиозным событием XIX в. стала отмена крепостного права, изменение в жизни крестьян: более половины из них освобождалось из-под личной власти помещиков, получало свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). При этом реформаторы сохраняли общинный принцип землевладения, опасаясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной форме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия. Традиционный образ жизни, сформировавшийся на общинно-трудовой основе, мог еще на некоторое время уберечь деревню от распада, от хаотичной купли-продажи земли, от обезземеливания огромных масс людей. Крестьянский мир, привыкший к взаимопомощи и взаимовыручке, жестко пресекавший нарушения общинных норм и традиций, был мощным регулятором жизни российской деревни, в которой проживало около 90% всего населения страны.
Судебная реформа
Крестьянская реформа поставила в повестку дня необходимость других изменений, прежде всего в сфере суда. Дореформенный суд был сословным, зависевшим от администрации, в нем отсутствовала состязательность, гласность, следствие находилось в руках полиции. Все это порождало возможность для злоупотреблений. Судебные уставы 1864 г. были направлены на ликвидацию этих недостатков, предусматривали введение института присяжных заседателей. Суд в России был провозглашен скорым, правым, милостивым, равным для всех подданных, с уважаемой и независимой судебной властью. Судебное заседание можно было начать только в присутствии адвоката. Судебные уставы разрешали кассации в случаях нарушения судопроизводства или появления новых свидетельств в пользу осужденного. В итоге Россия получила одну из самых лучших судебных систем в мире.
Подготовка к земской реформе
В том же 1864 г. в России началась земская реформа. В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько усложнилась инфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состоянии нормально руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства, к тому же сориентированные на обслуживание населения, выпадали из сферы управления.
Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходивших событий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению, и убеждали царя передать все, что обеспечивало жизнедеятельность сельских жителей, на места специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества. Однако этой идее противодействовали чиновники административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было.
Тем не менее в марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.
Однако и после четко выраженной воли монарха работа над законопроектом шла крайне медленно. Созывались многочисленные комиссии, приходили и уходили их председатели, время шло, а разногласиям не было конца. Главным пунктом споров стала сфера отграничения местных дел от политических общегосударственных проблем. В конце концов Александр II потребовал, чтобы разработка законопроекта была завершена к точно установленному сроку, а именно к I января 1864 г. «Требую, — начертал он на ведомости Государственного совета, обсуждавшего проект закона о земских учреждениях, — чтобы дело это было кончено до 1 января 1864 г.». Так оно и случилось. В тот же день он был подписан монархом. Закон получил довольно лаконичное и предельно простое название «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Так родилось земство на Руси.
Принужденное силой обстоятельств согласиться с введением местного самоуправления, царское правительство тем не менее оказалось в состоянии приспособить его к своим потребностям. И на форме закона, и на его содержании лежала печать борьбы, которая шла в верхах по вопросу о новой системе управления. Половинчатость земской реформы заключалась в том, что она проводилась главным образом в европейской части России, преимущественно в помещичьих губерниях, к тому же земские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах — волостях — земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств.
Начало работы земств
Однако и такая, далеко несовершенная, система местного самоуправления вводилась с большим трудом. В 1865 г. земства открыли деятельность в 19 губерниях, в 1866 г. - в 9. Затем процесс избрания земских собраний резко замедлился: в 1867 г. это произошло только в двух губерниях, в 1869 г. - в одной, в 1870 г. - в двух и в 1875 г. - в одной. В итоге за 12 первых лет действия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» они открылись в 34 губерниях, а за полувековой период существования земств - еще в 9 губерниях. К моменту Февральской революции земские учреждения действовали в 43 губерниях.
Царь и его окружение безусловно доверяли лишь дворянам, а потому земства вводились преимущественно в помещичьих губерниях. Там же, где не было в достаточном количестве дворян, земства не вводились вовсе. К 1917 г. земств не было в 51 губернии. Это Сибирь, Степной край, Туркестан, Кавказ, Прибалтийский край, западные губернии. Они управлялись исключительно правительственными чиновниками.
Согласно «Положению» 1864 г., земства являлись всесословными учреждениями. К решению вопросов местного хозяйства привлекался широкий круг жителей: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян. Это делало местное управление более гибким и мобильным.
Кроме того, земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. При выборах гласных земских собраний определяющим оказывался имущественный ценз. Чтобы получить право голоса, дворяне должны были иметь не менее 200 десятин земли или недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. руб. Мелкие землевладельцы, у которых не было полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину полного ценза. К выборам земских гласных допускались также домовладельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом 6 тыс. руб.
Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в городе и третья - крестьян. Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выдвигалось требуемое количество гласных уездного земского собрания.
Преобладали в земствах дворяне. Отмена крепостного права лишила помещиков — самых надежных агентов самодержавия — власти над крестьянами, и правительство постаралось передать им властные полномочия через земские учреждения. На выборах в 1865—1867 гг. в уездных земских собраниях дворяне составили 41,64%, а в губернских - 74,16%. Лишь там, где отсутствовало помещичье землевладение, в земских собраниях перевес получили крестьяне. Так было в Вятской, Пермской, Вологодской, Олонецкой губерниях, в Бердянском уезде (Таврическая губерния), Камышинском уезде (Саратовская губерния), Новоузенском уезде (Самарская губерния).
Механизм управления земством
Немаловажную роль в стремлении правительства сохранить контроль над земским самоуправлением отводилась бюрократической опеке над земствами. Каждый их шаг — будь то выборы гласных, определение источников финансирования, способы решения вопросов местной жизни или даже обмен информацией между губернскими собраниями - все это строго контролировалось. Появление земств ни в коей мере не стеснило прежней администрации. Губернские и уездные органы государственного управления остались неизменными. Более того, власть губернатора и его подручных, особенно полицейского начальства, даже усилилась. Земские учреждения буквально втискивались в старый механизм управления. Как считал В.П. Безобразов, один из видных реформаторов того времени, закон от 1 января 1864 г. не вводил земства в существовавшую тогда структуру власти, а ставил «подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имевшие никаких органических связей с системой государственного управления».
К тому же механизм функционирования земств принципиально отличался от методов административного управления. После избрания гласных (чаще всего осенью) созывались уездные земские собрания. Гласных приводили к присяге и начиналось обсуждение вопросов местной жизни. Заседания были открытыми, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от шести уездных — одного губернского. В состав губернского земского собрания вводились также предводители дворянства и представители управ всех уездов, а также два-три чиновника от казенных и удельных земель.
Губернские собрания созывались один раз в год (обычно в декабре), но могли назначаться и чрезвычайные собрания. Срок полномочий гласных уездных и губернских собраний равнялся трем годам. На них принимались развернутые постановления, а проведением в жизнь этих документов занимались земские управы. Они избирались в составе трех человек: председателя и двух членов. Но иногда разрешалось увеличивать численный состав уездных управ до четырех, а губернских - до шести. Гласных, избранных на должность председателя губернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уездных - губернатор. Ему же принадлежало право утверждать членов губернских и уездных управ. Если министр или губернатор не давали согласия на занятие той или иной должности, назначались новые выборы, а не получивший утверждения гласный не мог баллотироваться на эту должность повторно.
Земская управа осуществляла руководство местным хозяйством через отделы и комиссии. Их количество в разных местах было разным и зависело от численности населения, которое обслуживалось земством.
В земских учреждениях заметную роль играли представители интеллигенции, осуществлявшие функции служащих. В период расцвета земской деятельности на каждого гласного приходилось до 50 служащих. По подсчетам крупнейшего исследователя истории земств Б.Б. Веселовского, в 1912 г. земских служащих было не менее 85 тыс.
Круг деятельности земств. По «Положению» 1864 г. они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Эта статья закона обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в сферу деятельности земств, выходил за пределы хозяйственных занятий. Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением земства весьма энергично и плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, ветеринарией, статистикой и т.д.
Вместе с тем закон установил для земств четкую грань, названную позже «демаркационной» линией, отделившую политическую сферу от «польз и нужд» губерний и уездов. Переходить ее земствам категорически запрещалось. Первой ведали губернаторы и их помощники, второй — земские собрания и управы. Такое разграничение полномочий соблюдалось довольно жестко. Его придерживались даже в том случае, если эта линия рассекала какое-либо ведомство или учреждение надвое. Так, например, случилось со школой: административный аппарат сохранил в своем ведении учебный процесс, а земствам поручили подготовку педагогических кадров, строительство учебных зданий, обеспечение школ топливом и их финансирование.
Местное самоуправление, народное образование и здравоохранение
Даже в условиях постоянных придирок властей и строгой регламентации земства показали себя весьма жизнеспособной управленческой системой. Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земства имели в сфере народного образования. По признанию министра просвещения, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не было. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, в их деятельности образование получило даже приоритетный характер. Расходы на него увеличивались из года в год. Если в 1878 г. они составили 14,5% к общему земскому бюджету, то в 1890 г. — 15,3, а в 1900 г. — 17,6%.
О том, какими темпами развивалась земская школа, свидетельствует следующий факт: в Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 г. — их было уже 206. Земствам удалось создать новый тип школы, отличный от всего, что существовало ранее. Со временем и казенные, и церковные школы стали действовать по образу и подобию земских. За полвека земства открыли около 28 тыс. школ, в которых ежегодно обучалось до 2 млн детей. За это же время земства подготовили 45 тыс. учителей. Им улучшили условия работы, повысили заработную плату, сформировали достаточно высокое общественное мнение об авторитете учителя. Большинство школ получило свои собственные здания, которые в ряде мест сохранились до наших дней.
Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земцев заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни. Земские врачи победили некоторые опаснейшие эпидемические заболевания. Все это не замедлило сказаться на снижении смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 г. - 34, в 1907 г. - 28.
Земская статистика
Очень высокие результаты имела земская статистика. Она возникла чуть позже самого земства как прямое следствие его деятельности. В соответствии с «Положением» земские учреждения получили право для покрытия расходов взимать специальный налог, именуемый земским сбором. Как известно, до отмены крепостного права обложение осуществлялось по душам, а земствам было разрешено взимать налог с имущества: земель, лесов, доходных домов, фабрик, заводов, торговых заведений и т.д. Между тем, когда земства занялись раскладкой налога, каких-либо сведений о стоимости и доходности имуществ не существовало. В силу практической необходимости они создали специальную систему, которая занялась сбором этих данных, т.е. описанием и оценкой недвижимой собственности. Формировалась статистическая служба.
Первое статистическое бюро возникло в Херсонской губернии в 1875 г., на следующий год - в Черниговской. В начале 80-х гг. статистические бюро были учреждены еще в семи губерниях, в 1884 г. — в трех, в 1885 г. — в двух и в 1887 г. — в одной (Нижегородской) губернии. Однако во второй половине 80-х гг. в обстановке корректировки реформ именно статистика пострадала больше всего. Поставленная властями в невыносимые условия, она фактически прекратила свое существование. Вплоть до середины 90-х гг. не было открыто ни одного статистического учреждения.
Прошло несколько лет, и само правительство почувствовало необходимость такой службы. Народное хозяйство настоятельно требовало точных данных о самых различных процессах, прежде всего экономических. 18 июня 1899 г. специальный закон обязал губернские управы развернуть сеть статистических учреждений. Более того, правительство выделило дополнительные средства на земскую статистику.
После такого поворота в политике правительства масштабы статистических работ расширились и получили характер государственного мероприятия. Складывалась разветвленная сеть статистических учреждений с весьма квалифицированными штатными сотрудниками. Должность статистика превратилась в дефицитную и высокооплачиваемую. Если в 70-е гг. XIX в. земских статистиков насчитывалось буквально единицы, то к концу 90-х гг. их было уже сотни, а вместе с помощниками (регистраторами и счетчиками) — тысячи. Только за два первых в истории статистики десятилетия было описано 3,5 млн крестьянских дворов и 38 млн десятин земли. Эти сведения уже тогда использовались не только в прикладных целях, т.е. для определения земского сбора, но и в научных исследованиях, посвященных пореформенной деревне. Именно в этой области сформировалась мощная научная школа. Ее составили А. Чупров, Ю. Янсон, А. Фортунатов, Н. Карышов и др. Их работы знали и высоко ценили не только в России, но и за ее пределами.
Между тем деятельность земств в течение всех лет их существования протекала в сложных условиях. Создав земское самоуправление, правительство шаг за шагом его ограничивало. История земств чрезвычайно богата изданием различных государственных законов, циркуляров и разъяснении, принятых в связи с тем или иным их действием и нацеленных на то, чтобы ущемить их самостоятельность и усилить зависимость от бюрократии. Особенно тщательно власти следили за общественно-политической деятельностью земств. Причина всего этого, по мнению В.И. Ленина, заключалась в том, что «всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством».
Такие взаимоотношения между бюрократией и органами местного самоуправления неизбежно должны были породить земскую оппозицию к правительству. Она нарастала по мере усиления революционного движения сперва народников, а затем рабочих и крестьян и достигла весьма высокого уровня в начале XX в.
Самофинансирование местного самоуправления
Что же позволяло земствам противостоять царской бюрократии и осуществлять разнообразную и достаточно эффективную работу? На их деятельности сказалось несколько благоприятных факторов. Прежде всего они действовали в привычных административно-территориальных рамках в границах уездов и губерний. Это давало им возможность ставить крупные проблемы, касавшиеся живших там людей, и получать необходимые материальные ресурсы для их решения.
Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием. Основную часть поступлений они получали от налогов на недвижимое имущество: земли, леса, доходные дома, фабрики, заводы. Однако главным объектом обложения оказались крестьянские земли. Частновладельческие земли по качеству обычно были лучше надельных, но тем не менее из-за эгоистической политики гласных — дворян, получивших преобладание в земских собраниях, эти земли облагались более низкими налогами. К примеру, в 1885 г. с десятины помещичьей земли в виде земского сбора брали 12,9 копейки, а с надельной (крестьянской) — 17,7 копейки. Такая диспропорция в системе земских сборов сохранялась до Февральской революции, хотя в целом суммарная величина налогов увеличивалась из года в год: в 1889 г. по 34 губерниям она составила 36 млн руб., в 1890 г. - 48 млн, в 1900 г. - 88 млн, в 1911 г. - 188 млн, в 1912 г. - 220 млн и в 1913 г. - 254 млн руб. По тем временам это были солидные суммы, которые позволяли земцам достаточно эффективно решать большие и ответственные задачи.
Благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления. Несмотря на опеку бюрократии, земства сами формировали руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. Как это ни парадоксально, самоуправление земств обеспечивалось не только законом, но и той самой «демаркационной линией», которая была установлена правительством. Она была обязательной не только для земцев, но и для бюрократии. В тех сферах, которые были определены для земств, они действовали вполне самостоятельно.
И, наконец, высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась высоким профессионализмом кадров. В земстве сложился штат постоянных работников. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Это — служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, статистики, инженеры, техники и пр. Большая часть из них имела приличное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и подтверждала своей повседневной работой.
Реформа городского самоуправления
Вслед за земской реформой Министерство внутренних дел приступило к изменению городского управления. Согласно «Городовому положению» 1870 г., в городах учреждались бессословные органы самоуправления: распорядительный - городская дума и исполнительный - городская управа, избираемые на 4 года плательщиками городских налогов, к которым относились владельцы различных торгово-промышленных заведений, домов и прочих доходных имуществ. Налогоплательщики — избиратели были разделены на три своеобразные курии по степени состоятельности (сумма уплачиваемых налогов). Каждая курия избирала примерно равное число членов думы. Тем самым две трети членов городского самоуправления составляли представители крупных и средних налогоплательщиков. Тогда в городах России не платила налогов значительная часть населения — рабочие, служащие, интеллигенция, прислуга и т.д., поэтому городское самоуправление было, по существу, органом власти буржуазии.
Городские думы находились в прямом подчинении Сенату. Городской голова, являясь председателем думы, одновременно возглавлял городскую управу. В крупных городах он утверждался министром внутренних дел, в мелких - губернатором.
В функции нового городского самоуправления входили забота о благоустройстве городов: устройство и поддержание в порядке канализации, обеспечение противопожарных мер, а также организация функционирования учебных заведений и больниц. Городские думы и управы устраивали рынки и базары, занимались развитием местной торговли и промышленности. Они получили право собирать налоги с городской недвижимости, а также с торгово-промышленных заведений. Деятельность городских органов самоуправления позитивно влияла на развитие городов, но имела и существенные недостатки: слабый бюджет, преимущественная забота о районе проживания городской верхушки и полное запустение рабочих окраин, безразличное отношение к бедноте.
Кто же занимал ведущие позиции в земском и городском самоуправлении? В земских собраниях - дворянство, в городских думах - верхушка городской буржуазии. По сравнению с последней представители земского дворянства проявили большую политическую и организационную активность. Из их среды в 1889 г. был сформирован институт земских начальников.
Земские начальники
Введение должности земских начальников диктовалось возросшей необходимостью установления внешнего контроля над сельским и волостным крестьянским управлением. Объяснялось это тем, что после отмены власти помещика над сельским обществом деревня попадала, как правило, в зависимость от местных «мироедов», допускавших злоупотребления и влиявших на решения сельских сходов в своих корыстных целях.
Земские начальники призваны были хотя бы частично нейтрализовать недостатки суда, произвол волостных старшин и писарей над крестьянами. Их появление не означало восстановления власти помещиков, как это привычно трактовалось в исторической литературе. Земский начальник получил право отстранять от должности и наказывать волостных судей и должностных лиц за их злоупотребления. Мировые суды упразднялись. В целом закон 1889 г. о земских начальниках укрепил провинциальную администрацию.
Попытки реформирования высшего эшелона власти
В целом судьба «великих реформ» вполне укладывается в рамки объективных условий и возможностей периода их проведения. И Александр II, и его единомышленники сделали то, что должно было снять напряжение в обществе, повысить степень приспособляемости государственного строя и политического курса к менявшейся обстановке. Отсюда их предложения о реорганизации высшей исполнительной власти путем обсуждения наиболее сложных и спорных вопросов на совещаниях министров под председательством императора, о приглашениях в совещательные учреждения представителей буржуазии, о некоторой децентрализации деятельности министров и др. Высшие государственные органы (Госсовет, Собственная его императорского величества канцелярия. Комитет министров. Совет министров, Сенат) стали более заметно реагировать на общественное мнение, на средства массовой информации, ставить в повестку дня вопросы предпринимательства. В государственных органах и учреждениях увеличивался слой представителей крупной буржуазии, а в местном самоуправлении — квалифицированной молодежи недворянского происхождения.
2. Совершенствование системы
государственного управления
Предложения по совершенствованию государственной машины поступали в основном из среды крупных государственных деятелей. Так, министр внутренних дел П.А. Валуев посоветовал образовать вместо Госсовета выборный совещательный орган с регулярно заседавшей верхней палатой и со съездом государственных гласных от земств, городов и окраинных регионов, имевшим совещательные функции. Предложение не было реализовано. Та же участь постигла идею М.Т. Лорис-Меликова о введении народных представителей в комиссии Государственного совета. Столь явное противодействие нововведениям объясняется не только обычным несогласием оппонентов из числа других государственных деятелей (В.А. Долгоруков, В.Н. Панин и др.), но и опасением поколебать неограниченную власть монарха и тем самым нарушить первую статью Основных законов Российской империи.
Совет министров
Наиболее заметным новшеством в сфере высших органов власти было создание в 1861 г. Совета министров в качестве нового совещательного органа под председательством самого императора. В него вошли председатели Комитета министров и Государственного совета, министры и руководители главных управлений. Этот ближайший к императору государственный орган в основном рассматривал вносимые монархом вопросы. Ему же принадлежала инициатива созыва Совета министров. Впрочем, право постановки вопросов на обсуждение имели все члены Совета. Совет министров действовал до 1882 г. Он был нужен царю для усиления оперативности управления в обстановке реформ.
Государственный совет оставался высшим законосовещательным органом, поэтому во время великих реформ вел сложную работу по обсуждению и доработке проектов законов для последующего утверждения императором. В эти годы Госсовет продемонстрировал некоторую самостоятельность, позволяя себе обоснованные возражения императору. Например, большинство его членов было против законопроекта о земских начальниках, но Александр III его все же утвердил. Публичное рассмотрение законопроектов с неизбежной оглаской их содержания и разногласий членов Совета стало одной из основных причин относительного снижения его роли по сравнению с более закрытыми институтами государства. После наивысшего подъема активности Госсовета в 60—70-е гг. XIX в. наступил период спада в его деятельности, и он стал местом «почетной ссылки» высших сановников.
В годы реформ Государственный совет был не единственным звеном законодательной системы. Каждый законопроект, направляемый в Госсовет, проходил рассмотрение во втором отделении Собственной его императорского величества канцелярии, редактировался, рецензировался, а в некоторых случаях и создавался в этом отделении. Там же велась работа по переизданию законов России. После ликвидации второго и третьего отделений в 1882 г. были расширены функции первого отделения, особенно по заведованию личным составом чиновников и созданию соответствующих подразделений (Комитет о службе чинов гражданского ведомства и инспекторский отдел).
Правительствующий Сенат
Формально после Госсовета стоял Правительствующий Сенат. В ходе реформ он тоже активизировал свою деятельность по судебному разбирательству особо важных дел. В 1872 г. при нем было создано «Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах», ставшее высшим судом по политическим делам. В Особом присутствии процесс был также состязательным, с участием сословных представителей — губернских и уездных предводителей дворянства, городских голов и т.д.
С 1866 г. в Сенате были образованы кассационные департаменты для рассмотрения жалоб и протестов на решения местных судов по уголовным и гражданским делам с правом отмены решений в случаях нарушения судопроизводства и передачи дел на пересмотр в другой суд. Однако некоторый либерализм Сената был нейтрализован введением с 1878 г. в связи с известным делом о покушении В. Засулич на петербургского градоначальника Трепова и ее оправданием военно-окружным судом, где такие дела рассматривали закрыто и весьма сурово.
Полиция. Деятельность народников вызвала создание в 1878 г. «Особого совещания для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи», которое координировало работу силовых министерств (внутренних дел, юстиции, военного, жандармского отделения и учебных заведений). Оно также взяло на себя своеобразное шефство над полицией, хотя работа в данном направлении началась сразу после 1861 г. Так, отмена крепостного права вызвала необходимость усиления полицейской службы, прежде всего численного увеличения полиции. Уже в 1862 г. с полицейским управлением была объединена городская полиция. Уездный исправник вместо прежнего избрания его на дворянском собрании назначался Министерством внутренних дел. В 1878 г. в связи с ростом революционной активности народников ввели должность участкового урядника, а в уездах в помощь полиции создали отряды сельской стражи. Урядники, а их приходилось на уезд по нескольку десятков, значительно усилили полицейский контроль в стране. Вместе с земскими начальниками они добились заметного снижения злоупотреблений в крестьянском самоуправлении и активизировали его деятельность.
Улучшился качественный состав полиции. Прежний способ ее комплектования из негодных для строевой службы солдат и унтер-офицеров был дополнен приемом на работу по контракту. Обязанности полиции сужались до непосредственно полицейских функций (ранее полиция занималась следствием и была обязана следить за благоустройством местности). Полицейским повышалась зарплата, пенсии, расширялись льготы и т.д.
С 1867 г. жандармские округа разукрупнялись так, чтобы жандармские управления были в каждой губернии. В связи с необходимостью охраны транспорта создавались железнодорожные жандармские управления. В городах с повышенной криминогенной обстановкой формировались дополнительные жандармские части и подразделения.
И наконец, после организованного членом исполкома «Народной воли» С. Халтуриным взрыва в цитадели самодержавия - Зимнем дворце в феврале 1880 г. была создана «Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и спокойствия» со специальной задачей контроля за политическим следствием. Ей временно передали в подчинение III Отделение и Отдельный корпус жандармов. Однако через несколько месяцев она прекратила свою деятельность. Вся полиция перешла в состав МВД.
Министерства
В пореформенной России почти все министерства значительно расширили свои функции. Например, Министерству внутренних дел было поручено проведение грандиозной крестьянской реформы, контроль за крестьянским управлением, а также за печатью, заведование почтой и телеграфом, переселенческими делами и др.
Министерство юстиции провело судебную реформу, а также получило в свое ведение от МВД Главное тюремное управление со всеми его тюрьмами (1895).
В сфере финансового управления существенное значение имела реформа Госконтроля. Действовавшее с 1839 г. Главное управление Госконтроля Министерства финансов в начале 60-х гг. повысило свой статус, став ведомством с местными органами и расширенными правами по надзору за соблюдением и гласностью бюджета.
Само же Министерство финансов тоже добилось существенных результатов, увеличив бюджет за три десятилетия примерно в 4 раза. Большие доходы оно получило от ликвидации порочной системы винных откупов и от обложения производства спиртных напитков и некоторых других товаров акцизным сбором. В I860 г. был создан Государственный банк, занимавшийся кредитованием промышленной, торговой и другой деятельности.
В 1865 г. в России появилось Министерство путей сообщения, которое ведало значительной по тому времени железнодорожной сетью (свыше 30 тыс. верст к концу XIX в.).
Реформы существенно изменили военное министерство. При нем был образован Главный штаб по управлению войсками, а департаменты преобразованы в главные управления, которые значительно улучшили состояние дел во всех отраслях военного ведомства.
В других министерствах (морском, иностранных дел, народного просвещения и др.) изменения были сравнительно небольшими. В эти годы в основном уточнялись их функции, акцентировалось внимание на тех или иных организационных проблемах и т.д.
Всего в России в конце XIX в. насчитывалось около 15 министерств и учреждений этого ранга.
В местном самоуправлении происходили изменения структуры, компетенции, функций органов и учреждений, которые в целом отражали трансформацию государственной политики и общественной жизни. Наиболее существенным явились передача части функций местной администрации созданным в 1864 г. земствам; усиление власти губернаторов в административно-судебной сфере; распространение системы управления государственными крестьянами на все крестьянство, в том числе и освобожденное от крепостничества сходы, волостные правления и суды; появление губернских присутствий по различным делам, фабричных инспекций, военных округов и др.
Итоги «великих реформ»
Таким образом, за сравнительно короткое время в России были осуществлены вполне назревшие реформы, в известной мере действительно великие. Отбрасывалось старое, мешавшее, отжившее. Государственные деятели, реформаторы ответственно подошли к проблеме модернизации России, тщательно обсуждали предлагаемые проекты преобразований, просчитывали их возможные последствия. Необдуманное копирование чужого опыта и авантюризм в реформаторстве тогда практически не имели шансов на успех. Осторожность и осмотрительность государственных мужей была серьезным препятствием на пути различных экспериментов. Предпосылки для замены самодержавия, опиравшегося на веками действовавшую государственную машину и местное самоуправление, тогда еще не созрели.
Однако, несмотря на серьезные усилия власти по модернизации страны, основные показатели ее развития в конце XIX в. оставались низкими. Так, накануне восшествия на престол последнего российского царя Николая II в огромной стране в вузах обучалось только 25,2 тыс. человек и существовало лишь 340 гимназий, т.е., средних школ. Большинство населения не имело возможности для реализации интеллектуального потенциала.
Еще одним парадоксом пореформенной России, имевшей самую большую территорию в мире, было малоземелье абсолютного большинства крестьян. В европейской части России 155 личных собственников владели 16,2 млн десятин земли, или 20% частного земельного фонда. Поэтому неудивительно, что вместо бурного восторга по поводу реформ преобладали недоумение, критика и усиливался революционизм. Реальность жизни волновала не только революционеров. Либералы тоже были не в восторге. Известный ученый и общественный деятель профессор Б.Н. Чичерин писал: «Казалось бы, что совершенные преобразования должны были поднять русскую жизнь на новую высоту, дать крылья слишком долго скованному народному духу. А между тем в действительности произошло не то. Вместо подъема мы видим упадок и умственный, и нравственный, и отчасти материальный. Вместо нового благотворного порядка везде ощущается разлад. Повсюду неудовольствие, повсюду недоумение... Россия представляет какой-то хаос, среди которого решимость проявляют одни разрушительные элементы, которые с неслыханной дерзостью проводят свои замыслы». Б.Н. Чичерин не был противником реформ, но он не без основания считал, что их неблагоприятные результаты объяснялись чрезмерной быстротой преобразований русского общества, потерей им равновесия.
Сдержанное отношение к результатам реформ было характерно главным образом для тех людей, которые хорошо знали не фасадную, а реальную картину жизни России. Так, по мнению популярного в те годы публициста С.Ф. Шарапова, «чинилась, подкрашивалась и исправлялась внешняя оболочка народной жизни... Примеривалось все новое и новое платье, а тем временем народ болел, его хозяйство гибло и разрушалось». Официальная Россия, продолжал он, «дивилась искренне тому, что все, даже самые лучшие начинания... дают сплошь одни дурные, уродливые результаты». С.Ф. Шарапов видел не только благоприятные нововведения, но и усилившиеся обнищание и пьянство крестьян, быстрое внедрение в экономику иностранцев, ускоривших разграбление страны. «Сотни тысяч чужеземцев, как паразиты, заползли и укрепились на земле, наживаясь в эпоху общего русского разорения», — писал он. Нарастание экономических и социальных проблем в жизни России требовало поиска более эффективной модели развития и государственного управления, способной создать условия для более полной реализации возможностей общества.
Контрольные вопросы и задания
1. Назовите причины проведения реформ в 60—70-е гг. XIX в.
2. Раскройте сущность реформ.
3. Какие меры были приняты по совершенствованию государственного управления?
4. Какое значение имели преобразования, проведенные Александром II?
Рекомендуемая литература
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.М., 1983.
Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
Кара-Мурза С.Г., Курицын В.М., Чибиряев С.А. История Государства и права России. М., 1998.
История государственного управления в России / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д., 1999.
Судьбы реформ и реформаторов в России / Под ред. Р. Г. Пихои и П.Т. Тимофеева. М., 1999.
© Герасименко ГА., 2003
© Семьянинов В.П., 2003
Именно так назвала эти годы советская историография в традиционной периодизации отечественной истории. Однако такое определение следует признать весьма условным. Во-первых, потому что условно само понятие «контрреформ». История не развивается строго прямолинейно, но она и не поворачивается вспять и даже если вновь проводимые реформы приходят в противоречие с предшествовавшими, они тем не менее являются звеном общеисторического процесса. Во-вторых, второе двадцатилетие в истории пореформенной России не соответствует столь однозначной оценке. Бесспорно, что великие реформы 60-70-х гг. были приостановлены, были приняты реакционные меры, в том числе в области управления и структуры государственной власти, которые означали шаг назад по сравнению с ними и, главное, была отвергнута программа их дальнейшего развития. Но вместе с тем в 90-е гг. XIX в. Россия сделала большой шаг вперед в экономическом развитии, на «период контрреформ» пришелся самый мощный и длительный в истории царской России промышленный подъем. Имели место и определенные сдвиги в общественном развитии.
1. Начало эпохи «контрреформ»
Убийство Александра II. Взрыв 1 марта 1881 г. на Екатерининском канале в Санкт-Петербурге положил начало новой исторической эпохе. Причем перемена политического курса правительства была столь разительной, что определение «период контрреформ» появилось, с одной стороны, как созвучное понятию «контрреволюция», а с другой — отражало отношение к ней современников, на которых поворот произвел тяжелое впечатление и подчас рассматривался как катастрофа. Выражая эти настроения, А. Блок писал в поэме «Возмездие»:
«... грянул взрыв
С Екатеринина канала,
Все издалека предвещало,
Что час свершится роковой,
Что выпадет
Такая карта
И этот века час дневной —
Последний назван первым марта.»
А после «дневного часа» наступил «час ночной», пришел
«В ночь умозрительных понятий,
Матерьялистских малых дел,
Бессильных жалоб и проклятий,
Бескровных душ и слабых тел,
Век расшибенных лбов о стену,
Экономических доктрин,
Конгрессов, банков, федераций,
Застольных спичей, красных слов,
Век акций, рент и облигаций,
И малодейственных умов.»
Настали:
«В те годы дальние, глухие,
В сердцах царили сон и мгла:
Победоносцев над Россией
Простер совиные крыла...»
Блестящая характеристика противоречивой эпохи — века банков и федераций, облигаций и рент и над всем «совиные крыла» К.П. Победоносцева, обер-прокурора св. Синода.
Начало царствования Александра III
К.П.Победоносцев, воспитатель двух наследников престола, будущих императоров Александра III и Николая II, особым вниманием убитого царя не пользовался, но на вступившего на престол своего воспитанника, особенно в начале царствования, имел большое влияние. Потом Александр III в нем несколько разочаровался. «Победоносцев отлично знает, что не надо, — говорил его соратник граф Е.Г. Строганов, — но не знает того, что надо». А его воспитанник уже в конце царствования, в 1893 г., заметил, что «Победоносцев — отличный критик, но сам никогда ничего создать не может», а «одной критикой жить нельзя». Но когда Александр III был еще наследником, вокруг него сложилась группа противников реформ его отца. После 1 марта она пришла к власти, и ее лидер К.П. Победоносцев стал символом наступившей эпохи сразу же после своего первого в новом царствовании выступления 8 марта 1881 г.
Россия оставалась абсолютной, сословной монархией, и правительство стремилось сохранить и абсолютизм, и сословный строй. Дворянство утрачивало свое главенствующее положение в экономике. Из 395 млн десятин земли европейской России (в том числе 280 млн десятин пригодны для сельскохозяйственного использования) 39,1% принадлежали государству, церкви и городам, 35,1% составляли надельные земли, 25,8% — земли частновладельческие. Из 101,7 млн десятин частновладельческой земли 53,1 млн принадлежали дворянам, 13,2 млн, находились в личном владении крестьян и 7,6 млн - крестьянских обществ. 20,4 млн десятин принадлежало различным группам городского населения. Сравнение приведенных данных переписи 1905 г. с данными предыдущей переписи 1877-78 гг. показывает, что дворянское землевладение сократилось на 20 млн десятин и его удельный вес упал с 19,2 до 13,4%. Крестьянское землевладение за эти годы, наоборот, выросло и в общем, включая надельное и частновладельческое, составляло примерно 2/3 всех обрабатываемых земель. К началу века крестьянские хозяйства занимали в сельскохозяйственном производстве доминирующее положение, однако именно мелкое крестьянское хозяйство наиболее остро переживало мировой аграрный кризис 80-х гг., вызвавший падение цен на хлеб и сокращение его экспорта.
Из общей площади помещичьей и крестьянской земли 30% находилось в руках 1% землевладельцев. Большинство помещиков были потомственными дворянами. Доля поместного дворянства в составе привилегированного сословия Российской империи сократилось, но еще оставалась достаточно высокой — 30-40%. Вместе с тем крупное землевладение постепенно утрачивало свой сугубо дворянский характер. К началу века около 1/3 крупных землевладельцев составляли выходцы из купцов и крестьян. Одновременно росло дворянское предпринимательство. Крупные землевладельцы вкладывали свои капиталы в промышленные предприятия, акционерные общества, банки и железные дороги. Значительно увеличилось число крупных предпринимателей. Если к началу 80-х гг. крупная буржуазия насчитывала примерно 800 тыс.— 1 млн человек, то к началу XX в. - уже 1,5 млн. Соответственно возросло влияние купечества и промышленников в биржевых комитетах, возникли влиятельные предпринимательские организации.
Дворянство тем не менее сохраняло свое привилегированное положение. Правительство состояло из дворян и высшей бюрократии, которая осуществляла власть абсолютизма в центре и на местах, формировала и проводила политику самодержавия, образовывала особую группу господствующего сословия. Она не оставалась неизменной. В XIX в. в процессе перехода от феодального к капиталистическому хозяйству сановные верхи приобщались к накоплению денежных богатств и, в отличие от поместного дворянства, проявляли заинтересованность в развитии товарно-денежных отношений. Они должны были не только считаться с экономическим ростом страны, но порой и сами выступали проводниками политики насаждения капитализма «сверху».
Высокопоставленные чиновники с 70-х гг. активно участвовали в учредительстве частных железнодорожных компаний, акционерных обществ, сами нередко возглавляли их в качестве директоров, членов правлений, владельцев контрольных пакетов акций. В 80-90-х гг. наблюдались переходы ведущих чиновников в правления крупных банков, промышленных предприятий, которым они ранее покровительствовали и одновременно обратные переходы — из финансовой и промышленной сферы на высшие государственные посты.
Примером может служить И.А. Вышнеградский, весьма значительная фигура и в ученом мире, и на правительственном небосклоне. Он был видным ученым, основоположником теории автоматического регулирования, инженером-механиком Главного артиллерийского управления, профессором механики Петербургского технологического института, одним из создателей основ конструирования машин. Во второй половине 70-х гг. он вошел в правление Юго-Восточной железной дороги и Петербургского общества водопроводов. С 1888 по 1892 гг. занимал пост министра финансов, и его деятельность на этом посту была весьма успешной. Активно помогал предпринимателям товарищ министра, а затем министр финансов академик, ректор Киевского университета, известный экономист Н.Х. Бунге, сторонник самодержавия и в то же время проведения более кардинальных реформ в деревне. К выходцам из безземельного дворянства относился и один из наиболее крупных реформаторов конца XIX — начала XX вв., первый в истории России премьер-министр С.Ю. Витте, который пришел в правительство из управления железными дорогами, где проявил себя как талантливый финансист. Так, в составе высшей бюрократии, заинтересованной в предпринимательских делах, формировалась элита государственной власти. Она лучше понимала потребности общества, необходимость учитывать интересы буржуазии для расширения социальной опоры монархического строя и предлагала свои планы дальнейшего социально-экономического развития страны и модернизации государственного управления.
С самого начала реформы 60—70-х гг. оценивались не однозначно. Были две основные оценки. Одни считали, что реформы зашли слишком далеко, они угрожали основам монархии и их надо не только остановить, но и вернуть назад, на исходные позиции, восстановить «так, как было». Одним из главных лидеров этого движения в окружении Александра III и был К.П. Победоносцев.
Другая группа полагала и настаивала на том, что реформы не завершены, их необходимо продолжить и расширить, в первую очередь довести их до реформирования органов власти и государственного управления. Это направление современники связывали, прежде всего, с именем М.Т. Лорис-Меликова, последнего в царствование Александра II министра внутренних дел. При этом надо иметь в виду, что правительства как объединенного, коллегиального органа в России не было, и положение министра, его роль определялась отношением к нему императора, близостью ко двору. В большинстве случаев это был министр внутренних дел. Соратниками М.Т. Лорис-Меликова были участники осуществления реформ 60—70-х гг. О.А. Милютин, А.А. Абаза и др. Борьба названных тенденций продолжалась в течение всего рассматриваемого периода и в обществе, и при дворе, и в высших правительственных кругах.
Открытое столкновение этих тенденций произошло сразу же после вступления на престол Александра III, и начало ему положило обсуждение проекта так называемой «конституции Лорис-Меликова».
«Конституция» Лорис-Меликова
В конце 70-х гг. ряд высших чиновников пришел к выводу, что «все наше государственное устройство требует коренной реформы снизу доверху». Таково было мнение О.А. Милютина. Сенатор П.А. Валуев в июле 1879 г. писал: «Чувствуется, что почва под ногами зыблется, зданию угрожает опасность, но обыватели как бы не замечают этого, и хозяева смутно чувствуют недоброе, но скрывают внутреннюю тревогу». О конституционных началах заговорил и Александр II, состоялось обсуждение записок П.А. Валуева и великого князя Константина Николаевича, в которых речь шла о возможности допустить к участию в управлении государством с законосовещательными функциями представителей общества. Однако император на решительные меры не пошел и, по мнению сторонников реформ, без потрясений более сильных, без нужды более крайней, чем нынешние потрясения и нужды, они приняты не будут.
Толчком к более активным решениям послужило очередное покушение на Александра II в феврале 1880 г., когда прогремел подготовленный С.И. Халтуриным взрыв в резиденции императора — Зимнем дворце. Накануне М.Т. Лорис-Меликов, пока еще харьковский генерал-губернатор, докладывая царю о своей деятельности, подчеркнул, что главное, к чему он стремился, — это «строгое карание и преследование зла не только совершенного, но и злоумышленного» и проведение мер, которые способствовали бы успокоению благонадежных элементов в обществе и, охраняя законные их интересы, восстановили бы в них ослабевшее доверие и власть. На следующий день император объявил об образовании Верховной комиссии и назначил Лорис-Меликова ее начальником.
Уже в апреле он представил царю доклад, в котором доказывал необходимость «непоколебимой строгости к злоумышленникам... и тесного сотрудничества с людьми благополучными», чтобы убедить народ и образованную часть общества в дееспособности самодержавия и его готовности заботиться о народе. Начальник комиссии предлагал пересмотреть паспортную систему и облегчить переселение крестьян из малоземельных губерний, установить отношения нанимателей с рабочими, т.е. ввести рабочее законодательство, обеспечить надлежащее руководство печатью, преобразовать губернские административные учреждения.
Летом 1880 г., когда активно действовали народовольцы, Лорис-Меликов предупреждал царя, что «проявление вредных социальных учений в нашем отечестве достигло таких размеров, при которых дальнейшее их развитие могло возбудить основательные опасения относительно сохранения в будущем не только общественного спокойствия, но даже существования государства». Он добился отставки вызывавшего наибольшую неприязнь общества министра просвещения Д.А. Толстого и назначения товарищем министра финансов Н.Х. Бунге. Был поставлен вопрос об отмене выкупных платежей и подушной подати.
В основу программы Лорис-Меликова были положены две основные идеи. Во-первых, сотрудничество с либеральными кругами, перевод их из лагеря оппозиции в лагерь союзников по борьбе с революционным движением. Формой такого сотрудничества должно было стать общегосударственное представительство, причем об этом говорилось в очень осторожной форме. Автор программы настоятельно подчеркивал, что такая мера отнюдь не ведет к ослаблению самодержавия, а, наоборот, будет способствовать его укреплению. Подобные оговорки были вызваны тем, что несмотря на кризис в верхах, Александр II вовсе не стремился совершить крутой поворот в политике. Лорис-Меликов убеждал царя, и небезуспешно, в его необходимости. Во-вторых, облегчение положения крестьян, что должно было, с одной стороны, создать благоприятные условия для развития сельского хозяйства, а с другой - ослабить недовольство деревни и удержать крестьян от участия в массовых выступлениях.
В августе 1880 г. Верховная комиссия была распущена, а Лорис-Меликов назначен министром внутренних дел. Одновременно этим же указом императора было упразднено стяжавшую печальную славу III Отделение Собственной его императорского величества канцелярии, и корпус жандармов подчинен министру внутренних дел. Это означало, что в руках Лорис-Меликова оказалась сосредоточенной огромная власть, отчего это время современники и стали называть «диктатурой Лорис-Меликова». Заняв министерский пост, он опубликовал обращение к жителям столицы, в котором обещал «без малейшего послабления» наказывать за «преступные действия, позорившие общество» и «оградить законные интересы его здравомыслящей части». Министр заявил, что рассчитывает на поддержку общества как «главную силу, могущую содействовать власти».
Пригласив к себе редакторов либеральных изданий, Лорис-Меликов заверил их, что они получили возможность обсуждать мероприятия правительства, однако просил не волновать умы мечтаниями о каких-либо представительных собраниях, речь может идти лишь о том, что земства будут пользоваться правами, предоставленными им законом, и выяснять нужды и желания населения разных губерний. Результаты встречи не замедлили сказаться. Авторитет правительства Лорис-Меликова в глазах общества вырос.
Он имел основание утверждать в новом докладе Александру II, что политика в значительной мере «удовлетворяет внутреннее стремление благомысленной части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности власти».
«Великие реформы» остались «отчасти незаконченными», писал докладчик и предлагал для их завершения организовать две комиссии — административно-хозяйственную и финансовую - для обсуждения законопроектов, которые затем будут рассматриваться обшей комиссией из выборных представителей земств и городов и лицами, назначенными правительством. Комиссия должна была собираться на срок не более двух месяцев, и затем одобренный ею законопроект передавался в Государственный совет, где уже лишних выборных представителей не было, а лишь приглашались 10—15 лиц, «обладавших особыми познаниями, опытностью и выдающимися способностями». Видное место в программе занимал закон о печати, для разработки которого создавалась специальная комиссия. Закон должен был устранить вызывавший особое недовольство цензурный произвол и ввести практику судебного разбирательства. Программа была рассчитана на 5—7 лет и должна была осуществляться при поддержке общества.
Проект Лорис-Меликова был обсужден на совещаниях у царя 3 и 13 февраля и утвержден Александром 17 февраля. Наконец, 28 февраля императору был представлен проект учреждения из «представителей ведомств и сведущих лиц двух представительных и общей комиссии». К 1 марта 1881 г. было подготовлено правительственное сообщение об их созыве и, обращаясь к великим князьям и наследникам, император заявил, что «сделан первый шаг к конституции». Но сделан он не был. Бомба, брошенная в императорскую карету 1 марта 1881 г., гибель Александра I и приход к власти Александра II круто повернули и курс государственной власти.
Уже 8 марта 1881 г. проект обращения был вынесен на заседание Совета министров. Оно началось с выступления графа С.Г. Строганова, заявившего, что предложения Лорис-Меликова приведут к передаче власти из рук самодержавной монархии. Его слова были подхвачены Александром III, бросившим реплику, что «и я тоже опасаюсь, что это шаг к конституции». Затем на проект обрушился Победоносцев. Политику реформ, которая угрожала России введением конституции «по типу французских генеральных штатов», он объявил несостоятельной. Реформы 60-70-х гг., по его словам, дали свободу крестьянам, не установив над ними власть; земство - это говорильня, в которой орудуют люди «негодные и безответственные»; суд присяжных — говорильня адвокатов, к говорильне привела свобода печати. Фактически то, о чем говорил обер-прокурор Святейшего синода, было программой контрреформ. Недаром О.А. Милютин заметил в своем дневнике: «Многие из нас не могли скрыть нервного вздрагивания от некоторых фраз этого реакционера». Несмотря на поддержку многих участников заседания, проект был отложен.
Однако Лорис-Меликов, пользуясь тем, что по императорской формуле проект не был отвергнут, а отложен, предпринял еще одну попытку претворить в жизнь свою программу. 12 апреля он представил царю «всеподданнейший доклад», в котором реформе управления было уделено особое внимание. Министр предлагал обеспечить «единство правительства и программы внутренней политики», иными словами, создать «однородное правительство» для обсуждения в Совете министров важнейших государственных вопросов и «привлечения общественных представителей к предварительной разработке и выполнению реформ». Этому коллегиальному правительству надлежало, по мнению автора, объединить полицейские и жандармские органы в губерниях и подчинить их губернаторам; пересмотреть вопрос о земском и городском самоуправлении, расширив права местных городских и земских учреждений; отменить подушную подать и ввести налоги на «всесословных», более справедливых основаниях. В целях совершенствования учебного процесса и развития грамотности предлагалось провести реформу высшей и средней школы, улучшить законодательство и печать.
Курс на укрепление самодержавия
Ответом на доклад был написанный Победоносцевым и опубликованный 29 апреля 1881 г. царский манифест о незыблемости самодержавия, гласивший, что новый император верит в силу и истину самодержавной власти и берется за выполнение долга самодержавного правления. Любопытно, что за образец этого документа был взят декабрьский манифест 1825 г. Николая I. На следующий день Лорис-Меликов и вслед за ним и его соратники Абаза, Милютин подали заявления об отставке, которые были приняты.
Отвергнутый проект конституцией был лишь в глазах императора и его окружения, практически он представлял собой попытку представителей либеральной части высшего чиновничества и общества найти компромисс между обществом и государством. Предложенная программа имела комплексный характер и была рассчитана на создание законосовещательного, представительного органа, единого кабинета министров, проведение в жизнь ряда назревших социально-политических преобразований.
Но если проект не был конституцией, то его вполне можно считать реалистичным вариантом модернизации России, который готовился как альтернатива курсу, избранному Александром III и его приближенными. Он мог стать такой альтернативой политике Александра III - Победоносцева, но не стал. Однако главные идеи проекта не ушли с политической арены, и для предполагавшихся преобразований жизнь заставила в ту же эпоху «контрреформ», хотя и с опозданием, их постепенно провести.
2. Промышленный подъем 80-90-х гг.
Незавершенность реформ 60-70-х гг. заключалась, прежде всего, в том, что экономические реформы не сопровождались реформами политическими, приведением системы власти и управления в соответствие с уровнем развития экономики и требованиями общества.
Развитие экономики
Экономика России в 80—90-х гг. успешно развивалась — великая реформа 1861 г. дала мощный толчок промышленному развитию страны. За 40 лет объем промышленной продукции вырос в 7 раз (для сравнения: во Франции в 2,5 раза, в Германии в 5 раз). Несмотря на то, что Россия по темпам роста опережала ведущие европейские страны, производство продукции на душу населения оставалось очень низким. Если в Англии на душу населения приходилось 13,1 пуда чугуна, в США - 9,8, в Германии - 8,1, то в России лишь 1,04 пуда, хотя в России в отличие от Западной Европы, где в первую очередь развивалась легкая промышленность, объем производства рос за счет промышленности тяжелой. В общем, промышленное производство за 80-е гг. выросло на 36%, добыча угля к 1882 г. увеличилась в 2,5 раза, нефти — в 14 раз. Наиболее интенсивный промышленный подъем наступил в 1893 г. Добыча угля с 3,6 млн т в 1892 г. поднялась до 11 млн т в 1900 г., нефти соответственно с 1 млн т до 2,9 млн т, переработка хлопка увеличилась на 60%.
Огромный размах приняло железнодорожное строительство. Строилось в среднем 2,5 тыс. км в год, причем велось строительство часто под гарантии государства, достигавшие 89%. В 90-х гг. было построено 40% железнодорожной сети России, за 20 лет она увеличилась на 25 тыс. км. Средства вкладывались за счет налогов и займов. Капиталовложения составили 11 млрд руб. Половина инвестиций поступила из-за рубежа. Иностранный капитал в первую очередь вкладывался в южную металлургию, Донбасс, бакинскую нефть. Большинство предприятий были акционерными. На их долю к началу XX в. приходилось 1401 млн руб., на долю предприятий, находившихся в личном владении, — 631 млн руб. Акционирование охватило большинство предприятий тяжелой промышленности и железные дороги. Они переходили в руки государства и иностранных компаний, однако доля иностранцев в буржуазной элите росла медленнее, чем доля иностранного капитала. Крупные предприятия единоличных владельцев преобладали в основном в текстильной промышленности.
Усиление позиций буржуазии
Промышленный подъем сопровождался численным ростом и усилением влияния российской буржуазии. В 80-90-х гг. вырос новый слой предпринимателей в сфере тяжелой промышленности, сформировавшийся за счет выходцев из мелкой буржуазии, безземельного дворянства, военных инженеров, путейцев, купцов и высшей бюрократии. Появились свои «железнодорожные короли» и банкиры. Характерным для этого слоя были неустойчивость состава и тесная связь с правительственными кругами. Государство охраняло промышленные компании, порой спасало их от краха, в некоторых случаях прямо брало на себя обязанности синдиката. Примером может служить производство сахара. Объединение сахарозаводчиков продержалось недолго, но когда оно рухнуло, правительство издало закон, по которому они были обязаны продавать свой товар на внутреннем рынке по правилам, по которым действовал сахарный синдикат. Возросла и численность наемных рабочих, возник, естественно, и новый для государства вопрос — о фабрично-заводском законодательстве. Бунге считал, что его отсутствие сдерживало промышленное развитие страны. Россия в этом отношении отстала от Западной Европы на полстолетия, и от правительства требовалось «установление лучшего порядка посредством издания законов, примененных к современному развитию хозяйства».
В 1882 г. при Министерстве финансов для надзора за соблюдением фабрично-заводского законодательства была создана фабричная инспекция, а подконтрольные губернии разбиты на 9 округов. На инспекцию был возложен контроль за исполнением закона 1886 г., который регулировал отношения между владельцами и рабочими, в нем устанавливались правила найма и увольнения, условия оплаты труда и карательные меры за участие в стачках, угрозы в адрес администрации, отказ от работы. Необходимость вмешательства государства в отношения между работодателем и рабочим Бунге объяснял тем, что прочным основанием силы и власти господствующих классов может быть лишь «благосостояние рабочего сословия». И задача фабрично-заводского законодательства — установление «более тесной связи между интересами рабочих и фабрикантов».
Применительно к фабричной инспекции эта же мысль была высказана при ее реорганизации в 1894 г.: «фабричным инспекторам должны быть в одинаковой мере близки интересы как фабрикантов, так и рабочих, — писал автор закона С.Ю. Витте, — ибо только в объединении этих интересов и в законосообразном понимании их заключается залог правильного хода фабрично-заводского дела». Функции инспекции расширялись: на нее был возложен технический надзор за предприятиями. Конечно, фабрично-заводское законодательство было ограниченным, носило на себе отпечаток «полицейского благоустройства», но это была новая функция государственного управления, дань времени и экономическому подъему.
Переход к протекционизму
Промышленный подъем, проходивший при прямом участии государства, дал весьма ощутимые результаты. Для этого периода характерно нарастание вмешательства власти в решение экономических народно-хозяйственных проблем. Позиция правительства соответствовала основному принципу российского консерватизма: государство — главная сила. Правительство проводило открыто протекционистскую политику и политику жесткого финансового контроля. Наиболее показательными в этом отношении являются железные дороги. Правительство взяло в свои руки тарифы железнодорожных перевозок, ввело в 1885 г. единый для всех дорог железнодорожный устав, взяв, таким образом, под контроль частные железные дороги и активно выкупало их. Если в 80-х гг. «казенные» железные дороги составляли лишь 4%, то к началу 90-х гг. уже примерно треть. Был создан департамент железнодорожных дел во главе с С.Ю. Витте, а к концу 90-х гг. «казне» принадлежало уже 2/3 всех железных дорог страны.
Финансовое положение империи
Другой сферой, управление которой власть стремилась сосредоточить в своих руках, были финансы. Министр финансов Вышнеградский, вводя систему государственного регулирования хлебных тарифов, провозгласил финансовое (и не только финансовое) кредо правительства: «Лишь государственной власти надлежит распоряжаться экономическими судьбами государства». Росла роль внешнего рынка. Правительство считало развитие хлебного экспорта одним из основных средств поддержки активного баланса внешней торговли и курса рубля. Министру, считавшему своей главной задачей создание бездефицитного бюджета, принадлежала ставшая классической фраза: «Сами недоедим, но вывезим». И вывозили: за 20 лет экспорт хлеба увеличился в полтора раза, с 287 до 444 млн пудов в год.
Занявший после Вышнеградского пост министра финансов С.Ю. Витте завершил начатый им пересмотр таможенного законодательства и повысил тарифы с 19% в 1881—1884 гг. до 33% в 1891-1900 гг. Доля России в мировой торговле составляла всего 3,5%, но она занимала седьмое место в мире. Первое принадлежало Великобритании - 18%, второе Германии - 11;, третье США— 10%. Внешнеторговый оборот России в 1897 г. составил 1 286 млн руб. Введение новых тарифов преследовало две цели — создать благоприятные условия для российских производителей и пополнить государственную казну. Доходы таможни в 1903 г. выросли на 170%.
Важное значение для понимания бюджета имело введение в 1894 г. винной монополии. Свободная продажа водки была отменена и установлен государственный акцизный сбор 4,4 руб. с ведра. В первый же год винная монополия дала 25% бюджетных поступлений, а доход от косвенного обложения за 10 лет вырос на 50%. За счет полученной прибыли были выкуплены 7 тыс. частных железных дорог.
Протекционистская политика не исключала использование иностранного капитала. В 90-х гг. были получены два крупных займа во Франции, от банкирского дома Ротшильда. Новым было то, что появились целевые займы, которые направлялись на осуществление определенных проектов. Так был получен заем для строительства железной дороги Оренбург — Ташкент. Укрепление российской валюты и создание более привлекательных условий для иностранных инвестиций способствовали реформе денежной системы — ее переводу на золотую основу. Ассигнации были приравнены к золоту, обеспечивались золотом Российской империи и свободно обменивались на золото в банках. Государственный долг России вырос. Из 12 млрд руб., обращавшихся ценных бумаг, 1/3 составляли займы на строительство железных дорог, 16% - акции промышленных предприятий, 21% — земельные закладные, займы на «общегосударственные потребности». 60% находились внутри страны и 40% за границей. Но золотой запас на 113 млн руб. превышал массу обращавшихся бумажных денег.
С.Ю. Витте подчеркивал, что правительству необходимо выработать программу торгово-промышленной политики и неуклонно ее придерживаться. Протекционизм, совмещенный с притоком иностранного капитала, повышение косвенных налогов и были частями такой программы. Он признавал, что протекционизм означал недоплату за изделия внутреннего производства, но полагал, что великие задачи требуют великих жертв. В 1898 г. Витте писал Николаю II: «В жизни нашей страны понадобилось государственное вмешательство в самые разнообразные стороны общественной жизни, что коренным образом отличает ее от Англии... В Англии класс чиновников должен только направлять частную деятельность, в России же, кроме направления частной деятельности, он должен принимать непосредственное участие во многих отраслях общественно-хозяйственной деятельности».
Активизация государства в финансовой сфере требовала определенных организационных мер. Был установлен контроль за частными банками. Для этой цели в Министерстве финансов была образована общая канцелярия по кредитной части, пересмотрено положение о банках, принят закон о порядке ликвидации кредитных учреждений. В 1875 г. вклады в сберкассы составляли всего 2% от вкладов в коммерческие банки, а к 1900 г. превысили их, хотя сумма вкладов в банки и увеличилась.
Возросла роль государственного банка, который после введения золотого обращения стал эмиссионным в кредитовании народного хозяйства. Государственными были и учрежденные крестьянский (1882) и дворянский (1885) поземельные банки. Изменилась и роль самого Министерства финансов в системе управления.
С.Ю. Витте в 1900 г. предложил сосредоточить в нем все управление экономикой империи и поставить в равное положение с Министерством иностранных дел и военным. В бытность его министром ведомство финансов при отсутствии правительства как коллегиального органа стало ведущим, оттеснив Министерство внутренних дел. От него во многом зависело определение не только внутренней, но и внешней политики.
Экономическая политика носила противоречивый характер. С одной стороны, железнодорожное строительство, создание тяжелой индустрии, рост банков свидетельствовали о промышленном подъеме, о развитии капитализма. Казалось бы, управление экономикой способствовало этому, само тоже перестраивалось в этом направлении. С другой - происходило неуклонное и последовательное отстаивание системы государственного контроля и управления экономикой, «структурой промышленного производства и финансовыми потоками», ограничение свободы предпринимательства, защита интересов дворянства и стремление укрепить сословную структуру общества, консервация отсталых порядков, остатков феодальных отношений в деревне. И если говорить о контрреформах или, как говорили, о политическом курсе после отставки Лорис-Меликова, «попятном движении», то это прежде всего относилось к сфере сельского хозяйства, социального развития деревни, к проблемам структуры и функций государственной власти и управления.
3. Попытки реформирования системы управления
«Положение об усиленной и чрезвычайной охране»
Во время диктатуры Лорис-Меликова в обществе сложилась обстановка ожидания перемен в направлении либерализации, и сразу резко повернуть курс Александр III и его окружение не решились. 14 августа 1881 г. сменивший Лорис-Меликова министр внутренних дел граф Игнатьев издал «Положение об усиленной и чрезвычайной охране», предоставлявшее администрации право издания обязательных постановлений, неисполнение которых каралось штрафом от 500 при усиленной до 3000 руб. при чрезвычайной охране, или арестом до трех месяцев. Местные власти могли высылать «нежелательных лиц», закрывать предприятия, передавать дела не обычному, а военному суду Они могли наложить арест на недвижимость, приостановить периодическое издание, закрыть учебное заведение. При министерстве было образовано Особое совещание, которое могло без суда и следствия выслать «нежелательное лицо» на 5 лет. Положение должно было действовать 3 года, однако впоследствии его действие продлевалось вплоть до 1917 г.
Проект созыва Земского собора
Вместе с тем Игнатьев пытался как бы продолжить реформы 60—70-х гг. Он предложил созвать на основе прямых выборов от сословий - крестьян, землевладельцев, купечества, духовенства -Земский собор, который продемонстрировал бы «единение всех народов России с царем», а также отменить сословную подушную подать. Собор предполагалось созвать одновременно с коронацией Александра 111. Завершением собора должно было стать избрание комиссии из 30-40 членов, которой предстояло работать при Государственном совете и рассматривать по поручению императора те или иные вопросы до их вынесения на Государственный совет. Был подготовлен манифест о созыве собора, который намечено было опубликовать 6 мая 1882 г, к 200-летию последнего Земского собора.
Однако Игнатьев не пользовался таким влиянием как Лорис-Меликов, и то, что он предложил, не устраивало двор и консерваторов. Следует иметь в виду, что наряду с официальным правительством, а точнее, при отсутствии такового как единого органа, с самого начала рядом с ним появилось неофициальное - обер-прокурора Святейшего синода К.П. Победоносцева и редактора «Московских ведомостей» М.Н. Каткова. Для них идея Земского собора была неприемлема, хотя он не обладал даже законосовещательными функциями.
Проект реформы местного самоуправления
Осенью 1881 г. Игнатьев писал Александру III: «административное устройство, установленное при существовании крепостного права, очевидно, не может удовлетворять своему назначению». По его предложению была создана «Комиссия по проекту реформы местного самоуправления», названная по имени ее председателя комиссией М.Г. Каханова. Они должны были подготовить и повестку для Собора с упором на проблемы местного самоуправления. Узнав о проекте Игнатьева, Победоносцев, по его словам, «пришел в ужас и обрушился на него». Каханов считал, что проект станет «своеобразной российской конституцией», а Победоносцев, что «это будет революция, гибель правительства». Негласное правительство одержало верх. Проект был отвергнут, Игнатьев на посту министра заменен Д.А. Толстым, Комиссия Каханова вскоре распущена.
Усиление позиций дворянства
Консерваторы были против «всесословности» и в реформе государственного управления видели попытку «оттолкнуть» в прошлое дворянство, которое, как они утверждали, «остается органической связью между престолом и народом». Оно должно оставаться господствующим сословием. Эта мысль очень четко прозвучала в речи Александра III на коронации. Обращаясь к волостным старшинам, он сказал: «следуйте советам и руководству ваших предводителей дворянства и не верьте вздорным и нелепым слухам и толкам о переделе земли, и тому подобное». Что касается положения крестьянства, то с точки зрения консерваторов «никакое земельное устройство, никакое обеспечение наделом не в состоянии помешать тому естественному ходу развития, в силу которого одни крепнут и богатеют, а другие обречены на экономический застой, приводящий мало-помалу, к обезземеливанию даже при неотчуждаемости наделов». Их пугали любые планы, нарушавшие существовавшее землеустройство, они предпочитали пустить дело на самотек, но это означало не трогать помещиков.
В то же время консерваторы понимали, что остановить прогрессировавшее падение дворянства можно было лишь принудительными мерами. К этому было направлено и дворянское законодательство, усилившее роль дворянства в управлении делами государства и общества, и аграрное законодательство, носившее антикрестьянский, продворянский характер, что хорошо видно, в частности, в законах о земстве.
Министр внутренних дел Д.А. Толстой приступил к подготовке изменений положения о земских органах, видел их недостаток прежде всего в том, что они являлись органами, выбираемыми на «бессословном основании». Стремление сохранить дворянское землевладение и сословный характер монархии отразилось на создании и деятельности Крестьянского и Дворянского поземельных банков. Крестьянский поземельный банк был учрежден в 1882 г. Формально он должен был помочь крестьянам в покупке земли, фактически, как писало проправительственное «Новое время», он был в то же время и банком помещичьим, так как при его посредстве помещики продавали те земли, которые могли обработать. Создание Крестьянского банка, утверждала газета «Дело», «не меняет уверенности, что скоро наступит дворянская эра». Удержать купленную землю крестьянину было не под силу, поскольку цена ее была слишком высока. В итоге число малоземельных помещиков уменьшилось.
Вскоре, в 1885 г. для поддержки помещиков был создан Дворянский поземельный банк. В него могли закладываться только земли под относительно небольшие проценты. Если Дворянский банк давал своим клиентам кредит за 4,5% годовых, то Крестьянский взимал 6,5%. К 1886 г. первый выдал ссуд на 69 млн руб., второй - только на 11 млн. Дворянство в это время составляло 1,2% населения и сельские сословия — 81,5%. Предложения министра финансов Н.Х. Бунге о создании «всесословного» банковского кредита было категорически отвергнуто. Сам Бунге, который видел в дворянстве «сословие вымирающее» и делал ставку на буржуазию, под давлением Д.А. Толстого был заменен И.А. Вышнеградским. Это, однако, не означало крутого поворота в финансовой политике, поскольку новый министр был представителем «новой бюрократии», связанной с буржуазией.
Изменения в аграрной сфере
Еще до учреждения Крестьянского банка к концу 1881 г. был принят закон об обязательном выкупе земли и понижении выкупных платежей. На обязательный выкуп были переведены 1,5 млн крестьянских семей (15% бывших помещичьих крестьян), выкупная сумма понизилась на 12 млн руб. Но дальше пошла серия законов, связанных с И.Н. Дурново, пришедшим на смену Д.А. Толстому. Их целью было закрепление дворянского землевладения, консервация патриархальных порядков в деревне.
Чтобы остановить измельчание на основе семейных разделов крестьянских хозяйств и порожденный им «дух своеволия и распущенности», в 1886 г. был принят закон, в котором семья рассматривалась как «союз родственников, подчиняющихся главенству старшего» и трудящихся на общую пользу. Если раньше для раздела былой «рабочей семьи» требовалось соглашение большинства сельского схода, то теперь — 2/3 и обязательно согласие старшего в семье. В это же время был принят закон о порядке найма рабочей силы, вернувший помещикам «семейное положение над наемными рабочими». Вслед за этим 8 июля 1893 г. появился закон, не запрещавший переделов, однако лишь через 12 лет при обязательном согласии схода, земского начальника и уездного съезда, т.е. был поставлен на грань полного запрещения. Следующий закон, принятый в декабре этого же года, ограничивал право крестьянина распоряжаться надельной землей. Досрочный выкуп разрешался только с согласия общины, которая вовсе не была заинтересована в выдаче подобных разрешений. Выкупленные земли могли передаваться только крестьянину, они не принимались в залог, т.е. под них кредит получить было нельзя. Крестьяне были очень ограничены в своих гражданских правах, и даже С.Ю. Витте, в прошлом сторонник общины, позже призывал Николая II превратить крестьянина из «полуперсоны в персону».
Земская и судебная «контрреформа»
К укреплению главенствующей рол и дворянства, а также к тому, чтобы «приструнить земство», были направлены изменения положения о земских органах. В 1881 г: появилась записка А.Д. Тизухина «О преобразовании местного самоуправления и устройстве земских учреждений». Преобразование предполагалось осуществить на принципах сословности, отмены «выборного начала», подчинения органов самоуправления государственной власти. Поскольку, по мнению автора, «народ утратил предание повиновения и порядка и является нередко буйной толпой», чего не было, когда власть над крестьянами принадлежала членам «высшего служебного сословия», т.е. дворянству, следовало в какой-то форме восстановить эту власть. Для этого по последовавшему в 1889 г. закону был создан институт земских начальников. Они назначались из числа местных «поместных земских людей» —дворян и могли полностью распоряжаться жизнью деревни и личностью крестьянина. От него зависела и деятельность сельского схода. «Чего на сход ходить, когда начальник решает», — рассуждали крестьяне.
Волостной суд как независимый от администрации орган был упразднен. Волостные мировые судьи назначались земским начальником, приговор мог быть им приостановлен, а сами судьи отстранены. Земский начальник мог наложить штраф до 6 руб. и подвергнуть аресту до трех суток. Включение в закон этого положения означало отступление от принципа разделения властей, который консерваторы отвергали. Под предлогом, что «народ русский разделения власти не признает», они добивались подчинения судов администрации. К.П. Победоносцев категорически выступал против независимого суда. Суд должен служить крепким орудием государственной власти для сохранения закона, для поддержки основных начал управления и порядка. Издатель «Гражданина» князь В.П. Мещерский считал, что введение суда присяжных, несменяемости судей, неприкосновенности приговоров «отдает исторически святые, крепкие и здоровые прерогативы царской власти» в распоряжение «разнузданной части общества». Предлагалось отменить суд присяжных, отказаться от несменяемости судей и гласности судопроизводства.
Постепенно программа В.П. Мещерского была осуществлена. Сначала была ограничена деятельность суда присяжных, затем учреждено Высшее дисциплинарное присутствие из сенаторов с правом увольнения и перемещения судей и, наконец, ограничены гласность и публичность судопроизводства. Судебные реформы явно направлялись против разделения властей и на создание единодержавия, которое наряду с сословностью являлось основным принципом управления пришедших к власти консерваторов.
Вступившее в силу в 1890 г. «Положение о земских учреждениях» усилило контроль над ними администрации, дало значительные преимущества дворянству Усилила роль дворянства и реформа городского самоуправления. Избирательные права получили домовладельцы, владельцы недвижимого имущества (от 300 до 3000 руб.). Губернские земские присутствия преобразовывались в присутствия по земским и городским делам, причем его представитель от города утверждался администрацией. Ни одно решение городской думы не могло вступить в действие без разрешения губернского начальства. Надо добавить, что, продолжая политику на укрепление положения дворянства, Николай II учредил в 1897 г. «Особое совещание по делам дворянского сословия» и значительно ограничил возможность получения дворянства выходцам из других социальных слоев.
Законы о печати и высшей школе
Стремление подчинить все государственному управлению проходит красной строкой через законы о печати и реформе высшей школы. Государственные органы получили право приостанавливать издание после третьего предупреждения. Издатели были обязаны представить издание в цензуру к 11 часам вечера накануне выхода. Другой обязанностью издателя было сообщать Министерству внутренних дел имена авторов, печатавшихся под псевдонимами. Принятый в 1884 г. новый университетский устав лишил их автономии «с учетом религиозно-нравственного и патриотического направления», ректор и деканы назначались министром. Начальником и полновластным распорядителем стал попечитель учебного округа, который имел право в чрезвычайных случаях превысить свою власть. Однако предотвратить студенческого движения устав не смог, а у профессуры обострил настроение оппозиционности к власти. К этой же серии законов можно отнести циркуляр министра просвещения М.Н. Делянова о регулировании состава учащихся средней школы, запрещавших «принимать в гимназии детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и т.п.».
Итоги «контрреформ»
Общим итогом ревизии реформ 60—70-х гг. стало создание административных органов управления деревней; сведение к минимуму роли общественного самоуправления в земских и городских учреждениях, усиление контроля Министерства внутренних дел над ними; ограничение выборного начала при замещении должностей; передача дел от судебных учреждений в ведение учреждений, находившихся в непосредственной связи с управленческой администрацией. Принятые законы должны были вернуть дворянству его положение в управлении государством и обществом, сохранить сословную структуру и самодержавие власти. Однако это не произошло. Распространение консервативных идей их авторами было преувеличено, и полного поворота назад не получилось. Общество не позволило его совершить, и даже в самом дворянстве усилились тенденции к всесословности.
4. Россия в начале 90-х гг.
Кризис внутренней политики
В 1891-1892 гг. Россию постиг голод, охвативший 29 из 97 губерний и областей. От голода и эпидемии холеры умерли 500 тыс. человек. Из бюджета 1888-1890 гг. в 209,4 млн руб., полученного в результате жесткой финансовой политики, 162,5 млн руб. были израсходованы на помощь голодающим. Голод и неурожаи повторялись неоднократно. Однако в данном случае его масштабы свидетельствовали о серьезных социальных причинах трагедии. Голод свидетельствовал о кризисе внутренней политики Александра III и необходимости радикальных перемен не только в сфере экономических отношений, но и в системе государственного управления.
В.Г. Короленко писал по поводу речи Александра III, обращенной к московскому дворянству в 1891 г. Она начиналась словами:
«Слава Богу, десять лет прошло благополучно», 1891 и 1892 годы отмечены страшным голодом, описания которого потрясли людские сердца во всем мире. За голодом пришли холера с холерными бунтами, во время которых темная толпа убивала и сжигала живьем докторов и сиделок, в нее стреляли, затем десятки бунтовщиков закрытыми судами были приговорены к смертной казни. И именно в это время русский самодержец провозгласил urbi et urbi, что в его стране все благополучно. Это значит, что между центром управления и народной жизнью прервались чувственные нервы; благополучие государства превратилось в благополучие полицейского участка». При этом, подчеркивал писатель, государь, понятно, был уверен, что говорит правду.
Начало царствования Николая II
Новая попытка побудить правительство и императора вернуться к реформам в области управления государством была предпринята в середине 90-х гг. В 1894 г. умер Александр III и на престол вступил Николай II. Либеральные круги надеялись, что с новым царствованием изменится и политика правительства. Оживился «земский конституционализм», последовали обращения губернских земств к императору: «От Николая II ждали не конституции, — писал один из будущих руководителей кадетской партии В.А. Маклаков, — ждали только прекращения реакции, возобновление линии шестидесятых годов, возвращения к либеральной программе». Шли всеподданнейшие адреса от дворянства, купечества, городских дум и земских собраний.
Адреса земств ратовали за «единение царя с народом» путем «доступа голосов земств к престолу». Глава Московского губернского земства О.Н. Шипов писал в воспоминаниях, что губернские земские собрания в своих адресах писали о «желательности доверия власти к общественным учреждениям и совместной работы правительства и общественных сил», однако «ни в одном адресе не говорилось об изменении существующего государственного строя». Это был тот же лозунг «народу мнение - царю власть». Но в то же время становилось все более очевидным, что сохранение монархии без реформы системы управления, при которой царский двор фактически заменял правительство, был и законодательной, и исполнительной властью, невозможно. Поэтому все время возникал вопрос о каких-то хотя бы законосовещательных органах.
Все надежды были рассеяны в первой же публичной речи Николая II 17 января 1895 г., написанной для своего воспитанника К.П. Победоносцевым и обращенной к представителям дворянских обществ, городов, казачьих войск, прибывших на его бракосочетание с Александрой Федоровной. На обращение Тверского земства, в котором была выражена робкая надежда, что «право отдельных лиц и права общественных учреждений будут незыблемо охраняемы», последовала достаточно резкая отповедь: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земств в делах внутреннего управления. Пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начало самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял их мой незабвенный покойный родитель».
Летом 1895 г. Николаем II была переделана записка недавно умершего Н.Х. Бунге, значительная часть которой была посвящена преобразованиям системы государственной власти. Он, в частности, предлагал ежегодно вводить в Государственный совет двух представителей от дворян и земских учреждений, привлекать экспертов с совещательным голосом и, хотя не ставил прямо вопроса объединенного правительства, считал необходимым обсуждать законопроекты в Совете министров. Губернатор, по мнению Бунге, должен быть не чиновником Министерства внутренних дел, а представителем центральной власти. Он рекомендовал создание некоего губернского совета из представителей Министерства внутренних дел, военного, финансов, государственного контроля, земских и городских учреждений и сельских сходов, иными словами, создать объединенное правительство на губернском уровне и урегулировать соотношение местного и государственного начала в развитии духовных и материальных сил народа. Этот проект также был отвергнут.
Между тем вопрос становился все более насущным. Жизнь шла вперед, а административное управление оставалось неизменным, что обостряло нараставший кризис самодержавия. С.Ю.Витте, министр финансов и будущий премьер-министр, считал, что общественное движение достигло того уровня, когда его уже невозможно остановить. С.Ю. Витте прямо указывал на незавершенность реформ 60-х гг. как причину кризиса: «Здание построено, а купол остался нетронутым» и подчеркивал, что на Западе самоуправление победило единовластие и необходимо в губерниях создать хозяйственную систему более совершенную, чем земская, и правительство неспособно «держать организацию своей администрации на высоте современных нужд».
Витте поставил под сомнение политику Александра III и призвал вернуться к обсуждению проблем народного представительства, которая велась до манифеста 29 января 1881 г. Он видел в реформе управления, допуске к участию в нем общества, возможность предотвратить революцию, и даже главный его оппонент Н.В. Плеве писал: «Запросы жизни уже перерастают существующие способы религиозно-правительственного и умственного воспитания. Сами способы управления обветшали и нуждаются в значительном улучшении». Но реформы по плечу только самодержавию, а разговоры о конституции должны быть пресечены.
Иной была позиция императора. «Теперь нужны не только твердость и крутость и, поверьте, она явилась в моей душе», — писал Николай II В.П. Мещерскому, который участвовал в подготовке царского манифеста. И адресат неслучаен. Редактор «Гражданина» был уверен, что конституционализму в России «мешает сама Россия, ибо с первым днем конституции начнется конец единовластия, а конец самодержавия есть конец России». Доверие к власти еще не было исчерпано, и она могла более или менее безболезненно реформировать управление. Однако «хозяину земли русской», как называл себя Николай II во время переписи 1897 г., не хватало прозорливости, чтобы понять необходимость перемен, и воли для их осуществления. «Помните, — говорил он в сентябре 1902 г., обращаясь к волостным старшинам и сельским старостам пяти надежных губерний России, — что богатеют не захватом чужого добра, а от честного труда, бережливости и жизни по законам божьим. Передайте в точности то, что я вам сейчас сказал, своим односельчанам, а также и то, что действительные их нужды я не оставлю своим попечением».
Попытки «усовершенствования» государственного порядка
Осенью 1902 г. министр внутренних дел Н.В. Плеве подал записку о необходимости преобразования губернского правления, в которой предлагал усилить власть губернаторов, увеличив их права по управлению и надзору за вверенными им губерниями, во-первых, и, во-вторых, упорядочив управление путем «объединения в едином органе местных коллективных установлении».
Между тем работа над манифестом завершилась. Его опубликование было приурочено к 26 февраля 1903 г. - дню рождения Александра III. Манифест «О предначертаниях и усовершенствованию государственного порядка» никаких радикальных мер не провозглашал. Говорилось лишь о неуклонном выполнении уже действовавших законов и предусматривалась реформа местной администрации. Тем не менее опубликование манифеста в какой-то степени открывало путь для реформ управления. Была создана комиссия под председательством В.К. Плеве, которой предстояло определить способы губернского делопроизводства в едином центральном органе. На ее первом заседании было объявлено, что русское законодательство последней четверти XIX в. признавало за губернатором право надзора, в то время как следовало бы «усилить его распорядительную власть, приблизить его роль к типу губернатора екатерининского времени». Теперь это декларировалось как главная задача реформы.
Крестьянский вопрос
Под его председательством была создана и редакционная комиссия по пересмотру законодательства о крестьянах, хотя ранее уже было образовано Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности во главе с С.Ю. Витте. Теперь крестьянский вопрос перешел в сферу деятельности В.К. Плеве, начавшего работу комиссии с предложения о реорганизации Крестьянского банка, который должен был, по его мнению, «препятствовать созданию крупных хозяйств, приближающихся к фермерскому типу», для чего не допускать сосредоточение в одних руках более 150 десятин. Комиссия В.К. Плеве одержала верх, и Особое совещание было распущено Николаем II за то, что пыталось водворить в крестьянском хозяйстве «личную собственность».
Кризис системы управления
Выход манифеста тем не менее означал, что удержать без изменения политический курс 80—90-х гг. крайне трудно. Даже К.П. Победоносцев понимал, что грядут перемены. «Никакая страна в мире не в состоянии была избежать коренного переворота» и «вероятно и нас ожидает подобная же участь». Внутренняя политика этих лет, безусловно, задержала модернизацию системы управления. Россия являлась абсолютной монархией, не имевшей единого, коллективного правительства и одной из причин этого было превращение управления государством в «семейное дело» Романовых. Видное место занимала, по выражению некоторых историков, «великокняжеская номенклатура». Великие князья занимали ведущие посты в военном ведомстве и других сферах. Александр Александрович возглавлял морское ведомство, Сергей Александрович занимал пост московского генерал-губернатора, Владимир Александрович командовал гвардией и был президентом Академии художеств. Сложившееся положение препятствовало созданию единого, коллегиального правительства, поскольку создать его в этих условиях было достаточно сложно.
Большую роль играло Министерство двора, в его составе был кабинет финансового и хозяйственного дела, в ведении которого находились так называемые «кабинетские земли», т.е. земли на Алтае, в Забайкалье и Польше, принадлежавшие царской семье. Министр двора входил в ближайшее окружение императора. Во многих случаях придворное окружение играло главную роль, отодвигало правительство на второй план. Царь и его окружение рассматривали Россию как свою вотчину и не были заинтересованы ни в упразднении сословности, ни в разделении властей, а создание правительства во главе с премьером стало бы шагом к такому разделению. Позже Николай II вынужден был пойти на создание единого правительства во главе с премьер-министром для координации деятельности министерств и на привлечение представителей населения для участия в законодательной деятельности.
При отсутствии главы правительства каждый министр вел свою линию, подчас противоречившую линии другого министерства. Совет министров с 1882 г. не собирался, роль высшего административного органа выполнял Комитет министров, рассматривавший разные дела, в том числе и проекты законодательных актов, отчеты губернаторов. Комитет министров, последним председателем которого перед ликвидацией был С.Ю. Витте, реально был лишь высшим цензурным органом. Между тем радикальная модернизация управления настойчиво диктовалась и возросшей ролью государства в экономической жизни, и промышленным подъемом, и изменениями в обществе, например, появлением на политической арене пришедших на смену разгромленной «Народной воли» политических партий.
Место в правительстве того или иного министра в первую очередь определялось расположением царя и близостью ко двору. Долгое время главную роль играли министры внутренних дел. При Александре III произошла смена — она перешла к министру финансов. В этих условиях в высшей бюрократии борьба шла за влияние на императора, за благосклонность двора, которая приводила к неустойчивости состава правительства.
Был создан огромный бюрократический аппарат. На протяжении XIX в. чиновничий корпус увеличился в семь раз и к началу XX в. насчитывал 385 тыс. чиновников. Среди высшей бюрократии и верхов губернской администрации преобладали помещики-землевладельцы.
Опубликование Манифеста «О предначертаниях и усовершенствовании государственного порядка» было явлением значительным. Оно означало, что 90-е гг. «заключили в себя не один календарный смысл», завершился целый исторический период, десятилетие, вместившее в себя немало противоречий, и завершался он нараставшим кризисом самодержавной власти. Больше нельзя было игнорировать происшедшие перемены и возросшую социальную напряженность в обществе. Модернизация системы управления стала и необходима, и неизбежна.
Контрольные вопросы и задания
1. Раскройте сущность «конституции М.Т. Лорис-Меликова». Расскажите о том, как развивалась борьба вокруг нее.
2. Как основные принципы российского консерватизма в управлении государством - сословность и единодержавие — отразились в дворянском и крестьянском законодательстве?
3. Как отразился промышленный подъем на отношении органов государственного управления к экономическим проблемам?
4. Какие реформы 60-70-х гг. подверглись ревизии и в чем ее сущность?
5. Что препятствовало созданию единого коллективного правительства?
6. Почему возник и как решался вопрос о создании представительных выборных органов в системе государственного управления?
7. Какова была реакция общества на смену царствования и позиция правительства Николая II?
8. Как оценивали современники кризис системы управления на рубеже XIX-XX вв.?
Рекомендуемая литература
Власть и реформы. От самодержавия к Советской России. СПб., 1996.
Русский консерватизм XIX столетия. М., 2000.
История СССР с древнейших времен до наших дней. T.V. М., 1968.
Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.
Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. М., 1964.
Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. Л., 1981.
©Гусев К.В.,2003
1. Система государственного управления в начале XX в.
Расстановка политических сил
На рубеже веков в силу объективных причин в России произошла значительная перегруппировка политических сил. Самодержавие и властная элита крайне консервативного направления постепенно теряли своих сторонников. Одновременно усиливалось не только либеральное движение, подпитываемое набиравшимися политического опыта земскими деятелями, но и политическими группировками радикального направления. Неслучайно в этот период зародились первые партии социалистической ориентации, в программных документах которых шла речь не о реформировании политической системы России, а об уничтожении самодержавия.
Нельзя не вспомнить и о притязаниях буржуазии, политическое влияние которой в начале столетия совершенно не соответствовало ее экономической мощи. И если раньше разбогатевшие купцы и предприниматели видели для себя выход в том, чтобы правдами и неправдами «попасть в дворяне», то в начале XX в. российская буржуазия впервые заявила о претензиях на участие в политической жизни и государственном управлении.
Невозможно полностью представить расстановку политических сил, участвовавших в реформах государственного управления начала века, без характеристики земского движения. Уже в момент восхождения на престол последнего российского императора в приветственных адресах земств, на земских собраниях вновь звучали пожелания, смолкшие в эпоху императора Александра III, а именно о введении народного представительства, которое именовалось не иначе, как «увенчанием здания». Это было прямым следствием незавершенного реформаторства 60-70-хгг., допустившего местных деятелей к самоуправлению на местном уровне и не завершившегося созданием всероссийского представительного органа. Усиление земств в правящих кругах рассматривалось как шаг к конституции. В обществе прямо говорили о «земском конституционализме», пришедшем на смену «конституционализма дворянскому».
В последующий период власть, не отменяя сложившейся системы самоуправления на местах, всячески препятствовала расширению полномочий земств и ограничивала их самостоятельность. Это, помимо простого недовольства, вызывало ответную реакцию земских деятелей, подталкивая даже умеренных представителей земского движения на путь политической борьбы, с существовавшим строем. Среди представителей земств наиболее притягательной в этот период становилась задача трансформации самодержавия в конституционную монархию.
В целом на начало XX столетия у верховной власти, несмотря на произошедшие в обществе перемены, оставался относительно высокий кредит доверия и возможность наиболее безболезненного реформирования политической системы. Однако Николай II не решился добровольно пойти по этому пути. Каждую уступку общество вырывало у власти, раскачивая и ослабляя её.
2. Первые шаги к представительному строю
Булыгинская дума
К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско-японской войне. Это существенно подорвало как благосостояние империи, так и ее престиж на международной арене. Внутреннее положение империи усугублялось начавшейся первой русской революцией. Обстановка в стране накалялась.
Общество бурно реагировало на кровавые события в Петербурге, настаивая на немедленном поиске выхода из кризиса, причем гласного и с участием общественности. Под этим напором и в условиях нарастания брожения в обществе Николай II вынужден был согласиться на введение народного представительства. 18 февраля он подписал манифест, в котором содержалось обещание при условии «искоренения в земле нашей крамолы» проведение «усовершенствования государственного порядка». Одновременно им был подписан рескрипт на имя А.Г. Булыгина, в котором последнему предписывалось создать комиссию для разработки соответствующего законопроекта о Думе.
Результатом подготовительной работы, проделанной специально созданной под председательством Булыгина комиссией, стал документ, озаглавленный «Соображения министра внутренних дел о порядке осуществления Высочайших Его Императорского Величества предуказаний, возвещенных в рескрипте 18 февраля 1905 г.». В ней он обозначил наиболее важные вопросы, на которые нужно было дать ответ прежде, чем приступить к практической работе по созыву народного представительства: форма, в которой выборные могли бы принять участие в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений, круг предметов законодательства, основы избирательной системы. По вопросу формы будущего народного представительства сам он не рискнул высказаться со всей определенностью, переложив ответственность за принятие окончательного решения на императора. В очень осторожных выражениях Булыгин предложил следующее: «призвание избираемых населением на более или менее продолжительные сроки лиц к участию в обсуждении не отдельных законодательных предположений, а по всей совокупности в трех видах:
• либо в виде включения в состав Государственного совета по всем или нескольким департаментам избранных лиц от населения, которые участвовали бы в рассмотрении законодательных предположений на тех же основаниях, что и члены Государственного совета;
• либо в виде образования из избранных от населения лиц при департаментах Государственного совета или наряду с ними в составе сего Совета особых подготовительных комиссий;
• либо в виде образованного при Государственном совете или наряду с ним особого, состоящего из избранных от населения лиц законосовещательного учреждения, на предварительное обсуждение которого передавались бы законодательные предположения ведомств, восходящие через Государственный совет к верховной императорской власти».
Соображения Булыгина о будущем народном представительстве в середине мая 1905 г. были представлены императору. К записке был приложен проект «Учреждения Государственной думы» и «Положение о выборах». Император принял решение вынести эти документы на обсуждение Особого совещания. Работавшее под председательством императора в Петергофе в обстановке чрезвычайной секретности, оно стало важным этапом подготовительной работы по созыву народного представительства в России. Назначение его было в том, чтобы помочь сориентироваться императору и его министрам в вопросе о представительном правлении.
Петергофские совещания.
Подготовка законодательства о Булыгинской думе
Обсуждение важнейших вопросов в ходе Петергофских совещаний протекало в известном смысле хаотично. Одни вопросы излишне долго дебатировались, другие решались мимоходом. К концу работы (всего состоялось пять заседаний) многие вопросы остались не рассмотренными. Кроме того, в ходе обсуждения вставали все новые и новые вопросы, требовавшие решения, которые, однако, ввиду дефицита времени остались без ответа.
Одобренные Петергофскими совещаниями принципы и конкретные статьи легли в основу трех опубликованных 6 августа 1905 г. законодательных актов: высочайшего манифеста об учреждении Государственной думы, получившей в прессе название Булыгинской по имени автора ее проекта; ее статуса — «Учреждения Государственной думы» и Положения о выборах в Государственную Думу.
В манифесте выражалась озабоченность верховной власти несогласованностью «выборных общественных учреждений с правительственными властями и об искоренении разлада между ними, столь пагубно отражающегося на правильном течении государственной жизни» и говорилось о намерении «...призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов».
«Учреждение Государственной думы» регламентировало вопросы, касавшиеся состава и устройства Думы, выборов и полномочий ее председателя и других должностных лиц, прав и обязанностей депутатов, создания отделов Думы, предметов ее ведения и порядка производства дел. Приложением к этому документу было торжественное обещание членов Государственной думы, подписав которое депутаты брали на себя обязательство исполнять возложенные на них обязанности, «храня верность его императорскому величеству государю-императору, самодержцу всероссийскому».
Согласно избирательному закону («Положение о выборах в Государственную думу»), выборы были не всеобщими, а строились на основе смешанной, сословно-имущественно-цензовой системы и были не прямыми, а многостепенными. Избирательные права предоставлялись лицам, владевшим собственностью. Не могли участвовать в выборах женщины, лица моложе 25 лет, военнослужащие, находившиеся на действительной службе, учащиеся, бродячие инородцы, рабочие, ремесленники, батраки, деревенская беднота и т.д. Для крестьян, получивших право голоса, были установлены четырехстепенные выборы. Из планируемых 412 депутатских мандатов им выделялось 51 место (по числу губерний, участвовавших в выборах).
Опубликование манифеста 6 августа 1905 г. стало первым шагом к реформе государственного управления России начала века. Впервые было законодательно закреплено создание представительного учреждения. Однако затягивание с призванием выборных, куцее законодательство и драконовский избирательный закон на фоне нарастания революционной волны не принесли ожидаемого успокоения в обществе. Это была лишь полумера и к тому же безнадежно запоздалая.
Таким образом, несмотря на упорное противодействие верховной власти и ее ближайшего окружения каким-либо изменениям в государственном устройстве и государственном управлении, события начала 1905 г. поставили Николая II перед выбором: или вступить на путь реформирования российской государственности, или поставить под угрозу само существование режима. Так, в муках родился проект совещательного народного представительства. Однако произошло это с огромным отрывом от мирового исторического процесса и безнадежным отставанием от национальных потребностей развития государственного устройства. Этим и объясняется то, что Булыгинскому проекту суждено было стать лишь юридическим памятником эпохи. Революционные события осени 1905 г. сорвали вялотекущие выборы в совещательную Думу и сделали невозможным превращение Булыгинской думы в устойчивый государственный институт.
Манифест 17 октября
17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест, подготовленный С.Ю. Витте. Император вынужден был согласиться на введение народного представительства иного образца, чем это предполагалось по манифесту 6 августа. В отличие от предыдущего, в манифесте 17 октября содержалось обещание даровать населению основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов; расширить круг избирателей в Государственную думу и, наконец, наделить Думу законодательными полномочиями. Императору нелегко далось это решение. С.Ю. Витте позднее напишет: «Этот акт, конечно, не был добровольным в том смысле, что царь никогда не согласился бы осуществить «напрасные мечтания», если он не видел бы, что в данный моменту него нет другого выхода, обещающего успокоение».
Манифест 17 октября 1905 г. на следующий же день после подписания был опубликован в «Правительственном вестнике». Вместе с ним под заголовком «Действия правительства» было напечатано высочайшее повеление графу Витте «принять меры к объединению деятельности министров впредь до утверждения законопроекта о Совете Министров. Последнее решение свидетельствовало о серьезном намерении главы государства реформировать исполнительную власть с целью ее обновления и сплочения накануне созыва Государственной думы с законодательными полномочиями. Не меньше внимания уделялось и выработке программы будущей правительственной деятельности, чтобы правительство не оказалось застигнутым врасплох перед лицом выборных от народа, не знавших, что делать и в какую сторону направить кормила правления.
3. Реформа исполнительной власти
Создание объединенного правительства
Основными объектами реформирования стали Совет Министров и Комитет министров — высший законосовещательный орган. Показательно, что проекты реформирования были самого широкого диапазона — от ультрарадикальных до махрово-консервативных. К последним относился совместный проект умудренного опытом государственного управления членов Государственного совета графа А.П. Игнатьева и А.С. Стишинского, которые вообще были против какой-либо реформы исполнительной ветви власти. Наибольшее возмущение у них вызывало проектируемое предоставление председателю правительства преимущественных прав, поскольку они усматривали в этом ослабление незыблемых принципов самодержавия. Они предлагали сохранить прежний Совет министров, создав при нем постоянное присутствие из министров и главноуправляющих.
Победу одержала другая точка зрения, сводившаяся к неизбежности реформирования исполнительной власти и вскоре последовала серия императорских указов во исполнение этого решения. В них предусматривалось преобразование Совета министров из нерегулярно созываемого органа в орган постоянно действовавший с четкими полномочиями и функциями. Допускалась возможность председательствования на заседаниях Совета министров императора, как это было и прежде.
К числу нововведений относилось возложение непосредственного руководства правительством на председателя Совета. В соответствии с первоначальным замыслом он же должен был подбирать и представлять императору кандидатов на министерские посты, а также осуществлять контроль за их деятельностью. На министров возлагалось обязательство докладывать своему председателю обо всех заметных событиях, так или иначе касавшихся их ведомства. Однако спустя несколько дней, Николай [I, поддавшись увещеваниям наиболее консервативной бюрократии, указом от 19 октября изменил планируемую практику предоставления ему председателем Совета министров кандидатов на министерские посты. В результате полномочия премьера в этой области свелись лишь к обсуждению в Совете министров кандидатов «должностных лиц центрального и местного аппарата министерств и ведомств».
Относительно всеподданнейших докладов (прямых докладов министров императору) был достигнут компромисс. Практика эта сохранялась, но министры должны были согласовывать содержание докладов с премьер-министром.
Реформирование исполнительной власти стало важной составляющей деятельности верхнего эшелона власти по подготовке введения представительного органа с законодательными полномочиями. Помимо выполнения главной задачи — объединения действий министров, на этом этапе решался вопрос о подчиненности исполнительной власти. Было сделано все, чтобы не допустить создания правительства, ответственного перед депутатами, как это было в странах со сложившимися парламентскими традициями.
Более того, оставаясь вне контроля со стороны законодательного органа, председатель Совета Министров находился в полной зависимости от монарха. Только император мог назначать и смещать его и членов кабинета. Премьер обладал только правом предоставления кандидатов на министерские посты, решение оставалось за императором. По усмотрению царя Совет Министров мог собираться под его собственным председательством. За монархом оставалось и право изменения любого решения правительства. Целый ряд важнейших вопросов - дела по ведомству императорского двора и уделов, государственной обороны и внешней политики — изымались из компетенции Совета.
И тем не менее председатель Совета Министров имел больше прав, чем прежде председатель Комитета министров и фактически становился премьер-министром. При этом положение его как главы Кабинета существенным образом отличалось от положения главы Кабинета в конституционном государстве, где главенствующая роль премьера определялась его опорой на парламентское большинство, ответственностью Кабинета перед парламентом.
Ведению обновленного Совета Министров подлежали дела трех категорий. К первой группе относились дела высшего государственного управления: «первоначальные предположения министерств и главноуправляющих по вопросам законов, имеющим государственную важность», «дела, по коим нужно общее собрание или содействие разных министерств», «издаваемые министрами циркуляры, имеющие государственное значение», «всеподданнейшие доклады» министров, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной каждому министру, все дела, назначенные к обсуждению в Совете «по высочайшему повелению», «виды и предположения министров и главноуправляющих к устройству и усовершенствованию подчиненных им частей».
Вторая категория дел была связана с чрезвычайно-указным правом в порядке статьи 87 новой редакции Основных законов Российской империи, принятой в апреле 1906 г. Означенная статья придавала Совету Министров законодательные функции, предусматривая возможность проводить законодательные акты через Совет Министров, минуя законодательные органы.
Третью категорию дел, перешедших в ведение Совета Министров после упразднения Комитета министров в апреле 1906 г., составили дела об установлении усиленной и чрезвычайной охраны, назначение местностей для лиц, приговоренных к поселению и текущие административные дела.
В целом реформа исполнительной власти в лице Совета Министров создавала серьезный противовес законодательной Думе и, сохранив неограниченную верховную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в грядущих, новых для страны условиях думской монархии.
Верховная власть и премьер-министр
Даже беглое знакомство с составом первого обновленного Совета Министров не оставляет сомнений в том, что кабинет состоял из лиц весьма разнородных взглядов и убеждений. Такой полярностью взглядов будут отличаться и последующие кабинеты. Это позволяет сделать вывод о том, что император, раздавая министерские портфели, не только не стремился к однородному составу правительства, но, напротив, опасался возникновения однородного кабинета с сильным премьером во главе.
По этой причине практически с первых дней существования обновленного Совета Министров начались серьезные конфликты между царем и премьером. С.Ю. Витте, ставший первым главой кабинета, не хотел мириться с тем, что царь «желал действовать в нужных случаях с каждым министром в отдельности, стремился, чтобы министры не были в особом согласии с премьером». Со стороны Николая II к Витте проявлялись недоверие и ненависть, со стороны Витте к Николаю II - недоверие и презрение. Устойчиво негативное отношение Николая II к Витте, подогреваемое консервативной частью императорского окружения, добивавшегося смещения Витте с его поста, увенчалось отставкой последнего. Императору не удалось найти общего языка с первым главой кабинета, что во многом повлияло на то, что опыт первого объединенного правительства навсегда остался для императора отрицательным.
Не многим удачнее в последующем будет карьера на этом посту видных государственных деятелей — П.А. Столыпина и В.Н. Коковцова. И только когда премьером становился человек, хорошо понимавший императора и разделявший его взгляды, как это было, например, с И.Л. Горемыкиным, между носителем верховной власти и главой Кабинета сохранялись ровные отношения. Да и как могло быть иначе, если Горемыкин, прекрасно усвоивший свою роль, «не скрывал отсутствия уважения... к Совету Министров, рассматривая это учреждение как бесполезное новшество и, давая понять своим коллегам, что он созывает их просто для выполнения пустой формальности».
Совет Министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда его функции как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству. За 12 лет существования объединенного правительства в нем председательствовало 8 видных сановников, причем И.Л. Горемыкин - дважды. Подчас это были люди случайные, но симпатичные Николаю II. Сегодня такая частая смена премьеров вряд ли вызовет удивление, но для того периода это имело особый знаковый смысл и свидетельствовало о постоянном намерении российского императора иметь покладистого главу исполнительной власти. В противном случае отставка премьера была неизбежной.
Малый Совет Министров
Через Совет Министров проходило огромное количество дел различной значимости. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемого Малого Совета Министров. Заметим, что это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках этот орган именовался Советом Министров сокращенного состава.
В состав Малого Совета Министров входили товарищи (заместители) министров. К сфере его компетенции были отнесены текущие вопросы управления, а также предварительное, до внесения в правительство обсуждение ряда дел и вопросов; рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреждений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов. Председатель Совета Министров получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения правительства. Это, безусловно, умаляло роль Совета Министров и одновременно усиливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседал Малый Совет дважды в месяц.
Совет Министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом Министров 27 февраля 1917 г. На посту председателя Малого Совета сменилось 6 председателей. Как правило, возглавлял его один из членов Совета Министров, назначаемый императором.
Подводя итог преобразованиям, проведенным в верхнем эшелоне исполнительной власти накануне и в начальный период думской монархии, следует заметить, что все мероприятия в этой области преследовали одну цель - сплотиться вокруг престола для совместного противостояния посягательствам народных представителей на государственные устои.
Появление на политической арене представительного законодательного органа при всей ограниченности его прав и функций не могло не сказаться на всей системе государственного управления. Вряд ли можно считать с этого момента Россию конституционной монархией, поскольку отсутствовал ее главный признак — ответственность правительства перед Думой, тем не менее при всем желании обойтись без Думы или полностью ее игнорировать было нельзя. Можно заметить, что и образование Совета Министров в известной степени способствовало укреплению исполнительной власти, поскольку он оказывался между царем и Думой и принимал на себя основную критику и недовольство властью.
4. Реформа Государственного совета
Верхняя палата парламента
Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. У наиболее прозорливой части высших чиновников появилась мысль об использовании этого государственного института для противостояния народным представителям. Родился замысел преобразовать Госсовет в верхнюю палату российского парламента, наделив ее равными с Думой полномочиями.
О своем намерении реформировать Государственный совет власть информировала общество уже на следующий день после подписания императором манифеста 17 октября 1905 г. В опубликованном в «Правительственном вестнике» всеподданнейшем докладе статс-секретаря графа С.Ю. Витте говорилось о необходимости реформы Государственного совета «на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной думой».
Было решено удвоить состав Государственного совета с 98 до 196 человек. Половина членов Совета, как и прежде, назначалась императором из высших слоев государственной бюрократии и престарелых чиновников, имевших заслуги перед властью. Им же назначались и председатель с вице-председателем Государственного совета.
Вторую половину членов верхней палаты должны были составить избираемые члены. Квоты распределялись следующим образом: 74 места предоставлялось крупным землевладельцам, большинство из которых были представители дворянского сословия; 12 мест — торгово-промышленной буржуазии; российскому православному духовенству и университетам предоставлялось по 6 мест. Согласно царскому указу члены Госсовета избирались на 9 лет. Каждые 3 года планировалось обновление одной трети состава верхней палаты.
Несмотря на то что принципы формирования Государственного совета были весьма далеки от подлинно демократических, его состав пополнился авторитетными и популярными в своей среде личностями. Так, научная общественность была представлена в верхней палате в разное время крупнейшими учеными — В.И. Вернадским, филологом А.А. Шахматовым, историком А.С. Лаппо-Данилевским, правоведом Н.С. Таганцевым. Среди делегированных в Совет представителей промышленности можно отметить крупнейшего горнопромышленника Юга России Н.С. Авдакова, председателя совета Московского купеческого банка и председателя Московского биржевого общества Г.А. Крестникова, председателя Союза съездов представителей промышленности и торговли В.И. Тимирязева.
Вместе с тем половина членов Государственного совета, состоявшая из назначаемых императором членов, по-прежнему оставалась, по меткому выражению современников, «местом почетной ссылки». Для государственных служащих высшего ранга это было в одном случае наивысшим, в другом — заключительным этапом их бюрократической карьеры.
Статус Государственного совета
Итогом подготовительной работы по преобразованию Государственного совета в верхнюю палату парламента стало принятие серии законодательных актов в феврале 1906 г. К их числу относятся: «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы», «Учреждение Государственного совета» и «Учреждение Государственной думы».
Одновременно был опубликован высочайший указ «О переустройстве Государственного совета». И если манифест провозглашал порядок введения выборных членов в Государственный совет и предоставление ему равных с Государственной думой законодательных прав, то указ уже более детально определял порядок выборов в верхнюю палату, а также ее внутреннюю структуру и порядок деятельности. Эти документы открыли новый этап в истории Госсовета, превратив его на законном основании в верхнюю палату российского парламента.
В соответствии с новыми правилами Государственный совет в случае несогласия с законопроектом, одобренном Думой, мог либо возвратить его в нижнюю палату для дополнительной доработки, либо передать в согласительную комиссию, образованную из равного числа депутатов Думы и членов Госсовета. Это ставило Государственный совет в преимущественное по сравнению с Думой положение. Государственный совет наравне с Думой наделялся и правом законодательной инициативы. В этом случае принятый верхней палатой законопроект предполагалось передавать на обсуждение Государственной думы.
Организация работы в верхней палате
Основной формой работы Совета было Общее собрание. Кроме того функционировали два департамента (первый рассматривал дела по административным, гражданским и судебным делам, второй - отчеты финансово-кредитных учреждений и дела о строительстве железных дорог, а также дела об отводе и продаже участков казенной земли) и постоянных комиссиях, число которых было строго ограничено. Постоянными комиссиями реформированного Совета стали комиссия личного состава и внутреннего распорядка, финансовая и комиссия законодательных предположений. Именно эти три комиссии существовали весь период деятельности Государственного совета после реформы (1906-1917 гг.). Две другие постоянные комиссии: по военным, сухопутным и морским делам и экономическая комиссия были образованы и действовали в годы Первой мировой войны.
Организация работы в Государственном совете была несоизмеримо выше, чем в Думе. В значительной степени это объяснялось тем, что сохранен ранее действовавший принцип формирования комиссий, по которому в их состав привлекались наиболее компетентные в данном вопросе лица. Хорошо подготовленные члены комиссий тщательно изучали каждый очередной проект. Формулировки принимаемых решений были тщательно выверены. В этом вопросе верхняя палата впадала в другую крайность по сравнению с Думой: слишком точная отшлифовка каждой статьи проекта нередко задерживала его рассмотрение на продолжительное время.
Первые выборы в Государственный совет состоялись в марте-апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную думу. В основу выборов была положена сословно-корпоративная и высокоцензовая система. Для кандидатов в верхнюю палату были предусмотрены достаточно серьезные избирательные цензы: в его состав не могли быть избраны лица, не достигшие сорокалетнего возраста, не окончившие курс хотя бы средних учебных заведений, иностранные подданные.
Партийное размежевание в Госсовете
Партийная принадлежность членов Государственного совета не играла определяющей роли для избрания того или иного кандидата в его состав. К тому же далеко не все члены верхней палаты состояли в политических партиях. Таким образом, сам принцип формирования (назначения и избрания членов Госсовета) не предполагал наличие в верхней палате парламентских фракций. Однако это не означало, что состав Государственного совета избежал политизации. Не являясь членами политических партий, далеко не все члены его сохраняли политический нейтралитет. Сочувствие членов Госсовета тем или иным политическим движениям наиболее часто выражалось в формулировке: «по политическим убеждениям близок к той или иной партии».
Уже в первой сессии Государственного совета наметилось размежевание на правую, левую группировки и так называемый «центр». На левом фланге преобладали сторонники кадетов, в центре — октябристы, на правом фланге группировались в основном назначаемые императором члены Государственного совета.
Таким образом, накануне вступления в новый этап российской государственности в виде думской монархии власть сумела найти еще одну возможность ограничить законодательные полномочия и статус всероссийского народного представительства. С этой целью Государственный совет с его столетним опытом деятельности был наделен правами верхней палаты парламента. История существования и взаимодействия двух палат российского парламента в этот период показала, что Государственный совет отлично справился с возложенной на него задачей. В его лице самодержавие получило своего рода щит, с помощью которого успешно умеряло законодательные порывы депутатов Государственной думы. Современники называли Государственный совет того времени «законодательной пробкой». Вместе с тем Государственный совет не пользовался таким влиянием, как Дума, и играл второстепенную роль.
5. Создание и деятельность Государственной думы
I Государственная дума
В системе высших государственных органов начала XX в. появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями — Государственная дума. Она приступила к работе 27 апреля 1906 г. Так начался непродолжительный (до падения самодержавия в 1917 г.) период думской монархии.
Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введены усиленная или чрезвычайная охрана. Более 70000 человек были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным трудом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. Причина заключалась в том, что кадеты тогда оказались на самом левом фланге политического спектра. Избиратели, отдавая им свои голоса, голосовали скорее не за кадетов, а против правительства.
Расстановка политических сил в первой Думе была следующая:
176 (36%) депутатов представляли кадеты, 102 (21%) - трудовики (большинство из которых были крестьянскими), 100 (20%) — беспартийные. Остальные партии (Польское коло, мирного обновления, прогрессисты, партия демократических реформ, автономистов) имели незначительное представительство. Партии социалистической ориентации — социал-демократы и социалисты-революционеры — выборы бойкотировали.
Предметы ведения Государственной думы определялись «Учреждением Государственной думы» - документом, регламентировавшим ее деятельность. В соответствии с ним ведению Думы подлежали:
— предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;
— государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, — на основании установленных правил;
— отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;
— дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие высочайшего соизволения;
— дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;
—дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;
— дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям.
Как видим, права и сфера компетенции Государственной думы были четко оговорены и ограничены. Это было закреплено в новой редакции Основных законов Российской империи, принятой накануне начала работы нижней палаты. В соответствии с законодательством власть верховного управления оставалась всецело в руках императора, которому нераздельно принадлежали:
— вся власть по управлению страной через министерство, ответственное перед ним, а не перед народным представительством и через всех остальных должностных лиц, назначаемых от его имени;
— все устройство и законодательство об армии и флоте;
— право объявлять местность на военном и исключительном положении;
— разрешение займов в случае, если Государственная дума не утвердит их во время сессии.
Таким образом, по меткому выражению С.Ю. Витте, новые Основные законы преследовали цель «отобрать у Думы все, что опасно трогать».
Программа I Государственной думы
Программой деятельности I Государственной думы стал «адрес», составленный депутатами в ответ на тронную речь императора. Он содержал следующие требования:
— введение всеобщего избирательного права;
— ответственное перед Думой министерство:
— амнистия;
— отмена смертной казни и освобождение страны от военного положения;
— право Думы пересматривать законы;
— свобода слова, совести, собраний;
— решение аграрного и рабочего вопросов;
— ликвидация Государственного совета;
— введение всеобщего бесплатного обучения;
— реформа местного управления;
— равномерное распределение налогов.
Это был вызов власти, который не мог остаться без последствий. Вопрос роспуска Думы стал делом времени. Очевидный перевес левых сил в составе Думы, следовавшая из этого явная оппозиционность власти, быстро прогрессировавший конфликт между законодательной и исполнительной властью предопределили ее судьбу: короткая и бурная ее жизнь завершилась на 72-м дне существования. 8 июля 1906 г. император подписал указ о роспуске Думы.
«Выборгское воззвание»
Около 200 депутатов, в основном члены кадетской фракции, не согласившись с императорским указом, собрались в Выборге и приняли «Выборгское воззвание», в котором содержался призыв к избирателям в знак протеста против разгона Государственной думы не платить налогов и не посылать новобранцев в армию вплоть до созыва нижней палаты. Авторы воззвания были наказаны по всей строгости: все они, включая председателя Думы С.А. Муромцева, были осуждены, приговорены к разным срокам тюремного заключения и лишены впредь права избираться в органы народного представительства.
Разогнав первую Думу, власть тем не менее не решилась на отказ от народного представительства в системе государственной власти вообще. Этого не позволяла ни внутренняя, ни внешняя обстановка.
II Государственная дума
I Государственная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907 г., оказалась еще более пестрой и более радикальной по своему составу Выборы, прошедшие в январе, показали усиление как левых, так и правых партий. И тем не менее, говоря о составе этой Думы, нельзя не отметить ее «полевение» по сравнению с первой. Значительная часть голосов избирателей, поддерживавших броские предвыборные обещания кадетов на первых выборах, отошла к представителям социалистических партий, впервые принимавших участие в выборах.
Процесс размежевания политических сил продолжался весь недолгий период работы II Думы, оказавшейся расколотой на крайне правых (октябристы, черносотенцы), левых (социал-демократические депутаты) и кадетов, занимавших промежуточное и поэтому очень неустойчивое положение. Следствием этого стало постепенное сближение кадетов с октябристами ради сохранения Думы «любой ценой».
Однако далеко не все депутаты были настроены на сотрудничество с правительством. Кадетско-октябристской тактике «беречь Думу» противостояли революционные настроения депутатов левого фланга. Наиболее отчетливо это проявилось при обсуждении в Думе аграрного законопроекта, внесенного за 104 подписями фракцией трудовиков и предусматривавшего принудительное отчуждение частных земельных поместий. Правительство П.А. Столыпина, который возглавил Кабинет после роспуска I Думы, безусловно, не могло допустить такого поворота, и конфликт вновь стал неизбежен. Нарастало и раздражение министров, вызванное деятельностью Думы. Премьер-министр Столыпин, предлагая членам своего Кабинета как можно резче отвечать на нападки депутатов, сам вплотную занялся подготовкой роспуска Думы.
Поводом для разгона II Государственной думы стало обвинение 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военного переворота. 1 июня 1907 г. в закрытом заседании Думы Столыпин потребовал немедленной выдачи депутатов-заговорщиков и предания их суду. Дума не дала согласие на привлечение их к судебной ответственности и постановила передать дело в специальную думскую комиссию, которая должна была рассмотреть заявление правительства в течение 24 часов. Правительство не стало дожидаться разоблачения явно сфабрикованного дела и, подгоняемое требованиями Николая II немедленно разогнать Думу, приступило к решительным действиям. В ночь со 2 на 3 июня 37 депутатов социал-демократической фракции были арестованы, остальные перешли на нелегальное положение, а утром 3 июня 1907 г. из высочайшего указа страна узнала о разгоне II Государственной думы.
Итак, вторая Дума разделила судьбу своей предшественницы. Однако силовое решение не погасило конфликта между исполнительной и законодательной властью. Перед верховной властью встал вопрос о целесообразности самого существования института Государственной думы, но отказаться от народного представительства вообще, вернуться к управлению страной через систему высших учреждений, существовавшую до 1905 г., самодержавие уже не могло и вынуждено было искать другие варианты приспособления парламентаризма к российской действительности.
Третьеиюньский государственный переворот
Выход был найден. Одновременно с указом о роспуске Государственной думы 3 июня был опубликован императорский манифест об изменении порядка выборов в Государственную думу. И если роспуск императором Думы не противоречил законодательству (ст. 105 Основных государственных законов), то в соответствии с манифестом 17 октября 1905 г. правом единоличного принятия закона Николай II не обладал. Манифест 3 июня 1907 г. возвращал все на исходные позиции: император единолично принял решение об изменении избирательного закона, чем фактически прекратил действие манифеста 17 октября, а это было равносильно государственному перевороту. Недаром установившийся строй получил название «третьеиюньская монархия».
Власти решили положить конец созыву «непослушных» Дум и созвать «парламент» нового образца со старым названием — Государственная дума. С этой целью в новом избирательном законе открыто предусматривалось усиление позиций дворянства в Думе, были предоставлены новые значительные права крупной буржуазии при одновременном ограничении прав крестьян, рабочих и мелкобуржуазных городских слоев. В результате в выборах могли принимать участие только 13% взрослого населения страны. По новому избирательному закону 1 голос помещика приравнивался к 4 голосам крупной буржуазии, 68 голосам мелких хозяев, 260 — крестьян и 543 - рабочих.
III Государственная дума
Проведенная летом и осенью 1907 г. избирательная кампания в III Государственную думу дала правительству те результаты, которых оно ожидало: партийный состав Думы изменился в сторону сокращения числа оппозиционных депутатов. Бесспорным лидером в новой Думе была проправительственная партия октябристов, выражавшая интересы прогрессивных помещиков и крупной буржуазии. Октябристы требовали делового контроля над хозяйственной политикой и финансами. Представительство кадетов и социал-демократов в III Думе значительно сократилось. Правительство получило послушную, лояльную Думу.
Новый избирательный закон дал возможность образовать в Думе два большинства: правооктябристское (283 члена) и октябристско-кадетское (225 членов). В Думе заработал механизм, получивший название октябристского маятника. Если шло голосование по законопроекту реакционного характера, который правительство хотело принять, октябристы выступали вместе с правыми и националистами, и проект принимался. Таким же образом проваливался проект, который правительство считало слишком левым. При обсуждении, по их мнению, слишком реакционных проектов октябристы голосовали вместе с кадетами и проваливали его. Когда же обсуждался законопроект, связанный с преобразованиями, сторонниками которых были члены этой фракции, октябристы становились временными союзниками левых сил.
Ill Государственная дума видела среди своих основных задач укрепление расшатанной неудачной русско-японской войной оборонной мощи страны, укрепление финансового положения государства, восстановление внутреннего порядка и законности во всех сферах жизни. Настрой Думы на проведение либеральных реформ, с одной стороны, поддерживал в обществе надежду на постепенное мирное решение всех наболевших вопросов, с другой, - давал возможность выглядеть в глазах мирового сообщества страной, которая шла по демократическому пути западноевропейского образца.
Этим в значительной степени объясняется тот факт, что III Дума, единственная из всех Дум периода думской монархии, исчерпала пятилетний срок своих полномочий - с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г. За это время ею было принято свыше двух тысяч законопроектов (заметим, что первые Думы в окончательном виде не сумели принять ни одного законопроекта), в том числе аграрные законы Столыпина, существенно увеличены ассигнования средств на народное образование, поддержаны меры по реорганизации армии и флота.
IV Государственная дума
IV Государственная дума по своему составу не намного отличалась от своей предшественницы. Снова, как и в III Думе, сложились два большинства: правооктябристское (286 депутатов) и октябристы, кадеты и национальные буржуазные партии (229 депутатов).
Мировая война, в которую вступила Россия в 1914 г., вызвала мощный патриотический подъем, внеся существенные коррективы в общественно-политическую ситуацию в стране. Партии и общественные организации за исключением социал-демократов выразили доверие правительству и отказались от оппозиционной деятельности. Дума в свою очередь также продемонстрировала полное единство фракций с правительством. Депутаты Думы единогласно (при воздержавшихся социал-демократах) проголосовали за военные кредиты.
1915 г. стал переломным в отношениях между верховной властью и народным представительством, выражавшим явное недовольство действиями правительства. На фоне неудач на фронте, падения авторитета царской четы в связи с распутинщиной, призывы главы правительства И.Л.Горемыкина летом 1915 г. к единению Думы с правительством натолкнулись на резкую критику социал-демократов, трудовиков и вызвали явную оппозиционность со стороны буржуазных фракций. Одновременно кадетская фракция во главе с П.Н.Милюковым провела напряженную работу по скреплению образовавшегося в Думе оппозиционного большинства «без крайне левых и крайне правых», получившего название «Прогрессивный блок», в который вошли 236 депутатов из 442. Главным требованием блока было образование министерства общественного доверия, под которым блокисты подразумевали правительство, состоявшее из честных и компетентных бюрократов, способное руководить страной в условиях войны и разрухи. Предусматривались также изменение приемов управления, свобода вероисповедания, пересмотр земского положения, меры по поддержанию социального мира и т.д. Программа блокистов была попыткой возвращения к либеральному варианту реформ.
Для императора же переход в оппозицию большинства членов Государственной думы и части членов Государственного совета стал поводом для возврата к старым формам правления. Так, 23 августа 1915 г. он объявил себя Верховным главнокомандующим и значительное время проводил в разъездах, в Ставке, предоставив фактически функции соправителя императрице Александре Федоровне. Именно по ее настоянию был объявлен указ о перерыве работы Думы. Напрасно лидер Земского союза князь Г. Е. Львов взывал к царю: «Ваше императорское величество... обновите власть. Возложите тяжкое бремя ее на лиц, сильных доверием страны. Восстановите работу народных представителей. Откройте стране единственный путь к победе, загроможденный ложью старого порядка управления». Император ответил молчанием.
В начале 1916 г. Николай II предпринял некоторые шаги к примирению с Думой: сместил с поста премьер-министра одиозного И.Л. Горемыкина, а в начале февраля впервые сам явился в Думу. Однако одновременно с этим он провел серию мероприятий, направленных на установление в стране военной диктатуры: готовилось введение военного осадного положения, повседневной предварительной цензуры и т.д. В исполнительной вертикали власти продолжалась так называемая «министерская чехарда». Достаточно вспомнить, что с осени 1915г. сменилось 4 председателя Совета министров, 6 министров внутренних дел, 4 военных министра, причем на высшие посты попадали зачастую непопулярные и скомпрометировавшие себя чиновники. Осенью 1916 - зимой 1917 гг. кризис достиг апогея.
Крах думской монархии
В начале 1917г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи — Петрограде. Это было началом Февральской революции. Одним из последних стал императорский указ от 27 февраля 1917 г. об отсрочке думской сессии. Дума подчинилась указу императора, однако, собравшись на частное совещание, депутаты образовали Временный комитет Государственной думы, в который вошли руководители думских фракций за исключением большевиков и крайне правых. Его председателем стал председатель Государственной думы М.В.Родзянко. Основной заботой комитета было сохранение легитимности власти. Прежде всего комитет предпринял попытку спасти монархию, заменив одного царя другим. Попытка провалилась. Тогда по соглашению с Петроградским советом Комитет сформировал Временное правительство, в руки которого и перешла власть.
Система государственного управления при этом не изменилась — сохранялись министерства и другие ведомства вплоть до Святейшего синода, однако массы, политические партии стали активно вмешиваться в государственное управление. Дальнейшие события развернулись вокруг выбора пути, по которому пойдет государство. Начался особый этап отечественной истории, завершившийся образованием советской системы государственного управления.
В феврале 1917 г. история вынесла окончательный вердикт думской монархии в России. Царь и Дума ушли с исторической сцены одновременно. Позади остался 12-летний отрезок российской истории, когда основным был вопрос об установлении нового демократического порядка, одного из первостепенных условий развития страны по пути прогресса.
Россия так и не стала в полном смысле слова парламентарным государством. Причин тут множество: это политический кризис начала века, заключавшийся прежде всего в неразрешенности двух главных вопросов: о власти и о земле; полное неприятие самодержавием, исповедовавшим тезис «царю — власть», позиции либеральной общественности, ратовавшей за использование в России западного опыта представительной демократии, глубоко укоренившаяся в кругах российской политической элиты мысль о всегдашнем приоритете исполнительной власти над законодательной и т.д.
События, последовавшие вслед за падением самодержавного строя и прекращением деятельности народного представительства в России, поставили точку в споре о реформаторском или революционном пути развития, отодвинув на десятилетия саму возможность парламентского устройства страны.
Контрольные вопросы и задания
1. Каковы причины кризиса государственного управления на рубеже ХIХ-ХХ вв.?
2. Чем объяснялся крах Булыгинской думы?
3. В чем состояла основная задача реформирования исполнительной власти накануне созыва Государственной думы?
4. Назовите причины преобразования Государственного совета в верхнюю палату парламента.
5. Каковы особенности деятельности 1-11 Государственных дум?
6. Дайте характеристику законотворческой деятельности в период третьеиюньской монархии (1907-1914).
7. В чем состояли основные особенности и недостатки российского парламентаризма начала XX в.?
Рекомендуемая литература
Аврех А.Я. Царизм накануне свержения. М., 1989.
Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столетия.М., 1995.
Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996.
Ганелин В.Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция. Л., 1991.
Демин В.А. Государственная дума России (1906-1917): механизм функционирования. М., 1996.
Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. История России. Учебник для вузов. М.,1998.
Политическая история: Россия — СССР — Российская Федерация. В 2-х томах. М., 1996.
Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи. М., 1998.
Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996.
© Малышева О. Г., 2003
1. Февральская революция и крушение монархии
«Так больше жить нельзя»
В конце XIX — начале XX вв. Россия оказалась перед суровым историческим выбором:
• продолжать существование в форме абсолютистской монархии;
• перейти на рельсы конституционной монархии;
• напрячь все силы и подняться до уровня демократической республики;
• бросить вызов мировому сообществу и поискать счастья на путях социализма.
В недрах российского общества имелись потенциальные возможности для реализации любого из этих направлений: солидная питательная среда, глубокие исторические корни, многочисленные сторонники, организованные в политические партии, крупные теоретики, признанные лидеры.
Представители всех этих направлений с оптимизмом смотрели в будущее, все, кроме официальной власти. Уже в то время общественность признавала, что это был тупиковый путь развития. Трагедия Николая II заключалась не только в его личных качествах — слабая воля, узость мышления, мнительность и пр., а в том, что он пытался сохранить абсолютизм в неизменном виде. Такая маниакальная приверженность ценностям своего венценосного отца ускорила крушение абсолютной монархии. В канун Февральской революции вся система управления настолько закоснела, что добиться какого-либо прогресса при сохранении основ самодержавия было невозможно.
Уже в то время всем было ясно, что жить так, как жили раньше, невозможно. Один из публицистов кануна революции, влиятельный член эсеровского ЦК М.В.Вишняк писал по этому поводу:
«Так больше жить нельзя» и «так больше не может продолжаться» перестало быть монополией революционных и оппозиционных только кругов». Пессимистическое настроение преобладало во всех слоях общества. Все с нетерпением ожидали, что же будет дальше, в какую форму выльются и это напряжение, и сам взрыв.
Однако никто тогда не предполагал, какую колоссальную силу он получит. Даже в феврале 1917г. большинство прогнозов сводилось к тому, что в конечном счете дело закончится дворцовым переворотом. «Все чувствовали необычайную тревогу, сознавали, что что-то готовится и надвигается на нас, - вспоминал В.Н.Коковцов, - но никто не давал себе отчета, и едва ли я ошибусь, если скажу, что все ждали просто дворцового переворота». Такое предположение подпитывалось слухами. В самом начале 1917 г. генерал А.М.Крымов, в будущем сподвижник Л.Г.Корнилова, в кругу своих единомышленников обсуждал план дворцового переворота. Одновременно группа политиков либерального толка решала тот же вопрос. Как оказалось, конечная цель тех и других полностью совпадала — они намеревались отстранить от власти Николая II и возвести на трон его сына Алексея при регентстве великого князя Михаила Александровича. Дальше конституционной монархии заговорщики не шли.
Однако события не вписались в такие узкие рамки. В обществе накопилось столько ненависти к царизму, горючего материала оказалось так много, что общественный взрыв превзошел все ожидания. В стране разразилась грандиозная революция, в огне которой шло испытание на прочность всех вариантов возможных путей развития России. Оказавшись в политической изоляции, 2 марта 1917 г. Николай II отрекся от престола. Тем самым был прерван бесконечно долгий путь абсолютистской монархии в России.
Провал конституционной монархии
С отречением Николая II от трона появилась реальная возможность перевести Россию на рельсы конституционной монархии.
Как известно, Николай II от себя лично и наследника Алексея передал власть своему младшему брату Михаилу Александровичу, который в тех условиях мог подписать какой угодно документ и разделить власть с любым полномочным органом, т.е. даровать народу конституцию. Тогда же на митингах и собраниях энергично проталкивали эту идею лидеры Государственной думы П.Н.Милюков, А.И.Гучков, В.В.Шульгин и другие сторонники буржуазной монархии. Оценив сложившуюся обстановку, 3 марта Михаил Александрович отказался принять дарованную ему власть. В манифесте, подписанном Михаилом Александровичем, а написанным В.В.Шульгиным и В.Д.Набоковым, вопрос о власти решился в пользу Временного правительства, образуемого Государственной думой.
Как видим, общественно-политический взрыв оказался в состоянии не только ликвидировать монархию, но и одним махом поднять Россию на уровень демократической республики, минуя стадию конституционной монархии. Началось шествие России по пути свободы и народовластия. Активные участники тех событий оценивали тот период как самый демократический во всей истории России. По возвращении из Швейцарии, под влиянием свежих впечатлений, В.И. Ленин назвал Россию самой свободной, из всех воевавших стран Европы. А его непримиримый противник, меньшевик И.Г.Церетели, который вернулся из сибирской ссылки, охарактеризовал сложившуюся тогда обстановку как «подлинно демократическое народовластие», обеспечившее народу свободу самодеятельности и организации. «Вся атмосфера освободившейся от векового гнета страны, — писал он, — была проникнута идеалами свободы и народовластия».
Временное правительство
Все эти события развернулись прежде всего в столице и вначале коснулись высших эшелонов власти. Как известно, в ходе Февральской революции на общегосударственном уровне установилось двоевластие: с одной стороны, Временное правительство — правительство буржуазии и помещиков, с другой - Петроградский Совет, по определению В.И. Ленина, «главное, неофициальное, неразвитое еще, сравнительно слабое рабочее правительство, выражавшее интересы пролетариата и всей беднейшей части городского и сельского населения». Эти учреждения выступали одновременно центрами притяжения и отталкивания различных слоев населения, поскольку выражали интересы прямо противоположных частей общества. Между ними и развернулась борьба за власть.
Едва возникнув, они немедленно приступили к созданию необходимого фундамента власти, но Временное правительство преуспело больше: оно сумело взять в свои руки все властные структуры, оставшиеся от прежнего режима. Как свидетельствуют участники событий, Государственная дума занялась этим вопросом еще до создания правительства. По мнению одного из них — С.П.Мансырева, в распоряжении Думы были тогда сотни депутатов. Самые активные из них вошли в различные комиссии, остальные, по его словам, «слонялись без дела и никуда не могли приткнуться». Вот их-то и направили на «комиссарские» места в столичные учреждения. Единственным критерием, который при этом принимался в расчет, была их партийность. Институт комиссаров, писал Мансырев, комплектовался из тех, кто «входил в Прогрессивный блок или склонен был ему сочувствовать, прочие оставались под подозрением». Благодаря такой мере прежний административный аппарат попал в ведение Думы. Конечно, многое из того, что комиссары нашли, пришлось заменить, кое-что подправить и дополнить, но в целом высшее звено государственной власти, его пульт управления достался Временному правительству.
Петроградский Совет
Одновременно формировал свои структуры Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, но делал это по-иному: он занимался созданием преимущественно низовой системы управления, организацией рабочих и солдат, обеспечением безопасности и порядка в столице и решением жизненно важных проблем, прежде всего — продовольственной.
Такая разная социальная направленность и разнородность занятий сразу же вызвали трения между этими властными структурами. Однако до открытого противоборства тогда дело не дошло. В тот период антагонизм между Временным правительством и Петроградским Советом сглаживался важнейшей проблемой, стоявшей перед обществом в целом, — борьбой за ликвидацию монархии.
Необходимость решения этой задачи и привела к возникновению антицаристского фронта, объединившего едва ли не все слои общества, самые разнообразные организации и учреждения. Конечно, внутри этого фронта существовали классово разнородные силы, но первое время они действовали как единое целое. Положение менялось по мере того, как отступала угроза реставрации монархии и обострялись социальные противоречия в обществе. Развитие революции вело к осознанию всеми слоями собственных интересов и, как следствие этого, к самоорганизации и сплочению вокруг своих общественно-политических центров.
Раньше других оформился и заявил о себе буржуазно-помещичий лагерь, главным штабом которого стало Временное правительство. В его состав вошли известные в стране политические и общественные деятели либерального толка. Правительство возглавил лидер земского движения и помещик одновременно князь Г.Е.Львов. Он же занял пост министра внутренних дел. Председатель ЦК партии кадетов П.Н.Милюков стал министром иностранных дел, а лидер октябристов, капиталист А.И.Гучков, получил портфель военного морского министра; Министерство торговли и промышленности досталось главе прогрессистов, фабриканту А.И.Коновалову, а Министерство путей сообщения — кадету Н.В. Некрасову. Портфель министра финансов оказался в руках капиталиста-сахарозаводчика и землевладельца М.И.Терещенко, земледелия А. И. Шингарева, просвещения — кадета А.А. Мануйлова, министра по делам Финляндии - кадета Ф.И.Родичева. Членами Временного правительства стали также государственный контролер октябрист И.В.Годнев и обер-прокурор Синода центрист В.Н.Львов. И лишь два портфеля — министров юстиции и труда руководители Думы предложили представителям социалистических партий А.Ф.Керенскому и Н.С.Чхеидзе, но принял этот дар лишь Керенский. Временное правительство возникло на капиталистической почве, осуществляло политику в интересах предпринимателей и действовало на основе законов, направленных на защиту частной собственности. С самого начала оно стало символом и стержнем буржуазно-помещичьего стана. Лишь по мере нарастания народного движения правительство пополнялось представителями социалистических партий и несколько смещалось влево, но коренным образом свою социальную природу не меняло.
Как только Временное правительство заявило, что берет государственную власть, оно сразу же привлекло к себе всеобщее внимание. Мимо сознания народа не прошли незамеченными ни состав правительства, ни его намерения. Настороженность к нему нашла отражение в соглашении, заключенном уже 2 марта 1917 г. между исполкомом Петроградского Совета и Временным правительством. В нем четко проводилась мысль о том, что новая власть создана «из умеренных слоев общества». Исходя из такой посылки, Совет заявил, что демократия поддержит лишь те пункты правительственной программы, которые отвечают ее интересам и «в той мере, в какой нарождающаяся власть будет действовать в направлении осуществления этих обязательств». Здесь впервые была высказана знаменитая формула «поскольку постольку», и Временное правительство, и весь буржуазно-помещичий лагерь как бы выносились за скобки прежде единого фронта. «На правительство, - писал П.Н.Милюков, - набрасывалось подозрение в классовой односторонности».
Эти перемены в воззрениях народа не замедлили сказаться на политической ситуации: из единого ранее фронта вышли крупная буржуазия и либеральные помещики. Антицаристский фронт трансформировался в народный, в рамках которого остались и продолжали действовать рабочие, солдаты и средние слои населения. Этот фронт, изначально нацеленный против самодержавия, стал разворачиваться и против крупной буржуазии. Противостояние в обществе получило иную форму: линия политического разграничения на этот раз прошла между народным фронтом и цензовой частью общества. А поскольку Временное правительство выражало интересы именно этого слоя, народ и на него перенес настороженность и отчуждение. Публицист-меньшевик Н.Н.Суханов назвал такое чувство «подозрительностью по отношению к правительству враждебного класса».
Тогда же, но более медленно формировался диаметрально противоположный лагерь, главным действующим лицом которого были рабочие и солдаты. В февральские дни они стали и взрывчатым материалом, и детонатором, и катализатором революционных событий. Рабочие и солдаты, представлявшие леворадикальное крыло, становились откровенным противовесом правому, буржуазно-помещичьему лагерю. Это противостояние многие из них поняли сразу же после возникновения Временного правительства, несмотря на все его привлекательные заявления.
В декларации, опубликованной 3 марта, правительство обещало свободу слова, печати, союзов, собраний и стачек, отменить сословные и национальные ограничения, провести амнистию, заменить полицию народной милицией, реорганизовать систему местного самоуправления и развернуть подготовку к созыву Учредительного собрания.
И тем не менее уже в день принятия декларации солдаты Измайловского полка враждебно встретили депутатов Государственной думы. После их выступлений на трибуну вышел солдат средних лет и стал убеждать слушателей не верить им, поскольку они капиталисты и враги народа. «Произошла суматоха, — писал позже один из депутатов, — большинство все-таки было на нашей стороне, но и сочувствующих солдату оказалось достаточно. Раздавались крики:
«Вон, буржуи!» ... и даже два-три голоса об аресте».
Народный фронт в начале революции
Однако в первые недели после свержения монархии основной политической силой являлся народный фронт. Именно тогда народ впервые почувствовал реальную возможность влиять на ход событий. Такое невиданное ранее положение поняли также политические партии. Они пустились во все тяжкие, задабривая, угождая и даже заискивая перед народом с единственной целью заполучить его в свое распоряжение, с его помощью захватить власть и решить политические и социально-экономические задачи в своих интересах. В условиях, когда ситуацией владел народный фронт, партии вынуждены были корректировать программы и уставы с учетом настроений и требований масс. Тогда даже кадеты стали выступать от имени народа и во имя народа. Свое прежнее название конституционных демократов, взятое на вооружение в период первой русской революции, они заменили на партию «Народной свободы» и заявили, что Россия должна быть демократической и парламентарной республикой.
Главным штабом народного фронта, его политическим центром был Петроградский Совет. Председателем исполнительного комитета Совета был избран лидер меньшевистской фракции Государственной думы Н.С.Чхеидзе, товарищами (заместителями) председателя - эсер А.Ф.Керенский и меньшевик М.И.Скобелев. Первоначально в исполкоме Совета подавляющее большинство мест заняли меньшевики и эсеры; большевиков в его составе представляли два человека — А.Г.Шляпников и П.А.Залуцкий.
Из первых мероприятий, осуществленных Петроградским Советом, едва ли не самым важным явилось то, что именно он довольно быстро свел требования масс в своеобразную программу, за осуществление которой и шла борьба в течение всей революции 1917 г. Она была конкретизирована тремя локаничными, но емкими лозунгами:
Мир, Земля, Хлеб. Вместе взятые, лозунги выражали основные пожелания народа, участвовавшего в свержении самодержавия. Положения программы, тесно связанные между собой, стали, по словам Н.Н.Суханова, «триединым лозунгом революции». Они получили огромное значение для развития революции. Невыполнение хотя бы одного из них или задержка с их решением неизбежно ослабляли народный фронт и усиливали буржуазно-помещичий лагерь, а в итоге вели к утрате демократических завоеваний и установлению диктатуры. Суханов делал категорический вывод: «Либо решительная борьба и скорейшая победа в деле мира, земли и хлеба, либо удушение революции и беспощадная диктатура капитала».
Но этот мрачный прогноз относился к будущему, а пока настроение в обществе было приподнятым. Народ торжествовал победу над царизмом и пьянел от избытка сил. Эйфория от ниспровержения монархии продолжалась в течение всего марта 1917 г. Суханов назвал это время лучезарной эпохой, светлой страницей в истории государства Российского, когда «народные силы были необъятны, когда они были готовы к борьбе и когда так велики были шансы на близкую и полную победу». Однако по мере того как проходило опьянение от революции и жизнь входила в обычную колею, народ начинал предъявлять претензии и правительству, и Совету. Он желал видеть плоды победы над царизмом и хотя бы частичное улучшение жизни, т.е. шаги по реализации программы, выработанной в ходе вооруженного восстания, но, как оказалось, принять декларацию, даже самую привлекательную, было легче, чем ее осуществить. Чем дальше, тем больше появлялось фактов, свидетельствовавших о неспособности властей облегчить жизнь народа. Именно это стало главной причиной нарастания напряженности в обществе. Народ все более определенно выражал недовольство и политикой правительства, и тем, что делали руководители Петроградского Совета. К концу марта их оторванность от масс «проявлялась не только в отдельных случаях или в отдельных заседаниях, она уже начинала чувствоваться вообще».
Вскоре после оформления буржуазно-помещичьего стана и его выхода из антицаристского фронта разлом прошел по революционной демократии. Всероссийское совещание Советов, состоявшееся в конце марта— начале апреля 1917г., положило начало расколу народного фронта. Вместо него сформировалось два лагеря — леворадикальный и центристский (демократический).
Расстановка политических сил в стране весной 1917 г.
В течение марта возникло три самостоятельных социально разнородных потока - буржуазно-помещичий, центристский и леворадикальный. Политическая обстановка в стране заметно осложнилась. Главная коллизия революции - борьба между крайними полюсами — дополнилась противоречиями внутри демократии. Раскол народного фронта повлек серьезные политические последствия, чреватые для судеб революции и страны в целом. Действия хорошо организованных противоборствовавших сил в условиях слабого аппарата управления повышали шансы каждой из них на захват власти. Сложившаяся ситуация благоприятствовала возникновению диктаторского режима.
2. Трансформация власти и установление диктатуры Временного правительства
Общественное мнение склонялось к мысли о том, что раньше всего диктатура могла появиться в буржуазно-помещичьем стане.
Крупные собственники уже тогда располагали большими богатствами и в обстановке общественных потрясений и разновластия легко могли пойти на применение вооруженных средств для самосохранения. Эта опасность усиливалась вследствие отсутствия опоры в массах и ухудшения жизненного уровня народа. К слову сказать, в буржуазно-помещичьем стане уже в конце февраля 1917 г. обсуждалась идея установления военной диктатуры. Ее высказал депутат Государственной думы Н.В.Некрасов. Он считал, что в тех условиях можно было овладеть ситуацией, лишь вручив всю полноту власти известному в стране генералу. В качестве такого диктатора он назвал начальника Главного артиллерийского управления А.А.Маниковского. Предложение Некрасова тогда не прошло; депутаты Думы решили вопрос о власти цивилизованным путем. Они поручили совету старейшин сформировать из думцев временный комитет, который и дал России Временное правительство. Идея о диктатуре вынашивалась в правом лагере в течение всего 1917г. Один из лидеров эсеров В.М.Чернов свидетельствовал, что в буржуазно-помещичьем стане было немало влиятельных лиц, «мечтавших о военной диктатуре, о генерале на белом коне».
Буржуазно-помещичий лагерь являлся реальным, но не единственным источником диктатуры. Прогрессирующее ухудшение жизни народа и обострение социальных противоречий, все более очевидный провал программы, выдвинутой революцией, создавали предпосылки для возникновения диктатуры и в леворадикальном стане. Они заметно возросли после того, как идейными вождями рабочих и солдат стали большевики. Установление диктатуры доказывалось ими теоретически и входило в программу РСДРП(б) как одно из важнейших требований. Да и сами рабочие не возражали против такой формы власти, поскольку им терять было нечего, и они готовы были идти на все, в том числе и на диктатуру, лишь бы поправить свое бедственное положение.
Угроза демократии исходила не только из диаметрально противоположных станов: буржуазно-помещичьего и леворадикального. Как это ни парадоксально, диктатуру мог породить и собственно демократический лагерь. По существу, эта часть общества менее других была заинтересована в таком исходе. Средние слои населения имели известный материальный достаток; в ходе революции они получили политические права, свободу предпринимательства, официальные заверения в незыблемости частной собственности на средства производства. Более того, они были искренне заинтересованы в стабилизации обстановки, в наведении порядка и обеспечении безопасности, в укреплении правового государства. Тем не менее как раз в этой среде и появилась тяга к режиму единоличной власти, но не в виде жесткой, строго централизованной системы правления с максимальным ограничением прав человека и даже исключением из политики целых слоев населения, а в виде неограниченной власти личности, опиравшейся на мобильный административный аппарат и политическую и социальную демагогию. Случилось так, что в конечном счете носителем такой власти оказался А.Ф.Керенский, в прошлом известный адвокат, разделявший взгляды партии эсеров.
Местное управление
Сползанию общества к диктатуре способствовала также слабость местной власти. В условиях революции власть на местах находилась в подвижном, переходном состоянии. За нее боролись самые различные организации и учреждения: общественные исполнительные комитеты, комиссары Временного правительства, советы, городские думы, земские управы и т.д. В одних губерниях было полное безвластие, в других — власть оказывалась в ведении какого-либо одного органа, в третьих — двоевластие, в четвертых — троевластие, а в пятых - претендентов на власть было столько, сколько более или менее активно действовало организаций и учреждений. Однако наиболее реальными претендентами на местную власть весной 1917 г. оказались общественные исполнительные комитеты, институт комиссаров Временного правительства и советы.
Первое время власть на местах имели общественные исполнительные комитеты. Они возникли раньше других организаций и учреждений и действовали на губернском, уездном, волостном и даже сельском уровнях. По сведениям МВД тогда было 79 губернских и областных, 651 уездный и более 9000 волостных комитетов. По своей массовости и универсальности с общественными исполнительными комитетами не могла сравниться ни одна существовавшая тогда управленческая структура: земства действовали в губернских и уездных центрах европейской части России, думы — в городах, советы — в городах и рабочих поселках. Общественные исполнительные комитеты были олицетворением наибольшей активности народа, инструментом, организационно оформившим движение масс. Более того, комитеты являлись адекватным выражением демократического потенциала российского общества и народного характера Февральской революции. К тому же ни один другой общественно-политический институт, действовавший весной 1917 г., не мог сравниться с комитетами по широте представительства. В них входили делегаты и от леворадикального, и от буржуазно-помещичьего лагерей, хотя главной политической фигурой оставались посланцы самого массового центристского лагеря.
Общественные исполнительные комитеты уже в момент своего организационного оформления заявляли о том, что берут власть в свои руки. И эту власть признали все, кроме Временного правительства. Оно отнесло их к обычным общественным организациям и тем самым лишило комитеты правового оформления и финансовой поддержки. Самый массовый институт народной власти, каким были тогда общественные исполнительные комитеты, остался без общегосударственного центра.
Одновременно с комитетами возникли и действовали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всего в стране весной 1917 г. их было свыше 700. Они оказались на левом фланге революционного потока и представляли интересы самой радикальной части общества. Советы и общественные исполнительные комитеты находились в разных, но непосредственно соприкасавшихся политических станах: первые представляли леворадикальный, а вторые — центристский лагерь. Более того, вначале они входили в единый народный фронт. Их сотрудничеству способствовал целый ряд весьма важных обстоятельств. Оба института возникли в условиях высшего социального напряжения и были созданы творчеством народных масс. Они имели схожую структуру - пленарные собрания, исполнительные комитеты (или бюро), президиумы, отделы, комиссии. И советы, и комитеты легко принимали постановления, но с трудом проводили их в жизнь, поскольку не имели более или менее отлаженного исполнительного аппарата. И советы, и комитеты оказались в одинаково сложном финансовом положении, так как правительство отказалось взять их на счет Государственного казначейства.
Комиссары Временного правительства
Иное дело — комиссары Временного правительства. Этот институт был создан сверху усилиями правительства из представителей близкой ему социальной среды. 5 марта 1917г. князь Г.Е.Львов направил председателям губернских земских управ телеграфное распоряжение: «В целях устроения внутри страны и для успеха обороны государства по обеспечению безостановочной деятельности всех правительственных и общественных учреждений Временное правительство признало необходимым устранить губернатора и вице-губернатора от исполнения обязанностей. Управление губернией временно возлагается на Вас в качестве губернского комиссара Временного правительства со всеми правами, предоставленными действующими узаконениями губернатора и сохранением за Вами руководства работою губернской земской управы». В уездах комиссарами Временного правительства становились председатели уездных земских управ; за ними в полном объеме также сохранялись права и обязанности по руководству земством.
Это был основной правовой акт, решивший судьбу административной власти на местах. Временное правительство сделало ставку на земство. И это неслучайно: и у того, и у другого была одна классовая основа, одно экономическое положение, одна история. Многие члены правительства именно в земствах прошли школу политической деятельности (Г.Е.Львов, А.И. Шингарев, Н.В.Некрасов, С.Л. Маслов, А.А. Мануйлов и др.). Автор указа со всей определенностью дал понять, что он доверяет этому слою безраздельно. В момент получения указа председатели губернских и уездных управ автоматически становились комиссарами Временного правительства, без какого бы то ни было утверждения высшими инстанциями. Лишь в отдельных местах должности комиссаров заняли городские головы, члены Государственной думы и Государственного совета. Это была победа российского земства, его политический успех, о котором оно не могло и мечтать. По социальному составу корпус комиссаров оказался таким, каким того желало правительство: среди них преобладали крупные землевладельцы и капиталисты. Вполне устраивала правительство и политическая ориентация комиссаров - все они примыкали к правому крылу российского общества.
Итак, система местной административной власти была создана из социально однородной с правительством среды. Ее инициатором выступил центр, назначение комиссаров осуществлялось в приказном порядке и носило волевой характер.
Однако указ внес дезорганизацию в прежнюю структуру власти и ослабил единство действий народа. Этим правовым актом власть на местах оказалась раздроблена и лишь частично отошла к институту комиссаров Временного правительства.
«Вся власть Советам»
С появлением лозунга «Вся власть Советам!» положение на местах осложнилось еще больше. Советы начали борьбу и против общественных исполнительных комитетов, и против комиссаров Временного правительства. Логика событий неуклонно вела к дальнейшему размыванию власти: одна ее часть продолжала удерживаться исполнительными комитетами, другая попадала в руки правительственных комиссаров, а третья постепенно переходила в ведение Советов. В стране не оказалось более или менее определенной властной структуры: на общегосударственном, правительственном уровне сложилось двоевластие, а на местах, как минимум, троевластие.
Апрельский кризис
Во второй половине апреля резко обострилась политическая обстановка в стране. К тому времени народ устал ждать обещанного улучшения жизни. Теряя веру в способность правительства изменить его положение к лучшему, он усилил свою политическую активность. Заметно возросло количество забастовок, стачек, уличных шествий, собраний и митингов. На глазах народа проваливалась программа революции, выработанная в ходе борьбы против царизма. Более того, правительство пошло на демонстративное ее игнорирование, к тому же по самому важному пункту - о прекращении войны и заключении демократического мира. Создавалась обстановка, которая, по мнению Н.Н.Суханова, могла привести к установлению диктатуры.
Решающие события развернулись после опубликования ноты министра иностранных дел П.Н.Милюкова, адресованной правительствам стран Антанты. Вопреки декларации, заявленной 27 марта, согласно которой правительство намеревалось как можно скорее заключить мир на основе отказа от аннексий и контрибуций, в ноте от 18 апреля прямо говорилось, что позиция правительства не дает оснований думать об ослаблении роли России в мировой войне. На этом основании правительство заявляло о стремлении довести войну до решительной победы. Народ понял, что его одурачили, и хлынул на улицы, чтобы выразить свое негодование лжецам от политики. Нота задела интересы всех людей труда, но больше всего она ударила по чувствам солдат. Их возмущение было беспредельно.
20 апреля в Петрограде начались массовые демонстрации и митинги. На площади перед Таврическим дворцом собрались тысячи людей. Они требовали отставки Милюкова и отказа от антинародной внешней политики. Одновременно шли манифестации в защиту правительства с плакатами «Да здравствует Временное правительство!», «Да здравствует Милюков!», «Долой Ленина!». Имели место и вооруженные столкновения, были убитые и раненые.
Исполком Петроградского Совета решил ликвидировать конфликт путем компромиссного соглашения с правительством. Он предложил выработать разъяснение к ноте Милюкова и срочно опубликовать его. Все это было сделано: 21 апреля исполком признал аргументы правительства убедительными, а инцидент исчерпанным. После этого на несколько дней были запрещены антиправительственные выступления, хотя они и продолжались во многих других городах России.
Неудавшаяся диктатура
Такова общеизвестная канва апрельского кризиса, которая обычно воссоздается в учебниках, специальных исследованиях и иных изданиях. Однако в те же дни происходило нечто такое, о чем до сих пор или умалчивается, или говорится довольно глухо. В ходе апрельского кризиса были предприняты попытки к установлению диктатуры как со стороны буржуазно-помещичьего, так и со стороны леворадикального стана одновременно.
Первая попытка была связана с действиями командующего войсками Петроградского военного округа генерала Л.Г.Корнилова. Он приказал верным ему частям выйти на Дворцовую площадь с заданием подавить выступления рабочих и солдат орудийным огнем и изменить ситуацию в пользу Временного правительства. Члены исполкома Петроградского Совета Скобелев, Соколов, Гоц, Филипповский приложили немало усилий, чтобы убедить Л.Г.Корнилова не делать решающего шага. Ну а если бы их доводы оказались недостаточными? Ведь Корнилов по характеру своему был не очень уступчивым человеком. Прояви генерал чуть больше последовательности, и могло повториться то, что случилось в Париже в июне 1848 г., когда генерал Кавеньяк расстрелял из артиллерии демонстрацию рабочих и повернул события в пользу буржуазной монархии. Аналогичная акция, проведенная в Петрограде, также решила бы вопрос о власти в пользу буржуазии и помещиков, и новое правительство получило бы форму буржуазно-милитаристской диктатуры. Но Корнилов уступил и отвел воинские части в казармы.
Тогда же с помощью военной силы пытался решить вопрос о власти и представитель леворадикального лагеря Ф.Ф.Линде. Он привел к Мариинскому дворцу самую крупную и боеспособную воинскую часть Петроградского гарнизона - Финляндский полк с целью привлечь Временное правительство к ответу. Действия этого полка готовы были поддержать солдаты Измайловского, Кексгольмского, запасного ,180-го полков и моряки 2-го экипажа Балтийского флота, оказавшиеся в тот момент у Мариинского дворца. Ленин охарактеризовал выступление Линде и его сторонников так: несколько больше, чем вооруженная демонстрация, и несколько меньше, чем вооруженное восстание. Членам исполкома Петроградского Совета удалось удержать и Линде от последнего шага. А если такой шаг был бы сделан? В этом случае власть полностью перешла бы к Совету, в котором тут же усилилось бы леворадикальное крыло, а сам Совет неизбежно попал бы в руки Ленина и его сторонников. Страна оказалась на волоске от крупномасштабных насильственных акций, которые могли стать поворотными в судьбах революции. Однако попытки противоборствовавших лагерей установить буржуазно-милитаристскую или пролетарскую диктатуру провалились, но не прошли бесследно: в ходе апрельского кризиса сформировались условия, благоприятные для вызревания диктатуры в центристском стане.
Коалиционное Временное правительство
Как известно, в апрельские дни Временное правительство было реорганизовано на принципах коалиции. 5 мая в печати появился список членов нового кабинета министров. В нем значилось 10 представителей буржуазно-помещичьего лагеря и 6 министров-социалистов: П.Н.Переверзев, В.М.Чернов, И.Г.Церетели, М.И.Скобелев, А.В.Пешехонов и А.Ф.Керенский. Последнему достался самый весомый портфель военного и морского министра. Керенский одолел важнейшую ступень крутой лестницы, которая вела к высшей государственной власти, а оттуда было рукой подать до единоличной, по выражению В.М.Чернова, «персональной диктатуры».
Новый кабинет начал с того же, что и прежний, программного заявления. Декларация коалиционного правительства оказалась более яркой, социально заостренной и привлекательной. На ее содержании и форме отразились и отзвуки апрельских потрясений, и образ мышления мартовского поколения политиков, и стилистика Керенского. В истории русской революции открылась полоса воинственной демагогии, прямо сориентированной на деформацию общественного мнения и обман народа. Правительство заявляло, что оно будет «с полной решительностью проводить в жизнь идеалы свободы, равенства и братства, под знаменем которых создавалась великая российская революция». Если свести ее содержание к лозунгам, которые декларировались и ранее, то получался уже известный ряд требований: Мир, Земля, Хлеб. Коалиция возвращалась к программе, выдвинутой народом в период восстания против царизма, но не выполненной буржуазно-помещичьим правительством. Министры-социалисты пытались использовать народную программу для прикрытия своих подлинных целей и намерений. А то, что они имелись, выяснилось довольно скоро. Особенно быстро обнажили они свою суть в военной и внешнеполитической деятельности. Официально в первом же пункте декларации заявлялось, что министры будут добиваться всеобщего мира без аннексий и контрибуций на основе самоопределения народов, а на деле они сразу же занялись подготовкой наступления на фронте. Керенский приступил к разработке крупномасштабной наступательной операции, как только получил портфель военного и морского министра. Как известно, его авантюра закончилась катастрофой.
Не выдерживала критики и рабочая политика коалиционного правительства. В декларации по этому вопросу было обещано все, что могло удовлетворить и успокоить людей труда. Однако в этой сфере популизм и социальная демагогия проявились не менее наглядно, чем в вопросе о войне и мире. Новый кабинет оставил рабочих один на один с владельцами фабрик, заводов, мастерских. Рабочие, как и солдаты, быстро разочаровывались в политике правительства и смещались в леворадикальный лагерь, главным политическим требованием которого был лозунг «Вся власть Советам!».
Июльский кризис
Казалось, для правительства и его местных органов логичнее было бы на деле заняться выполнением программы, выдвинутой в ходе свержения самодержавия. Только так оно могло спасти свободу и демократию. Однако власти все больше скатывались на путь насильственного подавления народа. В стране быстро назревал новый политический кризис, невиданный за всю историю революции.
События развивались стремительно. 3 июля из правительства вышла группа министров - А.А.Мануйлов, Д.И.Шаховской, Н.В.Некрасов, А.И. Шингарев, П.Н.Переверзев, В.А. Степанов — все члены партии «Народной свободы». Согласно официальному заявлению, они делали это в знак протеста против уступок правительства Украинской Раде. В действительности, утверждал И.Г.Церетели, кадетская партия лишь использовала украинский вопрос в качестве предлога для политического демарша. На самом деле их поведение объяснялось другими причинами, главной из которых стала взрывоопасная обстановка в стране, ответственность за которую они пытались переложить на представителей социалистических партий.
К тому времени Петроград оказался на грани вооруженного восстания. К 3 часам дня к зданию Петербургского комитета РСДРП(б) явились солдаты пулеметного полка и поставили вопрос об отстранении Временного правительства и передаче государственной власти Советам. Тут же было созвано совместное заседание ЦК, ПК РСДРП(б) и военной организации этой партии, которое пришло к единому мнению: в сложившейся обстановке требовать смены власти преждевременно. Однако огромные массы рабочих и солдат уже вышли на улицы. К 10 часам вечера Петербургский комитет РСДРП(б) изменил свое прежнее решение и постановил возглавить движение. 4 июля события достигли кульминации. Развернулось полустихийное восстание в леворадикальном стане, не очень охотно поддержанное его лидерами. Страна оказалась перед угрозой установления диктатуры пролетариата.
Власти с согласия ЦИК Советов вызвали в столицу надежные части и вооруженным путем подавили рабочих и солдат. Тем самым была преодолена та грань, которая отделяла демократию от диктатуры. И этот переход сознавали те, которые делали такой ответственный шаг. «Я переживал глубокое душевное волнение, - писал впоследствии И.Г.Церетели, - когда мне пришлось в качестве министра внутренних дел перейти от слов к делу и применить репрессивные меры к тем, кто в прошлом были нашими товарищами в борьбе за свободу».
В тот же день, 4 июля, Керенский, находившийся в действующей армии, направил главе правительства Львову крайне резкую телеграмму: «Петроградские беспорядки произвели на фронте губительное, разлагающее действие. При таких условиях подготовлять наступление и нести за него ответственность невозможно. Категорически настаиваю на решительном прекращении предательских выступлений, разоружении бунтующих частей и предании суду всех зачинщиков и мятежников. Требую прекращения всяких дальнейших выступлений и военных мятежей вооруженной силой... Правительство должно немедленно опубликовать... сообщение о полном прекращении мятежей и о том, что все виновные понесут суровое возмездие».
Однако немедленного опубликования такого документа не получилось. Телеграмма потрясла Львова и своей ультимативностью, и резкостью, и бесцеремонностью. Какое-то время он находился в состоянии прострации. Лишь 6 июля министр-председатель подписал грозное и вместе с тем плохо продуманное постановление, согласно которому лица, уличенные в призывах к убийствам, разбою, грабежам и погромам, наказывались тюремным заключением на три года; в неисполнении распоряжений власти — заключением в крепости или тюрьме также на три года, а призывы к офицерам, солдатам и другим воинским чинам не исполнять приказы приравнивались к государственной измене. Подписав требуемый Керенским приказ, Львов подал в отставку.
На следующий день, 7 июля, А.Ф.Керенский возглавил правительство, которое действовало преимущественно насильственными методами. В стране установился диктаторский режим. Лидеры леворадикального лагеря считали его военной диктатурой, а деятели центристского лагеря — «революционной диктатурой». По нашему мнению, сущность режима, установившегося в ходе июльского кризиса, следует квалифицировать как правоцентристскую «демократическую диктатуру». Она возникла в центристском лагере на его правом фланге и включала в свой состав демократов типа Керенского, Церетели, Скобелева, Пешехонова и им подобных политиков. В момент его организационного оформления в правительстве не было даже кадетов.
Период демократии в России закончился. Временное правительство пренебрегло интересами большинства людей и пустило по ветру весь тот демократический потенциал, который нарабатывался в течение всего предшествующего периода. Именно в эти дни народовластие трансформировалось в диктатуру Временного правительства. Тем самым была исчерпана еще одна альтернатива, обозначенная в начале XX в., а именно существование России в форме демократической республики.
3. Перерастание диктатуры Временного правительства в режим единоличной власти Керенского
Новое правительство начало свою деятельность с обнародования программы, но в отличие от декларации коалиционного правительства здесь речь шла о том, что оно будет действовать с той «энергией и решительностью, какие требуют чрезвычайные обстоятельства времени». Своей первой и главной задачей правительство считало «охрану нового государственного порядка от всяких анархических и контрреволюционных покушений и при этом давало понять, что не остановится перед использованием самых крайних мер.
Однако прежде чем развернуть такую работу, новый кабинет пережил частичную реконструкцию. Случилось так, что в кабинете Керенского перевес в один голос получили советские представители. В буржуазной прессе развернулась острая критика сложившейся ситуации. Кадеты со злорадством доказывали, что в стране произошел государственный переворот. Лидеры советов лихорадочно искали выход из создавшегося положения и пригласили на пост министра юстиции бывшего председателя Государственной думы, ставшего лидером новорожденной радикально-демократической партии И.Н.Ефремова. Предложение было принято, и, по словам Церетели, в правительстве установился «принцип паритета советских представителей с представителями несоциалистической демократии». К тому же с уходом Львова освободилось две должности - главы правительства и министра внутренних дел. Первую занял А.Ф.Керенский, который сохранил также портфель военного и морского министра, а вторую на правах управляющего министерства - И.Г.Церетели.
9 июля Церетели выступил на совместном заседании ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и исполкома Советов крестьянских депутатов с предложением наделить новое правительство неограниченными полномочиями. Церетели прямо заявил, что народ пока ничего от революции не получил и потому легко может попасть в руки тех, кто пообещает реально улучшить его жизнь, а это неизбежно приведет к экстремальной ситуации, выйти из которой можно будет только с помощью чрезвычайных мер. Более того, он просил признать новый кабинет «правительством спасения революции».
Собрание поддержало эти предложения и приняло резолюцию, согласно которой правительство Керенского объявлялось правительством спасения революции и за ним признавались «неограниченные полномочия». Между тем депутаты Советов делали это не безоглядно. Они чувствовали, что под предлогом борьбы против контрреволюции и анархии идет концентрация государственной власти в руках бесконтрольной группы политиков и пытались удержать страну от сползания к авторитаризму. Они включили в резолюцию специальный пункт, согласно которому министры-социалисты обязаны были отчитываться о своей деятельности перед объединенным собранием исполнительных комитетов Советов не менее двух раз в неделю. Однако это требование для Керенского и его временных попутчиков было неприятным, но, как показала практика, оно не отразилось на ходе событий. На деле правительство действовало бесконтрольно и все больше проявляло себя как обычная диктатура: большинство его мер было направлено на насильственное подавление политических противников и носило авторитарный характер.
В начале июля были изданы суровые приказы, направленные на подавление какого бы то ни было сопротивления власти. Приказы требовали от каждого гражданина беспрекословного повиновения властям; за малейшее противодействие полагался арест. Наиболее жестко и категорично были сформулированы положения, касавшиеся руководства леворадикального лагеря. Прежде всего правительство приступило к ликвидации его штаба, расположенного во дворце Кшесинской. Туда направили крупные вооруженные силы, которые, по словам Церетели, сделали бы невозможной всякую попытку сопротивления со стороны большевиков. Затем последовал приказ об аресте В.И. Ленина и некоторых других лидеров РСДРП(б).
Одновременно правительство Керенского развернуло кампанию по умиротворению армии. Как раз на период подавления июльского восстания пришлось контрнаступление германских войск, увенчавшееся так называемым тарнопольским прорывом. Первой масштабной акцией правительства в этом направлении явилось назначение командира 8-й армии Л.Г.Корнилова главнокомандующим Юго-Западным фронтом, а затем и Верховным главнокомандующим. Именно в нем, стороннике железной дисциплины, Керенский увидел человека, способного вытравить дух «вольности» из армии.
На полпути к военной диктатуре
Как только Корнилов занял ключевую позицию, достаточно высокую для давления на правительство, он предложил кабинету министров ввести смертную казнь на фронте. Этот вопрос в спешном порядке был поставлен на обсуждение. Совет министров вел Керенский, только что вернувшийся с фронта. К началу заседания поступила телеграмма Скобелева, командированного на Юго-Западный фронт для ликвидации тарнопольского прорыва. Скобелев сообщал, что обстановка на фронте катастрофическая, что командующий поставил заградительные отряды на пути отступления войск, которые ведут огонь по бегущим солдатам. Все это так подействовало на министров, что они, по словам Церетели, «не колеблясь, проголосовали за введение смертной казни на фронте».
После введения смертной казни репрессивная кампания в армии стала беспредельной. 12 июля военному министру и министру внутренних дел было предоставлено право закрывать «без суда и следствия оппозиционные газеты и журналы, призывавшие к неповиновению распоряжениям военных властей, к неисполнению воинского долга и содержавшие призывы к насилию и гражданской войне». Редакторам таких изданий грозило привлечение к судебной ответственности. На основании этого постановления закрыли «Правду», «Окопную правду» и многие другие газеты леворадикального лагеря.
Таким оказался первый этап в деятельности правительства, получившего статус правительства спасения революции. Все меры, проводимые им, носили отчетливо выраженный насильственный характер. Практически шла расправа с политическими противниками, прежде всего большевиками. Репрессиям подвергались также рабочие, солдаты и крестьяне. Разрушались демократические организации в армии, на флоте и в деревнях; отбирались политические права у граждан. Такие действия правительства, естественно, вызывали недовольство народа. Оно быстро нарастало и получало крайние формы выражения. Власти отвечали тем же, наводняя уезды, волости и села большим количеством войск, которым давались безграничные полномочия.
Таким образом, правительство после июльских событий вместо выполнения народной программы развернуло широкомасштабную репрессивную кампанию, направленную прежде всего против радикальной части общества. Все усилия оно сосредоточило на подавлении политических противников слева. Согласно оценке министров-социалистов, правительство к концу лета 1917г. якобы сумело погасить эту угрозу и стабилизировать обстановку в стране. И.Г.Церетели в воспоминаниях убежденно говорит о том, что под твердой рукой правительства большевики притихли. Более того, он утверждал, что большевизм был просто раздавлен.
Между тем в конце августа 1917г. события вышли из-под правительственного контроля на другом фланге. Воспользовавшись отвлечением государственных средств на левый фланг, правые спокойно отмобилизовали силы и бросили их на столицу. Лидером переворота стал генерал Л.Г.Корнилов. Основным воинским соединением, составившим ядро мятежников, стал 3-й конный корпус под командованием генерала А.М.Крымова.
Провал корниловского мятежа.
Углубление социально-политического кризиса
Почувствовав реальную угрозу своей власти, Керенский объявил Корнилова мятежником, отстранил его от должности Верховного главнокомандующего и обратился к народу с призывом подняться на борьбу с военщиной. С такими же воззваниями выступили лидеры леворадикального лагеря. Перед угрозой установления буржуазно-милитаристской диктатуры объединились центристский и леворадикальный лагери в единый народный фронт. Сложилась политическая ситуация, близкая к той, которая существовала в марте 1917 г. Перевес сил оказался на стороне народного фронта, и этот факт определил провал военного путча.
Корниловщина еще больше сдвинула политически активную часть народа влево, и это обстоятельство к осени 1917 г. обеспечило подавляющий перевес леворадикального лагеря над остальными общественно-политическими течениями. В ходе корниловщины, полагал М.В.Вишняк, в обществе произошел огромный психологический и политический сдвиг: большевики выдвинулись на положение защитников демократии, а правый лагерь предстал как ее враг. Политическим следствием корниловского мятежа стало повышение авторитета партии большевиков и Ленина.
После провала корниловщины социально-экономическая обстановка в стране осложнилась еще больше. Россия вступила в полосу всестороннего и глубокого кризиса. Одной из главных его причин продолжала оставаться война. Вторая причина кризиса заключалась в том, что усилия правительства оставались неадекватными тем колоссальным проблемам, которые стояли перед обществом. Оно полностью провалило народную программу, не выполнив ни одного ее пункта.
В такой обстановке народ все более настойчиво требовал передать власть Советам. В условиях прямого военного столкновения леворадикальных сил с правыми Советы проявили себя самым эффективным общественно-политическим институтом. Они приводили в боевую готовность воинские части, брали в свои руки средства связи, переподчиняли себе вооруженные силы на местах и энергично подавляли открытые очаги реакции. Советы оказались в центре борьбы против корниловщины.
Помимо Советов на местах действовали также общественные исполнительные комитеты и комиссары Временного правительства. Однако резкое полевение масс в ходе военного путча окончательно ослабило общественные исполнительные комитеты. На политической арене остались и активно действовали две системы управления — Советы и комиссары Временного правительства. Но разница между ними заключалась в том, что по мере радикализации общества Советы все больше укрепляли свое положение и решительно брали на себя осуществление народной программы, а комиссары теряли опору в массах, сбивались на авторитарные методы управления и тем самым сталкивали рабочих, солдат и крестьян в левый лагерь.
Кризис внутри правительственного лагеря
Заметные сдвиги происходили тогда и на правительственном уровне. «Демократическая диктатура», сложившаяся в ходе июльских событий, заметно трансформировалась в режим единоличной власти. Получив после отставки Львова два крупнейших государственных поста — главы правительства и военного и морского министра, Керенский сосредоточил в своих руках огромную, но не всеобъемлющую власть. Перед ним открылись новые, как ему казалось, ослепительные перспективы и небывалые шансы, упустить которые он, разумеется, не мог. Определяющими в его деятельности стали собственные интересы, и прежде всего политические амбиции, стремление к созданию твердой личной власти.
Однако и после июльских событий на пути к единоличной власти стояло несколько серьезных барьеров. Первый из них — контроль ЦИК Советов над правительством. Конечно, в июльские дни Советы утратили влияние на государственную власть, и в этом смысле можно говорить о прекращении двоевластия в стране. Тем не менее какие-то остатки прежнего контроля не только сохранились, но даже были подтверждены официально: 9 июля в резолюцию совещания ПИК Советов и представителей политических партий был включен пункт, обязывающий министров-социалистов регулярно отчитываться перед ЦИК Советов. Было бы ошибкой полагать, что это решение связало руки Керенскому. Отнюдь нет, но на психику этого человека оно, безусловно, влияло. Между тем ему нужна была абсолютно бесконтрольная и ничем не ограниченная власть. Второй барьер на пути к личной власти — отсутствие у главы правительства права лично подбирать министров и проводить реорганизацию кабинета.
Оба барьера Керенский преодолел одним ударом, применив откровенно непарламентские приемы борьбы. Переселившись в покои Зимнего дворца, он провел несколько ловких политических комбинаций, рассчитанных на резкое усиление своей власти. 21 июля совершенно неожиданно он заявил министрам, что уходит в отставку и отправился в Финляндию на отдых. Одновременно покинули правительство несоциалистические министры. В письме своему заместителю Некрасову Керенский писал, что делает это потому, что не может пополнить состав Временного правительства так, чтобы это «отвечало требованиям исторического момента, переживаемого страной». Практически он предъявил ультиматум и правительству, и лидерам ЦИК Советов. В ответ состоялось срочное собрание ЦИК Советов из представителей ведущих политических партий, кроме леворадикальных. Заседание длилось всю ночь с 21 на 22 июля. М.В.Вишняк писал: «Керенский отсутствовал, но политически продолжал быть в центре всех планов, предложений и контрпредложений». Участники совещания усердно проводили мысль о том, что только Керенский «способен и правомочен спасти страну».
Совещание оказалось поворотным в процессе трансформации государственной власти. Под давлением Некрасова, Винавера, Милюкова были упразднены последние остатки контроля Советов над правительством. По мнению Церетели, такая самоизоляция правительства от Советов серьезно ослабила его социальную базу и ликвидировала какую бы то ни было возможность реального укрепления власти.
Совещание решило в пользу Керенского и второй чрезвычайно важный вопрос: ему было предоставлено неограниченное право формировать Кабинет министров, выводить из его состава неугодных ему лиц и производить любую реорганизацию правительства. Оба эти вопроса были тесно связаны между собой, поскольку наиболее авторитетные министры-социалисты являлись одновременно видными деятелями партийных фракций советов и были сторонниками тесного взаимодействия между ЦИК Советов и правительством (И.Г.Церетели, В.М.Чернов, М.И.Скобелев и др.). Воспользовавшись предоставленным ему правом «составить правительство по личному выбору», Керенский 23 июля сформировал правительство. Должности министра-председателя и военного и морского министра он занял сам, товарища председателя и министра финансов Н.В.Некрасов, министров внутренних дел Н.Д.Авксентьев, иностранных дел М.И.Терещенко, юстиции А.С.Зарудный, просвещения С.Ф.Ольденбург, торговли и промышленности С.Н.Прокопович, земледелия В.М.Чернов, почт и телеграфов А.М.Никитин, труда М.И.Скобелев, продовольствия А.В.Пешехонов, государственного призрения И.Н.Ефремов, путей сообщения П.П.Юренев, исповеданий А.В.Карташев и государственного контролера Ф.Ф.Кокошкин. Как видим, среди министров уже не было И.Г.Церетели - самого влиятельного человека в составе первого коалиционного правительства. Чернов утверждал, что Керенский последовательно удалял из состава правительства «одну за другой все крупные и красочные фигуры, заменяя их все более второстепенными, несамостоятельными и безличными». Тем самым, полагал Чернов, создавалась опасность «личного режима», подверженного случайности и даже капризам персонального умонастроения. Но главным действующим лицом в верхнем эшелоне власти по-прежнему оставался Керенский. Что бы он ни делал, какие бы указы ни издавал, в конечном счете все сводилось к одному — сделать свою власть всеобъемлющей, безграничной и бесконтрольной. Керенский вышел на финишную прямую, которая должна была вознести его на вершину единоличной власти. «В конце концов, - писал Чернов, — его роль стала сводиться к балансированию между правым, национал-либеральным, и левым, социалистическим крылом правительства. Нейтрализуя то первое — вторым, то второе - первым, Керенский, казалось, видел свою миссию в этой «надпартийной» роли в качестве центральной оси власти».
Именно это правительство развернуло широкомасштабные репрессии против леворадикального лагеря и тем самым создало условия для вызревания корниловщины. Восстание военных еще больше усилило власть Керенского. 27 августа, в самый разгар путча, распалось второе коалиционное правительство: в знак протеста против правительственных мер, направленных на подавление корниловщины, из его состава вышли представители кадетской партии, идейные вдохновители и пособники Корнилова. Остальных министров Керенский сам попросил уйти в отставку и стал самостоятельно распоряжаться всей государственной властью. «Таким образом, — делал вывод Чернов, - в момент конфликта существовала лишь единоличная власть министра-председателя, фактическая персональная диктатура».
Спустя несколько дней, 1 сентября 1917 г., такое невиданное положение высшей власти Керенский слегка закамуфлировал необычным для России органом - так называемой Директорией. Он приблизил к себе четырех невзрачных в политическом отношении деятелей, которые ни в коей мере не могли ограничить его единовластие. Это были М.И.Терещенко, занявший пост министра иностранных дел, А.И.Верховский — военный министр, Д.И.Вердеревский - морской министр и А.М.Никитин — министр почт и телеграфов. Они, по словам историка Д.Сверчкова, «должны были маскировать собой его единоличную власть». К тому же, как и прежде, правительство действовало абсолютно бесконтрольно. Как писал товарищ министра юстиции А.Демьянов, оно «никому не давало отчета в своем управлении».
Таким оказался результат огромной политической деятельности, которую проводили социалистические партии в течение всей революции 1917 г. Под назойливый и слаженный хор политиков и публицистов о свободе, равенстве, братстве в конечном счете они дали народу персональную диктатуру.
4. Крах режима Керенского
После создания Директории высшей государственной властью бесконтрольно распоряжался Керенский. Без каких бы то ни было консультаций, по существу самостоятельно, он издавал указы и постановления по самым различным вопросам государственной и общественно-политической жизни. Он запрещал или ограничивал деятельность политических партий, закрывал газеты и журналы, вносил изменения в законы о вывозе денег за границу, разрешал и запрещал съезды и совещания. Керенский легко и просто раздавал своим приближенным крупные должности, самолично назначал послов. Причем в расчет принималось главным образом личное знакомство и преданность ему самому. Бубнов писал, что «вокруг Керенского, где бы он ни находился, носились какие-то растерзанные типы обоих полов; все это в революционной экзальтации галдело, ожидая от Керенского каких-то «чудес». Кампания славословия и восхваления Керенского достигла апогея. Его изображали единственным спасителем Отечества, национальным героем, ни с кем не сравнимым и незаменимым государственным деятелем.
Все это, по словам А. Демьянова, быстро «избаловало» его, вскружило ему голову и стало сказываться на самой деятельности правительства. У многих складывалось впечатление, что осенью 1917 г. Керенский утратил способность к критическому самоанализу и правильной оценке событий. Он был просто ослеплен головокружительной карьерой и не желал вносить каких бы то ни было перемен ни в политику, ни в структуру власти. А та чрезвычайно суетливая и нервозная деятельность, которой он занимался денно и нощно, оказалась простой видимостью, имитацией работы по укреплению государственного аппарата.
Даже такое масштабное мероприятие, как Демократическое совещание, состоявшееся 14—22 сентября по инициативе Керенского, никаких изменений в систему управления не внесло. Главная проблема, которую решало совещание, свелась к вопросу: за коалицию или против нее. Первое голосование дало следующие результаты: 766 человек высказались «за», 688 — «против» и 38 - воздержались. Затем началось уточнение пунктов резолюции. Тут же была внесена поправка, исключавшая из коалиции кадетов. Поставили на голосование резолюцию в целом, и она провалилась: против нее голосовали 813 человек, «за» — 180 и 80 воздержались.
Тогда лидеры эсеров и меньшевиков - А.Р.Гоц, Ф.И.Дан и И.Г.Церетели — предложили вопрос о коалиции передать на рассмотрение того органа, который будет избран Демократическим совещанием, т.е. Предпарламента. Одновременно они попытались с помощью Демократического совещания скорректировать политику правительства. Керенскому было предложено положить в основу деятельности программу, принятую Государственным совещанием 14 августа. Эта программа предусматривала быстрейшее прекращение войны, передачу помещичьей земли в ведение земельных комитетов и скорейший созыв Учредительного собрания. Авторы программы — эсеры и меньшевики назвали ее своей программой. На самом деле это была все та же народная программа, выработанная в ходе Февральской революции.
Эсеры и меньшевики в обстановке стремительного нарастания кризиса тоже вспомнили о народной программе, заменив лозунг о хлебе требованием «скорейшего созыва Учредительного собрания», и с ее помощью попытались повернуть ход событий в свою пользу. Однако Керенский уже был неуправляем. Он отверг все это и заявил, что решения Демократического совещания для него не обязательны, поскольку именно он представляет «общенациональную власть». Главным его делом по-прежнему оставалась проблема создания сильной личной власти, опирающейся, по словам Дана, «неизвестно на что и на кого».
Слабая попытка эсеров и меньшевиков повернуть ход событий в направлении к парламентаризму, предпринятая 7 октября, также закончилась провалом. И Совет республики, т.е. Предпарламент, оказался на обочине реальной государственной власти, сосредоточенной в руках Керенского. Предпарламент получил лишь право совещательного голоса. В.Д.Набоков поставил его в один ряд с булыгинской Государственной думой, а Ф.И.Дан оценил как «ублюдочное, компромиссное учреждение, возникшее из неудачного Демократического совещания».
На состоянии власти отражались также особенности характера Керенского. Как утверждал Церетели, в тех условиях для спасения страны необходимы были «воля, организаторские способности, умение провести в жизнь мероприятия, способные удовлетворить стремления большинства населения», но все это как раз и отсутствовало у главы правительства и созданного им государственного аппарата. Получив безграничную власть, Керенский, по наблюдению Церетели, не имел возможности своими силами укреплять ее. Он лишь мог сохранить то, чем располагал на деле, и то в течение короткого периода времени.
Развал местных органов власти Временного правительства
Из всех звеньев правительственного аппарата Керенского привлекали прежде всего так называемые силовые министерства и ведомства: военное министерство, МВД, главное управление по делам милиции. -По мере углубления кризиса они проводили против народа все более жесткие акции. Такими же методами действовали и местные органы власти. Все обращения и просьбы комиссаров к высшим инстанциям сводились к одному: выделить им как можно больше солдат и сделать это по возможности быстрее. Начиная с середины октября это красной нитью проходило через все телеграммы и письма, адресованные в военное ведомство. Однако и оно оказалось не всесильным. Со временем военные чины отклоняли подобные просьбы гражданских властей из-за того, что все резервы были исчерпаны. Командующие округами оказывались не в состоянии помочь комиссарам даже тех губерний и уездов, население которых отвергало администрацию Керенского. Это был решающий рубеж в борьбе местной власти со своим народом, после которого начался процесс ее окончательного распада.
В сложившихся условиях многие комиссары думали прежде всего о себе, о сохранении своей жизни и старались держать воинские команды поближе к собственной персоне, под рукой, не отпуская их даже в самые беспокойные места. Другие комиссары тем не менее пытались еще что-то предпринять, но делали это сумбурно, бестолково. А третьи вообще потеряли бразды правления и буквально заваливали вышестоящих начальников истеричными телеграммами. «В связи с разыгравшимися событиями, — писал комиссар Подольской губернии Н.А.Стаховский, - еще больше обозначилось падение и бессилие власти. Не на что надеяться. Идет смерч и, очевидно, не будет удержу ему».
Среди комиссаров появлялся страх; они начинали бросать должности и разбегаться. Вместо института комиссаров на политической арене основательно обустраивался главный их соперник - Советы рабочих и солдатских депутатов, причем делали они это демонстративно, без видимого сопротивления со стороны властей.
Октябрьская революция. 22 октября по всей стране, в том числе и в столице, беспрепятственно прошли многолюдные демонстрации рабочих и солдат в поддержку созываемого Всероссийского съезда Советов.
Администрация Керенского оказалась парализованной. Керенский метался в истерике. Он то вызывал войска в столицу и заверял всех, что сил у него предостаточно, чтобы раздавить большевиков, то неожиданно являлся на заседание Предпарламента и требовал предоставить ему чрезвычайные полномочия. И вся эта суета заканчивается блефом: войска в столицу не приходят, сил у него оказывается ничтожно мало, а Совет республики, заслушав его речь, предъявил ему встречные требования.
Всю ночь с 24 на 25 октября Керенский провел в штабе округа, лихорадочно пытаясь найти военные средства, на которые он делал ставку изначально, и не находил их. Он издал грозный приказ владельцам автомобилей доставить их в распоряжение правительства и не получил ни одной машины. В качестве Верховного главнокомандующего Керенский направил в пригороды Петрограда телеграммы, адресуя их ударному батальону, стоявшему в Царском Селе, артиллеристам в Павловск, школе прапорщиков в Петергоф, но ни одна из этих самых надежных, с точки зрения правительства, частей не сдвинулась с места. Керенский оказался в плену иллюзий, рассчитывая найти какие-то части, готовые по мановению руки главы правительства ринуться в бой с большевиками. За что они должны были сражаться и умирать? - вспоминал позже один из людей, хорошо знавших Керенского, меньшевик Дан, - «За мир, в достижении которого через правительство Керенского они отчаялись. Или за землю, судьба которой оставалась все нерешенной до далекого и смутно представляемого учредительного собрания. По мнению Дана, правительство могло еще рассчитывать на кое-какие верные части в июле, но и тогда это были наиболее темные, предельно озлобленные отряды типа «гродненских гусар», готовых без колебаний поднять большевиков на штыки. Что касается осени 1917 г., даже таких частей в распоряжении властей уже не имелось. Более того, в то время небезопасно было вообще вызывать солдат в столицу по той простой причине, что они могли легко попасть в руки тех же большевиков, как это и случилось с «самокатчиками», которые, по словам Дана, в течение одной недели «разложились чуть ли не до полного большевизма». Единственная, по-настоящему боеспособная военная сила (не считая юнкеров), которая серьезно могла повлиять на ситуацию в столице, были казаки. Но, обидевшись на Керенского за Корнилова, они также уклонились от активных действий.
Администрация Керенского изжила себя. Она утратила власть еще до вооруженного восстания большевиков. Аппарат использовал все доступные ему средства, в том числе и самые жесткие, но желаемых результатов не получил. Режим, правивший под флагом демократии, оказался в состоянии войны со своим народом. А при той довольно низкой эффективности власти и реальном раскладе сил между различными общественно-политическими течениями выиграть такую войну было невозможно. Сформированная демократами система правления исчерпала себя. В повестку дня неуклонно выдвигалась загадочная и совершенно непроверенная на практике альтернатива, существовавшая лишь в умах радикальных политиков — путь социалистического переустройства общества. Большевики и их союзники действительно бросали вызов мировому сообществу, намереваясь положить все ресурсы страны на алтарь социализма. Это было похоже скорее на социальный эксперимент, чем на взвешенную политику, проводимую с учетом планетарного опыта. Именно поэтому такой курс сразу же натолкнулся на яростное сопротивление не только в России, но и за ее пределами.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие альтернативы развития России существовали в начале XX в.?
2. В чем заключается сущность двоевластия или многовластия на местах?
3. Проследите взаимосвязи, существовавшие между демократией и диктатурой в 1917г.
4. Выделите основные этапы трансформации власти в России в течение революции 1917 г.
5. Каковы основные причины краха Временного правительства России?
Рекомендуемая литература
Герасименко Г.А. Народ и власть. М., 1995. Суханов Н.Н. Записки о революции. T.I. Кн. 1-2. М., 1991. История государственного управления России. Ростов-на-Дону, 1999.
Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. СПб., 1996.
Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.
Сторин Л.М. Россия. 1917 год. Из истории борьбы политических партий. М., 1987.
Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996.
© Герасименко Г.А., 2003
1. Создание нового государственного механизма управления
Создание СНК и его первые мероприятия
История советского государственного управления берет начало со II съезда Советов. Он собрался в переломный момент, когда Петроград был в руках восставших рабочих и крестьян, а Зимний дворец, где заседало буржуазное Временное правительство, еще не был взят восставшими. Создание новой системы государственного управления начиналось с выработки и провозглашения определенных политических постулатов. В этом смысле первым «управленческим» документом новой нарождавшейся власти следует признать обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам!», принятое на первом заседании съезда 25 октября 1917 г. Этот документ провозглашал установление советской власти, т.е. образование Советского государства. Здесь же были сформулированы основные направления внутренней и внешней политики нового государства:
установление мира, безвозмездная передача земли крестьянству, введение рабочего контроля над производством, демократизация армии и др. На следующий день, 26 октября, эти программные тезисы были конкретизированы и воплотились в первых декретах советской власти — «О мире» и «О земле». Еще одним декретом было образовано первое советское правительство. В постановлении съезда говорилось: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом народных комиссаров. Заведование отдельными отраслями государственной жизни поручается комиссиям, состав которых должен обеспечить проведение в жизнь провозглашенной съездом программы». Декретом были учреждены следующие наркоматы: земледелия, труда, по военным и морским делам, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по иностранным делам, юстиции, по делам продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей и по делам железнодорожным. Контроль над деятельностью народных комиссаров и право их смещения принадлежали съезду Советов и его Центральному Исполнительному Комитету.
Советская государственность рождалась под сильным влиянием демократических настроений, царивших в обществе. На том же II съезде Советов В.И. Ленин утверждал, что большевики стремятся построить государство, в котором «правительство всегда было бы под контролем общественного мнения своей страны... По нашему представлению, — говорил он, — государство сильно сознательностью масс. Оно сильно тогда, когда массы все знают, обо всем могут судить и идут на все сознательно». Столь широковещательный демократизм предполагалось осуществить путем привлечения масс к управлению государством.
Закономерно ли появление новой власти в России и создание новой системы управления? В литературе можно встретить точку зрения о неправомерности решений II съезда Советов ввиду его недостаточной представительности. Действительно, представительство на съезде было не общенародным, а классовым: это был съезд рабочих и солдатских депутатов. Крестьянский съезд Советов собрался отдельно, и объединение Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов произошло лишь в январе 1918 г. Тем не менее столь глобальные изменения в жизни страны не могли произойти беспричинно. II съезд Советов был, несомненно, органом восставшего народа, органом революционных масс, представлявших практически всю страну и все более или менее значительные национальные регионы. Съезд выражал волю наиболее организованной и социально активной части общества, которая хотела перемен к лучшей жизни и деятельно добивалась их. Хотя съезд был Всероссийским, он не был и не мог быть всенародным.
Советская система управления зарождалась в условиях многопартийности. По подсчетам исследователей, в России действовало около 300 политических партий, которые условно можно подразделить на региональные, национальные и общероссийские. Последних было около 60. Состав II съезда Советов по партийной принадлежности был, как известно, в основном большевистским. Но там были представлены также другие социалистические и либеральные партии. Позиции большевиков еще более упрочились, когда съезд покинули представители правых эсеров, меньшевиков и бундовцев. Они требовали приостановить работу форума, поскольку, по их мнению, сторонники Ленина узурпировали власть. На съезде было представлено более 400 местных Советов из крупнейших промышленных и политических центров страны.
Съезд сформировал верховные и центральные органы власти. Верховным органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Он мог решать любые вопросы государственной власти и управления. Съезд создавал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), который исполнял функции верховной власти между съездами Советов. ВЦИК создавался на основе пропорционального представительства от всех партийных фракций съезда. Из 101 члена первого состава ВЦИК 62 были большевиками, 29 — левыми эсерами, 6 — меньшевиками-интернационалистами, 3 — украинскими социалистами и 1 эсер-максималист. Председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев. Центральным органом власти стало образованное по решению II съезда Советов правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком, СНК). Его возглавил также большевик В.И. Ленин. Предложение войти в состав правительства получили левые эсеры и меньшевики-интернационалисты, но они отказались. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу закона имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов.
Таким образом, II съезд Советов провозгласил создание нового государства, сформировал органы власти и управления. На съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации советской государственности и положено начало созданию новой системы государственного управления.
Большевики, захватив власть, искали возможности расширения ее социальной базы. В этих целях они вели переговоры с лидерами левых эсеров об условиях их вхождения в Совнарком. В начале ноября 1917 г. на пленарном заседании ВЦИК была принята компромиссная резолюция «Об условиях соглашения социалистических партий». В ней подчеркивалось, что соглашение возможно лишь при условии признания II съезда Советов «единственным источником власти» и признания «программы Советского правительства, как она выражена в декретах о земле, мире».
Переговоры большевиков с левыми эсерами завершились в декабре 1917 г. созданием коалиционного правительства. В состав СНК наряду с большевиками вошли семь представителей партии левых эсеров. Они возглавили наркоматы земледелия (А.Л. Колегаев), почт и телеграфов (П.П. Прошьян), местного самоуправления (В.Е. Трутовский), имуществ (В.А. Карелин) и юстиции (И.З.Штейнберг). Кроме того, В.А. Агласов и А.И. Бриллиантов стали наркомами без портфеля (с решающим голосом). Первый был членом коллегии наркомата внутренних дел, второй — Наркомата финансов. Левые эсеры, занимая важные посты в кабинете, как и большевики, отвечали за ключевые в условиях революции направления деятельности правительства. Это позволило расширить социальную базу управленческих процессов и тем самым укрепить государственную власть. Союз с левыми эсерами оставил заметный след в управленческой практике первых месяцев советской власти. Представители левых эсеров входили не только в центральные органы управления, но и в состав правительств национальных республик, ревкомов органов борьбы с контрреволюцией, руководства армейскими частями. При их непосредственном участии была разработана и принята III Всероссийским съездом Советов «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», провозгласившая Россию Республикой Советов. Вместе с большевиками левые эсеры единодушно проголосовали во ВЦИК за роспуск Учредительного собрания.
Блок с левыми эсерами позволил большевикам решить важнейшую политическую и управленческую задачу — объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. Объединение произошло на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. На съезде был избран новый состав ВЦИК, в который вошли 160 большевиков и 125 левых эсеров.
Однако союз с левыми эсерами оказался недолговечным. 18 марта 1918 г., не признав ратификацию Брестского мира, левые эсеры вышли из правительства, а в июле того же года подняли мятеж против советской власти, который был быстро подавлен. Разрыв союза большевиков с левыми эсерами отразил проистекавшие в обществе процессы, приведшие к разрастанию гражданской войны, которая, безусловно, наложила отпечаток на формировавшуюся систему управления страной.
Разгон Учредительного собрания
Совнарком создавался как временное правительство, имевшее полномочия «впредь до созыва Учредительного собрания». Другими словами, большевики и после прихода к власти не отказывались от идеи созыва Учредительного собрания, которое и должно было решить вопрос о легитимности правительства. Обещание, данное на II съезде Советов, они выполнили и не препятствовали проведению выборов делегатов, которые прошли 12 ноября 1917 г. Большевики осознавали популярность идеи Учредительного собрания и надеялись, что оно признает законными декреты, принятые на II съезде Советов. Тем самым была бы признана законность советской власти, расширена ее поддержка в массах и снят вопрос о временном характере советского правительства.
В выборах делегатов в Учредительное собрание приняло участие 40 млн избирателей из 95 млн, внесенных в списки. Их результаты говорили о популярности партий социалистической ориентации:
40,4% избирателей отдали голоса за эсеров, 24% — за большевиков, 2,6% — за меньшевиков. Кадеты получили 4,7% голосов. Остальные распределились между националистическими мелкобуржуазными и буржуазными партиями и группами. Большевики добились успеха в обеих столицах, практически во всех крупных городах, а также среди солдат и матросов. В Москве за них голосовали 50% избирателей, в Петрограде—45%. По Северному флоту они получили 61% голосов, по Западному фронту 67%, по Балтийскому флоту - 58%. По губернским городам в целом большевики получили 36,5% голосов, кадеты - 23,9%, эсеры - 14,5%. Эсеры имели решающее преобладание в деревне. Итоги выборов в Учредительное собрание свидетельствовали, что Россия неизбежно должна была пойти по социалистическому пути, и борьба шла лишь за то, кто этот процесс возглавит: эсеры или большевики.
Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Таврическом дворце Петрограда. Первое заседание началось с пения Интернационала. Председателем собрания был избран лидер правых эсеров В.М. Чернов. Большевики предложили утвердить принятые II съездом Советов декреты, а также признать написанную Лениным и утвержденную 3 января ВЦИКом Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Большевиков поддержали левые эсеры, но этих голосов оказалось недостаточно. Было принято предложение доминировавших на собрании правых эсеров обсудить вопросы о мире, о земле, о руководстве промышленностью, о форме государственного единства. Вопрос о создании правительства в повестке для собрания не значился. Но он неизбежно встал бы при обсуждении вынесенных вопросов, что грозило Совнаркому и партии большевиков потерей власти.
Большевики не захотели обсуждать предложенную правыми эсерами повестку дня и в ночь на 6 января покинули собрание. Их примеру последовали и левые эсеры. После их ухода собрание утратило с трудом собранный кворум. Поэтому при голосовании вопросов оставшимися делегатами общего подсчета голосов не велось. В пятом часу утра на заседание явился комендант Таврического дворца и под предлогом того, что «караул устал», предложил очистить помещение. Собрание без обсуждения и практически без голосования приняло постановления о мире, о земле и о федерации. После этого делегаты разошлись. Когда они в тот же день вечером попытались собраться на заседание, дворец оказался заперт, и охрана никого не впустила. В ночь с 6 на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. Обосновывалось это тем, что оно избрано по спискам, которые составлялись еще до Октябрьской революции и потому не отражали нового соотношения политических сил. Декрет о роспуске был одобрен III Всероссийским съездом Советов. По предложению Я.М. Свердлова 18 января съезд принял постановление об устранении из текстов советских законов ссылок на их временный («вплоть до созыва Учредительного собрания») характер. С этого времени Совнарком перестал быть временным правительством.
Начало формирования советского государственного аппарата
В конце 1917 — начале 1918 гг. происходила замена старых органов власти и управления новыми. Формировались аппараты наркоматов и других органов управления. В конце октября 1917 г. была создана рабоче-крестьянская милиция (при НКВД). В составе Совнаркома была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). 2 декабря 1917 г. при Совнаркоме образован Высший совет народного хозяйства (ВСНХ). Перед ним ставилась задача наладить управление экономической жизнью страны путем координации деятельности хозяйственных наркоматов. Наряду с милицией и ВЧК необходимым элементом новой государственности стали армия и флот. В январе 1918 г. был подписан декрет «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии», в феврале - декрет «О Социалистическом Рабоче-Крестьянском Красном Флоте».
Совнарком, налаживая управленческую систему, издавал декреты не только общего характера, но и по управлению конкретными участками работы или отраслями хозяйства. Так, 29 марта 1918г. был издан декрет об управлении Балтийским флотом, 16 апреля - декрет «Об организации управления почтово-телеграфным делом» и т.д. Эффективные и целесообразные формы и методы работы новых органов власти и управления вырабатывались путем проб и ошибок.
Большевики, исходя из взглядов своих вождей-теоретиков, считали необходимым после прихода к власти сломать старую государственную машину, разрушить изжившую себя систему управления, которая не в состоянии решить новые задачи. Вместе с тем они не исключали возможности сохранения и использования некоторых элементов старого государственного механизма, в частности, органов управления хозяйством: аппарат управления банковской системой, почтой, железными дорогами, трестами, синдикатами можно было использовать, приспособив его к выполнению новых функций.
Управленческая неопытность новых наркомов компенсировалась революционным энтузиазмом и организаторскими навыками, полученными в период борьбы за власть. В структуре и делопроизводстве новых наркоматов наблюдалось великое разнообразие подходов к решению управленческих задач. Менялось и число наркоматов. Некоторые из них функционировали всего 2—3 месяца. К созданным на II съезде Советов 13 наркоматам вскоре были добавлены еще несколько коллегий. В ноябре-декабре 1917 г. после согласия левых эсеров войти в состав СНК были созданы наркоматы призрения, государственного контроля, государственных имуществ Российской Республики, местного самоуправления (последний наркомат был упразднен в марте 1918 г., после выхода из СНК левых эсеров).
Центральной фигурой государственного управления являлся руководитель. От его «политических и деловых» качеств в определенной мере зависел успех дела на том или ином участке. Идеологические воззрения, организаторские навыки, личные качества руководителя сказывались на эффективности работы всего аппарата управления. Руководители вновь созданных наркоматов подбирались в основном за счет партийных и профсоюзных активистов. Их кандидатуры выдвигались и обсуждались, как правило, на собраниях соответствующих организаций.
Штат государственного аппарата пополнялся и бывшими служащими, прошедшими собеседование и проверку на лояльность советской власти. На раннем этапе революции чиновники прежних министерств и ведомств составляли немалый отряд новой власти. Так, в 1918 г. в Наркомземе их было 58,8%; в Наркомздраве - 60,9%; в Наркомате по морским делам — 72,4%. Даже такие специфически «охранительные» учреждения, как НКВД, ревтрибунал ВЦИК или ВЧК, имели соответственно 46,2, 36,8 и 16,1% «старых» специалистов. Составленный из столь разнородных частей государственный аппарат не мог профессионально решать поставленные перед ним задачи. Это усложняло управление страной, делало руководящие структуры громоздкими и малоэффективными. Тем не менее они постепенно налаживали управление страной, для чего в первую очередь создавали местные органы власти и управления.
Установление советской власти на местах происходило как путем мирного перехода управленческих функций в руки Советов, так и в результате вооруженного подавления контрреволюции. Юридическая основа ликвидации власти представителей Временного правительства на местах содержалась в упомянутом выше документе II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам». В губернских и уездных городах смена власти проходила более или менее безболезненно, поскольку центральные советские власти имели возможность направить в них своих эмиссаров. К тому же партийные организации в крупных городах были, как правило, многочисленные и сильные. Это давало возможность сформировать новые органы власти и наладить их функционирование. Дойти же до уровня земского и городского самоуправления было сложнее из-за многочисленности этих органов. А именно они занимались на местах городским хозяйством, снабжением продовольствием, организацией здравоохранения и просвещения. Не имея возможности заменить аппарат городского и земского самоуправления, местные Советы пытались использовать его для решения безотлагательных вопросов местной жизни. Руководство этими органами осуществляли большевики или эсеры (до разрыва блока с большевиками).
Центральные власти заботились о скорейшем распространении своего влияния на местах. В декабре 1917 г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». Возглавил этот комиссариат член ЦК партии левых эсеров В.Е. Трутовский. Наркомат мало что успел сделать, так как после выхода левых эсеров из правительства в марте 1918 г. был упразднен. Поэтому работой по организации советской власти на местах руководил Наркомат внутренних дел. В начале 1918 г. в аппарате НКВД было 450 сотрудников. Среди шести отделов наркомата самым крупным и важным был отдел местного самоуправления. Он состоял из следующих подразделений: милиции, печати, информации, инструкторского, редакционного и контрольно-ревизионного. Наркомат стремился к тому, чтобы Советы на местах имели единообразную структуру. Он рекомендовал создать отделы управления, финансов, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, врачебно-санитарный и др. В опубликованной в декабре 1917 г. Инструкции о правах и обязанностях Советов давались рекомендации по организации власти и управления на местах, по созданию аппаратов Советов.
На уровне области, губернии, уезда и волости власть на местах принадлежала съездам Советов, а в городах и селах - городским и сельским Советам. Постоянно действующими органами Советов были их исполкомы. Съезды Советов обладали правом контроля над деятельностью местных органов власти вплоть до отмены их решений. Исполкомы создавали аппарат управления, который подразделялся на отделы. Число отделов в разных исполкомах колебалось от 5 до 25. Каждый отдел возглавлял член исполкома Совета. Коллегиальным органом, осуществляющим управление отделами и контроль за их работой, был президиум исполкома. К лету 1918г. городские и земские органы самоуправления практически на всей территории, подконтрольной Москве, были заменены Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
При Советах на правах отделов создавались местные совнархозы - советы народного хозяйства. Они находились в двойном подчинении — Высшему совету народного хозяйства и исполкомам соответствующих Советов. Местные совнархозы призваны были руководить хозяйственно-экономической жизнью подконтрольного региона.
В первые месяцы после Октябрьской революции местные Советы имели широкие полномочия. В их распоряжении были и военные формирования. Согласно постановлению НКВД от 10 ноября 1917 г., милиция на местах создавалась Советами и «всецело и исключительно» находилась в их ведении. В апреле 1918г. был издан декрет СНК, утвержденный ВЦИК «О волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатах по военным делам». Согласно этому декрету, губернские военкомы получали в свое распоряжение вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Зачастую, не имея регулярной связи с центром, местные Советы были полновластными хозяевами на подведомственной территории. Их интересы не всегда соответствовали общегосударственным и иногда противоречили распоряжениям центральных властей.
Первая советская Конституция. Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Во время работы съезда левые эсеры организовали в Москве и ряде других городов восстание против советской власти из-за несогласия с проводимой большевиками внутренней и внешней политикой. Мятеж был быстро подавлен, и 9 июля съезд возобновил прерванную восстанием работу. Съезд исключил левых эсеров из всех Советов, и, таким образом, в стране окончательно установилась однопартийная система власти и управления.
Конституция — это не только Основной закон страны, но и важнейший управленческий документ. Конституция дает юридическое обоснование системы управления, устанавливает соподчиненность ее различных органов. Она провозглашает важнейшие принципы организации и деятельности различных структур государственной власти и управления, фиксирует основные свободы, права и обязанности граждан.
Управленческие отношения в новом государстве Конституцией РСФСР были определены как федеративные, т.е. договорные. Первым разделом Конституции стала, как известно, «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ней отмечено, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». При этом рабочим и крестьянам каждой нации предоставлялось право самим решать, «желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных учреждениях». Высшими органами власти и управления признавались Всероссийский съезд Советов, созываемый не реже двух раз в год, и избираемый съездом ВЦИК. Особенностью этого последнего органа было то, что ВЦИК становился одновременно «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР».
Для общего управления делами Республики и руководства отдельными отраслями народного хозяйства Конституция предусматривала создание Совета народных комиссаров, при этом и съезд Советов, и ВЦИК могли смещать и назначать как весь состав Совнаркома, так и его отдельных членов. Народный комиссар вправе был единолично принимать решения по всем вопросам, отнесенным к компетенции наркомата, и доводить их до сведения коллегии.
В Конституции была четко прописана организация власти на местах: в границах своего ведения съезды Советов (областные, губернские, уездные и волостные) были высшей на данной территории властью. В период между съездами такой властью являлся соответствующий исполнительный комитет, всецело ответственный перед избравшим его Советом. В сельских местностях, где это возможно, «вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей».
Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. При этом сохранялось неравенство в предоставлении избирательных прав. В органах власти и управления предпочтение отдавалось рабочему классу. Так, согласно Основному закону страны, «Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов, где большинство избирателей были рабочими — по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов (то есть там, где преобладали крестьяне), по расчету 1 депутат на 125 000 жителей». Принцип всеобщего избирательного права распространялся только на трудящихся, т.е. рабочих, служащих, крестьян, не пользовавшихся наемным трудом, военнослужащих. Лишались избирательных прав так называемые нетрудовые элементы: лица, прибегавшие к наемному труду с целью извлечения прибыли, частные торговцы, духовенство, бывшие служащие полиции, жандармерии, охранки. Лишались избирательных прав и члены царской фамилии.
Создание принципиально новой системы государственной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов - породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.
Чрезвычайные органы власти и управления. Проведение в жизнь конституционных норм власти и управления затруднялось условиями разрухи и гражданской войны в стране. Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играли чрезвычайные органы власти. Советы были не единственными органами государственного управления. Наряду с ними возникали и действовали комитеты бедноты (комбеды), революционные комитеты (ревкомы), которые должны были решать в первую очередь хозяйственно-экономические вопросы. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти было единство военной, политической и хозяйственной деятельности.
Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы. Их создание диктовалось условиями гражданской войны. Они быстрее и энергичнее, чем Советы, обеспечивали удовлетворение нужд армии, восстанавливали разрушенное хозяйство, налаживали управление в освобожденных районах. Состав ревкомов был в основном рабоче-крестьянским. Ревкомы в своей деятельности исходили из указании партийных, советских, военных властей и были подотчетны им. Этими же органами они и создавались. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Оно обобщало имевшуюся практику создания и деятельности ревкомов, вносило единообразие и стройность в их структуру, функции, делопроизводство и т.д. Исходя из этого документа, партийные и советские органы в республиках, губерниях, областях принимали свои положения о ревкомах с учетом специфики местных условий. По подсчетам исследователей, в 1918-1921 гг. по России насчитывалось более 30 000 ревкомов — от республиканского до сельского уровня. В основном ревкомы исчерпали себя и были ликвидированы в начале 20-х гг., однако некоторые просуществовали до середины 20-х гг. Например, Сибревком был ликвидирован в декабре 1925 г., Дальревком - в марте 1926 г. Ликвидация ревкомов происходила путем передачи их функций Советам.
Другими массовыми чрезвычайными органами советской власти были комитеты бедноты. В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Эти органы управления действовали, как правило, в сельской местности. Они состояли из бедняков и середняков. В их обязанности входило оказание помощи продовольственным органам в изъятии хлеба у кулаков и распределение его среди бедноты. Они же занимались конфискацией и перераспределением сельскохозяйственных орудий, предметов первой необходимости (одежды, обуви и т.д.). К лету 1918 г. в европейской части России и в Белоруссии было создано более 120 000 комитетов бедноты. Комбеды нередко распускали или переизбирали Советы, находившиеся под влиянием зажиточных крестьян, и брали власть в свои руки. В связи с этим в ряде регионов возникли губернские и уездные бюро комитетов бедноты, которые координировали их деятельность. Функции комбедов часто выходили за рамки, определенные им декретом ВЦИК и СНК: они активно участвовали в перераспределении помещичьих и кулацких земель в пользу бедняков и середняков, занимались хозяйственными вопросами деревенской жизни, организовывали набор добровольцев и мобилизацию в Красную армию, вели культурно-просветительскую и агитационную работу. Смешивание функций партийных комитетов, Советов и комбедов порождало управленческую неразбериху. Чтобы ликвидировать это своеобразное «двоевластие» в деревне, IV Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов в ноябре 1918 г. принял решение о передаче функций комитетов бедноты Советам. На комитеты бедноты возлагалась задача организации перевыборов сельских Советов, после чего они распускались. В течение первых месяцев 1919г. комбеды как особые органы управления перестали существовать, слившись с сельскими Советами.
Чрезвычайные органы управления создавались не только на местах, но и при центральных органах власти. Так, огромную роль в упрочении советской власти и в налаживании системы управления сыграла Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). Созданная при Совнаркоме, 15 декабря она обратилась ко всем Советам с рекомендацией повсеместно организовать чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией. К середине 1918 г. было создано 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий. В октябре 1918 г. ВЦИК утвердил «Положение о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях». Члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соответствующими исполнительными комитетами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы на местах наделялись чрезвычайными полномочиями. Свою работу они координировали с наркоматами внутренних дел и юстиции. Представители этих наркоматов входили в состав ВЧК. С другой стороны, и ВЧК была представлена в коллегии НКВД своим сотрудником. В аппарате ВЧК были созданы отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др.
С окончанием гражданской войны легитимность чрезвычайных органов власти стала подвергаться сомнению. Раздавались голоса в пользу законности, правопорядка, которые давали бы «гарантии личности и имущества граждан». XI Всероссийская конференция РКП(б) подчеркнула, что «новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью экономполитики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке... Компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть соответственно сужены и сама она реорганизована». ВЧК была упразднена постановлением ВЦИК 6 февраля 1922 г. и вместо нее было создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ).
Создание и совершенствование системы управления требовало постоянного притока в органы управления образованных кадров. Наркомат просвещения не мог обеспечить эффективное руководство этим участком работы из-за ограниченности своих полномочий. Для управления деятельностью по преодолению массовой неграмотности населения декретом Совнаркома РСФСР 19 июня 1920 г. создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б). Хотя она учреждалась при Наркомпросе РСФСР, но наделялась полномочиями, необходимыми для выполнения своих функций. Она имела право привлекать через Наркомтруда в порядке трудовой повинности грамотных граждан для обучения безграмотных и отдавать под суд лиц, мешавших ей в ее работе. Высокий статус ВЧК л/б обеспечивался участием в ее работе представителей ЦК РКП(б), ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправления Красной армии и др. Она имела отделы: информационно-статистический, редакционно-методический, материально-финансовый, а также секции по работе среди военных, крестьян, членов профсоюзов и национальных меньшинств. Местные чрезвычайные комиссии (так называемые грамчека) были созданы в губерниях, уездах, волостях, некоторых селах, а также в военных округах, армиях, воинских частях.
Наряду с заботой о повышении общей грамотности населения большевики с первых послереволюционных лет уделяли внимание и теоретическим проблемам организации и управления, пытаясь поставить управленческий труд на научную основу. Этими вопросами занимались А.А. Богданов, А.К. Гастев, О.А. Ерманский, П.М. Керженцев и др. Уже в начале 20-х гг. вышло несколько изданий по теории управленческой деятельности. Среди них книги О.А. Ерманского «Научная организация труда и система Тейлора» (М., 1922), П.М. Керженцева «Принципы организации» (М., 1922) и др. В.И. Ленин, высоко отозвавшись об этих книгах, предложил объявить конкурс на составление учебников по организации управленческого труда.
К чрезвычайным органам управления можно отнести также Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны. РВСР был создан на основании постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведомства. Требования РВСР все учреждения, организации и граждане должны были исполнять в первую очередь. Председателем РВСР был Л.Д. Троцкий. Реввоенсовет сосредоточил в своих руках функции по формированию Красной армии руководству ее боевыми действиями и обеспечению обороны страны в целом. РВСР быстро оброс многочисленным громоздким аппаратом. К 1921 г. численность занятых в центральных военных учреждениях достигла 20 000 человек, из них 9000 составляли красноармейцы и рабочие, приданные для обслуживания.
В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны. Этот Совет, возглавляемый В.И. Лениным, стал верховным органом управления в годы гражданской войны. Постановления Совета касались не только военных вопросов, но и всех отраслей народного хозяйства и работы всех ведомств. Уже на следующий день после создания, 1 декабря 1918 г., Совет принял постановление об улучшении снабжения рабочих продовольствием. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.
Система государственного управления в 1918—1920 гг. строилась и развивалась в условиях политики «военного коммунизма». Этот термин хотя и был впервые введен в политический лексикон известным ученым-медиком, экономистом и философом А.А. Богдановым в конце 1917 г., широкое распространение он получил позднее, в период НЭПа, когда его употребил В.И. Ленин в брошюре «О продовольственном налоге» (май 1921 г.). «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой в условиях, когда Центральная Россия в силу гражданской войны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольственных регионов. Сущность этой системы состояла в том, что в руках государственных органов управления были сосредоточены все ресурсы страны, которые и направлялись на обеспечение победы над белогвардейцами и интервентами. Важнейшими элементами этой системы были: национализация всей крупной и средней промышленности; максимальная централизация промышленного производства и распределения; запрещение частной торговли; всеобщая трудовая повинность. Необходимым элементом этой политики была продразверстка. Крестьяне принуждены были сдавать государству все излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов. Взамен крестьяне получали квитанции и расписки, по которым теоретически они могли получить промышленные товары. Но поскольку вся промышленность работала на оборону, отоварить квитанции и расписки крестьяне не могли. Таким образом, товарно-денежные отношения были ликвидированы и вместо них в управлении превалировали административные методы.
Политика «военного коммунизма» — вынужденная мера, порожденная условиями гражданской войны. Эти условия позволили большевикам форсированными темпами реализовать идею создания государства диктатуры пролетариата. Отсутствие механизма рыночных отношений и замена его командно-административными методами управления потребовали введения всеобщего учета и контроля за производством и распределением продуктов и товаров. Это в свою очередь привело к резкому росту управленческого аппарата — за первые три года советской власти его численность увеличилась почти в пять раз, что не могло не сказаться на профессиональном уровне управленцев.
С окончанием гражданской войны политика «военного коммунизма» исчерпала себя и не могла обеспечить эффективного управления страной в новых условиях. Весной 1921 г. большевистское руководство заявило о переходе к новой экономической политике, которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В связи с этим перестраивалась и система государственного управления. Постепенно сворачивались и утрачивали свои функции чрезвычайные органы власти и управления. Регулярно избирались и работали съезды Советов и сессии ВЦИК, повышалась роль рабоче-крестьянской инспекции. Более демократичными становились взаимоотношения центральных и местных органов управления, несколько расширены права последних.
В систему государственного управления постепенно внедрялось планирование народного хозяйства. Регулирующая роль плана позволила концентрировать скудные материальные ресурсы на тех направлениях хозяйственной деятельности, которые давали возможность вдохнуть жизнь в умирающие фабрики и заводы, наладить элементарное снабжение городов продовольствием и теплом, запустить отвергнутый в период «военного коммунизма» механизм товарно-денежных отношений. Национализация промышленности позволяла осуществлять планирование в основных отраслях народного хозяйства. В деревне оживлению производства, увеличению посевов способствовала отмена продразверстки и замена ее натуральным налогом. Плановость придавала некоторую системность и строгость во взаимоотношениях всех секторов многоукладной экономики страны.
С успехами Красной армии расширялось влияние новой системы государственного управления на окраины России. В ходе революции и гражданской войны на территории бывшей империи образовалось несколько независимых национальных республик. На Украине, в Белоруссии, Грузии, Армении и Азербайджане была установлена советская власть. Создание независимых советских республик не означало их отделения от России. Москва активно помогала установлению советской власти в национальных регионах, на этой основе между республиками и РСФСР возникли и развивались тесные связи, носившие по существу федеративный характер. В 1920—1921 гг. Советская Россия заключила договоры и соглашения со всеми независимыми социалистическими республиками. Были созданы общие органы управления. Это в первую очередь относилось к вооруженным силам. Красная армия на всей территории страны подчинялась военным органам РСФСР. Летом 1918 г. произошло окончательное слияние частей Красной армии в единую армию Советского государства. Военные ведомства в национальных республиках были упразднены. Тяжелая промышленность, оборонная индустрия, расположенная в республиках, также находились под управлением Москвы и финансировались из средств ВСНХ. По существу, едиными были транспортные системы. Централизованно осуществлялось снабжение. Было установлено единое гражданство.
Взаимодействие между органами управления России и независимых республик не всегда проходило гладко. Так, весной 1922 г. ЦК Компартии Украины обратился с жалобой в ЦК РКП(б), заявив, что наркоматы Российской Федерации не считаются с суверенитетом Украины. 11 мая 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б) создало комиссию «для проверки отношений между УССР и РСФСР и выработки положения, регулирующего отношения между ними».
2. Основные черты государственного управления в рамках СССР
Образование СССР. Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование СССР. Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. Интересы восстановления и развития хозяйства требовали более тесных и юридически оформленных связей между республиками, чем это позволяли рамки договорной федерации. Политическая и хозяйственная жизнь каждой из республик строилась, исходя из одних и тех же принципов (руководящая роль партии, общественная собственность на средства производства, плановость и т.д.). Координация народно-хозяйственных планов требовала создания надреспубликанских органов, которые осуществляли бы интеграцию, опираясь не только на партийные резолюции, но и на государственные правовые акты. Сложность решения хозяйственных задач поодиночке в каждой республике подтолкнула их к объединению в единое федеративное государство. Этого же требовали и усилия на международной арене. Единство действий советских республик на Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г. показало преимущество единого фронта в дипломатических делах. Внешнеторговые переговоры при слаженности действий советских республик также оказались более результативными.
С точки зрения организации системы управления важно было определиться, на каких основаниях советские республики должны объединиться в единое государство. В среде высших партийных и советских руководителей высказывались две точки зрения по данному вопросу Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСР на правах автономий. Этой позиции придерживались С.М. Киров, Д.З. Мануильский, И.В. Сталин, Г.В. Чичерин и др. Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить «федерацию равноправных республик». Ее высказал В.И. Ленин и активно поддержали Х.Г. Раковский, Б. Мдивани, Ш. Окуджава и др. После непродолжительной дискуссии возобладала ленинская позиция. В октябре-декабре 1922 г. состоялись съезды Советов объединявшихся республик, где были приняты решения об образовании СССР. Завершился этот процесс на Первом Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.
Декларация провозглашала, что новое государство «является добровольным объединением равноправных народов», за каждой республикой обеспечивалось право свободного выхода из Союза. Договор определил вопросы, подлежавшие ведению центральных (союзных) властей. Это представительство в между народных делах (включая вопросы войны и мира, заключения внешних займов, ведения внешней торговли и т.д.), общее планирование народного хозяйства, организация вооруженных сил, транспорта и связи, денежной, кредитной, налоговой систем. Договор предусматривал установление единого законодательства (гражданского и уголовного), общих начал в просвещении, здравоохранении, законах о труде и т.д. Все важнейшие вопросы жизнедеятельности народов определялись верховными органами Союза ССР. Договор определил структуру этих органов, порядок их выборов и работы. В документе были перечислены наркоматы, образовавшие Совнарком СССР. Его декреты и постановления, так же как распоряжения Всесоюзного ЦИК, печатались на языках, общедоступных в союзных республиках, и были обязательны для исполнения всеми союзными республиками на всей территории Союза. Устанавливалось единое союзное гражданство, вводились атрибуты нового государства — флаг, герб, печать.
Декларация и Договор об образовании СССР были положены в основу разработки новой советской Конституции. Основной закон нового государства готовила комиссия, в которую входили представители всех союзных республик. К лету 1923 г. проект Конституции был готов и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Окончательно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.
Исходя из положений Основного закона СССР, разрабатывались и вводились в действие Конституции союзных республик. Это происходило на республиканских съездах Советов без утверждения федеральным (союзным) органом власти. Российская Федерация новую Конституцию разработала и приняла на Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г.
Советская Россия была федеративным государством, в состав которого входили автономные республики и области. Вновь образованное государство Союз ССР, по существу, также был федеративным объединением формально независимых государств, чей суверенитет ограничивался лишь рамками общей Конституции. Система государственного управления базировалась на конституционных принципах. Это в первую очередь касалось распределения сфер деятельности и полномочий между центральными и республиканскими властями. Органы власти и управления — как союзные, так и республиканские — строились с учетом опыта, накопленного в период совместного решения политических, военных и экономических задач.
Высшим органом государственной власти стал съезд Советов Союза ССР. Этот тезис был зафиксирован в Договоре об образовании Советского Союза, а затем внесен в Конституцию СССР 1924 г. Всесоюзный съезд составлялся из представителей городских Советов — по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов — по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей. Съезд мог решать любые вопросы, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза. Очередные съезды созывались ежегодно. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. В 1927 г. IV Всесоюзный съезд Советов постановил, что съезды будут собираться раз в два года.
В период между съездами Советов верховную власть осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Союзный Совет, другая — Совет Национальностей. Обе палаты обладали равными правами и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела своих представителей пропорционально населению. В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики. Каждая автономная область Российской Федерации направляла в этот орган по одному представителю. Автономные республики и области, входившие в состав Закавказской Федерации, также посылали в Совет Национальностей по одному представителю. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК приобретали силу закона лишь в том случае, если получали одобрение обеих палат. В Конституции специальной статьей оговаривалось, что эти документы были «обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза ССР». Союзный Совет и Совет Национальностей имели свои Президиумы - по 7 человек каждый.
ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. По Конституции он должен был созываться три раза в год. В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоявший из 21 человека. Он образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей. Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции, возрастала компетенция. По мере увеличения числа союзных республик, рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.
Для повседневного управления страной ЦИК образовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом народных комиссаров. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, но он издавал декреты и распоряжения, которые обладали законодательной силой. Как и ЦИК, Совнарком соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Его декреты и распоряжения также были обязательны для исполнения на всей территории СССР.
Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские. К первому типу относились наркоматы, которые образовывались только в Союзе. Таких наркоматов в тот период было пять: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. В союзных и автономных республиках таких наркоматов не было. Общесоюзные наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял председатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяйственных и финансовых планов, координировал деятельность промышленных и оборонных наркоматов.
Ко второму типу относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе ССР, так и в каждой союзной республике. Таких наркоматов было тоже пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы создавались для руководства наиболее важными отраслями народного хозяйства, требовавшими координации деятельности в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Они были призваны обеспечить сочетание интересов Союза в целом с интересами каждой союзной республики. Эти наркоматы, подчиняясь центральным исполнительным комитетам и совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов Союза ССР.
К третьему типу относились наркоматы, которые имелись только в республиках. В тот период это были наркоматы просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др. Они имели возможность учитывать в своей деятельности потребности своей республики и ее национальные особенности.
Разработка и принятие Конституции Союза ССР знаменовали важный этап в развитии системы управления. Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.
Создание Союза ССР и его конституционное оформление прокламировали будущую политическую, социально-экономическую и правовую природу Советского государства, закрепили новые принципы управления страной. Эти принципы узаконили статусное неравноправие национально-территориальных образований, входивших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.). Выстроенные по политическому ранжиру, они создавали стройную вертикаль власти, удобную для управления страной в тех условиях, но игнорировавшую интересы входивших в нее составных частей.
Сложившийся к началу 20-х гг. механизм государственного управления получил позднее в научной и публицистической литературе название административно-командной системы. Это понятие было введено в оборот профессором-экономистом Г.Х. Поповым в середине 80-х гг. Исследователи выделяют несколько характерных черт административно-командной системы управления:
• Установление однопартийной системы и превращение Коммунистической партии в государственную структуру.
• Крайняя централизация власти и управления.
• Преимущественно репрессивные методы решения политических и экономических задач.
• Подавление инакомыслия.
• «Огосударствление» профсоюзов, кооперации и других общественных организаций.
• Бюрократизация государственного аппарата и всей системы управления.
Добавим к этим признакам еще и нерасчлененность исполнительной и законодательной властей, присущую советской командно-административной системе.
Новое административно-территориальное деление страны. Проблемы создания и совершенствования системы управления, особенно на местах, были тесно связаны с вопросами административно-территориального деления страны. Административное размежевание при царизме разрывало народы между разными губерниями и областями. Советская власть взяла курс на национально-государственное самоопределение проживавших в России народов. При этом местным Советам давалась возможность самим определять границы новых губерний и областей. 2 декабря 1917 г. Совнарком обнародовал документ, разъяснявший, что новое административно-территориальное разграничение «зависит исключительно только от соглашения заинтересованных Советов. За целесообразность этого разграничения они отвечают перед Советом народных комиссаров». 27 января 1918 г. СНК принял декрет о порядке изменения губернских, уездных и прочих границ. Этим декретом было установлено, что изменение территорий административных единиц производится местными Советами. Возникавшие разногласия и недоразумения должны разрешаться смешанными комиссиями, созданными из представителей советских органов заинтересованных губерний. Декрет предусматривал возможность образования новых областей, губерний, уездов и волостей путем разделения существовавших административно-территориальных единиц. Весной 1918г. НКВД в нескольких циркулярах разъяснил порядок изменения границ губерний, уездов и волостей страны. Национально-территориальный принцип формирования Российской Федерации был закреплен в Конституции РСФСР и составил основу системы государственного управления страной.
Необходимость совершенствования управления стала очевидной с переходом от политики «военного коммунизма» к НЭПу. Старое административное деление (губерния, уезд, волость) стало тормозом в экономическом и национально-государственном строительстве регионов, что, естественно, усложняло и управление ими. В 1921 г. Госпланом была создана комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Перед ней ставилась задача приведения границ административных образований в соответствие не только с экономическими потребностями регионов, но и с учетом национальных интересов проживавшего там населения. Создавались новые автономные республики и области. После образования СССР аналогичная работа велась в союзных республиках.
Административно-территориальное деление огромной страны не было единовременным актом. Каждая республика, каждый народ искали наиболее приемлемые формы национально-государственного строительства. Размежевание народов Северного Кавказа, Средней Азии и других регионов сопровождалось экспериментами, переходом некоторых территорий от одной республики или области к другой. Общие контуры нового районирования стали вырисовываться к середине 20-х гг.
Чтобы оценить сложности управления страной, важно представлять, что на территории Союза ССР имело место большое разнообразие форм административного и национального устройства. Белоруссия, Туркмения и Украина не имели тогда губернского или областного деления. На их территории были образованы округа и районы. В Российской Федерации было четыре крупных образования: Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточный края и Уральская область. Все они имели районно-окружную систему без деления на губернии. 18 автономных республик, областей и губерний делились непосредственно на районы без уездов. Другие автономные республики, области и губернии имели уездно-волостную систему (без деления на районы). В 1926 г. в состав Союза ССР входили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), объединившиеся в ЗСФСР, а также Узбекистан и Туркмения. Кроме того, было 15 автономных республик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний (из них 40 в России и 7 в Узбекистане), 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей. Особый статус имела Абхазская ССР, входившая в состав Грузии на договорных отношениях.
Наибольшим разнообразием административно-территориального деления отличалась Российская Федерация. На ее территории было 11 автономных республик, 12 автономных областей, три края и Уральская область, 40 губерний, 58 округов, 359 уездов, 769 районов и 3479 волостей. Все многообразие форм административного устройства можно было найти на территории России.
Предельной простотой выделялось административное деление Белоруссии. Ее территория делилась на 10 округов и 100 районов. На Украине, кроме Молдавской автономной республики, был 41 округ; округа делились на 636 районов (в обеих республиках тогда не было ни губерний, ни уездов). Туркмения подразделялась на 5 округов, 4 уезда и 26 районов. Довольно разнообразным было устройство Узбекистана: в его состав входила одна автономная республика, 7 губерний, 33 уезда, 1 район и 275 волостей. Такое многообразие административных единиц не способствовало успешному решению управленческих задач. Поиск наиболее целесообразных форм продолжался до конца 20-х гг. К этому времени в Российской Федерации в основном утвердилась так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в остальных союзных республиках — двухзвенная система (район, округ).
Аппарат управления и номенклатура. Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Стержнем его служили партийные органы с их строгой централизацией и высокой дисциплиной. Они стремились оживить деятельность Советов, в работе которых преобладали рутинность, бюрократизм, взяточничество, пренебрежительное отношение к нуждам населения. Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Была выработана система мер по улучшению деятельности Советов, включавшая совершенствование информации о деятельности органов управления, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, четкое разграничение полномочий между различными звеньями управленческих структур и др. Особо подчеркивалась потребность в подготовке образованных, компетентных специалистов-управленцев, необходимость привития им навыков общей и политической культуры.
Недостатки в квалификации государственного управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 г. государственный аппарат Союза ССР разросся до 3,7 млн человек. Из них 2 млн работали в системе административного управления.
Более всего недостаток квалифицированных управленцев был заметен на периферии — в городских и сельских Советах. В деревнях на выборах в сельсоветы шла борьба между беднейшей и зажиточной частью населения. Беднота была плохо организована, экономически зависела от зажиточных крестьян, так как государство недостаточно помогало селу Поэтому к кулакам шли бедняки за семенным зерном, за ссудой или инвентарем. Условием предоставления помощи беднякам кулаки ставили избрание их в Советы. При выборах в городские Советы рабочие проявляли равнодушие и пассивность. Посещаемость собраний, на которых намечались кандидатуры в Советы, была крайне низкой. Собрания часто переносились из-за неявки рабочих. Пришедшие на собрание рабочие или отмалчивались, или выступали с резкой критикой политики партии и советской власти. Равнодушие проявляли не только беспартийные, но и многие члены партии.
В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по коренизации государственного аппарата. За этим термином скрывалась политика привлечения в местные органы власти и управления представителей коренного населения, знакомых с национальными особенностями региона. Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны. Не менее важной стороной коренизации местных органов управления было внедрение национальных языков в официальное делопроизводство, во все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. Процесс внедрения национального языка в органы управления шел не всегда безболезненно, потому что у некоторых народов отсутствовал достаточно развитый литературный язык, в нем не было необходимых современных политических, правовых, юридических терминов. Это затрудняло делопроизводство, снижало эффективность управленческих решений.
Привлечение коренного населения к работе в органы государственного управления способствовало пробуждению национального самосознания народов, оформлению их государственности, это расширяло социальную базу советской власти, делало ее в широком смысле интернациональной. В то же время русское население национальных окраин испытывало на себе проявления национализма.
Сложившаяся к середине 20-х гг. система управления разъедалась бюрократизмом. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Росла численность государственного аппарата, продолжалось его сращивание с аппаратом партийных органов. Отсутствовал надежный хозяйственный механизм, который бы включил экономические стимулы роста производительности труда. Успехи в хозяйственной жизни достигались не умелым управлением, а методами административного нажима при строго централизованном плановом регулировании хозяйственной жизни страны. Ф.Э.Дзержинский, возглавлявший ОГПУ и ВСНХ и не страдавший от недостатка информации, сетовал на то, что даже мелкие вопросы можно разрешить только у самых верхних руководителей. Аппарат же, по его мнению, оставался бюрократическим, страдал сверхцентрализованностью и сложностью структуры, нерациональным использованием персонала.
Высший контрольный орган страны — ЦКК-РКИ - вынужден был заняться проблемой совершенствования государственного аппарата. На XV съезде ВКП(б) в докладе Г.К. Орджоникизде говорил, что Рабкрин взялся за изучение и исправление советского аппарата. По его мнению, основные недостатки заключались в том, что «аппарат слишком централизован, - за каждым пустяком приходится обращаться в центр; в нашем аппарате мы имеем большой параллелизм, отсутствие четкости, отсутствие ответственности исполнителей... Бумажность съедает нас; волокита неимоверная, и очень часто директивы партии и правительства извращаются». Корни этих недостатков он видел в противоречиях новой экономической политики, в нищете и технической отсталости страны, в распыленности крестьянства.
Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях — законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии и необходим был аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают «перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом — от райкома, горкома до ЦК КПСС». Партия большевиков как основной стержень в системе управления вскоре после прихода к власти поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК, республиканских и губернских комитетах в 1919 – начале 20-х гг. были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались практически все административно-управленческие кадры — от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.
В 1921 г. была проведена Всероссийская перепись ответственных работников. Она охватила административно-управленческий аппарат всероссийского, областного, губернского и уездного уровней. К марту 1923 г. в ЦК РКП(б) имелись характеристики на 3150 человек. За два с небольшим года, прошедших между XI и XIII съездами партии, через Учетно-распределительный отдел ЦК рассмотрел дела 16432 работников. В целях совершенствования работы по учету и распределению кадров накануне XIII съезда партии Учетно-распределительный отдел был объединен с Организационно-инструкторским и создан Организационно-распределительный отдел ЦК, который возглавил один из ближайших сподвижников Сталина Л.М. Каганович. Был разработан ряд нормативных документов, определивших сущность кадровой политики партии на многие годы вперед. Сам термин «номенклатура» впервые был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г. Постановление определяло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные посты. Оно сопровождалось списками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номенклатура № 1 и номенклатура № 2. Работники, распределявшиеся по первому списку, утверждались Политбюро или Оргбюро ЦК. Номенклатурные работники второго списка были в ведении Учраспредотдела ЦК и назначались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. По списку № 1 числились 3500 человек, по списку № 2 — 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК приняло постановление «О порядке подбора и назначении работников», к которому прилагались переработанные списки номенклатурных должностей. К имевшимся уже двум спискам добавлялся третий — номенклатура № 3 или так называемая ведомственная номенклатура. Список № 3 формировался центральными учреждениями и ведомствами, и распределение шло, как правило, внутри этих ведомств. Однако и эти списки согласовывались с Орграспредотделом ЦК и ему ежемесячно докладывалось о состоявшихся назначениях.
Так настойчиво и целенаправленно складывался новый правящий слой советского общества, получивший название номенклатуры. Она осуществляла в первую очередь политическое руководство обществом, а руководство материальным производством являлось для нее уже второй задачей. Политическое управление — наиболее существенная функция номенклатуры.
Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий круг профессиональных управленцев. Они составляли политическую элиту общества, которая непосредственно участвовала в выработке, принятии и организации выполнения политических решений.
К ним относились в первую очередь лица, входившие в состав Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК. В 20-30-е гг. состав этих органов, особенно Политбюро, менялся мало. Из них выбывали, как правило, только политические противники Сталина. За все годы существования советской власти в эти органы входили лишь 229 человек. Характер эпохи в какой-то мере отразился на личных судьбах этих людей. Несмотря на то что они составляли политическую элиту страны, почти четверть из них умерли неестественной смертью: 46 человек были репрессированы и казнены, трое (Н.И. Ежов, Л.П. Берия и М.Д. Багиров) расстреляны как пособники этих репрессий, два человека (С.М. Киров и Л.Д. Троцкий) убиты в результате покушения, пятеро покончили жизнь самоубийством, один человек погиб в автомобильной катастрофе при невыясненных обстоятельствах.
Органы контроля. В системе государственного управления немаловажная роль отводилась органам контроля. В ноябре 1917 г. ВЦИК принял декрет о рабочем контроле, на который в числе других возлагалась задача «планомерного регулирования народного хозяйства». Органы рабочего контроля действовали на выборных началах через заводские, фабричные комитеты, советы старост и др. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ, Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил А.Д. Цюрупа. Союзный Наркомат РКИ был образован 6 июля 1923 г. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии. Члены ЦКК избирались на съездах партии, а наркомы РКИ и его заместители назначались ЦИК СССР. Возглавляли объединенный орган партийного и государственного контроля в 1923-1926 гг. В.В. Куйбышев, в 1926-1930 гг. Г.К. Орджоникидзе, в 1930-1931 гг. А.А. Андреев, в 1931-1934 гг. Я.Э. Рудзутак. На такой же основе строились органы партийного и государственного контроля в республиках, областях, округах и уездах. Сильная сторона этих органов состояла в том, что они имели свои звенья в виде ячеек во всех производственных коллективах и учреждениях, наладили тесную связь с профсоюзными, комсомольскими организациями и опирались на них в своей работе.
Важнейшей заботой органов ЦКК НК РКИ было совершенствование управленческой деятельности во всех звеньях государственного аппарата. Контролеры изучали и обобщали опыт работы государственных и общественных органов, давали рекомендации по рационализации управленческого труда. Для повышения эффективности своей работы они использовали данные научно-исследовательских учреждений, которые занимались обобщением опыта научной организации труда. В 1923 г. при коллегии Наркомата РКИ был образован Совет по научной организации управления, в 1926 г. был создан специальный Государственный институт техники управления.
Соединение партийного и государственного контроля обеспечивало высокий авторитет контрольных органов, обязательность их решений и рекомендаций для всех государственных и общественных организаций, повышало действенность контроля, что способствовало совершенствованию системы управления. Однако органы ЦКК-НК РКИ не в состоянии были усмотреть за всем огромным партийно-государственным «хозяйством», и руководство партии искало пути их дальнейшего совершенствования. По решению XVII съезда ВКП(б) в 1934 г. объединенные органы ЦКК-НК РКИ были упразднены и созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при Совнаркоме СССР.
Функциональный и отраслевой принцип управления. Государственное управление в 30-х гг. продолжало тенденцию на сочетание функционального и отраслевого принципов руководства. Такое положение сложилось еще в 20-е гг., когда были созданы Наркомат внешней и внутренней торговли СССР (1925), Наркомат земледелия СССР (1929) и др. Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т.д. К числу функциональных органов власти относились Госплан, Рабоче-крестьянская инспекция, Комиссия ГОЭЛРО, ВЧК и сменившее ее ГПУ, Наркомфин и ряд других. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности. В 30-е гг. наблюдалось постепенное усиление отраслевого принципа управления. Шло разукрупнение старых наркоматов и создание новых. В 1930 г. Наркомат торговли был разделен на Наркомат внешней торговли СССР и союзно-республиканский Наркомат снабжения. В 1931 г. из Наркомата путей сообщения выделился Наркомат водного транспорта СССР.
Расширение масштабов строительства, увеличение количества предприятий и их размеров потребовало реорганизации Высшего совета народного хозяйства. В январе 1932 г. ВСНХ был разделен на три самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР, Наркомат легкой промышленности СССР и Наркомат лесной промышленности СССР. Наиболее крупным и важным из них был Наркомат тяжелой промышленности. В нем было сосредоточено руководство всей оборонной индустрией. Наркомом тяжелой промышленности был назначен Г.К.Орджоникидзе, возглавлявший до этого ВСНХ. Наркомат подразделялся на 10 главков (к 1937 г. их число достигло 33). Главки непосредственно руководили заводами при двухступенчатой системе управления (главк — завод). В некоторых случаях применялась трехступенчатая система руководства: главк — трест — завод. Претерпели изменения и другие наркоматы. В октябре того же года из Наркомата земледелия СССР выделился Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР. В июне 1933 г. Наркомат труда был объединен с Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов (ВЦСПС), которому перешли функции, имущество и кадры наркомата.
Тенденция к усилению отраслевого принципа управления преобладала и в последующие годы. Функциональная система с ее раздутым управленческим аппаратом, с ограниченной ответственностью, с обезличкой и волокитой часто не обеспечивала необходимую эффективность управленческого труда. На XVII съезде ВКП(б) (январь-февраль 1934 г.) она была подвергнута уничтожающей не всегда, однако, справедливой критике. Съезд решил отказаться от доминирования функционального принципа построения партийного и государственного аппарата и заменить его по преимуществу производственно-отраслевым принципом. Исходя из указаний съезда, в марте 1934 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР, которое предписывало перестроить органы государственного управления на основе производственно-отраслевого и территориального принципов.
Система управления, базировавшаяся на производственно-отраслевом и территориальном принципах, доминировала до конца 30-х гг. В то же время сохранялись и функциональные подразделения аппарата. К примеру, планирование, финансирование всех отраслей промышленности и сельского хозяйства осуществлялось из единого центра. Поэтому применительно к 30-м гг. можно говорить о сочетании производственно-отраслевого (как главного) и функционального принципов в строении аппарата управления. Такое сочетание с преобладанием того или другого принципа характерно и для последующих этапов развития советской системы государственного управления.
Таким образом, созданная большевиками система управления заменила разрушенную революциями 1917 г. государственную машину. Была создана принципиально новая модель государственного устройства и управления. Она носила, безусловно, классовый характер и потому не могла в тех условиях обеспечить единство общества. Но эта система обеспечила участие в управлении тех, кто недавно был устранен от принятия важных решений жизни региона или страны в целом. Создание стройной системы Советов в совокупности с чрезвычайными органами управления стало одной из основных причин победы большевиков в гражданской войне, а затем и на хозяйственных фронтах. Советская власть строилась на основе рабочего и крестьянского представительства. Система Советов постепенно распространилась по всей стране.
Сложившаяся система управления страной имела некоторые особенности. Формально с 1918 г. она развивалась на конституционной основе. Юридически властные полномочия находилась в руках Советов, которые создали единую вертикаль власти. Однако ее стержнем стала разветвленная система партийных комитетов. В решении любого вопроса приоритет оставался за партийными органами. Именно они на местах стали тем цементирующим и направляющим элементом, который подчинил самодеятельность органов советской власти единой воле и позволял создать необходимый государству централизованный бюрократический аппарат. Советская система государственного управления была в первую очередь партийной системой. Не съезды Советов, а съезды партии определяли основные направления внутренней и внешней политики. Не Совнарком, а ЦК партии, его Политбюро, Оргбюро и Секретариат решали каждодневные управленческие задачи. В аппарате ЦК партии практически всегда отраслевые отделы преобладали над функциональными.
Другой особенностью советской системы управления стало то, что новая власть соединила в себе законодательные и исполнительные функции. Это касалось и партии, и ВЦИК, и СНК. Акты, обязательные для исполнения, издавались и ЦК партии (и ее местными органами), и ВЦИК, и СНК, и даже отдельными наркоматами.
Советскую систему управления в рассматриваемый период отличало беспредельное расширение полномочий центральных органов власти. Правительство, наркоматы, центральные ведомства и комиссии наделялись широкими правами и часто руководствовались не законами, которых было еще недостаточно, а «революционной целесообразностью».
На систему управления наложило свой отпечаток и то, что она строилась на основе однопартийной системы. После эсеровского мятежа в июле 1918 г. в правительстве остались одни большевики. В Совнаркоме не было не только представителей других партий, но и беспартийных наркомов. Постепенно все политические партии, кроме большевистской, были вытеснены из системы управления как в центре, так и на местах, а затем и ликвидированы. Слабые попытки наиболее многочисленного слоя населения станы — крестьянства сорганизоваться и создать свою политическую партию негативно воспринимались партийным и советским руководством, которое не без основания усматривало в этих попытках возникновение оппозиционной режиму организации.
Создание централизованной системы государственного управления диктовалось как объективными, так и субъективными причинами. К объективным предпосылкам следует отнести необходимость проведения единой народно-хозяйственной политики, направленной на выравнивание уровней экономического и политического развития различных регионов страны. Гигантские преобразования в промышленности, сельском хозяйстве, образовании и культуре сопровождались широким национально-государственным строительством. Инициировались все эти реформы центральной властью. Успех мог быть обеспечен лишь при единстве действий, сосредоточении всех сил и ресурсов на важнейших участках строительства, при умелом согласовании усилий громоздкого механизма огромного государства. В то же время проявились и субъективные факторы, приведшие к чрезмерной централизации управления. Это выражалось в волюнтаристских методах руководства, в недооценке национальных особенностей отдельных республик и регионов, в игнорировании мнения местных руководителей и т. д. Сильное централизирующее влияние на систему управления оказывали общесоюзные институты. Наряду с партией такую роль играли общесоюзные наркоматы, армия, профсоюзы, комсомол, другие общественные организации.
Созданная большевиками однопартийная командно-административная система государственного управления не была чем-то наносным, чуждым российскому духу и российским традициям. Она соответствовала внутренней предрасположенности народа именно к такому типу построения государства.
Контрольные вопросы и задания
1. Охарактеризуйте социально-экономические и политические условия возникновения и развития советской системы управления.
2. Каков порядок формирования высших и центральных органов власти и управления?
3. Была ли необходимость создания чрезвычайных органов советской власти и какова их роль в системе государственного управления?
4. Роль и место государственного аппарата, номенклатуры в управлении страной.
5. В чем специфика функционального и отраслевого принципов управления?
6. Как проявлялась роль Коммунистической партии в управлении советским обществом?
7. Каковы основные характерные черты и особенности советской системы государственного управления в 20-30-е гг.?
Рекомендуемая литература
Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители.1923-1991. Историко-биографический справочник. Автор, составитель В.И. Ивкин. М., 1999.
История государственного управления в России / Отв. ред. В.И. Игнатов. Ростов-на-Дону, 1999.
Новейшая история Отечества. XX век. В 2-х томах. Т.2 / Под ред. А.Ф. Киселева, Э.М. Щагина. М., 1998.
СеменниковаЛ.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. Брянск,1999.
Судьбы реформ и реформаторов в России / Под ред. Р. Г. Пихои, П.Т. Тимофеева. М., 1999.
© Чернев АД., 2003
1. Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г.
Разработка и принятие новой Конституции СССР. К середине 30-х гг. в развитии страны проявились новые реальности, которые накладывали свой отпечаток и на систему государственного управления. Была провозглашена победа социализма. В обществе произошли изменения, которые требовали соответствующего конституционного закрепления. 1 февраля 1935 г. Пленум ЦК ВКП(б) поручил В.М. Молотову обратиться к VII съезду Советов с предложением внести некоторые изменения в Конституцию СССР в направлении:
а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных — прямыми, открытых — закрытыми;
б) уточнения социально-экономической основы Конституции в смысле приведения Конституции в соответствии с нынешним соотношением классовых сил в СССР (создание новой социалистической индустрии, разгром кулачества, победа колхозного строя, утверждение социалистической собственности как основы советского общества и т.п.).
VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по б февраля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать конституционную комиссию для переработки текста Основного закона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И.В.Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии социально-экономического развития страны в середине 30-х гг.
Процесс разработки новой Конституции выявил различные подходы членов конституционной комиссии к тенденциям развития Советского государства. Сталин и его окружение стремились закрепить и узаконить сложившиеся в стране административно-командные методы управления, усилить роль государства диктатуры пролетариата в экономической и социальной жизни общества. Другую тенденцию олицетворяли Н.И. Бухарин и его сторонники. Он предложил закрепить в Конституции различные формы собственности, гарантировать хозяйственную автономность товаропроизводителей от партийно-государственного управленческого аппарата. По его инициативе в проект Конституции впервые были включены статьи о государственной гарантии права на труд с соответствующей оплатой, о гарантиях права на выбор профессии и ее смену, на свободный выбор места работы и др. Либерально настроенные, члены конституционной комиссии включили в проект Основного закона страны статьи о свободе художественного творчества и научных исследований, о праве граждан привлекать к суду чиновников за нарушение их прав и др. Однако Сталин в ходе обсуждения и доработки проекта Конституции на последнем этапе вычеркнул из него большинство предложенных Бухариным и другими членами конституционной комиссии статей, направленных на демократизацию политической системы.
В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП(б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенародное обсуждение. В конце ноября 1936 г. собрался VIII Чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов, который подвел итоги обсуждения проекта Конституции, учтя некоторые предложенные поправки, и 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. Он послужил эталоном при разработке новых конституций союзных республик. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР. К марту того же года новые конституции были уже у всех союзных республик, а к январю 1938 г. — и у автономных республик.
Преобразования в экономике и политической жизни страны существенно укрепили основы государственного строя. Если раньше страна называлась социалистической в смысле направления развития, целей движения и борьбы, то теперь было объявлено о построении социалистического общества, о решении в основном ранее провозглашенных задач. Когда большевики пришли к власти и разрабатывали программу строительства нового общества, то социализм им виделся как такой общественный строй, в котором нет частной собственности на средства производства, где все финансовые и материальные ресурсы сосредоточены в руках государства и хозяйство ведется на основе единого плана. Такое общество, как утверждалось в Конституции, к середине 30-х гг. было построено. Теперь его предстояло совершенствовать. В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Изменилась и классовая структура общества:
были ликвидированы капиталисты, кулаки, частные торговцы, большая часть духовенства. Коммунистическая идеология превратилась в государственную, стала господствующей. Претерпело изменения и национально-государственное строительство: многие народы оформили и укрепили свою государственность в виде союзных или автономных республик, а также областей и округов.
Произошедшие в обществе изменения были зафиксированы в новой Конституции СССР. Система государственного управления строилась и развивалась теперь на новом конституционном фундаменте. Она была перестроена с учетом новых реалий общественной жизни. По Конституции СССР 1936 г. вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право. Однако эта конституционная норма оставалась фикцией, так как выборы были безальтернативными. Структура и статус органов власти и управления были существенно изменены в сторону упрощения. Система съездов Советов, родившаяся в годы революции, была отменена. По новой Конституции высшим органом власти объявлялся Верховный Совет СССР. Ему передавались те права и полномочия, которые до этого принадлежали Всесоюзным съездам Советов и Союзному ЦИК. Двухпалатная структура, соответствовавшая многонациональной природе Советского государства, была сохранена и в Верховном Совете СССР. Одна из палат сохранила и прежнее название — Совет Национальностей; другая стала называться Совет Союза (вместо Союзного Совета). Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе Председателя, одиннадцати заместителей (по числу союзных республик), секретаря и 24-х членов Президиума. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год.
Законодательная власть в стране по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. На практике указы Президиума Верховного Совета СССР имели силу закона.
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в стране оставалось правительство — Совет народных комиссаров СССР. Совнарком был ответствен перед Верховным Советом СССР, а в период между сессиями - перед его Президиумом и подотчетен им. Законодательным правом СНК не располагал, но он мог издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действовавших законов. Эти подзаконные акты были обязательны к исполнению распорядительными органами на всей территории СССР и фактически имели статус законов.
Совнарком осуществлял управление отраслями хозяйства через наркоматы, комиссии и комитеты. Наркоматы СССР подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские. К первым относились наркоматы: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.
Система власти и управления в союзных и автономных республиках в основных чертах копировала общесоюзную схему. Отличие было лишь в том, что ни в одной из союзных республик, несмотря на их многонациональный характер. Верховные Советы не были двухпалатными, и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы лишь через Совет Национальностей Верховного Совета СССР.
Республиканские совнаркомы также имели свои специфические черты и отличались от союзного СНК. В состав республиканских совнаркомов входили уполномоченные общесоюзных наркоматов; союзно-республиканские наркоматы дублировались и в совнаркомах республик. Кроме того, в них были образованы наркоматы, которых не было в союзном правительстве (наркоматы местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, просвещения и др.).
Согласно Конституции 1936 г., несколько видоизменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся. Их исполкомы явились распорядительными органами власти. Сессии Советов депутатов трудящихся собирались, как правило, нерегулярно, и исполкомы были им практически не подконтрольны. Власть и управление на деле осуществлялись сросшимся партийно-советским аппаратом.
Новый Основной закон закрепил положение о руководящей роли Коммунистической партии в системе государственного управления. Руководство партии носило всеобъемлющий характер. Партия как бы вросла в государственную ткань и стала атрибутом управления. В статье 126 новой Конституции СССР было записано, что Коммунистическая партия составляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». Такая формулировка служила основанием для пропагандистского утверждения, будто партия и ее органы не имеют властных функций, а являются лишь моральным авторитетом и проводят свое влияние через коммунистов. Тем самым настоящая роль партии, ее властная сущность скрывались от общества. Властные полномочия партии не были прописаны в Конституции, в то же время этот документ служил своего рода программой ВКП(б). В каждодневной практике государственного управления все решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума, постановления СНК СССР предварительно рассматривались и санкционировались Политбюро ЦК партии. Такое же положение существовало по всей вертикали власти и управления.
Способы и методы партийного руководства имели различные формы. В первую очередь партийное влияние проводилось через руководящие кадры, когда руководители партийных органов становились одновременно и во главе соответствующих государственных структур. Например, Сталин в 1917-1923 гг. был наркомом по делам национальностей РСФСР, одновременно в 1919-1922 гг. возглавлял органы государственного контроля и Рабоче-крестьянской инспекции России. В эти же годы он входил с состав Реввоенсовета Республики и военных советов ряда фронтов, был членом Совета рабоче-крестьянской обороны и т.д. На XI съезде партии его даже критиковали за «совместительство». Но возглавив партию, будучи членом Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК, Сталин формально сосредоточился на партийной работе и до мая 1941 г. государственных должностей не занимал, если не считать, что он был членом ЦИК СССР. Зато среди других членов Политбюро практически не было «чисто» партийных работников. Все они, за редким исключением, занимали руководящие должности в правительстве. Председатель Совнаркома, его заместители, наркомы наиболее важных наркоматов входили в состав Политбюро.
Другой формой партийного влияния на управление было создание совместных партийно-государственных органов, таких, как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т.д. С 1931 г. была распространена также практика принятия совместных партийно-государственных нормативных актов - постановлений ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР, имевших силу закона. Если в первые годы советской власти чрезмерная опека партийными органами хозяйственных учреждений вызывала протесты и высшие партийные инстанции призывали партийные комитеты воздерживаться от административных распоряжений, то к середине 30-х гг. сращивание партийных и советских органов стало нормой.
В Конституции СССР 1936 г. было отражено фактическое монопольное положение Коммунистической партии в управлении обществом. Однопартийная система была зафиксирована в Основном законе страны, оформив юридически руководящую роль партии в обществе. Конституция стала основополагающим законодательным актом, на котором строилась система государственного управления. В ней были определены структура и функции органов государственной власти и управления, прописаны их полномочия. Она определила иерархию взаимоотношений союзных и республиканских Советов, совнаркомов и наркоматов, порядок их взаимодействия с местными исполнительными органами власти в управлении конкретными отраслями экономики.
В отличие от предыдущего Основного закона страны, в новой Конституции хотя и не прямо, но была декларирована идея разделения властей: Верховный Совет сосредоточил в своих руках законодательную власть, а Совет народных комиссаров — исполнительную. Поскольку суд был объявлен независимым и подчинявшимся только закону, высшая судебная власть принадлежала Верховному суду СССР.
На основе Конституции СССР 1936 г. были разработаны Основные законы союзных и автономных республик, которые были утверждены соответствующими республиканскими Верховными Советами. Конституции союзных и автономных республик мало чем отличались одна от другой, иногда дословно повторяя те или иные статьи.
Новая Конституция страны и республиканские конституции теоретически давали возможность создания более демократической, чем раньше, системы формирования и деятельности органов государственной власти и управления. Основной закон провозглашал право граждан на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и в случае потери трудоспособности; было закреплено право на образование, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенности личности и жилища, тайна переписки. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались. Демократические свободы оставались на бумаге, была введена жесточайшая цензура, инакомыслие преследовалось самым решительным образом. Были объявлены врагами народа и репрессированы видные государственные деятели страны Н. Бухарин, Г. Зиновьев, Л. Каменев и др. Каток репрессий прокатился по руководящим военным кадрам. Осуждены и расстреляны как «агенты иностранных разведок» три Маршала Советского Союза (из пяти, имевшихся в то время) - М. Тухачевский, В. Блюхер, А. Егоров; погибли все командующие войсками военных округов, были уничтожены или подвергнуты заключению все командиры корпусов, почти все командиры дивизий, командиры бригад, около половины командиров полков. Репрессии коснулись одной пятой части офицерского состава. Правда, накануне войны и сразу после ее начала более четверти общего количества репрессированных военных были реабилитированы и возвращены в армию. Репрессиям подвергались не только военные. На начало 1938 г. в лагерях, тюрьмах и колониях ГУЛАГа содержалось 2 259 000 человек. В начале 1939 г. все категории заключенных составили 3013 400 человек.
В такой атмосфере система государственного управления в любом ее звене не могла быть высокоэффективной, поскольку обстановка подозрительности и страха порождала неуверенность, сковывала инициативу, выдвигала в руководители пассивных исполнителей директив вышестоящих органов. Все это пагубно отразилось и на управлении Вооруженными Силами страны в предвоенный период и в годы войны. В центральном аппарате и военных округах шла лихорадочная перестановка руководящего состава.
Ко времени принятия Конституции 1936 г. в СССР входили 11 союзных республик. Самой крупной из них была Российская Федерация. Она включала 5 краев, 19 территориальных областей, 16 автономных республик и 6 автономных областей. В состав Украины в то время входила одна автономная республика (Молдавия) и 7 областей. Казахстан включал в себя 8 территориальных областей. Грузия имела в своем составе 2 автономные республики, а Азербайджан и Узбекистан — по одной. Кроме того, Азербайджан, Грузия и Таджикистан имели по одной автономной области. Остальные союзные республики: Белоруссия, Армения, Туркмения и Киргизия— не имели в своем составе ни краев, ни областей, ни автономных республик. Эти союзные республики подразделялись сразу на районы.
Расширение территории СССР и укрепление его обороноспособности. Масштабы и объем государственного управления не оставались неизменными. Они увеличились за счет расширения территории Советского Союза и вхождения в него новых союзных республик. В результате советско-финляндской войны и подписания мирного договора с Финляндией весной 1940 г. в состав Карельской АССР были включены значительные территории Финляндии, а автономная республика преобразована в Карело-Финскую союзную республику. Летом 1940 г. СССР включил в свой состав Бессарабию, и 2 августа 1940 г. Верховный Совет СССР принял закон об образовании Молдавской ССР. В августе же 1940 г. в состав СССР вошли три Прибалтийские республики: Литва, Латвия и Эстония. Количество союзных республик увеличилось до 16. Вскоре в новых союзных республиках были приняты конституции, на основе которых строилась система управления в них.
Эффективность системы управления во многом зависела от точного учета населения. В апреле 1936 г. СНК поручил Центральному управлению народно-хозяйственного учета (ЦУНХУ) Госплана СССР провести очередную Всесоюзную перепись населения. В первую неделю января 1937 г. перепись была проведена. Как сообщал в докладной записке Сталину и Молотову начальник ЦУНХУ И.А. Краваль, «установленная переписью численность населения значительно ниже той, которая ожидалась по данным текущего учета населения». Действительно, еще в 1934 г. на XVII съезде партии Сталин назвал цифру населения СССР в 168 млн человек. А на 6 января 1937 г. согласно переписи численность населения составила 162 003 225 человек. По сравнению с предыдущей Всесоюзной переписью 1926 г. численность населения увеличилась на 15 млн человек, т.е. в среднем рост составлял 1% в год, что превышало в то время естественный прирост населения в Англии (0,36%), Германии (0,58%), Франции (0,11%), США (0,66%). Итоги переписи не устраивали советское руководство, и организация переписи была признана неудовлетворительной, а ее материалы - дефектными, занижавшими численность населения страны.
На 1939 г. была назначена новая перепись, контроль за подготовкой и проведением которой взял на себя Молотов. К организации переписи привлекли научных работников и статистиков-практиков. Перепись была проведена по состоянию на 17 января. Краткие итоги переписи были опубликованы в «Правде» в 1939 г. Согласно этим данным численность населения СССР составляла 170 500 тыс. человек. Более подробные итоги переписи 1939 г. не подводились из-за начавшейся вскоре войны. Сохранившиеся в архивах материалы этой переписи были исследованы в наше время. Ученые установили, что перепись зафиксировала численность населения на тогдашней территории СССР в 167 305 749 человек. Учитывая, что после переписи население СССР увеличилось за счет западных областей Украины, Бессарабии, Северной Буковины, республик Прибалтики и других территорий. К началу Великой Отечественной войны численность населения СССР достигла 200 млн человек.
Важнейшая управленческая задача — руководство различными отраслями экономики решалась путем разукрупнения и создания новых наркоматов. 8 декабря 1936 г. на базе Наркомата тяжелой промышленности был образован Наркомат оборонной промышленности, а 22 августа - Наркомат машиностроения. В январе 1939 г. первый из них был разделен на 4 самостоятельных комиссариата: авиационной промышленности, судостроительной, вооружения и боеприпасов. В феврале этого же года Наркомат машиностроения разделился на три самостоятельных наркомата: тяжелого машиностроения, среднего машиностроения и общего машиностроения. Созданный в январе 1939 г. Наркомат топливной промышленности в октябре того же года был разделен на два: Наркомат нефтяной промышленности и Наркомат угольной промышленности.
Претерпели изменения и другие наркоматы. Всего в предвоенные годы было создано более 20 промышленных и топливно-энергетических наркоматов. С одной стороны, это позволило усилить государственное управление всеми отраслями экономики, приблизить ее к нуждам военного времени. Но с другой — это привело к разбуханию государственного аппарата. Перепись населения 1939г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30% его работников имели специальное образование. Остальные получили либо начальное образование, либо не имели его вовсе. Работники аппарата, особенно на местах, все больше брали на себя управленческие функции в ущерб выборным органам власти. Верховные Советы автономных республик собирались нерегулярно и не рассматривали вопросы хозяйственного и культурного развития своих регионов. По данным Президиума Верховного Совета СССР, на январь 1941 г. ни в одной из 16 автономных республик России Верховные Советы последние три года не собирались 2 раза в год, как это положено по Конституции.
Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. К 1939 г. сложилась кадровая система комплектования и организации войск, была расширена сеть военных учебных заведений, приняты меры по оснащению войск новой техникой, особенно авиационной. Политбюро приняло специальное постановление, обязывавшее директоров крупнейших заводов ежедневно информировать ЦК о выпуске самолетов и авиамоторов. В мае 1940 г. было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К.Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны, наркомат возглавил С.К. Тимошенко. В акте о передаче дел говорилось и об упущениях в организации управления войсками. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба и заместителем наркома обороны был назначен Г.К. Жуков.
Решению управленческих задач способствовали также меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины. Были приняты Указы Президиума Верховного Совета СССР «О переходе на 8-ми часовой рабочий день и 7-ми дневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений» (26 июня 1940 г.), «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями» (10 июля 1940 г.) и др. Они предусматривали уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции.
Угроза военного нападения заставила советское руководство усилить общесоюзные институты управления, централизовать властные полномочия в общесоюзных органах. Целям повышения авторитета государственного управления служили меры по укреплению Совнаркома СССР. Перед войной его возглавил Сталин. Был обновлен состав Комитета Обороны. Постановлением СНК и ЦК ВКП(б) от 21 марта 1941 г. было образовано Бюро СНК СССР в составе 7 человек. Вновь образованный орган обладал всеми правами Совнаркома, и его постановления издавались в качестве постановлений СНК. Создание Бюро СНК значительно повысило оперативность управления. Если полный состав СНК должен был собираться ежемесячно, то Бюро заседало раз в неделю, а при необходимости и чаще.
Однако к началу войны многое из намеченного осталось неосуществленным. Материально-технические и организационные меры по укреплению обороны не обеспечили должного отпора врагу на начальном этапе военных действий. К тому же немецкая государственная машина оказалась не хуже организованной и не менее дисциплинированной. Она была полностью отмобилизована и хорошо управляема, ее аппарат был перестроен в соответствии с требованиями военного времени.
2. Особенности советской системы государственного управления в годы Великой Отечественной войны
Перестройка управления страной на военный лад. Достоверно известно, что высшее советское руководство располагало информацией о том, что Германия собирается напасть на СССР 22 июня 1941 г. Сталин лелеял необоснованные надежды, что этого не произойдет. Тем не менее накануне вечером в его кремлевском кабинете собрались некоторые члены и кандидаты в члены Политбюро. С 19 до 23-х часов непрерывно шло заседание, на котором присутствовали Тимошенко, Жуков, нарком Военно-Морского Флота СССР Н.Г. Кузнецов, нарком Государственного контроля Л.З.Мехлис, заместитель Прокурора СССР Г.Н. Сафронов и др. Всем работникам Генерального штаба и Наркомата обороны было приказано оставаться на местах. В Военные советы западных приграничных округов и Наркомат ВМФ ушла противоречивая директива за подписью Тимошенко и Жукова. В ней предписывалось «не поддаваться ни на какие провокационные действия, могущие вызвать крупные осложнения. Одновременно войскам Ленинградского, Прибалтийского, Западного, Киевского и Одесского военных округов быть в полной боевой готовности, встретить возможный внезапный удар немцев или их союзников». В ночь на 22 июня немецкие войска перешли границу и стали бомбить города. Началась Великая Отечественная война. В 5 часов 45 минут в кабинете Сталина в Кремле были Молотов, Берия, Тимошенко, Мехлис, Жуков; чуть позже подошли Маленков, Микоян, Каганович, Ворошилов, Кузнецов и др. На заседании было решено подготовить обращение к советскому народу о нападении Германии на СССР. С ним выступил по радио в 12 часов 22 июня 1941 года В.М.Молотов.
Система государственного управления в годы Великой Отечественной войны подверглась жесточайшей проверке на прочность. Эту проверку она выдержала, правда, ценой неимоверных усилий и жертв. Многие миллионы людей сложили свои головы, защищая Отечество. Цена была чрезмерно высока, но это не была пиррова победа. Была сохранена целостность государства и его независимость.
Органы государственной власти и управления, как центральные, так и местные, в годы войны сохранили свои полномочия. Верховный Совет СССР, его Президиум, СНК и наркоматы не распускались, а продолжали действовать. То же надо сказать и о республиканских органах, о местных советских учреждениях. Естественно, война наложила отпечаток на работу властных структур, подчинив ее потребностям военного времени. 22 июня 1941 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР о военном положении, которое вводилось на всей европейской части страны. Здесь все функции органов государственной власти и управления в отношении организации обороны, сохранения общественного порядка и обеспечения государственной безопасности переходили к военным властям. Им предоставлялось право регулировать время работы учреждений и предприятий, привлекать население и транспортные средства для оборонных целей и охраны народно-хозяйственных и военных объектов. Военные власти могли издавать постановления, обязательные для исполнения всего населения, а также для местных органов власти и общественных организаций. Позднее указами Президиума Верховного Совета СССР военное положение было введено в Грузинской ССР, в некоторых городах Закавказья, по берегам Черного и Каспийского морей, а также на всех железных дорогах, на морском, речном и воздушном транспорте. Введение военного положения на транспорте приравнивало его рабочих и служащих к военным и повышало дисциплину труда, в том числе и путем уголовной ответственности за проступки и преступления.
Война заставила внести изменения и в порядок работы органов власти и управления. Предусмотренные Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик сроки очередных выборов в Советы всех уровней не соблюдались. Президиум Верховного Совета СССР и Президиумы Верховных Советов республик продлевали полномочия соответствующих Советов. Выборы в Верховный Совет СССР во время войны не проводились ни разу, а сессии Верховного Совета СССР проводились лишь три раза — в 1942, 1944, и 1945 гг. Нерегулярно созывались сессии Верховных Советов и в союзных республиках. Значительная часть депутатов Советов, особенно местных, была мобилизована на фронт, поэтому полномочными признавались сессии Советов, на которых присутствовало 2/3 наличного состава депутатов (а не избранных, как это требовалось по Конституции). Исполкомы вышестоящих Советов пополняли путем кооптации исполкомы подведомственных Советов. На освободившейся от врага территории практика выборов Советов часто подменялась системой назначения.
Экономика страны перестраивалась на удовлетворение военных нужд. В деятельности Советов и их исполкомов на первый план выходили вопросы, связанные с организацией вооруженной защиты Отечества. Мобилизация населения, снабжение Красной армии вооружением и обмундированием, создание приемлемых условий для жизни и труда оставшихся в тылу людей - все эти проблемы решались партийными и советскими органами. Усилилось слияние их аппаратов. Они совместно решали важнейшие вопросы военной, мобилизационной и хозяйственной жизни.
Деятельность союзных наркоматов как органов управления в связи с военным временем не сворачивалась, а, наоборот, приобретала новые грани. 1 июля 1941 г. СНК СССР принял постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». Руководители наркоматов, а также директора заводов, начальники строек получали широкие полномочия в пределах своей компетенции, что способствовало повышению эффективности управления и своевременному решению поставленных перед ними задач. В июле того же года СНК принял постановление «О предоставлении Совнаркомам республик и край(обл)исполкомам права переводить рабочих и служащих на другую работу». Это решение давало права местным властям за отказ от перехода на другую работу подвергать виновных судебной ответственности как за самовольный уход с работы.
Нужды войны потребовали создания ряда новых союзных наркоматов. В первую очередь были образованы наркоматы по отраслям промышленности, производившим вооружение: с сентября 1941 г. по октябрь 1945 г. действовал Наркомат танковой промышленности СССР, возглавлявшийся В.А. Малышевым, а затем И.М. Зальцманом. С ноября 1941 г. по февраль 1946 г. работал Наркомат минометного вооружения СССР (нарком П.И. Паршин). Большая ответственность в годы войны легла на карательные органы страны. В июле 1941 г. был воссоздан единый НКВД, в апреле 1943 г. выделился самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управление военной контрразведки - знаменитый СМЕРШ - передано в состав Наркомата обороны, который возглавлял Сталин. При Совнаркоме СССР возник ряд главков, ведавших снабжением промышленности: Главснабнефть, Главснабуголь, Главснаблес и др. Создавались новые подразделения и в наркоматах.
Эти изменения в системе управления не могли решить задач военного времени. Поэтому наряду с традиционными формами власти и управления с началом войны были созданы специальные чрезвычайные органы с особыми полномочиями. Чрезвычайными эти органы были потому, во-первых, что их создание не было предусмотрено Конституцией СССР; во-вторых, их полномочия были выше, чем у конституционных органов власти и управления. В первую очередь речь идет о Государственном Комитете Обороны (ГКО). Уже в первые дни войны стала видна недостаточность предпринятых для отражения агрессии мер. Очевидной становилась необходимость сосредоточения всей полноты власти в одних руках, где бы не было разделения на партийные, государственные и военные органы, где быстро и авторитетно решались бы любые вопросы управления. Таким органом и стал ГКО, созданный совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР 30 июня 1941 г. Первоначально в состав ГКО вошли 5 человек: Сталин (председатель). Молотов (заместитель председателя), Ворошилов, Маленков и Берия. Позднее в состав ГКО были введены Н.А. Булганин, Н.А. Вознесенский, Л.М. Каганович и А. И. Микоян, а Ворошилов в ноябре 1944 г. был выведен из ГКО. Через наркоматы Государственный Комитет Обороны руководил работой государственных учреждений и ведомств, а через Ставку Верховного Главнокомандования осуществлял руководство вооруженной борьбой с захватчиками. Упразднен был ГКО Указом Президиума Верховного Совета СССР 4 сентября 1945 г. ГКО обладал неограниченными полномочиями. Его состав свидетельствовал, что Сталин собрал вокруг себя наиболее дееспособных и авторитетных, людей из высших партийных и государственных органов и наделил их легитимными властными полномочиями. Несмотря на малочисленность ГКО, условия военного времени не позволяли ему собираться регулярно и в полном составе. Решения принимались председателем или заместителем председателя по согласованию с другими членами ГКО.
Постановления Государственного Комитета Обороны имели силу законов военного времени. Все организации — партийные, советские, хозяйственные, общественные — обязаны были неукоснительно выполнять любые постановления и распоряжения ГКО. Комитет обходился небольшим собственным аппаратом управления. Руководство он осуществлял через партийные и советские структуры власти. В республиках, краях и областях, а также в военных, промышленных наркоматах были учреждены должности уполномоченных ГКО, которые помогали организовывать и контролировали выполнение постановлений ГКО. В прифронтовых местностях решением ГКО создавались областные и городские комитеты обороны, которые объединяли партийную, советскую и военную власть в регионе. Их деятельность была подчинена интересам обороны. Они руководили созданием народного ополчения, строительством оборонительных сооружений, ремонтом боевой техники, вели общественно-воспитательную работу, налаживали мирную жизнь в освобожденных от оккупантов районах.
Государственный Комитет Обороны создавал вспомогательные органы для усиления контроля за отдельными отраслями промышленности оборонного комплекса. В июле 1942 г. на совместном заседании Политбюро и ГКО был образован Транспортный комитет. Его возглавил Сталин, а заместителем стал член Политбюро А.А. Андреев. Этот комитет стал единым органом управления всеми видами транспорта. Он мобилизовал ресурсы железнодорожников, водников, авиаторов страны, обеспечивал взаимодействие всех звеньев транспортной системы. В состав Транспортного комитета входили наркомы путей сообщения, морского и речного флота, представители Наркомата обороны. В декабре 1942 г. было создано Оперативное бюро ГКО в составе Молотова, Маленкова, Микояна и Берии. Этот орган наблюдал за работой промышленных и транспортных наркоматов, составлял месячные и квартальные планы производства важнейших отраслей промышленности, следил за своевременным снабжением их металлами, углем, нефтью, электроэнергией. Оперативное бюро взяло на себя и функции упраздненного Транспортного комитета.
Для руководства военными действиями на следующий день после начала Великой Отечественной войны постановлением СНК и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования. В нее вошли нарком обороны С.К. Тимошенко (председатель), заместитель председателя СНК Ворошилов, заместитель председателя СНК и нарком иностранных дел Молотов, секретарь ЦК ВКП(б), Председатель СНК СССР Сталин, заместитель наркома обороны, начальник Генерального штаба Г.К. Жуков, первый заместитель наркома обороны С.М. Буденный, нарком ВМФ, главнокомандующий ВМФ адмирал Н.Г. Кузнецов. 10 июля она была преобразована в Ставку Верховного Командования и ее возглавил Сталин. 8 августа он был назначен Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР и Ставка была преобразована в Ставку Верховного Главнокомандования. В нее был введен Б.М. Шапошников. На протяжении войны круг лиц, входивших в Ставку, менялся, и в 1945 г. в ее составе из прежних лиц, кроме Сталина, остались лишь Жуков и Кузнецов.
Чрезвычайные органы власти и управления создавались и для решения конкретных, возникших в связи с войной задач. Условия военного времени продиктовали создание новых органов управления. 24 июня 1941 г. постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) был образован Совет по эвакуации. Его возглавил кандидат в члены Политбюро, первый секретарь ВЦСПС Н.М. Шверник. В состав Совета вошли заместитель Председателя СНК СССР А.Н. Косыгин, заместитель наркома обороны СССР Б.М. Шапошников, председатель исполкома Ленсовета П.С. Попков и др. Совет работал в тесном контакте с наркоматами, при которых были созданы отделы по эвакуации.
В июне 1941 г. ЦК ВКП (б) и СНК СССР определили порядок вывоза и размещения людских контингентов и наиболее ценного имущества. В сентябре при Совете по эвакуации было создано Управление по эвакуации населения, аппарат которого в центре и на местах на 1 января 1942 г. насчитывал 2757 человек. Наряду с Советом по эвакуации в октябре — декабре 1941 г. действовал также Комитет по эвакуации под председательством А.И. Микояна. Комитет руководил эвакуацией оборудования, запасов сырья и продовольствия. Размещение эвакуированных предприятий и организаций проводилось совместно с органами власти и управления на местах. За июль - декабрь 1941 г. только из Ленинграда было эвакуировано 539 400 человек; из Украины, Белоруссии, России и других республик на восток за Урал перемещены 2 693 предприятия, из прифронтовых районов вывезено 2,4 млн голов крупного рогатого скота, более 5 млн голов коз и овец, 1 млн лошадей и свиней. Из Ленинграда было вывезено 3 700 вагонов оборудования и культурных ценностей. Организационно эвакуация проходила достаточно четко и по своему стратегическому значению приравнивалась выигрышу крупной битвы. Наряду с Советом и Комитетом по эвакуации 22 июня 1942 г. постановлением ГКО была создана Комиссия по эвакуации во главе с Н.М. Шверником. В ее состав вошли Микоян, Косыгин, М.З. Сабуров, Б.Н. Арутюнов и П.А. Ермолин. Комиссия действовала по осень 1942 г. За время работы комиссии под ее руководством было эвакуировано около 8 млн человек, более 150 крупных предприятий, значительные запасы продовольствия. В этом же ряду чрезвычайных органов управления следует отметить Комитет по продовольственному и вещевому снабжению. Комитет по разгрузке транспортных грузов и др.
2 ноября 1942 г. Президиум Верховного Совета СССР образовал Чрезвычайную государственную комиссию по установлению и расследованию злодеяний, совершенных немецко-фашистскими захватчиками, и определению нанесенного ими ущерба гражданам, колхозам, государственным учреждениям СССР. Аналогичные комиссии были созданы в республиках, краях, областях, городах. Деятельность этих комиссий помогла установить размеры материальных, художественных и исторических ценностей, уничтоженных или вывезенных фашистами за годы войны.
На первом этапе войны в силу недостаточной подготовленности страны к активной обороне огромные районы СССР оказались оккупированными фашистскими войсками. К ноябрю 1942 г. была захвачена в общей сложности часть территории СССР, где проживали свыше 70 млн человек (то есть 42% населения страны). На этой территории производилось 34% валовой продукции всей советской промышленности. Несмотря на жесточайшие репрессии, фашистам не удалось полностью парализовать и ликвидировать советскую систему управления на захваченной территории. В зоне немецкой оккупации продолжали действовать или создавались вновь партийные и советские органы. Они опирались на подпольное движение и партизанские формирования. Партизанское движение зародилось вскоре после оккупации части советской территории. Однако широкий и организованный размах оно получило после того, как было организовано надлежащее управление партизанскими отрядами и формированиями. В мае 1942 г. ГКО принял постановление «О создании при Ставке ВГК Центрального штаба партизанского движения». Начальником Центрального штаба был назначен П.К. Пономаренко. В республиках, краях и областях были созданы соответствующие штабы, руководившие партизанским движением. При Военных советах фронтов также создавались партизанские штабы. 6 сентября 1942 г. ГКО назначил Маршала Советского Союза Ворошилова главнокомандующим партизанским движением. В тылу немецко-фашистских войск создавались партизанские края, зоны, где восстанавливались органы советской власти, колхозы, предприятия местной промышленности, медицинские, культурно-бытовые и другие учреждения. Естественно, что главной задачей всех органов власти в тылу врага оставалась борьба с оккупантами. И эта борьба давала ощутимые результаты. По подсчетам специалистов, партизаны вывели из строя свыше 1 млн человек живой силы противника, было уничтожено более 65 тыс. автомашин, свыше 4 тыс. танков, САУ, броневиков и бронепоездов, 1100 самолетов, пущено под откос более 20 тыс. эшелонов и т.д. На охрану тыла от партизан в течение войны было отвлечено до 100 дивизий противника. Не следует сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что партизанское движение крайне отрицательно сказывалось на моральном состоянии немецких солдат и офицеров, которые воевали в стране, где каждый гражданин мог оказаться партизаном. Это снижало боевой дух воинских частей вермахта, негативно отражалось на боеспособности немецкой армии.
Создание чрезвычайных органов управления не снимало ответственности с традиционных звеньев руководства. От них требовались не только исполнительность, но и инициативность и полная отдача сил. Органы государственного управления, как и вся страна, работали в режиме чрезвычайного положения. 26 июня 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР принял указ «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время», по которому руководители предприятий промышленности, транспорта, сельского хозяйства могли оставлять рабочих и служащих на сверхурочные работы, отменять очередные и дополнительные отпуска и т.д.
Наряду с централизацией управления в годы войны проявилась и другая тенденция во взаимоотношениях центральных властей с республиками. В конце января - начале февраля 1944 г. состоялась сессия Верховного Совета СССР, которая приняла Закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный комиссариат». Этот закон был продиктован стремлением советского руководства занять более выгодную позицию в послевоенном устройстве мира. Для этого необходимо было включить союзные республики в международную жизнь как субъекты международного права. Реально предоставленными возможностями воспользовались только Белоруссия и Украина, которые смогли вступить в международные отношения и позднее вместе с СССР участвовали в создании и работе Организации Объединенных Наций. Другие союзные республики, хотя и создали свои наркоматы иностранных дел, в международной жизни практически не участвовали, если не считать включения их представителей в общесоюзные международные делегации.
Расширение прав союзных республик проявилось также в предоставлении им права создавать свои воинские формирования. Закон об этом был принят на упомянутой выше сессии Верховного Совета СССР. Общесоюзный Наркомат обороны «в целях усиления оборонной мощи» СССР был преобразован в союзно-республиканский. Национальные воинские формирования создавались и до этого закона решением ГКО. Были сформированы латышские, литовские и эстонские части, а горно-стрелковые дивизии народов Кавказа и Средней Азии были созданы еще до войны. Общая численность национальных формирований в СССР достигала свыше 0,5 млн человек. Они сыграли заметную роль в обеспечении победы над врагом, однако ни одно из этих формирований не превратилось в республиканскую армию. Национальные воинские формирования и военные ведомства в республиках просуществовали до начала 50-х гг., хотя в Конституции СССР соответствующие положения оставались до 1977 г.
Расширение прав союзных республик, декларированное названными выше законами, принципиально не меняло систему управления и преследовало скорее политические, чем управленческие цели.
В приниженном положении были и партийные органы. Съезды и конференции ВКП(б) во время войны не собирались. Пленум ЦК партии собрался лишь однажды — в январе 1944 г. Попытки созвать Пленум ЦК делались еще в начале войны. Пленум ЦК намечался на 10 октября 1941 г., но накануне был отменен решением Политбюро «ввиду создавшегося тревожного положения на фронтах и нецелесообразности отвлечения с фронтов руководящих товарищей». На январском (1944) Пленуме ЦК ВКП(б) были одобрены проекты упомянутых выше законов о расширении прав союзных республик в области внешних сношений и создании национальных воинских формирований; вместо Интернационала утвержден новый государственный гимн СССР, утверждено постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 19 февраля 1942 г. об исключении маршала Г.И. Кулика из членов ЦК партии и снятии его с поста заместителя наркома обороны СССР; Н.М. Шверник был утвержден первым заместителем Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Стенограмма Пленума не велась, сообщение о нем было опубликовано в газете «Правда» 28 января 1944 г.
Политбюро, Оргбюро и Секретариат как постоянные органы собирались нерегулярно. Состав этих органов за годы войны не изменился. Принципиальные решения, принятые узким составом лиц, приближенных к Сталину, оформлялись как протоколы заседаний Политбюро. Многие вопросы в военное время решались аппаратом ЦК ВКП(б), который разрастался и делался все более громоздким. В Управление кадров ЦК входило более полусотни отделов, которые дублировали структуру центральных государственных и народно-хозяйственных учреждений. Усложнялся и расширялся аппарат управления пропагандой и агитацией. В 1942 г. были созданы отделы науки, печати, издательств, преподавания марксизма-ленинизма в вузах; в 1943 г. - художественной литературы, кинематографии; в 1944 г. — радиовещания и радиофикации, группа консультантов для оценки рукописей по теоретическим вопросам; в 1945 г. - отделы искусств, полиграфической промышленности, бумажной промышленности, местных газет. Для помощи в организации производства и для контроля на важнейшие предприятия были направлены парторги ЦК, число которых к концу войны достигло 1377.
Роль И.В. Сталина в управлении страной. Особо следует сказать о деятельности Сталина в годы Великой Отечественной войны, его роли в организации управления страной. В научной литературе, в мемуарах политических и военных деятелей по этому поводу высказываются разные, часто противоположные, исключающие друг друга мнения. Война вознесла Сталина к вершинам государственной власти, все нити которой он собрал в своих руках. В годы войны он лично познакомился со многими политическими деятелями мира, вошел на равных в клуб мировых политиков. Он встречался и переписывался с У. Черчиллем, Д. Рузвельтом. Ш. де Голлем и др. Все они были о нем высокого мнения. Сталин вел диалог на равных с крупнейшими политиками своего времени. Признавая, что Сталин был жестоким диктатором, они в то же время видели в нем выдающегося политического деятеля, последовательного государственника, отстаивавшего интересы России как великой державы.
Период войны — это вершина политической, государственной и личной карьеры Сталина. Он венчал пирамиду власти и ничто не ограничивало его полномочий, никто его не контролировал, ни перед кем он не был ответствен. Но он мог привлечь к ответственности любого.
Сталин был символом своей противоречивой эпохи. Он был способен провозгласить и попытаться построить государство социального равенства и процветания — и уничтожить для достижения этой призрачной цели «эксплуататорские классы», провозгласить и осуществить «ликвидацию кулачества». Он мог говорить о высоких идеалах и справедливости — и свирепо преследовать инакомыслящих, духовенство, церковь. Он был способен взять всю власть на себя, добиться перелома в войне и Победы над врагом — и не считаться ни с какими потерями на этом пути. Двойственность, противоречивость, антиномичность личности Сталина, его политических и бытовых поступков не позволяют сегодня высказать достаточно обоснованное суждение о его подлинном месте в историческом календаре XX в. В связи с этим уместно напомнить слова К.М. Симонова, который писал, что «споры о личности Сталина и его роли в истории нашего общества — споры закономерные. Они будут еще происходить и в будущем. Во всяком случае, до тех пор, пока не будет сказана, а до того изучена вся правда, полная правда о всех сторонах деятельности Сталина во все периоды его жизни... Это был политик, личность, которую не выбросишь из истории».
Таким образом, модель управления, зафиксированная Конституцией 1936 г., не меняла природу Советского государства и принципы его организации. Система управления обслуживала задачи управления страной в преддверии неизбежной войны. Это вело к дальнейшей централизации управления, усилению административно-директивного способа решения возникавших проблем. Бурный рост количества наркоматов, главков, управлений, отделов призван был ускорить подготовку государства к войне, повысить боевые качества ее вооруженных сил. Политические репрессии и необоснованно частые смены командного состава отрицательно сказались на мобилизационном потенциале общества, дезориентировали управление армией, снижали ее боеспособность. В то же время крайняя централизация управления во всех сферах государственной, хозяйственной и общественной жизни страны была вызвана объективными условиями.
Итак, каковы особенности государственного управления в годы Великой Отечественной войны? Во-первых, это безмерная концентрация власти в центре. Она выразилась в том, что довольно узкий круг одних и тех же лиц входил в состав основных руководящих органов: Политбюро ЦК ВКП(б), СНК СССР, ГКО, Ставки ВГК. Этими лицами были Сталин и его ближайшее политическое окружение — Молотов, Маленков, Микоян, Берия, Щербаков, Каганович, а также военные - Жуков, Шапошников, Тимошенко, Кузнецов, А.И. Антонов, Василевский, Ворошилов и некоторые другие. Зачастую невозможно было провести грань между органами, которые они представляли. Тем более что многие из них занимали одновременно несколько постов и должностей. Так, Сталин одновременно был Генеральным секретарем ЦК партии. Председателем Совнаркома СССР, Председателем ГКО, Верховным Главнокомандующим и наркомом обороны. Решения одних и тех же лиц могли быть оформлены протоколом заседания Политбюро, СНК СССР или ГКО. Это, с одной стороны, давало определенный положительный эффект, поскольку вопросы решались оперативно, без траты времени на согласования. С другой стороны, слишком узкий состав высшего руководства (10-12 человек) таил в себе опасность субъективизма, произвола, бесконтрольности, недостаточной проработки некоторых решений. По существу одни и те же лица принимали решения, организовывали их выполнение и контролировали результаты работы. В случае неудач всегда отыскивались «козлы отпущения» среди подчиненных исполнителей. Поэтому кадровая чехарда, особенно на начальном этапе войны, была обычным делом. К примеру, с июня по октябрь 1941 г. должность командующего войсками Западного фронта занимали П.Г. Павлов, Тимошенко, И.С. Конев, Жуков.
Во-вторых, особенностью системы управления в военное время было то, что существенно возросла роль органов исполнительной власти. Поскольку сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней неоднократно переносились, решения исполнительных органов воспринимались как законы. В целом советская система управления выдержала испытания войной и обеспечила победу над сильным и организованным противником.
Контрольные вопросы и задания
1. В чем необходимость принятия нового Основного закона страны 1936 г. и его отличие от предшествовавших Конституций РСФСР и СССР?
2. Каковы изменения в органах власти и управления, осуществленные на основе Конституции 1936 г.?
3. Назовите основные меры управленческого характера по укреплению обороноспособности страны в предвоенный период.
4. Каковы особенности управления страной в годы Великой Отечественной войны?
5. Охарактеризуйте роль И.В. Сталина в управлении страной в предвоенные годы и в период Великой Отечественной войны.
Рекомендуемая литература
История государственного управления в России. Ростов-на-Дону, 1999.
История России. XX в. М„ 1999.
Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940 гг. М„ 1998.
Похлебкин В.В. Великая война и несостоявшийся мир. 1941-1945-1994. Военный и внешнеполитический справочник. М.,1997.
©Чернев АД., 2003
1. Органы государственного управления
Особенности государственного управления
Победа Советского Союза в Великой Отечественной войне не привела к сколько-нибудь значительным изменениям в государственном устройстве страны. Советский политический режим, в особенности в послевоенный его период, неотделим от фигуры своего главного архитектора — И.В. Сталина. С окончанием войны и упразднением ГКО Сталин продолжал совмещать посты руководителя партии и правительства и, таким образом, по-прежнему сохранял в целости свою единоличную власть. К этому времени его культ достиг своего апогея — сказалась начатая после Сталинградской битвы идеологическая кампания по возвеличиванию роли партии и Сталина в деле разгрома врага — отныне в сознании многих людей победа олицетворялась с его именем.
После войны были предприняты попытки модернизировать систему управления страны. 14 марта 1946 г. по предложению Политбюро Пленум ЦК партии избрал редакционную комиссию по внесению некоторых изменений в Конституцию СССР и определил вопросы, которые предстояло решить на заседаниях Верховного Совета СССР. На этом же заседании Пленума по предложению Сталина было решено заменить М.И. Калинина на посту Председателя Президиума Верховного Совета СССР Н.М. Шверником. На заседании Пленума 18 марта определялся также персональный состав Правительства СССР и Президиума Верховного Совета СССР. Соответствующие законы были приняты Верховным Советом СССР только на следующий день 19 марта.
В текст Конституции СССР были внесены изменения и дополнения, связанные с преобразованием Совнаркома СССР в Совет Министров СССР и Совнаркомов союзных и автономных республик в Советы Министров союзных и автономных республик, с присвоением Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР, изменением административно-территориального устройства союзных республик.
Еще одним изменением в области управления должна была стать новая программа ВКП(б). К концу жизни Сталин окончательно уверовал в необходимость создания идеальной государственной машины, с помощью которой стало бы возможным регулировать все природные и общественные процессы, включая экономику. Об этом свидетельствуют его рабочие записи послевоенных лет, речи, доклады и иные сочинения. «В области политического строительства, — писал он в 1947 г., напутствуя академиков, которым была дана задача - подготовить новую Программу партии, -сохранить и усилить советское государство с его армией, с его органами разведки и администрации, — пока существует капиталистическое окружение». В этих словах нет ничего общего с теми пунктами второй Программы партии, принятой VIII съездом (март 1919 г.), в которых говорилось о постепенном вовлечении в работу по управлению государством «каждого члена Совета» и «всего трудящегося населения поголовно»; о том, что всестороннее проведение этих мер наряду с упрощением функций управления и при повышении культурного уровня трудящихся приведет «к уничтожению государственной власти». Неслучайно эти страницы программного документа партии испещрены сталинскими подчеркиваниями и символичными пометками на полях — «не то». Этот проект остался незавершенным.
Реорганизация органов исполнительной власти
Изменения в государственном управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик — в советы министров этих республик, наркоматы - в министерства. Совет Министров СССР обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров; он также непосредственно контролировал исполнение своих актов. Одни полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью «введение общепринятых в международной государственной практике наименований», другие видят в этом «свидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССР».
Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) 14 марта 1946 г. Сталин, разъясняя смысл переименований, отмечал, что народный комиссар или вообще комиссар отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и прочее и прочее. Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит и нечего выдумывать такого, которое соответствует периоду неустоявшемуся и общественному строю, который еще не устоялся, не вошел в быт, коль скоро наш общественный строй вошел в быт и стал плотью и кровью, уместно перейти от названия «народный комиссар» к названию «министр». Это народ поймет хорошо, потому что комиссаров чертова гибель.
Далее, давая личностные характеристики отдельным министрам - вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в отношении этой важной государственной фигуры: «Нарком должен быть зверем, он должен работать и непосредственно нести ответственность за работу». Вождь делал все, чтобы выдвинутые по его инициативе на пост министров люди полностью и безоговорочно соответствовали этой формуле: при малейшем срыве в работе, вызвавшем неудовольствие Сталина, человек снимался с должности; нередко он становился заложником политической борьбы со всеми вытекавшими из этого факта последствиями.
Закон об образовании Правительства СССР - Совета Министров СССР — утвердил следующий его состав: И.В. Сталин — Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В.М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР, Л.П. Берия, А.А. Андреев, К.Е. Ворошилов, А.Н. Косыгин - заместителями Председателя;
А.И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР, Н.А. Вознесенский - заместитель Председателя и председателя Госплана СССР, Л.М. Каганович - заместитель председателя и министра промышленности стройматериалов.
К общесоюзным были отнесены 30 министерств, а к союзно-республиканским - 19. К общесоюзным были отнесены министерства: авиационной промышленности, внешней торговли, вооружения, геологии, заготовок, морского флота, путей сообщения, цветной металлургии и др., а к союзно-республиканским: внутренних дел, Вооруженных Сил, высшего образования, государственной безопасности, здравоохранения, иностранных дел, финансов, юстиции и др. В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократно менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, например Военно-Морского Флота (с включением военно-морских сил в состав Наркомата Вооруженных Сил, в 1950 г. стало отдельным министерством), танковой промышленности с передачей его предприятий Министерству транспортного машиностроения, боеприпасов с передачей его предприятий Министерству сельскохозяйственного машиностроения. В промышленности были образованы новые министерства: транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.
После упразднения ГКО при СНК СССР были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и железнодорожного транспорта, другое - под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота, сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 г. оба бюро были преобразованы в Бюро Совета Министров СССР в составе:
Л.П. Берия (Председатель), Н.А. Вознесенский (заместитель), А.Н. Косыгин (заместитель), В.М. Молотов, А.А. Андреев, А.И. Микоян, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович - члены Бюро. Затем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР, которое рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность).
Создание двух оперативных органов — Президиума и Бюро Президиума Совета Министров СССР отражало стремление Сталина сохранить хотя бы видимость своего полного контроля за решением всех важнейших государственных дел — никому не доверяя, он был вынужден осуществлять управление страной «вручную». Однако Сталин не мог председательствовать на всех заседаниях Бюро и Президиума Совета Министров СССР. Председательствовали по очереди заместители Председателя (тогда это были Булганин, Берия, Маленков). Таким образом, очень многие важные вопросы жизни страны решались без непосредственного участия главы государства.
Особое место среди государственных органов занимал Специальный комитет при ГКО, образованный 20 августа 1945 г. После упразднения ГКО Спецкомитет при ГКО был преобразован в Спецкомитет при СНК СССР. В его состав входили: Л.П. Берия (председатель), Г.М. Маленков, Н.А. Вознесенский, Б.Л. Ванников, А.П. Завенягин, И.В. Курчатов, П.Л. Капица, В.А. Махнев, М.Г. Первухин. На Спецкомитет возлагалось руководство «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана». Сюда относилось и развитие научно-исследовательских работ, и создание сырьевой базы по добыче урана, и организация промышленности по его переработке, и строительство атомно-энергетических установок, и, наконец, разработка и производство самой атомной бомбы. На Берию также возлагалась организация закордонной разведки для получения информации об урановой промышленности и атомной бомбе. При комитете был создан Технический совет членами которого являлись прославленные ученые - А.И. Алиханов, А.Ф. Иоффе, П.Л. Капица, И.К. Кикоин, И.В. Курчатов, Ю.Б. Харитон, В. Г. Хлопин. Непосредственное руководство всеми работами поручалось Первому главному управлению при СНК СССР, подчинявшемуся Спецкомитету. Комитет наделялся обширными (исключительными) правами: для обеспечения возложенных на него заданий он мог издавать распоряжения, «обязательные к выполнению для наркоматов и ведомств», имел свой аппарат и финансирование. Создание Спецкомитета - блестящий пример оригинального подхода к решению не только сложнейшей политической и научно-технической, но и управленческой задачи, что позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Опыт деятельности Спецкомитета сыграл большую роль в становлении военно-промышленного комплекса СССР.
Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, единственная завершенная реформа в послевоенном управлении страны. При всей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя.
Партаппарат: высшие и местные органы управления
Менее заметными, но никак не менее важными были изменения в деятельности партийного аппарата и организации деятельности номенклатуры. В условиях однопартийной системы и господства коммунистической партии, отсутствия действительного, а не формального принципа разделения властей провести четкую грань между партийным и государственным аппаратом весьма непросто, так как по существу партия являлась всеохватывающим организмом, использовавшим государственные органы в качестве инструмента собственной власти.
Важнейшие вопросы в сфере экономики страны в послевоенный период, так же как и в других областях жизни советского общества, оформлялись в виде протокольных решений Политбюро. Их управленческое воздействие — цели и задачи, состав исполнителей и сроки полномочия ответственных лиц - находило отражение в проектах постановлений ЦК партии или Совета Министров СССР, а нередко в проектах совместных постановлений обоих органов, представленных на утверждение Политбюро. В особых случаях для решения приоритетных экономических проблем (например, ленд-лиза, зарубежных кредитов, денежной реформы, репараций из Германии и др.) создавались специальные комиссии Политбюро под председательством одного из его членов с привлечением в состав комиссии представителей всех заинтересованных органов и организаций. Комиссия готовила предложения, которые после одобрения их Политбюро опросом или единолично Сталиным оформлялись в виде директив ЦК или в форме все тех же постановлений ЦК или Совета Министров СССР.
Независимо от того, в каком виде (партийной директивы или правительственного постановления) доводилось решение Политбюро до исполнителей, оно олицетворяло партийную монополию на управление и тотальный контроль партии за выполнением всех государственных решений. Будучи абсолютной властью по отношению ко всем управленческим структурам Советского государства, сама партия не несла никакой ответственности перед обществом за правильность и эффективность принимаемых ею управленческих решений. Это делало неизбывным конфликт власти и общества.
К концу 1946 г. сеть местных партийных органов состояла из 15 ЦК Компартий союзных республик, 161 крайкома и обкома, 24 окружкомов, 507 горкомов, 531 городского и 4214 сельских райкомов. Именно на этих профессиональных кадрах лежала главная ответственность за проведение государственных решений и партийных директив на местах. Важным средством контроля за верхушкой аппарата стало положение, внесенное в Устав КПСС на XIX съезде партии о том, что критика и самокритика рассматривается не как право члена партии, а как его «прямая обязанность». Еще в декабре 1949 г. Политбюро, проверив деятельность секретаря МК и МГК ВКП(б) Г.М. Попова, констатировало, что он «не обеспечивает развертывания критики и самокритики в Московской партийной организации... пренебрежительно относится к идущей снизу критике». Это стало одним из поводов его скорой отставки.
В августе 1946 г. произошло преобразование оргинструкторского отдела ЦК ВКП(б) в Управление по проверке партийных органов с одновременным созданием группы инспекторов ЦК. Деятельность уполномоченных Комиссии партийного контроля (КПК) при ЦК ВКП(б) в республиках, краях и областях прекращалась.
Существенно изменилась структура аппарата ЦК партии: после упразднения производственно-отраслевых отделов в нем осталось два управления (кадров, агитации и пропаганды) и два отдела (оргинструкторский, внешней политики). По мнению отдельных историков, подобное решение было связано с особенностями советской управленческой системы: с одной стороны, партийная элита понимала, что увязает в хозяйственных делах и тем самым теряет свои политические функции, а, с другой — отказ от непосредственного участия в экономике угрожал ей утратой реальной власти, поскольку именно государственные структуры в лице министерств, ведомств и госкомитетов контролировали и распоряжались главными материальными, финансовыми и людскими ресурсами страны.
В июле 1948 г. структура аппарата ЦК ВКП(б) была вновь реорганизована: воссоздавались производственно-отраслевые отделы, а внутри них — сектора. Действовали следующие отделы: пропаганды и агитации; партийных, профсоюзных и комсомольских органов; внешних сношений; тяжелой промышленности; легкой промышленности; машиностроения; транспортный; сельскохозяйственный; административный; планово-финансово-торговый отделы. Общее руководство отделами осуществляли секретари ЦК КПСС А.А. Жданов, Г.М. Маленков, М.А. Суслов, А.А. Кузнецов, П.К. Пономаренко. В последующие годы структура аппарата ЦК все время разветвлялась и росла.
На XIX съезде партии (октябрь 1952 г.) Политбюро было преобразовано в Президиум ЦК, состав которого был значительно расширен (25 членов и 11 кандидатов). Из членов Президиума было выделено Бюро, в которое вошли Л.П. Берия, Н.А. Булганин, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович, Г.М. Маленков, М.Г. Первухин, М.З. Сабуров, И.В. Сталин, Н.С. Хрущев. Состав Секретариата ЦК был расширен до 10 человек (А.Б.Аристов, Л.И. Брежнев, Н.Г Игнатов, Г.М. Маленков, Н.А. Михайлов, Н.И. Пегов, П.К. Пономаренко, И.В. Сталин, М.А. Суслов, Н.С. Хрущев). Оргбюро упразднялось.
Изменения в составе политического руководства страны отразили промежуточные итоги борьбы за власть между различными группировками; расширение состава высших партийных органов за счет прихода сравнительно новых для аппарата ЦК людей ослабляло позиции старой «сталинской гвардии» (прежде всего В.М. Молотова и А.И. Микояна) и играло на руку стареющему вождю.
2. Советская номенклатура
Номенклатурный принцип управления сочетал требование беспрекословного подчинения нижестоящих звеньев управления — вышестоящим и применение террора как одного из средств обеспечения управления. К этому необходимо добавить реальную борьбу за власть, развернувшуюся среди наследников Сталина в послевоенный период.
Борьба за власть и вождизм
Сталин умело тасовал управленческую колоду: в среде высших управленцев он внимательно следил за сохранением баланса сил между отдельными группировками при его, Сталина, абсолютном приоритете в решении основных вопросов внутренней и внешней политики, выработке общестратегического курса страны, а среди периферийных работников не давал возможности чиновникам укорениться на одном месте и создать устойчивую, сплоченную и достаточно автономную региональную бюрократию. На март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК союзных республик 19 находились на своем посту до 1 года, 47 — от 1 года до 3 лет и 20 — свыше 5 лет. Отсюда постоянные реорганизации и кадровые перестановки. Стремление Сталина к сохранению своей абсолютной и единоличной власти объясняло многие политические процессы послевоенного времени и те репрессии, которые применялись к их участникам.
В то же время Сталин инициировал продвижение новых молодых кадров на высокие посты в руководстве, что позволяло дополнительно сдерживать амбиции наиболее авторитетных политиков из его прежнего окружения - В.М. Молотова, А. А. Жданова, А.И. Микояна, Л.М. Кагановича и выдвинувшихся за годы войны Г.М. Маленкова, Л.П. Берии, Н.А. Вознесенского, А.А. Кузнецова.
В октябре 1945 г. в связи с отъездом Сталина на отдых в Сочи в средствах массовой информации Италии, Франции, Англии, США и других стран стали распространяться слухи о серьезной болезни Сталина, о том, «что в Москве происходит ожесточенная закулисная борьба за власть между маршалом Жуковым и министром иностранных дел Молотовым, которые пытаются занять диктаторское место Сталина». Сообщалось также, что Жуков имеет за собой поддержку армии, а за Молотовым стоит Коммунистическая партия. Преклонный возраст Сталина и его болезни, по мнению западных обозревателей, должны были стать одними из главных факторов для маневров его преемников.
Конец слухам был положен после того, как в конце октября посол США в СССР Гарриман посетил Сталина в Сочи и заявил, что «генералиссимус находится в добром здравии и слухи о его болезни не имеют никаких оснований». Эта идеологическая акция показала стареющему вождю, что Запад предпочел бы видеть на его месте авторитетного преемника из сталинского окружения, который бы более лояльно относился к внешнеполитической линии Запада.
Неосторожное обещание Молотова американскому корреспонденту в Москве смягчить цензуру в Советском Союзе, а также высказанное маршалом Жуковым желание посетить США до конца
1945 г. вызвали появление многочисленных комментариев в западной прессе и усилили подозрения Сталина в отношении своих возможных соперников. Неудивительно, что вскоре после описанных событий он лишил Молотова своего политического доверия, заставив последнего пройти через унизительную процедуру покаяния и признания политических ошибок в присутствии других членов Политбюро — Маленкова, Берии, Микояна.
Затем настала очередь Жукова. Используя показания бывшего командующего ВВС маршала авиации А.А. Новикова и ряда других генералов против Жукова, нередко выбитых под пытками, Сталин вместе с маршалами Н.А. Булганиным и А.М. Василевским в июне
1946 г. подготовил приказ министра Вооруженных Сил СССР, в котором среди других обвинений, предъявленных Жукову, говорилось, что он противопоставлял себя правительству и Верховному Главнокомандованию. Жуков был освобожден от должностей главкома Сухопутными войсками, Главноначальствуюшего Советской военной администрации в Германии и заместителя военного министра и назначен командующим в Одесский военный округ.
Репрессии против Жукова и некоторых других военачальников (В.Н. Гордова, Ф.Т. Рыбальченко, Г.И. Кулика) отразили сложный узел противоречий между партийно-государственной властью и военными, роль которых в жизни общества безмерно выросла за время Отечественной войны 1941—1945 гг. Послевоенные претензии армии на особую роль в обществе подпитывались и особым отношением народа к армии, в которой справедливо видели защитницу не только от врага внешнего, но и от притеснений властей внутри страны. Победа над жестоким врагом раскрепостила армию, дала ей уверенность в своих силах, в возможности изменить жизнь к лучшему, усилила критический настрой по отношению к царившим в Советском Союзе порядкам. О подобных настроениях в войсках спецслужбы регулярно информировали руководство страны.
Наказывая Жукова и других военачальников, Сталин давал попять, что военные заслуги в новой мирной жизни ничего не значат и армия не должна вмешиваться в политику, а заниматься сугубо военными делами.
За годы войны многие видные партийные и государственные деятели - А.А. Кузнецов, Г.М. Маленков, Н.С. Хрущев, Л.П. Берия, Н.А. Булганин — выезжали в действующую армию как члены ГКО или представители Ставки, они также входили в состав военных советов ряда фронтов и там, на местах, устанавливали тесные взаимовыгодные связи с военачальниками, многим из них протежировали в военной карьере, при распределении Ставкой резервов для проведения крупных операций. Эти связи сохранились и после войны. Неслучайно два представителя высшей партийно-государственной номенклатуры — Берия и Булганин — с согласия других маршалов были удостоены звания «Маршал Советского Союза». Поэтому одна из целей сталинской акции против Жукова заключалась в том, чтобы оборвать эти связи, перессорить маршалов между собой, используя их взаимные обиды или зависть, и тем самым лишить их возможности оказывать серьезное влияние на политику.
Отражением сталинской политики «перетряхивания кадров» стали не только персональные изменения в составе ЦК партии и его органов, но и в министерской среде. За 1945—1953 гг. трижды менялись наркомы (министры) в НКГБ/МГБ СССР (В.Н. Меркулов, B.C. Абакумов, С.Д. Игнатьев), в Минвнешторге СССР (А.И. Микоян, М.А. Меньшиков, П.Н. Кумыкин), в Минлегпроме СССР (С.Г. Лукин, Н.Е. Чесноков, А.Н. Косыгин); неоднократно менялись и руководители других министерств СССР.
Дополнительным средством контроля за советской номенклатурой стали «суды чести», введенные в марте 1947 г. специальным постановлением Политбюро ЦК ВКП(б) в министерствах СССР и центральных ведомствах. В конце 40-х гг. для руководящих и ответственных работников министерств вводились персональные звания и утверждались положения о прохождении службы этой высшей категории государственных чиновников, что повышало их престиж.
Явным продолжением борьбы за власть, попыткой в принципе исключить самую возможность появления оппозиции стало «Ленинградское дело». В августе 1949 г. без санкции прокурора были арестованы бывшие секретарь ЦК ВКП(б) и член ЦК А.А. Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома и горкома П.С. Попков, Председатель Совета Министров РСФСР М.И. Родионов, председатель Ленинградского горсовета П.Г. Лазутин и бывший председатель Ленинградского облисполкома Н.В. Соловьев. В октябре того же года был арестован бывший член Политбюро ЦК ВКП(б), председатель Госплана СССР и заместитель Председателя Совета Министров СССР Н.А. Вознесенский. К подследственным на допросах применялись меры физического воздействия. Следствие над обвиняемыми по так называемому Ленинградскому делу МГБ осуществляло совместно с ЦК ВКП(б) и КПК при ЦК ВКП(б). Летом 1951 г. был арестован бывший министр госбезопасности СССР B.C. Абакумов, который показал на допросе: «Мы можем и бить арестованных — в ЦК ВКП(б) меня и моего первого заместителя Огольцова неоднократно предупреждали о том, чтобы наш чекистский аппарат не боялся применять меры физического воздействия к шпионам и другим государственным преступникам, когда это нужно».
Аналогичный характер имели «дело о Еврейском антифашистском комитете», «дело сотрудников МГБ», «дело врачей». За каждым из них явственно ощущалась борьба за власть в стране.
Суровыми мерами поддерживалась и существовавшая социальная система. Надежды, что после войны Сталин отменит колхозы, были широко распространены среди солдат и офицеров действующей армии. Однако эти разговоры пресекались уже во время войны. Военная цензура запрещала писать о продовольственных и других трудностях, о стихийных бедствиях, о неурядицах в колхозах, об очередях. Письма, содержавшие, по мнению цензоров, «антисоветские» высказывания, передавались в органы МГБ для «оперативной разработки», авторы подобных писем, как правило, арестовывались.
Особенно трудно жилось в деревне. Статья 118 Конституции гарантировала гражданам СССР право на труд, т.е. «на получение гарантированной работы с оплатой их труда в соответствии с его количеством и качеством». Однако непреодолимым барьером для многих колхозников, не имевших в те годы гарантированной оплаты труда, на пути в лучшую, городскую жизнь были незыблемые нормы паспортного законодательства.
25 декабря 1950 г. министр юстиции СССР К.П. Горшенин сообщал секретарю ЦК ВКП(б) Г.М. Маленкову: «Одни суды считают, что по действующему законодательству самовольный уход колхозников в отход не наказуем в уголовном порядке и выносят в таких случаях оправдательные приговоры. Другие выносят в этих случаях обвинительные приговоры. Министерство юстиции считает, что колхозники, не выработавшие обязательного минимума трудодней в связи с самовольным, без разрешения колхоза, уходом в отход, должны нести ответственность по указу от 15 апреля 1942 г. за тот период, в течение которого они ушли из колхоза, с отбытием наказания по месту работы». Такие же точно суровые меры министр предлагал и в отношении детей колхозников, достигших 16-летнего возраста, даже «в случаях, когда их членство в колхозе не оформлено». Характерным штрихом политики в этой области стало отклонение на Бюро Совета Министров СССР в 1949 г. предложения МВД по распространению паспортной системы на сельское население.
Личная власть вождя над всеми, в том числе и в первую очередь над аппаратом, составляла, по мнению Сталина, государственную власть. Мнение самого аппарата по этому принципиальному вопросу было иным. Сподвижники Сталина не хотели мириться с вождизмом как непременным атрибутом его власти. Неслучайно в знаменитом докладе Хрущева на XX съезде «О культе личности и его последствиях» была фраза о том, что «Сталин все больше и больше перестал считаться с членами ЦК партии и даже с членами Политбюро. Сталин полагал, что он может теперь сам вершить все дела, а остальные нужны ему как статисты».
Сталин, укрепляя свою личную власть, тем самым укреплял и государственную. При этом в ходе строительства он не только опирался на аппарат, но и был вынужден бороться против него, с его разрастанием и его силой. В этих условиях вождизм Сталина был закономерен, ибо являлся способом разрешения этого исторического противоречия. Важным свойством системы вождизма было непосредственное обращение Сталина к народу, минуя официальные учреждения власти. В своей программной речи перед избирателями 9 февраля 1946 г. Сталин подчеркнул, что главный итог закончившейся войны - наша победа, которая была одержана благодаря превосходству советского общественного и государственного строя, Вооруженных Сил нашей страны, правильной политике Коммунистической партии. Тем самым Сталин пытался максимально использовать в своих личных политических целях кредит народного доверия к нему, как к руководителю страны-победительницы. Он также стремился идеологически обосновать необходимость расширения социальной опоры своего режима, отмечая в упомянутой речи, что разница между беспартийными и коммунистами в СССР «формальная», поскольку их объединяет советский общественный строй. «Важно, — замечал в этой связи Сталин, — что и те и другие творят одно общее дело».
Профессиональные особенности советской номенклатуры
В отличие от рядовой партийной массы, которая в те годы по своему социальному статусу действительно мало чем отличалась от беспартийной, роль профессиональных управленцев в советском обществе была принципиально иной.
Советский служащий, управленец, включенный в номенклатуру, был обязан обладать рядом теоретических знаний и практических навыков. Он должен был строго следовать директивам вышестоящих органов. Ему следовало сохранять определенный уровень социальной стабильности во вверенном ему коллективе или отрасли управления. Он объединен с себе подобными в достаточно однородную социальную среду, где пригодность каждого к данному слою определялась управленческим аппаратом на основе принципа индивидуального приема и индивидуальных результатов.
Сложным является вопрос о социальных границах правящего слоя, его высших, средних и низших этажей. К концу сталинского периода и началу хрущевского правления (декабрь 1953 г.) по основной номенклатуре ЦК КПСС числилось 13,3 тыс. человек. Это без учета номенклатурных работников центрального аппарата ЦК партии, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, представлявших высший эшелон советской бюрократии. Еще около 10,3 тыс. человек входило в так называемую учетно-контрольную номенклатуру ЦК. Итак, речь идет о 24 тыс. человек, составлявших средний эшелон правящего слоя. Калька номенклатурных должностей накладывалась на все стороны жизни огромного государства - политическую, экономическую, культурную, военную.
Эти должностные лица с помощью подчиненного им аппарата на основе директив из Центра осуществляли управление страной. Перечень номенклатурных должностей неоднократно пересматривался. Хотя назначение на должность по основной номенклатуре утверждалось ЦК КПСС, сама кандидатура являлась предметом торга, компромисса или «обмена» между различными ветвями власти (парт- и госаппаратом, карательными ведомствами) и представителями различных господствовавших элит.
Численность административного персонала
Правительство стремилось сократить численность административно-управленческого персонала в народном хозяйстве СССР. И до войны, и после нее Совнарком специальными постановлениями запретил производить какие-либо реорганизации управленческого и хозяйственного аппарата, создавать новые организации и учреждения, изменять должностные наименования и должностные оклады без разрешения Государственной штатной комиссии (ГШК). Этот специально созданный государственный орган при правительстве СССР проводил большую работу по пересмотру штатов учреждений, организаций и предприятий всех общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств, что позволило сократить численность управленческого и подсобного персонала в J947 г. на 778 тыс. человек, в 1948 г. - на 441 тыс. человек. Одновременно пересматривались штаты управленческого аппарата организаций республиканского и местного подчинения. В 1946 г. специальным постановлением Совмина СССР аннулировал вакантные должности управленческого персонала, в результате чего было закрыто в целом по стране 730 тыс. должностей.
Еще одним способом борьбы с ростом низового бюрократического аппарата было введение типовых штатов: если до войны действовало только три типовых штата, то в начале 1950 г. - 357. Штаты массовых организаций (больниц, роддомов, поликлиник, школ, библиотек, машинно-тракторных станции и пр.) были почти полностью типизированы.
Если нижние этажи учрежденческого организма народного хозяйства страны можно было сравнительно легко очищать от излишка бюрократической массы, то в центральном аппарате министерств и ведомств дело обстояло по-иному. Во-первых, их руководящий состав сам входил в основную номенклатуру ЦК КПСС, т.е. по существу, они являлись проводниками политики партии (директив Центра) в жизнь. Следовательно, они были неуязвимы как основной с точки зрения управления социальный слой; перемещения и увольнения, касавшиеся отдельных (пусть даже высших) фигур, не затрагивали их интересов как правящего социального слоя. Их перемещали - в сталинское время нередко вплоть до физического устранения, - но их же растили и берегли. Во-вторых, верхушка госаппарата имела собственную номенклатуру должностей, что давало им серьезные шансы в борьбе с очередным «крестовым походом» Центра против бюрократии. Иными словами, борьба с бюрократией проводилась руками самой же бюрократии и потому не могла иметь победного завершения. В докладе заместителя председателя ГШК Кузина «О работе по усовершенствованию и удешевлению государственного и хозяйственного аппарата», направленном Сталину в феврале 1950 г., отмечалось, что общая численность штатов центрального аппарата министерств и ведомств СССР составляла 101,5 тыс. человек (без МВС, МВД и МГБ) против 87 тыс. человек в довоенный период, т.е. увеличилась на 17% за десять лет.
Несмотря на рост образовательного уровня в стране, советским народным хозяйством по-прежнему управляли люди, не имевшие соответствующей профессиональной подготовки: по данным 31 министерства и ведомства СССР, из 18,4 тыс. экономистов и инженеров, работавших в центральном аппарате к январю 1950 г., половина не имела высшего образования.
Идеологическая подготовка кадров
Задача профессиональной подготовки и переподготовки чиновников воспринималась как очень актуальная. Особо серьезное значение придавалось руководством страны идейно-политическому (идеологическому) воспитанию партийно-советских работников государственного аппарата. Всего к 1950 г. в системе партийного просвещения занималось около 5 млн коммунистов и свыше 2,5 млн беспартийных. Среди работ, обязательных к изучению, были «Краткий курс истории ВКП(б)» и «Иосиф Виссарионович Сталин. Краткая биография». Общий тираж первой книги составил за 1938-1953 гг. 43 млн экземпляров на 67 языках, а второй - 17 млн экземпляров. «Краткий курс», согласно партийному постановлению, представлял собой «официальное, проверенное толкование основных вопросов марксизма-ленинизма, не допускающее никаких произвольных толкований». По мнению главного партийного идеолога тех лет А.А. Жданова, «Краткий курс» должен был способствовать тому, чтобы «овладели большевизмом не только кадры пропагандистов, но и кадры советские, кадры хозяйственные, кооперативные, учащаяся молодежь...которые имеют непосредственное отношение к управлению государством».
В министерствах и ведомствах действовали, как правило, краткосрочные курсы переподготовки, на которых изучались та кие общественные дисциплины, как история ВКП(б) и политэкономия, диалектический и исторический материализм. Хотя нередко обучение носило для многих чиновников формальный характер, оно достигало своей главной цели - массированной, постоянной идеологической обработки населения, в том числе государственного аппарата, служащих.
2 августа 1946 г. ЦК ВКП(б) принял постановление «О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских работников», в котором ставилась задача в три—четыре года охватить партшколами и курсами по переподготовке партийных и советских работников основные руководящие республиканские, краевые, областные, городские и районные партийно-советские кадры. Для работников областного, краевого и республиканского масштаба организовывалась Высшая партийная школа (ВПШ) на базе действовавшей Высшей школы парторганизаторов при ЦК ВКП(б). Для подготовки теоретических кадров партии образовывалась Академия общественных наук (АОН) при ЦК ВКП(б) с 3-годичным сроком обучения аспирантов, а также девятимесячные курсы для переподготовки преподавателей общественных наук.
Успехи Сталина в борьбе с аппаратом и бюрократией казались таковыми лишь на первый взгляд. Политические идеалы вождя, воплощенные в его последних работах и практических делах, принуждали советское общество решать нереальную задачу. Борьба СССР за роль мирового лидера все больше разводила в разные стороны народ и власть. Последняя не могла справиться даже со своими внутренними проблемами: ликвидация Сталиным многих крупных фигур из своего ближайшего окружения вела к постепенному «осереднячиванию» правящей элиты. Сохранялась довоенная модель экономического развития страны, основанная преимущественно на принуждении, ручном труде, количественных методах, непрофессионализме управленцев, число которых непрерывно росло. Особым свойством системы было то, что любое начинание в разных областях жизни страны сопровождалось (а часто только этим и ограничивалось) непременным ростом бюрократического аппарата. Так было в годы «культурной революции», когда особенно быстрыми темпами рос административный персонал социально-культурных учреждений, и в годы сплошной коллективизации, когда руководящий персонал на селе вырос почти в пять раз по сравнению с годами НЭПа. Так было и после войны, когда в ходе восстановления народного хозяйства происходил рост числа предприятий и Государственная штатная комиссия только за два года утвердила штаты административно-управленческих работников, почти 40 тыс. новых предприятий и организаций.
Как один из главных создателей советской государственной машины, Сталин реально представлял механизм ее функционирования, знал ее сильные и слабые стороны. Он имел полную информацию о людских и материальных ресурсах, их потерях, связанных с войной, о расшатанной финансовой системе и невиданном со времен НЭПа росте рыночной торговли в стране, которая угрожала основам советской экономики, знал об огромных размерах административного аппарата и укоренении системы кормленчества во всех его звеньях, что грозило системе невиданным социальным взрывом, знал о настроениях населения и надеждах на смягчение режима. Тем не менее он сделал ставку не на реформы, а на дальнейшее укрепление государственной машины. Он избрал репрессии в качестве главного средства воздействия на людей.
Контрольные вопросы и задания
1. Назовите исторические причины, которые обусловили господствующую роль КПСС в системе высших органов государственной власти и управления СССР.
2. Перечислите основные особенности советского политического режима и государственного управления после войны, раскройте их на конкретных исторических примерах.
3. Объясните, в чем заключались сильные и слабые стороны вождизма Сталина.
4. Дайте обобщающую характеристику партийно-советского государственного аппарата, отдельных советских деятелей послевоенного времени.
Рекомендуемая литература
Сталин И.В. Экономические проблемы социализма в СССР. М., 1952.
Каганович Л.М. Памятные записки. М., 1996. Микоян А.И. Так было: размышления о минувшем. М., 1999. Хрущев Н.С. Воспоминания: избранные фрагменты. М., 1997. Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители. 1923—1991. Историко-биографический справочник.М.,1999.
Куманев Г.А. Рядом со Сталиным: откровенные свидетельства. Встречи, беседы, интервью, документы. М., 1999.
Данилов А.А., Пыжиков А.В. Рождение сверхдержавы: СССР в первые послевоенные годы. М., 2001.
Пихоя Р.Г. Советский Союз: История власти. 1945-1991. М., 1998.
Чернев А.Д. 229 кремлевских вождей. Политбюро, Оргбюро, Секретариат ЦК Коммунистической партии в лицах. М., 1996.
©Попов В.П.,2003
1. Начало реформ
Попытки проведения радикальных реформ управления. В послевоенный период в стране сохранялась без каких-либо серьезных изменений та система государственного управления, которая сложилась в 30-е гг. Между тем произошли существенные изменения как в положении СССР в мире, так и в его внутренней жизни. Советский Союз стал военной сверхдержавой, победителем во Второй мировой войне, обладателем ядерного оружия. Внутри страны нарастали противоречия между быстро развивавшимся промышленным сектором экономики, в особенности тяжелой промышленности, и сельским хозяйством. Послевоенные репрессии вызывали плохо скрываемое недовольство в среде партийной, государственной и военной элиты.
Смерть Сталина 5 марта 1953 г. повлекла за собой реформы различных сфер государственного управления. Эти события были предопределены существовавшей три десятилетия особой ролью Сталина как главы государства в партии. В новых условиях требовались иные организационно-управленческие подходы. Реформы затронули все важнейшие управленческие системы.
На совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета СССР, собравшемся в Кремле в последние минуты жизни Сталина, состоялся передел власти в пользу представителей той части высшей партийно-государственной номенклатуры, которые выдвинулись в 30-е гг. Главой государства, Председателем Совета Министров, стал Г.М. Маленков. Его первыми заместителями стали Л.П. Берия, получивший одновременно пост министра внутренних дел, Н.А. Булганин, получивший пост военного министра, В.М. Молотов, вернувший себе после смерти Сталина пост министра иностранных дел, Л.М. Каганович. Пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР получил К.Е. Ворошилов.
Особая роль представителей «старой сталинской гвардии» была закреплена изменениями в составе Президиума ЦК КПСС. Вместо прежнего, утвержденного после XIX съезда КПСС численностью в 25 человек, новый насчитывал 11 членов и 4 кандидатов в члены Президиума. Членами Президиума стали Маленков, Берия. Молотов, Ворошилов, Хрущев, Булганин, Каганович, Микоян, Сабуров, Первухин. Кандидатами в члены Президиума - Шверник, Пономаренко, Мельников, Багиров. Секретарями ЦК стали С.Д. Игнатьев, П.Н. Поспелов, Н.Н. Шаталин.
Принципиальный характер имели попытки четко разграничить полномочия высших государственных и партийных учреждений. 14 марта - на девятый день после смерти Сталина — состоялся Пленум ЦК КПСС. На Пленуме было принято решение о нецелесообразности «совмещения функций Председателя Совета Министров СССР и секретаря ЦК КПСС». Глава Совета Министров Маленков, таким образом, не мог быть секретарем ЦК. Однако было бы преждевременно сделать отсюда вывод об ослаблении позиций Маленкова в руководстве. Следующими пунктами этого постановления было записано: «2. Председательствование на заседаниях Президиума ЦК КПСС возложить на тов. Г.М. Маленкова. 3. Руководство Секретариатом ЦК КПСС и Председательствование на заседаниях Секретариата ЦК КПСС возложить на секретаря ЦК КПСС тов. Хрущева Н.С.».
Будучи главой исполнительной власти, Г.М.Маленков одновременно возглавил деятельность высшего политического института страны — Президиума ЦК КПСС. Работой аппарата ЦК КПСС должен был руководить Н.С.Хрущев, ставший секретарем ЦК и членом Президиума ЦК КПСС. В отличие от своих коллег он не получил никаких государственных должностей. Вместе с тем очевидно, что Хрущев, секретарь КПСС, оказывался в подчиненном положении по отношению к Председателю Совета Министров СССР – Маленкову. На этом этапе истории управления в СССР влияние государственного аппарата было выше, чем аппарата ЦК КПСС. Специальным постановлением Совета Министров СССР были расширены права министров СССР.
Свидетельством начавшихся серьезных перемен в политическом руководстве стало изменение отношения к памяти Сталина. Пропаганда по инерции еще призывала навечно сохранить память о Сталине — генеральном вожде и учителе, великом продолжателе дела Маркса — Энгельса — Ленина. Однако уже на следующий день после похорон, 10 марта, Маленков, выступая на Президиуме ЦК КПСС, подверг критике советскую печать, потребовав обязательно «...прекратить политику культа личности». П.Н. Поспелову, секретарю ЦК по пропаганде, было поручено контролировать прессу, а Хрущеву следить за материалами о Сталине, которые собирались публиковать. Были решительно свернуты попытки создать музей Сталина, остановлено издание его собрания сочинений. Решением Президиума ЦК КПСС было запрещено нести портреты «вождей» на первомайской демонстрации 1953 г.
Изменения в составе министерств и ведомств. Радикальные изменения были намечены и частично реализованы по отношению к министерствам и центральным ведомствам. Уже 15 марта 1953 г. произошло резкое сокращение числа министерств (количество министерств резко сократилось с 51, существовавших в 1952 г., до 25, образованных в 1953 г.). Оно затронуло главным образом связанные между собой отрасли оборонной промышленности и машиностроения. В Министерство машиностроения СССР вошли министерства: автомобильной и тракторной промышленности, машиностроения и приборостроения, станкостроения, сельскохозяйственного машиностроения. В другое сохранившееся Министерство транспортного и тяжелого машиностроения вошли Министерство тяжелого машиностроения, транспортного машиностроения, строительного и дорожного машиностроения, судостроительной промышленности. Новое Министерство оборонной промышленности включило в себя два из нескольких оборонных министерств — вооружения и авиационной промышленности.
Пересмотр карательной политики. Уже в первые недели после смерти Сталина были проведены масштабные акции по прекращению политических репрессий, направленных прежде всего против представителей элиты. В первых числах апреля 1953 г. «дело врачей» было официально отменено, ответственность за незаконные аресты была возложена на прежнее руководство Министерства госбезопасности. За этим последовали оправдания репрессированных деятелей авиационной промышленности и командования ВВС, конструкторов артиллерийской техники, партийных работников, пострадавших по «Ленинградскому делу», деятелей «Еврейского антифашистского комитета» и др. Эти решения были тем более важны, что они давали представителям партийно-государственной элиты известную гарантию от практики повторения массовых репрессий в будущем.
Были приняты меры по возвращению на родину людей, «незаконно выселенных с территории Грузинской ССР» на основании решений Особого совещания МГБ СССР. По предложению Берии готовились также предложения в ЦК КПСС о положении немцев, граждан СССР, высланных в годы войны в спецпоселения.
Наряду с реабилитацией обвиненных по отдельным политическим процессам Берия предложил внести ряд изменений в существовавшую тогда судебную систему. Он выступил с инициативой ограничения полномочий внесудебного органа - Особого совещания, проведения амнистии в стране. Из 2,5 млн заключенных были амнистированы около 1 млн человек, осужденных на срок до 5 лет за должностные преступления, престарелых, женщин, имевших детей до 10 лет, несовершеннолетних, тяжелобольных.
Из состава МВД СССР был передан в гражданские министерства целый ряд предприятий и строек: Дальспецстрой на Колыме, спецуправление Енисейскстрой, Главное управление горно-металлургической промышленности и др. Это привело к прекращению существования «великих строек коммунизма», обеспеченных практически бесплатным трудом узников ГУЛАГа. Среди них - железные дороги Салехард - Игарка, Байкало-Амурская магистраль, Красноярск — Енисейск, тоннель, который должен был связать материк с островом Сахалин, многочисленные гидросооружения — от Главного Туркменского канала до Волго-Балтийского водного пути. Им же была предпринята попытка передать ГУЛАГ — исправительно-трудовые лагеря и колонии с лагерным аппаратом и военизированной охраной в ведение Министерства юстиции СССР.
В первые месяцы после смерти Сталина определилось соперничество между тремя лидерами - Маленковым, Хрущевым и Берией. За последним не было поддержки партийного и государственного аппаратов. Внутри самого МВД продолжалось соперничество между двумя частями аппарата, унаследованными от МВД и МГБ. В этой среде не пользовались поддержкой мероприятия Берии по прекращению прежней карательной практики. Другим раздражавшим фактом для номенклатуры были его настойчивые попытки повысить удельный вес представителей «коренной национальности» в органах управления союзных республик. Участие Берии в репрессиях против военных стало причиной плохо скрываемого недовольства в рядах генералитета. Кроме этого, действия Берии воспринимались его «соратниками по руководству» как потенциальная угроза. Есть свидетельства того, что Берия готовил компрометировавшие материалы против Маленкова и Хрущева.
26 июня 1953 г. Берия был арестован прямо на заседании Совмина СССР. Его осудили по ст. 58 «за измену Родине и действия в интересах иностранного капитала» и расстреляли.
Налоговые реформы в сельском хозяйстве. Одной из острейших проблем начала 50-х гг. была острая нехватка продовольствия. Послевоенная колхозная деревня потеряла миллионы своих тружеников на фронтах Великой Отечественной войны. Работа в колхозах оплачивалась плохо. Крестьяне жили за счет своих подсобных хозяйств, но эти хозяйства были обложены высокими налогами. Неэффективность колхозного производства и непомерные налоги на личные подсобные хозяйства приводили к острой нехватке продовольствия. Даже в Москве существовали проблемы с обеспечением населения самыми необходимыми продуктами — хлебом, картофелем, овощами.
На сентябрьском (1953) Пленуме ЦК КПСС были признаны серьезные проблемы в сельском хозяйстве. Пленум констатировал «нарушение в сельском хозяйстве принципа материальной заинтересованности работников в развитии производства». Он признал неоправданно высокими налоги, собиравшиеся с приусадебных участков, и указал на связь между этими налогами и снижением числа коров, свиней и овец в хозяйстве колхозников. В решениях Пленума были предусмотрены налоговые льготы, которые должны были способствовать восстановлению поголовья скота в подсобных хозяйствах. С колхозников, рабочих и служащих списывалась задолженность по обязательным поставкам продуктов животноводства.
Решения Пленума были оформлены соответствующими законами. В 1954 г. отменены налоги на владение коровами и свиньями, в 1958 г. - обязательные поставки продуктов сельского хозяйства с личных приусадебных участков колхозников, рабочих и служащих. Были значительно повышены закупочные цены на мясо, молоко, масло, зерновые. В период 1952-1958 гг. они выросли: на крупный рогатый скот - в 12 раз, на пшеницу — в 6 раз. Выросли и денежные доходы колхозников. Эти меры позволили несколько улучшить положение с продовольствием, способствовали развитию частного производства мяса, молока, овощей, молочных продуктов в крестьянских хозяйствах, непосредственно облегчили жизнь миллионов граждан СССР в городах и деревнях, создали благоприятные условия для ведения личного подсобного хозяйства по всей стране. Двенадцатого марта 1954 г. Маленков, выступая перед избирателями, сделал ряд важных заявлений. Он предложил изменить систему приоритетов в экономике и усилить финансирование легкой промышленности. Это означало попытку разорвать давнюю традицию преимущественного развития тяжелой промышленности, ее оборонных отраслей. Характеризуя международное положение страны, он заявил, что «Советское правительство стоит за дальнейшее ослабление международной напряженности, ... решительно выступает против политики холодной войны, ибо эта политика есть политика подготовки новой мировой бойни, которая при современных средствах войны означает гибель мировой цивилизации». Положение о том, что мировая война с применением ядерного оружия не будет иметь победителей и приведет к гибели человечества, было совершенно новым и противоречило военным доктринам, принятым в наиболее развитых странах мира о возможности победы в ядерной войне, в том числе и в СССР. Эти шаги политического руководства, отождествлявшиеся в сознании широких слоев населения с деятельностью Маленкова, сделали его в 1953—1955 гг., пожалуй, самым популярным человеком в стране.
Нарастание противоречий между высшими эшелонами государственной и партийной ветвей власти. Со второй половины 1953 г. обострилась борьба за власть между Хрущевым и Маленковым, за которой скрывалось противостояние государственной и партийной частей аппарата управления.
Первый секретарь ЦК Хрущев с начала 1954 г. предложил свой вариант решения продовольственной проблемы в стране. Если меры Маленкова по снижению налогового гнета стимулировали развитие частных подсобных хозяйств, то Хрущев решил осуществить программу создания «агрогородов», рабочие которых должны были работать на государственных предприятиях — в совхозах. Другой его инициативой стало «освоение целинных и залежных земель» на востоке страны — в Казахстане, Западной Сибири, в Оренбургской, Курганской, Омской областях. Были вспаханы и засеяны 60 млн га земли, прежде использовавшиеся по преимуществу в качестве пастбищ. Многие тысячи людей переехали «на целину». Строились поселки, дороги, зернохранилища. После первых успешных лет земледельцы столкнулись с быстрым истощением почвы, с пыльными бурями. Потребовались специальные сельскохозяйственные технологии для ведения зернового хозяйства в таких условиях. Сельское хозяйство, которое за всю историю России и СССР всегда было источником инвестиций для государства, само превращалось в источник получения средств из бюджета, становилось дотационным.
Год за годом тема Сталина и участие его соратников в репрессиях все больше становились оружием в политической борьбе. Инициативу здесь захватил Хрущев, ставший из «просто» секретаря ЦК - Первым секретарем ЦК, раньше других понявший силу партийного аппарата. На январском Пленуме (1955) Хрущев обвинил Маленкова в организации «ленинградского дела». Благодаря этому Хрущеву удалось снять Маленкова с должности Председателя Совета Министров. На его место был назначен Н.А. Булганин. Первый секретарь ЦК Хрущев получил право вести заседания Президиума ЦК КПСС, большая часть которого состояла из заместителей Председателя Совмина и руководителей крупнейших министерств. Тем самым позиции партаппарата в системе управления страной укрепились.
В июле того же года объектом критики за прошлое, за следование в фарватере сталинской политики стал Молотов. Он был снят с поста министра иностранных дел и заменен Д.Т. Шепиловым, которого считали ближайшим помощником Хрущева. «Проблема Сталина» приобретала особый политический смысл и актуальность. И не Сталин в этот момент интересовал Первого секретаря ЦК КПСС Хрущева, а соратники Сталина и его, Хрущева, соперники. Впрочем, критика соратников была тайной. Однако логика политической борьбы требовала следующего шага — сказать об этом вслух. Борьба за власть толкнула Хрущева к его знаменитому выступлению на XX съезде. Заметим, что Хрущев выступал со своим «секретным докладом» перед делегатами съезда уже после официального окончания съезда. Люди, писавшие Хрущеву проект его доклада (секретарь ЦК Поспелов, заместитель председателя Комитета партийного контроля Комаров, секретарь ЦК Аристов и кандидат в члены Президиума ЦК Шверник), сделали все, чтобы свести вопрос о репрессиях ко временам 30-х гг. Виноватыми объявлялись Сталин и наркомы внутренних дел Ежов и Берия. Тщательно обходился вопрос об участии в репрессиях Маленкова, Молотова, Ворошилова, Кагановича и, конечно, самого Хрущева.
Редактируя и переделывая проект доклада, Хрущев сделал главными «антигероями» советской истории не только Сталина, Ежова и Берию, но и своих коллег по Президиуму ЦК Маленкова, Молотова, Кагановича. Он настоял на том, чтобы текст доклада прочитали во всех партийных организациях, во всех крупных предприятиях. Повсеместно стихийно начиналось обсуждение доклада. Люди пытались понять, почему стали возможны массовые репрессии, кто, кроме Сталина, ответствен за преступления недавнего прошлого, кто из тогдашних политиков должен был отвечать за это. По всей стране прокатились митинги студентов — от Иркутска и Томска до Ленинграда. В Грузии, где доклад был воспринят как нападки на великого грузина Сталина, 5-9 марта 1956 г. прокатились беспорядки в Абхазии, вылившиеся в столкновения грузин и мингрелов с русскими, армянами и абхазами. В Тбилиси пик беспорядков пришелся на 9—10 марта. «Секретный доклад» повлиял на «лагерь социализма», подтолкнул проявления массового недовольства в Польше и Венгрии.
Власть заметалась. От планов углубить критику «периода культа личности», провести летом специальный Пленум (с резко антисталинским докладом должен был выступить маршал Г.К. Жуков) перешли к постановлению ЦК 30 июня 1956 г. «О преодолении культа личности и его последствий», построенному по незамысловатому принципу: «с одной стороны» — великий революционер, «с другой стороны» — некоторые ошибки.
В этих условиях пошатнулись позиции и самого Хрущева. Он становился все более опасным для старых членов Президиума — Маленкова, Молотова, Ворошилова, Кагановича и др., последовательно выдавливая их из власти. Более молодых членов Президиума тревожила склонность Хрущева к авантюрам в управлении государством. Было и активное неприятие и опасение последствий антисталинской риторики Первого секретаря ЦК КПСС.
Противники Хрущева в Президиуме ЦК КПСС, являвшиеся в большинстве своем заместителями Председателя Совмина СССР, подготовили попытку его смещения с поста Первого секретаря ЦК КПСС 18 июня 1957 г. Неожиданно для Хрущева было собрано заседание Президиума. Большинство его членов - Маленков, Каганович, Ворошилов, Булганин, Первухин — потребовали отставки Хрущева. Однако Хрущеву удалось затянуть процедуру отставки. Аппарат ЦК КПСС вызвал в Москву первых секретарей обкомов партии и других членов ЦК КПСС. Генералитет во главе с маршалом Жуковым потребовал от членов Президиума немедленного созыва Пленума ЦК. 22—29 июня 1957 г. на Пленуме Хрущеву удалось заручиться поддержкой армии и местного партийного аппарата. Маршал Жуков, а следом за ним и сам Хрущев смогли убедить членов ЦК, что возвращение к власти Маленкова, Кагановича, Ворошилова — главных исполнителей, а часто и инициаторов репрессий — приведет к возобновлению террора и его жертвами могут стать секретари обкомов. Кроме того, осуществление планов заговорщиков - отменить пост Первого секретаря ЦК КПСС - могло привести к ликвидации постов первых секретарей обкомов.
Итогами неудавшегося заговора стало:
— повышение роли партийного аппарата, который на несколько десятилетий вперед подчинил себе государственный аппарат. Первый секретарь ЦК Хрущев стал в феврале 1958 г. Председателем Совмина СССР;
— отставка в октябре 1957 г. Жукова, обвиненного на Пленуме ЦК КПСС в «бонапартизме», игнорировании партийных органов. Отставка Жукова означала устранение армии из политической жизни страны и установление всевластия партийного аппарата;
— ослабление влияния таких ведомств, как Министерство внутренних дел, Министерство обороны, КГБ СССР; повысило роль отделов аппарата ЦК КПСС;
— установление в политической практике определенных гарантий для представителей высшего слоя партийно-государственной номенклатуры; отказ от применения в широких масштабах террора как способа управления.
Совнархозы. Попытка сократить число министерств, предпринятая весной 1953 г., оказалась неудачной. Их количество продолжало увеличиваться. В конце 1956 г. на декабрьском Пленуме ЦК КПСС обсуждалась проблема, как укрепить централизованное планирование промышленности, централизованный контроль над ней. Этот курс в руководстве КПСС связывался с деятельностью члена Президиума ЦК КПСС, первого заместителя Председателя Совмина СССР М.Г. Первухина. Однако к декабрю 1956 г. стало ясно, что составленный под его руководством амбициозный пятилетний план, принятый XX съездом КПСС, оказался нереалистичным.
В начале следующего, 1957 г. Н.С. Хрущев направил в Президиум ЦК КПСС записку «Об улучшении руководства промышленностью и строительством». Была создана комиссия, куда вошли члены Президиума, секретари ЦК, секретари обкомов партии, министры. Предложения Хрущева были вынесены на февральский (1957) Пленум ЦК. В высшей степени радикальные, они меняли весь прежний порядок управления промышленностью. «В соответствии с задачами дальнейшего развития народного хозяйства, — сообщалось в тезисах доклада Хрущева на Пленуме, — необходимо перенести центр тяжести оперативного руководства промышленностью и строительством на места, ближе к предприятиям и стройкам. В этих целях ... следует перейти от прежних ... форм управления через отраслевые министерства и ведомства к новым формам управления по территориальному принципу. Формой такого управления могут быть, например, советы народного хозяйства (совнархозы)». Предложения Пленума были утверждены в форме Закона «О дальнейшем совершенствовании организации промышленности и строительства» от 10 мая 1957 г. Верховным Советом СССР, узаконившим переход от вертикального управления — через министерства — к территориальному, через специально созданные совнархозы. Значительное число союзных ведомств упразднялось.
Ключевым звеном становились советы народного хозяйства экономических административных районов. Совнархоз - это, во-первых, территория, объединенная единством управления экономикой. Границы этой территории в Российской Федерации совпадали с автономными республиками, краями и областями. В РСФСР было создано 70 совнархозов, на Украине - 11, в Казахстане - 9, Узбекистане — 4, по одному - во всех других союзных республиках. Во-вторых, совнархоз — это коллегиальный орган управления, руководивший комплексным развитием промышленности, которому подчинялись промышленные и строительные предприятия, хозяйственные учреждения, расположенные на этой территории. В структуре этого учреждения, кроме самого Совета народного хозяйства -руководящего органа — были еще производственно-отраслевые управления, создаваемые по отдельным отраслям промышленности, и функциональные отделы — транспорта, финансовый и некоторые другие. Централизованное управление оставалось только для наиболее наукоемких и важных отраслей военной промышленности. При этом по-прежнему осуществлялось централизованное планирование. Госплан СССР был не только сохранен, но и расширен.
Экономические последствия создания совнархозов уже в первые годы были положительными. Уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, расположенных на одной территории. Сложнее и противоречивее оказались социальные последствия организации совнархозов. Конечно, эти реформы вызвали негодование столичной бюрократии. Рушились складывавшаяся десятилетиями управленческая вертикаль наркоматов-министерств, а вместе с ней и рабочие места министерской номенклатуры. Перспектива покинуть Москву, чтобы работать в совнархозах, была и нежелательной, и не слишком реальной — там были свои кандидаты на руководящие должности. В то же время местные партийные, хозяйственные элиты видели в ликвидации министерств расширение своих собственных возможностей. В выигрыше оказывались производственники. Непосредственно в руководство совета народного хозяйства входили председатель совнархоза, его заместители и начальники управлений и отделов совнархоза. В апреле I960 г. Совмин СССР принял постановление, по которому в состав руководства совнархозов входили также директора крупнейших предприятий и строек. Заметим, здесь не было представлено места партийному начальству обкомов партии. Конечно, связи между совнархозами и обкомами существовали, но они нормативно не предусматривались. Возникала ситуация, когда хозяйственники оказывались относительно самостоятельными по отношению к обкомам.
2. Нарастание проблем в управлении страной в конце 50-х ~ первой половине 60-х гг.
Политика в области сельского хозяйства. Весной 1957 г. Хрущев провозгласил главной задачей страны в области сельского хозяйства «догнать и перегнать Соединенные Штаты Америки по производству мяса, молока и масла надушу населения». Хрущев не скрывал, что победа в таком соревновании станет одним из решающих условий доказательства исторической неизбежности победы социализма. «Это будет нашим большим завоеванием, - говорил он. — Ведь сейчас США действуют на психику людей всего западного мира своим объемом производства. Отсталые в экономическом отношении страны просто трепещут и даже не помышляют о том, что они могут сравниться с Америкой. А вот Советский Союз, народы в прошлом отсталой России, взявшие власть в свои руки, построили хозяйство на социалистических основах ... и получили возможность поставить вполне реальную задачу - догнать и превзойти США по уровню производства на душу населения». Этот лозунг «персонифицировал» политику Хрущева. Отсюда лихорадочные попытки любыми путями увеличить производство хлеба, мяса и молока. Порой эти реформы были не лишены смысла, могли бы оказаться даже полезными, однако они проводились в спешке, без всякой подготовки, сопровождались принятием противоречивших друг другу решений и поэтому не только не улучшили, но, напротив, ухудшили положение деревни.
4 июня 1957 г. было принято совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об отмене сельскохозяйственных поставок хозяйствами колхозников, рабочих и служащих» с 1 января 1958 г. Оно вполне соответствовало прежним решениям о снижении налогообложения крестьян, принятым после сентябрьского (1953) Пленума ЦК КПСС. Однако уже 20 августа 1958 г. было издано одно из самых нелепых и вредных постановлений Бюро ЦК КПСС по РСФСР «О запрещении содержания скота в личной собственности граждан, проживающих в городах и рабочих поселках». Следствием этого стало резкое сокращение поголовья скота в стране; миллионы семей, прежде сами обеспечивавшие себя молоком и мясом, были вынуждены перейти на снабжение из государственных магазинов.
Хрущев пытался внедрять в сельское хозяйство новые сельскохозяйственные культуры, агротехнические приемы, удобрения, часто совершенно не считаясь ни с конкретными условиями ведения сельского хозяйства на просторах огромной страны, ни с традициями местного населения. Сам Первый секретарь уже в первые месяцы своей деятельности признавался: «Я зарекомендовал себя как кукурузник». Позже он сформулировал свое отношение к кукурузе еще яснее: «Кукуруза, товарищи, — это танк в руках бойцов, я имею в виду колхозников; это танк, который дает возможность преодолевать барьеры, преодолевать преграды на пути к созданию изобилия продуктов для нашего народа». Любимую Хрущевым «королеву полей» сеяли на огромных пространствах России - от Кубани и Ставрополья на юге до Вологодской и Архангельской областей на севере. Площадь земель под кукурузу превзошла тот объем пашни, которая была введена в сельскохозяйственный оборот в результате освоения целины. Под кукурузу отводили лучшие земли, т.е. поля, на которые прежде сеяли традиционные зерновые культуры - пшеницу и рожь.
Уже в 1958 г. отчетливо проявились первые признаки очковтирательства как неотъемлемой части реализации хрущевского плана «догнать и перегнать Америку». При фактическом попустительстве, если не при прямом поощрении партийных органов, обкомы брали обязательства удвоить и даже утроить государственные планы сдачи мяса, хлеба, молока и масла. Для этого не гнушались зачислять в государственную отчетность невыращенный хлеб; один и тот же скот сдавали государственным органам несколько раз. Подобные ситуации были зафиксированы в Омской, Воронежской, Свердловской, Новгородской, Тюменской, Рязанской, Курганской, Кировской областях, в Ставропольском, Краснодарском, Хабаровском краях, в Татарии.
Провал сельскохозяйственной политики Хрущева становился очевидным. Уже в 1961-1962 гг. остро ощущалась нехватка не только мяса, масла и молока, но и хлеба, крупы, лапши, сахара, т.е. продуктов, которые считались обязательными для небогатых прилавков провинциальных магазинов. С 1962 г. началась закупка зерна за границей, главным образом в Соединенных Штатах. Из госфонда СССР в 1963 г: было продано на экспорт рекордное за весь послевоенный период количество золота — 520,3 т, из которых 372,2 т ушли непосредственно на закупку продовольствия. Страна оказалась в зависимости от закупок хлеба за границей. Формальным выражением провала сельскохозяйственной политики Хрущева стало постановление ЦК КПСС и Совмина СССР о повышении цен на мясомолочные продукты, опубликованное 31 мая 1962 г.
В феврале - марте 1958 г. были приняты решения о ликвидации системы машинно-тракторных станций — МТС. С ликвидацией МТС колхозы получили право владеть сложной сельхозтехникой. Более того, эта техника принудительно продавалась из ликвидированных МТС в колхозы. Отсюда возникало как минимум два следствия: первое - колхозы, выкупая технику, оказывались в долгах; второе — техника оставалась без специалистов по ее обслуживанию и использованию. Бывшие рабочие МТС вовсе не торопились становиться колхозниками, терять свое право на получение рабочей пенсии, оплачиваемого отпуска, т.е. тех социальных гарантий, которых не было у колхозников, и поэтому предпочитали переходить на работу в промышленность и строительство.
Ликвидация МТС сопровождалась преобразованием колхозов в совхозы. Если до 1957 г. в совхозы было преобразовано 1,5 тыс. колхозов, то только в 1957 г. - 5730 колхозов. На их основе было создано всего 849 совхозов. В 1954-1958 гг. прекратили свое существование 8421 колхоз, став совхозами. В ходе этого процесса одновременно решались некоторые проблемы. Первая — фундаментальная — изменение форм собственности, переход от кооперативно-колхозной к государственной собственности на землю. При всей декоративности и беспомощности кооперативно-колхозной собственности она юридически предполагала права колхозников на распоряжение этой собственностью. В том случае, когда колхоз преобразовывали в совхоз, вчерашние колхозники становились рабочими на государственном предприятии. Понятно, что они теряли свои прежние кооперативные права, получая взамен от государства гарантированный минимум заработной платы, оплаченные отпуска, ряд других льгот. Вторая — изменение статуса крестьян, которые превращались в наемных работников, получавших государственное жалование, зачастую независимо от результатов своего хозяйствования. Крестьянин, лишенный всяких прав на свое хозяйство, становился в очередь за получением от государства средств существования.
Реформы партаппарата. Подножкой для партноменклатуры был новый Устав КПСС, принятый в октябре 1961 г. на XXII съезде КПСС. Он предусматривал необходимость систематического обновления партийных органов от Президиума ЦК КПСС до первичной организации. Низшее звено выборных органов партии — до райкома включительно — на каждых выборах должно было обновляться наполовину, на республиканском и областном уровне — на одну треть, состав ЦК КПСС и Президиума ЦК должен был обновляться на одну четверть. Ограничивались и возможности для конкретного человека несколько раз быть избранным в один и тот же партийный орган. Эти решения сами по себе создавали угрозу стабильности партаппарата.
В ноябре 1962 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором были приняты два важнейших решения. Одно из них - о создании системы партийно-государственного контроля. Другое — «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством» означало разделение партийных организаций по производственному принципу. Партийные организации — от областных и ниже - делились на промышленные и сельские. Таким образом, на территории одной области или края оказывались два обкома. А так как партийная система управления была своего рода образцом для советской власти, то и вместо единых Советов и их исполкомов создавались сельские и промышленные Советы и исполкомы. Удар был нанесен и по самой массовой группе партработников - секретарям сельских райкомов КПСС. Согласно этим решениям были ликвидированы сельские райкомы партии, а управление сельским хозяйством передавалось территориальным производственным управлениям, охватывавшим несколько районов.
Изменения коснулись и совнархозов. Вне их ведения оказывалась строительная отрасль, их управленческие права распространялись преимущественно на промышленную сферу. Количество совнархозов сократилось до 47. На этот раз их деятельность распространялась на несколько областей. Нетрудно понять, что это дополнительно ослабляло позиции тех промышленных обкомов, которые создавались по решению ноябрьского (1962) Пленума. Промышленные обкомы оказывались в фактическом подчинении не только ЦК, но и местных совнархозов. Это решение внесло полную сумятицу в деятельность местного аппарата власти, стало кошмаром для партийно-советских чиновников. Следом за партийными и советскими органами делились на сельские и промышленные организации профсоюзов, комсомола. Управленческий аппарат резко увеличился. Так, в районном городке Гусь-Хрустальном Владимирской области одновременно действовали горком партии, партком производственного колхозно-совхозного управления, промышленно-производственный партком, горисполком, сельский райисполком.
Все эти меры вызывали раздражение, воспринимались как очевидная административная блажь. Однако в этих решениях был свой смысл. Выделение сельских и промышленных ветвей в партийном руководстве на местах было по-своему логичным продолжением сращивания партийного и государственного аппаратов. То, что появлялись именно сельские партийные органы, создавало привычную иллюзию возможности решить проблемы сельского хозяйства (к этому времени особенно остро осознаваемые) путем резкого усиления партийного руководства.
Армия, КГБ и МВД. Развитие Вооруженных Сил страны характеризовалось появлением новых типов вооружений и прежде всего созданием стратегического оружия, обеспечивающего основы внешнеполитического паритета с США. Это была триада стратегического оружия — межконтинентальные ракеты, ядерные и водородные боеголовки и атомные подводные лодки.
Одновременно с этим происходило огромное сокращение армии. В течение 1955-1958 гг. из армии были вынуждены уйти 2 млн 140 тыс. военнослужащих. Процессы сокращения воинского состава больно ударили по офицерскому корпусу, были расформированы многие военно-учебные заведения, органы управления.
В марте 1954 г. был создан Комитет государственной безопасности. Первым его председателем стал И.А. Серов, много лет проработавший в системе НКВД — МВД, связанный по службе на Украине с Н.С. Хрущевым. Ряд функций прежнего МВД были переданы в систему КГБ.
В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было создано Министерство внутренних дел РСФСР. Отметим, что с 1930 г. в РСФСР отсутствовало это ведомство. Накануне XX съезда КПСС был отправлен в отставку министр внутренних дел СССР С.Н. Круглов. Новым министром был назначен бывший заведующий отделом строительства ЦК КПСС Н.П. Дудоров. В министерстве несколько лет подряд шла чистка. Многие сотрудники были уволены из МВД. А в I960 г. было расформировано и само Министерство внутренних дел СССР. Его функции были переданы республиканским органам МВД.
Функции КГБ были закреплены в Положении о КГБ при Совете Министров СССР, утвержденном постановлением Президиума ЦК КПСС 9 января 1959 г. В этом документе, определявшем деятельность КГБ, провозглашалось: «Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР и его органы на местах являются политическими органами, осуществляющими мероприятия Центрального Комитета и Правительства по защите социалистического государства от посягательств со стороны внешних и внутренних врагов».
Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Контрольные учреждения многократно реформировались. Прежнее Министерство госконтроля, во главе которого стояли такие политические деятели, как Л.З. Мехлис (1946-1950) и В.Н. Меркулов (1950-1953), было упразднено в 1957 г. вместе с рядом других министерств. Вместо него появилась Комиссия советского контроля Совета Министров СССР. Однако эффективность этого учреждения, по мнению Хрущева, оказывалась недостаточной.
К мысли о необходимости создания специального контрольного учреждения, которое могло бы проверять и партийные, и государственные органы, Хрущев пришел в конце 1961 г., когда ясно наметилась невозможность выполнения недавно принятого на XXII съезде КПСС плана строительства коммунизма в СССР. По записке Хрущева было принято специальное постановление Президиума, по которому предлагалось создать Комитет партийно-государственного контроля, который был образован в конце 1962 г. Председателем комитета был назначен А.Н. Шелепин. Он сочетал эту должность с постами секретаря ЦК КПСС и заместителя Председателя Совмина СССР. Создание Комитета партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР должно было компенсировать рост децентрализации, объективно наметившийся в партийно-советских органах.
Образование комитета стало составной частью всей реформы партийно-советских органов. В каждой области, при промышленном и сельскохозяйственном обкомах функционировали местные комитеты партийно-государственного контроля. Комитет партийно-государственного контроля на всех его уровнях - от центрального до районного — фактически дублировал и партийную, и советскую систему, располагая к тому же правом производить расследования, налагать на виновных взыскания и штрафы, передавать дела в прокуратуру и суд. В марте - апреле 1963 г. Комитет партийно-государственного контроля СССР получил право контролировать Вооруженные Силы, Комитет государственной безопасности и Министерство охраны общественного порядка. Однако громадная машина крутилась без особого результата. Ожидаемого хозяйственного эффекта от деятельности армии контролеров не было. Отметим и другой парадокс: сама по себе система КПК становилась дополнительным раздражавшим фактором против Хрущева.
Последние хрущевские реорганизации управленческого аппарата. Летом 1964 г. Хрущев затеял новую реорганизацию системы управления. Полигоном для ее отработки должно было вновь стать сельское хозяйство. 11 июля 1964 г. на Пленуме ЦК Хрущев выступил с большим докладом, в котором пытался обосновать необходимость создания так называемых специализированных производственных управлений, которые должны были вытеснить партийные органы из управления сельскохозяйственным производством. Двумя годами раньше Хрущев фактически ликвидировал самые массовые партийные органы — сельские райкомы партии, заменив их парткомами производственных управлений. Теперь очередь дошла и до них. Кроме этого, Хрущев подверг резкой критике систему Академии наук СССР и Сельскохозяйственную академию за их неэффективность, угрожал их закрытием, настаивал на переводе сельскохозяйственных научных учреждений из Москвы и Ленинграда в провинцию. Он предложил перейти от составления пятилетних планов к восьмилетним.
Неделей позже, 18 июля, Хрущев направил в Президиум ЦК обстоятельную записку «О руководстве сельским хозяйством в связи с переходом на путь интенсификации». В ней содержалась подробная аргументация тех положений, которые были высказаны им на недавнем Пленуме. В записке содержались предложения по созданию системы союзно-республиканских управлений по производству сельскохозяйственных продуктов — зерна, сахарной свеклы, хлопка, растительного масла, картофеля, овощей, винограда и фруктов, мяса и молока, свинины, птицы и т.д. Назревала очередная кадровая перетряска. Эти планы Хрущева стали последней точкой накопившегося недовольства партноменклатуры. В руководстве страны сложился заговор против него. Решающую роль в подготовке свержения Хрущева сыграли Шелепин и его сторонники - Полянский, Семичастный, Егорычев, а также Брежнев, Косыгин, Суслов.
Свержение Хрущева. 12 октября 1964 г. Президиум ЦК КПСС принял решение обсудить намеченные на Пленум ЦК КПСС вопросы принципиального характера, в том числе связанные с разработкой нового пятилетнего плана, с участием членов ЦК КПСС, кандидатов в члены ЦК КПСС и членов Центральной контрольной комиссии КПСС. Заседание Президиума ЦК КПСС шло два дня -13 и 14 октября 1964 г. Участники заседания П.Е. Шелест, Г.И. Воронов, Ф.Р. Козлов, А.Н. Шелепин, А.П. Кириленко, К.Т. Мазуров, Л.Н. Ефремов, А.Н. Косыгин, Д.С. Полянский и др. подвергли Хрущева и его деятельность резкой критике. Его обвиняли в авантюризме во внешней политике, несколько раз подводившему страну к порогу ядерной войны - в связи с размещением ядерных вооружений на Кубе, из-за берлинского кризиса, в крупнейших просчетах во внутренней политике, в провале его планов «догнать и перегнать Америку по производству мяса и молока», в замедлении темпов экономического развития страны, в личной грубости, хамстве. Критику вызвали и его шаги по разделению обкомов на промышленные и сельские, перетряска номенклатурных кадров. Единственным человеком, пытавшимся сохранить Хрущева в составе руководства страны, был А.И. Микоян, но его выступление на Президиуме было немедленно и жестко осуждено. Под потоком обвинений Хрущев отказался от дальнейшей борьбы, подписал заранее подготовленное заявление о собственной отставке.
14 октября 1964 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором Брежнева избрали первым секретарем ЦК, Косыгина Председателем Совета Министров. Хрущев уходил проигравшим, но не побежденным. Заговор, обставленный как регулярное заседание Президиума, вполне партийно-легитимный, но безнравственный по сути, превращал Хрущева в жертву. А жертва в России часто становилась политической легендой, симпатичной и мало похожей на свой реальный прототип.
Первые годы правления «коллективного руководства». Снятие Хрущева произошло для граждан страны неожиданно, но протестов не вызвало. Социальная база Хрущева и его политики оказалась чрезвычайно суженной. Его снял партаппарат, так как деятельность Хрущева оказалась неэффективной с точки зрения номенклатуры. Он не гарантировал стабильность этого социального строя. Партаппарат - верхушка айсберга, так как номенклатурный принцип назначения спаял партийных, хозяйственных и военных руководителей. Постоянные реорганизации Хрущева затрагивали жизненные интересы этого слоя. Поэтому основными лозунгами Брежнева стали коллективное руководство, стабильность, устойчивость. Призыв к борьбе с «волюнтаризмом» Хрущева означал прежде всего ликвидацию хрущевских реформ в области партийно-государственного управления. Спустя месяц после отставки Хрущева, в ноябре 1964 г. состоялся Пленум ЦК КПСС. На Пленуме с докладом «Об объединении промышленных и сельских областных, краевых партийных организаций и советских органов» выступил Н.В. Подгорный. Он признал необходимым вернуться к принципу построения партийных организаций по территориально-производственному признаку
Восстанавливалась в полном объеме вертикаль партийного руководства - ЦК, обком, райком. Каждый из этих уровней обладал всей полнотой партийной власти (с немалыми государственными полномочиями) на своей территории — в республике, крае или области, в районе. Следом за перестройкой партийных органов была проведена реорганизация, восстановление прежних советских, комсомольских и профсоюзных учреждений. Одновременно с усилением роли «партийной вертикали» восстанавливался контроль партии над экономикой. Становилось ясно, что время совнархозов с их широкими полномочиями стремительно уходит. В сентябре 1965 г. на Пленуме ЦК КПСС было объявлено о прекращении их деятельности и восстановлении отраслевых министерств. Это означало восстановление роли столичной бюрократии в системе государственного управления. Партийный аппарат по всей стране и столичная бюрократия стали теми социальными группами, которые непосредственно выигрывали от устранения Хрущева и контрреформ «коллективного руководства» во главе с Брежневым.
В процессе восстановления прошлых институтов власти и ликвидации хрущевских нововведений с неизбежностью возникал вопрос об отношении к Комитету партийно-государственного контроля. Опыт свержения Хрущева, успешно осуществленный при участии комитета, мог оказаться слишком соблазнительным для будущих борцов за руководящие посты в партии, а деятельность этого партийно-государственного монстра представляла опасность для партийного аппарата всех уровней. Неслучайно поэтому Брежнев в декабре 1965 г. преобразовал его в Комитет народного контроля, лишив одновременно этот орган прежних властных полномочий.
Управление сельским хозяйством. Выступив с докладом на мартовском (1965) Пленуме ЦК КПСС, Брежнев предложил снизить план закупки зерна на 1965 г. и установить этот план как неизменный до 1970 г. Стабильный план должен был облегчить условия хозяйствования, избавить сельское хозяйство от постоянных в недавнем прошлом шараханий. Одновременно предполагалось значительно поднять закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию. Так, на скот цены увеличились от 10 до 100%. Вводилось экономическое стимулирование роста сельскохозяйственного производства: за поставленный сверх плана хлеб устанавливались надбавки до 50%.
Предполагался значительный рост инвестиций в сельское хозяйство. На 8—10-ю пятилетку (1965-1970) в сельское хозяйство и связанные с ним отрасли хозяйства планировалось вложить 71 млрд руб. капиталовложений, в том числе на производственные объекты, сельхозтехнику, развитие энергетической системы для села, мелиорацию. Был взят курс на создание крупных специализированных хозяйств — мелочно-товарных, свино- и птицеводческих, зерновых.
Были сняты наиболее одиозные ограничения для развития личных подсобных хозяйств колхозников, рабочих и служащих. Более того, в официальной пропаганде в середине 60-х гг. доказывалась их экономическая целесообразность. Однако воспользоваться продукцией, производимой в личных подсобных хозяйствах для решения общегосударственных задач, как это удалось Маленкову в середине 50-х гг., через десять лет оказалось нереально. Благим пожеланиям властей уже не верили. Желающих воспользоваться льготами, предоставленными личным хозяйствам, было очень мало.
Попытка проведения экономической реформы в промышленности. В годы 8-й пятилетки (1965-1970) предпринимались попытки экономического реформирования управления промышленностью. На сентябрьском (1965) Пленуме ЦК КПСС с докладом «Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленных предприятий» выступил Председатель Совета Министров СССР, член Политбюро А.Н. Косыгин. В докладе содержались призывы к пересмотру системы управления, отказу от совнархозов и восстановлению отраслевого принципа управления. Косыгин уточнял: не восстановление досовнархозовской системы министерств, а сочетание централизации руководства с расширением оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятий. Главным показателем для промышленных предприятий должен был стать объем выпускаемой продукции. В докладе употреблялись такие понятия, как рынок, прибыль, эффективность капитальных вложений.
Советская экономическая реформа, хотя и предусматривала значительное расширение сферы «низового» планирования, (на уровне предприятий и хозяйственных объединений), ни в коей мере не означала отказа от централизованного планирования задачей которого оставалось установление основных направлений, пропорций и темпов экономического развития. 2-3 октября 1965 г. были приняты законы об изменении органов управления. Были созданы 11 общесоюзных министерств СССР, 17 союзно-республиканских. 10 июля 1967 г. Совмин СССР утвердил постановление «Общие положения о министерствах СССР». К концу 1975 г. насчитывалось 35 промышленных министерств.
Сентябрьский Пленум 1965 г. стал началом экономической реформы. С первого квартала 1966 г. на новую систему были переведены 43 предприятия; со второго - еще 200, в том числе 180 - союзного и союзно-республиканского подчинения и 20 — республиканского. Переводились прежде всего те предприятия, где был более высокий уровень рентабельности, поэтому реформа начиналась в легкой и пищевой промышленности. Однако проведение реформы вскоре столкнулось с противоречиями между экономическими закономерностями и политическими установками. Уже с первых шагов реформы стали очевидны несообразности с ценообразованием: неоправданно низкие цены на уголь, железную и марганцевую руды, производство серной кислоты, на металл, что приводило к убыточности таких отраслей, как угольная промышленность, молочная, рыбная и др. В то же время в ряде отраслей, связанных преимущественно с военно-промышленным комплексом, действовал неоправданно высокий уровень рентабельности. Приборостроение, в частности, давало прибыль 50%. В группе тяжелой и добывающей промышленности прибыльными были нефтяная, газовая, ряд отраслей машиностроения. В связи с этим предлагалось ввести новые цены, которые должны сделать рентабельными отрасли промышленности. Однако эти предложения противоречили партийной установке неизменности цен, за которой скрывалось партийное понимание важности отраслей. Поэтому отрасли, связанные с ВПК, пользовались приоритетом.
Косыгинская экономическая реформа 1965 г. дала заметный толчок буксовавшему народному хозяйству. Только за восьмое пятилетие объем промышленного производства вырос в полтора раза, производительность труда — на одну треть. Темпы роста товаров народного потребления наконец-то сравнялись с темпами роста средств производства, которым всегда отдавалось предпочтение. Эти реформы дали руководителям предприятий большую свободу решений и позволяли экспериментировать с ценовой системой, предназначенной для того, чтобы платить за вовлеченные в производство ресурсы. Потребительским товарам, производство которых в 1966-1970 гг. впервые стало расти быстрее, чем производство средств производства, также уделялось больше внимания. В сельском хозяйстве началось стимулирование, которое привело в 1966—1971 гг. к значительному увеличению производства. Однако столкнувшись с логикой плановой экономики, реформы остановились. Предприятия, которые повысили свою производительность, используя вновь обретенную свободу, обнаружили, что они получили повышенные плановые задания на следующий год.
Первое десятилетие брежневского периода (1964-1975) принесло с собой умеренный экономический рост (в среднем более 4% в год) вместе с политической стабильностью и постоянным улучшением условий жизни населения. Противоречивый характер политического развития проявился в том, что в КПСС были восстановлены прежние, воспринимавшиеся как сталинские, названия партийных органов. Президиум ЦК был переименован в Политбюро, а Первого секретаря ЦК КПСС стали называть Генеральным секретарем.
Ликвидация совнархозов и восстановление министерств, централизованного управления временно создали положительный эффект для развития промышленности. Некоторое время действовали региональные связи, доставшиеся в наследство от совнархозов, но они были обеспечены централизованными инвестициями, отраслевой наукой и технической политикой. 8-я пятилетка (1965-1970) стала одной из самых успешных для экономики страны. Все более значительно влияло на экономическое положение страны стремительное расширение добычи нефти и газа в Западной Сибири. Экономическая реформа предполагала расширение материальных стимулов производства, повышение заинтересованности самих работников в количественных и качественных результатов труда.
На некоторое время удалось ослабить зависимость страны от закупок продовольствия за границей. После тяжелых 1962—1965 гг. СССР резко сократил закупки хлеба за рубежом. Так, практически не производились закупки хлеба в 1966 г., во много раз ниже средних были закупки хлеба в 1967 г.
Однако одновременно действовали и другие факторы. «Полевение» общественно-политической ситуации в Европе и мире во второй половине 60-х гг. породило критику советского социализма «слева». Идеи реформирования социализма получили практическое воплощение в политическом брожении в Польше, в реформах, начавшихся в Чехословакии. «Социалистический лагерь» и его местные коммунистические элиты были вынуждены определиться в своем отношении к реформам, справедливо разглядев за ними угрозу утраты власти. Вторжение войск Варшавского договора во главе с Советской армией в Чехословакию стало рубежом политической истории не только для народов Центральной Европы, но и для СССР. Экономическая реформа здесь была свернута.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие этапы в реформировании системы государственного управления Вы смогли бы выделить?
2. Сравните программы реформ Г.М. Маленкова и Н.С. Хрущева
3. Почему удалось свергнуть Н.С. Хрущева?
Рекомендуемая литература
Молотов, Маленков, Каганович. 1957: Стенограмма июньского пленума ЦК КПСС и другие документы / Сост. Н. Ковалева и др.
Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения Ноябрь 1917 - декабрь 1991 гг. М., 1994.
Пихоя Р.Г. Советский Союз: История власти. 1945-1991. М. ©ПихояР.Г.,2003
1. Начало кризиса
Конституция СССР 1977 г. Вторая половина 70-х гг. стала временем принятия очередной Конституции СССР. Она должна была сменить старую, сталинскую 1936 г., а также в известной степени проваленную окончательно Программу КПСС, принятую в 1961 г. на XXII съезде КПСС и обещавшую построить коммунизм через 20 лет, т.е. к началу 80-х гг. В новом Основном законе сохранялось положение о всемирно-историческом повороте человечества от капитализма к социализму: «Советская власть осуществила глубочайшие социально-экономические преобразования, навсегда покончила с эксплуатацией человека человеком, с классовыми антагонизмами и национальной враждой...»
Определяя социальную природу государства, новая Конституция утверждала: «В СССР построено развитое социалистическое общество. На этом этапе, когда социализм развивается на своей собственной основе, все полнее раскрываются созидательные силы нового строя, преимущества социалистического образа жизни...». Признаками «развитого социализма» она называла «общество зрелых социалистических общественных отношений, в котором на основе сближения всех классов и социальных слоев, юридического и фактического равенства всех наций и народностей, их братского сотрудничества сложилась новая историческая общность людей — советский народ». Целью Советского государства провозглашалось «построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление».
Политическая система СССР была определена как «социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Прежнее утверждение об СССР как о государстве рабочих, крестьян и трудовой интеллигенции, записанное в Конституции 1936 г., оказалось откорректированным. Устанавливалось, что «основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности», т.е., по сути, в стране сохранялась государственная собственность. «В исключительной собственности государства, — было зафиксировано в Конституции, - ...находятся: земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежат основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий...» Специально оговаривалось, что «никто не вправе использовать социалистическую собственность в целях личной наживы и в других корыстных целях».
Законодательная власть. Конституция 1977 г. не изменила политическую организацию общества. Как и раньше, Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти Советского Союза. Теоретически Верховный Совет олицетворял представительную власть и был законодательным органом. Он избирался сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет. Депутаты собирались дважды в год на сессии Верховного Совета. Остальное время они должны были работать на своей прежней работе.
Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Он состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат от 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа. Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно.
Верховный Совет избирал Президиум, который работал между сессиями и обладал широкими полномочиями, фактически сопоставимыми с правами самого Верховного Совета. Президиум Верховного Совета издавал указы, обязательные к исполнению. Эти указы утверждались на очередной сессии Верховного Совета и становились законами.
Исполнительная власть. Формально исполнительная власть была представлена системой министерств и ведомств, возглавляемых Советом Министров СССР. Это был высший исполнительно-распорядительный орган СССР. Число союзных министерств и госкомитетов постоянно увеличивалось и достигло более 80. Новые возникали, как правило, в результате деления старых промышленных министерств.
Судебная власть оставалась в значительной зависимости от исполнительной. Министерство юстиции СССР, восстановленное в 1970 г., должно было руководить адвокатурой; в составе Минюста были управления общих судов, военных трибуналов. Высшим судебным органом был Верховный суд СССР. На него возлагался надзор за судебной деятельностью, он обладал правами суда первой инстанции и надзора дел в кассационном порядке. Высший надзор за соблюдением законов Конституция возлагала на Прокуратуру СССР.
Аппарат ЦК КПСС в системе управления. Вместе с тем о реальном функционировании государственного аппарата страны можно говорить с учетом особенностей политического устройства СССР. Статья 6 Конституции 1977 г. провозглашала, что Коммунистическая партия Советского Союза является «ядром политической системы». За этой абсолютно неправовой формулировкой скрывалось реальное явление — дублирование всей системы управления партийным аппаратом. Руководство партией осуществляли не съезды КПСС, как полагалось по ее Уставу, а Политбюро и руководители отделов и секторов аппарата ЦК КПСС. В состав высшего партийного руководства входили виднейшие представители государственной власти. В Политбюро ЦК КПСС, избранном в 1976 г. на XXV съезде партии, были: Председатель Президиума Верховного Совета СССР Н.Ф. Подгорный (с 1977 г. Председателем Президиума Верховного Совета стал Л.И. Брежнев, Генеральный секретарь ЦК КПСС), Председатель Совмина СССР А.Н. Косыгин, первый заместитель Председателя Совмина СССР К.Т.Мазуров, министры: иностранных дел - А.А. Громыко, обороны - А.А. Гречко и сменивший его на этом посту Д.Ф.Устинов, председатель КГБ СССР Ю.В.Андропов. Происходило своего рода срастание высших звеньев партийного и государственного аппаратов.
Все руководители высшего партийного звена напрямую вмешивались в деятельность всех ветвей государственной власти. Секретари ЦК руководили отделами аппарата ЦК КПСС. Структура аппарата ЦК, по сути, дублировала органы исполнительной, законодательной и судебной властей, а также детально отражала систему союзных министерств и ведомств, управлявших промышленностью, сельским хозяйством, культурой и идеологией. Так, в отдел химической промышленности ЦК КПСС входили следующие секторы:
— основной химической промышленности;
— промышленности органического синтеза;
— промышленности синтетических материалов;
— промышленности синтетического каучука, шин и резинотехнических изделий;
— нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности;
— хлорорганических и кремнийорганических производств;
— микробиологической и химико-фармацевтической промышленности.
В отделе административных органов ЦК были секторы:
— Сухопутных и Ракетных войск, гражданской обороны и ДОСААФ;
— ВВС, ВМФ, ПВО и гражданского воздушного флота;
— органов безопасности;
— прокуратуры, суда и юстиции;
— органов охраны общественного порядка.
Любое решение министерства и ведомства, которое затрагивало существенные стороны жизни страны, предварительно согласовывалось с соответствующими секторами и отделами аппарата ЦК, а при необходимости - с Секретариатом ЦК или Политбюро.
Чтобы представить механизм согласования и принятия решений на высшем государственном уровне, рассмотрим типичный пример: принятие в 1976 г. постановления Совета Министров СССР «Об улучшении руководства работой в области труда и социального развития». В подготовке этого решения выделяются несколько этапов:
1. Подготовка записки на эту тему для Генерального секретаря ЦК КПСС. В подготовке принимали участие: Госкомитет Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам; соответствующие отделы Совмина СССР; Верховного Совета СССР, отделы ЦК КПСС и Секретариат Генерального секретаря.
2. Решение Секретариата ЦК КПСС содержало:
- положение о преобразовании Госкомитета Совмина СССР по вопросам труда и заработной платы в союзно-республиканский Госкомитет Совмина СССР по труду и социальным вопросам;
- одобрение проекта Верховного Совета СССР по этому вопросу;
- указание Совмином союзных республик о преобразовании госкомитетов Совминов республик по использованию трудовых ресурсов в союзные республиканские государственные комитеты Советов министров союзных республик по труду, и их подчинении союзному Госкомитету по труду и социальным вопросам;
- вопросы деятельности и штатной численность будущего Госкомитета;
- указание ЦК союзных республик, обкомам партии, руководству профсоюзов - ВЦСПС, министерствам и ведомствам СССР и Совминам союзных республик на выполнение этого постановления;
- соответствующий проект постановления Совета Министров СССР.
3. Решение Секретариата ЦК должно было быть утверждено Политбюро ЦК. Для этого в Политбюро направлялись:
- проект постановления ЦК;
- проект Указа Президиума Верховного Совета СССР;
- проект постановления Совета Министров СССР.
4. Совместная записка, подписанная секретарем ЦК КПСС, зав. отделом ЦК И.В. Капитоновым, секретарем ЦК, зав. отделом ЦК В.И. Долгих, секретарем ЦК КПСС М.И. Зимяниным, зав. отделом плановых и финансовых органов ЦК КПСС В.И. Гостевым, председателем Госкомитета Совмина СССР по труду и социальным вопросам В.Г. Ломоносовым.
Таким образом, с одной стороны, достигалась тщательная проработка вопроса, с другой — сколько-нибудь сложная проблема утопала в бесчисленных согласованиях. Складывалась коллективная безответственность за принятие решения.
После утверждения этих решений на Политбюро начиналась собственно государственная, публично-правовая сторона истории созданного учреждения власти. Подобный механизм согласования был характерен и на уровне краев, областей, районов страны. Руководители крупнейших предприятий и ведомств входили в состав бюро крайкомов, обкомов, райкомов партии или принимали участие в работе бюро по должности. Регламент обкома партии предусматривал постоянное присутствие заведующих отделами обкома КПСС и их заместителей, председателя контрольно-ревизионной комиссии областной партийной организации, редактора областной газеты, первого (второго) секретаря обкома ВЛКСМ, начальника (заместитель начальника) управления КГБ, прокурора (заместителя прокурора) области, начальника (заместителя начальника) управления внутренних дел облисполкома.
Механизмы осуществления власти предполагали в обычных случаях тесное взаимодействие многих управленческих институтов — министерств и ведомств, Совмина и его отделов, аппарата ЦК КПСС, Секретариата и Политбюро. Вместе с тем казавшаяся безукоризненной система согласования предварительной экспертизы фактически устранялась, когда решения должны были приниматься оперативно или когда эти решения имели высокую политическую цену. Тогда их принимали на уровне высшего политического руководства страны (как правило, руководитель партии по согласованию с главой Совмина, КГБ и армии) из соображений политической целесообразности и того, как она понималась в конкретный момент. Их мнение могло расходиться с мнением экспертов, противоречить ранее принятым решениям.
Так, на даче у Брежнева 12 декабря 1979 г. было решено вводить советские войска в Афганистан. Участниками совещания были председатель КГБ Андропов, министр обороны Устинов, министр иностранных дел Громыко, Генеральный секретарь ЦК КПСС Брежнев и заведующий Общим отделом ЦК Черненко. Позже оно было оформлено как решение Политбюро. Обычной практикой были встречи только членов Политбюро в так называемой ореховой комнате в Кремле, на которых достигалось единое мнение по наиболее важным вопросам, которые выносились на заседания Политбюро.
Важнейшие кадровые изменения — от отставки Хрущева в октябре 1964 г. до назначения Горбачева Генеральным секретарем ЦК — предопределялись самым узким кругом государственных лидеров, лишь затем закреплялись постановлениями Политбюро, Пленумом ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР.
Управленческая элита. По-прежнему важнейшим инструментом управления оставался номенклатурный принцип назначения на должности. Высшие посты в органах власти и управления могли занимать только люди, утвержденные на должности решениями Секретариата или Политбюро ЦК и включенные в номенклатуру ЦК. Если кандидатура на должность не была согласована соответствующим ведомством — Советом Министров, министерством, Комитетом государственной безопасности (последнее было совершенно обязательно), то невозможно было и назначение в ЦК на любую действительно важную должность в государственном или партийном аппарате. Таким образом, складывалась взаимозависимость представителей властной элиты. Там, где обрывались цепочки взаимных обязательств, заканчивалась карьера чиновника.
Властной элитой были представители высшего звена политического руководства — на местах и в центре — члены, кандидаты в члены Политбюро, секретари ЦК КПСС, ЦК Компартий союзных республик, министры, заместители министров и члены коллегии министерств и союзных ведомств, высшие представители советского аппарата, армии, КГБ, юстиции, промышленности, науки, пропаганды и культуры, входившие в число членов и кандидатов в члены ЦК КПСС и Центральной ревизионной комиссии КПСС.
К этому необходимо добавить руководителей, которые обладали реальной властью на местах: секретари республиканских ЦК, крайкомов и обкомов КПСС, заведующие отделами обкомов, крайкомов, ЦК Компартий союзных и автономных республик, директора крупнейших промышленных предприятий, командующие местными военными округами и крупными воинскими частями, начальники управлений КГБ. Правящий слой в СССР насчитывал около 3,5 тыс. человек. Между этими двумя слоями власти - местной и центральной — существовали тесные связи. К просьбам и предложениям первого секретаря обкома партии в Москве во всех звеньях управления — от аппарата ЦК до Совета Министров и отдельных министерств — внимательно прислушивались.
Властная элита имела высокий уровень образования. Практически 100% секретарей обкомов, крайкомов и ЦК Компартий союзных республик имели высшее образование; среди секретарей райкомов и горкомов - 99,2%. Большая часть партийных руководителей имела техническое образование. Кроме этого, высший состав руководителей проходил подготовку и переподготовку в Академии общественных наук при ЦК КПСС, Академии народного хозяйства при Совете Министров СССР, Высшей партийной школе при ЦК КПСС, заочной высшей партийной школе, в республиканских и межобластных ВПШ.
Первые признаки кризиса системы управления. Характерная черта властной элиты на этом этапе истории — ее замкнутость. Она формировалась только номенклатурными кадрами. Обычные способы пополнения элиты и осуществления важнейших демократических процедур - выборов — носили сугубо формальный характер. В условиях однопартийной системы и жестко контролируемого политического поведения граждан выборы в Советы всех уровней — от поселкового до Верховного Совета СССР - служили только ширмой, прикрывавшей фактически назначение по тому же номенклатурному принципу на должности депутатов Советов. Выборы были безальтернативными — один кандидат на одно место; участие в выборах было фактически обязательным для граждан, так как служило проявлением политической лояльности —для граждан и административной состоятельности — для государственных и иных учреждений, находившихся на территории, где проходили выборы. Поэтому феноменом советской политической системы служили результаты выборов - в выборах, как правило, принимали участие 98—99% населения, которые практически единогласно голосовали за единственного кандидата в депутаты. Эта политическая конструкция выборов-назначений, сложившаяся в 30-е гг., становилась в обществе посмешищем в 70-е гг. из-за несомненного и очевидного несоответствия демократическим процедурам.
Реальная демократизация отсутствовала и внутри самой КПСС. К началу 1981 г. в ней состояло более 16 700 тыс. членов. Однако положение Устава КПСС, что «член партии имеет право: избирать и быть избранным», было урезано, ибо прямые выборы существовали только на уровне первичной организации. Следующие этапы выборов — в члены районного, областного (краевого), республиканского комитетов КПСС и на съезд КПСС — всегда проходили путем выбора делегатов (фактически предварительно утвержденных в вышестоящих партийных комитетах). Выборы на следующую ступень партийного управления осуществляли уже делегаты от нижестоящих партийных организаций. Так, от выборов до выборов происходило номенклатурное «просеивание» делегатов. Задачи управления требовали, чтобы в аппарате власти были не только «политические пропагандисты», но и опытные специалисты-хозяйственники, руководители предприятий, органов образования, культуры. Так происходил своего рода отбор кандидатов для пополнения номенклатуры.
Принцип «демократического централизма», объявленный «руководящим принципом организационного строения, жизни и деятельности партии», устанавливал «подчинение большинства меньшинству», «безусловную обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих». Он отсекал абсолютное большинство членов КПСС от реальных управленческих функций, передавая их в руки партаппарата, преимущественно высших его звеньев. Поэтому расхожее утверждение, что КПСС управляла страной по меньшей мере не точно. Не миллионы членов партии, а несколько тысяч руководителей аппарата КПСС обладали управленческими возможностями и функциями. Высочайший уровень централизации, стремление управлять всем, свойственное советской организации власти, создавало известную управленческую проблему: поток информации, направлявшийся «снизу», не мог быть освоен и использован для принятия решений.
Замкнутость властной элиты, ее практическая несменяемость и неподконтрольность, устойчивость господствовавшего партийно-государственного номенклатурного слоя рождала общественное недовольство, провоцировала противоречия внутри государственного аппарата, в партийных организациях, в обществе. Эти процессы происходили на фоне усложнявшейся экономической и внешнеполитической обстановки. Отказ от экономических реформ был зафиксирован решениями декабрьского (1969) Пленума ЦК. КПСС. Там содержались привычные требования - об улучшении использования резервов производства и усилении режима экономии в народном хозяйстве. На место экономических рычагов управления вновь выходили командные методы, призывы к борьбе с нарушителями государственной и трудовой дисциплины, против бесхозяйственности, за усиление контроля за соблюдением дисциплины.
Нарастание экономических проблем
Страна все более оказывалась в зависимости от экспорта нефти и газа. В период с 1970 по 1980 гг. добыча нефти в Западной Сибири выросла с 31 млн тонн до 312 млн тонн; добыча газа за этот срок - с 9,5 млрд куб. метров до 156 млрд куб. метров. Громадные нефте- и газопроводы гнали топливо на Запад, за валюту, на которую закупались продукты питания, высокотехнологичное оборудование.
Кризисные явления в сельском хозяйстве СССР, опередившие общий экономический кризис в стране, вынудили политическое руководство закупать продовольствие за рубежом. Для этой цели расходовались запасы золота и валютные ресурсы.
Зависимость страны от закупок продовольствия за рубежом становилась все более очевидной и опасной. Наблюдался практически постоянный рост экспорта хлебофуражных продуктов - в 1973 г. было закуплено 13,2% зерна от его производства в СССР, в 1975 г. — 9%, в 1981 г.-41,4%.
Скрытно нарастало экономическое неравенство республик. Темпы капитальных вложений в экономику союзных республик в 2-4 раза превышали аналогичные показатели для России.
Нарастание экономических проблем совпало с осложнением внешнеполитического положения страны. С конца 1979 г. СССР ввязался в тяжелый, кровавый и дорогой афганский конфликт. С 1980 г. осложнились отношения с союзником СССР по Варшавскому договору - Польшей, где начались внутренние процессы, объективно носившие антикоммунистический характер. Кризисные явления тревожили и представителей высшего политического руководства.
2. Попытки выйти из кризиса на основе советской системы управления (начало 80-х - 1988 гг.)
Ю.В. Андропов — попытка укрепления строя. Начало 80-х гг. стало временем кризиса. Афганская война стала для жителей страны первой после Великой Отечественной войны. Впервые за многие десятилетия в семьи стали приходить похоронки. В магазинах пропадали товары. При замене торговли распределением неизбежно возникали нарушения. «Теневая экономика» стала реальностью, к которой были причастны различные слои населения. Менее очевидными, но не менее опасными были кризисные тенденции в экономике. Промышленность производила вооружение. СССР пытался, по существу, в одиночку выдержать гонку вооружений против США и НАТО. Огромные ресурсы направлялись в военно-промышленный комплекс. Нарастали другие диспропорции в развитии экономики. Росли объемы незавершенного строительства. Инвестиции в промышленность вязли в неэффективном хозяйственном механизме. В.И. Воротников, энергичный партийный чиновник, сделавший свою карьеру при Андропове и Горбачеве, писал в своих мемуарах, что «многих, в том числе и нас, членов ЦК, руководителей ряда областей и министерств, поражало равнодушие и бездеятельность высших партийных и государственных структур, видевших и молчаливо взиравших, как страна теряет темпы развития».
Политическое руководство страны старело. Членам Политбюро в большинстве своем было за 70 лет. Феноменом начала 80-х гг. стали слухи и сплетни о высшем политическом руководстве, их родных и близких. Больше всего доставалось Л.И. Брежневу. В мае 1982 г. Андропов оставил пост председателя КГБ СССР, сохранив фактический контроль за этой организацией, и стал «вторым секретарем» ЦК КПСС, официальным наследником Брежнева. После его смерти Андропов стал Генеральным секретарем ЦК КПСС. 18 ноября 1982 г. на заседании Политбюро произошло распределение обязанностей в высшем руководстве. Андропов оставил за собой оборону, основные вопросы внутренней и внешней политики, организационную работу Политбюро, внешнюю торговлю. Огромные полномочия получил член Политбюро К.У. Черненко, почти двадцать лет управлявший Общим отделом ЦК КПСС. Он получил право вести заседания Секретариата ЦК, а в отсутствие Андропова—и заседания Политбюро, отвечал за КГБ, МВД. Административный отдел ЦК, руководивший деятельностью судов и прокуратуры, правоохранительных органов. Кроме того, Черненко руководил отделами идеологии, культуры, науки, партийных органов, писем.
Первым крупным изменением в системе управления явилось создание в аппарате ЦК КПСС Экономического отдела. Это свидетельствовало о признании экономических проблем, стоявших перед страной. Заведующим отделом и секретарем ЦК стал Н.И. Рыжков. Новый Генеральный секретарь, в отличие от своего предшественника, гораздо лучше понимал значение информации как инструмента управления. Именно с ним были связаны важные шаги по расширению доступа к информации, контролируемого, управляемого из ЦК и КГБ. С 11 декабря 1982 г. публиковались еженедельные сообщения «В Политбюро ЦК КПСС». Руководитель партии попытался реанимировать позиции командно-административного способа управления страной. Наведение порядка предполагало укрепление всей вертикали управления. За этим простым и понятным решением стояло стремление сохранить систему, укрепить командные методы управления экономикой.
При Андропове КГБ провел серию хозяйственных процессов. Самым шумным из них был процесс директоров московских магазинов, который закончился расстрелом нескольких человек. Этот процесс спровоцировал начало газетной кампании о коррупции в государственном и партийном аппарате. Все начиналось, казалось, под строжайшим контролем. Однако слово «мафия», появившись в прессе, стало одним из определений тогдашней политической системы. Независимо от желания инициаторов кампании, она стала средством дискредитации всей власти. Конечно, на такой результат вовсе не рассчитывали инициаторы этих расследований.
9 февраля 1984 г. Андропов умер. На следующий день на заседании Политбюро его преемником стал К.У. Черненко, который был к этому времени старым и больным человеком. В Политбюро сложилось временное равновесие. Старики - Устинов, Тихонов, Громыко, Щербицкий, Кунаев, Гришин, а также стоявшая за ними часть партийного аппарата и в ЦК, и на местах - стремились по возможности сохранить свои позиции. Горбачев и немалая часть партийного аппарата в это время не имела реальных сил вытеснить «брежневскую генерацию». Андроповская риторика «дисциплины и организованности» превращалась в пародию. Приход Черненко к власти означал отказ от андроповского курса по отношению к чиновничеству. После смерти К.У. Черненко в марте 1985 г. Генеральным секретарем ЦК стал М.С.Горбачев.
«Перестройка» и «ускорение». Общество давало новому Генеральному секретарю такой кредит доверия, которого, пожалуй, не было ни у кого из его предшественников. От Горбачева ждали продолжения курса Андропова. Он знал это и старался его продолжить. На апрельском (1985) Пленуме ЦК КПСС Горбачев сформулировал концепцию хозяйственного механизма, включавшую форсирование научно-технического прогресса, реконструкцию отечественного машиностроения, производство новых машин и оборудования, применение высоких технологий. Наряду с этим выдвигалась идея децентрализации управления экономикой, расширения прав предприятий, внедрения хозяйственного расчета повышения ответственности и заинтересованности трудовых коллективов. Была провозглашена установка на ускорение социально-экономического развития общества. На 12-ю пятилетку планировалось увеличить темпы роста национального дохода до 20-22%, промышленной продукции —до 21—24%, сельского хозяйства — вдвое. Всерьез ставилась задача - догнать к 2000 г. Соединенные Штаты по уровню промышленного производства.
Преемственность экономической политики Андропова и Горбачева на начальном этапе его деятельности — до 1987 г. была весьма ощутима и в методах ее осуществления. Андропов рассматривал использование административных мер как способ ускорения развития экономики. Эту тенденцию «подхватила» и команда Горбачева. Своеобразие состояло в том, чтобы применить для гражданских секторов экономики методы управления, которые использовались в военно-промышленном комплексе СССР. За образец органа управления в правительстве была взята Государственная комиссия по военно-промышленному комплексу, в которой были объединены все министерства и ведомства этого профиля. По образу и подобию Военно-промышленной комиссии появились специальные органы в структуре Совета Министров — Бюро Совета Министров по машиностроению, затем — по топливно-энергетическому комплексу, химическому, социальному развитию, агропромышленному комплексу
Ярким примером попыток применения военно-административных методов управления экономикой было введение системы государственной приемки продукции на промышленных предприятиях по образу и подобию военной приемки, действовавшей в оборонной промышленности. Эту систему, оправданную для военных как заказчиков, распространили на всю промышленность. Для этого потребовалось создать по всей стране огромную систему государственной приемки. Мера эта носила чисто административный характер.
Первоначально как вполне традиционная воспринималась и другая тема — о борьбе с пьянством и алкоголизмом. В начале мая 1985 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, фактически провозгласившее курс на введение «сухого закона». Последствия проявились позже. Площадь виноградников в 1985—1988 гг. сократилась на 30%. Был нанесен катастрофический удар по бюджету. Казна подсчитывала недополученные средства: по плану в 1985 г. должны были получить 60 млрд руб. прибыли; в 1986 г. - 38 млрд; в 1987г. — 35 млрд; в 1988 г. - 40 млрд. Удар, нанесенный бюджету, был столь значителен, что он так и не был преодолен до последних дней существования СССР. Эксперименты в борьбе с «водочными деньгами» способствовали формированию долговременных негативных экономических факторов - раскручиванию инфляции, нарастанию товарного дефицита.
Горбачев унаследовал и другую черту политики Андропова - готовность преследовать часть государственного аппарата как свидетельство борьбы с коррупцией. На этот раз репрессии из сферы внутренней торговли обрушились на внешнеэкономические ведомства. Были арестованы некоторые люди, входившие в ближайшее служебное окружение Брежнева. Пожалуй, самым полным воплощением преемственности репрессивной политики двух Генеральных секретарей стала деятельность следственной группы Т.Х.Гдляна и И.В.Иванова, направленных в Узбекистан для расследования фактов коррупции. Были произведены аресты, затронувшие, по существу, всю партийно-государственную элиту республики. Но разоблачение коррупции в советском обществе, встретившее поддержку широких слоев общества в России, превращалось в политический фактор. Вместе с тем налицо были отличия, которые явственно отделяли время после апреля 1985 г. от предшествующего периода. Прежде всего изменились общественные настроения в стране. Ожидание перемен создавало общий оптимистический фон. Молодой лидер вызывал доверие. Продемонстрированная готовность сражаться с коррупцией делала большинство населения союзниками Горбачева. В 1985—1986 гг. произошли существенные изменения в руководстве страны. Председателем Верховного Совета СССР стал А.А. Громыко, Председателем Совета Министров СССР — Н.И. Рыжков, министром иностранных дел — Э.А. Шеварднадзе. В партийном руководстве укрепились позиции Е.К. Лигачева, А.Н. Яковлева, А.И. Лукьянова, В.А. Медведева, Б.Н. Ельцина — людей, по-своему понимавших необходимость реформ.
Политические реформы — на смену ускорению. До середины
1986 г. сохранялась идея «ускорения социально-экономического развития страны». Однако эта кампания начинала затухать. Исподволь нарастали экономические проблемы. Бюджетный дефицит в СССР составлял в 1985 г. 17 млрд руб., а в 1986 г. он вырос в 3 раза.
Осложнялись финансовые проблемы. Эксперименты с бюджетом, начатые вместе с антиалкогольной кампанией, привели к тому, что скрытым источником инвестиций в народное хозяйство становились повышение цен и рост эмиссии. 25% промышленных предприятий не выполняли планы, 13% были убыточны, зато на предприятиях накапливались так называемые «сверхнормативные ценности», материалы, сырье, оборудование «про запас», сумма этих припасенных материалов составляла около 80 млрд рублей по ценам 1986г.
Осложнение экономического положения СССР толкало правительство к внешним займам. Нефтяной наркотик экономики сменился на другой, несравненно более опасный — на зависимость от внешних долгов, которые начали стремительно расти. Платежи в погашение кредитов загоняли страну в долговую яму. Влияние этого фактора маскировалось сменой экономических приоритетов и лозунгов.
В 1988 г. лозунг «ускорения» был заменен на лозунг «сильной социальной политики». Инвестиционные проекты сокращались, их приоритеты были обозначены в потребительском секторе, централизованные капиталовложения сократились в 1,3 раза, в металлургии и топливно-энергетическом комплексе - в 1,4 раза.
В прессе началась критика исторического прошлого. Широко обсуждался важнейший тезис: правилен ли выбор, сделанный страной в 1917 г., и кто несет за это ответственность. Партийные идеологи не могли контролировать прошлое. Это лишало социалистический идеал утопической легкости, сильно мешало выдвинуть очередную идею «демократического социализма» или чего-то похожего. Именно в эти месяцы по всей стране стремительно возникали общественные объединения, ставившие своей задачей защиту исторических памятников, родного языка, экологические движения, дискуссионные клубы и др. Эти общественные объединения стали в будущем ядром политических движений и партий.
Критика номенклатурной системы управления. Взрыв атомного реактора на Чернобыльской АЭС в конце апреля 1986 г. вызвал растерянность, интернационализировал меры по преодолению этой катастрофы и вынудил власть расширить объем информации, ослабить цензурные барьеры.
События в Чернобыле стали мощным стимулом для экологических движений по всей стране. Эти движения принимали явно выраженную политическую окраску. На Украине и в Белоруссии, особенно пострадавших от катастрофы, появились общественные движения, обвинявшие центральные власти в «геноциде» по отношению к жителям этих республик. Эти настроения встречали поддержку среди части населения.
В августе 1986 г. состоялась поездка Горбачева на Дальний Восток, где он столкнулся с недовольством населения. Именно там Горбачев публично обвинил «среднее звено» управленческой системы страны в недостатках, в саботаже. В 1986 г., встречаясь с представителями прессы, Горбачев изложил свое понимание взаимоотношений с оппозицией: «... многие из наших консервативных проявлений, ошибок и просчетов, вызывающих застой мысли и действия и в партии, и в государстве, связаны с отсутствием оппозиции, альтернативы мнений, оценок. И здесь, на нынешнем этапе развития общества, такой своеобразной оппозицией могла бы стать наша пресса». Стремясь расширить социальную базу перестройки, найти новые кадры управленцев, не входивших прежде в элиту брежневской поры, Горбачев выступил за радикальное изменение кадровой политики. На январском (1987) Пленуме ЦК «О перестройке и кадровой политике» было впервые заявлено о возможности проведения выборов в Советы на альтернативной основе.
Летом 1987 г. впервые за много десятилетий состоялись выборы в местные Советы народных депутатов, на которых было разрешено выдвинуть по нескольку кандидатов на одно место. Итоги этого эксперимента оказались следующими: избиратели в 9 раз чаще, чем на предыдущих выборах, голосовали «против» депутатов в областные и краевые Советы; власти столкнулись с массовой неявкой избирателей на избирательные участки, в том числе «без объяснения причин». Впервые не состоялись выборы в 9 округах. Это еще не было политической «грозой». Но вдали уже слышались ее первые раскаты.
Мощное политическое начало 1987 г., выраженное решениями январского Пленума ЦК КПСС, провозгласившего курс на демократизацию жизни в стране, не было подкреплено положительными изменениями в экономике. Горбачев по-прежнему видел главную проблему в том, что никто не заработал по-новому — ни в министерствах, ни на предприятиях, ни в партийном аппарате. В 1988 г. состоялась XIX Всесоюзная партийная конференция. Впервые с начала 20-х гг. делегаты на нее избирались от первичных организаций КПСС. В работе конференции складывались партийные платформы. На практике это означало отказ от принципа «демократического централизма». Многомиллионная КПСС стремительно разваливалась на политические партии и движения, не укладывавшиеся в единую программу. Там же, на конференции, было принято решение возродить Съезды народных депутатов, отмененные Конституцией 1936 г., превратить их в высший орган власти.
Со второй половины 80-х гг. в политике с неожиданной силой обозначился национальный фактор. В декабре 1986 г. вспыхнули беспорядки в столице Казахстана - Алма-Ате, поводом для которых стала вынужденная отставка Первого секретаря ЦК Казахстана Д. Кунаева. Летом 1987 г. с новой силой начались акции протеста крымских татар, настаивавших на возвращении на свою историческую родину — в Крым, требовавших восстановления здесь крымско-татарской автономии. Практически такое же положение складывалось вокруг требований немцев Поволжья. Крупнейший этнический конфликт, без сомнения повлиявший на судьбу СССР, развернулся в Закавказье. Причиной его стал спор о статусе Нагорного Карабаха — армянского анклава, обладавшего статусом автономной области на территории Азербайджана. Волнения в Карабахе и Армении с требованием воссоединения начались уже в 1987 г., приобретая особый размах к февралю 1988 г.
Власть столкнулась с многообразием проявления национальных конфликтов. Это были протесты государств Прибалтики, включенных в состав СССР во время Второй мировой войны. Отчасти это положение было характерно и для Молдавии. Другой характер имели противоречия в Закавказье, где накопился исторический потенциал противоречии как между государствами, так и межнациональных противоречий внутри этих государств (грузины — абхазы, грузины — осетины). Здесь Центр выступал как гарант сохранения прежних автономий, что вызывало протест у националистов. В Средней Азии существовали и опасность проникновения исламского фундаментализма, что грозило гибелью местным властным элитам, и неуверенность в способности СССР защитить эти местные элиты перед лицом усиливавшихся выступлений национальной интеллигенции.
В ходе работы XIX Всесоюзной партийной конференции острой критике был подвергнут аппарат ЦК КПСС и в целом управленческий аппарат. Это положение стало отправным пунктом для начала их реорганизации. Конференция дала старт политической реформе, открыла дорогу к выборам как способу формирования представительной власти. Это был реальный шаг по пути реформирования советского социалистического строя. Другое дело, что вскоре обнаружилась его неспособность к реформированию.
С 1988 г. ясно определилось стремление Горбачева выйти в своей кадровой политике за номенклатурный круг, провести с этой целью радикальные изменения в системе управления. Были приняты два важных закона о высших органах государственной власти и управления - «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР», предусматривавший создание Съезда народных депутатов СССР, и «О выборах народных депутатов СССР».
Контрольные вопросы и задания
1. Перечислите задачи в системе управления страной, которые были поставлены Ю.В. Андроповым.
2. Существует ли преемственность между планами Ю.В. Андропова и политикой М.С. Горбачева в области управления страной в 1985-1986 гг.?
3. Возможно ли сочетать номенклатурную систему управления и альтернативные выборы?
Рекомендуемая литература
Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн. 1. М., 1995.
Ельцин Б.Н. Исповедь на заданную тему. Ростов-на-Дону, 1991.
© Пихоя Р. Г., 2003
Создание парламентской системы в СССР. Съезд народных депутатов СССР создавался не в качестве парламента, а как прямое продолжение съездов Советов, существовавших в 1917-1936 гг. Это обстоятельство подчеркивалось особенностями формирования съезда. 1500 народных депутатов избирались: 750 — по территориальным, 750 - по национально-территориальным округам'. Еще 750 депутатов делегировались от общесоюзных общественных организаций — КПСС, комсомола, профсоюзов, Академии наук СССР, союзов писателей, художников, дизайнеров, филателистов и др. Такая процедура избрания должна была, по замыслу авторов политической реформы, обеспечить преобладание среди депутатов сторонников КПСС.
Народные депутаты СССР должны были работать на общественных началах. Из числа депутатов должен был быть сформирован двухпалатный Верховный Совет СССР численностью 542 человека, работавших на постоянной основе. Состав Верховного Совета должен был ежегодно обновляться на 20%.
Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в руках высшего представительного органа — Съезда народных депутатов СССР и избиравшегося им из своего состава Верховного
В национально-территориальных округах выборы происходили по следующей норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждого автономного округа.
Совета СССР. В соответствии с советской политической традицией, Съезд народных депутатов был наделен правом рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительному ведению Съезда относились:
- принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений;
- принятие решений по вопросам национально-государственного устройства;
- установление государственной границы СССР, утверждение изменений границ между союзными республиками;
- определение основных направлений внутренней и внешней политики;
- утверждение перспективных государственных планов.
Выборы народных депутатов СССР стали мощным фактором политизации населения страны. Впервые за многие десятилетия появилась легальная возможность излагать взгляды, отличавшиеся от официально утвержденных партийным аппаратом. Избирательная кампания разделила кандидатов в депутаты на две большие группы. Одну из них представляли те кандидаты в депутаты, за которыми стоял партийный аппарат, в другой были люди, боровшиеся за право быть избранными вопреки позиции партаппарата. Это были разные люди, с различными политическими взглядами - сторонники социал-демократии и экономисты-рыночники, христианские демократы и популярные журналисты.
Противостояние партаппарату часто оборачивалось поддержкой избирателей. Следствием первых открытых выборов стало то, что на поверхность выплеснулись национальные противоречия. Избирательная кампания 1989 г. явилась благоприятной средой для формирования «народных фронтов», национальных и националистических движений по всему СССР. В это время стремительно распространялось влияние «народных фронтов» в республиках Прибалтики, «Руха» - на Украине, движения «Карабах» — в Армении.
Первый Съезд народных депутатов СССР открылся в Москве 25 мая 1989 г. Съезд сразу же пошел не так, как предполагали его организаторы. Уже с первых минут его работы инициативу перехватили открытые противники партийного руководства. Академик А.Д.Сахаров, диссидент, еще недавно — ссыльный, создатель водородной бомбы, лишенный трех Звезд Героя Социалистического труда за свою правозащитную деятельность, призвал делегатов съезда принять декрет Съезда народных депутатов СССР. Предлагалось внести изменения в те статьи Конституции СССР, которые касались прав Верховного Совета СССР.
Уже с первых дней работы Съезда наметилась тенденция превращения его в парламент. Тщательно обсуждались и вырабатывались парламентские процедуры, регламент заседаний. На съезде, и позже в Верховном Совете СССР, — началось политическое структурирование, возникла парламентская оппозиция. Было объявлено об образовании Межрегиональной депутатской группы (МДГ), куда вошли сторонники радикальных реформ. Сопредседателями ее стали Ю.Афанасьев, Б.Н.Ельцин, В.Пальм, Г.Попов, А.Сахаров. Принципиальными положениями программы МДГ были:
— признание частной собственности, в том числе на землю;
— децентрализация власти;
— экономическая самостоятельность республик, повышение их суверенитета;
— отказ от 6-ой статьи Конституции.
Позже появилось влиятельное парламентское объединение «Союз», отстаивавшее единство СССР. единое юридическое, экономическое, культурное пространство для всей страны. Это объединение поддерживал заместитель Председателя (позже - Председатель) Верховного Совета А.Лукьянов.
Резко осложнилось положение в самой КПСС. Выборы подорвали основу номенклатурного способа управления в стране. В 1986-1989 гг. сменилось 82,2% секретарей райкомов и горкомов партии, 90,8% секретарей обкомов, крайкомов и республиканских партийных организаций. Партийный аппарат дал бой своему Генеральному секретарю М.С.Горбачеву на пленуме ЦК КПСС в апреле 1989 г. Тогда М.С.Горбачеву удалось переиграть своих оппонентов. Однако недовольство в аппарате КПСС продолжало нарастать.
Впервые с начала 20-х гг. в КПСС стали формироваться политические платформы, имевшие отличия от официальной линии ЦК КПСС. Так, в Ленинградский инициативный комитет по подготовке учредительного съезда Российской Коммунистической партии в составе КПСС вошли крайне левые противники реформ М.С.Горбачева. Им противостояло социал-демократическое крыло в КПСС — «Демократическая инициатива в КПСС». Параллельно с этим наблюдался фактический раскол КПСС по республиканскому принципу. Компартии республик Прибалтики, Армении, Азербайджана явно демонстрировали свою самостоятельность по отношению к Москве. С 1990 г. в КПСС начала формироваться Компартия РСФСР, где очень сильны были позиции противников М.С.Горбачева.
В 1990 г. прошли выборы на Съезды народных депутатов союзных республик. Во многих республиках большинство депутатов настаивало на принятии деклараций о государственном суверенитете своих республик по отношению к СССР. Декларации о суверенитете были приняты: 9 марта 1990 г. в Грузии, 11 марта - в Литве, 30 марта - в Эстонии, 4 мая - в Латвии, 20 июня - в Узбекистане, 23 июня - в Молдавии, 16 июля - на Украине, 27 июля - в Белоруссии.
Весной 1990 г. прошли выборы на Съезд народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного Совета РСФСР стал Б.Н.Ельцин. На Первом съезде народных депутатов РСФСР огромным большинством 12 июня 1990 г. была принята Декларация о суверенитете РСФСР.
Через месяц после принятия этой Декларации, на XXVIII съезде КПСС Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцин с трибуны съезда заявил о своем выходе из КПСС. Так определился вектор последующего политического развития — независимая Россия без власти коммунистов.
Нарастание политического кризиса шло одновременно с ухудшением экономического положения и ослаблением управляемости в стране. Началось снижение объемов производства, усиливались инфляционные тенденции, увеличивался дефицит государственного бюджета, стремительно сокращались золото-валютные ресурсы. Если в 1990 г. в Госфонде СССР хранилось 484,6 т золота, то к 1 сентября 1991 г. - только 264 т. При поступлении в Госфонд СССР 250 т золота правительство отправило на экспорт 269,1 т золота.
Появление поста Президента СССР. Старые способы управления - через номенклатуру, путем применения террора - оказались невозможными. Должность Генерального секретаря ЦК КПСС утратила значительную часть своего управленческого потенциала. В этих условиях М.С.Горбачев выступил инициатором введения нового для политической традиции СССР и России поста Президента СССР. Для того чтобы провести Закон о Президенте через Верховный Совет СССР, где у М.С.Горбачева было немало противников, Генеральный секретарь ЦК КПСС предложил в обмен на этот закон отменить 6-ю статью Конституции, провозглашавшую КПСС «ядром политической системы».
14 марта 1990 г. был принят закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». По этому закону Президент являлся главой государства. На этот пост мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент СССР избирался не прямым голосованием, а на заседании Съезда народных депутатов. По предложению кандидата в Президенты СССР и вместе с ним избирался вице-президент СССР, который выполнял по поручению Президента отдельные его функции, замещал Президента в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей.
Президент должен был обеспечивать взаимодействие органов власти и управления, ежегодно делать доклад Съезду народных депутатов СССР о положении страны. Он представлял Верховному Совету высших должностных лиц - Председателя Правительства СССР, Председателя Верховного суда, Генерального прокурора и Председателя Высшего арбитражного суда СССР, персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент одновременно являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР.
В марте 1990 г. М.С.Горбачев был избран на Съезде народных депутатов СССР Президентом СССР. Вице-президентом стал Г.И.Янаев. Это привело к изменению системы управления в стране. Прежде всего практически перестали собираться заседания Политбюро ЦК. Вместо него был образован Президентский совет, просуществовавший до ноября 1990 г., а позже — Совет безопасности СССР.
Начало российских реформ. После избрания Б.Н.Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР начались масштабные реформы в управлении, связанные с воссозданием государственности России в границах СССР. Правительство возглавил И.С. Силаев, опытный промышленник, авиационный инженер, обладавший большим опытом государственной деятельности. Курс нового Правительства стал явно реформистским, в особенности на фоне деятельности союзного Правительства, возглавляемого тогда Н.И. Рыжковым. Свидетельством тому явилось назначение заместителем председателя российского Правительства — председателем Государственной комиссии по экономической реформе Г.А.Явлинского, одного из авторов программы перехода экономики СССР крыночным отношениям - знаменитой «Программы 500 дней». На пост министра финансов был назначен Б.Федоров, за спиной которого был опыт работы не только в союзных органах власти, но и в международных финансовых организациях. В Правительстве существовало понимание необходимости проведения аграрных реформ.
Программа «500 дней» получила поддержку политического руководства России - и у Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцина, и у Председателя Совмина РСФСР И.С.Силаева. Эту программу поддержал М.С.Горбачев. Была создана совместная российско-союзная группа экономистов во главе с академиком С.С.Шаталиным, которой было поручено доработать совместную программу реформ. Однако программа вызвала резкое противодействие в Совете Министров СССР, так как предусматривала передачу широкого круга функций от центра республикам. Это делало лишними целые звенья союзного аппарата управления. Решительными противниками этой программы были руководители Совмина СССР - Н.И.Рыжков и Л.И.Абалкин.
Отказ от совместных действий союзного и российского правительств привел к нарастанию противостояния и соперничества между союзными и российскими органами управления. В январе 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял и ввел в действие с января 1991 г. Закон «О собственности в РСФСР». Этим законом в РСФСР возрождалась частная собственность. Сфера ее действия не ограничивалась ни размерами, ни отраслями. Признавались права частной собственности на землю, капитал и средства производства, разрешалось создавать частные предприятия любых размеров и с широким диапазоном деятельности. Предприниматель получил право привлекать любое количество наемных работников. Это был полный разрыв с советско-коммунистической экономикой. Одновременно Совет Министров РСФСР и Верховный Совет РСФСР вели последовательную работу по переходу союзных предприятий, находившихся на территории РСФСР, под юрисдикцию России. Такие действия вызывали растерянность и возмущение союзных ведомств. Для союзного руководства возникла перспектива утраты прав собственности над крупнейшими промышленными предприятиями, определявшими экономический, финансовый и оборонный потенциал СССР.
В ноябре 1990 г., в обстановке обострения конфликта между союзными и республиканскими властями. Президент СССР заявил, что Совет Министров будет преобразован в Кабинет министров, которым будет управлять он сам. Вскоре был ликвидирован Президентский совет, вызывавший острую критику. Вместо него был создан Совет безопасности. В него вошли В.Бакатин, новый министр иностранных дел А. Бессмертных, В.Крючков, В.С.Павлов, ставший с 11 января премьер-министром, Б.Пуго, вскоре назначенный министром внутренних дел, академик Е.Примаков, Д.Язов, Г.Янаев. Планируемое укрепление президентской власти и возможность сохранения СССР силовыми методами обеспечило М.С.Горбачеву поддержку со стороны группы «Союз» в Верховном Совете СССР.
В начале 1991 г. была сделана попытка силовыми методами восстановить прежнюю власть в республиках Прибалтики. Эта попытка привела к кровавым столкновениям в Вильнюсе. В марте 1991 г. обострились отношения между Председателем Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельциным и Президентом СССР М.С.Горбачевым.
Введение поста Президента РСФСР. В России развернулась кампания по избранию первого Президента республики. За этот пост боролись: Б.Н.Ельцин, Председатель Верховного Совета РСФСР, В.В.Бакатин, член Совета безопасности СССР, Н.И.Рыжков, ушедший к этому времени с поста Председателя Совмина СССР и оставшийся народным депутатом СССР, А.Г.Тулеев, народный депутат РСФСР, А.М.Макашов, командующий Приволжско-Уральским военным округом, В.В.Жириновский, председатель незадолго до этого образовавшейся Либерально-демократической партии.
12 июня 1991 г. состоялись первые в истории России выборы ее Президента. Итоги были следующими: Б.Н.Ельцин получил 57,3% голосов; второе место занял Н.И.Рыжков - 16,85%, третье — В.В.Жириновский - 7,81%, у А.М.Тулеева было 6,81%, у А.М.Макашова — 3.75%, у В.В.Бакатина — 3,42%. Согласно Конституции РСФСР, была введена также должность вице-президента РСФСР. Им стал А.В.Руцкой, летчик, депутат Верховного Совета РСФСР, баллотировавшийся вместе с Б.Н.Ельциным.
10 июля 1991 г. в древнем московском Кремле, в Кремлевском Дворце съездов, специально построенном при Н.С.Хрущеве для проведения съездов КПСС, впервые в истории России состоялась процедура вступления в должность Президента России. Центральной темой происходившего стала историческая преемственность в развитии России. Президент Б.Н.Ельцин принес присягу, в которой обязывался соблюдать Конституцию, защищать суверенитет России, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина.
Весной 1991 г. начались переговоры между М.С.Горбачевым и главами союзных республик. 23 апреля в загородной правительственной резиденции Ново-Огарево состоялась встреча, которая получила название «9+1» - девять союзных республик СССР и Президент СССР, олицетворявший союзный Центр. В итоге долгих и сложных переговоров было подписано «Совместное заявление о безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и преодолению кризиса». В этом документе было заявлено о необходимости заключения нового договора суверенных государств с учетом итогов проведенного всесоюзного референдума, принятия новой Конституции Союза, проведения на ее основе перевыборов органов власти Союза Суверенных (а не Социалистических) Республик.
Августовский путч 1991 г. и устранение КПСС из системы управления. Ново-Огаревское решение резко осложнило отношения между Президентом СССР и союзными органами власти - Верховным Советом СССР, Кабинетом министров СССР и крупнейшими союзными министерствами, а также всей коммунистической номенклатурой. Заключение нового Союзного договора автоматически привело бы к отставке всех союзных структур. Решительно против выступали руководители партийных организаций всех уровней, засыпавшие аппарат Президента СССР и ЦК КПСС письмами и телеграммами протеста.
Окончательное подписание нового Союзного договора планировалось 20 августа 1991 г. Договор должны были подписать Россия, Украина, Белоруссия, Казахстан, Азербайджан, Узбекистан, Туркмения и Таджикистан, а также бывшие автономные республики и союзный Центр. Реальность реформирования Союза толкало фундаменталистское крыло союзного руководства к решительным действиям.
18 августа 1991 г. Президент СССР М.С.Горбачев был фактически арестован в Форосе — своей крымской резиденции. Утром 19 августа был опубликован Указ вице-президента СССР Г.И.Янаева о том, что в связи с невозможностью по состоянию здоровья исполнения М.С.Горбачевым своих обязанностей Президента СССР он начал исполнять обязанности Президента СССР. В Москве было введено чрезвычайное положение. Власть в стране была передана Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП).
Первым действием ГКЧП стал отказ от подписания Союзного договора. Главной же целью ГКЧП была попытка восстановить Советский Союз в его прошлом виде. Это предполагало ликвидацию возникавшей государственности России.
Президент России отказался подчиниться ГКЧП. Белый дом, где находились Верховный Совет, Правительство и Администрация Президента, оказался центром сопротивления. В указах Б.Н.Ельцина действия ГКЧП объявлялись антиконституционным переворотом, а действия сторонников ГКЧП - антизаконными. На защиту российского руководства пришли тысячи москвичей. Массовые выступления противников ГКЧП прошли во многих крупнейших городах России. Перед лицом массового неповиновения ГКЧП пришлось капитулировать.
Путч изменил соотношение сил. Действия ГКЧП нанесли удар по СССР и его важнейшим институтам. Союзная власть себя дискредитировала. Руководители большинства союзных республик, подчинившиеся сначала ГКЧП, после провала путча стали добиваться фактической независимости. Путчисты мимоходом, как это и бывает в истории, уничтожили КПСС, не как политическую партию, а как основной институт государственности СССР. Она была устранена из системы управления. 24 августа с заявлением о сложении с себя функций Генерального секретаря ЦК КПСС выступил М.С.Горбачев.
23 августа, когда путч был уже полностью подавлен, а его руководители оказались под арестом, украинское руководство объявило о независимости республики. На 1 декабря назначались выборы Президента Украины и референдум о независимости Украины. Верховные Советы Латвии, Эстонии, Литвы 21—22 августа объявили о восстановлении своих старых конституций, действовавших до 1940 г., и о восстановлении государственной независимости.
Ликвидация КПСС в системе управления определила необходимость создания, по существу, нового аппарата управления.
Провал попыток сохранить СССР. На первый план выходил вопрос — что должно остаться в ведении Союза, а что — республик. 1 сентября состоялась встреча М.С.Горбачева с руководителями республик. На ней была достигнута договоренность заключить соглашение о сохранении единых Вооруженных Сил и единого военно-стратегического пространства, радикальных реформах в армии, КГБ, МВД и прокуратуре. Говорилось о намерении подготовить и подписать договор о создании Союза суверенных государств.
2 сентября собрался Съезд народных депутатов СССР - последний съезд в его истории. Он начался с заявления Н.Назарбаева от лица Президента СССР и руководителей республик о том, что в дальнейшем Съезд народных депутатов не нужен. Немедленно после этого заявления был объявлен перерыв. После перерыва начали голосовать. Предложение о роспуске Съезда не набирало необходимых в таком случае двух третей голосов. Столкнувшись с недовольством многих депутатов, М.С.Горбачев пригрозил изменить Конституцию и распустить Съезд простым большинством голосов депутатов. Депутаты сдались. Съезд народных депутатов СССР, во многом изменивший политический облик страны, был распущен.
У оставшегося Верховного Совета СССР урезали полномочия, упразднив, в частности, должность Председателя Верховного Совета СССР. В нем уже не участвовали депутаты не только из республик Прибалтики, объявивших о своей независимости, но и Украины. Некоторые республики представляли не депутаты, а наблюдатели.
Были образованы новые союзные органы — Государственный совет, куда вошли руководители союзных республик. Межреспубликанский экономический комитет во главе с И.С.Силаевым. Была предпринята попытка создать новые межреспубликанские органы управления — Межреспубликанскую продовольственную комиссию СССР, Совет по гуманитарной помощи, Союзно-республиканский валютный комитет СССР, Совет по предпринимательству при Президенте СССР; Межгосударственный пенсионный резервный фонд СССР; Межгосударственный комитет по образованию; Межгосударственный комитет по экологической безопасности; Комитет по делам военнослужащих и членов их семей при Президенте; Министерство по делам воинов-интернационалистов; Министерство по подготовке и проведению военной реформы при Госсовете СССР. Был преобразован Комитет госбезопасности СССР. На его основе появились: Комитет правительственной связи при Президенте СССР; Комитет по охране госграниц; Межреспубликанская служба безопасности СССР.
Распад СССР. Образование СНГ. В это время продолжала осложняться ситуация на Украине. Объявленный референдум на Украине и избирательная кампания за пост первого Президента Украины вынуждала Н.Кравчука дистанцироваться от союзного руководства. Поэтому он предупредил, что не может принимать участие в подготовке Союзного договора впредь до проведения референдума.
Конфедерация воспринималась как последний шанс сохранить единое политическое пространство на месте стремительно разваливавшегося Советского Союза. Но М.С.Горбачева беспокоило другое — мысль о необходимости единого государства, единой, союзной системы управления.
5 декабря Президент Н.Кравчук объявил, что руководствуясь решением собственного референдума, Украина выходит из Союзного договора 1922 г., того самого, которым был образован Союз Советских Социалистических Республик. В новых и существенно более сложных условиях политическое руководство России, Белоруссии и Украины сделали решительный шаг навстречу друг другу. Было решено вернуться к неиспользованным политическим заготовкам годичной давности. Формой новых отношений между ними мог стать трех или четырехсторонний (с участием Казахстана) договор, аналогичный тому, который разрабатывался еще в конце 1990 — начале 1991 гг. Тогда эти республики искали новые формы отношений, заключали двухсторонние и готовили многосторонние соглашения. В то время это соглашение вызвало недовольство М.С.Горбачева, и практически готовое к подписанию соглашение четырех республик было отложено.
Президенты России, Украины и Председатель Верховного Совета Белоруссии Шушкевич собрались в Белоруссии, в старинном заповеднике и охотничьем хозяйстве в Беловежской пуще, 7 и 8 декабря подготовили соглашение, которым создавалось Содружество независимых государств (СНГ) и заявлялось о прекращении существования СССР. Уже 10 декабря Беловежское соглашение было ратифицировано парламентами Украины и Белоруссии. 12 декабря Верховный Совет России абсолютным большинством (за — 188, против - 6 человек, воздержались — 7), под аплодисменты, ратифицировал это соглашение.
Попытка собрать Верховный Совет СССР, предпринятая в тот же день, 12 декабря 1991 г., закончилась неудачей. Депутатам СССР от России и Белоруссии было рекомендовано не участвовать в его работе, а депутаты от Украины уже не работали там.
Идея Содружества Независимых Государств стремительно получала поддержку в других республиках. 11 декабря Киргизия и Армения присоединились к СНГ. 13 декабря состоялась встреча государств Средней Азии и Казахстана в Ашхабаде. Ее участники выразили согласие присоединиться к СНГ, но при условии равенства с участниками, первыми подписавшими этот договор. Подобные гарантии были даны немедленно.
Контрольные вопросы и задания
1. Как произошло устранение КПСС из системы государственного управления?
2. Назовите направления социально-экономической политики, которые были определены Верховным Советом РСФСР.
3. Каковы, на Ваш взгляд, причины и следствия распада СССР?
Рекомендуемая литература
Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994.
Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн. 1. М., 1995.
Пихоя Р. Г. Советский Союз: История власти. 1945—1991. М.,1998.
© Пихоя Р. Г., 2003
© Сукиасян М.А., 2003
Начало радикальной экономической реформы и ослабление государственного вмешательства в экономику. Реформы начались в условиях сочетания максимально неблагоприятных факторов: отсутствия внутренних ресурсов и наличия примерно 70 млрд долл. долга СССР; скверной рыночной конъюнктуры на главные товары русского экспорта и развала внутрихозяйственных связей; крушения Союза, разрушения системы управления, не стыковавшихся механизмов нарождавшихся рыночных и старых командно-административных методов управления; реальной угрозы этнических конфликтов на территории бывшего СССР. Отчаянное положение страны во многом предопределило и методы ухода от грозившей катастрофы.
На V Съезде народных депутатов России в октябре 1991 г. Б.Н.Ельцин заявил о необходимости решительного реформирования экономики. Стране предстояло пройти, по его словам, болезненный, но единственно возможный путь. Для проведения реформ Б.Н.Ельцин запросил от Съезда дополнительных полномочий, и Съезд предоставил эти полномочия.
В ноябре 1991 г. было сформировано новое Правительство, которое возглавил сам Президент, заявивший о своей готовности принять на себя всю ответственность за реализацию программы реформ и ее социальные последствия. Экономическим блоком Правительства руководил вице-премьер Е.Гайдар. В состав Правительства вошла группа молодых экономистов - «рыночников» — А.Шохин, А.Чубайс, П.Авен, А.Нечаев. Количество министерств и республиканских ведомств было радикально сокращено. Старые отраслевые схемы управления были сознательно проигнорированы. Возникли принципиально новые органы управления — государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом. Появились объединенные министерства — промышленности, экономики и финансов, транспорта, торговли и материальных ресурсов.
Предстоявшая реформа основывалась на применении методов макроэкономической стабилизации. Важнейшей ее частью на первом этапе реформы была задача приведения в соответствие платежеспособного спроса и предложения. Средствами для решения этой задачи должны были стать:
— переход на применение свободных (рыночных) цен и тарифов, складывающихся под влиянием спроса и предложения;
— отмена ограничений на заработную плату и на прирост средств, направляемых на потребление;
— разрешение всем предприятиям, независимо от форм собственности, осуществлять внешнеэкономическую деятельность без специальной регистрации.
Планировалась также приватизация государственной собственности. Существовала надежда на привлечение в российскую приватизацию иностранных инвесторов.
2 января 1992 г. в стране были введены свободные цены. В течение нескольких месяцев в стране шло интенсивное создание того, что пресса и политики именовали «диким рынком». Однако товарный дефицит был преодолен, угроза голода миновала.
Дефицит уходил в прошлое, но пришла проблема стремительного вздорожания жизни (см. табл. 1.)
Сложнейшие процессы происходили в традиционно самом мощном секторе отечественной экономики — в оборонной промышленности. Военный заказ на 1992 г. был сокращен на 70% по отношению к предыдущему году. Изменение политического статуса России в мире, отказ от концепции «холодной войны» привели к резкому сокращению государственных закупок вооружения. Это, в свою очередь, ударило по всей длинной цепи оборонного комплекса — от университетских кафедр и лабораторий, академических и специализированных научно-исследовательских институтов до заводов, металлургических и горнодобывающих комплексов и испытательных полигонов. Последствия этого — значительное снижение, а во многих случаях прекращение государственного финансирования, сокращение рабочих мест, свертывание и даже ликвидация ряда производств.
Таблица 1
Средние цены на отдельные продовольственные товары (на конец года; руб. за кг, л)
|
Товары |
|||||
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
|
|
Говядина |
15,54 |
221,5 |
22101 |
5186 |
12547 |
|
Свинина |
14,38 |
260 |
2673 |
6579 |
15053 |
|
Мясо птицы |
13,57 |
197,76 |
2239 |
5677 |
11587 |
|
Колбаса вареная |
17 |
271 |
3351 |
8984 |
20016 |
|
Масло животное |
12,24 |
280,2 |
2913 |
12985 |
20075 |
|
Масло растительное |
5,48 |
190 |
1365 |
55307 |
10460 |
|
Молоко |
0,6 |
22,4 |
315 |
1222 |
2812 |
|
Яйца (за десяток) |
4,47 |
87,1 |
827 |
2657 |
5345 |
|
Хлеб ржаной |
0,7 |
23,9 |
212 |
789 |
2583 |
|
Хлеб пшеничный высшего сорта |
0,99 |
43,3 |
466 |
1678 |
4811 |
|
Водка |
22,61 |
499,6 |
4278 |
8467 |
20230 |
|
Обед в столовой на одного человека |
3,27 |
61,3 |
805 |
2701 |
7940 |
В начале января 1992 г. Кремль стал официальной резиденцией Президента России. В комплексе административных зданий бывшего ЦК КПСС на Старой площади разместилось руководство и аппарат Правительства. В так называемом Белом доме, где прежде размещались российский Верховный Совет, руководство Правительства и Президент, остался лишь Верховный Совет. За этим, на первый взгляд, чисто организационным, техническим решением вскоре последовало уменьшение контактов и консультаций между органами представительной и исполнительной власти, проявились нараставшее соперничество, противостояние, взаимные обиды между депутатами и представителями Правительства и Администрации Президента.
Внешним выражением этого соперничества стали споры о путях экономического реформирования страны и переработки Основного закона — Конституции России. В Верховном Совете и на 1У съезде народных депутатов в апреле 1992 г. политика Правительства в сфере экономических реформ вызвала резкую критику среди значительной части депутатов. Прозвучало требование отставки Правительства. Председатель Верховного Совета Р.И.Хасбулатов открыто говорил о том, что Верховный Совет «в некотором смысле возглавил течение, оппозиционное осуществлению экономических реформ». Особенностью политической борьбы на этом этапе — в 1992 г. - было то, что основным объектом критики являлись Правительство и его вице-премьеры - Е.Т.Гайдар, Г.Э.Бурбулис, М.Н.Полторанин. В числе решительных критиков Правительства был вице-президент А.В.Руцкой. Однако и он, и председатель Верховного Совета Р.И.Хасбулатов «выводили из-под критики» самого Президента. В свою очередь, Б.Н.Ельцин решительно встал на защиту Правительства реформ. На этот раз оппозиции не удалось добиться его отставки.
Другим поводом для конфликта стали споры о будущей Конституции, а по сути о концепции будущего политического устройства России. По проекту Президента, это должно быть государство с сильной президентской властью и соответствующей ей Конституцией. По предложениям Конституционной комиссии, большинство членов которой были народными депутатами Верховного Совета, будущее государство должно было быть парламентско-президентской республикой.
Большую часть 1992 г. противоречия между Кремлем и Верховным Советом еще не носили характера открытого конфликта, не в последнюю очередь благодаря сотрудничеству властей. 31 марта 1992 г. удалось подписать Федеративный договор, который, по словам Б.Н.Ельцина, должен был отвести угрозу распада, которая нависла над Россией. Федеративный договор, регулировавший отношения между центром, республиками и регионами России, закладывал основы российского федерализма. Этот документ должен был, по замыслу Президента, стать составной частью будущей Конституции России.
Ваучерная приватизация. 1993 г. был одним из самых трудных, бурных и динамичных. Главным событием в экономике стало продолжение первого этапа приватизации. В октябре 1992 г. начался один из важнейших, хотя и наиболее спорных процессов реформирования страны — приватизация государственной собственности. При дефиците государственного бюджета России, достигавшем 21% валового внутреннего продукта, угрозе банкротства страны государство было заинтересовано сократить бюджетные расходы. Приватизация создавала возможность «разделить бюджеты», отказаться от финансирования прежних государственных предприятий, поменявших собственника. Процесс приватизации создавал для этого экономическую и юридическую основу.
При проведении приватизации предполагалось достигнуть следующих целей:
—закрепления прав всех граждан России на приватизируемое имущество;
— создания в России класса собственников за счет наделения граждан страны частью государственного имущества;
— использования средств, полученных в процессе приватизации, для усиления социальной защиты населения.
Первоначально провозглашенная цель состояла в том, чтобы каждому гражданину страны передать право на управление частью народнохозяйственного комплекса. Была произведена оценка всех фондов страны, и эта сумма разделена на число всех жителей. Каждый гражданин России формально мог получить свою долю, закрепленную в специальном чеке - ваучере, номинальная цена которого была приравнена к 10 тыс. руб. Гражданин мог приобрести на ваучер часть акций своего промышленного предприятия или вложить ваучер в специально созданные чековые инвестиционные фонды, или продать по той цене, которая складывалась на рынке этих ценных бумаг. Реально же чеки стали инструментом концентрации капиталов, приватизации крупных промышленных предприятий, объектом скупки и спекулятивных операций. Создатели многочисленных фондов, обещавшие дивиденды, обманули вкладчиков. Даже при акционировании предприятий большинство акционеров не стали и не могли стать эффективными собственниками.
Истоки и начало конституционного кризиса. Сохранялось противоречие между принципом всевластия Советов, закрепленном в Конституции, правом Съезда и Верховного Совета решать все вопросы, относившиеся к компетенции России, с одной стороны, и провозглашавшимся, но не закрепленном конституционно, принципом разделения властей — с другой. Характерной особенностью политического процесса начала 90-х гг. стала «путаница компетенции», стремление и исполнительной, и представительной властей «играть на чужом поле».
В октябре 1991 г. на V Съезде народных депутатов России Президент получил от Съезда право издавать указы по экономическому реформированию страны. Съезд предоставил эти полномочия Президенту на год - до декабря 1992 г. На год исполнительная власть вторгалась в компетенцию власти законодательной. Через год, на VII Съезде народных депутатов в декабре 1992 г. Хасбулатов предложил принять новые поправки к Конституции. Согласно им, Правительство должно было быть подчинено Съезду, затем — Верховному Совету и лишь потом — Президенту. Съезд должен был получить право утверждать не только Председателя Правительства, но и всех его заместителей, силовых и ключевых министров. Таким образом исполнительная власть могла оказаться под полным контролем Советов.
Затихла активность Съезда и Верховного Совета по принятию новой Конституции. Съезд провел огромное количество изменений текста старой советской Конституции РСФСР 1978 г. За 1990 — 1992 гг. в текст Конституции было внесено около 300 изменений. Старая Конституция была тем и хороша, что она предполагала наделение Советов всех уровней рядом функций исполнительной власти и, главное, декларировала тезис «Вся власть Советам!»
В ответ на попытку подчинить исполнительную власть Съезду и Верховному Совету Б.Н.Ельцин выступил 10 декабря на Съезде с резким заявлением, предлагая провести всенародный референдум. Он призвал своих сторонников покинуть заседание Съезда. Нажим Б.Н.Ельцина на депутатов Съезда привел к обратному результату. За Президентом ушло всего около 150 человек. Это стало несомненным поражением Президента и тех его сторонников, которые продумывали план его действий на Съезде18.
В политической атмосфере явно нависла угроза обвинения Президента в том, что он, намереваясь распустить Съезд, нарушал ряд статей Конституции. В работу Съезда вмешался Председатель Конституционного суда В.Д.Зорькин. В обстановке стремительно нараставшего конфликта он взял на себя роль посредника между Р.И.Хасбулатовым и Б.Н.Ельциным. 11-12 декабря при участии В.Д.Зорькина состоялись переговоры между Б.Н.Ельциным и Р.И.Хасбулатовым. Итогом этих переговоров стал согласительный документ «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». Там содержался компромисс: Президент отправлял в отставку первого вице-премьера Е.Т.Гайдара; главой Правительства был назначен и утвержден Съездом В.С.Черномырдин, объявивший о необходимости пересмотра экономической политики. В свою очередь. Съезд и Верховный Совет обязывались приостановить решение о подчинении Правительства Съезду и Верховному Совету. На Съезд - не позднее 11 апреля 1993 г. — должен был быть вынесен проект новой Конституции.
Несостоявшийся импичмент. Компромисс просуществовал недолго. Гайдар был отправлен в отставку. Свою часть договоренностей Верховный Совет выполнять не спешил. Р.И.Хасбулатов вскоре после Съезда к удовольствию значительной части депутатов Верховного Совета отмежевался от недавних договоренностей с Президентом.
Президент продолжал настаивать на проведении референдума. На VIII Съезде, начавшем свою работу 10 марта 1993 г., по существу произошел конституционный переворот: в Конституцию были включены поправки, согласно которым Правительство должно было быть подчинено Съезду и Верховному Совету. В ответ на это 20 марта Б.Н.Ельцин обратился к гражданам России, обвинив руководство Верховного Совета в попытке антиконституционного переворота. Против Обращения Президента выступили Председатель Конституционного суда В.Д.Зорькин, Генеральный прокурор В.Г.Степанков, вице-президент А.В.Руцкой и руководство Верховного Совета. Уже на следующий день, 21 марта 1993 г. Президиум Верховного Совета постановил созвать заседание Верховного Совета и оценил Обращение Президента к гражданам России как покушение на конституционные основы российской государственности. Возникла реальная угроза вынужденной отставки - импичмента Президента. Было принято решение о срочном созыве внеочередного — IX Съезда народных депутатов. Он начал свою работу 26 марта 1993 г. Его главной целью стала отставка, импичмент Президента на основании обвинения в совершении государственного переворота. Главным действующим лицом для предъявления обвинений и запуска процедуры импичмента стал Председатель Конституционного суда В.Д.Зорькин.
Когда были подведены итоги голосования, то выяснилось, что против Б.Н.Ельцина, за его отрешение от власти проголосовали 617 депутатов. Противники Б.Н.Ельцина недобрали 30 голосов. Он остался Президентом.
Работа IX Съезда продолжилась. Съезд объявил о проведении 25 апреля на всей территории России всенародного референдума по четырем вопросам:
1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину?
2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 г.?
3. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?
4. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?
25 апреля состоялся референдум. По его итогам, доверяли Президенту 58,7% опрошенных, не доверяли - 39,2%; одобряли социально-экономическую политику Президента и Правительства 53%, не одобряли — 44,6%; считали необходимым досрочные выборы Президента 31,7%; досрочные выборы народных депутатов считали необходимыми 43,1% принявших участие в референдуме. Президент одержал победу, так как согласно принятому решению он получил поддержку больше половины участвовавших в опросе.
Не успели опубликовать данные референдума, как начались споры об интерпретации его результатов. Президент и его сторонники оценивали его итоги как безусловную свою победу и свидетельство поддержки курса Президента гражданами страны. Верховный Совет доказывал, что Президента и его политику поддержали проголосовавшие, а не все избиратели, имевшие право участвовать в выборах.
Политическая оппозиция решила использовать внепарламентские формы борьбы. 1 мая 1993 г. состоялась многочисленная демонстрация под антипрезидентскими лозунгами. Ее участники под красными знаменами начали жестокую драку с милицией. Было много раненых, горели милицейские машины. События 1 мая 1993 г. объективно стали репетицией применения силовых действий. Они также свидетельствовали о продолжении политического кризиса. Формальным выражением последнего стал кризис конституционный.
Разгон Советов. 20 мая 1993 г. Президент издал Указ о созыве Конституционного совещания для выработки окончательного варианта Конституции. Участники Конституционного совещания -это члены Конституционной комиссии Верховного Совета, представители от каждой депутатской фракции, представители, назначенные Президентом и Правительством, представители органов власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, религиозных конфессий, профсоюзов и т.д.
12 июля 1993 г. работа Конституционного совещания была завершена. Президентский вариант Конституции мог быть принят только вопреки Верховному Совету и Съезду Парламентский вариант Конституции мог быть принят только вопреки Президенту. Конституционный кризис приобрел все признаки борьбы за власть, борьбы на взаимное уничтожение.
Вечером 21 сентября 1993 г. Президент издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации. Президентский Указ предписывал:
—Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Рабочей группы Конституционной комиссии;
— ввести в действие Положение «О выборах депутатов Государственной Думы», разработанное народными депутатами Российской Федерации и Конституционным совещанием;
— провести в соответствии с указанным Положением выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;
— назначить выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на i 1-12 декабря 1993 г.
В ответ Верховный Совет и срочно созванный Съезд народных депутатов обвинили Президента в совершении государственного переворота и нарушении Конституции. Позицию Верховного Совета поддержал Конституционный Суд. Съезд народных депутатов объявил об отрешении от должности Президента Б.Н.Ельцина и принял постановление: «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации вице-президентом Российской Федерации Руцким А.В». На следующий день Верховный Совет сделал ряд важных шагов по пути создания собственной структуры исполнительной власти в государстве: назначил новых «силовых» министров.
При очевидном расколе федеральной власти в стране складывалось опасное двоевластие. Президент полностью контролировал Правительство, его поддерживали главы ряда органов местной исполнительной власти, в том числе мэры Москвы и Санкт-Петербурга. Верховный Совет имел сторонников среди руководства Советов в регионах страны.
По мере ослабления позиций Президента, вызванного нараставшим противодействием региональных лидеров, усиливались меры по блокаде Белого дома. Переговоры между Президентом и Съездом зашли в тупик. 3—4 октября в Москве начались массовые беспорядки. Сторонники Съезда захватили здание московской Мэрии, пытались взять штурмом телецентр в Останкино. В результате беспорядков были многочисленные жертвы.
Для подавления мятежа в Москву были стянуты войска. Здание Верховного Совета было подвергнуто обстрелу из танковых орудий. В Москве было введено военное положение. Гражданская война, начинавшаяся вокруг Белого дома, была пресечена и не расползлась по стране.
«Реформы сверху». События сентября — начала октября 1993 г., мятеж в Москве и расстрел Верховного Совета создали качественно иную и противоречивую политическую ситуацию в стране. Жестокие меры, принятые для подавления мятежа, доказали, что Президент контролировал положение в стране, что у него имелся кредит доверия большинства населения страны, что ему подчинялись армия, Министерство безопасности, другие силовые структуры. Это свидетельствовало о сохранении в России центральной власти.
Двоевластие, свойственное федеральной власти в течение значительной части 1993 г., объективно стимулировало сепаратистские тенденции. В Свердловской области в июле 1993 г. была провозглашена Уральская республика. Сибирское соглашение - объединение областей — демонстрировало политические претензии. На Дону, в Ростовской области звучало требование о восстановлении на Дону казачьей национально-государственной автономии. В национальных республиках полным ходом принимались законы, отличавшиеся от федеральных.
Важным следствием подавления мятежа стало усиление исполнительной вертикали власти. 9 октября был издан Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», которым упразднялась система местных Советов. 9 ноября Президент упразднил Уральскую республику и распустил Свердловский областной Совет, незадолго до этого принявший конституцию Уральской республики.
Первостепенное значение для страны имело принятие новой Конституции. 15 октября был опубликован Указ Президента о проведении 12 декабря всенародного голосования по проекту Конституции. 11 октября 1993 г. был принят Указ о проведении выборов в обе палаты Федерального Собрания - в Государственную Думу и в Федеральное Собрание. Выборы намечались на 12 декабря 1993 г. На референдуме проект Конституции получил одобрение большинства граждан. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России.
Новая Конституция России. Принятие новой Конституции стало важнейшим фактором стабилизации политической обстановки в стране и средством предотвращения возможности повторения трагических событий осени 1993 г. Все участвовавшие в выборах по новой Конституции политические силы — от возрожденной Коммунистической партии Российской Федерации до «Выбора России» и ЛДПР принимали на себя обязательство действовать в конституционных рамках.
В Конституции провозглашено, что Российская Федерация — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Человек (а не коллектив, класс, партия, как это было в старой Конституции) признается высшей ценностью. В Конституции провозглашается признание идеологического и политического многообразия, многопартийности, принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, признание частной собственности равноправной с государственной; признается частная собственность на землю.
Конституция максимально деполитизирована. В ней не определяется политическая природа общественного строя в России. Государственный строй в Российской Федерации определен как конституционный, а не общественный.
Вместе с тем, в Конституции очевиден дисбаланс сил между Президентом и парламентом. Права Президента значительно превосходят права парламента. Президент в качестве главы государства определяет политику, назначает главу Правительства, выдвигает кандидатуры судей в Конституционный суд. Российский Президент имеет право распускать Думу и назначать новые выборы в случае троекратного отклонения ею предложенной Президентом кандидатуры премьер-министра.
Верхняя палата Федерального Собрания - Совет Федерации. Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избираются на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениям. Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал В.Ф.Шумейко.
Нижняя палата Федерального Собрания — Государственная Дума. Выборы в Государственную Думу проводились по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе: половина мест разыгрывалась по мажоритарной системе (от каждого избирательного округа в парламент попадал 1 кандидат-победитель) и половина — по пропорциональной системе, означавшей распределение депутатских мандатов между партиями в зависимости от количества поданных за них голосов. Первым Председателем Государственной Думы был И.Рыбкин.
Выборы в новый парламент дали неожиданный результат. Считавшаяся проправительственной, пропрезидентской партия «Выбор России», которую возглавлял Е.Т. Гайдар, получила 15,5% голосов избирателей, Компартия России — 12,4%. Неожиданным фаворитом выборов стала ЛДПР во главе с В.В.Жириновским, получившая около 23% голосов. В итогах выборов проявилась нараставшая усталость общества от тягот экономических реформ, которые ассоциировались с Правительством Е.Т.Гайдара.
Выборы. Новые люди власти. 17 декабря 1995 г. состоялись выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Для того чтобы войти в состав Государственной Думы, избирательным объединениям и блокам необходимо было набрать не менее 5% голосов от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании. Эта мера должна была способствовать ускорению формирования партийных структур в парламенте. Пересечь пятипроцентный барьер смогли проправительственное Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом - Россия» (лидер - B.C. Черномырдин), получившее 10,18% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, Общественное объединение «Яблоко» (лидер — Г.А.Явлинский) — 6,89%, Коммунистическая партия Российской Федерации (лидер - Г.А.Зюганов) - 22,30%, и Либерально-демократическая партия России (лидер - В.В.Жириновский) - 11,18%. Председателем Государственной Думы стал представитель фракции коммунистов Г.Селезнев.
Расстановка политических сил вновь складывалась не в пользу Президента и Правительства. Дума оказалась еще более «левой», чем ее предшественница. Правительственная партия «Наш дом - Россия» потерпела еще более сокрушительное поражение, чем пропрезидентский блок «Выбор России» Е.Гайдара в декабре 1993 г. Вместе с тем «левая» Дума была несравненно более ответственной, чем ее предшественник - Верховный Совет. В депутатском корпусе отражались интересы доминирующих отраслей производства каждого региона, многие депутаты поддерживали тесные внутренние связи с бизнесом и органами исполнительной власти. Поэтому оппозиционная Дума и ее депутаты искали и находили связи с Администрацией Президента и Правительством. Складывался сложный механизм сотрудничества между исполнительной и законодательной властями. Важную роль на этом пути сыграл Совет Федерации во главе с его Председателем Е.С.Строевым.
Выборы Президента, состоявшиеся летом 1996 г., стали серьезным испытанием для политической конструкции государства, определенной Конституцией 1993 г. Сильно сдавший, постаревший, утративший значительную часть общественной поддержки Б.Н.Ельцин оставался символом необратимости реформ, прошедших в стране в 90-е гг. На выборах 1996г. на политическую сцену едва ли не впервые вышел крупный российский бизнес. Избирательная кампания, перенасыщенная интригами, скандалами, неожиданными отставками и не менее неожиданными политическими союзами, обеспечила победу Б.Н.Ельцина. Первый тур, прошедший 16 июня 1996 г., дал Б.Н.Ельцину - 35,28% голосов, Г.А. Зюганову - 32,03; А.И. Лебедю - 14,52, Г.А. Явлинскому - 7,34; В.В. Жириновскому — 5,70%. Аутсайдерами выборов стали С. Федоров, М.С.Горбачев, М.Шаккум, Ю.Власов, В.Брынцалов, получившие менее 1% голосов. Во втором туре голосования Б.Н.Ельцин получил - 53,83% голосов, Г.А. Зюганов - 40,30%.
В 90-е гг. произошли важные изменения в составе властной элиты. Прежний номенклатурный принцип, 70 лет связывавший людей во власти, был разрушен. На смену ему пришли совершенно иные принципы комплектования. Процесс формирования властной элиты еще далек от завершения. Даже этот слой оказался подвержен столь глубоким изменениям, а состав так переменчив, что его впору называть маргинальным. Однако за это десятилетие наметились некоторые тенденции, которые, без сомнения, сохранятся и в будущем.
Прежде всего, расширились границы этого слоя. В нем можно выделить несколько уровней. Первый уровень — федеральное чиновничество. Высшее руководство примерно на 70% представлено выходцами из советско-партийной номенклатуры. Однако оно отличается от старой - брежневской и горбачевской элиты. Новая элита моложе (средний возраст высшего руководства при Брежневе — 61,8 года, при М.С.Горбачеве — 54 года, при Б.Н.Ельцине — 53,1 года). Она более образована. Президентская команда Б.Н.Ельцина на 2/3 состояла из докторов наук. Сократилось число «технарей» в руководстве. При Л.И.Брежневе их было 88,5%, при М.С.Горбачеве - 68,6%, при Б.Н.Ельцине - 36,4%. Изменилось и происхождение высшего чиновничества. При Л.И.Брежневе преобладали выходцы из деревни - 57,5%, у М.С.Горбачева они составляли почти половину - 48,6%. В высшем руководстве Б.Н.Ельцина их было всего 12%.
Новым явлением власти стало несравненно более важное значение региональных элит. В 1995-1996 гг. были избраны губернаторы и главы администраций субъектов Федерации. Среди глав исполнительной власти регионов до 50% входили прежде в руководящие структуры советских и партийных органов. Однако они в несравненно меньшей степени зависят от федеральной власти. Прежняя номенклатурная ответственность перед «вышестоящими» и «демократический централизм» остались в прошлом. Резко сузился состав представительных органов на региональном уровне. Но выросла зависимость местных элит от местных промышленников, финансовых центров, активизировались лоббистские устремления значительной части депутатского корпуса.
Все более важную роль во власти играет бизнес. Влияние его на власть носит многосторонний характер:
— непосредственное участие в политической борьбе, в ходе президентских выборов;
— рекрутирование представителей бизнес-элиты во власть;
— создание лоббистов в депутатском корпусе, финансирование избирательных кампаний;
— финансирование средств массовой информации и формирование таким образом необходимых политических установок в общественном сознании;
— переход представителей органов исполнительной власти в частный крупный бизнес (Е.Гайдар, П.Авен, А. Вавилов, А. Лифшиц и др.).
Попытки экономической стабилизации. Экономические проблемы оставались чрезвычайно сложными. 1993 г. страна прожила с высоким уровнем инфляции. С начала 1994 г. Правительство стало проводить умеренно-жесткий антиинфляционный курс в сочетании с финансовой поддержкой военно-промышленного комплекса и аграрного сектора. Ко времени завершения чекового этапа приватизации, к июлю 1994 г. было приватизировано 75,4% предприятии торговли, 66,3% — предприятий общественного питания, 76,4% предприятий обслуживания населения.
С июля 1994 г. начался второй — денежный этап приватизации. Суть его состояла в стремлении привлечь средства для финансирования промышленности. На новом этапе приватизации деньги, уплаченные за приобретение предприятий, должны были инвестироваться в реальный сектор экономики. Однако эта задача осталась невыполненной. Из-за хронического отсутствия средств в бюджете государство стало использовать денежную приватизацию для того, чтобы привлечь деньги для нужд бюджета. Продажа крупнейших промышленных или добывающих предприятий зачастую шла «к случаю», для того, чтобы срочно найти для бюджета деньги для выплаты пенсий, решения каких-то проблем казны.
Они направлялись по преимуществу в добывающие отрасли, главным образом, в топливно-энергетический комплекс. Государство фактически потеряло контроль над предприятиями цветной металлургии, где более 90% акций перешли в руки западных компаний. Отмечена скупка западными фирмами предприятий оборонного комплекса и предприятий-конкурентов. Крупнейшие промышленные предприятия продавались по минимальной стоимости: 500 крупнейших приватизированных предприятий России стоимостью не менее 200 млрд долл. были фактически проданы за 7,2 млрд долл. Нельзя положительно оценить факты приватизации иностранными собственниками стратегически важных предприятий в таких отраслях, как электроника, авиация, ракетостроение, атомная энергетика.
Вместе с тем, важнейшим результатом приватизации стало радикальное изменение форм собственности в стране. Именно приватизация привела к появлению класса собственников в России.
Важной, постоянно декларируемой целью Правительства в 1994-1998 гг. была финансовая стабилизация, стремление подавить инфляцию. В 1994—1995 гг. удалось значительно снизить темпы инфляции (см. табл. 2).
Таблица 2
Динамика официального курса доллара США по отношению к российскому рублю (на конец месяца)
|
1992,декабрь |
415 |
|
1993,декабрь |
1247 |
|
1994,декабрь |
3550 |
|
1995,декабрь |
4640 |
|
1996,декабрь |
5560 |
|
1997,декабрь |
5926 |
|
1998, 10 августа |
6291 |
|
1998,декабрь |
20 900 |
Парадоксом российской экономики на этапе реформ стало то, что при некотором увеличении заработной платы в ее долларовом исчислении реальная покупательная способность населения снизилась. Покупательная способность доллара сократилась в 1992-1993 гг. соответственно в 5,1 и 3,2 раза. В 1994 г. покупательная способность доллара сократилась только на 8,8% в год, однако в 1995 г. произошло новое резкое падение покупательной способности доллара. Поэтому кажущийся существенным рост заработной платы в ее долларовом эквиваленте не приводил к повышению уровня жизни (см. табл. 3).
Таблица 3
Заработная плата работников предприятий и организаций в рублях и в долл.
|
Годы |
Среднемесячная начисленная заработная плата в ценах соответствующего периода |
|
|
В руб. |
в долл. |
|
|
1991 |
548 |
|
|
1992 |
5995 |
22 |
|
1993 |
58863 |
57 |
|
1994 |
220351 |
98 |
|
1995 |
472392 . |
103 |
|
1996 |
805924 |
157 |
|
1997 |
1215000 |
205 |
|
1998 ноябрь |
1113 деноминированных |
53,6 |
Сложнейшие процессы происходили в сельскохозяйственном секторе экономики. Эта отрасль была по существу дотационной, зависимой от государства с 60-х гг., что стало следствием, с одной стороны, коллективизации и связанных с ней рядом социально-экономических факторов (отсутствие непосредственной заинтересованности крестьянина в результатах его труда, уход из деревни активных, трудоспособных людей). С другой стороны, кризис в сельском хозяйстве был спровоцирован хрущевскими «реформами» аграрной отрасли.
В процессе реформ в сельском хозяйстве появилась надежда на то, что зарождавшееся в конце 80-х - начале 90-х гг. фермерство сможет увеличить объемы производства. Однако эти надежды не оправдались. Происходило количественное и качественное ухудшение состояния сельского хозяйства. Так, если в 1993 г. валовой сбор зерна составлял 99,1 млн т, то в 1996 — 59,3 млн т. Упала урожайность. Если в 1993 г. она составляла в среднем по стране 16,3 ц с га, то в 1995 — только 11,6 ц. Сократилось также поголовье крупного рогатого скота. Если в 1993 г. в стране насчитывалось 52,2 млн голов, то в 1995 — 43,3, а в 1997 — 35,8 млн голов крупного рогатого скота.
Высокие темпы инфляции, нестабильность банковской системы, отсутствие снабженческо-сбытовой кооперации, устоявшихся механизмов закупки сельскохозяйственной продукции, ограниченность государственных инвестиций в отрасль в сочетании с высокой ценой на нефтепродукты, удобрения, сельхозмашины и механизмы препятствовали развитию сельского хозяйства России.
С 1995 г. Россия вступила в фазу депрессии. Эта фаза, пришедшая на смену кризису, характеризовалась усилением государственного контроля над финансами, отказом Центробанка России от финансирования дефицита государственного бюджета за счет льготных кредитов. На этом этапе, продолжавшемся до лета 1998 г., удавалось поддерживать стабильный курс рубля относительно доллара. Была подавлена высокая инфляция, что достигалось жестким контролем над денежной массой. Обратным результатом этих мер стали многомесячные задержки заработной платы бюджетникам и пенсий для пенсионеров, недофинансирование государственных расходов.
Август 1998 г.: дефолт. Поддержание стабильности рубля было важнейшим, знаковым признаком финансовой политики Правительства. Однако огромные выплаты из государственного бюджета ослабили государственную казну. Кроме того, наметились другие негативные факторы:
— С 1995 г. стала очевидной долговременная перспектива снижения мировых цен на нефть - один из важнейших российских экспортных товаров. Цены на нефть повалились уже в 1997 г. Баррель сырой нефти марки брент-смесь (ARA) стоил в январе 1997 г. 23,93; в феврале - 20,00, в марте - 18,52 долл. В январе 1998 г. цена сырой нефти в Нью-Йорке опустилась ниже $17 за баррель, а к 9 января котировки февральских контрактов на сырую нефть на NYMEX достигли значения $6,63 за баррель. Одновременно упали цены и на газ — другую важную статью русского экспорта.
— Ухудшилась собираемость налогов. В первом квартале 1998 г. план сбора налогов оказался сорван. В феврале налогов собрали почти на 20% меньше, чем за тот же период 1997 г. Это, в свою очередь, било по всей системе финансирования государственных расходов. При расчетных 20 млрд руб. в месяц в марте бюджет получил меньше 12 млрд. В апреле собрали 12,5 млрд руб. по сравнению с 14 млрд руб. в апреле 1997.
— Отсутствие необходимых средств в казне породило планы внутренних заимствовании путем выпуска государственных краткосрочных обязательств — ГКО — ОФЗ. Суть этой меры — в размещении Минфином государственных финансовых обязательств, заем денег под проценты. Однако Правительству деньги давали неохотно. Поэтому Центральный банк обязали выкупать те ГКО, которые не раскупались на финансовом рынке. Следствием этого стал разгон инфляционных тенденций. Высокая доходность ГКО, достигавшаяся за счет все возраставших процентов по выплатам, превращала эти финансовые инструменты в собственную противоположность. Вместо того, чтобы обеспечить поступление средств в бюджет, ГКО превращались в средство получения денег из бюджета. Доходность на рынке ГКО — ОФЗ не опускалась ниже 40%.
— Попытки получить заимствования на внешнем рынке западные инвесторы расценивали как признак приближавшейся катастрофы, что приводило к оттоку капиталов.
Экономический кризис развивался на фоне продолжавшегося экономического спада. Объем промышленной продукции к октябрю 1998 г. составлял только 90,9% к ноябрю 1997 г. Нараставшая катастрофа маскировалась потоком заявлений об экономической стабильности, о надежности рубля, о способности Центрального банка сохранять «валютный коридор» рубля.
Доходы федерального бюджета России в январе-октябре 1998 г. составили всего 215,7 млрд руб. или 58,7% от плана. По официальным данным федерального казначейства Минфина, расходы федерального бюджета за этот же период составили 281,8 млрд руб. Самой крупной статьей бюджетных расходов в этих условиях стало обслуживание государственного долга, на которое было выделено 87,6 млрд руб., в том числе на обслуживание внешнего долга — 23,6 млрд, а внутреннего (в том числе по ГКО) — 63,9 млрд руб. Эти факторы, с которыми совпали финансовые проблемы в ряде стран Дальнего Востока, спровоцировали тяжелый экономический кризис в России в августе 1998 г. Государство обанкротилось.
Невозможность справиться с нараставшими проблемами породила беспрецедентное заявление Правительства Российской Федерации и Центрального Банка России. 17 августа 1998 г. Правительство и Центробанк заявили: «В результате ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и неудовлетворительного положения дел с доходами бюджета резко обострилась проблема управления государственным долгом. Расходы по погашению ранее выпушенных государственных бумаг и уплате процентных платежей по ним при низком уровне налоговых поступлений стали непомерным бременем для государственного бюджета». Далее следовало объявление о фактическом банкротстве страны. Центральный банк объявлял о своем отказе выполнять обязательства по ГКО. Торги по государственным ценным бумагам были остановлены. С 17 августа 1998 г. был объявлен моратории на осуществление выплат по возврату финансовых кредитов, в том числе от иностранных кредиторов, на выплату страховых платежей по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, на выплаты по срочным валютным контрактам. Одновременно Центробанк отказывался поддерживать прежний курс рубля. Была поднята верхняя планка «валютного коридора» - с 6 руб. до 9,5 руб. за доллар. Удержать рубль от дальнейшего падения не удалось.
Вынужденное решение Правительства и Центробанка сразу же повлекло за собой как долговременные, так и срочные экономические и политические результаты. Начался катастрофический обвал курса рубля. Рубль в течение недели упал с 6 до 15 руб. за доллар и, качнувшись, остановился около 10 руб., чтобы продолжить свое падение. Неопределенность валютного курса спровоцировала вспышку роста цен, приостановку экспортно-импортных операций. Далее последовал тяжелейший банковский кризис. Многие частные банки, в том числе крупнейшие — Инкомбанк, СБС-Агро, Мост, Онэксим и ряд других, державших значительные средства в ГКО, — следом за государством стали отказывать своим клиентам в выплатах их собственных средств. Некоторые банки передали свои обязательства перед частными вкладчиками в принадлежащий государству Сбербанк. Крах системы частных банков, в свою очередь, нанес удар по функционированию платежных систем в стране. Осложнилось и внешнеэкономическое положение страны. Ей пришлось столкнуться с решительным противодействием западных финансовых институтов, прежде кредитовавших Россию и работавших на рынках ГКО - ОФЗ. Возникли серьезные трудности с получением займов от Международного валютного фонда и других международных финансовых организаций.
Крах финансовой системы страны и обвал курса рубля (10 августа 1998 г. доллар покупали за 6,29 руб., а 30 декабря 1998 г. он стоил уже 20,9 руб.) имели ближайшие и более отдаленные последствия. Ближайшие из них достаточно очевидны и в абсолютном большинстве негативны.
Падение курса рубля объективно стимулировало промышленность страны, сделало ее более конкурентноспособной на внутреннем и внешнем рынках. На внутреннем рынке гораздо меньше стали покупать привозные, импортные товары. Импорт товаров сократился и составил в 1999 г. только 66,2% к 1998 г. Зато появились покупатели у отечественной продукции. Снижение себестоимости продукции как следствие девальвации рубля сделало российские товары — сталь, трубы, цветные металлы и др. покупаемыми на мировом рынке. Это стимулировало производство и впервые обеспечило рост промышленного производства. Объем промышленной продукции вырос за год — с конца 1998 до конца 1999 г.— на 108,1%. Это были поистине небывалые темпы роста за последние четверть века, даже с учетом последствий обвала производства за предыдущие десять лет. Свидетельством оживления экономической жизни стало увеличение железнодорожных перевозок за год на 118,1%. Однако реальная заработная плата к концу 1999 г. составила 76,8% от уровня 1998 г., люди тратили меньше денег на покупки (объем розничного товарооборота составил 92,3%), выросло число безработных. Оно составляло к концу 1999 г. 9,2 млн человек, или 106,8% к 1998 г.
Поиски преемника. Второй президентский срок Б.Н.Ельцина отличался от первого. Возросла роль Администрации Президента и Правительства в управлении страной. Серьезной проблемой для Президента и Правительства было отсутствие сколько-нибудь постоянной поддержки в Государственной Думе. Большинство в ней принадлежало сторонникам компартии и их союзникам.
Сложность политической ситуации в стране обусловливалась рядом субъективных факторов. Б.Н.Ельцин олицетворял то новое, что появилось в стране в 90-е гг. Однако его популярность в стране значительно уменьшилась. За ним не стояла сколько-нибудь влиятельная политическая партия. Попытки создать пропрезидентскую, проправительственную партию «Наш дом - Россия», лидером которой стал Председатель Правительства В.С.Черномырдин, оказались не слишком эффективными, выродились в бюрократический проект. К тому же Президент Б.Н.Ельцин не мог в соответствии с действующим законодательством в третий раз участвовать в президентских выборах в 2000 г. Состояние здоровья Президента было таково, что он мог прекратить исполнение своих обязанностей, и тогда его, по законодательству, должен был заменить, впредь до новых выборов, премьер-министр. Таким образом, Председатель Правительства становился не только преемником Президента, но и одним из самых перспективных кандидатов на президентский пост.
В 1998-1999 гг. Президент Б.Н.Ельцин несколько раз сменил председателей Правительства. В марте 1998 г. в отставку было отправлено Правительство во главе с В.С.Черномырдиным. Премьер-министром был назначен С.В.Кириенко, прежде бывший министром топлива и энергетики. Однако финансовый кризис августа 1998 г. вынудил Президента отправить С.В.Кириенко в отставку, которая едва не привела к парламентскому кризису. Государственная Дума дважды отменяла кандидатуру В.С.Черномырдина, предложенного Президентом на пост премьер-министра. Новая кандидатура премьер-министра была выдвинута Думой и встретила поддержку Президента. Главой Правительства стал опытный политик, бывший министр иностранных дел Е.М.Примаков.
Правительство Примакова было первым после 1993 г., пользовавшимся поддержкой большинства Федерального Собрания и отчасти отражало расстановку политических сил в Государственной Думе.
Новое Правительство, которое возглавил Е.М.Примаков, внесло в Думу бюджет на 1999 г., в котором были значительно сокращены все государственные расходы и предусмотрен профицит — превышение доходов над расходами. Появление профицита должно было способствовать организации работы по выплате долгов России, составлявших около 170 млрд долл. Эта сумма включала в себя долги бывшего СССР, принятые на себя Россией, и собственно российские долги. Дума в феврале 1999 г. утвердила этот бюджет. В конце 1998 — начале 1999 гг. наметился подъем в машиностроительной отрасли, в переработке сельскохозяйственного сырья. Приостановилось сокращение валового внутреннего продукта.
Однако с точки зрения Президента, кандидатура Е.М.Примакова не гарантировала продолжение политического курса, определившегося в 90-е гг. В мае 1999 г. рядом фракций Государственной Думы была предпринята попытка объявить импичмент Президенту Б.Н.Ельцину. Эта попытка провалилась. Но она спровоцировала длительный кризис во взаимоотношениях Президента и Правительства. 12 мая 1999 г. Е.М.Примаков, поддерживавший тесные отношения с компартией и включивший ряд ее представителей в Правительство, был отправлен в отставку.
Оппозиция в Думе, не добившаяся импичмента Президента, была вынуждена большинством голосов утвердить 19 мая 1999 г. премьер-министром С.В.Степашина, занимавшего до этого пост министра внутренних дел, активного участника политической борьбы в 90-е гг.
Изменения в высших эшелонах власти приобретали особый смысл в связи с двумя факторами. Во-первых, резко осложнилась обстановка на Северном Кавказе. Чеченские военные формирования совершили нападения на Дагестан, резко возросла террористическая активность боевиков. Стал очевидным провал Хасавюртовских договоренностей между федеральной властью и лидером чеченских сепаратистов Масхадовым летом 1996 г. Во-вторых, в политической атмосфере страны явственно нависло ожидание новых выборов. Начиналась новая избирательная кампания.
9 августа 1999 г. Президент предложил Думе утвердить нового Председателя Правительства — В.В.Путина, занимавшего до этого пост руководителя Федеральной службы безопасности. Под руководством В.В.Путина произошло вытеснение чеченских боевиков, вторгшихся в Дагестан, федеральные войска развернули боевые действия против сепаратистов на территории Чечни. Одновременно началось создание политического движения «Единство».
19 декабря 1999 г. состоялись очередные выборы в Государственную Думу. Голоса избирателей распределились следующим образом: КПРФ — 24,29%; «Единство», неформальным лидером которого был В.В.Путин, - 23,32%; Отечество — Вся Россия (ОВР)-лидеры — Ю.М. Лужков и Е.М.Примаков - 13,33%; Союз правых сил —лидеры Б.Е.Немцов и И.М.Хакамада - 8,52; Блок В.В.Жириновского - 5,98; «Яблоко» — 5,93%. «Единство», блокируясь по различным вопросам с Союзом правых сил, ОВР, другими блоками, стало ведущей фракцией в Думе. Такой расклад политических сил означал, что коммунисты утратили большинство в Думе. Впервые Государственная Дума становилась лояльной Правительству.
Вся вторая половина 1999 г. стала временем неуклонного роста политической поддержки В.В.Путина гражданами страны. В этих условиях Б.Н.Ельцин сделал, пожалуй, один из самых важных шагов последних лет своего президентства. Он тщательно продумал и блестяще выполнил задачу обеспечения преемственности власти.
31 декабря 1999 г. Президент приехал в Кремль в 10 часов утра. Он вызвал туда Председателя Правительства. В Кремль прибыли телевизионщики для записи традиционного новогоднего поздравления Президента. В 11 часов в Кремль прибыли руководители силовых ведомств. В 12 часов дня по московскому времени на экранах телевизоров появился Президент. В своем телевизионном обращении Б.Н.Ельцин объяснял гражданам страны о причинах, заставивших его принять - впервые за тысячелетнюю историю России добровольное решение об уходе с высшего поста в Российском государстве. Это означало, что исполняющим обязанности Президента до времени проведения новых выборов становился премьер-министр В.В. Путин.
Контрольные вопросы и задания
1. Сформулируйте основные направления радикальных экономических реформ в стране.
2. Объясните причины конституционного кризиса в России в 1992—1993 гг.
3. Какие последствия для России имело принятие Конституции
Рекомендуемая литература
Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. М., 2001.
Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию. М., 2003.
© Пихоя Р. Г., 2003
Укрепление системы государственного управления. 26 марта 2000 г. уже в первом туре голосования Президентом Российской Федерации был избран В.В.Путин. Вступая на этот пост, он сказал:
«Мы доказали, что Россия становится современным демократическим государством. Мирная преемственность власти — это важнейший элемент политической стабильности, о которой мы с вами мечтали, к которой стремились, которой добивались».
В деятельности нового политического руководства страны определились приоритеты:
— в области государственного управления - укрепление вертикали власти;
— в экономической области — продолжение и углубление либеральных экономических реформ.
В конце 80-х — 90-х гг. явственно обозначилась угроза ослабления системы управления страной. «Парад суверенитетов», начавшийся в последние годы перестройки, сохранялся в различных формах и в 90-е гг. Он выражался в том, что конституции республик в составе России, уставы краев и областей зачастую отличались от норм федерального законодательства, деятельность органов и учреждений федеральной власти зачастую не была скоординирована. Институт уполномоченных Президента в регионах России не был в состоянии выполнить эту роль. Поэтому в мае 2000 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этим указом страна была разделена на 7 федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
Округа включали в свой состав республики, края и области. Они создавались, как было определено Указом, в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе получил права и обязанности:
- представлять Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа;
- обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа;
- организовывать в соответствующем федеральном округе работу по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
- обеспечивать контроль за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
- осуществлять реализацию в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
- представлять Президенту Российской Федерации регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, вносить Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
- обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; и ряд других функций.
Другим государственным институтом, который должен способствовать укреплению вертикали власти, стал созданный Президентом консультативный орган — Государственный Совет, в состав которого вошли ряд руководителей регионов страны.
Произошли важные изменения в порядке комплектования Совета Федерации.
В связи с тем, что в Государственной Думе впервые сложилось устойчивое пропрезидентское большинство, по предложению Президента и Правительства, были приняты важнейшие законы. Утверждены государственные символы России, приняты новые Административный и Уголовный кодексы, законы о земле, внесены важные изменения и дополнения в налоговое законодательство.
Важные и позитивные перемены наметились в экономической области. Правительство, руководимое М.М. Касьяновым, осуществляет курс на продолжение и углубление либеральных экономических реформ. Впервые с 1985 г. страна свела свой бюджет с профицитом, то есть с превышением доходов над расходами. В 2000 г. он составил 1,5% федерального бюджета, а в 2001 — 2,9%. В связи с этим создались условия для выплаты внешнего долга, не прибегая к новым заимствованиям. Ослабла зависимость от Международного валютного фонда. Благоприятная конъюнктура на углеводородное сырье — нефть и газ, важнейшие статьи российского импорта — позволила существенно увеличить налоговые поступления и рост золото-валютных ресурсов Центробанка. Валовой внутренний продукт вырос к июню 2002 г. на 103,7% по сравнению с июнем 2001 г. За этот же период производство промышленной продукции выросло на 104,4%, сельского хозяйства — на 102,2%. Вместе с тем, темпы экономического развития оцениваются как недостаточные. Актуальной остается задача дебюрократизации экономики, контроля за инфляционными процессами, увеличения инвестиций, сокращения оттока капитала из страны.
Президент Российской Федерации В.В.Путин, выступая на церемонии вступления в должность, заявил: «У нас нет права быть «Иванами, не помнящими родства». Мы не должны забывать ничего, мы должны знать свою историю, знать ее такой, какая она есть, извлекать из нее уроки, всегда помнить о тех, кто создал Российское государство, отстаивал его достоинство, делал его великим, мощным, могучим государством. Мы сохраним эту память, и мы сохраним эту связь времен, и все лучшее из нашей истории мы передадим потомкам».
ОГЛАВЛЕНИЕ
|
[0.1]
[1] [2] ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА
[3] [4] СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В XIV-XVI вв. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ
[5] [6] РОССИЯ В XVII в. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
[7] [8] РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII в.
[9] [10] «ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ
[11] [12] СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.
[13] [14] «ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ
[15] [16] «КОНТРРЕФОРМЫ» [17] И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ [18] В 1880-1890-е гг.
[19] [20] РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ
[21] [22] КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА
[23] [24] СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В [25] 1917-1936 гг.
[26] [27] СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937-1945 гг.
[28] [29] СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 гг.)
[30] [31] ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ [32] УПРАВЛЕНИИ СССР [33] (1953 - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 70-х гг.)
[34] [35] КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-х-80-Е гг.)
[36] [37] ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ 1989-1991 гг.
[38] [39] ВОССОЗДАНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (1992-1999 гг.)
[39.1] |
1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 39. С. 75.
2 См.: Понеделков А.В. Элита. Политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры. М., 1995.
3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1904. С. 400-401.
4 См.: Понеделков А.В. Государственная служба: основные понятия, задачи, принципы организации и деятельности. Ростов н/Д., 1994.
5 К этим категориям населения относились лично свободные государственные («черные») крестьяне и жители городов («посадские»).
6 Прежняя династия Рюриковичей, управлявшая страной с начала Х века, пресеклась после убийства Иваном IV своего сына Ивана в 1581 году и трагической гибели в Угличе в 1591 году малолетнего царевича Дмитрия, последнего сына Ивана IV.
7 Так называли руководителей приказов (в широком смысле этого слова те, кто имел право принимать решения).
8 Регламент Главного магистрата. 1724 г,
9 Учебная программа была рассчитана на ряд лет обучения для освоения целого комплекса знаний по теоретическим, управленческим и правовым дисциплинам: государственной экономии, статистике, географии, отечественной и всеобщей истории, физике, математике, русскому, одному иностранному языку и некоторым другим предметам, знание которых считалось необходимым для государственного чиновника.
10 Собственная его императорского величества канцелярия в Российской империи действовала с конца XVIII в. и при Александре I. Но до середины 20-х г. XIX в. ее роль в управлении государством была невелика. Именно при Николае I ее первоначально созданные 6 отделений и канцелярия в целом приобрели функции высшего и центрального органа управления. Функционально отделения занимались: — I Отделение — подготовкой проектов указов, контролем за исполнением «высочайших повелений» министрами, губернаторами и местной администрацией в целом; кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, карьерного роста и т.д.
— II Отделение — анализом и обобщением юридической практики и кодификацией законов Российской империи.
— III Отделение — вопросами государственной и политической безопасности. Создано на базе особой канцелярии МВД. Возглавляли его известные фигуры Дубельт Л.В., Бенкендорф А.Х. При III отделении был создан корпус жандармов, сеть жандармских округов, имелась разветвленная агентурная сеть.
— IV Отделение — вопросами контроля и руководства благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.
— V Отделение — создано в 1836 г. специально для выработки проекта реформ по управлению государственными крестьянами.
— VI Отделение — организовано в 1842 г. специально для подготовки материалов по управлению территориями Кавказа.
11 Военизированы были и ведомства путей сообщения, особенно строительство железных дорог, развитие сети которых шло очень медленно. При Николае I из 52 губерний в 41 губернаторами были генералы и даже Святейший синод возглавлял гусарский генерал Н.Протасов.
12 На I Отделение были возложены функции обнародования законов и решений, контроля за движением дел, подбора кадров. На II — контроль за исполнением дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов». На III — ведение наблюдения за поднадзорными, состоянием медицинских учреждений и общественных объектов (мостов, дорог, почты и т.д.). Вопросы развития экономики, торговли, финансов, строительство казенных заданий курировало IV Отделение.
13 Многие министерства на местах имели соответственно органы управления (местные учреждения), которые выполняли конкретные функции. Например, местными учреждениями Минфина в губерниях были казенные палаты, в уездах — казначейства, которые вели учет всех прямых налогоплательщиков, контролировали исполнение доходов и расходов в губерниях и уездах, наблюдали за сбором прямых и косвенных налогов и т.д. С 1817г. при казенных палатах существовали отделения питейных сборов. Казначейства осуществляли прием и хранение денежных средств, выдачи жалования чиновникам.
С 1837 г. были учреждены местные органы Министерства государственных имуществ, отвечавшие за управление государственными крестьянами (9 млн мужского пола) и землями. В губерниях это были палаты государственных имуществ, советники, асессоры, губернский землемер и местничий и т.д. Основными их обязанностями были хозяйственные заботы: продажа незаселенных государственных земель, организация обмена, аренды земель.
14 Согласно Манифесту 1831 г., на дворянские общественные должности имели право выбираться те дворяне, которые имели не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тысячи десятин незаселенной земли.
15 Состав степной думы (главный родоначальник и заседатели) утверждался восточносибирским генерал-губернатором. Ее деятельность затрагивала бурят, хакасов и с 1827 г. южных якутов. На несколько стойбищ или улусов создавалась инородная управа, представлявшая собой хозяйственно-финансовое, полицейское и судебное учреждение. Низовым звеном системы управления было родовое управление на каждое стойбище, улус или род, имевших не менее 15 семей. Состояло из старосты и помощников, избранных из «почетных родовичей».
16 Учебный округ возглавлял его попечитель, которому были подчинены учебные заведения и который отвечал за всю их деятельность, включая подбор кадров: директоров гимназий, профессоров университета, представляемых на утверждение министру народного образования. Только университеты в начале века имели определенную автономию. Совет университета, «университетский суд», право выбора ректора, деканов, инспектора и др.
17 В университетах и лицеях в 1838 г. обучалось 2843, в гимназиях — 17 403, в уездных, приходских и частных училищах 74 823 человека. В 1856 г. соответственно 4482, 19 098, 95 135 человек.
18 Накануне этого голосования прошло еще одно - и поддержку Гайдара проголосовали свыше 460 депутатов. Расчет сторонников Президента и, прежде всего — С.А.Филатова, предлагавшего и планировавшего срыв Съезда путем ликвидации необходимого кворума для его работы, строился на том, что с Президентом уйдут из зала 400 депутатов. Этот расчет провалился.